ANáLISIS SOCIAL PROYECTO

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ANáLISIS SOCIAL  PROYECTO Powered By Docstoc
					UNIDAD DE ANÁLISIS DE POLÍTICAS SOCIALES Y ECONOMICAS
                        UDAPE




              RESUMEN EJECUTIVO

              EVALUACIÓN SOCIAL
PROGRAMA DE INCENTIVOS EN EFECTIVO Y/O ESPECIE
 A LA MUJER GESTANTE, EN LACTANCIA Y CON NIÑOS
             MENORES DE DOS AÑOS




                    La Paz, Enero 2008
                                   RESUMEN EJECUTIVO

                                    EVALUACIÓN SOCIAL

  PROGRAMA DE NCENTIVOS EN EFECTIVO Y/O ESPECIE A LA MUJER GESTANTE,
            EN LACTANCIA Y CON NIÑOS MENORES DE 2 AÑOS

1. Antecedentes

La desnutrición y el hambre son dos problemas concurrentes en la mayor parte de los
países en desarrollo. En Bolivia ambos problemas afectan a una mayoría de la población
sobretodo la que vive en el área rural, con consecuencias negativas para el desarrollo
individual de la población, de las comunidades y del país en general. De acuerdo a los
resultados de la última Encuesta Nacional de Demografía y Salud (ENDSA 2003), a nivel
nacional la tasa de desnutrición crónica en menores de 5 años se encontraba en un nivel de
26.5%.

El Plan Nacional de Desarrollo “Bolivia Digna, Soberana, Productiva y Democrática para Vivir
Bien” aprobado mediante D.S. Nº 29272 de 12 de septiembre de 2007, tiene como objetivo
construir un modelo social, económico y estatal basado en la diversidad y en lo multinacional,
articulado a través de cuatro estrategias: i) Bolivia Digna; ii) Bolivia Soberana; iii) Bolivia
Productiva y iv) Bolivia Democrática.

La estrategia Bolivia Digna plantea la erradicación de la pobreza, exclusión, discriminación,
marginación y explotación, con un enfoque no sólo de provisión de servicios básicos, sino de
acciones que generen capacidades económicas a familias y comunidades. Entre los
objetivos de esta estrategia se destacan: i) generar un patrón equitativo de distribución de
riqueza y oportunidades, ii) promover el ejercicio pleno de la dignidad y los derechos de las
personas y los grupos sociales, e iii) implementar programas de desarrollo destinados a
reducir drásticamente las situaciones de riesgo y sus consecuencias.

En ese marco, la Política de Protección Social y Desarrollo Integral Comunitario (PPS-DIC),
se inscribe en la estrategia Bolivia Digna, enfocada a intervenir de manera progresiva en los
territorios y poblaciones vulnerables y de extrema pobreza, a fin de lograr en el corto,
mediano y largo plazo, los cambios estructurales en las condiciones de vida de la población.
Para coadyuvar al logro de este fin, el Gobierno de Bolivia firmó con el Banco Mundial una
Carta de Acuerdo, con el objetivo de preparar el Proyecto de Protección Social: Inversión en
la Niñez y la Juventud, a ser financiado por esta entidad, a fin de contribuir al fortalecimiento
e implementación de la PPS-DIC.

A partir del acuerdo mencionado, el Ministerio de Planificación del Desarrollo ha delegado a
la Unidad de Análisis de Políticas Sociales y Económicas (UDAPE) la coordinación del
diseño del Proyecto de Protección Social. Para ello se contrató los servicios de dos
consultores que realicen una evaluación social del Programa de Incentivos en Efectivo
y/o Especie a la Mujer Gestante, en Lactancia y con Niños Menores de 2 Años, a ser
implementado por el Ministerio de Salud y Deportes (MSD) en los 52 municipios más
vulnerables en términos de seguridad alimentaria.

El objetivo del Programa es contribuir a la disminución de la desnutrición en niños y niñas
menores de dos años en zonas rurales a través del cuidado integral de la madre
embarazada, en lactancia y en niños menores de dos años.


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En su fase inicial establece un apoyo económico en efectivo para mujeres embarazadas que
se inscriben en el programa y permanecen en él hasta que el niño(a) cumple 2 años;
posteriormente el MSD tiene prevista la complementación de este apoyo en efectivo con
incentivos colectivos en especie. El financiamiento del Banco Mundial está exclusivamente
dirigido al pago del incentivo en efectivo. Este pago estará condicionado al cumplimiento de
las responsabilidades individuales de las beneficiarias. Inicialmente el programa considera
las siguientes responsabilidades: i) 4 controles prenatales, ii) Control post parto y iii)
Monitores del crecimiento y desarrollo del niño hasta el segundo año de edad.

2.   Metodología de trabajo y características de los participantes en la consulta

Se aplicó una metodología cualitativa1, misma que abordó 8 Municipios de los
departamentos de Chuquisaca (Tarabuco), La Paz (Santiago de Callapa), Santa Cruz
(Gutiérrez), Cochabamba (Independencia), Tarija (Yunchará), Oruro (El Choro), Potosí
(Betanzos) y Beni (Loreto), que fueron seleccionados por los sociólogos a cargo de la
consulta, del total de 52 municipios en los que se implementará el programa.

                      Municipios considerados en la evaluación social:
                          Composición según Autoidentificación
                                                    Se considera
                                                    perteneciente a un     Porcentaje
             Departamento          Municipio        pueblo                 población
                                                    originario/indígena      rural
                             Santiago de
             La Paz          Callapa              Aymara 95.2%                  100,0%
             Oruro           Choro                Quechua 87.4%                 100,0%
             Chuquisaca      Tarabuco             Quechua 92.9%                  87,5%
             Santa Cruz      Gutierrez            Otro nativo 83.1%             100,0%
             Potosi          Betanzos             Quechua 94.8%                  88,5%
             Tarija          Yunchara             Ninguno 92.6%                 100,0%
             Beni            Loreto               Otro Nativo 59.2%             100,0%
             Cochabamba      Independencia        Quechua 92.3%                  92,5%
             Fuente: INE-Censo Nacional de Población y Vivienda 2001

Se buscó que los municipios seleccionados reflejen las características de la población
objetivo: áreas eminentemente rurales y mayoritariamente indígenas. En este sentido, cabe
resaltar las restricciones que tienen estas poblaciones en el acceso a infraestructura
(transporte principalmente), servicios básicos, de salud y educación, y a los beneficios
derivados del Sistema de Seguridad Social de Corto Plazo. Por otro lado, se constataron
diferencias importantes en las realidades que enfrentan los pobladores que se encuentran en
los municipios (área con mayor concentración poblacional), con respecto de aquellas de los
pobladores de las comunidades.

Las mujeres tuvieron una mayor participación en los grupos focales, 65% en promedio, de un
total de 114. Asimismo, se identificó tanto un interés generalizado de las poblaciones por
participar en estas consultas, como de las principales autoridades locales (el Alcalde y su
Consejo Municipal) en acceder a información sobre el programa.



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  En los municipios seleccionados se realizó el levantamiento de información a través de grupos
focales y entrevistas a informantes clave.

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3.   Resultados obtenidos: Análisis de la Información por Categorías de Análisis

i) Percepción del Programa de Incentivos

El programa de incentivos a la mujer embarazada es considerado un beneficio y apoyo
importante, dadas las condiciones socioeconómicas marginales de la población en general y
de las mujeres en particular. Asimismo, conforme opiniones de los profesionales de salud
entrevistados, el programa coadyuvaría a mejorar las coberturas de atención neo y post natal
en los establecimientos de salud.

A nivel local, la atención de la mujer embarazada fue reconocida y priorizada en todos los
casos, existiendo una misma lectura de la realidad local por los distintos entrevistados, lo
cual se refleja en el hecho de que los Programas Operativos Anuales (POA) de los
municipios registran, en mayor o menor medida, recursos asignados para este efecto, ya sea
por cuenta exclusiva del municipio o en alianza con otros actores. Por ello el programa de
incentivos no es concebido como una alternativa excluyente, sino más bien como un
programa complementario a los que ya se encuentran en curso.

Por otro lado, quedó manifiesta la necesidad de transparentar la administración de los
recursos, a través de la difusión de las responsabilidades de cada nivel involucrado en el
programa (Nacional, Departamental, Municipal, Comunidad e Individual). Para el seguimiento
a los incentivos entregados, el programa considera mecanismos de corresponsabilidades de
las beneficiarias y se tiene previsto el diseño de mecanismos complementarios de
corresponsabilidades de la comunidad, el Gobierno Municipal, las Prefecturas y el nivel
nacional.

ii) Significado Económico, Social y Cultural del Incentivo

Un incentivo a la mujer y al niño, enmarcado en un programa que busca incidir en sus
condiciones de vida, está determinado por las características sociales, organizacionales,
culturales, políticas y de trabajo de la población potencialmente beneficiaria. En este sentido,
en las entrevistas realizadas se recogió una opinión favorable a la entrega de un incentivo,
ya sea en efectivo o en especie.

Se identificó una percepción generalizada con relación al hecho de que si bien la comunidad
se solidariza con el proceso de gestación, las mujeres gestantes no alteran su vida cotidiana
ni las responsabilidades a su cargo; y es solamente luego del parto que la familia sanguínea
o política apoya a la mujer y al niño(a). Uno de los objetivos del programa es el de proveer la
atención necesaria y adecuada a las madres gestantes y a los niños menores de dos años,
para optimizar su crecimiento y desarrollo. Adicionalmente, el programa considera en el
componente de la estrategia de comunicación actividades de concientización a los
integrantes de la familia sobre la importancia del cuidado de la salud de la mujer gestante, en
lactancia y con niños menores de dos años. Asimismo, en el mediano plazo, el programa
considera la inclusión de incentivos colectivos, que podrían incidir en este comportamiento
de la comunidad y la familia de las mujeres beneficiarias.

En ciertos casos tanto las beneficiarias como los participantes hombres en los grupos focales
señalaron percibir que las mujeres no tienen control sobre los recursos monetarios que
reciben, y que es el hombre o jefe de hogar quien dispone el uso y destino del dinero en la
familia. A fin de promover una asignación de recursos acorde a los objetivos del programa,
es importante que la estrategia de comunicación del mismo pueda contemplar la difusión de
los beneficios adicionales que se pueden lograr para los niños y las madres a partir de

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determinadas asignaciones de recursos.

La modalidad de entrega del incentivo (dinero y/o especie) debería estar determinada por la
consideración de diferentes aspectos y elementos de control de los mismos. En el caso de la
entrega del incentivo en especie, cabe señalar que si bien el mismo fue planteado en los
grupos focales, también se reconocieron las restricciones para la implementación de un
mecanismo de esta naturaleza en el corto plazo. El proyecto prevé financiar incentivos en
especie y actividades para fortalecer el control social, relacionadas con mecanismos de
rendición de cuentas a la sociedad, así como mecanismos para recibir y responder quejas y
reclamos.

iii) Sostenibilidad del Programa de Incentivos

En el contexto de la sostenibilidad que requiere el programa, las indagaciones realizadas
acerca de la capacidad y grado de participación del Municipio en políticas y acciones de
salud, permitieron identificar que los gobiernos municipales se preocupan por este aspecto y
estarían en condiciones de realizar la asignación de recursos locales, como lo han venido
realizando, apropiándolos en los Planes Operativos Anuales o facilitando la gestión de
financiamientos externos para acciones de salud.

Actualmente, los municipios contemplan la asignación de recursos para la entrega de
incentivos en especie, apoyo a promoción de campañas y de recursos en efectivo para la
compra de combustible para ambulancias o vehículos de la Alcaldía para las visitas médicas
a las comunidades, en coordinación con los Servicios de Salud. Esto, en el marco de las
competencias asignadas por la normativa legal vigente, así como las coordinaciones
intersectoriales que se requieran.

Por otra parte, la experiencia de programas de subsidio o incentivos implementados por
ONGs, ocasionan una preocupación a los Gobiernos Municipales por la temporalidad de las
intervenciones que provocan desencanto y presión social de la población sobre las
autoridades políticas de los municipios y el descrédito de éstas, afectando además los
niveles de cobertura de estos municipios. El lograr la sostenibilidad del programa
conjuntamente con Gobiernos Municipales y Prefecturas permitirá cumplir con estas
expectativas y garantizar determinados niveles de cobertura.

Adicionalmente, la sostenibilidad y éxito del programa esta asociada a la presencia de la
oferta de salud, a través de la provisión de infraestructura, insumos, medicamentos y
servicios. Si bien en los municipios donde se realizaron los grupos focales se evidenciaron
esfuerzos para incrementar las metas de atención a la mujer embarazada (porcentaje de
partos institucionales), estas metas son bajas y los resultados obtenidos también. Mientras
que en los hospitales se tiene una participación considerable en la atención a la mujer
embarazada, no ocurre lo mismo en las comunidades, por lo que los municipios plantearon la
necesidad de dar una mayor atención a este nivel.

El programa de incentivos está siendo fortalecido por el Ministerio de Salud y Deportes, a
través del Proyecto de Salud Fase III (Expansión de acceso para reducir desigualdades en
salud, APLIII). Como coadyuvante al fortalecimiento de la oferta de salud, algunos municipios
vienen implementando acciones que complementan la oferta tradicional de los servicios de
salud: existen agrupaciones comunitarias de mujeres, que de manera colectiva, incentivan y
promueven la asistencia a los establecimientos de salud, para la realización de los controles
prenatales y pos natales. Adicionalmente, en algunos municipios se desarrollan esfuerzos
para alcanzar la aceptación y vinculación de las mujeres gestantes y puérperas a la oferta de

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servicios de salud respetando sus prácticas culturales. En este marco, es importante
considerar una mayor participación de las parteras de las comunidades en el programa de
incentivos, por el conocimiento que tienen éstas respecto a los usos y costumbres de la
población del área geográfica en el que se realizarían las intervenciones del programa.

iv) Percepción del Riesgo a partir del Programa de Incentivos

Si bien en algunos municipios, se manifestó que el programa podría aumentar el número de
embarazos, en otros las entrevistadas concluyeron que es probable que no se produzca un
incremento de los mismos, sino más bien que quienes no tenían la práctica de asistir a los
controles y atenciones en los puestos de salud, empiecen a hacerlo por el incentivo. Esto,
derivaría a su vez en una mayor demanda de los servicios de salud, por lo que nuevamente
se resalta la necesidad de fortalecer la oferta de servicios de salud con personal, insumos e
infraestructura. (Proyecto APL III)

Por otra parte, la importancia de establecer un sistema de socialización de los requisitos y
corresponsabilidades y restricciones del programa es crucial, toda vez que algunos
participantes de los grupos focales señalaron que en experiencias anteriores, el diseño del
incentivo favorecía a aquellas familias que tenían un mayor número de niños. La estrategia
de comunicación del programa socializará los requisitos para que las mujeres puedan
reingresar al programa y ser beneficiarias del incentivo (espacio intergenésico establecido
por la norma del MSD).

Asimismo, se registró una demanda por establecer y garantizar la articulación de propuestas
o programas similares en los tres niveles de gestión: nacional, departamental y municipal; así
como la coordinación de intervenciones de distintos programas de salud, desarrollo local y
rural, educación y servicios básicos, a fin de permitir una atención más integral y efectiva de
las necesidades básicas de la población objetivo.

Otro aspecto manifestado por los entrevistados de algunos municipios, es la ventaja que
podría representar el programa en la medida que la aplicación de un incentivo de estas
características, acompañado de una mejor y mayor provisión de servicios, incentivaría “a la
gente joven” a tener hijos, frenando la migración de las mujeres jóvenes a la ciudad y al
exterior del país (Argentina, España).

v) Requerimiento de Orientación, Educación y Capacitación a Madres Gestantes.

Casi unánimemente, en cualquiera de los tres estratos con que se trabajó, surgió la temática
con distintas orientaciones, profundidad y objetivo, manifestándose la preocupación por que
el programa no se limite a una acción “asistencial” que luego se diluya en el tiempo, sino que
permita la generación de acciones conscientes por parte de las beneficiarias. Así, todos los
actores concluyen desde sus necesidades grupales, la importancia que tiene en el desarrollo
del programa la atención a sus requerimientos de capacitación – formación – orientación,
haciendo referencia a diversos aspectos:

          Importancia de la salud.
          Hábitos de alimentación saludable.
          Salud sexual y reproductiva, control de la natalidad, planificación familiar, inclusive
           para niñas que se encuentran en la educación primaria.
          Nutrición
          Orientación sobre el uso del incentivo recibido


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          Alimentación suplementaria para el desnutrido
          Saneamiento básico e higiene
          Cuidado de los hijos, donde se requiere expresamente la intervención del padre,
           no solo de la madre.

En el caso de los actores del sector salud consultados, se evidencia la necesidad de
capacitación antes del inicio del programa, lo que en criterio de las mismas personas
repercutiría en una buena atención, y además permitiría que mejoren sus competencias en la
parte educativa y de prestación de servicios que dependería de ellos (la capacitación y
orientación en las sensibilizaciones y trabajo en las comunidades).

vi) Estrategia de comunicación del programa

En las consultas realizadas se registró un conjunto de demandas por mayor información
sobre el programa, por parte de diferentes actores (beneficiarias e informantes clave), su
implementación, e inclusive, fiscalización. Para este efecto es muy importante desarrollar una
estrategia de comunicación del mismo que cubra los requerimientos de información
planteados, a partir de un enfoque cultural y lingüístico apropiado, para cada una de las
regiones consideradas en el área de intervención del programa.

Asimismo, a partir de la identificación de restricciones en el acceso a los servicios de salud,
es importante que la estrategia de comunicación del programa incorpore un componente de
difusión al interior de los profesionales de salud involucrados, en el cual se incluyan
mecanismos de coordinación y comunicación de éstos con las personas de las comunidades
que en muchos casos prestan estos servicios.




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