Docstoc

102

Document Sample
102 Powered By Docstoc
					                                        The Tenacity of Bad Law: Why Anti­Terrorism Laws  
                                                      Proliferate and Persist  
                                                                   
                                                          Andrew Lynch* 
 
                       Workshop 6 – The rule of law in the age of terrorism 
           VIIIth World Congress of the International Association of Constitutional Law 
                                       Mexico, 6‐10 December 2010 
                                                           
                                                           
ABSTRACT 
                                                           
This paper examines the main legislative challenge which exists in many jurisdictions around the 
world almost a decade on since the events of September 11. That is to take stock of those laws 
which were hastily enacted as a response to the threat of terrorism, many of which were 
injudicious and have been demonstrably shown to be either ineffective for the enhancement of 
security and public safety or seriously detrimental to civil liberties. Some laws manage to offend 
on both counts. Yet the speed with which much anti­terrorism legislation was introduced is only 
matched by its now apparent resilience to reform or repeal.  
  
Using Australia, Canada, New Zealand and the United Kingdom as case studies, this paper aims 
to assess the relative effectiveness (or not) of regular and extraordinary review mechanisms at 
the national level, as well as those operating in the international sphere such as UN agencies and 
officers and organisations like the Eminent Commission of Jurists, in leading to the improvement 
of  anti­terrorism  laws  which  are  concerning  from  a  human  rights  perspective  or  otherwise 
deficient. That such mechanisms often appear to meet with only muted success says something 
about  their  institutional  weakness  and  also  the  tension  that  inheres  in  legislatures  as 
simultaneously legal and political institutions. Further, it reflects the authority and legitimacy to 
which  national  security  law  quickly  lays  claim  in  a  political  culture.  This  makes  it  difficult  to 
assail,  even  when  aspects  of  it  can  be  said  to  be  part  of  the  terrorist  problem  rather  than  its 
solution.  
                                                           
                                                            
I        INTRODUCTION 
 
As  the  tenth  anniversary  of  September  11  approaches,  it  is  sobering  to  examine  the 
consequences of the way in which governments around the world responded to the events of 
that  day,  and  subsequent  terrorist  attacks  in  Bali,  Madrid,  London,  Mumbai  and  elsewhere. 
There are, of course, multiple facets through which one might attempt such an exercise, not 
least  being  the  conduct  of  foreign  diplomacy  and  engagement  in  the  Afghanistan  and  Iraq 
wars. This paper is, however, concerned with just one dimension of the immediate legacy of 
the strike on the United States in 2001 – the impact upon domestic legal systems as they were 
stretched to the task of criminalizing and, more importantly, preventing terrorism.     
 
The period under consideration may be broken into approximately two phases, as reflected in 
the structure of this paper. The years immediately after September 11 were distinguished by a 
legislative  flurry  as  governments  significantly  overhauled  their  national  security  law 
                                                            
*             Director, Gilbert + Tobin Centre of Public Law, Faculty of Law, University of New South Wales, Sydney, 
              Australia. The author may be contacted at <a.lynch@unsw.edu.au>. I gratefully acknowledge the 
              research assistance of Keiran Hardy in preparation of this paper. 
 
framework.  In  part  this  was  an  entirely  predictable,  and  in  some  cases  quite  justifiable, 
reaction to the attacks on the United States quite independently of other factors. But, as many 
have  highlighted,  the  role  of  United  Nations  Security  Council  Resolution  1373  acted  as  a 
galvanizing factor in its own right. Far more than the chaos and tragedy of September 11, SCR 
1373  determined  both  the  particular  focus  of  new  anti‐terrorism  laws  and  the  timetable  by 
which many were so swiftly introduced. While new enactments have certainly continued to be 
introduced in more recent years, it is fair to identify the dawn of the century as a period of 
acutely concentrated anti‐terrorism law‐making. Part II recounts the general contours of this 
experience, with some brief comment on the quality of the laws that were produced. 
 
The second phase is that of review – though as with legislative creation, the demarcation is far 
from  clean  (particularly  in  the  United  Kingdom  where  review  of  some  kind  has  been  a 
constant  activity  over  the  last  ten  years).  It  is  with  the  effectiveness  or  value  of  primarily 
domestic  forms  of  non‐judicial  review  of  anti‐terrorism  laws  that  this  paper  is  particularly 
concerned,  though  some  comment  is  also  made  on  international  contributions.  In  many 
jurisdictions,  it  is  hard  to  think  of  a  body  of  law  that  has  been  as  intensively  scrutinized  so 
soon after enactment as the anti‐terrorism measures created in this period. Often review has 
been tied to the renewal of laws timed to expire under a sunset clause, but it has also been 
scheduled in respect of permanent laws or arisen in response to some scandalous application 
of the new powers. Whatever the circumstances, to what gain have the various reviews been? 
Have  their  recommendations  resulted  in  enhancements  being  made  to  many  of  the  laws 
enacted with such haste after 2001? Or has the prospect of post‐enactment review been held 
out  as  a  form  of  reassurance  to  ease  the  passage  of  harsh  and  poorly‐conceived  new  legal 
measures, but amounted to little more than a hollow comfort in practice?  
 
These questions are important ones for several reasons. First,  they enable an assessment of 
the  state  of  the  laws  themselves  –  do  they  persist  with  defects  intact  despite  legislatures 
having been given good notice of how they might be fixed? Second, the answers will illuminate 
how  much  store  legislators  and  civil  society  should  put  in  guarantees  to  submit  the  laws  to 
rigorous later review. If review rarely translates into legislative amendment, then the battle 
over  a  law’s  content  should  be  fought  squarely  at  the  point  of  creation.  Third,  and  more 
broadly,  the  exercise  invites  an  appraisal  of  legislative  bodies  as  law‐making  institutions 
alongside  their  role  as  a  political  forum.  Evidence  as  to  whether  or  not  reviews  stimulate 
meaningful legislative responses will contribute to an appreciation of the extent to which the 
political  arms  of  government  –  both  the  executive  and  the  legislature  itself  –  take  their 
responsibility for the maintenance of the law seriously, at least in this context.      
 
This  paper  focuses  on  the  common  law,  Westminster  parliamentary  systems  of  Australia, 
Canada, New Zealand and the United Kingdom. There is, of course, no strong impediment to 
broadening the survey to examine additional jurisdictions, but these four present themselves 
as one starting point given the basic similarity of their features and, more importantly, the fact 
that they have become familiar comparators used both by governments in the creation of anti‐
terrorism measures and commentators in their evaluation of the same.  
 
II      The Rush to Legislate 
 
Much  has  been  written  by  way  of  critique  of  the  wave  of  anti‐terrorism  laws  created  in  the 
early  years  of  this  decade  and  a  number  of  key  features  of  the  law‐making  process  are 
identifiable.  First  amongst  these  was  the  speed  with  which  countries  scrambled  to  put  new 
laws  in  place.  UN  SCR  1373  issued  on  28  September  2001  by  the  United  Nations  Security 
Council required governments to report back within just 90 days on their progress in taking 
the  various  counter‐terrorism  measures  stipulated.  Roach  says  that  ‘this  short  reporting 
deadline  was  taken  as  a  virtual  deadline  for  the  enactment  of  new  anti‐terrorism  laws’  in  a 
number  of  countries,1  and  the  effect  of  the  SCR  1373  has  been  seen  as  promoting  the  rapid 
globalisation  of  security  law  at  the  direct  expense  of  human  rights  law.2  The  novelty  of  the 
Security Council effectively ‘legislating’ to compel responses to 9/11 from all member nations 
has been identified as an unprecedented development in international law.3 It unquestionably 
added  a  substantial  layer  of  justification  to  the  insistence  by  governments  that  action  was 
required  and  quickly,  even  in  nations  where  the  threat  level  might  have  been  seen  as  not 
necessitating a response of that order. An additional motivating factor was undoubtedly the 
extent to which certain jurisdictions were allied with the United States in the prosecution of 
the ‘war on terror’ more broadly.4  
 
Despite the passage of time, governments continued to employ the events of September 11 as 
the justification, not merely for more laws but their urgent necessity. This sense pervaded US 
Congressional  debates  on  the  Homeland  Security  Bill  which  was  deliberated  over  an 
approximately  five  month  period  before  being  enacted  in  November  20025  ‐  quite  rapid 
progress  given  that  it  amounted  to  the  ‘largest  re‐structuring  of  the  US  federal  government 
since  the  passage  of  the  National  Security  Act  1947.’6  The  limited  time  that  governments 
scheduled for debate of complex and controversial new anti‐terrorism laws was a clear trend, 
observable across many jurisdictions including Canada,7 Australia,8 and the United Kingdom.9 
In  his  2006  country  report  on  Australia,  the  United  Nations  Special  Rapporteur  on  the 
promotion  and  protection  of  human  rights  and  fundamental  freedoms  while  countering 
terrorism,  Professor  Martin  Scheinin,  noted  with  concern  the  speed  with  which  its  anti‐
terrorism laws had been created, and urged all states to avoid such an approach and instead 
take time to ‘secure the broadest possible political and popular support for such legislation... 
guarding against undue limits being placed upon the rights and freedoms of individuals’.10 
 
                                                            
1             Kent  Roach,  ‘Sources  and  Trends  in  post‐9/11  Anti‐Terrorism  Laws’  in  Benjamin  Goold  and  Liora 
              Lazarus (eds) Security and Human Rights (2007) 227, 231.
2             Kim  Lane  Scheppele,  ‘The  migration  of  anti‐constitutional  ideas:  the  post‐9/11  globalization  of  public 
              law  and  the  international  state  of  emergency’  in  Sujit  Choudhry  (ed),  The  Migration  of  Constitutional 
              Ideas (2006) 347, 350. 
3             Ibid;  Craig  Forcese,  ‘Hegemonic  Federalism:  The  Democratic  Implications  of  the  UN  Security  Council’s 
              “Legislative” Phase’ (2007) 38 Victoria University of Wellington Law Review 175‐198.
4             John  E  Owens  and  Riccardo  Pelizzo,  ‘The  Impact  of  the  ‘war  on  Terror’  on  Executive‐Legislative 
              Relations: A Global Perspective’ (2008) 15 Journal of Legislative Studies 119, 135.
5             For example, United States of America, Parliamentary Debates, House of Representatives, 107th Congress, 
              25 July 2002, H5634 (Mr Richard Armey); United States of America, Parliamentary Debates, Senate, 107th 
              Congress,  4  September  2002,  S8156.  (Senator  Lieberman).  See  generally  Rena  Steinzor,  ‘“Democracies 
              Die  Behind  Closed  Doors”:  The  Homeland  Security  Act  and  Corporate  Accountability’  (2002/3)  12 
              Kansas Journal of Law and Public Policy 642.
6             Kym Thorne and Alexander Kouzmin, ‘The USA PATRIOT Acts (et al): Collective Amnesia, Paranoia and 
              Convergent, Oligarchic Legislation in the “Politics of Fear”’ (2007/8) 10 Flinders Journal of Law Reform 
              554, 554.
7             Canada,  Parliamentary  Debates,  House  of  Commons,  7  October  2003,  1150  (John  Herron);  1350  (Bev 
              Desjarlais), regarding the Public Safety Act 2002.
8             Greg Carne, ‘Hasten Slowly: Urgency, Discretion and Review –  A Counter‐Terrorism Legislative Agenda 
              and Legacy’ (2008) 13 Deakin Law Review 49, 66‐67; Joo‐Cheong Tham, ‘Parliamentary Deliberation and 
              the National Security Executive: the case of control orders’ [2010] Public Law 79, 91. 
9             A  detailed  comparative  study  of  the  passage  of  the  enactments  in  question  is  available  at  Joo‐Cheong 
              Tham,  ‘Parliamentary  Deliberation  and  the  National  Security  Executive:  the  case  of  control  orders’ 
              [2010] Public Law 79.
10            Report  of  the  Special  Rapporteur  on  the  promotion  and  protection  of  human  rights  and  fundamental 
              freedoms while countering terrorism, Martin Scheinin: Australia: Study on Human Rights Compliance While 
              Countering Terrorism A/HRC/4/26/Add.3 (14 December 2006), 22.
Second,  what  was  striking  about  many  of  the  laws  enacted  in  the  first  flush  of  legislative 
activity in the aftermath of September 11 was their sheer scale. Even in the United Kingdom, 
which  had  enacted  what  was  intended  to  be  comprehensive  and  permanent  anti‐terrorism 
law in just the preceding year, the government ushered in the vast Anti­Terrorism Crime and 
Security Act 2001 – which not only amended existing provisions of the Terrorism Act 2000 but 
provided  for,  amongst  other  things,  the  freezing  of  terrorist  assets,  the  disclosure  of 
information for law enforcement purposes, and the indefinite detention of terrorist suspects 
(later held by the House of Lords to be incompatible with the UK Human Rights Act).11 In other 
jurisdictions, substantial legislation was more understandable. Australia, for instance, had no 
national  laws  generally  criminalising  terrorist  activity  or  providing  special  powers  to  the 
authorities to investigate and prevent it.  
 
The scale of many of these laws reflected the deeper difficulty that they were ‘omnibus bills’ – 
a  single  enactment  of  diverse  and  discrete  parts  amending  a  range  of  existing  laws  and 
creating new ones.12 They were unquestionably difficult to debate and put to a simple vote. All 
too  frequently,  material  was  included  that  could  hardly  be  said  to  be  immediately  and 
urgently  necessary.  Legislators  complained  that  governments  used  the  new  bills  as  vehicles 
for making changes to the general regulation of police powers and community behaviour in 
areas that were clearly beyond the terrorist threat itself.13 Many of these initiatives were ones 
on  which  governments  had  previously  been  thwarted.  The  PATRIOT  Act,  for  instance, 
contained several controversial provisions affecting criminal law and procedure that Congress 
had previously rejected.14 In the United Kingdom, there was strong suspicion that ‘the Home 
Office’s  back  lobby...  has  a  lot  of  stuff  that  it  wants  to  put  before  Parliament,  and  it  has 
attached it to this Bill.’15 The New Zealand government’s Terrorism (Bombings and Financing) 
Bill had been endorsed by the parliament’s Foreign Affairs, Defence and Trade Committee just 
prior  to  9/11,  but  it  was  substantially  revised  and  broadened  and  then  presented  for  swift 
enactment  as  the  rebadged  Terrorism  Suppression  Bill.16  Of  Canada’s  Bill  C‐36,  Whitaker 
wrote  that  many  of  the  powers  it  conferred  upon  the  security  and  intelligence  community 
‘were already in the pipeline in Ottawa, sometimes for years, awaiting the political push that 
would bring them to the front of the policy agenda’.17  
 
Not  only  the  legislation’s  status  as  anti‐terrorism  law,  but  also  its  size  and  diversity  of 
contents mean there is a good chance that all but the most objectionably draconian elements 
will, even allowing for committee scrutiny, escape parliamentary attention due to a shortage 
of time and limited access to information and expertise. It is also highly conceivable, though of 

                                                            
11            A v Secretary of State for the Home Department [2005] 2 AC 68 (Belmarsh case).
12            This is not a new phenomenon in respect of such laws: Laura K Donohue, The Cost of Counterterrorism: 
              Power, Politics, and Liberty (2008) 12 (discussing the Civil Authorities (Special Powers) Act 1922 (UK)).
13            See,  for  example,  United  Kingdom,  Parliamentary  Debates,  House  of Commons,  15  November  2001,  56 
              (Simon  Hughes)  and  94  (Douglas  Hogg);  United  States  of  America,  Congressional  Record,  House  of 
              Representatives,  107th  Congress,  23  October  2001,  7200  (Scott);  New  Zealand,  Parliamentary  Debates, 
              House of Representatives, 1 April 2003, 4629‐30 (Keith Locke). See Alex Conte, ‘Crime and Terror. New 
              Zealand’s Criminal Law Reform since 9/11’ (2005) New Zealand Universities Law Review 635, 636.
14            Regina Germain, ‘Rushing to Judgment: The Unintended Consequences of the USA PATRIOT Act for Bona 
              Fide  Refugees’  (2001‐02)  16  Georgetown  Immigration  Law  Journal  505,  505;  Michael  P  O’Connor  and 
              Celia  M  Rumann,  ‘Into  the  Fire:  How  to  Avoid  Getting  Burned  by  the  Same  Mistakes  Made  Fighting 
              Terrorism in Northern Ireland’ (2003) 24 Cardozo Law Review 1657, 1707.  
15            United  Kingdom,  Parliamentary  Debates,  House  of  Commons,  19  November  2001,  94  (Douglas  Hogg), 
              and  see  also:  56  (Simon  Hughes);  and  United  Kingdom,  Parliamentary  Debates,  House  of  Lords,  27 
              November 2001, 212 (Lord Beaumont).
16            New Zealand, Parliamentary Debates, House of Representatives, 8 October 2002, (Keith Locke).
17            Reg  Whitaker,  ‘Keeping  up  with  the  Neighbours?  Canadian  Responses  to  9/11  in  Historical  and 
              Comparative Context’ (2003) 41 Osgoode Hall Law Journal 263. 
course difficult to verify, that ‘concessions are built into the legislative process’,18 that is, the 
executive includes in its bill material on which it is quite prepared to give ground in order that 
the bulk will go through.  
 
All this has sadly followed a formula all too familiar from past crises.19 Perhaps the only novel 
feature  of  the  rush  to  legislate  in  the  wake  of  September  11  was  its  reach.  Due  to  ‘a  global 
convergence  of  policy  prescriptions  and  widespread  calls  for  greater  harmonization  of 
legislative  responses’,  law‐making  accompanied  by  assertions  of  necessity  and  urgency  has 
transcended borders.20 The post‐9/11 world enabled governments to relabel and re‐energise 
existing  local  campaigns,  including  the  introduction  of  harsh  legislative  measures,  against 
separatist groups or ethnic minorities within their borders. 21 The rising tide of anti‐terrorism 
law‐making also extended to jurisdictions with little or no recent history of political violence. 
In  Australia,  for  example,  a  peculiarly  heightened  and  vicarious  reactivity  has  been  the 
dominant driver in the construction of the new national security legislative framework, with 
the government regularly (through over 40 enactments) responding in domestic law to many 
of the attacks occurring overseas.22  
 
The result of the way in which legislative responses to terrorism have been crafted in the last 
ten years is not difficult to appreciate. The laws produced tend to be imprudently drafted and 
sub‐optimal.  Consider,  as  a  primary  example,  the  difficulties  that  surround  many  of  the 
domestic  definitions  of  ‘terrorism’  at  the  core  of  these  laws.  While  a  perfect  definition  is 
notoriously elusive, it is striking how many subtle variations exist between definitions in like 
jurisdictions, even those which drew upon that provided by the  United Kingdom’s Terrorism 
Act 2000.23 Worse still is the looseness of the many offences which build on the definition and 
which are often cast in terms of such ambiguous width as to accommodate a worryingly broad 
scope for the operation of executive discretion in respect of their application.  
 
This inevitably leads to operational failures where the lack of guidance provided by the law 
means it fails to restrain authorities from pursuing misguided investigations at the expense of 
individuals’  privacy  and  even  occasionally  their  freedom.24  These  incidents  have  a  negative 
effect on the efforts to protect the community from those who wish to inflict terrorist violence 
upon it. In facilitating discrimination and alienation of some in the community – often the very 
groups  whose  co‐operation  would  be  most  valuable  to  police  and  intelligence  agencies  in 


                                                            
18            Mark Shepherd, ‘Parliamentary Scrutiny and Oversight of the British ‘war on Terror’: From Accretion of 
              Executive  Power  and  Evasion  of  Scrutiny  to  Embarrassment  and  Concessions’  (2009)  15  Journal  of 
              Legislative Studies 191, 211.
19            Philip  A  Thomas,  ‘Emergency  and  Anti‐Terrorist  Powers:  9/11  –  USA  and  UK’  (2002‐03)  26  Fordham 
              International Law Journal 1193, 1196.
20            Andrew  Goldsmith,  ‘The  Governance  of  Terror:  Precautionary  Logic  and  Counterterrorist  Law  Reform 
              After September 11’ (2008) 30 Law & Policy 141, 144.
21            For example, see Svante E Cornell, ‘The War Against Terrorism and the Conflict in Chechnya: A Case for 
              Distinction’ (2003) 27(2) Fletcher Forum of World Affairs 167; Thomas F Remington, ‘Putin, Parliament, 
              and  Presidential  Exploitation  of  the  Terrorist  Threat’  (2009)  15  Journal of  Legislative  Studies  219;  and 
              Amnesty  International,  People’s  Republic  of  China:  China’s  Anti­Terrorism  Legislation  and  Repression  in 
              the Xinjiang Uighur Autonomous Region (2002).
22            Anthony Reilly, ‘The Processes and Consequences of Counter‐Terrorism Law Reform in Australia 2001‐
              2005’ (2007) 10 Flinders Journal of Law Reform 81, 84‐90.
23            See  generally  Ben  Golder  and  George  Williams,  ‘What  is  ‘Terrorism’?  Problems  of  Legal  Definition’ 
              (2004) 27 University of New South Wales Law Journal 270.
24            The  arrest,  detention  and  deportation  of  Dr  Mohamed  Haneef  by  the  Australian  Federal  Police  is  an 
              excellent case in point: The Hon. John Clarke QC, Report of the Clarke Inquiry into the Case of Dr Mohamed 
              Haneef (November 2008).
identifying and  thwarting  radical  elements25  –  overly  broad  laws  can  be  incredibly  counter‐
productive. 
 
These  same  deficiencies  and  dangers  are  especially  prevalent  amongst  the  more  novel  and 
insidious legal tools designed to restrict the liberty of individuals with the aim of protecting 
the public  – control orders, proscription of organisations and  limitations on speech, such as 
the  United  Kingdom’s  offence  of  indirectly  encouraging  terrorism  through  statements  that 
glorify such acts ‘(whether in the past, in the future or generally)’.26 Initially ‘exceptional’ legal 
powers and prohibitions have a strong tendency to seep into what, for want of another term, 
we might call the ‘ordinary law’.27 In short, the reactive enactment of anti‐terrorism laws as a 
matter of urgency regularly produces bad laws – both those that are immediately passed and 
also those outside the anti‐terrorism paradigm but which are influenced over time.  
 
 
III     The Limits of Review 
 
Governments seem all too vulnerable to the pressure to react to terrorist violence with fresh 
legislation and they will ensure that the legislature is given as little opportunity as possible to 
impede the swiftness of that response. The fact that legislators are at a distinct disadvantage 
in this scenario from the outset due to their very limited access to current security 
intelligence assessments means that deliberation over the government’s measures hardly 
occurs on an even playing field. Parliamentary committees provide a forum in which an array 
of views and perspectives may be gleaned so as to inform and deepen debate of the bills, but 
even when these bodies work effectively so as to offer constructive and clear criticism, their 
influence is inevitably circumscribed by a range of political and institutional factors beyond 
their control.28 It seems that the quality of pre‐enactment review frequently suffers from 
having to take place while the politics around the issues is still at a high pitch and the pressure 
for speed is still strong. For this reason, anti‐terrorism law expert, Professor Clive Walker, has 
suggested that the existence of ongoing independent review, such as that provided by the 
office of the Independent Reviewer in the United Kingdom, offers an additional way to ‘ensure 
rational policy‐making’ and guard against the effects of ‘panic legislation’.29  
 
That hypothesis is certainly sound, but until now it has been too early to gauge the extent to 
which  post‐enactment  review  has  managed  to  act  as  a  sober  corrective.  Instinctively,  there 
appears to be a contrast between the urgency with which these laws have been created and 
the  lack  of  enthusiasm  shown  by  governments  (even  after  they  have  been  changed  through 
the ballot box) for the amendment or excision of those aspects  which reviewing bodies have 
identified  as  problematic  in  terms  of  providing  effective  security  and/or  respecting  human 
rights. But is this impression actually borne out by a detailed examination of the impact that 
review has had in the four jurisdictions selected for discussion here? 
 
A       Australia 
 
                                                            
25            Sharon  Pickering  et  al,  Counter­Terrorism  Policing  and  Culturally  Diverse  Communities  –  Final  Report 
              2007,  available  at:  <http://arts.monash.edu.au/criminology/news‐and‐events/counterterrorreport‐
              07.pdf> 
26            Terrorism Act 2006 (UK), s 1.
27            See generally, Nicola McGarrity, Andrew Lynch and George Williams, Counter­Terrorism and Beyond: The 
              Culture of Law and Justice After 9/11 (2010).
28            See Tham, above n 9, 97‐102. 
29            Clive  Walker,  ‘Clamping  Down  on  Terrorism  in  the  United  Kingdom’  (2006)  4  Journal  of  International 
              Criminal Justice 1137, 1144.
Australia has had six major post‐enactment reviews examine its anti‐terrorism laws. While 
the majority of these were dedicated to scrutiny of the legislative framework, the fifth was an 
inquiry into the circumstances under which Dr Mohamed Haneef, a non‐citizen on a working 
visa, was arrested, detained for 12 days and then charged with the crime of providing support 
to a terrorist organisation in 2007.30 The case against Haneef collapsed within a few weeks. 
Although primarily concerned with operational matters, the Inquiry’s terms of reference 
included investigation as to the role which any ‘deficiencies in the relevant laws’ had played in 
the affair. Of the other reviews, one was by a statutorily‐required independent committee 
reporting to the Commonwealth Attorney‐General’s Department – the Security Legislation 
Review Committee (SLRC) of 2006. Another was conducted by the Australian Law Reform 
Commission (ALRC) into the changes to sedition laws made in late 2005. The undertaking of 
the Commonwealth government to immediately refer the revamped laws to the ALRC for 
review was a concession made to secure their enactment in the first place. A third review 
concluded in 2006 was the country report prepared by the United Nations Special 
Rapporteur. The remaining two reviews were carried out by the Parliamentary Joint 
Committee on Intelligence and Security (PJCIS) – a general review of terrorism offences on 
which the Committee reported in December 2006 and then a review of the laws for the 
proscription of terrorist organisations which was reported on in September 2007. Prior to 
losing office in November 2007, the Coalition government that had been the architect of all 
new anti‐terrorism laws since 2001, had not made a single amendment to them in response to 
the recommendations of any of these reviews.31 The new Labor government announced that it 
would work on a comprehensive response to the various domestic reviews only once it had 
the benefit of the Haneef Inquiry’s report. 
 
Its  response  eventually  came  in  the  form  of  first  a  2009  public  Discussion  Paper  on  which 
submissions  were  invited,  and  then  the  National  Security  Legislation  Amendment  Bill  2010, 
which  is  yet  to  be  passed.  The  overwhelming  tenor  of  the  exercise  was  the  government’s 
highly selective acceptance of the recommendations available to it. This has seen some crucial 
areas  which  were  the  subject  of  recommendation  –  namely  those  affecting  the  definition  of 
terrorist acts and improving the precision of various offence provisions – sidelined completely 
either with no explanation at all or on fairly spurious assertions of legislative capacity.32 But 
also  the  government  has  opted  to  implement  reform  at  what  might  be  called  the  ‘lowest 
common  denominator’  of  the  recommendations  across  all  relevant  reports.  One  example  is 
the decision of the government not to scale back the personal discretion the legislation gives 
the Attorney‐General to proscribe an organisation on the basis  that it (or presumably any of 
its members) ‘praises’ some terrorist incident, in cases where a person, regardless of actual or 
mental  age,  might  be  encouraged  to  engage  in  a  terrorist  act  of  their  own.33  This  basis  for 
proscription exists alongside the far more justifiable grounds of ‘urging’ or ‘instructing’ others 
to commit a terrorist act, and ‘praise’ is a very ambiguous term in comparison. In 2006 the UN 
Special  Rapporteur  and  the  SLRC  both  recommended  that  this  element  of  the  proscription 
regime should be repealed, given its imprecision and the “chilling” effect it is likely to have on 


                                                            
30           The  Hon.  John  Clarke  QC,  Report  of the Clarke  Inquiry  into  the  Case  of  Dr  Mohamed  Haneef  (November 
             2008).
31           John  von  Doussa  QC,  President  of  the  Human  Rights  and  Equal  Opportunities  Commission, 
             ‘Incorporating  Human  Rights  Principles  into  National  Security  Measures’  (Paper  presented  at  the 
             International Conference on Terrorism, Human Security and Development: Human Rights Perspectives, 
             City University of Hong Kong, 16‐17 October 2007).
32           See Andrew Lynch, ‘State Referrals and Terrorism Law Reform Paralysis: Cause and Effect?’ (2010) 21 
             Public Law Review 155.
33           Criminal Code, s 102.1(1A).
free speech.34 It did, however, suggest that at the very least an amendment be made clarifying 
that the risk of the listener acting after hearing the ‘praise’ must be ‘substantial’.35 The PJCIS, 
in  its  December  report  that  year,  merely  suggested  further  review  of  the  ‘praise’  issue  and 
endorsed fine tuning the level of risk involved.36 The government is willing to go no further 
than the latter. 
 
The tendency to keep step with the lowest common denominator of review recommendations 
when these involve a rollback of the existing laws is also evident in the government’s decision 
to legislate to place a seven‐day cap on the pre‐charge detention of a terrorism suspects. The 
pre‐charge detention scheme in the Crimes Act 1914 (Cth) sustained Haneef’s ongoing 
detention while the Federal Police pursued their ultimately baseless case against him. The 
Haneef Inquiry favoured a limit being put on the length of detention but was non‐committal 
about what it should be. Acknowledging that he had received a range of opinion on the matter, 
the former judge conducting the inquiry declared that whatever was settled upon, seven days 
should be the upper limit.37 Accordingly, the government has pegged the duration of pre‐
charge detention on that marker, rather than revisit a 48 hour limit from the original 2004 
bill.  
 
However, the government’s approach was different when confronted with a recommendation 
for a possible extension of the laws. Among these, the one that it initially raised in its 
Discussion Paper was a proposal to broaden the definition of ‘terrorist act’ beyond ‘physical 
harm’ to take in the psychological damage caused by a terrorist attack. Although 
recommended by the SLRC, the PJCIS report six months later disagreed. While, a good case 
can be made for including damage in all the forms that the law recognises more generally 
when criminalising terrorism, the approach on this issue can be seen as part of a discernible 
pattern underlying the choice between conflicting recommendations. Any proposals for 
amending the laws that might be seen as too ameliorative (or, to be crude, ‘soft’) were passed 
over while those of an expansive nature tended to be picked up.  
 
One consistently made recommendation of Australian review bodies has managed to produce 
an  outcome.  The  SLRC,  both  PJCIS  reports  and  the  Haneef  Inquiry  all  emphasised  the 
desirability  of  creating  an  office  of  ongoing  and  independent  review  of  Australia’s  anti‐
terrorism  laws,  similar  to  that  which  exists  in  the  United  Kingdom.  The  impact  of  that 
jurisdiction’s  Independent  Reviewer  of  Terrorism  Laws  will  be  discussed  below,  but  at  an 
early  stage  Australian  commentators  and  review  committees  seized  on  such  an  office  as  a 
future safeguard once their own work was concluded. A private members bill to this end from 
amongst  the  opposition  ranks  in  2008  was  scuttled  by  the  new  government  which  later 
successfully  enacted  its  own  Independent  National  Security  Legislation  Monitor  Act  2010.  In 
introducing  an  earlier  version  of  that  law  to  the  Parliament,  the  Commonwealth  Attorney‐
General said that the Monitor would ‘bring a more consolidated approach to ongoing review 
of  the  laws’  and  ‘avoid  the  past  practice  of  ad  hoc  reviews  on  particular  aspects  which  has 
resulted in a less holistic approach and can be resource‐intensive for both the reviewing body 

                                                            
34            Report of the Special Rapporteur on the promotion and protection of human rights and fundamental 
              freedoms while countering terrorism, Martin Scheinin: Australia: Study on Human Rights Compliance While 
              Countering Terrorism A/HRC/4/26/Add.3 (14 December 2006), 23; Security Legislation Review 
              Committee, Report of the Security Legislation Review Committee (2006), 69‐73. 
35            Ibid 73.
36            Parliamentary Joint Committee on Intelligence and Security, Parliament of Australia, Review of Security 
              and Counter­Terrorism Laws (2006), 71.
37            The  Hon.  John  Clarke  QC,  Report  of the Clarke  Inquiry  into  the  Case  of  Dr  Mohamed  Haneef  (November 
              2008) 249.
and the relevant agencies involved in the review’.38 Those advantages are indeed to be hoped 
for, but as yet no individual has been appointed to the office. While that development must be 
expected  in  due  course,  the  important  question  is  whether  she  or  he  will  be  any  more 
successful  than  the  several  expert  or  bipartisan  post‐enactment  review  bodies  convened  to 
date  in  making  recommendations  to  enhance  Australia’s  anti‐terrorism  laws  that  actually 
result in timely legislative amendment. 
 
B       Canada 
 
In  Canada,  easily  the  most  high‐profile  public  counter‐terrorism  review  has  been  the 
Commission  of  Inquiry  into  the  Events  Relating  to  Maher  Arar.39  The  particular  focus  of  the 
Inquiry was on the actions of the Royal Canadian Mounted Police (RCMP), who had provided 
American  authorities  with  inaccurate  information  relating  to  Arar,  leading  to  his  detention 
and  transportation  to  Syria  where  he  was  imprisoned  in  inhumane  conditions  for  nearly  a 
year, suffering interrogations and torture.40 The Final Report made 23 recommendations for 
improvements to the operational activities of agencies in national security matters, as well as 
expressing  the  view  that  Arar  should  be  offered  compensation. 41  However,  given  the 
centrality to the Arar case of the practice of ‘extraordinary rendition’, it is not surprising that, 
unlike the Haneef Inquiry, the Commission made no recommendations regarding the state of 
domestic anti‐terrorism law.  
 
That task fell to two simultaneous parliamentary reviews of the legal framework. Section 145 
of the Anti­Terrorism Act (ATA) required a committee or committees of the Canadian 
Parliament to conduct a ‘comprehensive review of the provisions and operation of the Act’, 
within three years from the date it received Royal Assent. In December 2004 both houses of 
parliament launched separate committee reviews. After the interruption of a general election, 
two final reports of the respective committees were published within a few weeks of each 
other in early 2007. 
    
The  arrival  of  two  sets  of  recommendations  formulated  independently  of  each  other 
undoubtedly  presented  the  Canadian  government  with  the  opportunity  to  carve  a  path 
between  them.  The  clearest  example  of  the  way  in  which  the  two  reviews  tended  to  neuter 
each other was through their clashing first recommendations. The Senate committee favoured 
the  removal  of  the  so‐called  ‘motive  element’  from  the  definition  of  ‘terrorist  activity’  in  s 
83.01 (1)(b) (ie. the requirement that the prosecution establish that the act is committed ‘in 
whole  or  in  part  for  a  political,  religious  or  ideological  purpose,  objective  or  cause’).42  After 
noting both the concerns of the United Nations Human Rights Committee43 over this element 
and the 2006 decision of the Ontario Superior Court of Justice that it was an unconstitutional 
violation of Canada’s Charter of Rights and Freedoms,44 it also recommended its removal due 
                                                            
38           The Hon Robert McClelland, ‘Australian Government Response to PJCIS Revew of Security and Counter‐
             Terrorism            Legislation              –         December             2008’             available           at: 
             <http://www.ag.gov.au/www/agd/agd.nsf/Page/Publications_AustralianGovernmentresponsetoPJCISR
             eviewofSecurityandCounter‐TerrorismLegislation‐December2008>.
39           Commission  of  Inquiry  into  the  Actions  of  Canadian  Officials  in  Relation  to  Maher  Arar,  Report  of  the 
             Events Relating to Maher Arar: Analysis and Recommendations (2006). 
40           Ibid 9‐13.
41           Ibid 361‐363. 
42           Special  Senate  Committee  on  the  Anti­Terrorism  Act,  Parliament  of  Canada,  Fundamental  Justice  in 
             Extraordinary Times: Main Report of the Special Senate Committee on the Anti­Terrorism Act (2007), 13.
43           United  Nations,  Human  Rights  Committee,  Eighty‐fifth  session,  Consideration  of  Reports  Submitted  by 
             States  Parties  Under  Article  40  of  the  International  Covenant  on  Civil  and  Political  Rights,  Concluding 
             Observations of the Human Rights Committee: Canada, CCPR/C/CAN/CO/5, 20 April 2006, para. 12. 
44           R v. Khawaja, [2006] O.J. No. 4245 (Ont. S.C.J.) (QL). 
to  its  likely  effect  of  promoting  racial  profiling  and  discriminatory  targeting  of  police 
attention. This  finding was  undercut  by  that of  the Commons  committee  which  stressed  the 
existence  of  motive  as  an  element  was,  while  unusual,  nevertheless  an  additional  safeguard 
for  the  accused  against  prosecution.45  That  Committee  pointed  to  the  Khawaja  decision  in 
Ontario,  and  its  pending  appeal,  not  as  a  validation  that  motive  should  be  excised  from  the 
definition,  but  as  evidence  that  the  courts  were  in  the  process  of  addressing  definitional 
issues.  Faced  with  this  diverse  array  of  opinion,  the  government  could  safely  move  in  any 
direction it  wished.  Citing  the  use  of  non‐legislative  measures,  including  guidelines, training 
and operational scrutiny, as a guard against profiling, it maintained that the motive element 
made a positive contribution to the definition.46 
 
However, far more common than contradiction was a sense of diffusion on the issues between 
the two reports. Generally, and somewhat surprisingly given the identical task at hand, the 
two committees tended to focus on different aspects of the anti‐terrorism legislation so as to 
arrive at recommendations which at best complemented, rather than strengthened each 
other. Consider, for example, the treatment of the controversial subject of proscription of 
organisations by Cabinet on the advice of the relevant Minister that the entity is one involved 
in facilitating terrorist activities. The Commons committee made three recommendations 
about the listing of organisations: 1) that the three separate schemes currently in operation 
should be better integrated; 2) that organisations challenging their proscription should be 
able to seek judicial review without first making an application to the Minister; and 3) that 
applications to the executive for review of the listing should be answered with a 
recommendation within a set period of time or otherwise result in automatic delisting.47 The 
government expressly rejected all three of these recommendations which would have 
required legislative amendment.48 The section of the Senate committee’s report dealing with 
the listing of organisations reveals a rather different approach to these issues. For one thing, it 
was more satisfied than its lower house counterpart with the efforts already taken to 
harmonize the substance and processes governing each proscription scheme. It then focused 
on tightening the process by which the initial listing decision was made, making two 
recommendations to this end: 1) that the government provide written justification for listing 
an organisation; and 2) that the Department of Justice provide an independent evaluation of 
the security material prepared for the Public Safety Minister before she or he makes any 
recommendation in respect of adding or removing an entity from a list.49 Neither of these 
recommendations appears to have been adopted.  
 


                                                            
45            House  of  Commons  Standing  Committee on  Public Safety  and National  Security, Parliament of  Canada, 
              Rights, Limits, Security: A Comprehensive Review of the Anti­Terrorism Act and Related Issues: Final Report 
              of the Standing Committee on Public Safety and National Security (2007) 9.
46            Government  Response  to  the  Seventh  Report  of  the  Standing  Committee  on  Public  Safety  and  National 
              Security,                                                                                                    at 
               <http://www2.parl.gc.ca/HousePublications/Publication.aspx?DocId=3066235&Language=E&Mode=1
              &Parl=39&Ses=1&File=9>.
47            House  of  Commons  Standing  Committee on  Public Safety  and National  Security, Parliament of  Canada, 
              Rights, Limits, Security: A Comprehensive Review of the Anti­Terrorism Act and Related Issues: Final Report 
              of the Standing Committee on Public Safety and National Security (2007) 28‐32.
48            Government  Response  to  the  Seventh  Report  of  the  Standing  Committee  on  Public  Safety  and  National 
              Security,                  (18               July                   ,               2007)                    at 
               <http://www2.parl.gc.ca/HousePublications/Publication.aspx?DocId=3066235&Language=E&Mode=1
              &Parl=39&Ses=1&File=24>.
49            Special  Senate  Committee  on  the  Anti­Terrorism  Act,  Parliament  of  Canada,  Fundamental  Justice  in 
              Extraordinary Times: Main Report of the Special Senate Committee on the Anti­Terrorism Act (2007), 47‐
              49.
The  Senate  committee’s  concerns  as  to  due  process  on  listing  were  subsumed  within  its 
recommendations regarding the adoption of special advocates more generally throughout the 
national  security  legislative  scheme.  On  this  issue,  each  committee  did  essentially  reinforce 
the  opinion  of  the  other  –  but  ultimately  to  little  effect.  In  a  discussion  of  some  length,  the 
Senate  Committee  emphasised  the  unfairness  to  the  rights  of  individuals  when  the 
government  relied  on  secret  evidence  to  make  determinations  against  their  interests.  It  not 
only recommended the introduction of a system of special advocates but also addressed the 
key issues of communication with the client and choice of advocate.50 Similarly, the Commons 
committee  proposed  the  establishment  of  a  ‘Panel  of  Special  Counsel’  from  which  security‐
cleared  advocates  would  be  drawn  to  represent  the  interests  of  individuals  in  the  range  of 
matters the Senate Committee identified as ones where national  security interests tended to 
weight proceedings against the applicant.51  
 
Canada did introduce a limited special advocate scheme soon after these reports but the true 
catalyst for this development was neither parliamentary committee but instead the Supreme 
Court.  The  day  after  the  Senate  Committee  released  its  findings,  the  Court  handed  down  its 
decision  in  Charkaoui  v.  Canada  (Minister  of  Citizenship  and  Immigration)52  in  which  it 
invalidated  those  sections  of  the  Immigration  and  Refugee  Protection  Act  2001  governing 
judicial  confirmation  and  review  of  immigration  security  certificates  providing  for  the 
detention or deportation of non‐citizens suspected of being a danger to national security. The 
central  flaw  in the  security  certificate  system  was  the lack  of  any facility  through  which  the 
affected individual might challenge the executive’s reliance on secret material it presented to 
the reviewing court. In its unanimous opinion, the Supreme Court ruled this to be a violation 
of section 7 of the Charter of Rights and Freedoms – the right not to be deprived of life, liberty 
or  security  of  person  ‘except  in  accordance  with  the  principles  of  fundamental  justice’.  The 
Court suspended the operation of its declaration for a year to enable Parliament to amend the 
law. The Senate committee issued a supplementary report about a month after Charkaoui to 
emphasise its recommendations on the topic in light of that decision, but also to press the case 
once  more  for  the  appointment  of  ‘a  special  advocate  in  all  proceedings  where  confidential 
information  results  in  an  individual's  inability  to  make  full  answer  and  defence’.53  The 
government  did  not  adopt  this  recommendation  but  instead  merely  rectified  the  invalidity 
identified by the Supreme Court through the adoption of a special advocate scheme to assist 
the individual in judicial review of their security certificate.54 Nor, within that context, did it 
choose to allow open communication between the special advocate and client after the former 
has been privy to the secret evidence, opting instead to have judicial discretion to guide the 
matter.55  A  similar  approach  was  taken  in  respect  of  requests  by  the  client  for  a  specific 
advocate.56  In  short,  the  government  responded  to  the  necessity  presented  by  the  judicial 
                                                            
50            Special  Senate  Committee  on  the  Anti­Terrorism  Act,  Parliament  of  Canada,  Fundamental  Justice  in 
              Extraordinary Times: Main Report of the Special Senate Committee on the Anti­Terrorism Act (2007), 30‐
              42.
51            House  of  Commons  Standing  Committee on  Public Safety  and National  Security, Parliament of  Canada, 
              Rights, Limits, Security: A Comprehensive Review of the Anti­Terrorism Act and Related Issues: Final Report 
              of the Standing Committee on Public Safety and National Security (2007) 79‐82.
52            2007 SCC 9.
53            Special  Senate  Committee  on  the  Anti­Terrorism  Act,  Parliament  of  Canada,  Fourth  Report  (28  March 
              2007)  at  <http://www.parl.gc.ca/39/1/parlbus/commbus/senate/com‐e/anti‐e/rep‐e/rep04mar07‐
              e.htm>.
54            Immigration and Refugee Protection Act 2001 (Canada), ss 85‐85.6. See also Government Response to the 
              Seventh  Report  of  the  Standing  Committee  on  Public  Safety  and  National  Security  (18  July  ,  2007), 
              <http://www2.parl.gc.ca/HousePublications/Publication.aspx?DocId=3066235&Language=E&Mode=1
              &Parl=39&Ses=1&File=42>.
55            Immigration and Refugee Protection Act 2001 (Canada), ss 85.4(2) and 85.5.
56            Immigration and Refugee Protection Act 2001 (Canada), s 83(1.2).
decision while refusing to step any further towards the broader recommendations of both the 
parliamentary committees.  
 
The conduct of the statutorily‐required legislative review in Canada does seem to have been 
unfortunate in key respects. First, the holding of concurrent inquiries, rather than review by a 
consolidated  parliamentary  body  or  even  sequential  reviews  on  the  same  provisions,  as 
occurred  in  Australia,  regrettably  dimmed  the  power  of  both  sets  of  recommendations. 
Second, the timing of the Supreme Court decision in Charkaoui compounded this problem. The 
effect of the decision was to compel the government to attend to a quite specific problem in its 
national security legislation, inevitably impacting on its willingness or capacity to consider the 
sweep of possible reforms it might make as recommended by the two parliamentary reviews. 
The  need  for  a  response  to  Charkaoui  above  all  else,  presumably  inhibited  the  vigour  with 
which  political  actors  might  otherwise  have  prosecuted  the  changes  recommended  by  the 
committee  reports.  Lastly,  although  both  committees  agreed  that  a  timetable  for  further 
review should be adopted,57 this other clear instance of concurrence proved to no avail.   
  
That  said,  the  government  did  make  a  reasonably  substantial  response  to  the  Commons 
committee report explaining its position in respect of many of the recommendations made. It 
would be a mistake to say that it only embraced those changes which would broaden criminal 
liability.  Though  there  was  a  recurring  reluctance  to  better  delineate  some  offences,  the 
government was unenthusiastic about the committee’s suggestion that an offence of glorifying 
terrorism,  like  that  existing  in  the  United  Kingdom,  should  be  enacted.58  The  fact  that 
recommendation fell on stony ground is a sign that the government’s response to the reviews, 
although seeming unenthusiastic, was at least not baldly opportunistic.   
 
C       New Zealand 
 
New Zealand’s central legislative response to September 11 is the Terrorism Suppression Act 
2002 (NZ). Pursuant to section 70 of that Act, a parliamentary review was commenced three 
years after enactment in May 2005 by the House of Representatives Foreign Affairs, Defence 
and  Trade  Committee.  Interrupted  by  a  general  election,  the  review  was  later  reinstated 
though the Committee noted that ‘[w]e have had limited opportunity to consider the evidence 
and  advice  that  has  been  received  on  the  review.’59  It  ultimately  produced  a  fairly  brief  10 
page  report,  recommending  a  few  substantive  alterations  to  the  Act.  On  some  issues  the 
Committee  made  definite  recommendations  while  on  others  it  noted  suggestions  it  had 
received regarding the Act. The legislative response to the Committee’s review, the Terrorism 
Suppression Amendment Bill 2007 did not distinguish between these and essentially adopted 
all changes mooted by the Committee as desirable.  
 
The Committee’s report highlighted aspects of the Terrorism Suppression Act which it believed 
were  inconsistent  with  giving  full  effect  to  the  country’s  international  obligations  under 
                                                            
57            House  of  Commons  Standing  Committee on  Public Safety  and National  Security, Parliament of  Canada, 
              Rights, Limits, Security: A Comprehensive Review of the Anti­Terrorism Act and Related Issues: Final Report 
              of the Standing Committee on Public Safety and National Security (2007) 83; Special Senate Committee on 
              the Anti­Terrorism Act, Parliament of Canada, Fundamental Justice in Extraordinary Times: Main Report of 
              the Special Senate Committee on the Anti­Terrorism Act (2007), 115.
58            House  of  Commons  Standing  Committee on  Public Safety  and National  Security, Parliament of  Canada, 
              Rights, Limits, Security: A Comprehensive Review of the Anti­Terrorism Act and Related Issues: Final Report 
              of the Standing Committee on Public Safety and National Security (2007) 10‐12.
59            House  of  Representatives  Foreign  Affairs,  Defence  and  Trade  Committee,  Parliament  of  New  Zealand, 
              Review of the Terrorism Suppression Act 2002: Report of the Foreign Affairs, Defence and Trade Committee 
              (2005) 3. 
Security Council Resolutions. It was particularly concerned that New Zealand law did not give 
automatic  effect  to  the  designation  of  terrorist  organisations  under  SCR  1267,  but  instead 
allowed both the Prime Minister to refuse such a designation and the High Court to overturn 
them.60  In  recommending  automatic  listing  of  the  UNSCR  1267  designations,  the  Committee 
revealed its particular aversion to the High Court’s power of review on the basis that it ‘may 
create  substantial  administrative  and  evidentiary  difficulties’  that  would  interfere  with 
compliance with international legal obligations.61 During the second reading of the Terrorism 
Suppression Amendment Bill 2007, the NZ Minister of Justice noted generally that it contained 
amendments required so as to address the issues identified by the Committee’s earlier review 
and was explicit on the need for automatic designations.62 
 
At  the  same  time,  the  Committee’s  concern  over  the  role  of  the  courts  in  reviewing  the 
independent  and  supplementary  designation  of  terrorist  organisations  also  met  with  a 
positive response and the bill removed the Court’s power of extending the designation of non‐
UN  terrorist  entities  past  a  3‐year  period  and  conferred  it  upon  the  Prime  Minister.  In 
increasing  the  power  of  the  executive  in  this  way,  the  government  pointed  not  only  to  the 
familiar  argument  that  such  decisions  involve  judgments  about  national  security  more 
appropriately made by the executive, while also emphasising consistency with the approach 
taken in Australia and Canada.63 
 
The use of other jurisdictions as a benchmark was quite a strong feature of the Committee’s 
report  and  is  reflected  in  its  other  suggestions.  For  example,  it  was  unfavourably  disposed 
towards sections 8(2) and 10(2) of the Terrorism Suppression Act as qualifications on terrorist 
financing offences. Those provisions provided that no offence is committed if it was intended 
that the funds collected or provided were intended to be used ‘for the purpose of advocating 
democratic government or the protection of human rights’. The Committee noted that these 
‘avoidance  of  doubt’  provisions  were  not  required  by  any  UNSC  resolution,  and  that  no 
comparable jurisdiction had anything equivalent in their domestic legislation.64 In accepting 
advice  that  ‘these  sections  may  undermine  the  prosecution  of  offences  which  the  sections 
were  designed  to  clarify’,  the  Committee  showed  a  determination  to  cleave  as  close  as 
possible to international standards, rather than risk innovation.65 It is not so surprising that 
such  recommendations  found  favour  with  the  government,  particularly  as  they  tended  to 
strengthen executive power and broaden, rather than limit, potential liability. The ‘avoidance 
of doubt’ provisions were repealed by the 2007 Amendment Act. 
 
Amongst  the  Committee’s  other  comments,  it  noted  that  the  existing  legislation  provided 
offences  for  bombing,  financing,  and  recruiting,  but  there  was  not  a  general  offence  of 
committing  a  ‘terrorist  act’  per  se.66  It  also  pointed  out  that  while  some  of  the  offences 
included a fault element of ‘recklessness’, others did not.67 These matters were ones captured 
by the Committee report’s mild conclusion that they might ‘merit further attention’.68 Again, 
                                                            
60            Ibid 5‐6. The Prime Minister’s power to refuse a UN designation was included in s 22; the High Court’s 
              power to overturn a designation as the result of judicial review proceedings was contained in s 33, and 
              its power to refuse to extend a UN designation was contained in s 35.
61            Ibid 8.
62            New Zealand, Parliamentary Debates, House of Representatives, 24 October 2007, 12668 (Mark Burton).
63            House  of  Representatives  Foreign  Affairs,  Defence  and  Trade  Committee,  Parliament  of  New  Zealand, 
              Review of the Terrorism Suppression Act 2002: Report of the Foreign Affairs, Defence and Trade Committee 
              (2005) 8.
64            Ibid.
65            Ibid.
66            Ibid 9.
67            Ibid 10.
68            Ibid 10.
both these observations led to amendments in the 2007 Bill with the addition of the mental 
element of recklessness to the offence of participating in a terrorist group and the creation of 
a new stand alone offence of committing a terrorist act.69 
 
Clearly,  the  New  Zealand  experience  of  review  has  been  one  distinguishable  from  that  of 
Australia  and  Canada.  The  Committee  charged  with  examining  the  country’s  anti‐terrorism 
laws  produced  a  succinct  report  containing  recommendations  motivated  almost  exclusively 
by compliance with international requirements and parity with other jurisdictions rather than 
concerns about the law’s impact on civil liberties or creation of excessive executive discretion. 
While this is not necessarily a criticism, it does mean that the alterations it suggested were not 
ones  which  a  government  might  find  politically  unpalatable.  Several  of  the  changes 
recommended  and  adopted  clearly  made  the  law  ‘tougher’  through  the  reduction  of  judicial 
involvement  in  reviewing  designations  of  terrorist  organisations  and  the  removal  of 
qualifications  on  financing  offences.  So  while  review  in  New  Zealand  did  unquestionably 
result  in  swift  legislative  changes  to  terrorism  laws  to  a  much  higher  degree  than  seen  in 
other  jurisdictions,  an  appreciation  of  the  nature  of  those  changes  is  probably  essential  to 
understanding why that was the case.     
 
D        United Kingdom 
 
The United Kingdom provides perhaps the most fascinating setting in which to consider the 
effectiveness of post‐enactment review of anti‐terrorism laws due to an abundance of ongoing 
scrutiny chiefly through the contributions of the Independent Reviewer, in the person of Lord 
Alex Carlile QC, and the parliamentary Joint Committee on Human Rights (JCHR). That these 
two voices have frequently offered starkly differing assessments of the UK’s laws has arguably 
helped  the  government  to  ignore  those  opinions  with  which  it  disagrees  and  has  stymied 
meaningful reform until ultimately necessitated by judicial intervention. 
 
Lord  Carlile’s  initial  brief  in  2001  was  to  provide  yearly  reviews  on  the  operation  of  the 
Terrorism Act 2000, but it has expanded significantly since then to encompass the provisions 
of the Anti­Terrorism Crime and Security Act 2001, Prevention of Terrorism Act 2005 and Part 1 
of  the  Terrorism  Act  2006  and  most  recently  the  Terrorism  Act  2008.70  Core  elements  of  the 
legislative  scheme  –  control  orders  and  extended  pre‐charge  detention  –  are  subject  to  a 
requirement of annual renewal which gives the Independent Reviewer’s reports a particularly 
keen  relevance.  In  general,  Carlile  provides  only  a  brief  legal  analysis  of  the  legislative 
provisions, preferring instead to remark on whether they have been appropriately utilised by 
the  Executive  and  whether  they  remain  a  useful  tool  in  fighting  terrorism.  He  very  rarely 
applies  a  critical  judgment  to  whether  specific  measures  are  justifiable  or  legally  sound.  So, 
even  when  acknowledging  the  great  width  of  key  provisions,  Carlile  has  demurred  from 
recommending  amendment  on  the  basis  that  ‘we  are  entitled  to  assume  that  in  a 
democratically  accountable  system  there  will  be  a  sensible  use  of  the  discretion  to 
prosecute’.71  A  particularly  clear  example  of  this  was  Carlile’s  report  on  the  definition  of 
terrorism around the globe. While admitting that ‘many examples can and have been cited of 
individuals who might fall inappropriately within the current definition, if considered solely 
in  strict  legal  terms’,72  he  declined  to  suggest  the  addition  of  express  exclusions  to  the  UK 

                                                            
69            Terrorism Suppression Amendment Act 2007 (NZ), ss 11(1) and 6A respectively. 
70            Review  of  the  last  is  not  strictly  required  but  in  his  most  recent  report,  Lord  Carlile  said  it  would  be 
              ‘unsatisfactory  and  inconsistent’  to  exclude  it:  Lord  Carlile  of  Berriew  QC,  Report  on  the  Operation  in 
              2009 of the Terrorism Act 2000 and of Part 1 of the Terrorism Act 2006 (2010) 57 [2.95].
71            Lord Carlile of Berriew QC, Report on the Operation in 2004 of the Terrorism Act 2000 (2005) 8 [27]. 
72            Lord Carlile of Berriew QC, The Definition of Terrorism (2007) 25 [34]. 
definition, as found, for example, in Australia.73 Instead the range of executive discretion, far 
from being a danger to liberty, was ‘a real and significant element of protection against abuse 
of rights’.74 


While this faith in executive sobriety has meant that Carlile is generally sanguine about the 
scope of legal provisions, it is not the case that he has made no recommendations for 
legislative amendment. He did, for instance, favour the addition of acts done for the purpose 
of furthering a racial cause to the motive element of the definition of terrorism and this was 
enacted a year later.75 In contrast, his other recommendation on the definition, that it exclude 
actions intended only to influence, rather than intimidate, the public, was not adopted.76 
Carlile’s 2005 recommendation that a general preparatory offence would be a ‘useful addition’ 
to the anti‐terrorism regime, preferable to use of control orders, was fulfilled by section 5 of 
the Terrorism Act 2006. But given his tendency to focus not on the law per se but its use, the 
Independent Reviewer’s suggestions on operational matters arguably have been of greater 
significance. For example, his early criticisms about the training of special advocates for 
terrorism suspects did produce efforts from the government on that score. 77 Additionally, his 
view that each control order case should be subject to ongoing monitoring by the Home Office 
foreshadowed the establishment of the Control Order Review Group (CORG).78 
 
However,  on  several  key  issues,  Carlile’s  assessment  has  been  challenged  by  other  review 
bodies,  including  ultimately  the  courts.  His  position  on  the  indefinite  detention  of  aliens 
suspected  of  involvement  with  terrorism  curiously  undercut  the  strongly  expressed 
objections of both the 2003 review conducted by the Privy Councillor Review Committee (the 
Newton  Committee)  and  the  JCHR.79  While  both  committees  cast  doubt  on  the  legality  of 
scheme’s derogation from the European Convention on Human Rights and its implementation, 
Carlile found it to be not ‘a disproportionate response to the situation with which it is dealing’ 
and  ‘workable  and  working  reasonably  well’.80  Although  he  pointed  to  his  limited  terms  of 
reference,  it  is  odd  to  exclude  the  impact  upon  human  rights  and  compliance  with 
international  obligations  from  a  consideration  of  whether  the  scheme  works  effectively. 
Although the derogation itself was upheld, the concerns expressed by the two Committees on 
the  particulars  of  the  indefinite  detention  scheme’s  compliance  with  the  ECHR  were 

                                                            
73            Criminal  Code,  s  100.1(3).  Carlile  failed  to  acknowledge  the  existence  of  these  exemptions,  incorrectly 
              saying  Australia  had  a  ‘similar  definition  to  the  UK’:  Lord  Carlile  of  Berriew  QC,  The  Definition  of 
              Terrorism (2007) 9 [18].
74            Lord Carlile of Berriew QC, The Definition of Terrorism (2007) 47 [86] (Conclusion 6).
75            Ibid 37 [65]; Counter­Terrorism Act 2008 (UK) s 75.
76            Lord Carlile of Berriew QC, The Definition of Terrorism (2007) 34 [59]; John Reid, The Government Reply 
              to the Report by Lord Carlile of Berriew QC – Independent Review of Terrorism Legislation: The Definition 
              of Terrorism (2007) 3 [11].
77            Lord  Carlile  of  Berriew  QC,  Report  on  the  Operation  in  2001  of  the  Terrorism  Act  2000  (2002)  16  [2.9‐
              2.10]; Lord Carlile of Berriew QC, Report on the Operation in 2004 of the Terrorism Act 2000 (2005) 12 
              [44]; John Reid, Review of the Operation of the Terrorism Act 2000: The Home Secretary’s Response to Lord 
              Carlile of Berriew’s Report on the Operation of the Terrorism Act 2000 (2005) 22.
78            Lord  Carlile  of  Berriew  QC,  First  Report  of  the  Independent  Reviewer  Pursuant  to  Section  14(3)  of  the 
              Prevention of Terrorism Act 2005 (2006) 14 [46]; Charles Clarke, First Annual Review of the Operation of 
              the Prevention of Terrorism Act 2005 (2006) 1.
79            Privy  Counsellor  Review  Committee,  Parliament  of  United  Kingdom, Anti­terrorism,  Crime  and  Security 
              Act  2001  Review:  Report  (2003)  4;  Joint  Committee  on  Human  Rights,  Parliament  of  United  Kingdom, 
              Anti­terrorism, Crime and Security Act 2001: Statutory Review and Continuance of Part 4 – Sixth Report of 
              Session 2003­04 (2004) 3.
80            Lord Carlile of Berriew QC, Anti­terrorism, Crime and Security Act 2001: Part IV Section 28 – Review 2003 
              (2003) 31 [123].
essentially vindicated by the House of Lords decision in the Belmarsh case and the European 
Court of Justice.81  

 
It has been on the control order scheme designed to replace indefinite detention that Carlile 
and the JCHR have had their most profound disagreements. On these issues, the government 
has  tended  to  accept  Carlile’s  assurances  while  the  judiciary  has  generally  sided  with  the 
JCHR’s view that improvements might be made. Carlile has, for instance, maintained that the 
use  of  special  advocates  for  those  over  whom  an  order  is  made  has  worked  well  to  ensure 
fairness,82 while the JCHR has been explicit in saying they have received the opposite message 
from the special advocates themselves.83 The House of Lords in Secretary of State for the Home 
Department v MB largely bore out the assessment that the obstacles to controlees of knowing 
the case against them were not sufficiently alleviated by the use of special advocates so as to 
satisfy  compliance  with  article  6  of  the  ECHR’s  guarantee  of  a  right  to  a  fair  trial.84  Only  by 
reading down the relevant provisions, was a majority of the Court able to declare the scheme 
compatible with that protection. While noting that Carlile was content to say the result in MB 
required special care in the prosecution of each case by the Home Secretary, the JCHR insisted 
that  the  court’s  decision  required  a  legislative  follow  up  in  the  interests  of  clarity.85  The 
Committee similarly recommended legislative changes to underpin the purpose of reviewing 
control order cases by CORG as to lead to prosecution of individuals wherever possible.86 This 
responded  directly  to  the  House  of  Lords  decision  in  Secretary  of  state  for  the  Home 
Department v E87 and clearly went beyond Carlile’s apparent satisfaction with the operation of 
CORG as a non‐statutory practice instituted by the executive. 
 
Despite its carefully constructive reports, ultimately the JCHR’s appeals have met with stony 
resistance.  One  cannot  help  but  conclude  that  Carlile’s  reports  have  counteracted  the 
Committee’s  attempt  to  send  an unequivocal  message  to  the  government.  In  its  most  recent 
report  on  the  annual  renewal  of  control  orders,  little  effort  was  made  to  hide  the  JCHR’s 
frustration: 
 
           Since  the  introduction  of  the  control  orders  regime  in  March  2005,  on  all  previous  annual 
           renewals,  we  have  expressed  our  very  serious  reservations  about  renewal  unless  the 
           Government was prepared to make the changes to the system we have identified as necessary to 
           render it human rights compatible... the continued operation of the unreformed system has, as 
           we  feared,  led  to  more  unfairness  in  practice,  more  unjustifiable  interferences  with  people’s 
           liberty,  more  harm  to  people’s  mental  health  and  to  the  lives  of  their  families,  even  longer 
           periods under indefinite restrictions for some individuals, more resentment in the communities 
           affected  by  or  in  fear  of  control  orders,  more  protracted  litigation  to  which  there  is  no  end  in 




                                                            
81            Respectively, A v Secretary of State for the Home Department [2004] UKHL 56 and A v. United Kingdom – 
              3455/05 [2009] ECHR 301.
82            Lord Carlile of Berriew QC,  Second Report of the Independent Reviewer Pursuant to Section 14(3) of the 
              Prevention of Terrorism Act 2005 (2007) 18. 
83            Joint Committee on Human Rights, United Kingdom Parliament, Tenth Report: Counter­Terrorism Policy 
              and Human Rights (Ninth Report): Annual Renewal of Control Orders Legislation 2008 (2008), 17.
84            [2007] UKHL 46.
85            Joint Committee on Human Rights, United Kingdom Parliament,  Tenth Report: Counter­Terrorism Policy 
              and Human Rights (Ninth Report): Annual Renewal of Control Orders Legislation 2008 (2008), 17.
86            Ibid 19‐22.
87            [2007] UKHL 47.
           sight,  more  claims  for  compensation,  ever‐mounting  costs  to  the  public  purse,  and  untold 
           damage to the UK’s international reputation as a nation which prizes the value of fairness.88  

  
Lastly, it should be noted that the limits of the Independent Reviewer’s reluctance to engage 
with the amendment of the law have been demonstrated by the special power of police under 
section  44  of  the  Terrorism  Act  2000  to  stop  and  search  individuals.  Carlile  has  diligently 
reported on the problems stemming from overuse by the authorities of the s 44 powers over 
several years, though as recently as 2007 he maintained that while their ‘use could be halved 
from present levels without risk to national security or the public’,89 they ‘remain necessary 
and proportional to the continuing and serious risk of terrorism’.90 As another example of his 
effectiveness in prompting executive responses, these comments  led to publication of better 
guidelines  to  police  over  appropriate  use  of  the  power.91  But  after  the  European  Court  of 
Human Rights found s 44 to be a violation of Article 8’s right to privacy in 2009,92 Carlile was 
convinced  that  regardless  of  whether  appeal  was  made  to  the  Grand  Chamber,  section  44 
should  be  repealed  and  replaced  with  ‘a  more  limited  provision’  covering  three  focused 
settings in which a similar power might be used.93  
 
Possible  reform  of  s  44,  along  with  control orders,  pre‐charge  detention  and other  topics  of 
lingering  contention,  is  not  a  very  likely  result  of  the  new  UK  Coalition  government’s  major 
review  of  counter‐terrorism  laws  and  security  powers  announced  in  July  of  this  year.  The 
stated purpose of the review is examine these measures and ‘consistent with protecting the 
public and where possible, to provide a correction in favour of liberty’.94 This has the potential 
to reset the fundamental framework over which the Independent Reviewer and the JCHR have 
so regularly been divided. 
 
E        Themes and Lessons 
 
A  number  of  general  themes  or  lessons  may  be  extracted  from  these  experiences  of  post‐
enactment review of anti‐terrorism laws which go towards answering the questions raised in 
the introduction of this paper. 
 
First,  as  suspected,  the  momentum  of  enactment  is  rarely  matched  by  that  of  subsequent 
amendment  and  reform.  In  part  this  reflects  the  fact  that  legislative  creation  may  be  in 
response  to  terrorist  attacks,  driven  by  community  expectation  and  political  imperatives. 
While  the  release  of  a  final  report  by  a  review  body  is  hardly  an  equivalent  catalyst,  the 
tendency of governments to delay, or simply decline, making a constructive response to major 
reviews  of  the  efficacy  and  impact  of  their  anti‐terrorism  laws  is  striking.  Despite  regularly 
emphasising  the  importance  of  these  laws,  governments  have  often  shown  themselves 

                                                            
88            Joint Committee on Human Rights, Parliament of United Kingdom, Counter­Terrorism Policy and Human 
              Rights (Ninth Report): Annual Renewal of Control Orders Legislation 2009 – Ninth Report of Session 2009­
              10 (2010) 34.
89            Lord Carlile of Berriew QC, Report on the Operation in 2005 of the Terrorism Act 2000 (2006) 10 [36].
90            Ibid 32 [116].
91            John  Reid,  The  Government  Reply  to  the  Report  by  Lord  Carlile  of  Berriew  QC  –  Independent  Review  of 
              Terrorism Legislation: The Definition of Terrorism (2007) 3.  
92            Gillan and Quinton v United Kingdom [2009] ECHR 28 (12 January 2009). 
93            Lord Carlile of Berriew QC, Report on the Operation in 2009 of the Terrorism Act 2000 and Part 1 of the 
              Terrorism Act 2006 (2010) 12 [54].
94            Department of Home Office, ‘Review of counter‐terrorism and security powers ‐ Terms of reference’, (29 
              July 2010); available at: <http://www.homeoffice.gov.uk/publications/counter‐terrorism/ct‐terms‐of‐
              ref/counter‐terrorism‐terms‐of‐ref?view=Html>.
neglectful  of  their  ongoing  maintenance  and  dismissive  of  recommendations  that  would 
enhance their clarity and operation, not to mention their fairness.  
 
Second, and in notable contrast to the previous observation, governments have, on the whole, 
tended to be quick to embrace suggestions from review bodies for new powers or offences or 
procedures which diminish the rights of the individual. The whole‐hearted acceptance of New 
Zealand’s 2007 parliamentary review illustrates that governments are not uniformly deaf to 
the reports of such committees. It just depends what they are saying. More typically, this is a 
mixed  message.  Selectivity  in  the  response  made  by  governments  is  perhaps  only  to  be 
expected, given that laws which expand the national security legislative framework will often 
present more opportunity for popular political gain than the sober and quite technical job of 
refining existing provisions. Actually removing elements of the security framework can only 
expose the government to the risk of being seen as ‘soft’ on terror. But none of this excuses 
the  hypocrisy.  Rather  than  see  the  reviewing  body’s  recommendations  as  part  of  a 
comprehensive  package  for  the  coherent  improvement  of  the  law,  too  often  the  ‘tough’ 
elements  are  taken  up  without  any  recognition  of  the  broader  context  in  which  they  were 
suggested.  
 
Third, the propensity for government selectivity is very strongly enabled when there is more 
than  one  voice  advocating  reform  after  reviewing  the  law.  This  is  observable  in  distinctive 
ways across three of the jurisdictions considered in this paper. In Australia, the making of a 
single  ‘comprehensive’  response  to  several  reviews  saw  the  government  adopt  the  ‘lowest 
common denominator’ of available recommendations in terms of limiting executive power. In 
Canada, the simultaneous delivery of independent committee reports into the Anti­Terrorism 
Act  provided  the  government  with  room  to  move  on  those  issues  where  the  committees 
disagreed or spoke to different aspects of commonly identified problems. Lastly, in the United 
Kingdom, the critical position adopted by the JCHR on many key elements of national security 
law  and  its  recommendations  for  reform  were  arguably  undermined  by  the  quite  different 
message sent to the government by its Independent Reviewer on many of these issues.  
 
Even  acknowledging  the  opportunities  which  conflicting  recommendations  offer  to 
governments  to  avoid  those  with  which  they  disagree,  the  question  of  how  much  review  is 
desirable is a complex one. Instinctively, our preference is for more rather than less scrutiny; 
frequent  rather  than  sporadic;  diverse  rather  than  exclusive.  But  if  an  abundance  of  voices 
risks them cancelling each other out then that is a concern. Even when a collection of reviews 
is  basically  in  accord,  as  in  Australia,  their  sheer  number  does  not  appear  to  create  an 
inexorable pressure for legislative reform. 
 
This  issue  assumes  a  particular  significance  when  we  consider  the  value  of  international 
reviews  of  domestic  anti‐terrorism  regimes.  These  have  only  been  mentioned  in  passing  in 
this  paper,  but  obviously  they  provide  a  whole  other  level  of  valuable  scrutiny.  When  such 
reviews are critical of domestic law they may supplement the disquiet expressed by internal 
review  mechanisms.  That  may  provide  useful  additional  arsenal  for  advocates  of  reform  in 
civil society, but unfortunately its impact on the political process is often diluted by the range 
of more immediate review mechanisms at the national level. So,  for example, the comments 
made by the Eminent Jurists Panel on Terrorism, Counter‐terrorism and Human Rights on the 
use of special advocates and control orders echoed, admittedly at a somewhat broader level of 
abstraction, many of the misgivings of the JCHR on both those aspects of the United Kingdom’s 
anti‐terrorism  law.95  But  if  a  bipartisan  parliamentary  committee  cannot,  in  yearly  reports 
                                                            
95            International  Commission  of  Jurists,  Assessing  Damage,  Urging  Action  –  Report  of  the  Eminent  Jurists 
              Panel on Terrorism, Counter­terrorism and Human Rights, (2009), 97‐100; 110‐13; 118‐21.
prior to renewal of the legislation, impress upon the United Kingdom government the need for 
reform, then, with respect, concurrence by an international review team is not likely to add 
very much.  
 
The timing of recommendations by international bodies is also a matter affecting impact – the 
debate may have already been lost domestically and no political appetite exists to revisit it for 
the foreseeable future. A clear instance of this has been Australia’s perseverance with special 
powers of questioning and detention for the purpose of investigation conferred upon its main 
intelligence  agency  in  2003.96  These  were  subject  to  a  three  year  sunset  clause  and 
investigated  by  a  joint  parliamentary  committee  prior  to  renewal.97  The  review  was  not 
uncritical but the Committee’s main effort to limit use of the powers – a recommendation that 
the  authority  issuing  a  warrant  for  questioning  or  detention  must  be  satisfied  that  other 
methods  of  intelligence  gathering  would  be  ineffective98  –  was  dismissed  by  the 
government.99 Subsidiary recommendations concerning access to, and confidentiality of, legal 
advice, oversight mechanisms and availability of judicial review attracted partial acceptance. 
In the end the effect of review was more to clarify, rather than actually tighten, the operation 
of  the  scheme.  The  government  rejected  the  call  for  a  further  five  year  sunset  clause  and 
instead opted for an extension of 10 years, with review by the same parliamentary committee 
in 2016. A few months after the government’s response, the UN Special Rapporteur delivered 
his  country  report  on  Australia  and  raised  strong  concerns  about  the  rights  of  individuals 
subject to the ASIO questioning and detention scheme.100 These were subsequently reiterated 
by  the  Eminent  Jurists  Panel  Final  Report  in  2009.101  In  both  cases,  the  international 
contribution repeated the dissatisfaction of the earlier domestic review with the procedural 
safeguards  attached  to  the  powers.  But  the  debate  had  basically  exhausted  itself  at  the 
domestic level and neither report garnered a government response on these issues. 
 
IV       Conclusion 
 
Clearly review of any law’s operation is important. The domestic and international evaluation 
of the many anti‐terrorism laws enacted since 2001 has been unquestionably worthwhile. But 
the  purpose  here  has been  to  determine  a  realistic  value  for  the exercise  of  post‐enactment 
review.  The  evidence from  these  jurisdictions  to  date  suggests  that it  is  overly optimistic  to 
hope that the future review of anti‐terrorism law will produce recommendations that actually 
result  in  legislative  amendment  ameliorating  its  excesses.  Isolated  inquiries  of  review  may 
suffer  from  the  lack  of  a  political  champion  to  pursue  the  government  into  action.  The 
recommendations of international entities are even more susceptible to evasion on this score. 
Even those bodies such as the UK’s JCHR and Independent Reviewer which are in a position to 
make  regular  and  sustained  criticism  over  time  will  struggle  to  build  sufficient  pressure  on 
the government. As a consequence, legislators and civil society appear to be better placed to 
seek  to  influence  anti‐terrorism  law  as  much  as  possible  during  deliberation  and  pre‐

                                                            
96            Australian Security and Intelligence Organisation Act 1979 (Cth), Div 3, Part III.
97            Commonwealth  of  Australia,  Parliamentary  Joint  Committee  of  Intelligence  and  Security,  Review  of 
              Division 3 Part III of the ASIO Act 1979 ­ Questioning and Detention Powers (30 November 2005).
98            Ibid 37.
99            Commonwealth  Government  response  to  PJCIS,  Review  of  Division  3  Part  III  of  the  ASIO  Act  1979  ­ 
              Questioning         and       Detention        Powers       (March        2006)               available       at: 
              <http://www.aph.gov.au/house/committee/pjcaad/asio_ques_detention/govt%20response.pdf>.
100           Report  of  the  Special  Rapporteur  on  the  promotion  and  protection  of  human  rights  and  fundamental 
              freedoms while countering terrorism, Martin Scheinin: Australia: Study on Human Rights Compliance While 
              Countering Terrorism A/HRC/4/26/Add.3 (14 December 2006),  13, 17‐8.
101           International  Commission  of  Jurists,  Assessing  Damage,  Urging  Action  –  Report  of  the  Eminent  Jurists 
              Panel on Terrorism, Counter­terrorism and Human Rights, (2009), 74‐75. 
enactment scrutiny of it as a bill.  For whether tied to a sunset clause or not, once the bill is 
enacted the political impetus for amendment will be substantially reduced and the impact of 
the recommendations of review bodies accordingly limited.   

				
DOCUMENT INFO
Shared By:
Categories:
Tags:
Stats:
views:41
posted:9/15/2012
language:Unknown
pages:20