LE CAS FRAN�AIS

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					LES SYNDICATS FACE A LA MODERNISATION DE L’ETAT : FRANCE/ITALIE

Udo Rehfeldt (IRES), Udo.Rehfeldt@ires-fr.org,
Michèle Tallard (IRISES) michele.tallard@dauphine.fr
Catherine Vincent (IRES), catherine.vincent@ires-fr.org

Résumé
Cette communication rend compte d’une recherche sur les effets des
politiques de modernisation de l’Etat sur les systèmes de relations
industrielles dans la fonction publique en France et en Italie ; le cas du
Ministère des finances est plus particulièrement approfondi dans les deux
pays.

Mots-clés : Modernisation de la fonction publique, Relation d’emploi,
Syndicats, France, Italie.


Depuis 1es années 80, les gouvernements français successifs se sont
attachés à la réforme de l’Etat et de ses services publics. Cet intérêt n’est pas
propre à la France ; de telles réformes se sont déployées sous différentes
formes dans d’autres pays européens. Elles découlent le plus souvent de
contraintes budgétaires et de leurs effets sur les politiques publiques. Tous
les gouvernements veulent améliorer l’efficacité de leurs services publics et
diminuer les déficits publics. De plus, les citoyens ont des attentes
grandissantes en termes de qualité et d’efficacité des services publics.
De toute évidence, les configurations spécifiques des relations d’emploi
dans chaque pays (fonction publique, entreprises publiques à statut
particulier) ainsi que l’étendue et les voies empruntées par les réformes sont
liées aux traditions nationales. Les marges de manœuvre nationales par
rapport aux orientations européennes apparaissent déjà réelles pour les
services publics marchands où des directives en matière d’ouverture à la
concurrence s’imposent aux États membres. Dans le domaine de
l’organisation des services publics non marchands, que le principe de
subsidiarité laisse du domaine des Etats nationaux, les pressions
européennes sont indirectes au travers des contraintes budgétaires. Ces
transformations ont des répercussions importantes sur les relations d’emploi
à travers trois types de procédures : la privatisation d’entreprises publiques,
l’introduction d’une approche plus managériale, les politiques de New
Public Management (NPM) qui se concrétisent notamment dans une gestion
de la main d’œuvre plus décentralisée et plus individualisée ainsi que le
développement de procédures de négociations collectives. La rapidité de
mise en œuvre des réformes et leur radicalité varient beaucoup selon les
pays. Le succès des réformes dépend largement du type de relations nouées
avec les syndicats. Le modèle dominant en Europe est plus proche d’un
mode de régulation des relations de travail contractuel que statutaire comme
c’était le cas en Italie et en France. Les récentes évolutions des fonctions
publiques italiennes démontrent que des changements radicaux et rapides
sont possibles, même dans des univers de travail fortement syndiqués.




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L’Italie a procédé à une contractualisation négociée de sa fonction publique
alignant ainsi la régulation des relations de travail du public sur celles du
privé (Bordogna, 1998; Carrieri, 2002).

Cette communication reprend les principaux résultats d’une recherche sur le
rôle et les stratégies des syndicats face aux transformations de la relation
d’emploi dans les administrations, en France et en Italie (Vincent, Rehfeldt,
Tallard, 2005). Pour chaque pays, après une présentation de la construction
des relations professionnelles dans les fonctions publiques, nous analysons
leurs évolutions face aux politiques de modernisation de l’Etat, en
particulier au ministère des Finances.

LE CAS FRANÇAIS : UNE HYBRIDATION DU MODELE PUBLIC
Le rôle des syndicats dans le public, comme dans le privé, est de défendre
les intérêts des salariés. Plus qu’ailleurs, le syndicalisme dans la fonction
publique a toujours oscillé entre la défense corporative des professions, la
défense des avantages acquis de l’ensemble des fonctionnaires et la défense
globale de la fonction publique et de son rôle dans le pays. Les liens entre
l’acteur syndical et les personnels de la fonction publique se sont construits
sur la base d’une perception commune des missions de service public que
les organisations syndicales ont vocation à défendre, missions élaborées par
le pouvoir politique et organisées par la haute fonction publique. La
légitimité représentative des organisations syndicales de la fonction
publique est devenue indissociable de la défense de l’intérêt général dont
l’Etat, qui est aussi l’employeur des fonctionnaires, est le garant. Alors que
le syndicalisme français se caractérise par le contraste entre sa faiblesse
dans le secteur privé et son influence ancienne et importante dans le secteur
public où des règles propres régissent les relations professionnelles, les
logiques d’individualisation portée par les politiques de NPM ne pouvaient
manquer de déstabiliser les règles du jeu des relations professionnelles dans
la fonction publique.

1. La construction des relations professionnelles dans le secteur public
 L’existence de relations de travail singulières dans le public se trouve
justifiée par le fait que les personnels remplissent un service public. Le
travail dans les services publics est fortement identifié au service de l’Etat,
qui lui-même incarne l’intérêt général. Cette identification entre intérêt
général et Etat légitime que ce dernier ait octroyé unilatéralement un statut
fixant les droits et les devoirs de ses agents. A cette caractérisation de
l’emploi public par un statut, en opposition à l’emploi privé qui l’est par un
contrat, correspond un système de règles de relations professionnelles
spécifiques, celui que Jean Saglio qualifie de « décision éclairée ». L’auteur
suggère l’existence de deux modèles distincts : le premier, à tendance
contractuelle, où les relations entre les acteurs sont réglées par la
négociation collective et qui est celui de la sphère de l’économie privée ; le
second, propre à la sphère publique, où l’Etat décide de manière unilatérale
après avoir éclairée sa décision par la consultation des représentants des
salariés.




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Dans la réalité, ces deux modèles n’ont jamais fonctionné à l’état pur. Ainsi,
comme c’est le cas en France, l’Etat intervient sous des formes diversifiées
dans le champ de la négociation conventionnelle. A l’inverse, le statut de
1946 a constitué, d’une certaine manière, une forme d’hybridation du
modèle public pur des juristes : le droit de grève complète la séquence
consultation/décision en accordant aux organisations syndicales la
possibilité de remettre en cause la légitimité décisionnelle du dirigeant au
travers du conflit ; les instances de gestion individuelle de la main d’œuvre
vont au-delà du simple rôle consultatif et se rapprochent d’institutions
paritaires de cogestion. Le modèle canonique, ainsi complété et qui
s’articule sur la séquence consultation/décision/conflit, décrits parfaitement
les traits spécifiques des relations professionnelles de la fonction publique
d’après 1946 : un statut unifié où la place faite à l’idée de service public
forge l’identité professionnelle des fonctionnaires, des syndicats puissants
qui participent à la gestion paritaire des carrières, des relations
professionnelles très institutionnalisées.

En termes de droits collectifs, le droit syndical et l’exercice du droit de
grève sont complètement reconnus. En revanche, il n’y pas de place pour la
négociation collective. En effet, à la caractérisation de l’emploi public par
un statut correspond un système de règles de relations professionnelles
spécifiques. La principale originalité du statut consiste à faire participer les
représentants du personnel à la gestion des carrières individuelles dans des
commissions administratives paritaires et à l’organisation des services dans
des comités consultatifs. On a, d’une part, des instances de concertation
institutionnalisées sur l’organisation des services : les Comités techniques
paritaires (CTP), qui ne jouent qu’un rôle plutôt formel ; d’autre part, la
gestion paritaire du marché du travail interne au travers des Commissions
administratives paritaires (CAP). Les organisations syndicales sont
associées à la prise de décision à tous les niveaux, mais cette dernière reste
du ressort exclusif du pouvoir administratif. En s’investissant dans les CAP,
les syndicats dans la fonction publique se sont construits sur la défense
individuelle des salariés tout en gardant la maîtrise collective des critères de
mobilité et de carrière afin de garantir un traitement égal des agents. C’est
sur ce lien avec leur base que les syndicats du public ont construit leur force
et leur capacité revendicative.

Mais le syndicalisme dans la fonction publique se caractérise aussi par la
force numérique de ses adhérents et la multiplicité de ses organisations. Les
fonctionnaires représentent aujourd’hui au minimum 38% des adhérents
actifs de la CGT et la Fédération des services publics y est la première
fédération. Leur poids est encore plus important à Force Ouvrière, qui est
moins bien implanté dans le secteur privé que la CGT, ou à la CFDT où le
secteur public représente au moins 40% des adhérents. Le syndicalisme
autonome qui y occupe historiquement une place singulière s’est polarisé
dans les années 90 entre une mouvance réformiste et une mouvance
contestatrice. Dans la première, on trouve un nouveau regroupement,




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l’UNSA (Union nationale des syndicats autonomes), créé en 1993 par la
FEN (Fédération de l’Éducation Nationale) et un certain nombre de
syndicats autonomes ; elle a été rejointe par certains secteurs de la minorité
réformiste de Force Ouvrière, composée d’un certain nombre de militants
des fédérations des cheminots, des Impôts et des PTT. Dans la seconde, on
trouve d’abord la FSU (Fédération syndicale unitaire de l’enseignement),
issue de l’éclatement de la FEN en 1993, à laquelle il convient d’ajouter
l’Union Syndicale Solidaires, qui regroupe actuellement un grand nombre
de syndicats autonomes et des organisations plus contestatrices, notamment
les syndicats SUD (Solidaires, unitaires, démocratiques), issus d’une série
de scissions à gauche de la CFDT. C’est donc un syndicalisme morcelé et le
plus souvent divisé qui va devoir faire face aux politiques de réformes de
l’État et à la rénovation du dialogue social qui l’accompagne.

2. L’évolution des relations professionnelles face à la modernisation de
l’Etat
Dès la fin des années 60, la fonction publique connaît de profondes
évolutions liées à l’extension et à la complexification des domaines
d’intervention et d’action de l’État. Après les grèves de 1968,
particulièrement puissantes dans le secteur public, une politique de
négociation émerge dans la fonction publique au niveau national. Depuis, la
pratique de négociations salariales annuelles globales s’est instaurée. Le
gouvernement négocie désormais avec les organisations syndicales sur de
nombreux thèmes: formation, résorption de l’emploi précaire, classifications
même si le développement de la négociation connaît un blocage tant dans le
domaine salarial où les accords annuels sont désormais rares que dans celui
de la réduction du temps de travail où organisations syndicales et
gouvernement ont échoué dans la tentative d’encadrer la mise en œuvre de
la RTT par un accord couvrant les trois fonctions publiques (Rehfeldt,
Vincent, 2004).

 Depuis le début des années 80, l’objectif de modernisation des services
publics et de la réforme de l’État est réaffirmé avec insistance par les
gouvernements successifs, que ce soit dans le but de maîtriser les dépenses
publiques ou dans celui d’améliorer la qualité ou l’efficacité de ces services.
Sur ces deux plans, on repère deux temps forts : la loi de 83 qui
homogénéise les différents statuts des trois fonctions publiques (État,
territoriale et hospitalière) et la circulaire Rocard de 1989 qui fait reposer la
rénovation du service public sur deux axes: l’amélioration des relations avec
les usagers en rapprochant l’administration des usagers; l’implication des
personnels dans ces changements en les faisant acteurs des évolutions. On
assiste à un double mouvement: d’une part, à une modification des règles du
dialogue social : l’accent est mis sur la décentralisation de la gestion des
personnels à travers notamment le renforcement du dialogue social dans les
services territoriaux par la création d’instances paritaires locales et la mise
en place de formes de concertation ou de négociation plus informelles ; et
d’autre part, à l’importation de modalités de gestion des ressources
humaines issues de formes de management de l’entreprise : le




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développement de projets de service et la responsabilisation des agents sur
les objectifs qui y seraient inclus est adossé à une réforme de la procédure
de notation, faisant place à une plus grande part d’individualisation des
carrières par l’introduction, par le décret du 29 avril 2002, d’une phase
d’évaluation de l’activité des agents par le supérieur hiérarchique direct.

3. Les évolutions des relations professionnelles au sein du ministère des
Finances
Le ministère des Finances offre un cadre particulièrement approprié pour
analyser la mise en œuvre de ces politiques de modernisation de l’Etat. Il
occupait en 2003, 192 000 fonctionnaires ; il est une des premières
administrations de l’Etat et son fonctionnement reste très centralisé. Les
grandes directions de ce ministère sont de véritables fiefs avec une forte
identité marquée notamment par une identification entre l’activité des
salariés et les missions de service publics qu’ils accomplissent. Des
syndicats puissants, s’appuyant sur cette identité, s’y sont anciennement
implantés en articulant la défense des intérêts corporatifs et la défense de
l’intérêt général notamment au sein des instances paritaires où ils avaient
réussi à mettre en place une certaine co-gestion du marché interne du travail.
Le déploiement de politiques de modernisation de l’Etat ne pouvaient donc
manquer de déstabiliser ces formes traditionnelles de relations sociales.

 2.1. De nouvelles formes de dialogue social : décentralisation et
négociation
La mise en place des CAP locales veut répondre au décalage entre le
caractère local des décisions concernant de nombreux actes individuels
(notation, temps partiel, disponibilité…) et le niveau national des
discussions paritaires et en conséquence à la nécessité d’avoir une instance
institutionnelle de proximité pour la gestion du personnel.
Au sein de la DGI1 – l’engagement ayant été donné de ne pas modifier les
modalités de définition des règles collectives de gestion qui continueront
d’être discutées paritairement au niveau national – la décentralisation des
CAP a suivi un processus de négociation assez ouvert qui s’est étendu sur
plusieurs mois. Au départ, toutes les organisations syndicales manifestent
des réticences devant le projet de la direction et organisent grèves et
journées d’action. Leur crainte principale vient du risque d’une perte des
garanties d’équité dans les conditions de la mobilité et des carrières des
agents. Au cours des négociations, les positions syndicales ont divergé.
Alors que les fédérations CGT et CFDT pensent que la réforme améliorera
la démocratie du dispositif paritaire actuel et peut créer une nouvelle
dynamique pour l’ensemble du dialogue social local, le SNUI2 et la
fédération F.O. sont restés fermement opposés au projet, sans pour autant
bloquer le processus de discussion. Ils ne veulent voir dans la
déconcentration du dialogue social, et plus généralement dans la
modernisation du service public, qu’un moyen de faire avancer la politique
de rationalisation des coûts budgétaires et donc de réduction des effectifs et
craignent un émiettement des lieux de pouvoir.




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Des modifications importantes du projet initial, comme par exemple, le droit
à un deuxième examen au niveau national en cas de contestation de la
décision du niveau local ont été obtenues. Les organisations syndicales ne
sont donc pas dessaisies d’une possibilité de contrôle a posteriori du
fonctionnement des CAP déconcentrées. D’autres demandes syndicales ont
également été prises en compte comme l’élargissement des thèmes traités en
CTP et l’abandon d’un projet de modulation des primes de rendement.
Cependant, les modalités de conclusion de la négociation ont repris le cours
du circuit classique des relations sociales dans la sphère publique : il n’y a
pas eu signature d’un accord collectif mais adoption d’un décret après une
consultation des instances paritaires.
Ce système décentralisé va rapidement montrer des signes de
dysfonctionnement. Après un diagnostic établi par un haut fonctionnaire,
des négociations s‘engagent pour la signature d’une « charte du dialogue
social local » fixant un certain nombre de règles de fonctionnement de ces
instances et donnant un statut aux élus. Alors que les organisations
syndicales opposées à la décentralisation estiment qu’un tel document, en
ce qu’il introduit symboliquement la signature d’un accord ou d’une charte,
porte atteinte au paritarisme, il est signé par celles qui avaient approuvé la
décentralisation des instances, ce qui constitue la première signature d’un
accord collectif au niveau d’une direction.

2.2. De nouvelles politiques de GRH : la réforme de la notation
Au Ministère des finances, dans un contexte de réorganisation profonde des
services, une interprétation radicale de la réforme de la notation vise à
installer une culture de la performance à travers d’une part la mise au point
d’indicateurs de performance des services, d’autre part l’introduction
d’éléments de rémunération à la performance. Ce changement des critères
de gestion des carrières touche à un des principaux enjeux collectifs des
relations professionnelles dans la mesure où l’ancien système de notation
avait permis d’installer une certaine cogestion des promotions. En effet, la
procédure antérieure de notation apparaissait aux agents comme
transparente et équitable dans la mesure où un consensus paritaire s’était
établi sur des critères permettant de favoriser les jeunes et sur une certaine
rotation des avancements ouvrant une certaine perspective de carrière sur
trois ans. De plus, le mécanisme de la comparaison de la note obtenue à la
moyenne nationale du grade et de l’échelon limitait la marge de manœuvre
des chefs de service et évitait les comparaisons interindividuelles dans un
même service. La nouvelle procédure bouscule ces schémas : la fixation
des objectifs à atteindre d’une année sur l’autre redonne une latitude aux
chefs de service et introduit une notion de contrat annuel passé
individuellement portant en filigrane, selon les syndicats, une
contractualisation de la relation salariale. Enfin, les possibilités
d’accélération de carrière dont disposent les chefs de service tendent à
introduire une compétition entre les agents pour les obtenir et visent à
dégager une élite performante.
A l’échelon central et dans les différentes directions du ministère, les
syndicats vont faire porter la négociation sur des aménagements visant à




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limiter la portée du système ou à renforcer l’action des organisations
syndicales dans les CAP locales à travers notamment une plus grande
transparence de la procédure, améliorant par là le travail syndical. Les
possibilités de contestation de la notation seront également élargies.
 Ces compromis peuvent être lus tout à la fois comme une défense des
droits acquis liés au statut et comme une tentative de maintenir, par
l’accroissement des possibilités d’action des CAP, des formes limitées, ex-
post, de contrôle du marché du travail.

II – LE CAS ITALIEN : VERS UNE CONTRACTUALISATION DE LA FONCTION
PUBLIQUE

1. La construction des relations professionnelles dans la fonction
publique italienne
L’intérêt d’une comparaison avec l’Italie réside d’abord dans le fait que son
système de relations professionnelles, fondé sur l’autonomie des acteurs et
le volontarisme – et donc, jusqu’en 1992, l’absence d’instances élus de
représentation des salariés - présente cependant des similitudes avec celui de
la France particulièrement dans le secteur public. Elles concernent d’abord
le pluralisme syndical, la coexistence de trois grandes confédérations
syndicales (CGIL, CISL et UIL) marquées par des origines politiques et
religieuses diverse. Leur implantation est forte dans la fonction publique
mais au côté de syndicats autonomes nombreux et fragmentés, également
d’origines et d’orientations diverse : le taux de syndicalisation des
personnels non cadres de la fonction publique était de 44% en 2000 (plus de
48% dans les agences fiscales)3. En Italie, ce pluralisme est toutefois atténué
du fait de tentatives récurrentes de rapprochement organique et par des
pratiques unitaires de négociation, en dépit d’affrontements périodiques sur
le plan politique. La mise en place au début des années quatre-vingt-dix de
RSU (représentations syndicales unitaires) dans les entreprises et
administrations est symbolique de cette volonté affirmée d’unification.

La différence majeure entre les systèmes français et italien de relations
professionnelles réside dans la faible intervention de l’Etat dans les relations
entre organisations patronales et syndicales. Cette différence ne vaut pas
pour le secteur public, domaine historiquement réservé de
l’interventionnisme étatique dans l’économie et les relations sociales. En
conséquence, les relations professionnelles dans la fonction publique sont
longtemps restée marquée par la prépondérance de l’Etat. Celui-ci affiche
cependant, depuis les années quatre-vingt, sa volonté de réduire son rôle
économique et social.

Enfin, la fonction publique s’est construite, en Italie comme en France, sur
la base d’un modèle statutaire où les relations d’emploi des fonctionnaires
sont régis par une régulation unilatérale de droit public. Le résultat est
pourtant diamétralement opposé : autant les usagers français reconnaissent
dans leur grande majorité la puissance d’une fonction publique française au
service de l’intérêt général, autant l’image de l’administration italienne est




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minée par son inefficacité et son inféodation aux notables politiques locaux.
Le clientélisme de l’administration démocrate chrétienne4, caractérisée par
une forte imbrication avec le pouvoir syndical catholique, notamment dans
le sud du pays, a favorisé le statut quo dans un compromis implicite selon
lequel les fonctionnaires étaient peu payés mais devaient aussi travailler
peu, et ceci malgré l’insatisfaction des usagers devant le peu de performance
des services publics. La double réforme du système des relations
professionnelles et de la fonction publique de 1993 n’a pu voir le jour
qu’après l’écroulement de l’hégémonie de la démocratie chrétienne suite
aux scandales des pots de vin et de l’opération manu puliti.

2 La modernisation de l’Etat et la contractualisation de la fonction
publique italienne
Comme en France, la modernisation de la fonction publique italienne s’est
manifestée par l’introduction de la négociation collective et par un
mouvement de décentralisation de la gestion des personnels. Le changement
a cependant été plus radical qu’en France puisqu’il a consisté en une
contractualisation large de la relation d’emploi des fonctionnaires.

Un accord tripartite de juillet 1993, négocié sous l’impulsion d’un
gouvernement de « techniciens » et signé par l’ensembles des organisations
patronales et syndicales réforme à la fois les relations professionnelles et la
fonction publique. Pour ce qui concerne cette dernière, le décret-loi de
février 1993, soutenu par les organisations syndicales, a un double objectif.
Il veut, tout d’abord, rendre l’administration plus efficace en rapprochant la
gestion du personnel des pratiques du secteur privé. Sur ce plan, la loi
introduit une décentralisation avec une plus grande responsabilisation des
fonctionnaires dirigeants. Le principe d’inamovibilité des fonctionnaires est
aboli et remplacé par une mobilité contrainte mais limitée en fonction des
besoins locaux en effectifs. L’affectation des personnels est décidé par les
dirigeants locaux dotés d’une certaine autonomie, mais seulement après
consultation des organisations syndicales. Très récemment, un accord de
janvier 2007, conclu entre le gouvernement et les trois confédérations
syndicales, poursuit la voie de la mise en mobilité des fonctionnaires et la
responsabilisation des dirigeants. Il prévoit également la titularisation à
terme du personnel précaire public.

La nouvelle organisation du travail doit toutefois respecter les conventions
collectives négociées au niveau central. Le deuxième objectif de la loi est,
en effet, de rapprocher les règles des relations professionnelles de celles du
privé. La loi de 1993, complétée par les lois Bassanini de 1997 et 2001,
définit des règles strictes pou la négociation collective. La législation
introduit des RSU élues par l’ensemble du personnel et qui disposent d’un
pouvoir de négocier et de signer des contrats au niveau décentralisé
conjointement avec les organisations syndicales signataires de conventions
collectives de secteur. Des critères stricts, basés à la fois sur le nombre
d’adhérents et sur le résultat des élections professionnelles, déterminent la
représentativité syndicale pour la participation à la négociation collective à




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tous les niveaux et pour la validité des accords conclus. Ces nouvelles règles
ont diminué considérablement le nombre de syndicats présents dans
certaines négociations. Les premières élections aux RSU ont placé en tête la
CGIL, le syndicat de gauche, qui est devenu, avec 29%, le premier syndicat
de la fonction publique, devançant la syndicat catholique, la CISL (26%).

L’innovation majeure du décret de 1993 est le transfert des prérogatives de
négociation collective au niveau national des différents ministères vers un
organisme spécifique, l’ARAN. L’objectif est de soustraire cette
négociation au cycle politique en la confiant à un organisme technique
composé « d’experts reconnus en matière de relations professionnelles et de
gestion du personnel ». la politique salariale est au cœur de cette négociation
nationale interministérielle puis par administration. La négociation salariale
n’exclut évidemment pas le conflit quand les taux d’augmentations sont
jugés insuffisants par les organisations syndicales, comme ce fut le cas en
mai 2005 avec le gouvernement Berlusconi.

La décentralisation de la négociation a été un processus lent à s’imposer
(Bordogna, 2002). D’abord formelles et encadrées par la politique des
revenus nationale, les négociations décentralisées ont acquis récemment une
réelle autonomie : les grilles de classification, les carrières, les primes de
rendement, l’évaluation des performances ou les modalités d’accès à la
fonction publique sont désormais des matières de négociation. Ce
mouvement s’est appuyé sur un pouvoir plus grand donné aux échelons
décentralisés dans la gestion du budget et l’évaluation des personnels.

Le système du secteur public est maintenant fondé sur des règles strictes en
ce qui concerne les procédures de négociation, les règles de représentativité
et les conditions de validité des accords. Tous les acteurs ont accepté le
changement des règles, qui a été lui-même précédé d’une concertation avec
les organisations syndicales, notamment les trois organisations confédérées.
L’acceptation des règles a été plus lente de la part de certains syndicats
autonomes, mais ceux-ci les ont maintenant formellement reconnues.

Dans les pratiques subsiste cependant encore un certain nombre de
contradictions et de dysfonctionnements. L’Etat a promu l’ARAN comme
agence autonome pour la négociation collective qui devait servir de d’écran
pour empêcher la contamination de la négociation par des logiques
politiques et électoraux. Dans la pratique, l’ARAN n’est pas totalement
autonome pour mener les négociations. Elle doit d’abord tenir compte des
directives du gouvernement pour un certain nombre de secteurs. Ensuit, les
syndicats préfèrent souvent, comme auparavant, court-circuiter l’ARAN, de
façon à pouvoir négocier directement avec le gouvernement ou certains
ministres, notamment sur la question cruciale de l’augmentation de
l’enveloppe pour les augmentations salariales. L’interférence de ces
logiques politiques a entraîné des retards considérables dans la négociation
et parfois une remontée de la conflictualité. Dans l’ensemble, on peut
néanmoins constater une certaine « professionnalisation » de la négociation.




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3. Le ministère des finances
Le ministère de l’Economie et des Finances a connu en 1999 une réforme
qui s’inspire de celles menées dans d’autres pays européens, comme
l’Espagne ou la Grande-Bretagne. L’administration centrale, avec 2000
agents, n’exerce plus qu’un pouvoir d’orientation et de surveillance. Les
départements opérationnels, les agences fiscales (60 000 agents), ont acquis
une autonomie totale. Il y a désormais trois agences fiscales : les
contributions, les douanes et le territoire (cadastre). Le Ministère des
Finances constitue un cas particulier pour l’application de la convention
collective nationale des ministères, car il y a un nombre plus élevé de
niveaux de négociation que dans les autres ministères. En effet, avant
l’autonomisation des Agences fiscales, l’accord décentralisé du ministère
des Finances comportait lui-même deux niveaux. Un accord appelé
« contratto integrativo nazionale » concernait l’ensemble du ministère. Il
s’agissait d’une espèce d’accord-cadre négocié exclusivement avec les
organisations syndicales. La mise en œuvre de cet accord se faisait par des
accords négociés au niveau de chacune des trois Agences (alors appelées
départements) et du service central, puis par des accords négociés au niveau
des offices locaux ou au niveau régional. Désormais, une convention
collective sectorielle des agences fiscales est négocée

3.1. L’introduction d’une individualisation des salaires
Les accords signés au ministère des Finances pour la période 1998-2000 se
sont concentrés sur deux matières essentielles : les primes de productivité et
l’avancement. Ces éléments de rémunération sont financés non seulement
selon les règles prévues par la convention collective sectorielle, mais aussi
par des ressources supplémentaires (environ la moitié) provenant d’un
bonus collectif sur les résultats des rentrées fiscales qui s’ajoute aux primes
de productivité. L’accord ministériel prévoit une répartition de ce Fonds
unique, en fonction du nombre des agents. A l’intérieur de chaque
département (agence), on distingue entre les ressources qui sont gérées de
façon centrale au niveau du ministère et celles qui sont gérées au niveau
décentralisé des bureaux, soit de façon négociée avec les syndicats, soit de
manière discrétionnaire par les dirigeants locaux. En ce qui concerne
l’avancement, l’accord ministériel de 2000 et une série d’accords
complémentaires prévoyaient des critères de sélection sous forme d’un
système de points. Pour l’avancement à l’intérieur d’une catégorie, ce
système a privilégié les critères de l’ancienneté et la participation à un cours
de formation par rapport à la notation par le supérieur hiérarchique. Pour
l’avancement entre catégorie, le système a privilégié la possession de
diplômes par rapport à la notation. Dans les deux cas, le candidat avait la
possibilité de contester la notation avec l’assistance d’un représentant
syndical. Si un candidat se voyait refuser l’accès à un cours de formation, il
pouvait porter le litige devant la commission paritaire de vérification de
l’application de l’accord.




                                                                             10
Selon l’évaluation des accords et pratiques du ministère des Finances pour
l’ARAN (Della Rocca, 2004), le système aurait produit une série de
dysfonctions. En ce qui concerne le système de primes de productivité, les
syndicats ont voulu réduire le pouvoir discrétionnaire des dirigeants locaux.
Ce faisant, ils ont créé un système d’arrosage généralisé qui n’incite que très
faiblement à l’implication personnelle des agents dans l’amélioration de
l’efficacité du service. L’évaluation du rôle des notations par l’encadrement
apparaît également controversé. L’administration préfère privilégier ce
critère par rapport aux critères traditionnels de l’ancienneté. En préférant ce
dernier critère, les syndicats auraient bloqué l’accès des jeunes ainsi que la
possibilité de carrières rapides pour des agents particulièrement
dynamiques. La nouvelle convention collective des Agences fiscales signée
en 2004 a tenu compte de certaines de ces critiques et a modifié le système
d’avancement, en rééquilibrant les critères traditionnels et la notation des
examens.
3.2. La nouvelle convention collective sectorielle des Agences fiscales de
2004
En 2003-2004, a été négociée la première convention collective nationale
pour la nouvelle entité Agences fiscales. Elle a une durée quadriennale
2002-2005 (et biennale 2002-2003 pour la partie économique), donc en
partie rétroactive, en raison du retard de la négociation. La convention,
signée par l’ensemble des organisations syndicales habilitées à participer à
la négociation, a été négociée avec un comité de secteur de l’ARAN
composé de représentants du ministère de la Fonction publique, de la
Comptabilité publique et des directions des trois Agences fiscales.

La convention collective des Agences fiscales comporte quatre grande
parties : les relations avec les syndicats, la classification, la relation de
travail et les rémunérations. La partie « relations avec les syndicats »
comporte peu d’innovation et reprends pour l’essentiel les dispositifs de la
convention des ministères. Parmi les éléments de continuité, on retrouve une
spécificité des ministères par rapport aux autres secteurs de la fonction
publique qui est l’instauration d’un double niveau de négociation
décentralisée :
     Au niveau national de chaque agence, les thèmes suivants sont
        négociés avec les organisations syndicales : programme de
        formation continue, changement technologique et effets sur
        l’organisation du travail et la qualité du service, mobilité, égalité
        hommes-femmes, les horaires etc.
     Au niveau de chaque office (y compris le siège central de
        l’administration) où il y a une RSU sont négociés avec la
        participation de cette dernière les thèmes comme l’hygiène et la
        sécurité, l’adaptation des horaires etc. (toujours dans les limites
        fixées par la négociation au niveau central).

La partie la plus difficile à négocier a été celle des classifications et
notamment la place du recrutement externe par rapport à l’avancement
interne. La nouvelle convention maintient également le fonds unique destiné




                                                                            11
à financer la partie variable des salaires en fonction de la progression de la
productivité collective et de la qualité de la prestation individuelle. La
convention confirme le rôle des organisations syndicales en matière de
classification et déroulement des carrières. Deux formes d’intervention sont
prévues :
     La négociation collective décentralisée : par ce biais, les syndicats
        participent à la définition des critères généraux des procédures de
        sélection pour l’avancement à l’intérieur des catégories et à la
        définition des profils de postes pour l’avancement entre catégories
     L’information et la consultation : par ce biais, les syndicats
        participent à l’individualisation des contingents disponibles pour
        l’avancement entre catégories, à la définition des critères généraux
        pour la sélection des candidats, à la définition des critères généraux
        d’attribution des charges de travail et à la définition des critères et
        procédures d’évaluation périodique du personnel.

En ce qui concerne la décentralisation de la négociation, celle-ci était, dans
l’optique du législateur, mais aussi des syndicats confédéraux, au service
d’un objectif d’amélioration de l’efficacité du service. Dans les accords
conclus, cet objectif n’est pas encore pleinement atteint. Dans bien des cas,
les syndicats préfèrent encore négocier des primes collectives généralisées
qui n’encouragent que faiblement des efforts individuels pour la
productivité et la qualité des services. De même, pour les critères
d’avancement, les facteurs traditionnels comme l’ancienneté restent toujours
privilégiés. Du côté syndical, ce comportement dénote une certaine
méfiance et crainte de l’arbitraire de la part des dirigeants locaux de
l’administration. En effet, en Italie, les syndicats contrôlent, à travers la
négociation collective, seulement les critères généraux du système des
primes et avancements, et non pas les carrières individuelles des agents. Il
en résulte parfois une certaine propension à figer le statu quo, avec le
consentement des dirigeants de l’administration locale. Néanmoins, on peut
observer une évolution progressive aussi sur ce plan, puisqu’il y a obligation
de renégociation périodique tant des conventions collectives que des accords
locaux.

CONCLUSION
Introduction de modalités diversifiées de négociation collective,
décentralisation du dialogue social, nouvelles formes plus individualisées de
gestion des ressources humaines, une certaine convergence des systèmes de
relations professionnelles du public et du privé s’ébauche. Ce phénomène
est à l’œuvre aussi bien en France qu’en Italie, même s’il prend des formes
plus accentuées dans le deuxième cas. Pour autant, les formes propres à
chacun des systèmes ne sont pas fondamentalement remises en cause mais
leurs dynamiques se transforment. Ainsi, dans la fonction publique, en
matière de gestion des carrières, à la régulation conjointe du marché du
travail paraît succéder un contrôle de l’égalité devant les procédures. Plus
généralement, notre recherche tend à confirmer que le système public de
relations professionnelles se réapproprie les mouvements qui affectent




                                                                            12
l’ensemble de la société (individualisation, décentralisation) selon des
modalités propres et y imprime alors sa marque.


Références bibliographiques

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G.P. et Treu T. (eds.), Le nuove relazioni industriali. L’esperanza italiana
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Carrieri M. (2002), « Les relations professionnelles dans la fonction
publique italienne », La Revue de l’IRES, n°45, pp. 75-92.

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del personale nelle pubbliche administrazioni. Un’indagine sull’esperienza
del quadrienno 1998-2001, Franco Angeli, Milano.

Rehfeldt U., Vincent C. (2004), « Négocier dans les services publics :
dimensions procédurales et stratégiques », La Revue de l’IRES, n° 45, pp 9-
31.

Saglio J. (2001), « Les relations professionnelles entre négociation et
consultation », in : Pouchet A. (ed.), Sociologie du travail : 40 ans après,
Collection « Acteurs, Sociétés, Techniques, Elsevier, Paris, pp. 233-247.

Vincent C., Rehfeldt U., Tallard M. (2005), Formes de syndicalisme et
formes de représentation dans la fonction publique, IRES/Commissariat
général du Plan, Noisy.

1
  Nous avons plus particulièrement suivi l’implantation de ces réformes au
sein de la principale direction de ce Ministère, la Direction générale des
impôts (DGI).
2
  Le Syndicat national Unifié des Impôts, syndicat autonome, est la
principale composante de l’Union syndicale solidaire.
3
  Source ARAN (www.aranagenzia.it).
4
  Le parti démocrate-chrétien a été au pouvoir de façon ininterrompue de
1948 jusqu’en 1992.




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