Urbanizaci�n y gobierno local: by CBtKR7

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                        ENCUENTRO INTERNACIONAL

 Desarrollo Local en un Mundo Global
                    del 3 al 23 de diciembre de 2004
        ____________________________________________________

                                   PONENCIA




                    Urbanización y gobierno local:
               los desafíos municipales en la era global

                                                                 Laura Mota Díaz
                                                Facultad de Ciencias Políticas
                                                      y Administración Pública
                                  Universidad Autónoma del Estado de México
                                            E- mail: lmd@politicas.uaemex.mx

Resumen: El tema urbano asociado a la gestión municipal, es un tema de
importancia actual, por el hecho de que en América Latina y especialmente en
México, los municipios están experimentando procesos de urbanización en sus
territorios, lo cual plantea una situación preocupante por dos cosas: 1. Porque los
análisis académicos están poniendo mayor atencióin a las ciudades globales y los
problemas que ellas entrañan y 2. Porque, a pesar de la tan citada
descentralización, muchos de los municipios carecen de capacidades y
atribuciones para hacer frente al fenómeno urbano, sin embargo tienen un
potencial, hoy reconocido, para actuar como promotores del desarrollo local.
Palabras Clave: América Latina, Municipio, Urbanización, Desarrollo Local,
Descentralización, Política Social


Preámbulo
Agradezco la invitación a participar en este importante encuentro en el que
seguramente habremos de reflexionar mucho sobre el tema del desarrollo local y
todo lo que a ello concierne, especialmente en relación con el papel que hoy día
deben desempeñar los gobiernos municipales.
En esta ocasión quiero plantearles un tema que me parece ha sido poco
reflexionado en los países de América Latina; se trata del fenómeno urbano, que
ha alcanzado cifras alarmantes en esta región. Por lo general, en los análisis se
tiende siempre a mostrar una preocupación por las grandes ciudades y los
problemas de habitabilidad que éstas entrañan; poco se ha puesto atención en las
ciudades intermedias y pequeñas que han crecido en los útimos años de manera
alarmante y que involucran a los municipios de manera directa, planteándoles una
serie de problemas y desafios.
Sin lugar a duda, la urbanización que está teniendo lugar en todo el mundo, es
una de las tendencias globales más nítidas y adquiere especificidades en las
zonas menos desarrolladas, como es el caso de América Latina, donde tal
fenómeno va acompañado de situaciones de pobreza, vulnerabilidad, exclusión
social y segmentación socio-espacial.
Se precisan por tanto, nuevas definiciones y teorías que conduzcan a la
comprensión de las nuevas formas de pobreza y de relaciones sociales que se
están generando en el territorio de las ciudades, como producto de las
transformaciones económico-productivas, propias del fenómeno global. De la
misma manera, resulta indispensable revisar los nuevos paradigmas que se
plantean en relación con la acción pública y social orientada a la superación de la
pobreza, donde hay una tendencia creciente a revalorizar el papel de los
gobiernos locales y de la sociedad civil, pero ¿Hasta que punto los gobiernos
locales en América Latina asumen realmente la tarea de gobernar? Veamos.


A modo de diagnóstico breve
Las transformaciones recientes ocurridas en América Latina, producto de la
reestructuración socioeconómica y de la difusión y adopción de nuevas
tecnologías informáticas y comunicacionales, han contribuido a recuperar la
importancia de las ciudades en el debate actual de las ciencias sociales; y es que,
en los últimos veintitrés años la orientación de la economía mundial ha convertido
a éstas en los lugares apropiados para la instalación de ciertos tipos de
actividades y funciones, al tiempo que las ha vuelto espacios de diferenciación
social, donde se reproducen la marginación y la pobreza y se manifiesta más
claramente el fenómeno de exclusión social.
En los países latinoamericanos, el proceso de urbanización ha sido
particularmente dinámico; así lo constata el hecho de que en el período 1970-2000
la población urbana creció al 240 %, lo que coloca actualmente a esta región como
una de las más urbanizadas del mundo en desarrollo.
En el año 2000, 74 % de la población latinoamericana y caribeña era urbana,
abarcando más de 390 millones de personas, mientras que la población rural
alcanzaba a menos de 160 millones. Las proyecciones de población indican que
hacia 2020, la población radicada en asentamientos urbanos se estabilizará en
torno al 81 % (CEPAL/PNUMA, 2002:121).
En el proceso de urbanización de América Latina podemos distinguir cuatro
grandes grupos de países, según los niveles de urbanización que presentan:
   a) Países de urbanización avanzada con niveles superiores al 80 % y que
      hacia 2020 superaran el 90 %, se encuentran: Argentina, Bahamas, Chile,
      Uruguay y Venezuela.
   b) Países de urbanización intensa, con niveles entre 70 y 80 % y que hacia
      2020 superarán este último porcentaje: Brasil, Colombia, Cuba, México,
      Perú, Trinidad y Tobago.
   c) Países de urbanización moderada, con niveles entre 50 y 60 %, que en
      2020 pasarán a estar entre 60 y 70 % se ubican: Barbados, Bolivia,
      Ecuador, El Salvador, Jamaica, Nicaragua, Panamá, Paraguay y República
      Dominicana, y
   d) Países de urbanización incipiente, con niveles por debajo del 50 %, que en
      2020 superarán dicho porcentaje hasta alcanzar 60%: Costa Rica,
      Guatemala, Haití, Honduras (CEPAL/PNUMA, 2002:122).
Aún cuando cada país ha tenido ritmos, tiempos y formas de urbanización
diferentes, es posible distinguir rasgos comunes que permiten llevar a cabo una
reflexión de conjunto. Una primera es que este proceso de urbanización,
experimentado por los países latinoamericanos, está indudablemente ligado a las
notables transformaciones económico-territoriales que se han venido produciendo
de forma generalizada por el fenómeno global, pues precisamente uno de los
impactos generados por la globalización económica ha sido la conformación de
nuevas espacialidades.
Así, la formación y consolidación de ciudades y áreas metropolitanas ha
obedecido a la dinámica del capitalismo mundial, que las ha vuelto territorios
centrales en los que se concentran las principales actividades económicas,
sociales, políticas y culturales. Por tanto, constituyen los espacios privilegiados
para la inversión y reproducción del capitalismo global.
Si bien, las grandes áreas metropolitanas continúan concentrando una parte
sustancial de la población urbana, existe —desde la decada de 1990— una
tendencia a la contención de sus tasas de crecimiento demográfico, lo cual se da
por la reactivación económica reciente que ha generado mayores desigualdades
en la estructura económica y social, haciendo que estos centros de población
dejen de funcionar como polos de atracción, tal como lo hacían en décadas
anteriores. Como contraparte, se observa desde entonces un crecimiento
importante de ciudades intermedias (y más recientemente de ciudades pequeñas),
que se explica por su reactivación en el contexto regional y por la dinámica de la
migración interurbana que se ha vuelto un proceso más común.
En los inicios de la urbanización latinoamericana, dentro del modelo de sustitución
de importaciones, las ciudades tuvieron un destacado papel como generadoras de
oportunidades, especialmente en relación con el empleo pues fueron el
asentamiento de grandes industrias, lo que motivó a la gente del campo a
abandonar sus territorios para emigrar a dichos espacios. No obstante, entre las
décadas de 1960 y 1970 comenzó a hacerse evidente su incapacidad para
generar servicios, oportunidades y empleo a los habitantes; aunado a eso, se puso
al descubierto el desorden y la irregularidad con las que se dio el proceso de
urbanización y crecimiento de las ciudades lo que se tradujo en una situación de
marginalidad e informalidad y contribuyó a profundizar la desigualdad.
Estas situaciones se agudizaron en el periodo de los ajustes estructurales que
caracterizaron a América Latina durante la década de 1980, donde el sector
servicios y el sector informal presentaron sus niveles más altos de crecimiento. Sin
haber resuelto esta problemática los países latinoamericanos ingresaron a un
nuevo modelo económico que prometía alcanzar logros importantes en el
desarrollo social.
En ese contexto, los años correspondientes a la década de 1990 fueron testigo de
grandes transformaciones en la estructura de los países de América Latina que se
enfrentaron a una nueva economía con atributos sobresalientes como la
globalización, la información, el conocimiento y la interconexión de redes. Estos
cambios, que mayoritariamente han tenido lugar en las ciudades, han sido
contradictorios y desiguales, han alterado el mapa de los actores sociales y
políticos y están dando lugar a modificaciones en la estructura social.
Como consecuencia, en la actualidad nos enfrentamos a sociedades demasiado
complejas y a ciudades altamente contradictorias y diversificadas, no solo en
relación con su estructura laboral, sino también, y acaso más, con su estructura
social, donde un elemento central lo constituyen los procesos de inclusión y
exclusión, propios de la economía global, lo que dificulta el abordaje de los
problemas e impone nuevos desafíos al desarrollo de nuestros países.


El tema urbano en la agenda política
El fenómeno de la pobreza urbana en América Latina adquiere mayor importancia
en la investigación social y en la agenda política a partir de los años sesenta del
siglo pasado, cuando se aludió de manera concreta al fenómeno de la
marginalidad y se le definió como característica de las periferias de las ciudades
industriales.
A partir de la segunda mitad de la década de 1970 la preocupación por el
fenómeno urbano comenzó a perfilarse desde una perspectiva de gobierno y
administración urbana, debido a la informalidad que se mostraba en el crecimiento
de las ciudades y que hacía evidente no sólo la insuficiencia del modelo
económico para generar un crecimiento sostenido, sino también la ineficacia del
Estado para conducir de manera adecuada el desarrollo urbano. Los primeros
planteamientos se orientaron a proponer la urgencia de planificar el crecimiento
urbano y a generar instrumentos para la regulación y uso del suelo.
Hacia finales de los años setenta y principios de los ochenta del siglo XX, diversos
factores, entre ellos: el aumento de la desigualdad, el crecimiento anárquico y
desordenado de las ciudades, la creciente pobreza, la situación crítica de los
principales servicios públicos urbanos y la deficiente calidad de vida de la
población, obligaron a replantear el modelo de desarrollo y —dentro de éste— la
lógica de funcionamiento del Estado y su interacción con el mercado.
Las políticas que hasta entonces habían sido consideradas como la clave del
progreso económico, pasaron al banquillo de los acusados y fueron consideradas
como la causa de todas las dificultades, crisis y recesiones que azotaron a
nuestros países. Las primeras formulaciones derivadas de la economía
neoclásica, subrayaron la idea de que los problemas de asignación de recursos y
la distribución del ingreso debían analizarse y resolverse en el ámbito de la esfera
económica, sin necesidad de incorporar elementos “extra económicos”, pues el
mercado conduciría a resultados eficientes sin intervenciones políticas o
institucionales. En esa lógica, la actividad del Estado se redujo a una posición
minimalista de soporte del mercado, donde la actividad gubernamental se limitaba
a definir y reforzar la propiedad, especificar la conducta y las responsabilidades
delictivas, así como a quitar las barreras que obstruían la competencia.
En medio de la crisis y los ajustes estructurales —que durante los años ochenta
caracterizaron a los países de la región— se pusieron en práctica los
planteamientos económicos neoliberales y de transformación del Estado. Las
primeras reformas se orientaron a la apertura y estabilización económica, como
respuesta a las condiciones impuestas por la globalización económica y financiera.
En esa misma década, fue cuando se inició el proceso de democratización en
América Latina y tuvo lugar el resurgimiento del tercer sector, lo que obligó a los
organismos internacionales —impulsores de la reforma— y al propio Estado, a
orientar sus acciones en favor de la participación social, la descentralización y el
control ciudadano sobre la gestión de los gobiernos.
Dentro de ese contexto, se planteó como impostergable el proceso de reforma de
los gobiernos locales, en términos de sus modelos de planificación y gestión del
desarrollo urbano, así como de los roles y funciones que éstos debían asumir bajo
el paradigma de la globalización. Así, pasan a ser prioritarios nuevos asuntos que
inciden en el desarrollo de las ciudades latinoamericanas y cobran importancia los
temas asociados al fortalecimiento de gobiernos locales.
No obstante, en su desarrollo las primeras reformas mostraron su ineficiencia para
lograr —como se esperaba—, una mejora en la distribución del ingreso y en forma
casi automática, una reducción significativa de la pobreza; tampoco dieron
respuesta al problema central de cómo generar en el Estado una nueva
institucionalidad que promoviera la mayor equidad y el desarrollo democrático. Fue
entonces cuando se planteó una segunda ola de reformas que se concretó hacia
la década de 1990.
Las nuevas demandas centraban su atención en la generación de condiciones
para el desarrollo sustentable, igualitario y democrático. En ese sentido, se
propuso que los gobiernos emprendieran una profunda reforma dirigida a redefinir
la relación entre Estado y sociedad, de modo que diera lugar a las condiciones de
gobernabilidad democrática y garantizará la relegitimación del Estado como medio
para superar la crisis social. Estas reformas atendían a diversos objetivos, entre
ellos: lograr un crecimiento económico sostenido, reducir los niveles de pobreza,
mejorar el desempeño de las instituciones, reformar el sistema de justicia, así
como los de salud y educación y llevar a cabo la descentralización.
El crecimiento urbano alcanzado en esos años, los problemas sociales que lo
acompañaban y las contradicciones generadas por la globalización, llevaron a
plantear —como componente del desarrollo— el tema de la sustentabilidad de las
ciudades, estableciendo que para su alcance eran necesarias además de la
superación de la pobreza, la ciudadanía, la gobernabilidad y la participación social.
De esta forma, en el contexto de las reformas administrativas, se replanteó el tema
de la planificación de las ciudades y se propuso pasar del esquema tradicional a
otro que se definió como estratégico y que se asoció a un nuevo estilo de
gobernar; los enfoques locales y territoriales se consolidaron entonces como
alternativas para el desarrollo urbano y se reafirmó la tendencia hacia la
descentralización y la promoción de nuevas modalidades de gestión pública,
destacando en ello el rol de los municipios.


Gobierno municipal y gestión urbana
Históricamente, las políticas de desarrollo y los recursos han sido dirigidos desde
la federación a las entidades federativas y de ahí a los municipios. En la realidad
latinoamericana, los espacios locales han estado por varios años impedidos para
realizar una serie de acciones dentro de sus territorios, por la fuerte dependencia
que tienen con la federación especialmente en lo referente a recursos financieros,
pero también por las escasas facultades constitucionales que se les otorgan, lo
que hace que los gobiernos locales más que gestores sean simples ejecutores de
decisiones que se toman en esferas superiores de gobierno.
Si bien, desde los años ochenta se da una revalorización de los gobiernos locales,
en la práctica éstos se han enfrentado a una serie de limitantes, pues en la
mayoría de nuestros países la descentralización no se ha acompañado de
recursos ni de instrumentos que permitan a los gobiernos locales la gestión
eficiente del desarrollo urbano, ni tampoco su intervención en las ciudades, lo que
en parte explica los problemas de ilegalidad, desorden, marginalidad y pobreza
con que se ha dado el fenómeno de urbanización.
Hay que decir que dentro de los procesos de reestructuración de la política social,
que se llevaron a cabo desde la década de los años noventa, se retoman los
proyectos descentralizadores, poniendo el énfasis en el papel que deberán jugar
los gobiernos municipales, respecto a la aplicación de fondos sociales, por
considerarlos como espacios cercanos a las necesidades y posibilidades de
control ciudadano.
Concretamente desde 1996 el gobierno federal mexicano reformuló la estrategia
de la política social vinculando la descentralización —hacia estados y municipios—
con el combate a la pobreza. Para ello se diseño una fórmula de transferencia de
recursos del ramo 26 atendiendo a los niveles de pobreza de cada entidad
federativa. Dicho ramo tuvo su antecedente en los Convenios Únicos de
Coordinación creados en 1982 y cuya funcionalidad era la de coordinar las
acciones entre los tres niveles de gobierno en materia de desarrollo regional a
partir de transferencias monetarias que hacia la federación a los Estados cuyo
gasto se destinaba a obras de infraestructura, en agua potable y alcantarillado,
obras en cabeceras municipales, mejoramiento de vivienda y espacios públicos
como carreteras, caminos y escuelas. En 1986, estos convenios cambiaron el
nombre a Convenios Únicos de Desarrollo y se asociaron al sistema Nacional de
Planeación Democrática. A partir de 1990, el principal objetivo del ramo fue el
alivio a la pobreza y en 1996 los objetivos se concentraron en: la descentralización
hacia Estados y Municipios, alivio a la pobreza y promoción de la participación
social. Más tarde, en 1998, el ramo 26 pasa a ser ramo 33 e incluye un fondo
destinado a municipios: el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social
Municipal.
Si bien se han dado esfuerzos referentes a la descentralización de programas y
recursos, esto no ha sido suficiente pues en la gran mayoría de los municipios
prevalecen las limitaciones y la dependencia financiera. Por tanto, se requieren
modificaciones de orden constitucional e institucional para poder superar las
limitaciones que impiden a los gobiernos municipales lograr una planeación
adecuada de sus territorios y ejercer de manera eficiente el uso de los recursos.
El papel promotor del gobierno local consiste en gran parte en estimular y orientar
las energías de la población hacia el bienestar colectivo y la convivencia cívica. La
innovación democrática es el aspecto más interesante del papel que asumen
progresivamente los gobiernos locales lo que en gran medida responde a tres
retos: el de la participación ciudadana, el de la cooperación social y el de la
integración de las políticas urbanas.
Las tendencias actuales del crecimiento económico y de la urbanización imponen
retos importantes a los municipios, el primero es el de contar con estructuras
administrativas eficientes, capacitadas política y administrativamente para poder
dar solución a los problemas de las ciudades. En México, la experiencia
acumulada en diversas investigaciones permite concluir que en parte la
marginalidad y pobreza existente en las ciudades se generaron precisamente por
la falta de capacidades para conducir un crecimiento equilibrado, que garantizara
un bienestar colectivo. La concentración industrial y el crecimiento desordenado
por asentamientos humanos irregulares que condujeron a otro tipo de problemas
como la escasez de servicios, vivienda, empleos y seguridad social, fueron sin
duda consecuencia de una ineficiente planeación de los territorios en los tres
ámbitos de gobierno, aunque más grave en los municipios. A esto se suma el
hecho de que la distribución de recursos del Estado hacia los municipios se da
también de manera muy desigual.
El potencial de los gobiernos locales como formas ágiles de gestión de lo global,
con la cooperación de sus instituciones de tutela nacionales e internacionales,
puede desarrollarse a través de la capacitación de su personal, de la
modernización tecnológica de su gestión, de la ampliación de sus recursos
financieros y de sus competencias administrativas, ello implica una
reestructuración profunda de la administración pública en todos sus niveles.
En este contexto resulta relevante el rol que adquieren los municipios como
niveles de gobierno para liderar dentro de sus territorios los procesos de desarrollo
económico local, superación de la pobreza y mejoramiento de la calidad de vida
de la población. Este escenario expone a los gobiernos municipales a grandes
desafíos y esfuerzos por mantener la calidad de vida a través de políticas que
favorezcan el acceso de la población a servicios y empleo, mejora de los espacios
públicos y programas específicos orientados a sectores en condiciones de
vulnerabilidad.
No debe olvidarse, el rol fundamental que juega la sociedad civil no sólo para el
planteamiento de sus demandas, sino también en la incorporación activa y
decisiva de éstas a través de las diferentes formas de organización política y
social.




Conclusiones
A raíz de la globalización, lo regional y lo local adquieren importancia, frente a la
pérdida de legitimidad y poder de los estados nacionales dentro del nuevo orden
económico y político. Cada vez más, los estados nacionales se muestran
incapaces de resolver por sí solos los problemas esenciales de la economía y de
las relaciones políticas internacionales, y se alejan de su función de
representación directa de los ciudadanos. En cambio, los gobiernos locales gozan
de mayor capacidad de representación y legitimidad con relación a sus
representados, al punto que llegan a constituirse en agentes institucionales de
integración social y cultural de las comunidades territoriales. De esta manera, se
convierten en principales promotores del desarrollo.
Es un hecho que el proceso de crecimiento de las ciudades intermedias y
pequeñas es irreversible —pese a los agudos problemas sociales y
medioambientales que genera—, pues se trata más del efecto de los procesos de
reestructuración económica y espacial de la era global. Ante eso, lo que está
pendiente es ¿Cómo adecuar a las estructuras administrativas municipales para
actuar de manera eficiente y eficaz frente a este fenómeno?
Podría decirse que las políticas urbanas practicadas hasta ahora en México,
quedan desfasadas frente a los desafíos que impone la globalización de la
economía y la tecnología. Dentro de este campo, los gobiernos municipales
quedan frecuentemente superados por acontecimientos que ocurren en esferas
que escapan a su control, de ahí que el paso indispensable hacia una redefinición
de los instrumentos de gestión urbana sea el análisis de los procesos
tecnológicos, económicos, culturales e institucionales que están en la base de
transformación de las ciudades.
Las ciudades actuales en América Latina y especialmente en México, tienen la
característica de ser plurimunicipales o metropolitanas con tendencia a estructurar
funcionalmente un espacio regional discontinuo, al grado que resulta difícil
determinar la población urbana. Para las administraciones públicas la situación es
más compleja pues en algunos casos comparten funciones y competencias y en
otros éstas se confunden; por esa razón, las políticas de ordenamiento urbano y
gestión de las ciudades requieren necesariamente de la cooperación
interadministrativa, es decir de la coordinación de acciones entre municipios.
Debe entenderse que el problema de las ciudades actuales a resolver no es sólo
el de proporcionar vivienda y servicios básicos a la población sino el de dar
respuesta a nuevos desafíos, entre ellos: crear empleos, desarrollar proyectos
productivos locales, atender problemas sociales, por ello resulta indispensable
contar con estructuras administrativas locales, capaces de diseñar políticas y
gestionar recursos, convocar a la participación de la ciudadanía e integrar un
proyecto integral de desarrollo local.
A modo de que nos quede alguna reflexión para el debate planteo que los retos
presentes y futuros que enfrentan los gobiernos locales son:
      El incesante crecimiento de las ciudades, medias y pequeñas.
      La profundización de la problemática ambiental
      La tendencia creciente al desempleo y la pobreza urbana como producto de
       una marcada ausencia de políticas de desarrollo sostenible.
      El debilitamiento de los procesos de democratización y descentralización
      La profundización de la desigualdad
      La agudización de los problemas sociales de exclusión, desigualdad en la
       distribución del ingreso, desempleo y segregación social
Todo ello, hace necesario desarrollar un debate más amplio sobre los temas de
gestión de las ciudades, política social y gobierno municipal, pues constituyen la
clave para encontrar alternativas viables en la superación de la pobreza, la
sostenibilidad de las ciudades y el desarrollo local.


                                                                 ¡Muchas gracias!



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