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5è réunion du réseau des hauts responsables du
budget - OCDE
La conciliation du cadre de programmation à moyen
terme et de la budgétisation à la performance
Claude Wendling, sous-directeur, direction du budget
Ministère du budget (France)
28 octobre 2008
Une première ébauche de pluriannualité avant 2008 :
la Programmation à Moyen Terme (PMT) de la direction du budget
■ Jusqu’au budget pour 2008, la direction du Budget menait chaque année :
– un exercice de stratégies sectorielles (réflexions sur les politiques publiques)
– un exercice de programmation à moyen terme (PMT), nourri par les stratégies
sectorielles
■ La PMT était construite sur les éléments suivants :
– Pour chaque mission du budget général de l’Etat était établi un tendanciel
traduisant l’évolution prévisible des dépenses
– La PMT prenait en compte la nécessité de remettre à niveau certaines
dotations ou de pallier les ressauts liés à des mesures « one off » (recettes
exceptionnelles, etc.)
– Enfin, elle appliquait une série de mesures d’économies, à la fois sur le titre 2
(schéma d’emplois) et sur le hors titre 2
■ Les résultats de la première année de la PMT permettaient d’établir
l’esquisse budgétaire, c’est-à-dire le mandat de négociation de la
direction du budget lors des conférences budgétaires seule cette
première année était réellement exploitée.
2 28 octobre 2008
Les avantages et les limites de la PMT
■ Un budget pluriannuel avant l’heure : projection fine
des dépenses de l’État sur 3 ans, précédée d’une
définition des orientations stratégiques au niveau de
chaque politique.
■ Un exercice qui restait toutefois interne à la direction du
budget, donc non endossé politiquement, et qui était
mené sans concertation avec les ministères
■ Un exercice qui ne présentait pas de lien spécifique
avec la démarche de performance
3 28 octobre 2008
Le budget pluriannuel, alimenté par la RGPP
Travaux des équipes d’audits RGPP Mise en œuvre RGPP
Juin 2007 12 déc. 4 avril 11 juin
lancement 2007 2008 2008
de la RGPP CMPP1 CMPP2 CMPP3
Elaboration du budget pluriannuel
Budget Début juillet 2008 26 sept. 2008
pluriannuel Arbitrage des Adoption de la
annoncé en plafonds par LPFP en conseil
CMPP1 mission sur 3 ans des ministres
2007 2008
■ L’élaboration du budget pluriannuel fait partie des réformes issues
de la RGPP (révision générale des politiques publiques –
équivalent d’une « revue des programmes » / « spending review ») :
le choix du budget pluriannuel a été annoncé au 1er Conseil de
modernisation des politiques publiques.
■ La RGPP a par la suite nourri la procédure budgétaire : les plafonds
par missions sur 3 ans ont été arbitrés postérieurement au 3ème
CMPP, c.-à-d. une fois les réformes annoncées dans leur intégralité
4 28 octobre 2008
Principe du budget pluriannuel
Une année sur deux, on se contente de répartir les plafonds par mission au niveau des
programmes
La dernière année du budget pluriannuel 2009 - 2011 constitue le socle de la
programmation suivante (2011 – 2013)
2009 2010 2011 2012 2013
2008
En 2008, on élabore le budget
pluriannuel 2009 – 2011 et le projet
de loi de finances (PLF) pour 2009
En 2009, on élaborera le PLF 2010
2009
en respectant les enveloppes par
mission (l’année 2011 ne fait pas
PLF 2010 l’objet de modification)
En 2010, on fixera les plafonds par
mission et par programme pour le PLF
2010
2011, dans le respect de l’enveloppe
globale; on élaborera la nouvelle
programmation 2011- 2013
5 28 octobre 2008
Lors de l’exécution du budget pluriannuel, des contreparties à la
responsabilisation
Budget pluriannuel /
décisions RGPP
Visibilité sur les Principe
moyens d’auto-assurance
Financement des nouvelles dépenses
par redéploiement
Gestion des risques et des aléas
prioritairement au sein du programme,
puis de la mission et du ministère
Respect
des plafonds
Priorité donnée aux redéploiements Caractère désormais
au sein des missions/ministères. automatique des reports de CP
dans le respect des règles de la
LOLF (3% par programme), sauf
pour les missions ayant
6 bénéficié d’ouvertures non 2008
28 octobre
gagées en gestion
Le socle juridique du budget pluriannuel : une loi de programmation des
finances publiques (LPFP)
■ Révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 : introduction d’une nouvelle
catégorie de lois, les lois de programmation, qui :
• Définissent « les orientations pluriannuelles des finances publiques »
et « S’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des
administrations publiques »
■ La LPFP, dont le projet a été adopté en Conseil des ministres le 26 septembre
conjointement au PLF 2009 et voté par l’Assemblée nationale le 22 octobre
2008, contient :
– 12 articles de loi fixant notamment
» la trajectoire des comptes publics (solde et dette) pour la
période 2009-2012, sur l’ensemble des comptes publics (1000
Mds€ de dépenses, dont seulement 30% pour l’État),
» les plafonds par mission du budget de l’État et l’évolution de
l’objectif national de dépense d’assurance-maladie,
» des règles de comportement ;
– Un rapport annexé expliquant les hypothèses de construction de la
trajectoire, les comptes de chaque sous-secteur et les règles de
fonctionnement du budget pluriannuel.
7 28 octobre 2008
Les implications de la pluriannualité pour la performance :
deux axes majeurs
■ Chercher à stabiliser la maquette des objectifs et des indicateurs
pour pouvoir apprécier les effets d’une politique publique dans la
durée
■ Chercher à systématiser une vision à trois ans grâce à des
indicateurs ayant une “cible” à horizon 2011
C’est pourquoi la procédure de préparation du volet Performance
du PLF 2009 a prévu, en amont, "la définition d'une stratégie de
performance pluriannuelle pour 2009" (circulaire du 26.02.08)
8 28 octobre 2008
Pluriannualité et performance : la maquette des
objectifs et indicateurs
■ La maquette objectifs/indicateurs n’est pas figée pour 3 ans, mais
nous recherchons la stabilisation en restant très vigilants sur les taux
d'indicateurs qui changent :
– 64 % des indicateurs PLF 2007 étaient déjà dans le PLF 2006
– 74 % des indicateurs PLF 2008 étaient déjà dans le PLF 2007
■ la pluriannualité 2009-2011 signifie alors limiter fortement les modifications
pendant les 3 ans, donc entre 2009 et 2010, puis entre 2010 et 2011.
– un objectif de 80 % de non modification en régime de croisière ?
■ Figer totalement pour 3 ans les objectifs et indicateurs peut apparaître
contraire à la démarche de performance.
Méthodologie :
■ limiter les modifications de la maquette (création, suppression et
modification d’objectifs et d’indicateurs) à ce qui est justifié pour
améliorer la performance,
9 28 octobre 2008
Pluriannualité et performance :
la question de l’année-cible
■ La Performance (objectifs et indicateurs) était déjà dans une dimension
pluriannuelle, avec la mention d'une cible de moyen terme (année-cible à
choisir) : le cadre méthodologique était prêt et n’a pas changé
■ Toutefois, certains indicateurs, par construction, parce qu’ils sont nouveaux, ou
pas assez « mûrs » ou sur un domaine trop sensible ne permettent pas une
projection à 3 ans.
■ Certains indicateurs au contraire ont une projection plus lointaine mesurant des
améliorations plus lentes.
pour les PAP 2009 élaborés dans le cadre du budget triennal :
■ Nous nous sommes posés systématiquement pour chaque indicateur la
question de se projeter à 3 ans (année-cible = 2011)
■ Lorsque l’année cible retenue n’était pas 2011, nous avons cherché à
expliquer pourquoi
nous constatons que le taux d'indicateurs ayant une cible à 3 ans
et plus (2011 pour le PLF 2009) est passé de 65% à 80% : signe
de la mise en cohérence entre l’échéance budgétaire du budget
pluriannuel et échéance du volet performance
10 28 octobre 2008
Bilan PLF 2009 : statistiques sur la maquette
PLF
total Budget de l'Etat PLF2006 PLF2007 PLF2008
2009
nb missio ns
48 48 48 47
nb pro grammes
156 168 170 170
nb actio ns
689 687 679
nb objectifs 688 634 621 559
-8% -2% -10%
objectifs par programme 4,4 3,8 3,7 3,3
nb indicateurs 1398 1295 1276 1165
-7% -1% -9%
do nt mo difiés 277 165 98
taux m odifiés 21% 13% 8%
do nt no uveaux 193 165 1
19
taux nouveaux 15% 13% 10%
taux non m odifiés 64% 74% 81%
indicateurs par objectif 2,0 2,0 2,1 2,1
Resp. de Programme 85 85 80
11 28 octobre 2008
Bilan PLF 2009 : statistiques sur l’année-cible
PLF
total Budget de l'Etat PLF2006 PLF2007 PLF2008
2009
cible à 3 ans ou plus 53% 46% 67% 81%
12 28 octobre 2008
