Docstoc

Prof_Dr_Aytac_Ekere_Armagan

Document Sample
Prof_Dr_Aytac_Ekere_Armagan Powered By Docstoc
					         T.C. SAKARYA ÜNiVERSiTESi
   iKTiSADi ve iDARi BiLiMLER FAKÜLTESi
               MALiYE BÖLÜMÜ




 Prof. Dr. Aytaç EKER’e
          ARMAĞAN
KAMU MALİYESİNDE SEÇME YAZILAR
                     Editörler:
             Doç. Dr. N. Tolga SARUÇ
             Doç. Dr. Temel GÜRDAL
           Yrd. Doç. Dr. Nurullah ALTUN



               SAKARYA 2010
SAKARYA ÜNİVERSİTESİ YAYINLARI

1. Baskı 2010 SAKARYA

Prof. Dr. Aytaç Eker’e Armağan, Kamu Maliyesinde Seçme
Yazılar
ISBN: 978-975-7988-84-7


Editörler:
Doç. Dr. N. Tolga SARUÇ
Doç. Dr. Temel GÜRDAL
Yrd. Doç. Dr. Nurullah ALTUN

Sakarya: Sakarya Üniversitesi: İktisadi ve İdari Bilimler
Fakültesi




Kapak Tasarım ve Dizgi: Fatih YARDIMCIOĞLU




   Bu kitabın yayın hakları Sakarya Üniverstesine aittir.
5846 ve 2936 sayılı fikir ve sanat eserleri yasası hükümleri
gereğince “Bu kitap hiç bir yöntemle çoğaltılamaz. Resim,
şekil, şema, grafik ve herhangi bir bölümü yayınevinin izni
        olmadan kopya edilemez.“ Her hakkı Sakarya
             Üniversitesine ve editörüne aittir.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                       i




                   T.C. SAKARYA ÜNiVERSiTESi
              iKTiSADi ve iDARi BiLiMLER FAKÜLTESi
                         MALiYE BÖLÜMÜ




       Prof. Dr. Aytaç EKER’e
                     ARMAĞAN


KAMU MALİYESİNDE SEÇME YAZILAR


                              Editörler:
                      Doç. Dr. N. Tolga SARUÇ
                      Doç. Dr. Temel GÜRDAL
                    Yrd. Doç. Dr. Nurullah ALTUN
                     Arş. Gör. Fatih YARDIMCIOĞLU




                           SAKARYA 2010
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                  iii




                             (1943 - ……)

       Prof. Dr. Aytaç EKER 1943 yılında Ayvalık'ta doğmuştur. İlk
öğrenimini Ayvalık, orta öğrenimini Burhaniye ve İzmir'de
tamamlamıştır. Yüksek öğrenimini İzmir İktisadi ve Ticari İlimler
Akademisi'nde yapmıştır. 1970 yılında aynı fakültede asistanlığa
başlayarak, 1973 yılında doktor, 1979 yılında Doçent, 1988 yılında
Profesör olmuştur.
       1974 yılında Fransız hükümetinin sağladığı CIES bursunu
kazanarak Grenoble ve Clermont - Ferrand Üniversiteleri’nde, daha
sonra Paris Üniversitesi II, Merkez Bankası, İstatistik Enstitüsü ve
Maliye Bakanlıklarında çalışmalar yapmıştır.
       1980 yılında üç aylık süre ile AET ülkelerinde bilimsel
çalışmalarda bulunmuştur. IV. Beş Yıllık Kalkınma Planı Özel İhtisas
Komisyonlarında, Türk-İş eğitim seminerlerinde görev almıştır.
       1992 yılında bir yıl süre ile Azerbaycan Milli Eğitim Bakanı
Danışmanı olarak yeni eğitim Kanununun hazırlık çalışmalarında
bulunan Prof. Dr. Aytaç EKER Azerbaycan'a gelen Türk
öğrencilerinin sorunları ile ilgili çalışmalar yapmıştır.
iv                                       Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


       Prof. Dr. Aytaç EKER, Dokuz Eylül Üniversitesi ve Sakarya
Üniversitesi, İktisadi ve İdari Bilimler Fakültelerinde Maliye Bölümü
Başkanlığı, Fakülte Kurulu ve Yönetim Kurulu Üyeliği görevleri ile
İzmir Büyükşehir Belediyesi'nde Belediye Başkanı danışmanı,
Bayındırlık ve İskan Bakanlığı’nda ise Bakan danışmanı görevlerinde
bulunmuştur. Bunların yanı sıra Almanya'da faaliyet gösteren Türk-
Alman İşadamları Dernekleri Federasyonu (TİDAF)'nun Türkiye
temsilciliği görevini uzun süre yürütmüştür. KOSGEB Başkan Baş
Danışmaı olarak görev yapmıştır ve halen Türkiye Yağlı tohumlar
Merkez Birliği Genel Koordinatörlüğü görevini sürdürmektedir.
        Prof.Dr. Aytaç EKER'in; Kamu Maliyesine Giriş, Devlet
Borçları (Kamu Kredisi), Maliye Politikası (Teori, İlkeler,
Yöntemler), Türkiye Ekonomisi Gerçeği, Avrupa Birliği'nde ve
Türkiye'de Teşvik Sistemleri ve Teşvik Politikaları adlarını taşıyan
kitapları ve editörlüğünü yaptığı Kamu Ekonomisinin Genişlemesi ve
Özelleştirme, Politik Yozlaşma ve Rant Kollama, Kamu Tercihi ve
Anayasal İktisat adlı yayınları bulunmaktadır. Bunların yanında
iktisadi ve mali konular üzerinde pek çok yayınlanmış makale,
araştırma ve tebliği mevcuttur.
       Prof.Dr. Aytaç EKER evli ve bir çocuk babasıdır.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                     v


       ÖNSÖZ

        Değerli hocamız Prof. Dr. Aytaç EKER’ in anısına.
        Bu armağanı kendisi hayattayken çıkarabilme fırsatı bulduğum
için mutluyum. Hizmet ve kabiliyetleriyle temayüz etmiş insanlarının
değerlerinin sağlıklarında takdir edilmesi, kendisine duyulan saygı ve
sevginin açıklanabilmesinin daha anlamlı olduğu konusundaki
inancımı uygulama fırsatını, bu vesileyle bulduğumuz için daha da
mutluyum.
        Özellikle öğretim üyeliği sürecinde gerek öğrenciler gerek
mesai arkadaşları arasında geliştirdiği izler, bilgi, sevgi ve saygıdan
oluşan bir sentez olarak değerlendirilen hocamız Dokuz Eylül
Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Maliye Bölümü’ndeki
öğretim üyeliği, Bölüm Başkanlığı, Fakülte Kurulu ve Fakülte
Yönetim Kurulu üyeliklerindeki görev ve hizmetleri, İzmir
Büyükşehir Belediyesi’nde Belediye Başkanı danışmanlığı,
Almanya’da faaliyet gösteren Türk-Alman İşadamları Dernekleri
Federasyonu (TİDAF)‘nun Türkiye Temsilciliği görevi ve nihayet
KOSGEB Başkanı Danışmanlığı gibi seçkin görevleri yanında, bir yıl
süre ile Azerbaycan Milli Eğitim Bakanı Danışmanı olarak kardeş bir
ülkenin eğitim kanununun hazırlık çalışmalarındaki görevi ile kendisi
hakkında edinilen kanaati haklı çıkaracak bir performans sergilemiş
olduğu açıktır.
        Hocamızın takdirle değerlendirdiğimiz bu performansının,
üniversitemizin ” Evrensel nitelikte bilgi ve teknoloji üreten,
araştırmacı, katılımcı, paylaşımcı, özgün ve estetik değerlere sahip,
çağdaş ve bilimsel kültürü oluşturmak ve mesleki açıdan yetkin,
toplumsal değerlere saygılı bireyler yetiştirmek” şeklinde
tanımladığımız misyonuna ve bu misyonu gerçekleştirmek amacıyla
belirlediğimiz “ Eğitim, öğretim ve araştırma kalitesi ile Türkiye ve
Dünya’ da tercih edilen”, “ Takım çalışmasını teşvik eden, katılımcı
ve paylaşımcı bir yönetime sahip” vizyonuna katkı yapması ve
değerlendirilmesi amacıyla Üniversitemizin İktisadi ve İdari Bilimler
Fakültemizin Maliye Bölümü Başkanlığı görevini kendisine tevdi
ettik.
        İlerlemiş yaşına rağmen, kendisinin zaten yürütmekte olduğu
danışmanlık görev ve hizmetleri yanında kardeş Türk Devletleri’ndeki
Üniversitemizden gelen taleplerle devam ettirdiği etkin hizmetlerden
vi                                       Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


vazgeçmeden, usanmadan, Maliye Bölüm Başkanlığı görevinde de
seri şekilde başlattığı kitap çalışmaları ile Türkiye’nin gündeminde
özellikle Kamunun yeniden yapılandırılması sürecinde hızla
parlamentodan çıkarılan 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol
Kanunu ve buna bağlı olarak Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği,
Merkezi Yönetim Harcama Belgeleri Yönetmeliği, Taşınır Mal
Yönetmeliği gibi maliye alanındaki radikal uygulama değişikliklerine
derhal nüfuz eden iki önemli yayına, özellikle ekip çalışmasıyla
yapmış olduğu öncülük ve katkı, Üniversitemizin misyonu ve
vizyonuna kendisinden beklediğimiz katkıyı sağlaması hususunda
oldukça anlamlı bir teyit ve örnektir.
        Bunlara ilave olarak, gerek bölümündeki gerek Fakültedeki
diğer bölümlerde görevli öğretim elemanlarına akademik
gelişmelerine katkı yapmak amacıyla verdiği maddi ve manevi
destekler de takdirle anılmaktadır.
        Bu değerlendirmelerin ışığında, üniversitemizden emekli
olarak ayrılan Hocamızın, Üniversitemizin kalite, eğitim ve araştırma,
insan kaynakları, çevre ve tanıtım politikalarına yaptığı katkılar
nedeniyle kendisine en içten duygularımla teşekkür ediyor, kendisine,
eşine ve aile bireylerinin her birine sağlık, afiyet ve mutluluk dolu
yıllar diliyorum.
        Bu vesileyle, Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan kitabına yazı
göndererek hocamızın bu şekilde anılmasına katkıda bulunan bilim
adamlarına da teşekkür ediyorum. Ayrıca, yazımın girişinde de ifade
ettiğim mutluluğumun gerçekleştirilmesini sağlayan Maliye Bölümü
Öğretim Elemanlarımıza başta Bölüm Başkanı Doç. Dr. N. Tolga
SARUÇ’ a, Doç. Dr Temel GÜRDAL ve Yrd. Doç. Dr Nurullah
ALTUN’ a teşekkür ediyorum.
        Bu duygularla bu armağanın okuyuculara yararlı ve değerli
hocamızın sonsuza kadar hatırlanmasına vesile olmasını diliyorum.

                                        Prof. Dr. Mehmet DURMAN
                                        Sakarya Üniversitesi Rektörü
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                      vii


   ÖNSÖZ

    Değerli Hocamız Prof. Dr. Aytaç EKER’in onuruna hazırlanan bu
kitabın maliye literatürüne faydalı olmasını temenni ediyorum. Son
yıllarda fakültemizde önemli katkıları olan ve fakültemizde hizmet
verdiği süre boyunca yardımlarını kimseden esirgemeyen hocamızın
emekli olarak fakültemizden ayrılması bizler için ayrı bir kıvanç
kaynağı olmuştur.
    Yoğun meslek hayatında Ankara, İzmir ve Sakarya arasında mekik
dokuyan ve hatta yurtdışı faaliyetlere de yoğun bir şekilde katılan
Prof. Dr. Aytaç EKER, fakültemize de önemli katkılar sağlamıştır.
Fakültemizde hizmet verdiği süre boyunca, birçok öğrencinin ve
bölüm öğretim elemanlarının yetişmesinde emeği olan bu değerli
bilim adamımızı, sevgi ve saygıya dayalı bilimsel disiplin ve ilkeleri
ile hatırlayacağız.
    İşte bu duygularla hocamız Prof. Dr. Aytaç EKER’in emeklilik
sonrası yaşamında başta sağlıklı ve mutlu aynı zamanda da bundan
sonraki çalışmalarında başarılı bir hayat geçirmesini diliyorum.


                                             Prof. Dr. Engin YILDIRIM
                             İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dekanı
 Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                                       ix


 İÇİNDEKİLER

Bütçe Uygulamalarında Saydamlık ve Türkiye Açısından
Değerlendirilmesi………………………………………………...                                                 1
Prof.Dr. Kâmil TÜĞEN
Arş.Gör.Dr. Ahmet ÖZEN

The First Step Of Strategic Management In Turkey To The
Public Financial Management: Transition To The Performance
Based     Budgeting    System     Based     On     Strategic
Planning………………………………………………...……....                                                   16
Prof. Dr. Kamil TÜĞEN
Assist. Prof. Dr. Esra DEMİRCAN

Avrupa Birliği’nde Nüfus ve İstihdam Hareketleri Üzerinde
Genel Bir Değerlendirme (İstihdam Politikalarının Performansı
ve Nüfus-İstihdam Matrisi)…………………………………….                                             41
Prof. Dr. Ahmet Burçin YERELİ

Küresel Krizin Ortasinda Stratejik Yönetimi Yeniden
Düşünmek………………………………………………….…….                                                       63
Dr. Hasan CANPOLAT
Doç. Dr. Ahmet KESİK

Avrupa    Birliği    Bütçesi’ne                Yönelik                Değişim
Çabalari……………......................................................................   83
Yrd.Doç.Dr. Metin MERİÇ
Doç.Dr. Mustafa SAKAL
Yrd.DoçDr. Hakan AY

Mali Sürdürülebilirlik ve Kamu Borç Yönetimi…………….…..                                 93
Yrd.Doç.Dr. Hayal Ayça ŞIMŞEK

Maliye Politikası ve Makro Ekonomi Yönetimi: Temel
Kavramlar ve İlişkiler……………………….…………………...                                            161
Yrd.Doç.Dr. Nevzat ŞİMŞEK

Türk   Hukuku’nda     Vergi     Kanunlarının    Anayasaya
Uygunluğunun Denetiminde Kullanılan Ölçü Normlar………….                                 225
Yrd.Doç.Dr. Abdullah TEKBAŞ
 x                                                Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan




Türkiye’de Orta Vadeli Harcama Programının Çok Yıllı
Bütçeleme Sistemi Çerçevesinde Değerlendirilmesi…………….                         239
Yrd.Doç.Dr. Duran BÜLBÜL

Türkiye’de Ekonomik Faktörlerin Seçmen Davranışı
Üzerindeki Etkisi (Effects Of Economic Factors On Voting
Behaviour In Turkey)……………………..…………...…...........                              253
Yrd. Doç. Dr. Şennur SEZGİN

Askerî İş Kavramı ve Dünyada Askerî İş Uygulamaları…….....                     273
Arş. Gör. Elvan CENİKLİ
Oğuz OKTAR


Global Mali Krizin Temel Makro Ekonomik Değişkenler ve
Vergi Gelirleri Üzerindeki Etkileri……………………….……..
Yrd. Doç. Dr. Kamil GÜNGÖR                                                     289

Türkiye’de Özelleştirme Uygulamaları ve Ekonomik Etkilerinin
Değerlendirilmesi……….…………………………….…….…...                                       309
Yrd. Doç. Dr. Selim İNANÇLI
Arş. Gör. Fatih YARDIMCIOĞLU

Küresel Kriz Ve Bütçe Açıkları: Yürütmenin Sınırlandırılması
ve Anayasal Bütçe Çözüm Olabilir Mi?........................................   351
Yrd. Doç. Dr. Hakkı ODABAŞ
Yrd. Doç. Dr. Kamil GÜNGÖR

İktisat Teorisi Açısından Kamu Girişimciliği Ve Özel
Girişimcilik: Karşılaştırmalı Bir Analiz…..……………………… 367
Yrd. Doç. Dr. Orhan Çakmak

Birleşmiş Milletlerin Küresel Kamu Mali Yönetimindeki Rolü...                  417
Arş. Gör. Selin ERTÜRK ATABEY

Krizin Türkiye Ekonomisindeki Görünümü……………….…….                               433
Arş. Gör. Işıl Fulya Orkunoğlu
 Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                xi


Türk Vergi Sisteminin Avrupa Birliği Vergi Sistemine Uyum      445
Sürecinin Değerlendirilmesi…………………………….……….
Doç. Dr. Habib YILDIZ

İktisat Teorisindeki Değişimlerin Kamu Yönetimi ve Mali Yapı
Üzerindeki Etkileri………………….…………………………...                       465
Yrd. Doç. Dr. Nurullah ALTUN
Barış KENAR

Faktör Gelirlerinin Toplumsal Vergi Yükü…….………………..            493
Doç. Dr. Temel GÜRDAL
Yrd. Doç. Dr. Nurullah ALTUN
Öğr. Gör. Metin KÜÇÜK
Arş. Gör. Cahit ŞANVER

The Relationship Between The Perceived Audit Probability And
Tax Evasion: An Empirical Analysis………………….…………                 523
Assoc. Prof. Dr. N. Tolga Saruç
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                     1


 BÜTÇE UYGULAMALARINDA SAYDAMLIK VE TÜRKİYE
         AÇISINDAN DEĞERLENDİRİLMESİ

                        Prof.Dr.Kâmil TÜĞEN
                          Dokuz Eylül Üniversitesi
                     İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi

                       Arş.Gör.Dr.Ahmet ÖZEN
                          Dokuz Eylül Üniversitesi
                     İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi


     GİRİŞ
      Dünyada kamu yönetimi anlayışında yaşanmakta olan dönüşüm,
birçok ülkede gerek idari gerekse mali alanda bir dizi reform
çalışmasını gerekli kılmaktadır. Reform çalışmaları temelde Yeni
Kamu Yönetimi Anlayışına uygun bir şekilde ilerlemekte ve özel
sektöre has yönetim teknikleri kamu yönetimine uyarlanmaya
çalışılmaktadır. Esnek bir yönetimi esas alan yeni kamu yönetimi,
önemli bazı ilkelerin kamu yönetiminde geçerli olmasını zorunlu
kılmaktadır. Bu ilkeler arasında hesap verebilirlik, performansa dayalı
ücretlendirme, toplam kalite yönetimi ve mali saydamlık kavramları
dikkat çekmektedir. Bu kavramlar genelde özel sektörde uzun yıllardır
geçerliliğini korumakta ve kâr amacı güden işletmeler açısından
büyük öneme sahiptir.
      Artan kamusal ihtiyaçlar karşısında aynı hızda artmayan
kamusal kaynaklar ülkeleri etkin kaynak kullanımı konusunda baskı
altına almakta ve kamu yönetimleri yeni ilkelerin dikkate alınması
konusunda arayışlara girmektedirler. İşte bu noktada özel sektörde
sıkça kullanılan hesap verebilirlik ve saydamlık gibi kavramlar kamu
sektörü açısından da esas alınmaya başlanmaktadır. Bu yöndeki
dönüşüm özellikle gelişmiş ekonomilerin kendi iç dinamiklerinden
kaynaklanmakta iken, gelişmekte olan ya da az gelişmiş ülkelerin
çoğunda ise uluslararası kuruluşların yönlendirmesiyle mümkün hale
gelmektedir. Uluslararası planda önemli rol oynayan kuruluşlar ise
Uluslararası Para Fonu (IMF) ve Dünya Bankası (WB)’dır. Bu
kuruluşlar yanında çeşitli uluslararası sivil toplum kuruluşları da bu
yönde faaliyette bulunmaktadır. Bu kuruluşlardan biri de Uluslararası
2                                          Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


Bütçe Ortaklığı (International Budget Partnership) Merkezi’dir. Bu
merkez tarafından periyodik olarak çıkarılmakta olan mali
saydamlıkla ilgili raporlar dünya kamuoyunun ilgisini çekmektedir.
     Bu çalışmada mali saydamlık kavramı açıklanarak uluslararası
kuruluşların bu konudaki rolleri hakkında bilgi verilecektir. Bu
bağlamda Uluslararası Bütçe Ortaklığı Merkezi’nin kuruluşuna,
amaçlarına ve faaliyetlerine değinilerek Saydam Bütçe Araştırmaları
Raporları hakkında değerlendirmeler yapılmaya çalışılacaktır.


  1.MALİ SAYDAMLIK KAVRAMI VE ULUSLARARASI
KURULUŞLARIN ROLÜ
      Özel sektör yönetim tekniklerinin kamuya uyarlanması şeklinde
ifade edilebilecek Yeni Kamu Yönetimi anlayışı, mali sisteme yeni
kavramların yerleşmesini hedeflemektedir. Hesap verebilirlik,
performans değerlemesi ve toplam kalite yönetimi gibi bu yeni
kavramlardan biri de mali saydamlıktır.
      Mali saydamlık kavramı, siyasi gücü elinde bulunduran ve mali
kaynakları kullanmakla yetkilendirilmiş hükümetin uygulamalarının
kamuoyunun bilgisi dahilinde gerçekleşmesini ifade etmektedir.
Şüphesiz mali alanda kamusal faaliyetlerin çeşitliliği ve boyutu
ülkeden ülkeye değişmektedir. Fakat demokratik yönetime sahip ve
gücünü toplumdan alan parlamenter sistemde kamusal gücü elinde
bulunduranların topluma hesap verebilir olması gereklidir. Hesap
verebilirliğin temel göstergesi ise kamusal gelir ve gider olarak
nitelendirilebilecek her türlü faaliyetin kamuoyunun kavrayabileceği
şekilde sürekli, anlaşılabilir, ulaşılabilir, analiz edilebilir, tutarlı,
yeterli ve güvenilir nitelikte olabilmesidir. Mali saydamlık ilkesi bu
özellikleri kapsayan ortak bir payda durumundadır.
     Mali saydamlık kavramının çeşitli tanımları yapılmıştır:
     • IMF’nin mali saydamlık ile ilgili ilk çalışmaları 1994’deki
Meksika Tekila Krizi ve 1997-98 yıllarındaki Asya Krizi’nden sonra
başlamıştır (Dawson, 2003). Uluslararası Parasal ve Finansal Sistemin
güçlendirilmesi amacıyla Nisan 1998 tarihinde IMF bünyesinde bir
Komite kurulmuş ve bu Komite tarafından Mali Saydamlık İyi
Uygulamalar Tüzüğü (Code Of Good Practices in Fiscal
Transparency) hazırlanmıştır. Bu tüzükte mali saydamlıkla ilgili
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                        3


önemli bir tanım yapılmıştır. Buna göre mali saydamlık; parasal ve
finansal politikalarla ilgili veri ve bilgilerin, politik kararlar ile
gerekçelerinin, politik hedefler ile yasal, kurumsal, ekonomik yapının
kurumlar tarafından kamuoyuna anlaşılabilir, ulaşılabilir ve tam
zamanlı şekilde hesap verebilmelerini sağlayacak biçimde sunulması
anlamına                                                   gelmektedir
(IMF,http://www.imf.org/external/np/mae/mft/code/index.htm#Intro).
     • Barry Potter’a göre mali saydamlık; hükümetin yapısının,
fonksiyonlarının, hesaplarının ve projelerinin kamuoyuna açık
olmasıdır (Potter, 1999).
     • İzak Atiyas ve Şerif Sayın’a göre mali saydamlık ise devletin
hedefleri ile bunlara yönelik uygulanan politikaları ve sonuçlarını
izlemek için ihtiyaç duyulan bilginin düzenli, tutarlı, anlaşılabilir ve
güvenilir biçimde sunulmasıdır (Atiyas ve Sayın, 2000: 28).
       Bu tanımlar doğrultusunda mali saydamlığı, kamusal gelir ve
gider hareketlerinin gerek geçmişteki sonuçlarının gerekse gelecekteki
beklentilerin tüm ilgililer tarafından net olarak kavranabildiği bir bilgi
akışı süreci şeklinde özetlemek mümkündür. Mali saydamlık ile
verilere zamanında ulaşılabilmesi, verilerin kapsamlı ve anlaşılır
olması ve devlet faaliyetlerinin uluslararası düzeyde karşılaştırılabilir
hale gelmesi söz konusudur (Kızıltaş, 2001: 7). Böylece iyi bir mali
yönetim imajı ortaya konularak hükümet faaliyetlerinin etkinliği
arttırılmakta ve güçlü bir kamu mali sisteminin oluşturulmasına
katkıda bulunulmaktadır (Egeli ve Özen, 2005: 163).
      Mali saydamlığa yönelik uygulamalar ele alındığında ulusal ve
uluslararası düzeyde kamu ve özel sektör kuruluşları tarafından
kamusal alanda mali saydamlık ilkesinin yerleştirilmesine yönelik
çalışmaların yürütülmekte olduğu ve bu bağlamda çeşitli raporların
hazırlandığı görülmektedir. Bu tür kuruluşlar arasında birçok ülkeye
yönelik faaliyetler yürütmekte olan IMF ve Dünya Bankası gibi
uluslararası kuruluşlar ön plana çıkmaktadır. Bu kuruluşlar, mali
saydamlığa ilişkin üye ülkeler için tavsiye niteliğinde bir takım ilkeler
geliştirmişlerdir. Dünya Bankası ile IMF’nin ilkelerinin genelde
birbiriyle örtüştüğü görülmektedir. Öyle ki Dünya Bankası’nca
belirlenen     esneklik,   meşruiyet     (yasallık),    öngörülebilirlik,
değerlendirilebilirlik, doğruluk ve mali sorumluluk gibi ilkeler,
4                                          Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


IMF’nin Mali Saydamlık İyi Uygulamalar Tüzüğü’nde açıklanan
kamu mali yönetiminde kurumlar arasında yetki ve sorumlulukların
belirlenerek rollerin ve sorumlulukların açık olması; devlet
hesaplarına ve uygulamalarına ait bilgilere erişilebilirlik, bilginin
kamuoyuna açık olması; devlet bütçesinin kamuoyuna açık bir şekilde
hazırlanması, uygulanması, denetimin ve istatistiki veri yayınlamanın
bağımsız olması; verilerin nitelikli ve güvenilir olmasını sağlayacak
kurumsal düzenlemelerin yapılarak kamu hesaplarının bağımsız dış
denetime tabi tutulması ilkeleri ile benzerlik arz etmektedir (Egeli ve
Özen, 2005: 164-165).
      IMF ve Dünya Bankası dışında, yukarda sözünü ettiğimiz gibi,
uluslararası bazı sivil toplum kuruluşlarının da mali saydamlık
ilkesine yönelik önemli faaliyetler yürüttükleri ve belirli sürelerle
raporlar hazırladıkları gözlenmektedir. Bu raporların düzenlenebilmesi
için özel sektör analistleri ile sivil toplum kuruluşları tarafından mali
saydamlığın analizine yönelik çeşitli anketler hazırlanmaktadır. Bu
sivil toplum kuruluşlarından biri de Uluslararası Bütçe Ortaklığı
(International Budget Partnership) Merkezi’dir. Bu merkez tarafından
Saydam Bütçe Araştırmaları (Open Budget Survey) Raporu
hazırlanmakta ve anket sonuçlarının yer aldığı periyodik bir rapor
kamuoyunun bilgisine sunulmaktadır. Çalışmamızda bu merkez
hakkında bazı bilgiler verilerek iki yılda bir hazırlamakta olduğu
Saydam Bütçe Endeksi (Open Budget Index) ana hatlarıyla ele
alınacaktır.
  2. ULUSLARARASI BÜTÇE ORTAKLIĞI MERKEZİ’NİN
KURULUŞU, AMAÇLARI VE FAALİYETLERİ
     Uluslararası Bütçe Ortaklığı uluslararası nitelikte bir merkez
olarak 1981 yılında Washington DC.’de (Amerika Birleşik Devletleri)
Bütçe ve Politika Öncelikleri Merkezi (Center on Budget and Policy
Priorities)’nde kurulmuştur. Merkez, politika yapıcılar tarafından
alınmış olan kararların düşük ve orta gelirli kesimleri nasıl etkilediği
üzerinde araştırmalar yürütmektedir. Bu doğrultuda belirli dönemlerde
kamu personeli, sivil toplum kuruluşları ve medya tarafından elde
edilebilir nitelikte hem bütçe hem de vergi politikalarına yönelik
raporlar düzenlemektedir. Amerika Birleşik Devletleri’nde gerek
federal düzeyde gerekse eyaletler düzeyinde çeşitli politika raporları
da bu merkez tarafından hazırlanmaktadır (http://www.internationalbu
dget.org/about/cbpp.htm).
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                     5


      Söz konusu merkezin finansörleri arasında önemli bazı
kuruluşlar vardır. Bu kuruluşlar; Bill-Melinda Gates Vakfı ( Bill and
Melinda Gates Foundation), Ford Vakfı (Ford Foundation), Açık
Toplum Enstitüsü (Open Society Institute), İsveç Uluslararası
Kalkınma ve İşbirliği Ajansı (Swedish International Development
Cooperation Agency), William ve Flora Hewlett Fonu (William and
Flora Hewlett Foundation) ve Birleşik Krallık Uluslararası Kalkınma
Departmanı (UK Department For InternationalDevelopment)’dır
(http://www.internationalbudget.org/about/staff.htm#WarrenKrafch
ik).
      Merkez, beş ana grupta faaliyet yürütmektedir. Bunlar; teknik
danışmanlık ve eğitim hizmetleri sunma; bütçelemeye katılım ile
saydamlığı ölçme ve teşvik etme; sivil toplumun bütçeye yönelik
çalışmalarını destekleme; sivil toplumun bütçeye yönelik
çalışmalarında bilgi merkezi görevini üstlenme ve uluslararası-
bölgesel        bütçe         bilgi        ağını         oluşturmadır
(http://www.internationalbudget.org/about/activity.htm).
     Yürütmekte olduğu bu faaliyetlere bakılarak Uluslararası Bütçe
Ortaklığı’nın dünyada sivil toplum kuruluşları arasında kamu mali
yönetimi açısından önemli izleme, değerleme ve geribildirim merkezi
olduğu söylenebilir.
      Uluslararası Bütçe Ortaklığı, yukarıda belirtilen beş amacın
gerçekleştirilmesi ve çeşitli ülkelerdeki bütçe uygulamalarına
saydamlığın yerleştirilmesi amacıyla ilki 2006 yılında olmak üzere her
iki yılda bir Saydam Bütçe Araştırmaları adlı rapor yayınlamayı
kararlaştırmıştır. Raporda Merkez tarafından çeşitli ülkelerdeki bütçe
bilgilerine kamuoyunun erişim imkanı ve ulusal düzeyde bütçeleme
sürecine katılım hususları değerlendirilmekte ve ülkelere bütçeleme
sürecinde yer alan bilgileri kamuoyuna sunup sunmadıkları yönünde
puan verilmektedir. Raporda yer alan ülkelere ilişkin gerekli verilerin
elde edilmesi için toplam 85 ülkedeki sivil araştırmacılar ve
kuruluşlardan                   destek                    alınmaktadır
(http://www.openbudgetindex.org/index.cfm?fa=about).
6                                         Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


  3. 2006 VE 2008 YILI SAYDAM BÜTÇE ARAŞTIRMALARI
RAPORLARININ DEĞERLENDİRİLMESİ
       Uluslararası Bütçe Ortaklığı Merkezi tarafından 2006 ve 2008
yıllarında iki Saydam Bütçe Araştırmaları Raporu yayınlanmış ve
çeşitli ülkelerdeki bütçeleme süreçleri mali saydamlık kapsamında
puana tabi tutulmuştur. Her iki raporun hazırlanması için birer anket
formu düzenlenmiştir.
      2006 yılındaki rapor incelendiğinde, bu raporun hazırlanması
için düzenlenmiş olan anket formunun; sivil toplum kuruluşlarının
bütçe saydamlığı ile ilgili araştırmalarına destek olma ve çeşitli
ülkelerde bütçe saydamlığı konularında çalışanlar arasında
koordinasyon sağlama şeklinde iki temel amacının söz konusu olduğu
söylenebilir. Yine bu anketle bütçe üzerine çalışma yapmakta olan
gruplara bütçelemeye ilişkin hangi bilgilerin kamuoyuna açık olduğu
konusunda katkıda bulunulması hedeflenmiş, ancak kamu harcama
yönetiminin idari ve yasal yapısının incelenmesi gibi bir amaç
üzerinde durulmamıştır.
      2006 yılı raporunun hazırlanması için düzenlenen anketin üç
kısımdan oluştuğu görülmektedir. Anketin ilk kısımda bir ülkenin
temel bütçe belgelerinin yayınlanması ve erişilebilirliğinin ölçümüne
yönelik dört tablo yer almıştır. İkinci ve üçüncü kısım ise toplam 122
sorudan oluşmuştur. İkinci kısımda Hükümetin Bütçe Tasarısının
oluşumu için gerekli olan çeşitli bilgilere kamuoyunun ulaşım düzeyi
analiz edilmiştir. Üçüncü kısımda ise bütçeleme sürecinde yer alan
dört aşamanın (bu aşamalar; bütçe tasarısının oluşturulması,
Parlamento tarafından onaylanması, uygulanması, değerlendirilmesi
ve denetimidir) açıklığı hususu değerlendirmeye alınmıştır. Ayrıca
anketin resmi görevi olmayan araştırmacılar veya araştırma grupları
tarafından doldurulması koşulu getirilmiştir. Diğer yandan sadece
merkezi hükümetin faaliyetlerine ilişkin soruların yeraldığı dolayısıyla
federe devletler ve yerel yönetimlere yönelik sorgulamaların olmadığı
ankette bütçelemeye yönelik yasaların ne gerektirdiğinden ziyade
uygulamanın ne şekilde gerçekleştiği hususları araştırma konusu
yapılmıştır (International Budget Project, 2005: 3-5).
     59 ülkenin değerlendirmeye alındığı raporda her ülkeye farklı
kategorilerde 0–100 arası puan verilmiştir. 5 kategoride
değerlendirilen puanlar incelendiğinde 0–20 arası hiç ya da neredeyse
yok denecek kadar bilginin kamuoyuna açık olduğu, 21–40 arası çok
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                     7


az, 41–60 arası ortalama düzeyde, 61–80 arası önemli derecede ve 81–
100 arası ise kapsamlı bilginin kamuoyuna açık olduğu durumu
yansıtmaktadır. Değerlendirmeye alınan ülkeler arasında bütçe
belgesinin toplumu bilgilendirme yönünde uygunluğu konusunda 6
ülkenin kapsamlı bilgi sağladığı sonucuna ulaşılmıştır. Bu ülkeler
dışında 9 ülkenin ise önemli derecede bilgiye elverişli bütçelere sahip
olduğu sonucu elde edilmiştir. Öte yandan Türkiye’nin de içinde
bulunduğu toplam 21 ülkede ise ortalama düzeyde bütçe bilgisinin
kamuoyuna sağlanabildiği görülmüştür. Ayrıca 13 ülkenin çok az ve
10 ülkenin ise neredeyse hiç bütçe bilgisini kamuoyuna sunamadıkları
sonucuna ulaşılmıştır (International Budget Partnership, 2006: 8).
      Tablo 3.1’de 59 ülkeden seçilmiş 14 tanesine ait verilere yer
verilmektedir. Bu ülkeler seçilirken hem en iyi ya da düşük puana hem
de bize yakın sosyo-ekonomik özelliklere sahip olup olmadıkları göz
önünde bulundurulmuştur. 2006 raporuna göre ilk üç sırayı paylaşan
ülkeler Fransa, İngiltere ve Yeni Zelanda’dır. Bu üç ülkenin genel
olarak kapsamlı bütçeleme bilgisini kamuoyu ile paylaştıkları sonucu
elde edilmiştir. Bütçe Tasarısı, faaliyet raporu ve denetçi raporu gibi
daha dar uygulamalar açısından da benzer verilere ulaşılmış ve bu üç
ülke topluma kapsamlı bilgi sunan ülkeler olarak ön plana çıkmıştır.
Bilindiği gibi, Fransa’nın uzun bir geçmişe dayalı ve örnek alınmış bir
yönetim yapısı vardır. İngiltere ve Yeni Zelanda ise performans esaslı
bütçeleme sistemi uygulamaları açısından dikkat çeken ve model
olarak alınan ülkelerdir.
      Raporda en alt iki sırayı ise Angola ve Vietnam’ın aldığı
görülmektedir. Bu iki ülkenin gerek siyasi gerekse sosyo-ekonomik
durumları itibarıyla bu düzeyde olmaları beklentilere uygun
düşmektedir. Bu sonuç bu ülkelerin mali sistemde saydamlığın
yerleştirilmesi için katetmeleri gereken uzun bir mesafe olduğunu
göstermektedir.
     Türkiye’nin sonuçları ele alındığında ise ülkemizin 100
üzerinden 41 gibi ortalama bir not aldığı görülmektedir. Ülkemiz
Malavi ve Endonezya ile aynı puanları almıştır. Mali saydamlık
konusunda önemli bir adımın 2003 yılı sonu itibarıyla yasalaşmış ve
2006 yılı başında yürürlüğe girmiş olan 5018 sayılı Kamu Mali
Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile atıldığı dikkate alındığında 2006
raporunda ülkemizin aldığı puan normal kabul edilebilir.
8                                               Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


       Tablo 3.1: Çeşitli Ülkelerin 2006 Yılı Saydam Bütçe
Araştırmaları Raporu Puanları




                                                        İncelemesie
                                     Raporlarıd
Sıralaması




                                     Uygulama


                                                        Yıl Ortası
                         Hükümet

                         Tasarısıb




                                                                                 Raporug
                                                                      Raporuf
                                                                      Faaliyet


                                                                                 Denetçi
                Endeks
Ülkeler




                                     Öncesi
                Puanıa




                                     Yıl içi
                         Bütçe


                                     Bütçe

                                     Yapıc
Fransa           89         86       100       96           92          97          92
İngiltere        88         95        89        89          92          87           92
Yeni Zelanda     86         89       100       96           92          80          100
Bulgaristan      47         45        0        100           0          63           17
Rusya            47         34       67        89           67          50          83
Kazakistan       43         43       44        89           0           17          67
Malavi           41         64        0         15           0          0            0
Endonezya        41         45        0         0           83          53          58
Türkiye          41         44       78        100          0           0           25
Arjantin         39         45        0        67           0           27           0
Azerbaycan       30         48        0         0           0           0            0
Mısır            18         0         0        70           17          57           0
Angola            4         0         0         0           0           23           0
Vietnam           2         0         0         0           0           7            0
      a
       1-55, 61, 67, 68, 69, 72-74, 84-91, 93-96, 102-114, 116, 120-122. soruların
     ortalaması
     b
        1-55. soruların ortalaması
     c
        72-74. soruların ortalaması
     d
       84-92. soruların ortalaması
     e
       93-96. soruların ortalaması
     f
        102-111. soruların ortalaması
     g
       112-114. ve 116. soruların ortalaması
Kaynak: International Budget Partnership; “Open Budget Initiative 2006 – More
Public Information Needed To Hold Governments To Account”, ss.30-33,
http://openbudgetindex.org/files/Summary Report.pdf. (Erişim:12.06.2009).


      2008 yılında yayınlanmış olan Saydam Bütçe Araştırmaları
Raporu incelendiğinde ise raporun hazırlanması için 2006 yılına ait
rapordaki ankete benzer bir anketin kullanıldığı anlaşılmaktadır. Bu
anket de öncekinde olduğu gibi üç kısımdan meydana gelmiştir. İlk
kısımda bir ülkenin temel bütçe belgelerinin yayınlanması ve bunlara
erişebilirlik düzeyi dört tabloda ölçülmüştür. Bu kısımda
araştırmacının bir ülkedeki bütçeleme sürecinde yer alan dört
aşamanın her birinde yayınlanan ya da yayınlanmayan temel bütçe
belgelerini tanımlaması istenmiştir. Bu belgeler anketin ikinci ve
üçüncü kısmındaki soruların cevaplanması için kullanılmıştır. Toplam
123 sorudan oluşan ikinci ve üçüncü kısım ise Hükümetin Bütçe
Tasarısı ve Bütçeleme Süreci olarak iki temel kategoriye
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                                 9


ayrılmaktadır. İkinci kısımda Hükümetin Bütçe Tasarısından elde
edilen bilgilerin türleri değerlendirilmiş ve bütçedeki bilgileri izleme
ve analiz edebilmek için ek bilgilerin olup olmadığı araştırılmıştır.
Üçüncü kısımda da dört aşamadan oluşan bütçeleme sürecinin açıklığı
konusu her aşamadaki belgelerin kamuoyunun bilgisine sunulup
sunulmadığı noktasında değerlendirilmiştir. Yine bu aşamada Yasama
ve Yürütmenin bütçeleme sürecinde daha hesap verebilir kılınmaları
için ne tür çalışmalar yürüttükleri sorgulanmıştır. Bununla birlikte
ankette önemli hususlar olmakla birlikte ne kamu harcama
yönetiminin yasal ve idari yapısı ne de hükümetin farklı düzeylerinde
hesap verebilirlik hususları incelenmiştir. Zira bu iki hususun farklı
bütçe sistemleri uygulandığında değerlendirilmesi çok zordur
(International Budget Partnership, 2007: 3-5).
      2006 yılında 59 ülke değerlendirmeye alınmışken 2008 yılında
toplam ülke sayısı 85’e çıkmış ve ülkemizdeki anket çalışmalarının
sorumluluğunu Türkiye Ekonomik ve Sosyal Etüdler Vakfı (TESEV)
üstlenmiştir. Rapor ele alındığında Fransa, Yeni Zelanda, Güney
Afrika, İngiltere ve Amerika Birleşik Devletleri’nden oluşan toplam 5
ülkenin genel kabul görmüş kamu mali yönetim uygulamalarına
uygun seviyede kapsamlı bilgiyi kamuoyuna sundukları
görülmektedir. Bu 5 ülke dışındaki diğer 12 ülke önemli ölçüde bilgiyi
kamuoyu ile paylaşmıştır. Öte yandan 68 ülke toplumla bilgi
paylaşımı konusunda yetersiz düzeyde kalmıştır. 23 ülkede ise
kamuoyu Hükümetin Bütçe Tasarısı hakkında Yasama tarafından
kabul edilmeden önce hiçbir şekilde bilgi edinememektedir
(International Budget Partnership, 2008: 3).
      Günümüzde internetin yaygınlaşmasıyla birçok ülkede mali
saydamlıkla ilgili çeşitli bilgilerin internet ortamında toplumun
bilgisine sunulduğu bilinmektedir. Raporda buna ilişkin tespitler de
bulunmaktadır. Bu bağlamda 27 ülkede Bütçe Öncesi Yapı 1* (Pre
Budget Statement)’nın, 49 ülkede Hükümetin Bütçe Tasarısının, 13


*
   Bütçe Öncesi Yapı ile ifade edilen husus, Bütçe Öncesi Rapor (Pre Budget
Report)’un hazırlanması olup, ilgili rapor kapsamında o güne kadar ekonomi ve
kamu maliyesi alanında nelerin başarıldığı ve gelecek yıl bütçesi için hükümet
politikalarının belirlenmesine yönelik ilkeler ortaya konulmaktadır (http://www.hm-
treasury.gov.uk/prebud_index.htm, Erişim:02.07.2009).
10                                                Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


ülkede Vatandaş Bütçesi ** (Citizens’ Budget)’nin, 68 ülkede
yasalaşmış bütçenin, 63 ülkede yıl içi raporların, 18 ülkede yıl ortası
incelemesinin, 50 ülkede faaliyet raporunun ve 50 ülkede ise denetim
raporunun internet ortamında yayınlandığı sonucuna ulaşılmıştır
(International Budget Partnership, 2008: 39).
       Tablo 3.2’de 85 ülkeden daha önceki raporda seçilmiş 14
ülkenin puanları yer almaktadır. 2008 yılı raporunda da ilk raporla
benzer sonuçlar ortaya çıkmıştır. Yine bütçede mali saydamlığın
yerleştirilmesi konusunda İngiltere, Fransa ve Yeni Zelanda ilk
sıralarda bulunmaktadır. Ülke sayısı 85’e çıkmakla birlikte Angola ve
Vietnam’ın durumunda pek değişiklik olmamış ve yine son sıraları
rapora yeni dahil edilen bazı az gelişmiş ülkelerle paylaşmışlardır.
Rapor, Türkiye açısından ele alındığında endeks puanının 2006
yılındaki rapora göre 2 puan artarak 43’e ulaştığı görülmektedir.
Bununla birlikte hâlâ uygulamada hükümetin topluma mali yıl
boyunca finansal faaliyetler ve merkezi hükümet bütçesine yönelik
bilgiler açısından eksik ve sınırlı bilgi sunduğu ortaya çıkmıştır. Bu
sonuç, hükümetin kamusal kaynakları kullanırken hesap verebilirliğini
güçleştirmektedir (Turkey, http://openbudgetindex.org/files/cs_turkey
.pdf).




**
   Vatandaş bütçesi; ulusal bütçenin toplumun geniş kesimleri tarafından daha
anlaşılır ve ulaşılabilir şekilde olmasını sağlamak amacıyla hükümet bütçesine ek bir
belge niteliğindedir. Örneğin Güney Afrika’da “Güney Afrika Bütçesine Yönelik
Toplumun Rehberi” ve Yeni Zelanda’da “Vergi Ödeyenler İçin Temel Gerçekler”
bu yönde çıkarılan ek belgelerden bazılarıdır (http://www.openbudgetindex.
org/cms/index.cfm?fa=view&id=2493&hd=1, Erişim:02.09.2009)
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                                                                                                                             11


   Tablo 3.2: Çeşitli Ülkelerin 2008 Yılı Saydam Bütçe
Araştırmaları Raporu Puanları




                                                                                Bütçe Öncesi Yapıc
                                                            Vatandaş Bütçesib
    Ülkeler Sıralaması




                                                                                                     Yıl içi Uygulama




                                                                                                                                                         Denetçi Raporug
                                                                                                                                      Faaliyet Raporuf
                                            Hükümet Bütçe
                             Endeks Puanı




                                                                                                                        İncelemesie
                                                                                                     Raporlarıd

                                                                                                                        Yıl Ortası
                                            Tasarısıa
     İngiltere                   88          95                  100                  89                 100              92               77                    92
     Fransa                      87          88                  100                  100                100              0                100                   92
     Yeni Zelanda
                                 86          89                      67               100                100              92                  80             100
     Rusya                       58          56                  100                   89                 96              0                   27                 83
     Bulgaristan                 57          54                   0                   100                100              0                   73                 17
     Arjantin                    56          61                   0                    0                 88               0                   53                 25
     Endonezya                   54          47                   0                   89                 63              100                  60                 67
     Mısır                       43          53                   0                    0                 88               0                   0                  0
     Türkiye                     43          48                   0                   55                 96               0                   3                  25
     Kazakistan                  34          30                   0                     0                 88              0                   20                 42
     Malavi                      29          44                   0                    0                  0               0                   0                  58
     Azerbaycan                  37          50                   0                    0                  0              25                   33                 0
     Vietnam                     9           0                    0                    0                 54               0                   10                 17
     Angola                      3           0                   33                    0                  0               0                   13                 0
          1-55, 66-68. soruların ortalaması
                         a
                         b
           61. soru
        c
          71-73. soruların ortalaması
       d
          82, 83, 85-90, soruların ortalaması
       e
          92-95. soruların ortalaması
       f
          101-110. soruların ortalaması
       g
          111-113, 115, 121-123. soruların ortalaması
Kaynak: http://openbudgetindex.org/files/FinalDatabaseByQuestion08-NUMERIC-
Revised032309.xls. (Erişim:28.06.2009).


      2006 ve 2008 raporları birlikte değerlendirildiğinde, özellikle 8
ülkede mali saydamlık yönünde belirgin gelişmeler olduğu dikkat
çekmektedir. Örneğin 25 puanlık artışla 43 puana ulaşan Mısır en
belirgin ilerlemenin kaydedildiği ülkedir. Bu artışın temel sebebi,
Hükümetin Bütçe Tasarısının yayınlanmaya başlamasıdır. Mısır’ın
ardından 20 puanlık artışla 53 puana ulaşan Gürcistan gelmektedir. Bu
ülkenin ilerlemesinde ise çok yıllı bütçelemeye geçiş, vatandaş
bütçesinin yayınlanmaya başlanması ve fonların tasfiyesi etkili
olmuştur. Üçüncü sırada yer alan Hırvatistan ve Sri Lanka’da ise 17
12                                         Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


puanlık artış söz konusudur. Toplamda 59 puana ulaşan Hırvatistan’da
çok yıllı bütçeleme tahminlerine başlanması ve vatandaş bütçesinin
yayınlanması puan artışlarında önemli rol oynamıştır. Sri Lanka’da ise
10 yıllık uygulama planına geçiş ve 3 yıllık bütçe tahminlemelerine
başlanması bu ülkenin toplamda 64 puana ulaşmasını sağlamıştır. 9
puanlık artışla Papua Yeni Gine ve Kenya belirgin ilerleme yapan
ülkeler arasında 6. ve 7. sırayı almışlardır. 60 puana ulaşan Papua
Yeni Gine’de yıl ortası incelemenin hazırlanması ve yayınlanması,
faaliyet raporunun yayınlanması ve internet ortamında daha fazla
bilginin topluma sunulması puan artışının temel nedenleri olmuştur.
57 puana ulaşan Kenya’da da dış denetimin yaygınlaştırılmasının ve
bütçeleme sürecine vatandaş katılımının arttırılmasının puan
artışlarında etkisi vardır. 10 puanlık artışla 57 puana ulaşan
Bulgaristan’da ise program bütçeye geçilmesi ve internet ortamında
daha fazla bilginin erişime açılması gibi faktörler ön plana çıkmıştır. 7
puanlık artışla 43 puana ulaşan Nepal’e gelince bu ülkede 2002 siyasi
krizinden sonra parlamentonun yeniden oluşturulması ülke puanını
etkilemiştir. İlginç olan, Nepal’in Türkiye gibi 43 puana sahip olması
ve bu puanı özellikle parlamentosunu yeniden kurmakla elde etmiş
olmasıdır (International Budget Partnership, 2008: 36). Ülkemizle
ilgili sonuçtan; mali saydamlığın sağlanmasına yönelik örneğin
bütçeleme süreciyle ilgili belgelerin (bütçe gerekçelerinin, kurumların
faaliyet raporlarının, istatistiklerin vb.) kamuoyuna duyurulması,
performans esaslı bütçelemeye, çok yıllı bütçelemeye geçilmesi ve
bütçe denetiminin güçlendirilmesi için çok önemli düzenlemeler
getiren 5018 sayılı kanun yaklaşık iki yıldır yürürlükte olsa da mali
saydamlık adına ülkemizde uygulamaya daha çok yansıması gereken
hususların olduğu yorumu yapılabilir.
      Uluslararası    Bütçe   Ortaklığı’nın mali     saydamlığın
geliştirilmesine yönelik önerileri de bulunmaktadır. Bunların
bazılarını şu şekilde belirtmek mümkündür (International Budget
Partnership, 2008: 43-44):
     • Hükümetler öncelikle temel bütçe belgelerini internet
ortamında yayınlamalıdırlar.
     • Toplum, hükümet tarafından kamuoyuna duyurulmayan
temel bütçe belgeleri ile ilgili açıklama talep etmelidir.
    • Bütçeyle ilgili bilgilerin geniş kitlelere ulaştırılması için
medya kullanılmalıdır.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                    13


    • Medyaya bütçeleme süreci hakkında daha fazla bilgiye yer
vermesi için imkân sağlanmalıdır.
     • Bütçeleme sürecine toplumun katılımını sağlamak için
kurumsal mekanizma kurulmalıdır.
     • Yasamanın ve Üst Denetim Kurumu (Sayıştay)’nun
kapasitesini ve bağımsızlığını arttırmak için reform çalışmaları
yapılmalıdır.
     •   Etkili kamu mali bilgi sistemi oluşturulmalıdır.
     • Mali yardımların saydamlığı arttırılmalı ve bütçe dışı fonlar
önlenmelidir.


     SONUÇ
      Günümüzde hesap verebilir devlet anlayışının temel araçlarından
biri olan mali saydamlık kavramı birçok ülkede teorik çerçevede
uygulanabilir, ancak uygulamada birçok zorluklarla karşı karşıyadır.
Teorik çerçevede mali saydamlığın sağlanması için çeşitli yasal
düzenlemelerin yapılması mümkündür. Ancak süreç uygulama
aşamasına geldiğinde sonuç beklendiği gibi olmayabilmektedir.
       Uluslararası Bütçe Ortaklığı Merkezi’nin 2006 ve 2008
yıllarında yayınlamış olduğu Saydam Bütçe Araştırmaları
Raporlarında ülkelerin yasal altyapıları dikkate alınmadan sadece
mevcut uygulamaları değerlendirilmiştir. Bu raporlarda ilk sıraları
paylaşan ülkeler hem ekonomik gelişmişlik düzeyi hem de kurumsal
kültür açısından dünyada ön plana çıkmış ülkelerdir. Diğer yandan
endeks puanı sıralamasında son sıraları paylaşan ülkeler de genelde az
gelişmiş ülkelerdir. Ülkemizin ise ekonomik gelişmişlik düzeyi ve
kurumsal kültür yönünden kendisinden geride olan bazı ülkelerin
altında yer aldığı görülmektedir. Elbette ki ankete dayalı verilerden
oluşan bu iki rapor çeşitli açılardan tartışmaya açıktır. Ancak
yayınlanan her iki rapor dünya kamuoyunda yankı uyandırmıştır.
Diğer bazı uluslararası kuruluşlar (örneğin IMF) tarafından yapılan
çeşitli çalışmalarda da benzer sonuçlara ulaşıldığı göz önünde
bulundurulmalıdır.
14                                      Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


     Bu çalışmada ana hatlarıyla değerlendirmeye alınan Uluslararası
Bütçe Ortaklığı Merkezi’nin iki raporundan hareketle, ülkemizin,
mali saydamlığın yerleştirilmesi ve açık bütçe uygulamaları
konusunda daha fazla çaba harcaması gerektiği sonucuna ulaşılabilir.
     KAYNAKÇA
ATİYAS, İ. ve SAYIN Ş., 2000, “Devletin Mali ve Performans
    Saydamlığı”, Kamu Maliyesinde Saydamlık (Koordinatörler: İ.
    Atiyas – Ş. Sayın), TESEV, İstanbul.
DAWSON, T. C., 2003,; “Transparency and The IMF”, Prepared text
   for remarks to Nordic and Baltic Monetary and Financial
   Committee,                    Tallinn,                 2003,
   http://www.imf.org/external/np/speeches/2003/031703.htm,
   (Erişim:10.05.2009).
EGELİ, H. ve ÖZEN A., 2005, “Türk Bütçe Sürecinin Mali
    Saydamlık ve 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol
    Kanunu Çerçevesinde Değerlendirilmesi”, Vergi Sorunları,
    Sayı:197, Şubat, ss.161-188.
KIZILTAŞ, E., 2001, IMF Tarafından Belirlenen Mali Saydamlık
     Standartları Bu Standartların Türkiye'de Uygulanabilirliği Ve
     Bu Konuda Yapılması Gereken Düzenlemelere İlişkin Öneriler,
     Devlet Bütçe Uzmanlığı Araştırma Raporu, Ankara, ss.1-283.
POTTER, B., 1999, “The IMF Transparency Code”, Cape
    Town,http://www.internationalbudget.org/conference/2nd/imf.ht
    m, (Erişim:18.05.2009).
IMF, “Code Of Good Practices On Transparency In Monetary and
     Financial     policies:    Declaration    Of      Principles”,
     http://www.imf.org/external/np/mae/m ft/code/index.htm#Intro,
     (Erişim:16.05.2009).
International Budget Project, 2005, Guide To The Open Budget
      Questionnaire: An Explanation Of The Questions And The
      Response           Options”,         Washington          DC,
      http://openbudgetindex.org/files/OpenBudgetQuestionnaireGuid
      e2005.pdf. (Erişim:12.06.2009).
International Budget Partnership, 2006, “Open Budget Initiative 2006
      – More Public Information Needed To Hold Governments To
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                    15


       Account”, http://openbudgetindex.org/files/Sum    maryReport
       .pdf. (Erişim:12.06.2009).
International Budget Partnership, 2007, Guide To The Open Budget
      Questionnaire: An Explanation Of The Questions And The
      Response       Options”,       Washington     DC,     2007,
      http://openbudgetindex.org/files/GuideToTheOpenBudgetQues
      tionnaire2008English.pdf. (Erişim:28.06.2009)
International Budget Partnership, 2008, Open Budgets. Transform
      Lives.      The      Open        Budget      Survey     2008,
      http://openbudgetindex.org/files/FinalFullRep ortEnglish1.pdf.
      (Erişim:28.06.2009).
Open Budget Initiative, About The Open Budget Initiative,
    http://www.openbudgetindex.org/index.cfm?fa=about,
    (Erişim:18.05.2009).
Open                Budget               Initiative;          Turkey,
       http://openbudgetindex.org/files/cs_turkey.pdf
       (Erişim:28.06.2009).
http://www.internationalbudget.org/about/cbpp.htm,
       (Erişim:23.06.2009).
http://www.internationalbudget.org/about/staff.htm#WarrenKrafchik
       (Erişim:23.06.2009).
http://www.internationalbudget.org/about/activity.htm,
       (Erişim:23.06.2009).
http://openbudgetindex.org/files/FinalDatabaseByQuestion08-
       NUMERIC-Revised032309.xls, (Erişim:28.06.2009
http://www.openbudgetindex.org/cms/index.cfm?fa=view&id=2493&
       hd=1, (Erişim:02.09.2009).
http://www.hm-treasury.gov.uk/prebud_index.htm,
       (Erişim:02.07.2009).
16                                            Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


   THE FIRST STEP OF STRATEGIC MANAGEMENT IN
  TURKEY TO THE PUBLIC FINANCIAL MANAGEMENT:
     TRANSITION TO THE PERFORMANCE BASED
 BUDGETING SYSTEM BASED ON STRATEGIC PLANNING

                        Prof. Dr. Kamil TÜĞEN
                           Dokuz Eylül University
              Faculty of Economics and Administrative Sciences

                  Assist. Prof. Dr. Esra DEMİRCAN
                     Çanakale Onsekiz Mart University
            Biga Faculty of Economics and Administrative Sciences


     INTRODUCTION
   Today in the 21st century which we are in, in parallel to the
developments in the comprehension of government, the functions, the
roles and the responsibilities of the government in financial areas have
changed and the foundation of the new economic system has begun to
form. After 1980’s especially the economic doctrins and the economic
entegration movements played an important role in determining the
government’s economic role. New economic system has closely
affected all the economic formations and newly shaped policies in this
process. One of the elements that new economic system and the new
government comprehension affects is the budgetting systems.
   After 1980 as a result of the rapidly increasing globalisation
process limited sovereign government adopted limited-controlled and
program focused budget. In this context, budgetting systems that are
used to achieve the targets envisaged in the budget policies have also
changed and nearly all over the world performance based budgetting
according to the strategical planning is accepted. Performance based
budgetting based approach started in developed countries and has also
been practiced in most of the developing countries or taken into the
agenda of the reform process. Today most of the OECD countries are
practicing performance based budgetting system and are including
performance logic to their budget reports in some way.
   In the new economic system because of the globalisation period,
new developments in the public financial management affected the
budget systems closely performance based budgetting system thats
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                      17


especially applied firstly in OECD countries and after 1990’s in the
developed countries, caused a new approach in public financial
management comprehension. This system puts forward the balance
between the aimed services of the public institutions and
establishments and the sources and it also describes whether the
targets are achieved or not. It focused on providing efficiency in
public services by including the concepts like strategical planning,
evaluation, and testing, input-output and efficiency for the first time.
   Performance based budgetting system is a system that aims to
achieve the determined goals in direction of determining the
performance indicators in spending units and so it is a result–focused
budgetting system in public economy and evaluates the accesibility of
macro economic targets with practices like strategical plans and
function analyses.
   According to the performance based budgetting guide written by
Ministry of Finance in 2004 performance based budgetting is a kind of
bugdetting system that determines the main functions of public
management, the aims and targets as a result of the application of
these functions and in direction with these aims and targets it provides
the use of the sources and evalutes whether these targets are achieved
or not by making performance measurements and reports the results.
   One of the most important tools that enables the government to
practice its economic functions is budget formation. In the regulation
and manipulation of the economy the practice of the economy policy
the budget systems that form classification techique of the items in the
budget play an important role. Because of this, as a result of the
globalisation process in our era here is a new economic system and in
public affairs the acceptance and the application of the Performance
Based Budgetting Acording To The Strategical Planning is a very
important step. With this system, in public finance management for
the first time strategical planning process period has started. So the
practice of the plans and programs prepared in macro level in public
institutions is possible to apply by making strategical planning via
budget.
   In this way now Turkey took its first steps with the 5018 numbered
law of Public Financial Management and Control and started to
18                                        Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


practice performance based budgetting according to the strategical
planning in public organisations.
   In this process reconstruction of the Turkish public finance
management and the efficiency in public services practised but on the
other hand there are some problems about the harmony of the system.
   Performance based budgetting according to the strategical planning
process is a kind of budgetting system that is based on result evalution
indicating whether the aims determined by the public sources are
achieved. From this point of view we can easily see how much the
government expenditure and with which aims it expenditure. In
Turkish public financial management with Law of Public Financial
Management And Control the application of performance based
budgetting according to the strategical planning and performance
indicators in public institutions are envisaged. And budget as well as
being a financial plan it is also considered as an economic tool.
    The application of performance based budgetting system according
to the strategical planning in Turkey enables to practice the financial
discipline to form budget-plan relationship, to get the access to the
medium dated spending system, to provide the performance
management and instruction to provide the financial transparency. As
well as this the problems in the practise process, the need of time for
the harmonization and the success of the system in public organisation
should also be taken into consideration.
   The economic and political cyclical developments in our era of the
21st century and the erosion of social expectations affected closely the
concept of management. Strategic management is one of these
concepts that has been mentioned in this process. Strategic
management is the long term process of the management concept that
is expressed as the efficient and effective use of the production
sources in order to realise the objectives of an enterprise or an
organisation.
   In the period of after 1980 with the globalisation process the
perspective of the public financial management has changed. In this
context, both in developed and developing countries strategic
management concept in public financial management began to be
accepted. Strategic management is a process that was envisaged to
provide efficiency and effectiveness in the public services and public
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                       19


financial management process. In this process the concept of strategic
planning which is an important element of the strategic management is
included with the budgeting system that implemented in the public
financial management. Turkey also took part in this process and put ıts
fırst step to strategic planning in public financial management with the
Law of Public Financial Management and Control that was adopted in
2003.
    In this study after mentioning the theoretical side of the strategic
management and strategic planning concept, the strategic management
in public financial management and strategic planning which is one of
the phases of the strategic management will be presented. In the final
part of the study the practice of the strategic management and strategic
planning in Turkey’s public financial management will be evaluated.
In this part the conceptual frame of the performance based budgeting
system which is the practice tool of the strategic planning will be
studied. The method used in this study is based on theoretical
description.
  1. THE CONCEPTUAL FRAME OF THE STRATEGIC
MANAGEMENT AND STRATEGIC PLANNING
    Strategic management is the process of using the production
sources (natural sources, human resources, capital, raw material,
machines etc.) of an enterprise or organisation efficiently and
effectively in order to realise the objectives of the enterprise or the
organisation (Ülgen and Mirze, 2004:25). With this definition
strategic management isn’t related with the daily and usual activities
management of enterprise organisation, it is related with the long term
activities that will provide the survival and competetive atmosphere
and also profit over average income fort his enterprise. In this context,
strategic management concentrates on the subjects that will increase
the life-long process of the enterprise in long term period and will
improve competetive skills (Ülgen and Mirze, 2004:25-26).
   As mentioned above, strategic management is an approach that
includes the competetive based activities for enterprise and the total
arrangement of the economic approaches that the managers use in the
process. The strategy of the enterprise is the ‘game plan’of the
enterprise to achieve a good place in the target market to compete
20                                         Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


successfully and to have a good performance for the customers. From
this aspect of the view, the strategy provides a road map to function
the activities as well as being an action plan to have sustainable
competetive advantage over the rivals and provide customer
satisfaction (Yılmaz, 2003:69).
   Strategic management is evaluated as a process in enterprises and
organisations. In this context it is possible to describe the strategic
management process as the total of the collection of information,
analyse, selection, desicion, and process activities of the enterprise to
provide a long term life and sustainable competetive advantage (Ülgen
ve Mirze, 2004:31).
    Strategic planning provides the improvement of activities in source
allowance and short term planning and enables the efficiency in the
enterprises activities. The main elements of the strategic planning is
top managers, the mission and objectives of the organisation, the
environmantal factors and sources. The implementation of the
strategic thinking ‘strategic management process’ can be evaluated
strategy production that the strategies formed (formation of vision,
formation of mision, far environmental analyse, close environmental
analyse, swot analyse etc.) strategy implementation phase that the
strategies practiced (documantation, supplies, preparation, education,
etc.) and strategic learning phase that helps to form new strategies by
applying the information and experiments (strategy monitoring,
evaluation and analyse) (Güçlü, 2003:75-77).
    As a result strategic management can be described as the series of
future forwarded activities series and the application of the decisions
in order to achieve the objectives of the organisations. Because of this,
strategic management can be described as a management process that
must be followed by all kinds of organisations (Yılmaz, 2003:71).
    One of the elements of the strategic management is strategic
planning. As it can easily be understood from the figure 1.1., strategic
management is a multi dimensional process including the strategic
planning. Strategic planning which is based on the long term planning
understanding that was begun to be implemented in the enterprises
after Second World War and is a process that all the elements of the
external environment is evaluated with a strategic analyse analytically
(Ülgen ve Mirze, 2004:36-37).
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                     21


   Figure 1.1.: The Process of Strategic Management Analysis




    Source: S., J., Black and L., W., Porter, Management Meeting New
Challenges, Prentice Hall, New Jersey, 2000, s.197.


    Although strategic management often is discussed as an extension
of strategic planning, and the two terms often are confused and used
interchangeably, they are by no means synonymous. Strategic
planning has been defined as “a disciplined efford to produce
fundamental decisions and actions that shape and guide what an
organization is, what it does, and why it does it” (Bryson, 1988:5; in
Poister and Streib, 1999:309). Strategic management shares these
same attributes, but it is a much more encompassing process that is
concerned with managing an organization in a strategic manner on a
continuing basis. Strategic planning is a principal element but not the
essence of strategic management, which also involves resource
management, implementation and control and evaluation (Halachmi,
Hardy, & Rhoades, 1993:165; Steiss, 1985:9; in Poister and Streib,
1999:309, 310).
   Strategic planning is the processes to develop a group strategy in a
wider perspective. Strategical planning is the total activities that
sytemitazes the processes of an organisation to achive its goals and
objectives (Tapinos vd, 2005).
   Strategic planning had its birth in the l950’s and reached maturity
stage in the l980’s. The size, scope and complexity of the modern
business world stresses the need to extend the planning and budgeting
horizon beyond the twelve month operating period (Webster et al.,
22                                              Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


1989). Strategic planning techniques can be broadly classified into
five main schools of thought based on style or focus (Taylor, 1984).
These are planning as a central control system, a framework for
innovation, an organizational change process, a political activity and
way of exploring future.
   Strategic planning is the set of processes undertaken in order to
develop a range of strategies that will contribute to achieving the
organizational direction. A great variety of definitions of strategic
planning have been expressed in the literature. Grant (2003) provides
an extensive review of strategic planning’s history from “long range
planning” until the current debates between “strategic management”
and “strategic thinking”. A very inclusive definition is “strategic
planning attempts to systematise the processes that enable an
organization to attain its goals and objectives. There are five general
steps in the strategic planning process: goal/objective setting, situation
analysis, alternative consideration, implementation and evaluation”
(Crittenden and Crittenden, 2000).
   Strategic planning process consists of generally five consequent
steps (Tapinos vd, 2005);
           * Goal / objective determination,
           * Situation analysis,
           * Alternative considerations and factors,
           * İmplementation,
           * Evaluation.
   Bryson identifies seven stages in the process of strategic planning
also (Bryson, 1988:46):
           * Initiating and agreeing on a strategic planning process,
           * Identifying organizational mandates,
           * Clarifying organizational mission and values,
           * Assessing the external environment: opportunities and
threats,
      * Assessing           the    internal   environment:    strengths   and
weaknesses,
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                           23


        * Identifying strategic issues,
        * Formulating strategies to manage these issues.
    There is also an important role of the performance measurements
to achieve the determined objectives with strategic planning Neely et
al. (1994) claim that performance measurement:
        * Helps managers to identify good performance,
        * Makes explicit the trade-offs between profit and investment,
        * Provides a means of introducing individual strategic stretch
targets, and
        * Ensures that corporate management knows when to intervene
if business performance is deteriorating.
    The questions concerning the strategic planning process were
structured according to the elements of the Strategic Development
Process model and were grouped under eight sections (See: Figure
1.2.);    “Organizational     direction    development”,       “Strategic
initiatives/options      development”,        “Strategy       selection”,
“Implementation”, “Feedback and strategic control”, “Performance
measurement”, “Assessment of uncertainty” and “Evaluation of
strategic planning”. The last section consisted of a series of more
general questions concerning strategic planning process; this section
contained also a set of five questions assessing the effectiveness of the
strategic planning process. In addition, a list of established
management techniques was provided and the responders were asked
to mark which management techniques were used in the strategic
planning process in their own organizations.
    The degree of the realisation of the determined objectives with
strategic planning is closely related with the success of the strategic
planning. The evaluation of the strategic planning process is a vital
need for strategists, and therefore a research field attracting the
interest of academics (see, for example, Moroney, 1999) 2. The survey
questionnaire included five variables that have been used as


2
 See; Moroney, M. (1999), “Strategy Evaluation: Towards an Updated Paradigm”,
Journal of Irish Academy of Management, Vol. 21 No. 1, pp. 103-30.
24                                         Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


assessments of the strategic planning process. These variables
examine whether the strategic planning process:
        * Supports the achievement of the organization’s goals,
        * Is efficient,
        * Is effective;
        * Leads to the adoption of successful strategies; and
        * Is considered a successful process
   Strategic management that’s the long term management of
enterprise or organisations and one of the elements of the strategic
management; strategic planning is having new dimensions and
broader aspects because of the rapidly changing environment and
competetive conditions (Ülgen and Mirze, 2004:37). Within this
context, the concept of strategic management and strategic planning
are taking their place in the literature as a public management concept
today.
     Figure 1.2.: Strategic Development Process Model




     Source: Dyson and O’Brien (1998), Strategic Development: Methods and
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                               25


Models, Wiley, Washington, DC; ın Tapinos, E. Dyson, R.G. and Meadows, M.,
(2005), “The Impact of Performance Measurement in Strategic Planning”,
International Journal of Productivity and Performance Management,
Volume:54, No: 5/6, pp:370-384.


  2. STRATEGIC    PLANNING    AND  STRATEGIC
MANAGEMENT IN PUBLIC FINANCIAL MANAGEMENT
    Strategic management is started to be evaluated as a total concept
related to modern public management that aims at constant
development and change. Strategic management includes the main
elements of the administration and the reciprocal relations of the tools,
and the social and economic objectives. In this context, strategic
management desribes common intelligence and the collective
structure of this intelligence (Aydemir, 2005:24).
    Strategic management has been addressed in the public
administration literature (Koteen, 1989; Nutt & Backoff, 1992; Rabin,
Miller & Hildreth, 1989; Steiss, 1985) 3 but by no means as
extensively as has its most critical component, strategic planning, or
other management approaches such as total quality management.
However, a more recent article by Vinzant and Vinzant 4, 1996; goes a
long way toward refocusing appropriate attention on the role of
strategic management in the public sector and discussing
implementation issues and strategies in an instructive manner (Poister
and Streib, 1999:308).
    Strategic management is not a linear process of planning,
implementation and evaluation. Rather, it entails managing a public
agency from a strategic perspective on an ongoing basis to ensure that
strategic plans are kept current and that they are effectively driving


3
  See; Koteen, J., (1989), Strategic Management in Public and Nonprofit
Organizations, Praeger, New York, Nutt, P.C. and Backoff, R. W., (1992),
Strategic Management of Public and Third Organizations: A Handbook for
Leaders, Jossey Bass, San Francisco, Rabin, J., Miller, G.J. and Hildreth, W. B.,
(1989), Handbook of Strategic Management, Marcel Dekker, New York, Steiss,
A. W., (1985), Strategic Management and Organizational Decision-Making,
MA: D.C. Heath, Lexington.
4
  See; Vinzant, J.C., and Vinzant, D.H., (1996), “Strategic Management and Total
Quality Management: Challenges and Choices”, Public Administration Quarterly.
26                                        Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


other management processes. Strategic management requires the
following (Poister and Streib, 1999:311);
        * Continual monitoring of the “fit” between the organization
and its environment and tracking external trends and forces that are
likely to affect the governmental jurisdiction or agency,
         * Shaping and communicating to both internal and external
audiences a clear vision of the type of organization the governmental
unit is striving to became,
        * Creating strategic agendas at various levels, and in all parts
of the organization, and ensuring that they become the driving force in
all other decision making, and
      * Guiding all other management processes in an integrated
manner to support and enhance these strategic agendas.
    Figure 2.1. presents a model of strategic management that might be
useful for many public managers. At its core are the underlying values
that are most important to the agency, its mission within the
governmental system and the communities or constituencies it serves,
and a vision of what the agency should look like in the future. For
strategic management to be successful, there must be a shared
commitment to the values, mission, and vision both vithin the
governmental unit or agency (including elected officials or appointed
executives, professional managers, and employees) and among the
elevant external stakeholders. Thus, an important part of strategic
management entails developing and refining a clear sense of values,
mission, and vision and working to build and maintain widespread
ownership of them (Poister and Streib, 1999:312).
    The strategic management task for the general purpose government
agency involves not only the development of strategies for
implementing policy and for the internal and external management of
the agency, but also for the establishment of organizational purpose
and character. The available strategies and forms of action are
restricted at the general purpose government agency level by various
factors including constitutional arrangements, legislative and judicial
mandates, governmentwide rules and regulations, jurisdictional
boundaries, resource constraints, political climate factors, and client
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                                  27


and constituent interest 5. In this context, strategic choice and action
taking by individual agencies is highyl dependent on external
influences and environmental forces. Since the primary goal of
strategic management in public organizations is to provide direction
for the organization through the coalignment of internal and external
strategic variables, strategic management at the agency level involves
the joining together of external demands, constraints, and mandates
with agency-specific goals, objectives, and operational procedures
(Wechsler and Backoff, 1986:321-322)

        Figure 2.1. A Proposed Strategic Management Model




5
  That these factors might constrain the strategies of general purpose government
agencies is consistent with much of the literature related to public bureaucracy and
management. See, for example, Laurence E. Lynn, Jr., Managing the Public’s
Business (New York: Basic Books, Inc., 1981); Francis E. Rourke, Bureaucracy,
Politics, and Public Policy, 3d ed. (Boston: Little, Brown and Company, 1984); and
Donald P. Warwick, A Theory of Public Bureaucracy (Cambridge: Harvard
University, 1978).
28                                              Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


    Source: Poister, T.H. and Streib, G., D., (1999), “Strategic Management in the
Public Sector: Concepts, Models, and Processes”, Public Productivity &
Management Review, Vol. 22, No. 3. (Mar., 1999), p.312.
    Strategic mananegement has been implemented in all of the
organısatıons functıonıng in private sector, public sector and third
sector (volunteer non profit sector or non-governmental organization)
in todays world and is a management technique which is very
important in determinatıon and realisation of the future objectıves of
the enterprises and organısatıons and also the complexity of the
globalized public life and the increase of the expectatıons in the state
and public administratons, makes this technıque more important day
by day. This is a fact that the legitimacy of the state and public
administratıon should answer the differentıated expectations and take
into consideration the happiness of the employee and citizens (Saraç,
2005:75)
   Strategic planning phase that forms an element of the strategic
management and makes the communication and participation easy and
provides the analythic desicion making, is an ımportant process whıch
must be implemented in public admınıstratıon. In this process the
advantages of the strategic planning over public can be listed as
(Yılmaz, 2003:78-79);
    * It helps the enforcement of the of the plan program and budget
relation,
   * It forms a starting point in constructing an efficient management
and expenditure system in public sector,
    * It enables the organisations to have a long term concrate based
planning understanding instead of short term planning focused on spot
actions that is not forwarded to any objective,
    * Constant improvement with vision evaluation enables the
understanding of renovation according to new developments, increase
of the service, quality, efficiency and diversity,
    * Because of the necessity of the formation of the performance
indications, all kinds of the planning and implementing activities
should be shaped efficiently, participantly, transparently and
responsibility of accountability,
    * It makes the monitoring and inspection of the progress easy by
entegrating them,
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                        29


   * It enables to collect data and analyse the results,
   * It develops the participatory administration in organisations.
        Strategic planning aimed with strategic management includes
the activities, desicions and implementations to develop practical and
efficient strategies for developing countries in sectoral level and micro
level. While planning the future activities after a definite phase to
make a budget and to implement these according to the budget details
is a main management principle with no doubt. From this aspect of the
view, strategic planning is important as a technical tool to control the
changes in public administration production, finance, marketing and
advertisement, efficiency, workforce policies, organisational structure
and product development in a competetive and rapidly developing
atmosphere (Bircan, 2002:18).
    In our era of globalisation process, in order to use science and
technology, it is compulsary to make some changes in organisational
structures and all level organisations. In this formation process states
opened their doors to competetions and started to implement new
perspective that will enable efficiency in services. Within this context,
the increase of quality in services, services focused on citizens, public
financial management based on efficient source use has been
important. Changing government perspective started to use strategic
management and strategic planning as a tool to achieve the determined
objectives.
30                                         Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


   3. THE   FIRST STEP  OF    THE STRATEGIC
MANAGEMENT AND PLANNING IN TURKEY’S PUBLIC
FINANCIAL MANAGEMENT: LAW OF 5018
   In direction with the current waves in the world, important steps
have been put forward to strategic management approach and strategic
thinking in our public administration. Answering the questions, giving
importance to performance measurement, participation, the use of
medium and long term approaches and focusing on results rather than
outputs put strategic planning approach on the agenda of our country
(Yılmaz, 2003:76).
        In Turkey one of the important elements of the strategic
management is the strategic planning and the implementation of the
public financial management is The Performance Based Budgeting
System Based On Strategic Planning. In other words the integration of
strategic planning application into public financial management is
done within the context of budgeting system.
    In parallel to the developments in the change of the public financial
management concept in the world, some performance based budgeting
studies by choosing 6 organisations to apply pilot activities and
projects within the frame of Constant quality improvement and
renovation of public budgeting system project by the Ministry of
Finance in 2001 (See: Figure 3.1.). For the projects and activities in
these organisations 2003 performance plan and strategic plan for
2003-2007 was prepared (T.C.Maliye Bakanlığı, 2004:2). In 2004,
programme and fiscal year budget macro frame desicion ıt was
envisaged to start strategic planning studies in pilot level in 8
organisations in order to extend it all public administrations in
medium term and it was mentioned that the Ministry of Finance will
continue performance based budgeting studies in harmony with the
strategic plan studies in these organisations (T.C.Maliye Bakanlığı,
2004:2).
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                      31


   Figure 3.1.: Pilot Organisations And Activities In Order to
Implement The Performance Based Budgetting Strategic Planning
And Practice Performance Program




     Source: S.Arcagök and Ertan Erüz, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol
Sistemi, Maliye Hesap Uzmanları Derneği Yayınları, İstanbul, 2006, s.61.


   Strategic planning is implemented in private sectors organisations
in Turkey. Another practice that takes it to the agenda in the public
sector is the Harmony Credit Agreement in Financial and Public
sector 1.programme aimed (PFPSAL) signed with the World Bank in
12 July in 2001 in order to supply the medium term reform
programmes in financial and public sector. PHPSAL includes the
finance (banking), future policies of Turkey in public sectors, credit
preconditions and the necessity promises. These promises can be
grouped into 3 headings. These are (Yılmaz, 2003:77);
   * Macro economic frame
   * Banking reform and
   * Public sector reform
     Within the context of public sector, “The Publıc Expenditure
Management: Budget Reform” is envisaged. Public expenditure
32                                         Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


management one part of the budget reform is prepared as the
improvement of policymaking capacity in public organisations and in
this context practice of the strategic planning.
   In parallel to these developments prepared in the context of public
expenditure reform and approved by Grand National Assembly in
10.11.2003 Law of the Public Financial Management and Control;
no:5018 is published in 24.12.2003 dated official journal no:25326.
With this law the concepts of fiscal discipline in financial
management accountability and financial transparency are focused
and by using the public sources efficiently, effectively the transition to
performance based budgeting system based on strategic planning is
envisaged (T.C.Maliye Bakanlığı, 2004:3).
        In public financial management system in Turkey, strategic
planning is used in order to fasten the budget preperation process in
public administrations and to enable to use more planned management
perspective. In the third article of law no 5018: “Strategic plan is
defined as the plan that includes the medium and long term objectives
of the public administration, basic principles and policies, objectives
and previllages, performance measures, the methods in order to
achieve these and the source distributions” (T.C.Maliye Bakanlığı,
2006:14). On the other hand 5 year period is envisaged for the
strategic plan by the Organization of State Planning.
    5018 no law: determined the first step of the transition to
performance based budgeting as the strategic plan and the main
principles, objectives and performance indicators in this plan formed a
basis to performance based budgeting. In the nineth article of the law
no:5018 “performance based strategic planning is mentioned and
according to this the need for forming future, mission and vision, to
determine strategic objectives and measurable aims, to measure the
performances before determined indicators to prepare a strategic plan
with participatory methods to evaluate and monitor this process
within the frame of public administration development plans,
programs related legistlation and main principles”. In the same
article “the necessity to base the strategic plans of the source
allocation of the public organisations, on the performance indicators
and annual aims, objectives and the necessity to prepare their budgets
according to the missions, visions objectives and based on
performance principle and the authorized organization to determine
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                                33


the properties of performance based budgeting is the Ministry of
Finance and the authority in the field of strategic plannig is the
Organization of State Planning” (T.C. Maliye Bakanlığı, 2006:17-
18).
        The public administration responsible for strategic planning
preperation and the determination of calendar related to strategic
planning determination of the procedures and principles related to
development plans of strategic plans and programs authority is given
to Organization of State Planning. In order to make the regulations
about the issue in the regulation about procedures and principles about
strategic planning in public administration 6 prepared by Organization
of State Planning, the transition to strategic planning administration in
a consecutive calendar and the process of the transition should be
completed until 31.12.2009. In the law, regulatory and inspectory
organizations were kept out of concept and in the regulation it is said
that some organisation must prepare strategic planning 7 ( Arcagök and
Erüz 2006:49).




6
 It was published in the official journal no 26179 dated 26.05.2006.
7
  It is not compulsary to prepare a strategic plan for the Ministry of Defence,
Ministry of Foreign Affairs, the General Secreteriat of National Security Council,
Undersecretariat of National Intelligence Agency, Gendarmerie Headquarters, Coast
Guard Headquarters.
34                                        Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


     Figure 3.2.: Performance Based Budgeting Model




     Source: Sait Arcagök and Ertan Erüz, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol
Sistemi, Maliye Hesap Uzmanları Derneği Yayınları, İstanbul, 2006, s.72.


   As you can see in figure 3.2., Public Financial Management and
Control Law that was agreed in 2003 and enforced in 2006 and
performance based budgeting model included in public finance
management, performance programs will provide the relationship
between strategic plan and budget and is seen as a document that will
add performance information to budget. These programs in the budget
preparation process is aimed to present policies, aims, activities,
projects and the desicion makers.
       The relationship between budget and plan is important from
the aspect of the budget practice results. One of the properties of the
enforced program in Turkey in 1973, planning programming,
budgeting relation hasn’t become obvious in Turkish budget model
and each of these process situation over the others. For example
planning process included the system and economic planning, limits
and qualities arent properly studied in a detailed way and 5 year
development plan and programme planning is used in the same
meaning (Falay,1987:144).
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                         35


        As it is mentioned above in the 9th article of the law to base
the budget on the aims in the strategic plan that is prepared by each
spending unit according to the development plan is an important step
in the formation of budget plan relationship. On the other hand three
years budgeting system in law no:5018, Turkish budget system is also
another important step in this field (Demircan 2006:56). Medium term
expenditure system that is included in our public financial
management by 5018 law in Turkey is an important tool in the
strategic planning practice.
       Within this context multi-annual budgeting included to the
application is the most important tool in the relationship between
policy plan and budget. However an efficient budgeting makes it
compulsary to provide the balance between needs and sources. In this
context multi-annual budgeting by providing relationship between
policy and budget increases the predictibility and reliability (Kesik,
2005 -131). The success of this system shows the determinations of
the goverments in enforcement of the economic and financial
programs, the sustainability of the fiscal discipline and public
financial reforms (Aktan 2005-17)
        As mentioned law no:5018 in 16th article “the preparation
process of central management budgeting would be started by the
Cabinet of the Ministers until the end of may in direction with the
development plans, strategic plans and general economic conditions
needs, in macro level by accepting medium term program prepared by
Organization of State Planning published in Official Journal, formed
the legal bases for the transition to medium term expenditure system”
(T.C.Maliye Bakanlığı, 2006:25).
        Strategic planning in the performance based budgeting system
is also an important step in providing fiscal discipline by balancing
source expenditure relation in public sector.
        It is also obvious that as well as advantages of this strategic
plan there will be detects. First of all the necessity to prepare strategic
plan by the spending unit will increase the work load and different
organizations may take part in the preparation of the strategic plan.
This situation may give harm to the self administration of the public
36                                                 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


organizations and may increase their dependency to the other
organizations and enterprises. (Demircan 2006-58)
       Since 2006 in Turkey public financial management have
prepared their budgets according to the missions, visions, strategic
aims and objectives and performance bases in the strategic plans.
Ministry of Finance is the authority to determine the conformity
between performance indicators mentioned in their strategic plans and
the budget of the public administrations and also the activities within
the context of performance based budgeting (Tügen, 2006:164).
   Figure 3.3.: The Process Of Budget System Baed On Strategic
Planning:Practice Example
     STRATEGIC OBJECTIVE:. To decrease the population of illeterate people
who doesnt know how to read and write
     AIM: . By 2006 in the area of the study to decrease the number of men from
%10 to %8 and the number of women from %21 to %18
     Performance indicators
     Input        :          A teacher for the reading and writing course, building,
number of materials.
     Output       : The number of the man and woman trainee finished the course
     Results
The number of the trainee who can read and write in the first degree of primary
school at the end of the course
The percent increase of literacy in the target population
     Efficiency: The cost for each trainee.
     Quality: The ratio of the trainees that can evaluate the context and activities of
the course over 10 at least 9
     Source: DPT.
    In the 3.3th figure there is a practice example to the process of the
budgeting system based on strategic planning. According to this as in
the private sector all of the organizations and enterprises in public
financial management there is a necessity to determine a strategic
objective with strategic plan. On the other hand there is also a fact that
we shouldn’t forget in Turkey we need some time to implement
strategic plan in public financial management because of its dynamic
and wider scale sector property.
         RESULT
   In our today’s world because of the efficiency in public services
source and service balance meeting all the demands and expectations
of the individuals in the globalized public, there is a requirement to
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                      37


change and develop in public enterprises and organizations. In this
context the strategic plans that place an important role in the practice
of the objectives determined by the enterprises began to be included in
public financial management and necessity to prepare strategic plan
which includes vision, mission, strategic objectives and strategic
evaluation have began to coming to the agenda.
        In public financial management the reflections of the
perspective changes especially came out in 21th century has seen all
around the world. This reflection especiallly arise in the budget
system of the state which is the tool to practice the states activities.
Output focuses budgeting systems in public administration in the
public sector is the first step. In this process both in developed and
developing countries performance based budgeting system based on
strategical planning started to be applied. Turkey has also affected
from this process and put its first step with the 5018 no Public
Financial Management and Control Law thats agreed in 2003 and
enforced in 2006.
        With Public Financial Management and Control Law in
Turkey the performance based budgeting system based on strategic
planning was put into literature in 2006. According to this there is an
obligation for the public organizations and enterprises to make
strategic plan and so to increase the efficiency and fiscal discipline
public financial management was aimed with some of the legal
principles. In the matter the accordance of the public finance
management to the system will need sometime. Some factors that
makes the accordance difficult are the lack of in frastructure, the lack
of information, the deficiency in the administrative structures in
organizations and administrations. The deficiencies in harmonasing
developments and change. As well as this it is impossible to think
Turkey without using this system that is deeply effecting all around
the world nowadays.
38                                       Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


     REFERENCES
AKTAN, H. B., (2005), “Çok Yıllı Bütçeleme ve Türkiye
   Uygulaması”, Vergi Dünyası Dergisi, 286. Haziran, ss.17-20.
ARCAGÖK, S., ve ERÜZ, E., (2006), Kamu Mali Yönetimi ve
   Kontrol Sistemi, Maliye Hesap Uzmanları Derneği, İstanbul.
AYDEMİR, B., (2005), “Stratejik Yönetim ve Bütçe”, 20.
   Türkiye       Maliye Sempozyumu: Türkiye'de Yeniden Mali
   Yapılanma, Pamukkale Üniversitesi, İktisadi ve İdari Bilimler
   Fakültesi, Maliye Bölümü, 23-27 Mayıs 2005, Karahayıt-
   Pamukkale, ss.24-32.
BİRCAN, İ., (2002), “Kamu Kesiminde Stratejik Yönetim ve
    Vizyon”, Planlama   Dergisi, DPT'nin Kuruluşunun 42. Yılı
    Özel Sayısı, DPT.
BLACK S., J. and PORTER L., W., (2000), Management Meeting
    New Challenges, Prentice Hall, New Jersey.
BRYSON, J.M., (1988), Strategic Planning for Public and Nonprofit
    Organizations: A Guide to Strengthening and Sustaining
    Organizational Achievement, Jossey-Bass, San Francisco, in
    Johnson, H., (1994), “Strategic Planning for Modern Libraries”,
    Library Management, 15(1). 1994, pp. 7-18, MCB University
    Press, 0143-5124.
CRİTTENDEN, W.F. and CRİTTENDEN, V.L., (2000),
    “Relationships Between Organizational Characteristics and
    Strategic Planning Processes in Nonprofit Organizations”,
    Journal of Management Issues, 12 (2). pp. 150-68.
DEMİRCAN, SİVEREKLİ, E., (2006), “Yeni Ekonomik Düzende
   Bütçe Sistemlerindeki Değişim Süreci ve Türk Kamu
   Maliyesinin Uyumu”, Yönetim ve Ekonomi Dergisi, Celal Bayar
   Üniversitesi, İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi, 13 (2). ss.47-
   61.
DYSON AND O’BRİEN (1998), Strategic Development: Methods
    and Models, Wiley, Washington, DC, in Tapinos, E. Dyson,
    R.G. and Meadows, M., (2005), “The Impact of Performance
    Measurement in Strategic Planning”, International Journal of
    Productivity and Performance Management, 54 (5/6). pp.370-
    384.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                 39


FALAY, N., (1987), Program Bütçe ve Sıfır Esaslı Bütçe Sistemleri,
    İstanbul Üniversitesi Yayın No:521, Maliye Araştırma Merkezi
    Yayın No:71, İstanbul.
GRANT, R.M., (2003), “Strategic Planning in a Turbulent
   Environment: Evidences from Oil Majors”, Strategic
   Management Journal, 24(2). pp. 491-517.
GÜÇLÜ, N., (2003), “Stratejik Yönetim”, Gazi Üniversitesi Gazi
   Eğitim Fakültesi Dergisi, 23 (2). ss.61-85.
HALACHMİ, A. AND HARDY, W., P., & Rhoades, B., L., (1993),
   “Demographic Data and Strategic Analysis”, Public
   Administration Quarterly, 17. pp.159-174.
KESİK, A., (2005), “Avrupa Birliği Sürecinde Türk Kamu Mali
    Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması: Çok Yıllı Bütçenin
    Uygulanabilirliği”, Sosyo-Ekonomi Dergisi, 1 (1), ss.127-144.
NEELY, A., MİLLS, J., PLATTS, K., GREGORY, M. and
    RİCHARDS, H. (1994), International Journal of Operations &
    Production Management, Vol. 14 No. 3, pp. 140-52 in Tapinos,
    E. Dyson, R.G. and Meadows, M., (2005), “The Impact of
    Performance Measurement in Strategic Planning”, International
    Journal of Productivity and Performance Management, 54 (5/6).
    pp.370-384.
POİSTER, T.H. and STREİB, G., D., (1999), “Strategic Management
    in the Public Sector: Concepts, Models, and Processes”, Public
    Productivity & Management Review, 22 (3). pp. 308-325.
SARAÇ, O. (2005), “Benchmarking ve Stratejik Yönetim”, Sayıştay
    Dergisi, 56, Ocak-Mart 2005, ss.53–77.
STEİSS, A., W., (1985), Strategic Management and Organizational
    Decision-Making, MA:D.C. Health, Lexington.
T.C. Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü,
     (2004), Performans Esaslı Bütçeleme Rehberi (Pilot Kurumlar
     İçin Taslak), Ankara.
T.C. Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanlığı, (2006), 5018
     Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, Ankara.
40                                     Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


TAPİNOS, E. DYSON, R.G. and MEADOWS, M., (2005), “The
    Impact of Performance Measurement in Strategic Planning”,
    International Journal of Productivity and Performance
    Management, 54 (5/6). pp.370-384.
TAYLOR, B., (1984), “Strategic Planning-Which Style do You
    Need?”, Long Range Planning, 17 (3). pp. 51-62.
TÜGEN, K., (2006), Devlet Bütçesi, Bassaray Matbaası, İzmir.
ÜLGEN, H. and MİRZE, S.K., (2004), İşletmelerde Stratejik
    Yönetim: Literatür Yayıncılık, İstanbul.
WEBSTER, J., REİF, L., WİLLİAM, E., BRACKER and JEFFREY,
   S., (1989), “The Manager’s Guide to Strategic Planning Tools
   and Techniques”, Planning Review, 17 (6). pp. 4-15.
WECHSLER, B. and BACKOFF, W. R., (1986), “Policy Making and
   Administration in State Agencies: Strategic Manasgement
   Approaches”, Public Administration Review, 46 (4). pp. 321-
   327.
YILMAZ, K., (2003) “Kamu Kuruluşları İçin Stratejik Planlama
    Uygulaması”, Sayıştay Dergisi, 50-51. ss.67-86.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                     41


       AVRUPA BİRLİĞİ’NDE NÜFUS VE İSTİHDAM
HAREKETLERİ ÜZERİNDE GENEL BİR DEĞERLENDİRME
(İSTİHDAM POLİTİKALARININ PERFORMANSI VE NÜFUS-
                İSTİHDAM MATRİSİ)

                   Prof. Dr. Ahmet Burçin YERELİ
                           Hacettepe Üniversitesi
                     İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi


   1. Giriş
   Son genişleme ile birlikte 27 üyeli hale gelen Avrupa Birliği, aday
konumundaki Hırvatistan ve Türkiye dahil edildiğine 570 milyonu
aşan nüfus yapısı ve güçlü sermaye birikimiyle dünyanın ikinci büyük
süper bloğu haline gelmektedir. Halen en güçlü blok olarak kabul
edilen Kuzey Amerika, nüfus olarak Avrupa Birliği’nin oldukça
gerisinde olmakla birlikte, üretim gücü ve sermaye birikimi açısından
Birliğin bir hayli ilerisindedir. Kuzey Amerika ve Avrupa arasında
yaşanan küresel rekabet giderek daha sertleşmektedir. Zaman zaman
Irak ve Afganistan sorunu ve zaman zaman da Kuzey Kore ve İran
tehdidi ile savunma ve güvenlik işbirliği konuları ön plana çıksa da,
yeryüzündeki pazarlara hakim olma mücadelesi gelecekte de iki blok
arasındaki rekabetin temel belirleyicisi olacaktır.
    Son yıllarda arka arkaya yaşanan iki genişleme evresi ile birlikte
nüfus yapısı daha da güçlenen Avrupa Birliği’nde, kısa dönemli nüfus
ve istihdam hareketlerinin, ekonomik krizler ve kaçak göçmenlere
bağlı olarak, dengesiz bir seyir izlemesi giderek daha önemli bir sorun
halini almaktadır. Bu dengesizlik, Avrupa kıtasına dışarıdan gelenlere
bağlı olmakla birlikte, Doğu Avrupa ülkelerinden Batı Avrupa
ülkelerine doğru yaşanan göç şeklinde de ortaya çıkabilmektedir. Her
ne kadar serbest dolaşım Avrupa Birliği’nin temel özgürlük
anlayışının bir uzantısı olsa da, üyeliğe kabul edilirken Polonya için
getirilen kısıtlamalar ve İngiltere ile İrlanda’nın geçtiğimiz yıllarda
uygulamaya kalkıştığı belli ülke vatandaşları için kota uygulaması
serbest dolaşım ilkesinin istisnaları olarak göze çarpmaktadır.
    Demografik çalışmalarda nüfus hareketleri içinde işgücünün
mevcut hali ve gelecekteki potansiyeline ilişkin beklentiler iktisadi
strateji ve bu stratejiye yönelik hedefler açısından büyük önem
42                                        Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


taşımaktadır. Bu çalışmada nüfus ve istihdam hareketlerindeki
değişim belli dönemler itibariyle ele alınacak ve konu Avrupa Birliği
üyesi ülkelerin istihdam politikalarının performansı açısından
değerlendirmeye tabi tutulacaktır. Tespitlerde Avrupa Birliği’nin
resmi istatistikleri kullanılmıştır. Tablolar düzenlenirken verilerin
başlangıç tarihi olarak 1991 yılı ve bitiş tarihi olarak da 2007 yılları
esas alınmıştır. Avrupa Birliği kaynaklarında tüm ülkeler için düzenli
veri setlerine ulaşabilmek güçtür. Özellikle yeni katılan ülkelerin
yakın döneme kadar verilerinin bulunmadığı görülmektedir. Bu
nedenle 1991–2007 arasına 2000 yılı da dâhil edilerek 1991-2000 ve
2000-2007 dönemlerinin karşılaştırması yapılacaktır. Böylece düzenli
veri setlerinin bulunduğu 2000’li yıllar 1990’lar ile mukayese
edilecektir.
     2. Konunun Teorik Çerçevesi
   İktisadi literatürde nüfus ve ekonomik büyüme arasındaki ilişkiyi
ele alırken iki temel önermede bulunabiliriz. Bunlar:
•    Nüfus artışı ekonomik büyümeye yol açmaktadır.            (A)
•    Ekonomik büyüme nüfus artışını tetiklemektedir.           (B)
   Tarihsel açıdan bakıldığında dünyanın belli bölgeleri için (A)
önermesinin, belli bölgeleri içinse (B) önermesinin doğru olduğu
söylenebilir. Örneğin Orta Doğu toplumlarında ekonomik büyüme
sonucu ortaya çıkan zenginlik daha geniş aile yapısını beraberinde
getirmektedir. Yani, nüfus zenginlikle birlikte daha da artmakta ve (B)
önermesini doğrulamaktadır. Avrupa Kıtası’nda ise daha çok (A)
önermesini doğrulayan bir süreç yaşanmıştır. Nüfus gücü ekonomik
büyümenin kaynağı olmuştur.
    Sanayi Devrimi sonrasında giderek zenginleşen Avrupa, nüfus
gücü yerine sermaye gücü ile ön plana çıkmıştır. Emek-yoğun üretim
tekniklerinin     yerine     teknoloji-yoğun    üretim     tekniklerinin
kullanılmasıyla beraber üretimde emeğin yerini teknoloji almaya
başlamıştır. 1900’lerin ilk yarısında yaşanan iki büyük savaş ve yerel
çatışmalar dolayısıyla önemli bir nüfus gücünü kaybeden Avrupa
kıtası, 1900’lü yılların sonlarına doğru nüfus azalması sorunuyla karşı
karşıya kalmış ve sosyal güvenlik sistemindeki aktüeryal dengeler alt
üst olmuştur.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                    43


   Bir ülkede nüfus hareketlerini belirleyen iki temel etken
bulunmaktadır. Bunlar:
•   Doğurganlık Oranı,
•   Göç Hareketleri.
   Doğurganlık, öncelikle toplumun ahlaki ve kültürel değerleri ile
inanç yapısına bağlıdır. Sosyo-ekonomik yapı da ikincil derecede
doğuranlık üzerinde etkili olan bir faktördür. Göç hareketleri ise göç
alanın dinamikleri ile ilgili olduğu kadar göç verenin yapısal
özellikleri ile de ilgilidir.
   Yine bir ülkede istihdam düzeyini belirleyen iki temel faktör
bulunmaktadır. Bunlar da şu şekilde sıralanabilir:
•   Ekonomik Faktörler: (Ekonomik İstikrar ve Reel Ücret Düzeyi),
•   Sosyal Faktörler: (Sosyo-Ekonomik Gelişmişlik Düzeyi ve Sosyal
    Güvenlik Sisteminin Yapısı).
    Şüphesiz istihdam düzeyini belirleyen faktörleri istihdam arzı ve
istihdam talebi açısından ayrı ayrı ele alabiliriz. Ancak, çalışmanın
ana ekseninden uzaklaşmamak adına bu faktörler iki ana başlık altında
toplanmıştır. Ekonomik faktörler olarak ülkedeki ekonomik istikrar ve
ücretlerin reel düzeyi ön plana çıkan temalardır. Ekonominin kriz
tehdidi altında olması günübirlik çalışmayı esas alan işlerin
yaygınlaşmasına ve kayıt dışı çalışmanın daha avantajlı hale
gelmesine neden olabilmektedir. Dolayısıyla istihdam düzeyinde
dönemsel dalgalanmalar yaşanmaktadır. Ayrıca bu ülkeler, dışarıya
işgücü göçü gibi bir olasılığı da bünyelerinde barındırmaktadırlar.
    Sosyal faktörler ise çok çeşitlidir. Ülkenin sosyo-ekonomik
gelişmişlik düzeyi, kamu kolaylıklarının yapısı, sosyal güvenlik
şemsiyesinin genişliği gibi sosyal faktörler de istihdama katılımı
özendiren koşullardır. Tarımsal işgücünün yoğun olduğu yani,
tarımsal görünümlü ülkelerde işsizliğin (özellikle gizli işsizliğin)
yüksek olduğu herkesçe bilinen bir süreçtir. Sanayileşme ile
kentleşme ve işgücüne katılım artmakta, hizmetler sektörünün
gelişmesi ile birlikte bu süreç daha da hızlanmaktadır. Hizmetler
sektörünün gelişmesi ile birlikte kadınların işgücüne katılımı
erkeklerden daha hızlı artmaktadır.
44                                            Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


     3. Nüfus-İstihdam Matrisi
   Nüfus-İstihdam Matrisi birbirinden bağımsız iki değişken olan
nüfus ve istihdam hareketleri sonucunda işgücü piyasalarının
konumunu ve bu piyasalardaki beklentileri analiz etmeye yönelik bir
tabloyu ifade etmektedir. Bu tabloda ülkeler belli bir dönemde
birbirinden bağımsız olarak ortaya çıkan nüfus ve istihdam
hareketlerine göre kısa veya uzun dönemli olarak işsizlik veya işgücü
açığı beklentisine göre sınıflandırılmaktadırlar.
   Örneğin değişen toplam istihdam ile değişen toplam nüfus
arasındaki bu ilişki pozitif yönlü ise bir sonraki dönemde işsizlik
oranının azalması beklenir. Hiç şüphesiz böyle bir tespitte bulunurken
işgücüne katılım oranının da ayrıca dikkate alınması gerekebilir. Bazı
durumlarda işsizlik oranındaki değişim tek başına açıklayıcı
olmayabilir. Hem işsizlik hem de işgücüne katılım oranları içinde
bulunulan dönemin koşullarına bağlı olarak değişim göstermektedir.
    İstihdam edilebilir nüfus olarak tanımlanan kitle, 15-64 yaş
aralığındaki nüfusu ifade etmektedir. Bir ülkede istihdam edilen
toplam nüfus ise bu yaş aralığının dışındaki çalışanları da
kapsamaktadır. Günümüz koşullarında 15 yaş altında çalışanlar ile
emeklilik yaşından sonra çalışanlar sosyal refah devleti idealine uygun
düşmemektedir. Dolayısıyla Nüfus-İstihdam Matrisi’nde 15-64 yaş
aralığındaki nüfusu esas alan değerlendirmeler yapılacaktır.
    Nüfus-İstihdam Matrisini kullanarak ülkeleri iki ayrı zaman dilimi
için değerlendirmeye tabi tutabiliriz. İlk olarak ele alınan dönem
içinde izlenen istihdam politikalarının performansı açısından ülkeler
değerlendirilebilir. İkincisi ise, izleyen dönemde uygulanabilecek
nüfus ve istihdam politikaları hakkında yürütme organlarına yol
gösterici mahiyette önermeler geliştirilebilir. Matris özellikle, işgücü
piyasalarına yönelik ya da bu piyasalar üzerinde etki gücü bulunan
uygulamaların etkilerini görebilmek açısından da kullanılabilir.
   Nüfus-İstihdam       Matrisi   değerleri    aşağıdaki    formüle    göre
hesaplanmaktadır:
                te2 − te1

                          = ∆te
                    te1
       m pe   =
                tp 2 − tp1 ∆tp
                    tp1
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                          45


        Söz konusu formülde:
m pe     : Nüfus-İstihdam Matris Değeri
te 1     : Dönem Başındaki Toplam İstihdam (15-64 Yaş)
te 2     : Dönem Sonundaki Toplam İstihdam (15-64 Yaş)
Δte      : Dönem İçinde Toplam İstihdamda Yaşanan Değişim (15-64
Yaş)
tp 1     : Dönem Başındaki Toplam Nüfus (15-64 Yaş)
tp 2     : Dönem Sonundaki Toplam Nüfus (15-64 Yaş)
Δtp      : Dönem İçinde Toplam Nüfusta Yaşanan Değişim (15-64 Yaş)
   Formülden de görüleceği üzere matris değerleri hesaplanırken
nüfus ile istihdamdaki değişimler dikkate alınmaktadır. Söz konusu
değişimlerin mutlak değerleri dikkate alındığında 8 farklı durum
ortaya çıkmaktadır.
 •     Δte > 0 ve m pe > 1                                        (1)
 •     Δte > 0 ve m pe = [0, 1]                                   (2)
 •     Δte > 0 ve m pe = [–1, 0]                                  (3)
 •     Δte > 0 ve m pe < –1                                       (4)
 •     Δte < 0 ve m pe < –1                                       (5)
 •     Δte < 0 ve m pe = [–1, 0]                                  (6)
 •     Δte < 0 ve m pe = [0, 1]                                   (7)
 •     Δte < 0 ve m pe > 1                                       (8)


         Şimdi bu durumları teker teker açıklayalım:
   (1) Δte ve Δtp > 0 ve |Δte| > |Δtp| ise m ep > 1 sonucuna ulaşılır. Bu
durumda hem toplam istihdam ve hem de toplam nüfusta bir artış söz
konusudur. Ancak, toplam istihdamdaki artış toplam nüfus artışından
yüksektir. Dolayısıyla bir sonraki dönemde işgücüne katılım
artacaktır. Ayrıca işsizlik oranında bir azalma olması olasıdır ve m ep ,
+∞’a yakınsadıkça bir sonraki dönemde işsizlik daha da hızlı
46                                           Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


azalacaktır. Bu yapıdaki ülkelerde uzun dönemde ortaya çıkabilecek
işgücü açığı sorununa karşı önlemler alınmalıdır. İstihdam artışının
yurtiçi istihdam kaynaklarından karşılanamaması halinde ülkeye başka
ülkelerden göçmen kabul edilebilecektir. Ya da üretim teknikleri
emek-yoğundan sermaye-yoğun ve teknoloji-yoğun tekniklere doğru
kayacaktır.
   (2) Δte ve Δtp > 0 ve |Δte| < |Δtp| ise m ep , 0 ile 1 arasında bir değer
alacaktır ki, bu durumda da toplam istihdamda ve nüfusta bir artış söz
konusudur. Ancak, nüfustaki artış toplam istihdamdaki artıştan
büyüktür. Dolayısıyla, bir sonraki dönemde işsizlik oranında bir artış
olması olasıdır. Bu ülkelerde istihdam artırıcı politikalar izlenerek
uzun dönemde ortaya çıkması olası işsizlik artışlarının önüne
geçilebilir.
   (3) Δte > 0, Δtp < 0 ve |Δte| < |Δtp| ise m ep , –1 ile 0 arasında bir
değer alacaktır. Bu durumda da toplam istihdam artmakta ve nüfus
azalmaktadır. Ancak bu sefer, nüfustaki değişimin mutlak değeri
toplam istihdamdaki değişimin mutlak değerinden büyüktür.
İşsizlikteki azalma ve işgücüne katılımın nispi olarak artışı ile beraber
işgücü açığı (1) ve (4) no’lu grupta yer alan ülkelerden daha hızlı
gelişen bir süreç olarak ortaya çıkabilecektir.
    (4) Δte > 0, Δtp < 0 ve |Δte| > |Δtp| ise m ep < –1 olacaktır. Bu
durumda toplam istihdam artmakta, ancak nüfus azalmaktadır. Ayrıca
toplam istihdam değişiminin mutlak değeri, nüfus değişiminin mutlak
değerinden büyük olduğu için izleyen dönemde işgücüne katılım nispi
olarak artacak ve işsizlik azalacak, gerekli önlemler alınamazsa daha
ileriki aşamalarda işgücü açığı ortaya çıkabilecektir. Bu gruptaki
ülkeler nüfus politikalarını gözden geçirmek durumundadırlar. Aksi
taktirde, işgücü açığı bu ülkeler açısından (1) no’lu durumdaki
ülkelere nazaran daha kısa dönemde ortaya çıkabilecek ciddi bir
tehdittir.
    (5) Δte < 0, Δtp > 0 ve |Δte| > |Δtp| ise m ep < –1 olacaktır. Bu
durumda nüfus artarken, toplam istihdam hızla azalmaktadır. Toplam
istihdamdaki değişimin mutlak değeri nüfustaki değişimin mutlak
değerinden büyüktür. Matris değeri -1’den küçük olan bu gruptaki
ülkelerde, istihdama katılım nispi olarak azalmaktadır. Dolayısıyla
işsizlik (2) no’lu gruptaki ülkelere nazaran daha hızlı artmaktadır.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                          47


    (6) Δte < 0, Δtp > 0 ve |Δte| < |Δtp| ise m ep , –1 ile 0 arasında bir
değer alacaktır. Bu durumda da nüfus artarken, toplam istihdam
azalmaktadır. Ancak, nüfustaki değişimin mutlak değeri toplam
istihdamdaki değişimin mutlak değerinden büyüktür. Bu gruptaki
ülkelerde ise işsizlik sorunu (2) no’lu gruptaki ülkelere nispeten daha
kısa vadeli; (5) no’lu gruptaki ülkelere nispeten ise daha uzun vadeli
bir sorun olarak ortaya çıkacaktır.
   (7) Δte ve Δtp < 0 ve |Δte| < |Δtp| ise m ep > 1 olacaktır. Bu
durumda da hem toplam istihdam hem de nüfus azalmaktadır. Ancak,
nüfus toplam istihdamdan daha hızlı azalmaktadır. Bu grupta
ülkelerde ise diğer gruptaki ülkelere nazaran orta vadeli bir işgücü
açığı tehdidi söz konusu olmaktadır.
   (8) Δte ve Δtp < 0 ve |Δte| > |Δtp| ise m ep , 0 ile 1 arasında bir değer
alacaktır. Bu durumda hem toplam istihdam hem de nüfus
azalmaktadır. Ancak, toplam istihdam toplam nüfustan daha hızlı
azalmaktadır. Bu gruptaki ülkelerde diğer gruptaki ülkelere nazaran
orta vadeli bir işsizlik baskısı bulunmaktadır.
   Buna bağlı       olarak    Nüfus-İstihdam      Matrisini   şu    şekilde
oluşturabiliriz:
    Şekil: 1 – Nüfus-İstihdam Matrisi
                              İşgücü Açığı

                          3      4     7      1
     Kısa Dönem                                         Uzun Dönem
                          5      6     8      2

                                 İşsizlik


    Bu matriste yer alan ülke grupları kısa dönemden uzun döneme
doğru ve işgücü açığı tehdidi ile işsizlik baskısı durumlarına göre
sınıflandırılmıştır. Buna göre (1), (3), (7) ve (1) grubundaki ülkeler
işgücü açığı tehdidi yaşarken; (5), (6), (8) ve (2) grubundaki ülkeler
işsizlik baskısı altındadır. Soldan sağa doğru bu tehdit ya da baskı kısa
dönemliden uzun dönemliye doğru değişmektedir. Örneğin (3)
grubunda, (4), (7) ve (1) grubundaki ülkelere nazaran daha kısa vadeli
48                                        Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


bir işgücü açığı tehdidi bulunmaktadır. (1) grubunda ise bu tehdit
diğer ülkelere göre daha uzun vadelidir. (4) ve (7) grubundakilerde ise
tehdit (3) ve (1) grubundakilere göre daha orta vadelidir. Aynı örneği
işsizlik baskısına da uyarlayabiliriz. Buna göre (5) grubunda (6), (8)
ve (2) grubundaki ülkelere nazaran daha kısa vadeli bir işsizlik baskısı
bulunmaktadır. (2) grubunda ise bu baskı diğer ülkelere göre daha
uzun vadelidir. (6) ve (8) grubundakilerde ise söz konusu baskı (5) ve
(2) grubundakilere göre daha orta vadelidir.
   Ülkelerin Nüfus-İstihdam Matrisi değerleri, aynı dönemde işsizlik
ve işgücüne katılım oranlarındaki değişim ile mukayese edilerek, o
döneme ilişkin istihdam politikalarının performansı hakkında
değerlendirmelerde bulunulabilir. Nüfus-İstihdam Matrisi içinde yer
alan 8 farklı duruma göre işsizlik ve işgücüne katılım açısından
     4. Avrupa Birliği’nde Nüfus ve İstihdam Hareketleri
    Avrupa Birliği’nde nüfusun ve istihdamın hangi yönde geliştiği
Tablo: 1’ de görülmektedir. 15-64 Yaş aralığındaki nüfusa göre
Avrupa Birliği’nin en kalabalık ülkesi Almanya’dır. Tabloda ülkelerin
sıralanmasında nüfus kriteri esas alınmıştır.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                                     49


   Tablo: 1 – Avrupa Birliği’nde Yıllara ve Ülkelere Göre
Toplam İstihdam Edilebilir Nüfus ve Bunların Toplam İstihdamı
(15-64 Yaş) (Bin Kişi)
                           Toplam Nüfus (15-64 Yaş)       Toplam İstihdam (15-64 Yaş)
    Ülkeler
                       1991      2000       2007          1991        2000        2007
     AB-27                 -     319.355    328.295       -      198.720     214.664
     AB-15               242.258   248.387    256.722    150.571     157.530    171.822
     Almanya              54.130    55.062     54.226     36.642      36.105      37.612
     Fransa               36.335    37.430     39.493     21.934      23.237      25.510
     İngiltere            37.378    37.550     38.994     25.989      26.731      27.798
     İtalya                    -    38.642     38.946          -      20.753      22.846
     İspanya              25.601    27.373     30.808     12.697      15.399      20.211
     Polonya                   -    25.739     26.299          -      14.155      14.997
     Romanya                   -    15.231     15.046          -       9.590       8.843
     Hollanda             10.249    10.722     10.986      6.402       7.819       8.345
     Çek Cumhuriyeti           -      7.116      7.347         -       4.625       4.856
     Yunanistan            6.628      7.078      7.208     3.538       3.996       4.424
     Portekiz              6.568      6.909      7.135     4.470       4.724       4.837
     Belçika               6.625      6.719      7.008     3.701       4.068       4.348
     Macaristan                -      6.764      6.800         -       3.806       3.897
     İsveç                 5.529      5.708      6.002     4.396       4.168       4.453
     Avusturya                 -      5.375      5.551         -       3.678       3.963
     Bulgaristan               -      5.491      5.198         -       2.768       3.209
     Slovakya                  -      3.693      3.873         -       2.096       2.351
     Danimarka             3.465      3.532      3.573     2.572       2.694       2.757
     Finlandiya            3.367      3.452      3.497     2.382       2.319       2.459
     İrlanda               2.159      2.546      2.993     1.109       1.660       2.067
     Litvanya                  -      2.319      2.319         -       1.370       1.506
     Letonya                   -      1.600      1.573         -         920       1.075
     Slovenya                  -      1.397      1.412         -         877         957
     Estonya                   -        916        909         -         554         631
     Kıbrıs      Rum
                                -      438        518          -        288         368
Kesimi
     Lüksemburg               265      288        304       161         181         193
     Malta                      -      263        278         -         143         155
Kaynak: European Commission (2008) verilerinden yararlanılara hazırlanmıştır.
50                                                 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


    Tablo: 2 – Dönemler İtibariyle ve Ülkelere Göre Toplam
İstihdam Edilebilir Nüfusun (15-64 Yaş) Nispi Değişimi
     Ülkeler                                             %
                                  1991/2000        2000/2007             1991/2007
     Kıbrıs Rum Kesimi                -              18,26                   -
     İrlanda                        17,92               17,56              38,63
     İspanya                        6,92                12,55              20,34
     Malta                            -                 5,70                 -
     Lüksemburg                     8,68                5,56               14,72
     Fransa                         3,01                5,51               8,69
     İsveç                          3,24                5,15                8,55
     Slovakya                         -                 4,87                 -
     Belçika                        1,42                4,30                5,78
     İngiltere                      0,46                3,85                4,32
     AB-15                          2,53                3,36                5,97
     Avusturya                        -                 3,27                 -
     Portekiz                       5,19                3,27                8,63
     Çek Cumhuriyeti                  -                 3,25                 -
     AB-27                            -                 2,80                 -
     Hollanda                       4,62                2,46                7,19
     Polonya                          -                 2,18                 -
     Yunanistan                     6,79                1,84                8,75
     Finlandiya                     2,52                1,30                3,86
     Danimarka                      1,93                1,16                3,12
     Slovenya                         -                 1,07                 -
     İtalya                           -                 0,79                 -
     Macaristan                       -                 0,53                 -
     Litvanya                         -                 0,00                 -
     Estonya                          -                 -0,76                -
     Romanya                          -                 -1,21                -
     Almanya                        1,72                -1,52               0,18
     Letonya                          -                 -1,69                -
     Bulgaristan                      -                 -5,34                -
    Kaynak:            European   Commission   (2008)     verilerinden   yararlanılarak
hazırlanmıştır.


      Tablo:2’de dönemler itibariyle istihdam edilebilir toplam
nüfusun nispi değişimi görülmektedir. Mevcut veriler çerçevesinde
2000-2007 yılları arasında daha düzenli veri mevcut olduğu için
sıralama 2000-2007 aralığındaki değerlere göre yapılmıştır. Kıbrıs
Rum Kesimi, İrlanda ve İspanya yüksek istihdam edilebilir nüfus artış
hızı ile dikkat çekmektedir. Son iki genişleme evresinde Avrupa
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                    51


Birliği’ne katılan bazı Doğu Avrupa ülkeleri ile Almanya’da yaşanan
azalma ise dikkat çekici boyuttadır.
      Tablo: 3’ de 15-64 yaş aralığındaki toplam istihdamın nispi
değişimine ilişkin rakamlara yer verilmiştir. Aynı şekilde Tablo:
3’deki sıralamada da 2000-2007 yıllarına ait yüzdeler esas alınmıştır.
İspanya, Kıbrıs Rum Kesimi, İrlanda, Letonya, Bulgaristan, Estonya,
Slovakya, Yunanistan ve İtalya istihdamdaki artış hızları ile ön plana
çıkmaktadır. Birliğe en son katılan Romanya’daki azalma ise dikkate
değerdir.
52                                        Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


   Tablo: 3 – Dönemler İtibariyle ve Ülkelere Göre Toplam 15-64
Yaş Aralığındaki İstihdamın Nispi Değişimi
 Ülkeler                                      %
                        1991/2000        2000/2007          1991/2007
 İspanya                  21,28             31,25             59,18
 Kıbrıs Rum Kesimi           -              27,78                -
 İrlanda                  49,68             24,52             86,38
 Letonya                     -              16,85                -
 Bulgaristan                 -              15,93                -
 Estonya                     -              13,90                -
 Slovakya                    -              12,17                -
 Yunanistan               12,95             10,71             25,04
 İtalya                      -              10,09                -
 Litvanya                    -               9,93                -
 Fransa                    5,94              9,78             16,30
 Slovenya                    -               9,12                -
 AB-15                     4,62              9,07             14,11
 Malta                       -               8,39                -
 AB-27                       -               8,02                -
 Avusturya                   -               7,75                -
 Belçika                   9,92              6,88             17,48
 İsveç                    -5,19              6,84              1,30
 Hollanda                 22,13              6,73             30,35
 Lüksemburg               12,42              6,63             19,88
 Finlandiya               -2,64              6,04              3,23
 Polonya                     -               5,95                -
 Çek Cumhuriyeti             -               4,99                -
 Almanya                  -1,47              4,17              2,65
 İngiltere                 2,86              3,99              6,96
 Portekiz                  5,68              2,39              8,21
 Macaristan                  -               2,39                -
 Danimarka                 4,74              2,34              7,19
 Romanya                     -              -7,79                -
     Kaynak: European    Commission   (2008) verilerinden   yararlanılarak
hazırlanmıştır.


     5. Avrupa Birliği’nde Nüfus-İstihdam Matrisi
   Nüfus-İstihdam Matrisinde Avrupa Birliği üyesi ülkelerin
konumlarını görebilmek için Tablo 2 ve Tablo 3’deki değişim
değerleri formülde yerine konulduktan sonra ortaya aşağıdaki gibi bir
tablo çıkmaktadır:
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                                                      53


  Tablo: 4 – Avrupa Birliği’nde Dönemler İtibariyle ve Ülkelere
Göre Nüfus-İstihdam Matris Değerleri
            1991–2000                             2000–2007                            1991–2007
                                            (1) (Δte > 0); m pe > 1
Belçika                 6,99 Litvanya                           2302,07 Almanya                    14,93
İngiltere               6,20 İtalya                                12,82 Hollanda                   4,22
Hollanda                4,80 Slovenya                                 8,50 Belçika                  3,02
İspanya                 3,07 Yunanistan                               5,83 İspanya                  2,91
İrlanda                 2,77 Finlandiya                               4,63 Yunanistan               2,86
Danimarka               2,45 Macaristan                               4,49 AB-15                    2,36
Fransa                  1,97 AB-27                                    2,87 Danimarka                2,31
Yunanistan              1,91 Polonya                                  2,73 İrlanda                  2,24
AB-15                   1,83 Hollanda                                 2,73 Fransa                   1,88
Lüksemburg              1,43 AB-15                                    2,70 İngiltere                1,61
Portekiz                1,09 Slovakya                                 2,50 Lüksemburg               1,35
                                İspanya                               2,49
                                Avusturya                             2,37
                                Danimarka                             2,01
                                Fransa                                1,77
                                Belçika                               1,60
                                Çek Cumhuriyeti                       1,54
                                Kıbrıs Rum Kesimi                  1,52
                                Malta                              1,47
                                İrlanda                            1,40
                                İsveç                              1,33
                                Lüksemburg                         1,19
                                İngiltere                          1,04
                                         (2) (Δte > 0); m pe = [0, 1]
                                Portekiz                           0,73 Portekiz                    0,95
                                                                        Finlandiya                  0,84
                                                                        İsveç                       0,15
                                        (3) (Δte > 0); mpe = [-1, 0]

                                            (4) (Δte > 0); m pe < -1
                                Almanya                          -2,75
                                Bulgaristan                      -2,99
                                Letonya                          -9,98
                                Estonya                         -18,19
                                          (5) (Δte < 0); m pe < -1
Finlandiya              -1,05
İsveç                   -1,60
                                          (6) (Δte < 0); m pe = [-1, 0]
54                                                     Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


Almanya            -0,85
                                 (7) (Δte < 0); m pe = [0, 1]

                                     (8) (Δte < 0); m pe > 1
                           Romanya                             6,41


    1991-2007 Dönemi verileri ele alındığı zaman Almanya, Hollanda,
Belçika, İspanya ve Yunanistan AB-15 ortalamasının üzerinde bir
performans sergilemişlerdir. Bu dönemde AB-15’de hem toplam
istihdamda hem de nüfusta artış görülmüş; toplam istihdamdaki artış
nüfus artışından yüksek gerçekleşmiştir. Dolayısıyla işsizlik oranında
bir azalma görülmesi, ayrıca işgücüne katılımda da bir artış olması
beklenecektir.
    5.1. Nüfus-İstihdam Matrisine Göre Ülkelerin İstihdam
Politikalarının Performansı
    Ülkelerin        istihdam        politikalarının          performansını
değerlendirebilmek için ele alınan dönemde Nüfus-İstihdam
Matrisindeki konumlarına göre ülkelerin işsizlik ve işgücüne katılım
oranlarındaki değişimlere bakmak gerekecektir. Aşağıda dönemler
itibariyle matrisin yapısı ve ülke verileri ayrı ayrı ele alınmıştır.
        5.1.1. 1991-2000 Dönemi
    1991-2000 Dönemine ilişkin olarak mevcut verilere göre yapılan
hesaplamalar neticesinde Nüfus-İstihdam Matrisi aşağıdaki gibidir:
     Şekil: 2 - 1991-2000 Dönemi Nüfus-İstihdam Matrisi
                                      İşgücü Açığı
                                                         (1)
                                                      Belçika
                                                     İngiltere
                                                     Hollanda
                                                      İspanya
                                                      İrlanda
                           (3)         (4)      (7)
                                                    Danimarka
      Kısa Dönem                                       Fransa  Uzun Dönem
                                                    Yunanistan
                                                       AB-15
                                                    Lüksemburg
                                                     Portekiz
                        (5)      (6)
                    Finlandiya Almanya (8)                 (2)
                       İsveç
                                         İşsizlik
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                     55




    Matristeki değerlere göre (1) grubundaki ülkelerde işsizlik zamanla
azalmakta ve bu sürecin aynı şekilde devam etmesi halinde uzun
dönemde işgücü açığı riski bulunmaktadır. (5) ve (6) grubundaki
ülkelerde ise işsizlik sorunu giderek daha önemli hale gelmektedir. Bu
önermelerin ispatı için söz konusu ülkelerde 1991-2000 döneminde
işsizlik oranlarındaki değişime bir göz atmakta fayda bulunmaktadır.
Değerlendirmelerin daha sağlıklı olabilmesi açısından tabloda
işgücüne katılım verilerine de yer verilmiştir.
    Tablo: 5’de görüldüğü üzere ülkelerin pek çoğu Nüfus-İstihdam
Matrisinde öngörülen beklentileri karşılamışlardır. Hollanda, İspanya
ve İrlanda yüksek istihdam yaratma performansı ile ön plana
çıkmışlardır. Ancak Belçika, Lüksemburg ve Yunanistan’ a ilişkin
veriler beklentilerin aksine bir görünüm arz etmektedir. Uzun dönemli
beklentiler açısından bakıldığında sınıra çok yakın sapmalar anlamlı
olmayabilir. Belçika ve Lüksemburg’da söz konusu dönemde
işsizlikte küçük bir artış olmuştur. Bununla birlikte işgücüne katılım
oranlarında da ciddi bir artış yaşanmıştır. Buradan hareketle Belçika
ve Lüksemburg’da çalışmak isteyen nüfusun arttığı ve bu nedenle
işsizlikte küçük bir artış yaşandığı söylenebilir. Yunanistan’da ise bu
süreç daha keskin bir görünümdedir. Dolayısıyla bu ülke ile ilgili
olarak 1991-2000 dönemi daha dikkatli inceleme konusu yapılmalıdır.
56                                               Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


   Tablo: 5 – 1991-2000 Dönemine İlişkin İşsizlik ve İşgücüne
Katılım Verileri
                  N.            İşsizlik               İşgücüne Katılım
Ülkeler        İ.M. 1991 2000 Değişim Beklenen 1991 2000 Değişim Beklenen
Belçika         (1)   6,6 6,9       0,3   U (-) 60,2 65,1      4,9    U (+)
İngiltere       (1)   8,8 5,4      -3,4   U (-) 76,3 75,4     -0,9    U (+)
Hollanda        (1)   5,8 2,8        -3   U (-) 67,1 75,2      8,1    U (+)
İspanya         (1) 16,4 11,1      -5,3   U (-) 59,2 65,4      6,2    U (+)
İrlanda         (1) 14,7 4,2     -10,5    U (-) 60,9 68,2      7,3    U (+)
Danimarka       (1)   8,4 4,3      -4,1   U (-) 82,7 80,0     -2,7    U (+)
Fransa          (1)   9,5    9     -0,5   U (-) 66,8 68,7      1,9    U (+)
Yunanistan      (1)   7,0 11,2      4,2   U (-) 58,0 63,8      5,8    U (+)
Lüksemburg      (1)   1,7 2,3       0,6   U (-) 61,8 64,1      2,3    U (+)
Portekiz        (1)   4,2 3,9      -0,3   U (-) 71,1 71,4      0,3    U (+)
Finlandiya      (5)   6,6 9,8       3,2   K (+) 75,8 74,5     -1,3     K (-)
İsveç           (5)   3,1 5,6       2,5   K (+) 82,2 77,3     -4,9     K (-)
Almanya         (6)     - 7,5         -   K (+) 71,6 71,1     -0,5     K (-)

    Kaynak: European Commission (2008) verilerinden yararlanılarak
hazırlanmıştır.
    Tablo içinde siyah olarak gösterilen değerler beklentilere ters bir durumu ifade
etmektedir.
    U: Uzun Dönem, K: Kısa Dönem olarak kullanılmıştır.
   İngiltere ve Danimarka’da ise giderek yaşlanan nüfus dolayısıyla
daha farklı bir süreç söz konusu olmuştur. Bu ülkelerde işsizlik
azalırken işgücüne katılım oranlarında da düşüş yaşanmıştır. İngiltere
uzun dönemli beklentiler açısından sınıra yakın bir görünümde
olmasına rağmen Danimarka’daki değişim dikkat çekicidir.
   Matrisin kısa dönemli bölmelerinde öngörülen süreçler ise
herhangi bir sapma olmaksızın gerçekleşmiş görünmektedir.
   5.1.2. 2000-2007 Dönemi
   Bir önceki başlık altında ele alınan 1991-2000 döneminin devamı
olarak ele alınabilecek olan bu dönemde Nüfus-İstihdam Matrisi
aşağıdaki gibi oluşmuştur:
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                            57


    Şekil: 3 - 2000-2007 Dönemi Nüfus-İstihdam Matrisi
                                     İşgücü Açığı
                     (4)                                  (1)
                     Almanya                          Litvanya
                       Bulgaristan                      İtalya
                         Letonya                      Slovenya
                         Estonya                    Yunanistan
                                                     Finlandiya
                                                     Macaristan
                                                        AB-27
                                                      Polonya
                                                      Hollanda
                                                        AB-15
                                                     Slovakya
                                                       İspanya
               (3)                         (7)
                                                     Avusturya
 Kısa Dönem                                          Danimarka    Uzun Dönem
                                                        Fransa
                                                       Belçika
                                                         Çek
                                                    Cumhuriyeti
                                                    Kıbrıs Rum
                                                       Kesimi
                                                        Malta
                                                       İrlanda
                                                        İsveç
                                                    Lüksemburg
                                                      İngiltere
                                            (8)           (2)
               (5)         (6)
                                        Romanya       Portekiz
                                       İşsizlik

    Matristeki değerlere göre (1) grubundaki ülkelerde işsizlik zamanla
azalmakta ve bu sürecin aynı şekilde devam etmesi halinde uzun
dönemde işgücü açığı riski bulunmaktadır. (4) grubundaki ülkelerde
işsizlik daha hızlı azalmakta ve işgücüne katılım artmaktadır.
Dolayısıyla bu gruptaki ülkelerde işgücü açığı riski daha şiddetli bir
tehdit olarak algılanmaktadır. (8) ve (2) grubundaki ülkelerde ise
işsizlik sorunu giderek daha önemli hale gelmektedir. Yine bu
önermelerin ispatı için söz konusu ülkelerde 2000-2007 döneminde
işsizlik ve işgücüne katılım oranlarındaki değişime bir göz atmakta
fayda bulunmaktadır.
   Tablodan da görüleceği üzere 2000-2007 dönemi için ülke
verilerinin çoğu matrisin beklentilerini veya öngörülerini
karşılamaktadır. Buna karşın tabloda siyah olarak görünen ve nüfus-
58                                                    Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


istihdam değişimlerinin olağan seyrinin dışında gerçekleşen değerler
üzerinde durulması ve incelenmesi gereken hususların varlığını işaret
etmektedir. Uzun dönemli öngörülerin içinde sınıra yakın sapmalar
pek anlamlı olamayacağı için bunları değerlendirme dışı tutabiliriz.
Ancak bu dönemde işgücü piyasalarındaki performans açısından en
kötü ülke olarak Avusturya göze çarpmaktadır. Nüfus ve istihdamdaki
değişime göre işsizliğin azalıp, işgücüne katılımda bir artış olması
beklenirken; işsizlikte hafif bir artış olmuş buna karşın işgücüne
katılımda çok keskin bir düşüş yaşanmıştır. Matris bu noktada
Avusturya’nın istihdam politikaları açısından alarm vermektedir.
   Tablo: 6 – 2000-2007                      Dönemine           İlişkin       İşsizlik     ve
İşgücüne Katılım Verileri
                                         İşsizlik                       İşgücüne Katılım
Ülkeler             N.İ.M.
                              2000 2007 Değişim Beklenen      2000    2007 Değişim Beklenen
Litvanya                (1)    16,4 4,3      -12,1    U (-)    70,8    67,9      -2,9    U (+)
İtalya                  (1)    10,1 6,1        -4,0   U (-)    60,1    62,5       2,4    U (+)
Slovenya                (1)     6,7 4,8        -1,9   U (-)    67,5    71,3       3,8    U (+)
Yunanistan              (1)    11,2 8,3        -2,9   U (-)    63,8    67,0       3,2    U (+)
Finlandiya              (1)     9,8 6,9        -2,9   U (-)    74,5    75,6       1,1    U (+)
Macaristan              (1)     6,4 7,4         1,0   U (-)    60,1    61,9       1,8    U (+)
AB-27                   (1)     8,6 7,1        -1,5   U (-)    68,6    70,5       1,9    U (+)
Polonya                 (1)    16,1 9,6        -6,5   U (-)    65,8    63,2      -2,6    U (+)
Hollanda                (1)     2,8 3,2         0,4   U (-)    75,2    78,5       3,3    U (+)
AB-15                   (1)     7,7 7,0        -0,7   U (-)    69,2    72,0       2,8    U (+)
Slovakya                (1)    18,8 11,1       -7,7   U (-)    69,9    68,3      -1,6    U (+)
İspanya                 (1)    11,1 8,3        -2,8   U (-)    65,4    71,6       6,2    U (+)
Avusturya               (1)     3,6 4,4         0,8   U (-)    71,0    60,8     -10,2    U (+)
Danimarka               (1)     4,3 3,8        -0,5   U (-)    80,0    80,2       0,2    U (+)
Fransa                  (1)     9,0 8,3        -0,7   U (-)    68,7    70,2       1,5    U (+)
Belçika                 (1)     6,9 7,5         0,6   U (-)    65,1    67,1       2,0    U (+)
Çek Cumhuriyeti         (1)     8,7 5,3        -3,4   U (-)    71,3    69,9      -1,4    U (+)
Kıbrıs Rum Kesimi       (1)     4,9 3,9        -1,0   U (-)    69,1    73,9       4,8    U (+)
Malta                   (1)     6,7 6,4        -0,3   U (-)    58,0    59,5       1,5    U (+)
İrlanda                 (1)     4,2 4,6         0,4   U (-)    68,2    72,4       4,2    U (+)
İsveç                   (1)     5,6 6,1         0,5   U (-)    77,3    79,1       1,8    U (+)
Lüksemburg              (1)     2,3 4,7         2,4   U (-)    64,1    66,3       2,2    U (+)
İngiltere               (1)     5,4 5,3        -0,1   U (-)    75,4    75,3      -0,1    U (+)
Portekiz                (2)     3,9 8,0         4,1  U (+)     71,4    74,1       2,7    U (-)
Almanya                 (4)     7,5 8,4         0,9  K (-)     71,1    76,0       4,9    K (+)
Bulgaristan             (4)    16,4 6,9        -9,5   K (-)    60,7    66,3       5,6    K (+)
Letonya                 (4)    13,7 6,0        -7,7   K (-)    67,2    72,8       5,6    K (+)
Estonya                 (4)    12,8 4,7        -8,1   K (-)    70,2    72,9       2,7    K (+)
Romanya                 (8)     7,2 6,4        -0,8  U (+)     68,4    63,0      -5,4    U (-)
Kaynak:       European   Commission      (2008)    verilerinden     yararlanılarak
hazırlanmıştır.
Tablo içinde siyah olarak gösterilen değerler beklentilere ters bir durumu ifade
etmektedir.
 U: Uzun Dönem, K: Kısa Dönem olarak kullanılmıştır.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                       59


   Litvanya ve Polonya ise göç veren ve dolayısıyla nüfusu azalan
ülkeler olduğu için işgücüne katılımda yaşanan sapmalar bu gerekçeye
dayandırılabilir. Ancak Portekiz’deki durum da inceleme konusu
yapılması gereken bir süreç olarak gözükmektedir.
       5.1.3. 1991-2007 Dönemi
   Önceki iki başlığa nazaran daha geniş bir dönemi ele alan 1991-
2007 döneminde mevcut ülke verileri çerçevesinde Nüfus-İstihdam
Matrisi aşağıdaki şekildedir:
    Matristeki değerlere göre ülkeler (1) ve (2) gruplarında
toplanmışlardır. Bu da daha uzun dönemli veriler ele alınarak
yapılacak değerlendirmelerde ülkelerin en uçta yer alan iki grupta
toplanacaklarını göstermektedir. Buna göre ülkeler uzun dönemli
işsizlik ya da uzun dönemli işgücü açığı riskiyle karşı karşıyadırlar.
Yani ülkeler zaman içinde işgücü piyasalarına müdahale ederek
işsizlikle mücadele politikaları uygulayabilmektedirler. Kısmen de
olsa bu politikalarda başarılı olabilmektedirler. Aşağıdaki tabloda
verileri mevcut olan ülkelerin 1991-2007 aralığında işsizlik ve
işgücüne katılım oranları görülmektedir.
   Şekil: 4 - 1991-2007 Dönemi Nüfus-İstihdam Matrisi
                                 İşgücü Açığı
                                                    (1)
                                                Almanya
                                                Hollanda
                                                 Belçika
                                                İspanya
                                              Yunanistan
                    (3)   (4)     (7)
                                                 AB-15
                                              Danimarka
   Kısa Dönem                                    İrlanda    Uzun Dönem
                                                 Fransa
                                                İngiltere
                                              Lüksemburg
                                                    (2)
                                                Portekiz
                    (5)   (6)     (8)
                                               Finlandiya
                                                  İsveç
                                   İşsizlik
60                                                 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


   Tablo: 7 – 1991-2007 Dönemine İlişkin İşsizlik ve İşgücüne
Katılım Verileri
                                    İşsizlik                 İşgücüne Katılım
Ülkeler      N.İ.M.
                       1991 2007 Değişim Beklenen 1991 2007 Değişim Beklenen
Almanya          (1)        -  8,4         -   U (-) 71,6 76,0       4,4 U (+)
Hollanda         (1)      5,8  3,2     -2,6    U (-) 67,1 78,5      11,4       U (+)
Belçika          (1)      6,6  7,5      0,9    U (-) 60,2 67,1       6,9       U (+)
İspanya          (1)     16,4  8,3     -8,1    U (-) 59,2 71,6      12,4       U (+)
Yunanistan       (1)      7,0  8,3      1,3    U (-) 58,0 67,0       9,0       U (+)
Danimarka        (1)      8,4  3,8     -4,6    U (-) 82,7 80,2      -2,5       U (+)
İrlanda          (1)     14,7  4,6    -10,1    U (-) 60,9 72,4      11,5       U (+)
Fransa           (1)      9,5  8,3     -1,2    U (-) 66,8 70,2       3,4       U (+)
İngiltere        (1)      8,8  5,3     -3,5    U (-) 76,3 75,3      -1,0       U (+)
Lüksemburg       (1)      1,7  4,7      3,0    U (-) 61,8 66,3       4,5       U (+)
Portekiz         (2)      4,2  8,0      3,8    U (+) 71,1 74,1       3,0        U (-)
Finlandiya       (2)      6,6  6,9      0,3    U (+) 75,8 75,6      -0,2        U (-)
İsveç            (2)      3,1  6,1      3,0    U (+) 82,2 79,1      -3,1        U (-)
    Kaynak: European Commission (2008) verilerinden yararlanılarak
hazırlanmıştır.
    Tablo içinde siyah olarak gösterilen değerler beklentilere ters bir durumu ifade
etmektedir.
    U: Uzun Dönem, K: Kısa Dönem olarak kullanılmıştır.


   Tabloda dikkati çeken değerler koyu siyah renkte gösterilmiştir.
Danimarka, İngiltere ve Lüksemburg yaşlanan nüfusları dolayısıyla
beklentilerden uzaklaşmakta, değerlerinde sapmalar görülmektedir.
Özellikle 2000 sonrasında işgücüne katılım 15-24 yaş aralığında
oransal olarak düşerken, 55-64 yaş aralığında hızla artmaktadır. Aynı
durum Portekiz için de geçerlidir. Ancak Portekiz’de 2000 sonrasında
kadın işgücünün istihdama katılım rakamlarında da önemli bir artış
söz konusudur. Dolaysısıyla Portekiz’de de değerlerde sapma
görülmektedir. Bu ülkelerin dışında kalan ve verileri mevcut olan
diğer ülkeler Nüfus-İstihdam Matrisi’nin öngörülerini destekleyen
değerlere sahiptirler.
          6. SONUÇ
   Nüfus-İstihdam Matrisi, nüfustaki değişimler ile istihdamdaki
değişimler arasındaki ilişkiyi ifade etmektedir. Değişen istihdam
yapısı ile değişen nüfus yapısı arasındaki ilişki dikkate alınarak,
dönem içinde ülkelerin işgücü piyasalarının performansı ölçülmeye
çalışılmaktadır. Performans kriterleri olarak işsizlik ve işgücüne
katılım oranları dikkate alınmaktadır.
   Nüfus-İstihdam Matrisi sekizli bir matris yapısındadır. Bu matriste
kısa veya uzun dönemli olmak üzere işsizlik ile işgücü açığı
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                      61


arasındaki beklentiler ya da öngörüler ortaya konulmaya çalışılmıştır.
Beklenti veya öngörüler aynı dönemdeki işsizlik ve işgücüne katılım
oranlarındaki değişim ile karşılaştırılarak ülkelerin dönem içindeki
performansları değerlendirilmiştir. Hiç şüphesiz öngörülerden
sapmalar hakkında ayrıca yorumlamalar yapılmalıdır. Sapmaların
farklı yıl aralıklarında ve hep aynı ülkelerde görülüyor olması, bu
ülkelerdeki işgücü piyasalarına yönelik derinlemesine çalışmalar
yapılmasını gerektirmektedir. Ayrıca ülkelerin verilerine ilişkin olarak
toplanan bilgilerin ne derece gerçeği yansıttığı hakkında da
değerlendirmeler yapılması gerekebilir.
    Nüfus-İstihdam matrisi sayesinde ülkelerin nüfus hareketlerindeki
değişime bağlı istihdam performansları değerlendirilebileceği gibi; ele
alınan dönemi izleyen dönemlere ilişkin projeksiyonlar yapabilmek
açısından da matris kullanılabilir. İzleyen dönemde uygulanabilecek
nüfus ve istihdam politikaları hakkında yürütme organlarına yol
gösterici mahiyette önermeler geliştirilebilir.
   Matris kadın ve erkek işgücü verileri ya da yaş gruplarına göre
ayrıştırılmış işgücü verileri kullanılarak cinsiyet veya yaş gruplarına
yönelik değerlendirmeler için de kullanılabilir. Şüphesiz tüm bu
çalışmalar ayrı birer araştırma konusudur.


KAYNAKÇA
European Commission, Directorate-General for Employment, Social
     Affairs and Equal Opportunities, 2008, “Employment in Europe
     2008”, Belgium, October
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                      63


    KÜRESEL KRİZİN ORTASINDA STRATEJİK YÖNETİMİ
               YENİDEN DÜŞÜNMEK

                        Dr. Hasan CANPOLAT
                                      Vali
                    İçişleri Bakanlığı Müsteşar Yardımcısı

                        Doç. Dr. Ahmet KESİK
                              Maliye Bakanlığı
                         Strateji Geliştirme Başkanı


1. GİRİŞ YERİNE: DÜNYA DEĞİŞİRKEN YÖNETİM NASIL
   DEĞİŞTİ
    Son elli yılın kamu yönetimi açısından gündemi küresel çaptaki ve
görülmemiş hıdaki değişimlere nasıl uyum sağlanacağı olmuştur. Bu
dönüşüm ve değişim tarihinin ilk dönemlerinde ortaya çıkan
müdahaleci devletten sonraları minimal devlete geçilmiş küresel
krizin fırtınaları karşısında bu defa karşımıza yine müdahaleci ancak
sorunları çözmede etkili olamayan bir kamu yönetimi çıkmıştır.
    II. Dünya Savaşı sonrasında devlet savaşın etkilerini ortadan
kaldırmak adına şartları gereği müdahaleci idi. Müdahaleci devletin
faaliyet alanı hızla genişledi ve vatandaşlar giderek devletten daha çok
hizmetin daha kaliteli ve ucuz bir şekilde sunulmasını talep eder hale
geldiler. Ancak, hükümetlerden devamlı daha fazla kamu hizmeti
talep eden vatandaşlar, doğal olarak bu hizmetin finansmanı için daha
çok vergi vermek istemiyorlardı.
    Bunun çaresi olarak da kamu hizmetlerinin daha etkili, verimli ve
hesap verilebilir bir şekilde sunulması imkânları üzerinde
düşünülmeye başlanmıştır. Fakat 1970’li yıllara gelindiğinde
genişleyen kamu hizmet alanlarını artık daha fazla finanse edemeyen
devletler, bir yandan yeni sağ ideoloji tarafından hiyerarşiye
boğuldukları, bürokratik kurallarla işleyemez hale geldikleri,
hantallaştıkları ve vatandaşların ihtiyaçlarını zamanında ve gerektiği
ölçüde karşılayamaz duruma düştükleri gerekçeleri ile şiddetle
eleştirilmeye, öte yandan küreselleşmenin ayak sesleri niteliğindeki
değişimlerin etkisi ile sarsılmaya başlamıştır.
    Yeni sağ ideolojinin temel yaklaşımı devletin piyasada oyunun
kurallarını belirlemesi, bunları hukuksal olarak koruma altına alması
64                                        Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


ancak, ancak mal ve hizmet üreterek piyasaya müdahale etmemesi
üzerine kurulmuştur.
    Buna bağlı olarak yeni sağ ideoloji tarafından temellendirilen yeni
kamu işletmeciliği modeli piyasalara dayanmaktadır (Hughes,
1994:3). Netice olarak, yeni sağ ideolojiye dayalı YKİ reformlarının
sonucunda arzulanan ve yaygın olarak dile getirilen başlıca amaçlar
şunlardı:
 • Kamu hizmetlerinde kaliteyi artırmak,
 • Kamu hizmetlerinin daha etkili, verimli ve ekonomik sunulmasını
      sağlamak,
 • Kamu harcamalarını azaltmak,
 • Devlet-vatandaş arasındaki ilişkiyi iyileştirmek, geliştirmek,
 • Vatandaşların artan kamu hizmeti taleplerine yanıt vermek,
 • Küresel ekonominin gereklerine uygun olarak kamu sektörünü
      rekabetçi bir yapıya kavuşturmak.
    İdeolojik temelleri itibariyle liberel-kapitalist modelin ugulandığı
ülkelerle uyumlu olan YKİ, öte yandan da küreselleşme çağının ilk
dönemlerinde özellikle özelleştirme uygulamaları ve minimal devlete
geçişte önemli enstrümanlar sağlamış ve başta İngiltere olmak üzere
1980’li yıllardan itibaren Avrupa’da, Amerika’da, Avustralya’da bir
dizi ‘reform’ ortaya çıkmıştır. Bu reformlar daha sonra bu ülkelerden
uluslararası kuruluşların da desteğiyle reform çabası içinde olan
birçok gelişmekte olan ülkeye yayıldı.
    Ancak, küreselleşmenin hızını ve şiddetini artırdığı 2000’li
yıllardan itibaren özellikle küresel mali krizin bütün dünyada etkisini
göstermesi ile devletler çok ciddi sorunlarla karşı karşıya kaldılar ve
buna paralel olarak bu sorunlarla baş edemeyen minimal devlet ve
dolayısıyla yeni kamu yönetimi ve onun argümanları yoğun biçimde
eleştirilmeye başlandı. Sorunları çözmek adına pratik-müdahaleci
devletin tekrar karşımıza çıktığı bu dönemde kamu yönetiminin ve
devletin yapısının bu değişiminin detaylı bir biçimde analiz edilmesi
gerekmektedir.
    Herşeyden önce eleştirilerin önemli bir kısmını oluşturan ideolojik
kaynaklı eleştiriler, küresel mali krizi, küresel kapitalizmin sonunu
getirecek derin bir kriz olarak yorumlanmakta ve YKİ ve buna bağlı
olarak minimal devlet anlayışının içinde bulunduğu bunalımı,
sosyalist ekonomik düzenin ve sosyalist devlet yapısının getirdiği
argümanların bunalımının bir rövanşı olarak görmektedirler.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                       65


    Ayrıca, YKİ modelinin getirdiği birçok argümanın birçok
uluslararası kuruluş tarafından yanlış bir biçimde kurumsal ve idari
kültürleri bu modelin gereklerine uygun olmayan ülkelere empoze
edilmesi sonucunda bu ülkelerdeki zaten zayıf olan kurumsal
kapasiteleri daha da zayıflatmış ve bu durumun faturası da YKİ
modeline kesilmiştir.
    Yeni kamu yönetiminin ve bu anlayışın en önemli
parametrelerinden birisi olan stratejik yönetimin geleceği ile ilgili söz
söylemeden önce bu yoğun ve karmaşık eleştirilere açıklık getirmek
gerekmektedir.
    Her şeyden önce insanların, malların, sermayenin ve özellikle
bilginin dolaşım hızının artması ile ortaya çıkan küreselleşme
olgusunun sosyal, siyasi, kültürel boyutlarının ihmal edilerek sadece
ekonomik boyutunun ön plana çıkarılması ve küresel kapitalizmle
özdeşleştirilmesi batı kapitalizminin sorun ve krizlerinin
küreselleşmenin krizi şeklinde algılanması ve sunulması gibi ciddi
yanılgılara yol açmaktadır.
    Öte yandan YKİ anlayışının getirdiği stratejik yönetim, şeffaflık,
hesap verebilirlik ve iyi yönetişim, etkenlik gibi önemli kavramların
hayata geçirilmesinde iki temel hatanın yapıldığını tespit etmek
gerekir. İlki bu kavramlara kaynaklık eden ülkelerde kavramların
içselleştirilmesi ve uygulamaya yansıtılmasındaki boluklar diğeri ise
bu kavramların hayata geçirilmesi için yeterli altyapısı olmayan
ülkelere bu kavramlardan kaynaklanan uygulamaların dayatılmasıdır.
    Dolayısıyla kavramların uygulamadaki başarısını değerlendirirken,
küresel kapitalizmin buhranlarından, batı ülkelerinin uygulamadaki
başarısızlıklarından ve diğer ülkelerdeki yüzeysel yaklaşımlardan
arındırarak değerlendirmek gerekmektedir.Bu açıdan bakıldığında bu
kavramların özellikle konumuz olan stratejik yönetim kavramının
günümüzde demokratik ülkeleri için halen ve özellikle değer taşıdığını
ifade etmek gerekmektedir.
    Bu çalışmada, bu kapsamda son 25 yıldır dünyada ve 2000’li
yıllardan itibaren Türkiye’de etkili olan YKİ anlayışı ve özellikle
‘Küresel ekonominin gereklerine uygun olarak kamu sektörünü
rekabetçi bir yapıya kavuşturmak’ hedefi doğrultusunda gelişen en
önemli parametrelerden birisi olan ‘stratejik yönetim’ kavramının
gelişimi ve bu kavramın, Türkiye’de hayata geçmesi ile ilgili süreç
66                                       Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


incelenecek, son olarak da stratejik yönetim anlayışı doğrultunda bir
‘Türkiye vizyonu’ önerisi yapılacaktır.

2. YENİ KAMU YÖNETİMİ VE YENİ KAMU MALİ
    YÖNETİMİ
   Küresel rekabet ile birlikte ortaya çıkan rekabetçi yatırım ortamı,
devletten beklentileri de etkilemiş ve kamu politikaları farklı bir
yapıya bürünmüştür. Günümüzde kamu kurumlarının piyasa odaklı
bir ortamda, en iyi kamusal değeri yaratmak ve performansı
gerçekleştirmek için daha hesap verebilir hale gelmeye zorlandığı bir
gerçektir. Bu doğrultuda kamu yöneticileri çok yönlü bir değişim
baskısı ile karşı karşıya kalmış ve kurumlarının performanslarından
daha fazla sorumlu hale gelmişlerdir.
   Bu değişim baskısı altında geleneksel kamu yönetim anlayışının
ortaya çıkardığı sorunlara çözüm getirmek amacıyla geliştirilen kamu
mali reformları ile bir yandan ekonomik nedenlerle artan kamu
harcamalarının sınırlanması, diğer yandan da kamu sektörünün etkili,
ekonomik, verimli ve kaliteli hizmet sunabilmesi için mali yönetim
yapısının değiştirilmesi amaçlanmıştır.
    Stratejik önceliklere odaklanmış, politika yapma kapasitesi güçlü
bir kamu mali yönetim anlayışının, büyüme için istikrar ve güvenilir
bir yatırım ortamı sağlaması, büyümeyi kapsamlı ve dengeli hale
getirecek kamu hizmetlerini sunması, şeffaflık, hesap verebilirlik ve
iyi yönetişim becerileri sergilemesi beklenir. Bu açıdan bakıldığında,
yeni kamu mali yönetim anlayışını yeni kamu yönetim anlayışından
ayrıştırmak çok da kolay değildir.
    Bu noktada, karar verme mekanizmasını güçlendirmek, kurumsal
kaliteyi artırmak ve başarıyı değerli kılmak, kamu mali yönetiminin
yerine getirmesi gereken bir misyon olarak karşımızda durmakta ve bu
süreçte kamu sektöründe stratejik düşünme kapasitesinin geliştirilmesi
kilit önemde bir kavram olarak ortaya çıkmaktadır.


3. KAMU SEKTÖRÜNDE STRATEJİK                       DÜŞÜNME         VE
   KAMUSAL DEĞER YARATMAK
    Strateji, gücü ve bilgiyi kullanarak istekleri sonuçlara döndüren
bir araçtır. (Mulgan, 2009:7). Stratejiyi, kurumun işleyişi ile ilgili
günlük rutini ilgilendiren, operasyonel meselelerden ayrı tutmak
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                      67


gerekir. Strateji, gelecekte nereden nereye ulaşacağımızı gösteren bir
yoldur (Mintzberg, 2000:23-32).
    Kamu stratejisi ise, amaçlara ulaşabilmek için kamu kurumları
tarafından kaynakların ve imkanların sistematik bir şekilde
kullanılması demektir. Bu anlamda kamu kurumlarında stratejik
düşünmenin, yönetim süreçlerinin bir parçası olması mevzuat
değiştirmekle değil ancak ciddi bir zihinsel dönüşüm ile mümkündür
ve stratejik düşünceyi içine alan bir yönetim anlayışı tek seferlik bir
çaba ve karar değil, bir değişim sürecidir.
   Bazı durumlarda, üst yönetimde yeni bir anlayış ortaya çıkmasına
karşılık, bu anlayışın kurumun tamamına hemen sirayet etmediğini ve
kurumda bilinen operasyonel süreçlerin devam ettiği görülmektedir.
Bu nedenle, değişim aynı zamanda kurumsal düzeyde bütünsel
değişimi tamamlayabilecek takipçi liderliği gerektirir.
   Ancak bazen liderlik, kurumsal düzeyde değişim ve stratejik
hareket etme isteği tek başına yeterli olamamakta, stratejiden eyleme
geçilemediği görülmektedir. Bunun önüne geçilmesi için stratejilerin
eyleme dönüştürülmesi sonucunda kamusal bir değerin yaratılması ve
bunun da bazı yöntemlerle ölçülebilmesi gerekir. Aksi halde vites
boşta iken, pedala sürekli basıyorsanız ileriye doğru hareket etmeyip
yalnızca motorun sesini duyuyor olabilirsiniz.
    Bu açıdan kamu stratejisinin en temel amacı kamusal değer
yaratmaktır. (Kelly, Mulgan, Muers, 2002: 3-10). Kamusal değer,
kamu kurumları tarafından üretilen hizmet ve sonuçlar anlamına gelen
bir kavramdır. Ancak, kamusal değer, rakamlar yığını ile açıklanmaya
çalışılan bir husus olmadığı bilinmelidir. Onun yerine, kamu
kurumunda dünden bugüne değişim ya da gelişme ne olmuştur ve
nasıl olmuştur sorusuna cevap aramak şeklinde algılanmalıdır. Bu
noktada karşımıza stratejik planlama kavramı çıkmaktadır.


   4. KAMUDA STRATEJİK DÜŞÜNMEDEN PLANLAMAYA
   Stratejik planlama, bir organizasyonun ne olduğunu, ne yaptığını
ve bunu neden yaptığını şekillendiren ve yönlendiren temel kararları
ve eylemleri ortaya koyan disiplinli bir çaba olarak tanımlanmaktadır
(Bryson, 1999:3-5). Başarılı bir stratejik planlama, belirli bir kurumun
68                                                Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


temel ihtiyaçlarına cevap verebilecek nitelikte yapılmalıdır (Eadie,
2007:39-45). Stratejik planlama, değişimi ve yenilikçiliği kurumsal bir
yapıya büründürmek için bir araç olarak da nitelendirilebilir (Joyce,
1999:19-30). Böylece stratejik planlamayı en genel tanımıyla, bir
örgütün misyonunun ve gelecek yönelimli, uzun ve kısa dönemli
performans hedeflerinin ve stratejilerinin bir taslağının oluşturulması
şeklinde tanımlayabiliriz.
    Burada altı çizilmesi gereken husus; yöneticilerin strateji geliştirme
gerçeğinin farkına varmaları gerektiği olacaktır. Hem kamu
sektöründe hem de özel sektörde, strateji geliştirme ile stratejik planı
aynı görme geleneği vardır. Ancak, resmi planlama mekanizmalarının
strateji geliştirmede izlenecek tek yol olmadığı – muhtemelen en etkili
yol da olmadığı – fark edilmelidir (Mintzberg , Lampel, Quinn,
Ghoshal, 2003:10-22).
   Etkili bir stratejik yapılanma için bir stratejik döngü kurgulanabilir.
Bu döngü genellikle beş aşamadan oluşmaktadır (Mulgan, 2009:75-
80):
•       Niyet (sorunun ne olduğu, ihtiyaçlar, inançlar…)
•       Çevresel faktörler (tehditler, fırsatlar, kapasite…)
                                                                      Kamusal
•       Rota, yön (gitmek istenilen yer, öncelikler, hedefler…)
                                                                      değer
•       Eylemler (strateji, politika, uygulama, kültür, yapılar…)
•       Öğrenme


    Stratejik planlamada, bir kurumun karşılaştığı en temel sorunların
belirlenmesi ve bunlara cevap verilmesi gerekir. Planlar, aynı
zamanda eylem odaklı olmalı ve stratejilerin uygulanmasına vurgu
yapan ve bunu önemseyen planlar geliştirilmelidir (Poister, 2003:159-
186). Uygulama yönü zayıf olan planlar, gösterişli birer dokümanlar
olmaktan öteye gidemezler. Planlar aynı zamanda doküman anlamına
gelmemelidir. Stratejik planlama, doküman hazırlamak ve doküman
yönetimi asla değildir.
   Stratejik planlar, plan dönemi sonunda idarenin üretmiş olduğu
kamusal mal ve hizmetlerin kalitesini artırmış olmalıdır. Dolayısıyla
planlar, kurumun nereden nereye gideceği sorusuna cevap
verebilmelidir. Aksi halde kurumun zaten eskiden beri yürütmekte
olduğu rutin faaliyet ve işlevlerin plan adı altında envanterinin
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                      69


yapılması durumunda, planlama kurumun hizmet kalitesinde bir
değişiklik yaratmayacaktır. Çünkü planlar, kuruma vizyon
kazandırmalı, yeni bir ruh vermeli ve yeni şeyler söylemelidir.
         Stratejik planlama ile uygulamanın etkili şekillerde
birleştirilmesi, stratejik yönetim denilen kavramı ortaya çıkarmaktadır.
Genel olarak, Osborne ve Gaebler (1992)’e göre stratejik yönetim, bir
kurumun ‘bürokratik’ yapılardan daha ‘girişimci’ yapılara dönüşümü
anlamına gelmektedir.


   5.STRATEJİK PLANLAMADAN STRATEJİK YÖNETİME
   Stratejik yönetim, stratejik kararlar alabilme ve bunları
uygulayabilme sürecidir . Bu anlamda kurumsal stratejik yönetim, bir
kurumun kendi kaynakları ile faaliyet gösterdiği dış çevrede ortaya
çıkan tehdit, risk ve fırsatları dinamik bir biçimde eşleştirmelidir.
Dolayısıyla stratejik yönetim, kurumun hedefleri ile benimsediği
politikalar arasındaki temel bağ olarak kabul edilebilir.
   Bütün bu süreçte stratejik yönetimin temel amacı ise, kamusal
menfaatleri, malları, hizmetleri makul maliyetlerle üreten girişim,
politika, program, proje, hizmet ve altyapıyı üretme anlamına gelen
“kamusal değeri yaratmak”tır. Öte yandan kamusal değer yaratma
eylemi kurumda sorumluluk üstelenen her bir yöneticinin
sorumluluğunda olmak durumundadır.
   Bu açıdan baktığımızda, stratejik yönetim, kamu kaynakları
yönetme, kontrol etme, kamu kaynaklarını kullanma ve kullanılan
kamu kaynaklarının etkinliğini ölçmeyi de içermektedir. Bu kapasite
özellikle kriz dönemlerinde hayati önemde bir değer haline
gelmektedir.


     6.KÜRESEL KRİZ VE STRATEJİK YÖNETİM
    1997 yılının yaz aylarında ABD’de başlayan finansal kriz, 1998
yılının ikinci yarısından itibaren bir küresel ekonomik krize dönüştü.
Küresel krizde ekonomi son 60 yılın, dünya ticareti son 80 yılın en
büyük daralmasını yaşadı. Birçok gelişmiş ülkede işsizlik oranları son
iki yıl içinde neredeyse ikiye katladı. Gelişmekte olan ülkelere giren
sermaye akımları 24 yıldan sonra ilk kez negatife döndü.
70                                       Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


    Küresel çaptaki bu krize karşı en etkin mücadele için devlet
müdahalesinden başka bir çözüm bulunamadı ve birçok ülke son
yıllarda hiç rastlamadığımız ölçüde kamu harcamalarını artırdılar. Son
iki yıl içinde kamu harcamalarının GSYH içindeki payı birçok ülkede
neredeyse en az beş puan arttı. Bunun yanında ekonomik daralma
sonucu kamu gelirleri de olağanüstü bir şekilde düştü. Bunun
sonucunda kamu borç stokunun GSYH içindeki payı son iki yıl içinde
20 puan düzeyinde arttı ve artmaya da devam ediyor. Artık krizin ilk
başlarındaki banka bilanço problemi şimdi yerini kamunun bilanço
problemine bıraktı.
    1970’li yıllardan itibaren güçlenen minimal devlet anlayışının
yerine bu defa. yeniden ortaya çıkan müdahaleci devletin kriz
sürecinde, çeyrek yüzyıldır alışık olmadık biçimde özel piyasalara
müdahale ettiğini, bankaların bilanço problemlerini çözmek için
bankalara sermaye aktardığını, batan şirketleri kurtarmak için bu
şirketlere ortak olduklarını görüyoruz.
    Buna bağlı olarak bütçe açıkları ve kamu borç stokundaki
olağanüstü artışların süreceği anlaşılmakta, devletin işlevlerinin
dolayısıyla kamu yönetiminde son dönemlerde sıkça gündeme gelen
stratejik planlama, stratejik yönetim ve kamu mali yönetimi gibi kilit
kavramların da yeniden gözden geçirilmesi ihtiyacını ortaya
çıkarmaktadır.
    Burada sorulması gereken doğru soru, bu kavramların kendisinde
mi yoksa uygulamasında mı bir sorun olduğu ve bundan böyle kamu
yönetiminin iş görme biçiminde ve devlet-piyasa ilişkisi ve
dengesinde bundan böyle ne gibi değişikler olacağı yönündedir.
    Kriz öncesi döneme baktığımızda likidite bolluğunun yaşandığı ,
beklentilerin     en üst seviyelere çıktığı ve küresel ekonomik
büyümenin sürekli artış trendinde olduğu bir dönem görünüşte bir çok
ülkede görünüşte stratejik yönetim ilkelerinin hayata geçirildiğini
ülkelerin ekonomik büyüme ve refah ile ekonominin rekabet gücünü
artırmak için hizmet sektörlerine, ar-ge, inovasyon ve altyapı
hizmetlerine olağanüstü kamu kaynakları aktararak balonu sürekli
şişirdiklerini, yani kurdun elmanın her zaman içinde olduğunu
görüyoruz.
    Ancak bu yapılırken stratejik yönetim anlayışının en temel
unsurları olan etkinlik ve verimlilik ihmal edildi, bütçelerde etkin
olmayan alanlar oluşturuldu,şeffaflık göz ardı edilerek hesaplarla
oynandı ve kamu kaynaklarının kullanılmasında girdi-çıktı ilişkisi
kayboldu. Ayrıca, minimal devlet adına kuvvetli kurumsal yapıların
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                       71


zayıflatıldığını veya bazı ülkelerde hiç kurulamadığını dolayısıyla,
kuralları uygulayabilen ve denetleyebilen güçlü ve etkili bir kamu
yönetiminin önemi görmezden gelindi.
    Bu nedenle, kriz sonrası dönem, aslında söylemde yüceltilen fakat
uygulamada yeterince ciddiye alınmayan ve içselleştirilemeyen
kurumsallaşmanın ve stratejik yönetim anlayışının unsurlarının hayata
geçirildiği, dolayısıyla kamu kaynaklarının etkili, verimli ve şeffaf bir
biçimde kullanıldığı, ayrıca bütçelerdeki gereksiz ve etkin olmayan
programları iptal ettikleri bir dönem olmak zorundadır.
    Aksi halde krizle birlikte ortaya çıkan yüksek bütçe açıkları ve
kamu borç stoklarının eritilmesi ve kriz öncesi ekonomik büyüme
dönemlerine dönülmesi kolay olmadığı gibi daha da önemlisi, bu
yüzyılın beraberinde getirdiği bazı küresel sorunlarla (Nüfusun
yaşlanması, aile ortamından ve eğitim imkanından yoksun çocuklar,
küresel ısınma, hastalıklar ve zengin-fakir ayrışmasının artıyor olması,
vs.) mücadele etmek için gerekli kaynaklar ayrılamayacaktır.

  7. TÜRKİYE’DE              STRATEJİK         YÖNETİME         GEÇİŞ
ÇABALARI
   7.1. Türkiye’de Kamu Yönetimi Reformları
   Türkiye’de kamu kurumlarının farklı siyasi, etik ve kurumsal
boyutlara sahip olduğundan hareketle stratejik yönetim yaklaşımının
reel sektör için geçerli olduğu ve kamu sektöründe istenen etkiyi
yapmayacağı yönünde tartışmalar hep var olmuştur.
   Türkiye’de 1990’lı yıllardan yıllardan itibaren tartışma
aşamasından eylem aşamasına geçilmiş ve 2000’li yıllarda yeni kamu
yönetiminin unsurlarını yansıtan birçok kamu reformu tasarlanmıştır.
Bu reformların önemli bir kısmı Türkiye’de demokratik meşruiyet
temelinde kamu yönetiminde gerçek bir yeniden yapılanmanın
önündeki en önemli engellerden olan anayasa engeline, bir kısmı
ülkenin zihinsel ve idari kültüründen kaynaklanan engellere takılarak
başarılı olamamış ancak reformların en etkili olduğu alanların başta
geleni ise kamu mali yönetimi olmuştur.
   Türkiye’de kamu mali yönetimi reformlarının yoğun tartışıldığı
dönem olan 1990’lı yılların başı bütçe açıklarının yüksek seviyelere
çıktığı, devletin borçlanma ihtiyacının arttığı ve enflasyonun tarihi
72                                        Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


seviyelerine ulaştığı bir dönem idi. Bu süreçte, kamu maliyesinde
disiplinin kaybolduğunu, bütçe harcamalarının yarıya yakınının bütçe
içi, bütçe dışı ve gizli fonlar vasıtasıyla, tamamen parlamento
denetimi dışında yapıldığını görüyoruz (Kesik, 1999: 97-98).
   Bu şartlar altında kamu mali yönetiminin yeniden yapılandırılması
konusunda farkındalık ortaya çıkmış, bunun için Maliye Bakanlığının
koordinasyonunda 1993 yılında Kamu Mali Yönetim Projesine
başlanmıştı. Bu proje kapsamında, bütçenin kapsamı, bütçe
uygulaması, borç yönetimi, muhasebe, mali istatistikler ve yönetim
bilgi sistemi gibi birçok alanda çalışmalar yapılmış, öneriler
getirilmiş, ancak, bu çalışmaların arkasında yeterli siyasi irade
olmadığı için reform konusunda bir adım atılamamıştır.
    Türkiye’de yapısal reformlara ilişkin süreç, 1999 yılı sonunda
imzalanan IMF Stand-by anlaşması ve Dünya Bankasının 2000 yılında
kamu bürokrasisi ile birlikte hazırladığı PEIR (Public Expenditures
and Institutional Review) Raporu ile başlamış ve 2002 yılı sonundan
itibaren de ivme kazanmıştır.
   Bütün bu süreçten elde edilen birikimden sonra yapısal reformların
uygulamaya konulduğu en önemli alanlardan birisi kamu maliyesi
olmuş ve 2003 yılı sonunda çıkarılan 5018 sayılı Kamu Mali
Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile Türkiye’de uzun yıllardır
uygulanan mali yönetim sisteminde çok köklü değişiklikler
yapılmıştır.
    Bu kapsamda 2000 yılından itibaren bütçe dışı fonların çoğu bütçe
içine alınarak tasfiye edilmiş ve bu fonların doğal bir sonucu olan özel
gelir-özel ödenek uygulamalarına ise 2005 yılından itibaren son
verilmiştir.
    Bunun yanında kamu borç yönetiminin hukuki ve kurumsal alt
yapısı güçlendirilmiş, Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin
Düzenlenmesi Hakkında Kanun ile garanti ve borçlanma limitleri
belirlenmiştir. Bu kapsamda, kamu kuruluşlarının dış borçlanması için
Hazine garantisi şartı getirilmiş ve risk hesabı uygulamaya
konulmuştur. Kamu borç yönetimi sonuçlarının düzenli olarak
Parlamento ve kamuoyuna raporlanması öngörülerek saydamlık
artırılmıştır.
   Rekabeti, saydamlığı ve hesap verebilirliği güçlendiren, Avrupa
Birliği müktesebatı ile uyumlu yeni Kamu İhale Kanunu yürürlüğe
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                       73


girmiştir. Bu kapsamda uluslararası örneklere paralel olarak, kamu
idarelerinin ihale uygulamalarına ilişkin düzenleyici ve denetleyici bir
fonksiyonu yerine getirmek üzere Kamu İhale Kurumu kurulmuştur.
    Bütün bu gelişmelerin yanı sıra, son derece önemli bir adım atılmış
ve mali dengelerin bozulması nedeniyle açık veren ve bütçeden
finanse edilen üç sosyal güvenlik kurumu tek bir çatı altında
birleştirilmiştir. Bütün çalışanlar için standart ve norm birliği
sağlanmış, genel sağlık sigortası uygulamasına geçilmiş ve emeklilik
yaşı kademeli olarak yükseltilmiştir. Yapılan bu reform ile sosyal
güvenlik sisteminin açığının orta vadede azalması ve uzun vadede
ortadan kalkması öngörülmektedir. Ancak bu reformun etkileri ile
ilgili sonuçlar henüz alınmamış ve sağlıklı analizler tam olarak
yapılmamıştır.
   Sonuç olarak, Türkiye’de bu dönemde kamu mali yönetiminin
etkinliğini artırmaya yönelik reformları şu şekilde sıralayabiliriz:
       a. Bütçe birliğinin sağlanması ve fonların tasfiye edilmesi
       b. Bütçe hazırlama        ve   uygulama   sürecinde    etkinliğin
          artırılması
       c. Kamu alımlarında etkinliğin sağlanması
       d. Kamu borçlanmasında           etkinliğin   ve    saydamlığın
          sağlanması
       e. Vergi politikalarında etkinliğin sağlanması ve vergi
          idaresinin yeniden yapılandırılması
       f. Sosyal güvenlik ve sosyal koruma sisteminin yeniden
          yapılandırılması
       g. Tarım   sektöründe       kamu       müdahalesine      yönelik
          uygulamaların değiştirilmesi
       h. Kamu bankalarının yeniden yapılandırılması ve görev
          zararı uygulamasının düzenlenmesi (Yılmaz, 2007: 28)
       i. Kamu mali yönetim sistemini tümden değiştiren köklü
          düzenlemeler
       j. Şeffaflığı ve kamuoyuna hesap vermeyi güçlendiren
          reformlar
74                                        Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


    Bu reformların doğrudan bir sonucu olarak elde edilen etkiler
Türkiye’nin küresel mali krizden diğer ülkelere göre az
etkilenmesinde en temel sebeplerden birisidir ve bu hedeflere
erişmede en kilit Kanunlardan birisi olan 5018 sayılı Kanun, kuşkusuz
Türkiye’de kamu mali yönetim sistemini yeniden yapılandıran en
temel düzenlemelerden birisidir.
       7.2. 5018 Sayılı Kanun ve Stratejik Yönetim Anlayışı
   5018 sayılı Kanunla; bütçe birliğinin sağlanması, mali saydamlık
ve hesap verebilirliğin yanında kamu kaynaklarının kullanılmasında
etkinlik, ekonomiklik ve verimliliğin öne çıkarılması ve kamu
yönetiminde uzun vadeli bakış açısının getirilerek strateji odaklı
kurumlar oluşturulması hedeflenmiştir. Bunun sonucunda, orta vadeli
program ve plan, stratejik plan, performans programı ve çok yıllı
bütçeleme, hesap verebilirlik, şeffaflık, kaynakların etkin ekonomik ve
verimli kullanılması, geleceğe yönelik tahminlerin sağlam ve doğru
verilere dayandırılması yeni sistemin getirdiği önemli yenilikler olarak
değerlendirilmektedir.
   Bu Kanun, en geniş anlamda kamu yönetimini tanımlamakta ve
merkezi yönetimi, sosyal güvenlik kurumlarını ve mahalli idareleri
kapsamına almaktadır.
   5018 sayılı Kanun, OECD ve AB ülkelerinde uygulanmaya
çalışılan yeni mali yönetim ve kontrol ilkelerini içine alacak şekilde
tasarlanmış ve kamu yöneticilerine, yönetsel sorumluluk anlamında,
kaynakların etkin ve ekonomik kullanımı konusunda, kamu
kaynaklarının orta vadeli tahsisi ve kullanımı konusunda önemli
araçlar vermektedir.
   Bugüne kadar ülkemiz de dahil olmak üzere birçok ülkede bu tür
kurumsal düzenlemeler birer araç olmaktan ziyade amaç olarak
algılanmış, o şekilde kamu yönetim içinde kendilerine yer
bulmuşlardır.
    Kamuda etkenliği sağlamak üzere geliştirilen bu tür kurumsal
düzenlemeleri birer araç olmaktan çok amaç olarak kabul etmenin
sonuçlarını burada irdelemek gerekir. Amaç olarak kabul edildiğinde,
mesele bir doküman yönetimine dönüşmekte, teknik olarak son derece
başarılı ve içsel tutarlılığı olan yeni uygulamalar geliştirilmekte,
stratejik yönetim sisteminin gerektirdiği bütün mevzuatla ve iyi
uygulama örnekleri ile belirlenen şartlara (SWOT analizi gibi) uymak
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                         75


suretiyle çalışmalar yapılmakta, dokümanlar hazırlanmakta ve
kamuoyuyla paylaşılmaktadır.
    Ancak burada şöyle bir sorun ortaya çıkmaktadır. O da, yatay ve
dikey bütün yönetim süreçlerinin paylaşmadığı, kamu idaresinin
içselleştirmediği, meseleleri göreceli olarak kısa vadeli ele alan,
stratejiden ziyade faaliyetlere (Toplantı sayısı, düzenlenecek
konferans sayısı, eğitilecek kişi sayısı vs) odaklanan, çok daha
önemlisi kurumun zaten yapmakta olduğu rutin işlevleri kapsayan bir
doküman çalışmasından öteye geçememektedir.
    Halbuki stratejik yönetim süreci, stratejik öncelikleri içine alan bir
uygulama olmalıdır. Burada sorulması gereken bu stratejik
önceliklerin ne olduğudur? Bu stratejik öncelikler, devlet ve toplum
düzeyinde gerçek riskler içeren küresel ekonominin, küresel rekabetçi
sistemin analiz edilerek, devlet ve kurum ölçeğine göre kritik
önceliklere (gelir dağılımının düzeltilmesi, yaşlı nüfusa sağlanan
imkanlar, fakir kesimlerde yetişen çocuklara yönelik hedefler, küresel
ısınmaya yönelik alınan önlemler, iş ortamının iyileştirilmesine
yönelik hedefler, eğitime yönelik hedefler vs) hizmet edebilecek ve
önceden belirlenmiş uzun vadeli zorluklara (challenges) karşı çözüm
üreterek hayatı ülkede bulunan herkes için kolaylaştıran alanlara
yönelmelidir.
   Dolayısıyla Türkiye’de stratejik yönetim uygulamasından beklenen
sonucu almak istiyorsak biraz önce sıraladığımız yanlış
uygulamalardan kaçınmak gerekmektedir. Aksi halde, bir süre sonra
yeni anlayışın getirmiş olduğu mekanizmalara olan güven
azalabilecektir.
    Diğer üzerinde durulması gereken husus, stratejik önceliklerin
gereğinden fazla olmasıdır. Stratejik önceliklerin gereğinden çok
olması stratejik hedefleri bir niyet listesine dönüştürebilir. İngiltere’de
yıllar önce 600 hedef belirlenmişken bu sayı önce 160’a, daha sonra
120’ye ve şimdi de 30’a indirilmiş durumdadır (Barber, 2007: 132-
134). Bu hedefler ulusal hedeflerdir ve kurumlar arasında ilgisine göre
dağıtılmıştır.
   Buradaki sorumluluk dağılımı esas sorumlu kuruluş ve işbirliği
yapılacak kurumlar şeklinde belirlenmektedir. Bu hedefler sadece
merkezi yönetim değil mahalli idareler ve hatta sivil toplum
76                                         Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


kuruluşları tarafından sahiplenilmektedir. Sayının bu kadar az olması,
hem kamu kaynakları bakımından hem de kurumun politikalar,
faaliyetler ve kurumsal kapasite akımından belirli ve az sayıda hedefe
odaklanmasını sağlar.
   Türkiye’de kalkınma planı, orta vadeli program, orta vadeli mali
plan, yıllık program gibi birçok politika belgesi vardır. Aslında
politika belgelerinin azaltılarak kalkınma planı dışındaki politika
belgelerinin birleştirilmesiyle daha az hedefe odaklanma imkanı
doğabilecek, kamu kaynaklarının etkinliğini artırabilecek ve kamusal
faaliyetlerden daha etkin sonuçlar alınabilecektir.
    Öte yandan, günümüzün sorunları küresel sorunlardan ve
gelişmelerden ayrıştırılamaz. Dünya’daki ekonomik güç dengeleri
ister istemez her ülkenin politikalarını etkilemektedir. Ancak burada
asıl dikkatimizi çeken, içeriden ve dışarıdan kaynaklanan zorluk
alanları (sosyal güvenlik, sosyal koruma, sağlık, eğitim, sanayi,
KOBİ’ler vs) uzun yıllar ulusal ekonomileri etkileyecek türden
sorunlardır. Bu nedenle, 40-50 yıllık perspektiflerle politikaların
tasarlanması, hedeflerin belirlenmesi ve buna göre kamusal
örgütlenmeler geliştirilmesi gerekmektedir.
    Her ne kadar 5018 sayılı Kanun, stratejik planları beş yıllık süre
için öngörmüş olsa da Türkiye’nin belirli stratejik öncelikler
konusunda çok daha uzun vadeli stratejik planlar yapabilmesi, belirli
sorunlarını daha kolay ve kısa sürede çözebilmesine yardımcı
olabilecektir. Örneğin, İrlanda eğitim hizmetlerinin kalitesi konusunda
en önde gelen ülkelerden birisidir. Buna karşılık fiziki altyapısının
yetersiz olduğu da bilinen bir gerçektir. Bunun için bu ülke, ulaştırma
departmanı için 30 yıllık stratejik plan yaparken, eğitim departmanı
için üç yıllık stratejik planı yeterli görmüştür.
    Bunun için, stratejik önceliklere göre eldeki kamu yönetimi
araçlarını kullanmak suretiyle her kurum ve her sektör için sonuca
daha sağlam gidebilmek bakımından stratejik davranabilmek
gerekmektedir. Aksi halde sadece mevzuata uymak için beş yıllık plan
yapmak, mevzuatın şekil şartlarını yerine getirmekten öteye
gitmeyecektir. Az önce verilen örnekte olduğu gibi İrlanda için
ulaştırma sektörü yatırımları stratejik hale gelmiş ve 30 yıllık bir plan
yapmak ülke refahı ve kalkınması için gerekli olmuştur. Bu nedenle,
stratejik yönetim meselesi, sırf mevzuata uymak için yapılacak bir iş
değildir.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                      77


   Her alanda küresel rekabetin en üst düzeye çıktığı bu dönemde
ulusal düzeyde çok daha uzun perspektifli stratejik yönelimlerin
belirlenmesi ve hedeflerin hayata geçmesine yönelik olarak kurumsal
yapılanmaların güçlendirilmesi Türkiye’nin geleceği açısından hayati
önem taşımaktadır.
      SONUÇ YERİNE; TÜRKİYE’NİN GELECEK VİZYONU
   Dünyadaki ekonomik yapı ve faaliyetler ile rekabetin niteliği
1980’li yıllardan itibaren çok büyük bir hızla değişti:
       • Bilgi üretimde en kritik faktör konumuna geldi ve bilginin
dolaşım hızı daha önce görülmemiş bir boyuta ulaştı,
       • Taşıma maliyetleri son otuz yıl içinde hızla düştü ve
Uluslararası ticarette kısıtlamalar giderek azaldı ve dolayısıyla
malların, sermayenin ve insanların dolaşım hızı arttı,
    Bu hızlı dönüşüme ayak uyduramayan ve uyum sağlayamayan
kurumsal yapıların ve ülkelerin zafiyetlerinin ortaya çıkardığı sorunlar
birikerek 2000’li yıllara gelindi. Ancak 2000’li yıllarda parti sona
erdiğinde ortaya çıkan manzara hükümetleri, şirketleri, üniversiteleri,
sivil toplum kuruluşlarını ve mesleki örgütleri her şeyi yeniden
düşünmeye zorlamaktadır.
    Bir yandan küresel sorunlar etkilerini çok daha fazla hissettirirken
öte yandan kurumsal, ulusal ve uluslararası ve üstü yapıların zafiyet
içinde bulunması ciddi bir sorun oluşturmaktadır. Bu zorluğu aşarak
küresel ekonomik, demografik ve çevresel sorunlarla başa çıkabilmek,
çevresel değişim, demografi ve ekonomi alanlarının karmaşık şeklini
anlayabilecek ve cevap verebilecek anlayışa ve yapılanmaya ihtiyaç
vardır.
   Bu bakımdan önümüzdeki süreçte Türkiye’de yapısal reformların
sürdürülmesinin yanı sıra üretim ve rekabet gücünün artırılması
konusu hayati önemini korumaktadır. Bu kapsamda küresel kriz
sonrasında dünyadaki değişim ve dönüşümle birlikte Türkiye’nin
önem ve öncelik vermesi gerektiği düşünülen konulara aşağıda
değinilmiştir.
        Bilgiye Dayalı İleri Teknolojilerin Geliştirilmesi: Ülkelerin
fiziki ve insan sermayesine yönelik yatırımları yoluyla teknolojiyi
78                                         Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


kullanımını     yaygınlaştırmaları    ve   ekonomideki      verimliliği
artırabilmeleri, rekabet gücünün artırılmasında altındaki en temel
nedenlerden birisi olarak değerlendirilmektedir (Harford, 2006: 182).
    Bu kapsamda, uluslararası piyasalarda daha iyi karşılaştırmalı
üstünlüğe sahip olabilecekleri bir dizi endüstrinin gelişmesi için
zaman, mekan ve kaynak tahsisinin gerçekleştirebilmesi büyük önem
taşımaktadır. (Öğütçü, 2007: 61). Bu koşulları hayata geçiren Çin,
Tayvan, Güney Kore, Şili, Hindistan ve Singapur gibi ülkeler, 50 yıl
öncesinde kaynaklar bakımından çok fakirken, yatırımlarını eğitim,
teknoloji ve altyapı alanlarında yaparak zenginleşmişlerdir (Harford,
2006: 183).
    Çin, Hindistan ve Brezilya, rekabet gücü yüksek ihracatlarından
elde ettikleri gelirler ile en son bilgi ve iletişim teknolojilerini satın
alabilmişlerdir. Teknolojinin hızla gelişmesi ulusal gelirde de hızlı bir
artışa yol açmakta ve aynı şekilde ekonominin dünya piyasalarındaki
rekabet gücünü iyileştirmektedir (Sachs, 2008: 19; Alesina, Giavazzi,
2006: 14).
   Türkiye’nin bu açıdan durumuna baktığımızda bilgiye dayalı ileri
teknoloji kritik sektörler olan nükleer, nano, savunma, uzay, genetik,
tohum, ilaç, optik, bilişim sektörlerini ya hiç kuramadığını yada
geliştiremediğini görmekteyiz. Dolayısıyla az sayıda ülkenin
kontrolünde olan bu sektörlerin çıktısı olan ürünlerin ithalatçısı olan
ülkemiz her yıl diğer ülkelere kaynak transfer ermektedir.
    Küresel rekabet koşullarında ayakta kalabilmenin önşartı ulusal
stratejik bir hedef olarak bilgiye dayalı teknolojilerin geliştirilmesine
dayalı yeni bir gelişme stratejisi geliştirilmesi ve yüksek katma değer
yaratan sektörler olan nükleer teknoloji, nano teknoloji, savunma,
uzay teknolojisi, genetik, tohum, ilaç, optik, bilişim sektörlerinin
kurulması ve geliştirilmesi hedeflenmelidir.
   Bu hedefin gerçekleştirilmesi için bu alanda etkin çalışan
kurumların oluşturulması veya mevcutların etkin çalışmasının
sağlanmalı ayrıca bu sektörlerin her birisine odaklanmak üzere
seçilecek üniversitelerin odağında olduğu yeni kümelenme alanları
oluşturularak, bu kümelenme kapsamında bütün aktörlerin entegre
çalışması sağlanmalıdır. Bu bilgiye dayalı teknolojilerin kümelenme
alanları üniversitelerimizin, illerimizin ve firmalarımızın küresel
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                      79


rekabet gücünü artıracağı gibi kümelenme kapsamındaki illerimizde
yeni istihdam ve gelişme alanlarını ortaya çıkaracaktır.
   Teknoloji yoğun alanlarda beceri düzeyi yüksek işgücünün
yetiştirilmesi, bu stratejinin en vazgeçilmez özellikleri arasındadır ve
bu fonksiyonu üstlenecek olan yükseköğretim sisteminin rekabet
şartlarına uyum sağlaması hayati önemdedir. Bu nedenle,
üniversitelerin daha fazla kamu kaynağı yerine daha çok piyasa
teşvikine ve işbirliğine ihtiyacı vardır.
    Türkiye’de yükseköğretim kurumlarının mevcut finansman
sistemini ve prensiplerini değiştirmeden, ilave kamu kaynağı
aktarılması daha kaliteli eğitim ve daha fazla araştırma anlamına
gelmeyebilecektir. Birçok çalışma, daha fazla kaynağın daha kaliteli
çıktı/sonuç anlamına gelmeyeceğini göstermiştir. Üniversiteler, böyle
bir ulusal strateji doğrultusunda yeniden düzenlenebilirse küresel
sorunlarla başa çıkabilmek konusunda önemli bir işlevi yerine
getirebilirler ve Türkiye ekonomisinin rekabet gücünün artırılmasında
önemli katkıları olabilir.
    Yapısal Reformların Sürdürülmesi Ve Etkin Çalışan Bir
Devlet: Türkiye’nin rekabet gücünü artırabilmesinin diğer bir önşartı
etkin çalışan bir kamu yönetim yapısının kurulabilmesidir. Bunun için
kamu mali yönetimin etkinleştirilmesi için başlatılan yapısal
reformlara ve bu kapsamda stratejik yönetim kapasitesinin
artırılmasına yönelik çalışmalara ısrarla devam edilmelidir.
Türkiye’nin son iki yıldır dünyanın krizine karşı göstermiş olduğu
dayanıklılığın en önemli nedenlerinden birisi kamu mali yönetim
reformları sürecinde oluşan makroekonomik istikrar ve mali
disiplindir. Güçlü bir kamu mali yönetim yapısı ve kurumlarda
oluşacak stratejik yönetim kültürü, kamu kaynaklarının etkin bir
şekilde       kullanılmasını    dolayıyla      ulusal      stratejilerin
gerçekleştirilmesine hizmet edecektir.
    Öte yandan, Türkiye de devletin ve bütün kurumların demokratik
meşruiyet ilkesine göre yeniden yapılanması ve hukukun üstünlüğüne
dayalı, demokratik, adil, şeffaf ve hesap verebilir bir kamu yönetimin
ortaya çıkması ülkenin he alanda gelişmesinin ve rekabet gücünü
artırmasının en önemli şartını oluşturmaktadır ve bu bakımdan
80                                      Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


kapsamlı bir anayasa reformunun da ilk sırasında gelmesi gereken bir
gündemdir.


     KAYNAKÇA
ALESINA, A. And GIAVAZZI, F., 2006, The Future of Europe, The
    MIT Press, London.
ALOGAN, G.B. ve YETİŞ N., 2006, Defining Strategic Objectives: A
   Methodology Suited for Public Organizations, Total Quality
   Management.
BARBER, M. 2007, Instruction to Deliver, Tony Blair, Public
   Services and the Challeange of Achieving Targets, Politico’s,
   London.
BRYSON, M.J.(ed.), 1999, Strategic Management in Public and
    Voluntary Services: A Reader, Pergamon, Oxford.
BRYSON, M. J., 2004, Strategic Planning for Public and Nonprofit
    Organizations, Jossey-Bass, San Francisco.
DERVİŞ, K. ve ASKER, S. ve IŞIK, Y., 2006, Kemal Derviş
   Anlatıyor: Krizden Çıkış ve Çağdaş Sosyal Demokrasi, Doğan
   Kitapçılık, İstanbul.
EADIE, D., 2007, Meeting the Governing Challenge, A Governance
    Edge Publication, New York.
HARFORD, T.,      2006, The Undercover Economist, Brown Little,
   London.
HARRIS, M., 1998, “The New Right”, in Adam Lent (Ed.), New
   Political Thought, Lawrance And Wishart, London.
HAYEK, Friedrich A., 1993, ”Liberal Bir Sosyal Düzenin İlkeleri”,
   Çev.: A. Yayla, Sosyal ve Siyasal Teori: Seçme Yazılar, Siyasal
   Kitabevi, Ankara.
HUGHES, O. E., 1994, Public Management And Administration: An
   Introduction, The Macmillan Press, London.
SACHS, J., 2008, Common Wealth, Economics for a Crowded Planet,
    Penguin Books, London.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                  81


JOYCE, P., 1999, Strategic Management For The Public Services,
    Open University Pres, Philadelphia.
KELLY, G. and MULGAN, G. And MUERS S., Creating Public
    Value, Strategy Unit, Cabinet Office.
KESİK, A., 1999, Fon Sistemi ve Devam Eden Sorunlar, Maliye
    Dergisi, (131)59-101.
KIRIM, A., 2007, Türkiye Nasıl Zenginleşir, Remzi Kitabevi,
    İstanbul.
MINTZBERG, H., 2000, The Rise And Fall Of Strategic Planning,
    Pearson Education, Nofolk.
MINTZBERG, H. and LAMPEL, J. and QUINN, J.B. and
    GHOSHAL, S., 2003, The Strtategy Process Concepts Contexts
    Cases, Pearson New Jersey.
MULGAN, G., 2009, The Art of Public Strategy, Oxford Universtiy
   Press, New York.
OSBORNE D. ve GAEBLER, T., 1992, Reinventing Government:
    How The Entrepreneurial Spirit is Transforming The Public
    Sector, Plume Book, New York.
ÖGÜTÇÜ, M., 2007, 2023 Türkiye Yol Haritası, Etkileşim Yayınları,
   İstanbul.
POISTER, T.H., 2003, Measuring Performance in Public and
    Nonprofit Organizations, A Wiley Imprint, San Francisco.
POLLITT, C. and BOUCKAERT, G., 2000, Public Management
    Reform, Oxford University Press, Oxford.
RHODES, R. A. W., 1994, “The Hollowing out of the State”, Political
   Quarterly, vol. 65, no. 2.
YILMAZ, H.H., 2007, İstikrar Programlarında Mali Uyumda Kalite
    Sorunu: 2000 Sonrası Dönem Türkiye Deneyimi, Matsa
    Basımevi, Ankara.
YÜLEK, M., 2009, Türkiye ve Küreselleşen Dünya Üzerine Notlar,
    Bilgesel Yayıncılık San. Tic.Ltd.Şti, Ankara.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                             83


       AVRUPA BİRLİĞİ BÜTÇESİ’NE YÖNELİK DEĞİŞİM
                      ÇABALARI *

                       Yrd.Doç. Dr. Metin MERİÇ
                            Dokuz Eylül Üniversitesi
                       İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi

                         Doç.Dr. Mustafa SAKAL
                            Dokuz Eylül Üniversitesi
                       İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi

                         Yrd.Doç. Dr. Hakan AY
                            Dokuz Eylül Üniversitesi
                       İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi


1. GİRİŞ
   AB’nin bütçesi AB’nin mevcut politikalarının finansmanı
açısından önem taşımaktadır. 1968’deki Füzyon Anlaşmasından
günümüze öz kaynak sistem geliştirilmiş ve AB politikalarının
finansmanı bütçeden finanse edilmiştir. 2007 yılı itibariyle 27 üyeye
ulaşan AB’de gelişmiş üye ülkeler Birlik bütçesine net katkı yaparken,
gelişmekte olan üye ülkeler birlik bütçesinden büyük ölçüde mali
katkı sağlamakta olduğu görülmektedir. AB’nin genişleme sürecinin
bir sonucu olarak, Birliğe tam üye olan ülkeler, Birlik bütçesinden
finanse elden yapısal fonlardan doğrudan yararlanma hakkına
kavuşmuşlardır. AB’nin son genişleme süreci Orta ve Doğu Avrupa
ülkelerine yönelik geliştiği için bu ülkeler diğer gelişmiş ülkelere göre
fonlardan daha geniş ölçüde yararlanma imkanına kavuşmuşlardır. Bu
genişleme sürecinin bir sonucu olarak AB Politikalarının sürekliliği
açısından son 20 yıldan bu yana bütçe uygulamalarına yönelik
değişim çabaları devam etmekte olduğu görülmektedir. Bu değişim
çabalarında özellikle AB’nin acil ihtiyaçlarının ve politika


*
   Bu çalışma AB Komisyonunun Birlik bütçesi ile ilgili gerçekleştirilecek
değişimleri konusunda yaptığı ilk çalışmadan tercüme edilerek alınmıştır.
http://ec.europa.eu/budget/reform/library/contributions/us/20080415_US_33. pdf.
84                                        Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


önceliklerinin neler olacağı Birlik içerisinde alınan kararlar ön plana
çıktığı belirtilmektedir.
    AB’de kaynakların büyük kısmı ulusal bütçelerden Birlik bütçesine
yapılan katkılardan oluşmaktadır. Bundan dolayı AB anlaşmaları
dolayısıyla özellikle üye ve yeni katılan ülkelerin geniş ölçüde yapısal
fonlardan yararlanması ve tarımsal desteklerin büyüklüğü, üye
ülkelerin kamuoylarında Birlik bütçesine yapılan net katkılar üzerinde
tartışmalara neden olduğu ifade edilmektedir.
   Son dönemde AB Konseyi’nin farklı şekillerde gerçekleştirildiği
düzenlemeler ile Birlik bütçe sistemi değiştirilerek çok yıllı bütçeleme
anlayışına geçilmiştir. Özellikle artan harcamaları önlemek amacıyla
getirilen çok yıllı bütçeleme sistemi, bütçe harcamalarına tavan
getirilerek üyelerin aşırı harcama taleplerinin önlenmesini amacıyla
gerçekleştirilmiştir. Çok yıllı bütçeleme ile aynı zamanda Birlik
harcama programlarının ayrıntılı bir şekilde sınıflandırılma imkanı da
getirildiği görülmektedir.
   Söz konusu düzenlemeler önemli ölçüde AB’nin kurucusu olmaları
yanında, ekonomik ve siyasi gücü büyük ülkelerin yaptıkları
anlaşmaların bir sonucu olarak geliştirilmiş olduğu görülmektedir. Bu
düzenlemelerde AB Parlamentosu’nun rolü, belirlenen çok yıllı mali
perspektif süresi içinde Konseyin belirlemiş olduğu kriterler ışığında,
özellikle bütçe tahsislerinin belirlenmesinde artmış olduğu
görülmektedir (http://ac.europa.eu).
   2014’de başlayacak yeni çok yıllı mali perspektif ile birlikte
oldukça radikal değişikliklerin yapılması benimsenmiştir. Bu yeni
mali perspektif ile zaman içinde şekillenen AB’nin yeni politikalarının
finansmanı belirlenecektir. Mayıs 2006’da AB Parlamentosu, Konsey
ve Komisyon, 2009–2010 yıllarına yönelik bütçe değerlendirme
sonuçlarına göre, AB’nin tarımsal destekleme harcamalarını da
içerecek şekilde yeni düzenlemelerin yapılması konusunda anlaşmaya
varmışlardır.       Bu anlaşmalar ile gerçekleştirilecek bütçe
düzenlemelerinde, özellikle İngiltere’nin tarımsal desteklere yönelik
geri ödeme uygulamalarının da dikkate alınacağı da ifade
edilmektedir. Ayrıca AB Komisyonu’na, bütçeye yönelik
düzenlemelerin Komisyonun belirlediği öncelikler doğrultusunda
yapılacağı konusunda yetki verildiğini de belirtmek gerekmektedir
(Commision Dokument UEC, 2007; p. 2).
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                        85


   Bütçe politikalarının değişimine yönelik çabalarda, politika
değişimlerine dikkat çekilerek özellikle bütçe hesaplarının açık ve
şeffaflığına yönelik çalışmaların arttırılması gereği üzerinde
durulmaktadır. Bununla birlikte net bir bütçe dengesinin sağlanması
açısından, Avrupa Vergisi getirilmesi yanında AB’nin borçlanma
yapabilmesine yönelik karar alma sürecinin geliştirilmesi üzerinde de
çalışmalar yapılmaya başladığı belirtilmektedir.
   AB bütçesinin üç temel alan faaliyet gösterecek şekilde
düzenlenmesi önerisi de geliştirilmiştir. Bu öneriye göre bütçe
aracılığıyla yeniden dağılım politikalarına önem verilerek, AB
kamusal mal ve hizmet üretimi ile birlikte, Avrupa’nın ilgisinin
olduğu büyük ölçekli projelerde sermaye piyasalarından
yararlanılarak,   mali     kaynakların   arttırılmasını   sağlanmaya
çalışılacaktır. AB üyelerinin bütçe katkılarının belirlenmesinde
ülkelerin net katkıları yeniden dağılım politikalarıyla desteklenerek,
transfer mekanizmaları geliştirilmesi düşünülmektedir. Bütçe ile
yapılan yeni düzenlemeler; karar alma sürecinde, kamuoyunda,
parlamento seçimlerinde ve politik arenada yeni tartışmaların ortaya
çıkmasına da neden olacağı tahmin edilmektedir.
  2. AB’NİN MEVCUT               DÜZENLEMELERİ          VE    BÜTÇEYE
YÖNELİK YENİ SÜREÇ
   AB bütçesinin günümüzde farklı boyutu bulunan iki temel faaliyet
alanında yoğunlaştığı görülmektedir. Bunlardan biri üye ülkeler
arasında kaynakların yeniden dağılımı, diğeri ise AB kurum ve
politikaları aracılığıyla sunacağı kamusal hizmetlerdir. Kamusal
hizmetler; ortak Avrupa politikaları, serbest dolaşım, iç güvenlik ve
gıda güvenliği üzerinde odaklanarak, Birlik bütçesinin bu alanlarda
tahsisi söz konusudur (R.- P. Musgrave, 1989;43).
    Yeniden dağıtım amacı da toplumsal taleplerin karşılanmasına
yönelik optimal kaynak tahsisinden çok adalet ve dengenin sağlanması
açısından önem taşımaktadır. Bu çerçevede AB’nin yeniden dağıtım
politikaları; bölgesel, yapısal ve sosyal fonları içermelerinin yanı sıra,
tarımsal destekleme politikaları, balıkçılık politikaları vb. gibi temel
politikalar üzerinde durduğu görülmektedir. Bu temel politikalar
AB’nin gelecekteki uyum politikaları açısından büyük önem
taşımaktadır. Öte yandan bu politika uygulamalarında kaybedenleri ve
86                                       Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


kazananların nasıl tespit edileceği konusu tam olarak
bilinememektedir(Tabellini, 2002;4). Dağıtım politikalarının diğer bir
zorluğu ise, AB üyelerinin ve bölgelerinin AB Komisyonu’nun
gözetim ve denetiminde dağıtımın nasıl gerçekleştirilebileceğidir.
   AB bütçesinin açıklığı ve şeffaflığı tablo 1’de görüldüğü gibi üç
temel bölüme ayrılmaktadır. Tabloda görüleceği üzere mevcut
faaliyetlerin anlaşılması için iki temel bölümde yer alan faaliyetlere
dikkat edilmesi gerekmektedir. Burada harcamaların etkinliği ve şeffaf
bir biçimde yapılması, AB’nin GSMH’nın %1.27’si ile söz konusu
politikaların finanse edilmesi ve gerçekçi kaynaklara dayanması ortak
kamusal hizmetlerin gerçekleştirilmesi açısından büyük öneme
sahiptir(Moravesik,2007;13). AB anlaşmasının 268. maddesinin 3.
fıkrası gelir ve harcamaların bir denge içerisinde bulunması
gerektiğini belirtmektedir. Gelir ve harcamalar arasındaki ilişki,
AB’nin yeniden dağıtım ve kamusal hizmet sunumu politikaları,
mantıksal ve fonksiyonel ilişki içerisinde mali dengenin bozulmadan
gerçekleşmesi açısından önem taşımaktadır.
   Anlaşmanın 269. maddesi 1. bendinde bütçe harcamalarının
tamamıyla kendi özkaynaklarıyla karşılaması gerektiğine dikkat
çekilmektedir(EU,2007;25). Bütçe kaynaklarının tamamına yakın bir
kısmı üye ülkelerin bütçe kaynaklarından finanse edilmektedir. Ancak
uygulamada bütçe yükünün paylaşımı ile bütçe aracılığı ile finanse
edilen hizmet paylaşımı, dengeli bir şekilde yapılamamaktadır.
    Bununla birlikte Avrupa’nın uzun zamandan bu yana öncelikleri
değişmemiştir. Bu süreç içerisinde Birlik bütçesini finanse eden
ülkelerin artık bu politikalar konusunda çok fazla istekli olmadıkları
da görülmektedir. Ancak bununla birlikte AB politikalarının
finansmanı için mevcut kaynakların çok büyük bir kısmının tarımsal
destekleme ve bölgesel politikalara yönlendirilmesi, entegrasyon
süreci, iç ve dış güvenliğin sağlanması açısından daha fazla kaynağa
ihtiyaç olduğu da görülmektedir (Sapir vd, 2003;34).
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                                          87


     Tablo 1: AB Bütçesinin Yeni Yapısı
          I. Transfer Harcamaları                                   Gelirler
Yapısal Fonlar                                    1. GSMH Katkısı
1. Avrupa Bölgesel Gelişme Fonu                   2.   Doğru      Politikaları   Destekleyici
                                                  Genelleştirilmiş Yardımlar
2. Avrupa Sosyal Fonu                             3. Bütçe Denkliğini sağlayıcı Gelirler
3. Tarımsal Destekleme Fonu
4. Balıkçılığı Geliştirici Finansal Araçlar

II. Kamu Hizmetlerine Yönelik Harcamalar                           Gelirler

Büyüme ve Entegrasyona Yönelik Ekonomik           1.KDV, AB Ek Vergileri ve Harçları:
politikalar                                       Örneğin: Enerji vergisi
1. Plan ve Program Merkezi                        2. Bütçe Denkliğini Sağlayıcı Gelirler

2. İç Piyasaları Düzenleme ve Denetleme

3. Lizbon Öncelikleri (Asgari Ücret)
4. Piyasalararası İlişkileri Geliştirme
İç Güvenlik ve Göç
1. Sınır Kontrolleri
2. Vize, Yasal ya da Yasal Olmayan Göç,
Avrupa Polisi, AB Savcısı, vb.
Dış Politika
1. Ticaret
2. İthalat
3. Gelişme Yardımları
Ortak Savunma
1. Ortak Satınalma Ofisi
Yönetim
1. AB Kurumları (Parlamento, Konsey,
Komisyon,                Adalet         Divanı,
Sayıştay,Ombudsman, vb.)
2.İç Piyasa Düzenleme Ofisi
3. Yapısal Fonların İdaresi, Özel Projeler ve
AB Tahvillerine Yönelik Faiz Ödemeleri

     III. Sermaye Hareketlerine Yönelik                            Gelirler
                 Harcamalar
Özel Ortak Projeler: Galileo vb.                  1. AB Borçlanma Gelirleri
(-)Borç Geri Ödemeleri                            2. AB Tahvil Kazançları
    Kaynak: Alfonso Iozzo, Stefano Micossi ve Maria Teresa Salvemini; A new
budget for the European Union? CEPS Policy brief, No: 159, May 2008, s. 3.
88                                         Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


  3. AB BÜTÇESİNİN                 YENİ      SÜRECİ:        SERMAYE
HAREKETLERİ
   Yukarıdaki tabloda da belirttiğimiz yeni oluşturulacak AB
bütçesinin 3. bölümünde yer alan sermaye hareketleri, mevcut
gelirlerin dışında AB projelerin bir kısmının sermaye piyasalarından
finanse edilmesini sağlamaya yönelik olarak düşünülmüştür. Bu
mevcut politikaların borçlanma ile finanse edilmesi anlamına
gelmektedir. Doğrudan AB’nin büyümesine yönelik geniş ölçekli
projelerin finansmanı açısından önem taşımaktadır. Söz konusu
projelerin toplumun benimsediği AB’nin geleceğinde önem taşıyan
teknolojik gelişme ve sermaye piyasalarının gelişmesine katkıda
bulunan projeler olması istenmektedir. Kamu hizmetlerinin çoğu
tabiatı gereği ülkelerin ulusal bütçeleri ile finanse edilmekle birlikte,
Trans-Avrupa Bilgi Ağı gibi birçok üye ülkeye yönelik çalışmaların
ise ortak bütçeden finanse edilmesi gereğini ortaya koymakta olduğu
görülmektedir(Iozzo vd, 2008;76).
    Trans-Avrupa Bilgi Ağı Projesi gibi projelere üye ülkelerin her
düzeyde katkı sağlaması Konsey kararları doğrultusunda zorunlu hale
gelmektedir. Öte yandan sermaye piyasalarından borçlanma AB
Komisyonu tarafından doğrudan düzenlemelerle gerçekleştirilmesi
gerektiği ifade edilmektedir. Diğer taraftan bu yeni finansman
kolaylığı, Avrupa Yatırım Bankası’nın da bu tür projelere finansman
sağlama imkanı verecektir. Bütün projeler Avrupa Yatırım Garanti
Fonu altında gerçekleştirileceği gibi, ayrıca ECOFİN, AB
Parlamentosu ve Sayıştay’ının da gözetiminde gerçekleştirileceği
belirtilmektedir. Bu projeler; sınır aşan hizmet üretecek projeler,
altyapı yatırımları ve AB’nin geleceğini ilgilendiren araştırma
projeleri; sınır aşan ulaştırma ve telekomünikasyon ağlarının
geliştirilmesi, Galileo gibi büyük ölçekli uzay projeleri, temiz enerji
sağlayan teknolojilerin geliştirilmesine yönelik prototip projeler,
gelecekte AB’ni sıkıntıya sokacak (şişe boğazı etkisi) oluşturacak
alanlarda, özellikle enerji ulaşımı ve piyasalarının entegrasyonu ile
ilgili projelere finansman sağlanması gerekli olacağı tahmin
edilmektedir(Iozzo vd, 2008;78).
   Bu alanda potansiyel yararlanıcılar arasında üniversiteler, araştırma
merkezleri, uzay ve savunma ajansları, özel ve kamu teşebbüs ve
idarelerinin yer alacağı ifade edilmektedir.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                     89


      4. BÜTÇEYE             İLİŞKİN     TEMEL        DENGELERİN
    KURULMASI
   Avrupa Birliği’nin geleceğine yönelik projelerin finansmanında
önemli sorunlar bulunmaktadır. AB bütçesinin mevcut yapısından
kaynaklanan sorunlar bulunduğu gibi, mevcut bütçeye üye ülkelerin
yapacağı katkılardan kaynaklanan sorunlarda bulunmaktadır.
   Çok tartışmalı geçen bütçe toplantılarında özellikle İngiltere’nin
bütçeye sağladığı katkılardan yapılacak geri ödeme araçlarının
oluşturulması konusu, Avusturya, Almanya, Hollanda, İsveç gibi
bütçeye net katkı sağlayan ülkeleri rahatsız edecek boyutlara
ulaşmıştır. Nitekim AB Komisyonu’nun bu sorunları aşmaya yönelik
geliştirdiği öneri de tam anlamıyla sorunu çözmekten uzak kaldığı
görülmektedir(EU Com.2004;2).
   Sistemin çözümüne katkı sağlamak üzere De La Fuente ve
arkadaşları yakın dönemde geliştirdikleri öneri daha iyi bir sistemi
geliştirmeyi amaçlamaktadır. Geliştirilen bu sistem üye ülkelerin reel
milli gelirlerinin nispi oran sistemiyle yatay transfer mekanizması
kurmayı hedeflemektedir. Geliştirilen model ile üye ülkelerin sürece
katkıda bulunacağı düşünülmektedir(De La Fuente vd, 2008;22). Bu
modele göre;
•   Herhangi bir üye ülkenin vatandaşlarına ya da bölgesine yönelik
    bir harcama artışı gerekli olursa, Birlik bütçesinden bedava
    yararlanmalarının önüne geçebilmek için birlik bütçesine o
    ülkenin ulusal bütçesinden transfer yapılacaktır.
•   Söz konusu harcama programları Birlik harcama programlarını
    bozmayacak nitelikte olması gerekmektedir.
      Bu sistemin uygulanması üç bölümde şekillenen bütçe
harcamalarını kolaylaştırıcı nitelik taşıyacağı düşünülmektedir.
Bununla birlikte AB’nin yeniden dağıtım politikalarının şeffaf bir
biçimde dağılımını etkileyebileceği gibi, üye ülkelerin aşırı
taleplerinin önüne de geçecek bir sistem olacağı da ifade edilmektedir.
    5. BÜTÇE GELİRLERİNİN GELİŞTİRİLMESİ
  Avrupa Birliği’nin kendi bütçe kaynaklarını geliştirmek istemesi,
mali konsolidasyon açısından büyük önem taşımaktadır. Mevcut yapı
90                                         Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


ülkelerin kendi bütçe imkanlarıyla harcama önceliklerinin
karşılanması esasına dayanmaktadır. AB Anlaşmasının 269.maddesi
ve 312. maddesinin yeni bir anlayışla gözden geçirilerek yenilenmesi
gerekmektedir(EU,2007;57). Mevcut bütçe yapısının iki yeni kaynakla
genişletilmesi sağlanmalıdır. Bunlardan biri üye ülkelerin bütçe
kaynaklarından AB bütçesine yapılacak transferler, bir diğeri de
“Avrupa Vergisi” olarak ifade edilmektedir. Bu kaynaklardan birincisi
Avrupa vergi mükelleflerine yeni bir vergi yükü getirecektir. Sadece
kaynakların tahsisini kurumsal bazda değiştirecek bir uygulama olarak
bakılmaktadır. İkincisi ise vergi mükelleflerine doğrudan bir ilave yük
getireceği belirtilmektedir. AB tarafından doğrudan vergi toplamak,
AB seviyesinde vergi yükümlülüğü getirmek, etkin ve şeffaf
prensipler getirilmesine bağlı olacaktır. AB vergilemesi (De La Fuente
vd, 2008;24).;
•    Geniş tabanlı bir vergi olması yanında düşük oranlı da olması
     gerekmektedir- ki piyasada saptırıcı etkileri en aza indirebilsin-
•    Basit uygulanabilir ve harmonize olmalı,
•    Ulusal bütçelere gitmeden doğrudan AB bütçesine gitmeli,
•    AB vatandaşlarının ödediği vergilerin nereye gittiğinin farkında
     olmalarını sağlayacak şekilde olmalı,
•    Tahsis edilen harcamaların hangi programlara dağıtıldığının açık
     bir biçimde yeniden dağıtım politikalarına hizmet edecek şekilde
     düzenlenmesi gerekmektedir.
   Söz konusu verginin üye ülkelerin mevcut kurumlar vergisine ilave
edilerek mi, yoksa KDV benzeri bir vergi gibimi toplanacağına ilişkin
belirsizliklerin ortadan kaldırılması gerekmektedir.
     6. SONUÇ
    Yapılacak düzenlemeler bütçe sürecini de önemli ölçüde
etkileyeceği ifade edilmektedir. Bütçe görüşmelerinde ciddi
tartışmaları ortaya çıkaracaktır. Bu tartışmaları ortadan kaldırmak için
bütçe sürecine ilişkin düzenlemeler de yapmak gerekecektir.
        Lizbon Anlaşması bütçe karar alma sürecini değiştirmiştir. Buna
göre;
•    Anlaşmanın 312. maddesinde belirtildiği gibi Parlamentonun
     uygun görüşü ile Konseye çok yıllı mali perspektifi belirleme
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                    91


    yetkisi verilmekte, kararlar oybirliği ile alınmakta fakat bazı
    kararlarda nitelikli oy çokluğu ile karar verebilme yetkisi
    verilmektedir.
•   Uygulamaya ilişkin ana kararlar, Konsey ve Parlamento yıllık
    bütçeler ile belirlenmektedir.
•   Zorunlu harcamalar ve tarımsal harcamalar                üzerinde
    Parlamento’nun yetkisi daha etkili hale getirilmiştir.
   Bütçe     tahsisleri  üzerinde     Parlamento’nun   yetkilerinin
genişletilmesi, Avrupa Parlamento’su üyelerinin seçim süreci
açısından farklı politik yaklaşımlar ortaya koymalarına neden
olabileceği düşünülmektedir. Bu açıdan Analaşmaların karar almaya
yönelik hükümlerinin yeniden gözden geçirilmesini gerektireceği
ifade edilmektedir(Gros; 2008). Öte yandan bu anlaşmanın çok yıllı
mali perspektifin politika önceliklerini de sekteye uğratması söz
konusu olacaktır.
    Çok yıllı bütçeleme sürecinin etkili çalışabilmesi 2014 yılında
başlayacak yeni çok yıllı mali perspektifin uygulanmasında
aksamaların yaşanmaması için Parlamento ve Konsey’in karar alma
süreçlerine ilişkin yetkilerinin de yeniden tanımlanması büyük önem
taşımaktadır.


     KAYNAKLAR
De La Fuente, Anel-Domenech, Rafael-Rant, Vasja; “Adressing The
    Net Balances Problem as a Prequisite of EU Budget Reform”,
    Paper Prepared for the BEPA Conferance on EU Public
    Finances, Brussels, 3-4.04. 2008.
EU Commision; Commision document SEC (2007) 1188 final,
   Communication from the Commision “Reforming the budget,
   changing Europa-A Public Consultation Paper in view of the
   2008-2009 budget review”, s. 2.
EU Commision; Commision Proposal for a Councel Decission on the
    system of the EC’s own resources d for Council Regelation on
    the imbalances.., Com (2004), 501, 03.08.2004.
92                                        Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


EU; Conference of The Representatıves of The Governments of The
     Member States, “Treaty of Lisbon amending the Treaty on
     European Union and the Treaty establishing the European
     Community”,          Brüksel,      3      Ekim       2007,
     http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/cg00014.en
     07.pdf. Erişim Tarihi: 12.08.2009.
Http://ec.europa.eu/budget/reform/library/ontributions/us/pdf.
      15.04.2008, s. 33.
Iozzo, Alfonso, Stefano Micossi ve Maria Teresa Salvemini; A new
      budget for the European Union? CEPS Policy brief, No: 159,
      Mayıs 2008.
Morevesik, Andrew; The Choice for Europa: Social Purpose and State
    Power from Messira to Maastrich, Ithaca, NY: Cornel
    University Press, 2007.
Musgrave, Richard ve Peggy; Public Finance and Theory and
    Practice, Fifth Edition, McGraw Hill nternational Edition 1989,
    Chapter 4.
Sapir, Andre; An Agende for a Growing Europa: Making The EU
      System Deliver, etd., Oxford University Press, 2003.
Tabellini, Guido; The Assigment of Tasks in an Evolving European
     Union, CEPS Policy Brief No: 10, February 2002.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                      93


          MALİ SÜRDÜRÜLEBİLİRLİK VE KAMU BORÇ
                      YÖNETİMİ

                  Yrd. Doç. Dr. Hayal Ayça ŞİMŞEK
                          Dokuz Eylül Üniversitesi
                     İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi


   Dünya ekonomisinde 1980’lerden itibaren gelişmiş ve gelişmekte
olan ülkelerde, ciddi bir mali disiplinsizlik sorunun yaşanmaya
başladığı ve buna bağlı olarak, kamu borcunun hızla arttığı
görülmektedir. Kamu borçlarındaki bu artış, özellikle gelişmekte olan
ülkelerin zaten zayıf olan mali dengelerinin daha da bozulmasına yol
açmış ve borçlu ülkeler açısından kendi kendini finanse etme gücü
düşük bir borç dinamiğinin oluşmasına neden olmuştur.
    Kamu borçlanmasında yaşanan bu dönüşümün temelinde yatan en
önemli etkenlerden biri, yurt içi kaynak yetersizliğidir. Özellikle
gelişmekte olan ülkelerin, yaşanan dışsal şoklara bağlı olarak ciddi bir
istikrarsızlık sürecine girmeleri, yüksek kamu açıkları ve enflasyon
oranları ile karşı karşıya kalmalarına yol açmıştır. Bir yandan
spekülatif yatırımların finanse edilme güçlüğü, diğer yandan artan
kamu harcamalarının tetiklediği yüksek kamu açıkları ve enflasyon
oranları, kamu borçlanmasına daha fazla başvurulmasını
gerektirmiştir. Sonuçta, hem iç hem de dış kaynaklardan borçlanma
imkanlarının artırılması gündeme gelmiştir. Bu durum, kamu borç
yükünün ve buna bağlı olarak kamu borçlanma faizlerinin hızla
artmasına neden olmuştur.
    İç ve dış finansman kaynaklarından borçlanma yoluyla ekonomik
istikrar ve ekonomik büyüme hedeflerine ulaşmaya çalışmak özellikle
gelişmekte olan ülkeler için yeni bir tercih değildir. Pek çok
gelişmekte olan ülke sürdürülebilir bir borçlanma seviyesine sahip
olarak bir yandan mali ve ekonomik dengelerini istikrara
kavuşturmaya bir yandan da istikrarlı bir büyüme hızına ulaşmaya
çalışmaktadırlar. Ancak konuyu kamu borçlanması açısından ele
aldığımızda, devletin kamusal ihtiyaçları için gerekli kaynağa
borçlanma yoluyla ulaşırken, mali dengelerde bazı sapmaların
yaşanmaması için bazı önlemleri alma gerekliliği ortaya çıkmaktadır.
İşte mali sürdürülebilirlik, bu noktada sadece sürdürülebilir bir
94                                        Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


borçlanma seviyesini değil aynı zamanda sürdürülebilir mali
dengelerin oluşturulması gereğini de içeren geniş kapsamlı bir kavram
olarak karşımıza çıkmaktadır.
  1.  MALİ            SÜRDÜRÜLEBİLİRLİK:               KAVRAMSAL
ÇERÇEVE
    Dünya ekonomisinde yaşanan kaosun, dışsal şoklardan etkilenme
dereceleri farklılık gösterse de özellikle 1990-2000 döneminde hem
gelişmiş hem de gelişmekte olan ülkelerin çoğunda yüksek borçlanma
oranları nedeniyle mali dengelerin bozul asına yol açtığı
görülmektedir. Bu dönemde Japonya hariç tüm ülkelerde 1990’ların
ilk yarısından itibaren bir yandan kamu borçlanması hızla artmış diğer
yandan ise sosyal güvenlik harcamaları başta olmak üzere sosyal refah
harcamaları yükselmiş ve sonuçta ülkeler yüksek kamu açıkları ile
karşı karşıya kalmışlardır. Ülkeler bu şartlar altında harcamaları
daraltmaya e vergi gelirlerini arttırmaya yönelik daraltıcı maliye
politikaları uygulayarak kamu maliyesinde yaşanan dengesizlik
sorununa çözüm bulmaya çalışmışlardır. Bu süreçte piyasaları
disipline edici borçlanma politikasının uygulanması tercih
edilmemiştir. Uygulanan daraltıcı mali önlemler kamu açıklarının
azalmasına katkıda bulunmuşsa da bu politikaların etkileri yeterli
ölçüde yüksek olmamıştır. Dışsal şoklar olarak bilinen petrol şoku ile
birlikte yaşanan durgunluk sürecinden çıkılması için maliye
politikalarının gevşetilmesi ise piyasalardaki likiditenin artmasına yol
açarak enflasyonist sürecin hızlanmasına neden olmuştur. Bu durum
hem gelişmiş hem de gelişmekte olan ülkelerde bir yandan fiyatlar
genel dengesinin bozulması diğer yandan da reel büyüme hızının
düşmesine yol açarak ülkelerin gelişmişlik seviyelerini olumsuz yönde
etkilemiştir (OECD, 2002:118).
   1980-90 döneminde ülkelerin çoğunda bir yandan gevşek maliye
politikaları diğer yandan ise daraltıcı para politikaları uygulanmıştır.
Aynı zamanda kamu kesiminin gelir ihtiyacının karşılanması için
vergi gelirlerinin yetersiz olması nedeniyle kamu borçlanmasına
ağırlık verilmiştir. Ancak gelir sağlama konusunda yapılan bu tercihin
bedeli; yüksek reel faiz oranları ile yüksek kamu borcu/GSYİH
oranları olmuştur. Kamu borcu ile sağlanan bütçe fazlaları ise artan
borç faizi ödemelerini karşılamakta yeterli olmamıştır. Bu noktada
kamu borçlarının sürdürülemez hale gelmesiyle merkez bankasının ve
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                      95


hükümetlerin uyguladığı istikrar sağlayıcı programların enflasyonu
kontrol etme konusunda güvenilirliği tehlikeye girmiştir.
  1.1. Kamu Borçlanması ve Kamu Açıkları Arasındaki
Kavramsal İlişki
    Kamu borçlanma politikasının bir finansman aracı olarak
kullanılabilirliğinin artması,          kamu maliyesi politikalarının
sürdürebilme yeteneği ile yakından ilişkilidir. Kamu borçlanmasının
artması, kamu açıklarının finanse edilebilmesi için ek bir kaynak işlevi
görse de bizzat bu borçların artması, kamu açıklarının kaynağı
olabilir. Bununla birlikte kamu borcu ve kamu açıklarının
sürdürülebilirliği konusunda bütçe sınırlamalarının kamu kesimi
üzerindeki etkisi sınırlıdır. Uygulamada kısa dönemde kamu
açıklarının daraltıcı mali önlemler ile karşılanması, diğer bir ifadeyle
harcama daraltıcı önlemlere ağırlık verilmesi yoluyla kamu mali
dengelerinin oluşturulması önerilse de uzun dönemde süreklilik
taşıyan kamu açıklarının gelecekte artan bütçe fazlaları ile
karşılanması önerilmektedir. Ancak kamu borçlanmasının arttırılması
beraberinde bazı riskler getirmektedir. Özellikle yüksek kamu
borçlanma düzeyleri kamu borçlanma tahvilleri üzerindeki risk primi
ile ilişkilidir. Çünkü bu riskler arttığında kamu borçlanma tahvillerine
olan güven azalır (Corsetti ve Roubini, 1991:1). Kamu borçlanma
piyasalarında yaşanan güven azalışının tüm finansal piyasalara
yayılması ise belirsizliğin artmasına ve sürdürülebilir bir borçlanma
politikasının izlenmesine olan güvenin ortadan kalkmasına neden
olarak finansal krizin yaşanma riskini arttırır. Bu noktada ülkelerin
güvenilir bir kamu borçlanma politikasının uygulanmasına yönelik ve
piyasalara güven vermeye yönelik finansal ve ekonomik önlemler
alması zorunlu hale gelir.
   Bir ekonomide kamu borçlanma politikası uygulanırken bu
politikanın ekonomiyi yönlendirme gücünü etkileyen bazı makro
ekonomik değişkenler söz konusudur (Bkz. Tablo 1.1). Bu değişkenler
bir yandan kamu borçlanmasının alt yapısını oluştururken diğer
yandan da kamu borçlanma politikasının sadece kamu mali dengesi
üzerinde değil ekonominin genel dengesi üzerinde oluşturduğu etkileri
dikkate alarak sürdürülebilir bir maliye politikasının temel unsurlarını
belirlemek için kullanılır.
96                                                 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


   Tablo 1.1: Kamu Borçlanma Politikasını Etkileyen Makroekonomik
Değişkenler
Makroekonomik                   Kamu Borçlanmasını Etkileme Yönü
Değişken
Finansal Liberalizasyon         Piyasanın kredi ve enflasyon risklerini yansıtan
                                borçlanma maliyetlerine sınır getirerek piyasalarda
                                istikrarın sağlanmasına yardımcı olmak.
Borç Kompozisyonu               Enflasyonu kontrol etme, spekülatif atakları
                                engelleme ve dışsal şoklara karşı kırılganlıkları
                                azaltmada etkili olmak.
Piyasa Altyapısı                Piyasanın derinliğini arttıracak ve likidite ihtiyacını
                                karşılayacak     şekilde     borçlanma      imkanlarını
                                oluşturmak.
Vergi Politikası                Piyasadaki farklı yatırımcı profillerinin üzerindeki
                                farklı vergi yüklerinin borçlanma maliyetlerini
                                etkilemesi yoluyla borçlanma profilini değiştirmek.
Politik Kararlar                Enflasyon artış hızını ve mali dengesizliği etkileyecek
                                şekilde borçlanma imkanlarının kullanılmasında
                                hukuki bir yetki ile borçlanma politikasını
                                uygulamak.
     Kaynak:Caselli, vd.,1998:17-18.


   Tablo 1.1’de kamu borçlanmasını etkileyen makroekonomik
değişkenler ve bu değişkenlerin kamu borçlanmasını etkileme yönü
ele alınmıştır. Buna göre ülkenin içinde bulunduğu ekonomik
konjonktüre bağlı olarak geçirdiği finansal liberalizasyon süreci, kamu
borç kompozisyonunun içeriği ve yoğunluğu, borçlanmanın yapıldığı
finansal piyasaların altyapısı, uygulanan vergi politikalarının piyasalar
ve borçlanma politikası üzerindeki etkileri ve politik karar alma
mekanizmasının kamu borçlanması üzerindeki etkileri kamu
borçlanmasının uygulanma sürecini ve yönünü doğrudan etkileyen
değişkenlerdir.
    Nitekim ülkelerin uluslararası ekonomik konjonktürden etkilenme
derecelerine bağlı olarak dahil oldukları finansal liberalizasyon süreci
kamu borçlanma maliyetlerini önemli ölçüde etkileyen bir kaynaktır.
Bu kaynağın iki farklı yönü bulunmaktadır. Bir yönü finansal
kurumlar ve finansal piyasalar üzerindeki sınırlamaları ve likidite
ihtiyacı gibi portföy kompozisyonu üzerindeki sınırlamaları içerirken
diğer yönü uluslararası sermaye hareketleri üzerindeki sınırlamalar
içermektedir. Bu sınırlamaların ikisi de piyasanın kredi ve enflasyon
risklerini yansıtan borçlanma maliyetleri üzerinde belli bir düzeyde
daraltıcı etkiler oluşturabilir. Nitekim 1980’ler boyunca gelişmiş
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                          97


ülkelerin çoğunda yurt içi finansal piyasaların ve uluslararası sermaye
hareketlerinin serbestleştirilmesine yönelik düzenlemeler başlangıçta
borçlanma maliyetlerini azaltmıştır. Ancak uzun dönemde finansal
piyasalardaki bu serbestleşme sürecinin küreselleşme süreci ile
birlikte hızla gelişmekte olan ülkelere yayılması, bu ülkelerin borç
kompozisyonlarını olumsuz yönde etkilemiş ve ağır borçlanma
maliyetlerine katlanmalarına yol açmıştır.
    Kamu borcunun vade ve nakit yapısının yanı sıra endeksleme gibi
özelliklerini içeren borç kompozisyonu ise yapısından kaynaklanan
nedenlerle kamu borçlanmasını doğrudan etkiler. Kamu borç
kompozisyonunun özellikle fiyat istikrarsızlığını azaltıcı etkisi
özellikle sürpriz enflasyonu kontrol etme veya finansal piyasalarda
yaşanan spekülatif atakları engelleme konusunda uygulanan maliye
politikalarını destekleyici yönde kendini göstermektedir. Enflasyon
oranlarındaki hızlı artışın piyasalarda yol açtığı aşırı likidite fazlasının
ortadan kaldırılmasına yönelik olarak alınan daraltıcı mali önlemlerin
yanı sıra uygulanan yüksek faizli kamu borçlanma politikası bu
konuda kısa dönemde etkili bir hükümet politikası olarak
kullanılabilir. Diğer yandan piyasaların mali pozisyonun dışsal şoklara
karşı kırılganlığı da kamu borçlanma kompozisyonu ile yakından
ilişkilidir. Çünkü bir ters arz şoku yaşandığında artan döviz cinsinden
dış borçlanma, borçlanma maliyetini arttırabilir.
   Piyasa altyapısı da kamu borçlanmasını etkileyen temel değişkenler
arasında yer almaktadır. Piyasa altyapısı; ikincil piyasaları ve bu
piyasaların yapısını, ödeme ve kesin hesap sistemlerinin etkinliğini
tahvil yoluyla ve kısa vadeli borçlanma gibi unsurları kapsayan geniş
çerçeveli bir alandır. Özellikle ikincil piyasalarda kamu borçlanması,
piyasanın derinliğini ve likiditesini arttıracak şekilde yapıldığında
borçlanma maliyeti azalabilir. Bu uygulama yoluyla piyasa katılımının
teşvik edilmesi ve piyasalarda öngörülebilirliğin arttırılması
hedeflenmektedir.
   Kamu borçlanma maliyetlerini etkileyen bir diğer değişken de
vergi politikasıdır. Ancak vergi politikasının piyasalar üzerinde bazı
aldatıcı etkileri söz konusudur. Nitekim kamu borçlanma tahvilleri
genellikle önceden vergilendirilirler. Dolayısıyla vergi politikasındaki
düzenlemeler borçlanma maliyetlerini ve vergi gelirlerini önemli
ölçüde azaltabilir. Kamu borçlanma tahvilinin faiz getirisi üzerine
98                                          Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


konan bir vergi, farklı alıcılar arasında başarıyla farklılaştırılabilmişse
bu tür bir vergilendirme, borçlanma maliyetlerini azaltıcı etki
oluşturabilir. Ancak vergilendirmenin farklı yatırımcılar üzerindeki
etkilerine bağlı olarak konan bu vergi, piyasa bölünmesine yol
açıyorsa yapılan vergilendirme borçlanma maliyetlerinin artmasına
yol açabilir.
    Bir ülkede uygulanan ekonomi politikasına ilişkin kararlarda
politik değerlendirmelerin büyük ölçüde dikkate alınması, kamu
borçlanması üzerinde olumsuz etkide bulunur. Bu etki özellikle
enflasyonist baskıları ve mali dengesizliği arttırma şeklinde kendini
gösterir. Nitekim politik kararların kamu borçlanması üzerindeki
olumsuz etkisi hükümet oluşumunda uygulanan sistemde
görülmektedir. Buna göre koalisyon hükümetlerinin tek parti
hükümetlerine kıyasla kamu borçlanması konusunda daha yüksek risk
taşıması ve buna bağlı olarak enflasyon ve mali dengesizlikler ile
mücadelede tek parti hükümetleri ile karşılaştırıldığında başarı
şansının daha düşük olması söz konusudur (Caselli, vd.,1998:19).
    Kamu borçlanmasının artmasının temel nedenlerinin başında kamu
açıklarının artması gelmektedir. Dolayısıyla kamu açıklarının artış
nedenleri ile kamu borçlanmasının ekonomik sonuçları birbiriyle
ilişkilidir. Diğer yandan kamu borçlanmasının artması da kamu
açıklarını arttırıcı etki doğurmaktadır. Nitekim kamu borcunun GSMH
içindeki payının artması, bir yandan kamu harcamalarının hızla
artmasına diğer yandan artan bu harcamaların finansmanında vergi
gelirlerinin yetersiz kalması nedeniyle kamu açıklarının artmasına yol
açmaktadır. Bu tablo karşısında kaynak yetersizliği nedeniyle özellikle
gelişmekte olan ülkeler yüksek bir reel faiz yükü ve düşük bir büyüme
hızı ile karşı karşıya kalmaktadırlar.
   Yüksek borç faizi yükü ve düşük büyüme hızı sorunu ile baş
etmeye çalışan gelişmekte olan ülkeler açısından en önemli
problemlerden biri; kısa dönemde kamu borçlanmasına ağırlık
vermenin uzun dönemde makro ekonomik politikalar üzerindeki
olumsuz etkisinin boyutlarının önceden tahmin edilebilirliğinin
oldukça güç olmasıdır. Özellikle bu ülkelerde merkezi hükümet; artan
borç faizinin, sosyal harcamaların artması ve vergi oranlarının
azaltılması gibi diğer mali önlemlerin ekonomi üzerindeki olumlu
etkilerini ortadan kaldırma riskini göz ardı ederek kamu
borçlanmasına ağırlık vermeyi sürdürür. Bununla birlikte uzun
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                       99


dönemde kamu borç yükünün artması, diğer politikaların uygulama
alanlarını kısıtlayarak gerek piyasa birimlerinin gerekse diğer
katılımcıların ekonomik tercihlerini faiz getirisini arttırma yönünde
kullanmalarına yol açar. Bu tür bir tercih, finansal piyasalardaki
spekülatif amaçlı yatırımların artmasına zemin hazırlarken aksine reel
sektör yatırımlarının azalmasına neden olur. Reel yatırımların
azalması ise ekonomik büyüme hızının düşmesi ile sonuçlanabilir
(Peacock, 1986:30).
    Kamu borçlanması ve kamu açıkları arasındaki ilişkiyi belirleyen
iki temel değişken kamu harcamaları ve vergilerdir. Bunun nedeni
kamu açıklarının ya kamu harcamalarının arttırılmasının ya da
vergilerin azaltılmasının bir sonucu olmasıdır. Kamu açıklarındaki
artışı azaltmak için kamu harcamalarının kontrolü etkin bir şekilde
sağlanmalıdır. Bunun anlamı; daha az kamusal mal ve hizmet üretimi,
dolayısıyla daha az harcama ve sonuçta daha düşük kamu açığıdır.
Ancak kamu harcamalarının bir kısmı kontrole ilişkin alınan tüm
önlemlere rağmen azaltılamıyorsa, üstelik bu harcamalar vergilerin
arttırılması ile karşılanamıyorsa kamu borçlanmasının bir finansman
aracı olarak kullanılması zorunlu hale gelir. Bununla birlikte kamu
borçlanmasının bir finansman politikası aracı olarak uzun süre
kullanılmasının yol açacağı olası tehlike kamu borçlanmasının GSMH
içindeki payının artmasıdır. Diğer yandan kamu borçlanmasının kamu
açıklarının finansmanı için kullanılmasında seçilen yöntem de diğer
makroekonomik         değişkenleri     etkileyebilir.    Nitekim     kamu
borçlanmasında emisyon ya da iç piyasalardan borçlanma ve buna
bağlı olarak iç borç reel faiz oranlarının arttırılması yoluyla finansman
sağlanır. Bu yöntem kısa dönemde kamu harcamalarını karşılamanın
hızlı ve kolay bir yolu gibi görünse de uzun dönemde emisyon, para
arzını artmasına yol açarak enflasyonist baskıyı hızlandırır. İç borç
reel faiz oranlarının yükseltilmesi ise yatırımcıların ekonomik
tercihlerini reel yatırımlar yerine finansal yatırımlarda kullanmalarına
neden olarak reel piyasalardaki durgunluğu körükleyebilir (Silva,
1986:71).
   Finansal piyasaların yapısı, borçlanmanın vadesi ve faiz oranı gibi
kamu borçlanma politikasının etkinliği ve ekonomi üzerindeki etkileri
üzerinde önemli ölçüde etkili olan faktörlerin en önemlilerinden biri
kamu borçlanmasının faiz oranıdır. Nitekim gelişmekte olan ülkelerde
100                                        Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


faiz oranlarının yüksek belirlenmesinin ekonomi üzerindeki etkisi
borçlanma maliyetleriyle doğrudan ilişkilidir. Bu ülkelerde faiz
oranlarındaki çok düşük bir artış bile borç servisi maliyetlerinde
önemli farklılıklara yol açar. Bu yüksek maliyetler ülkelerin dışa
açıklık derecelerine ve dış borçlarının seviyesine bağlı olarak ihracat
artışı yoluyla sağladıkları kazançları azaltabilir. Artan kamu
borçlanmasına bağlı olarak faiz oranları arttırıldığında yabancı
yatırımcıların bu piyasalardaki finansal varlıklara olan talebi
azalabilir. Finansal piyasaları dışa açık ekonomiler açısından bu tür bir
azalış, sermaye kaçışı anlamına geldiğinden piyasalarda bu
bozulmanın sürmesi, bir finansal kriz ile sonuçlanabilir (De Larosiere,
1986:24).
    1980’lerden itibaren gelişmekte olan ülkelerde yüksek bir kamu
borçlanma seviyesi ile birlikte yurt içi talepteki daralma, azalan
yatırım oranları ve yüksek işsizlik ekonomik büyüme hızının büyük
ölçüde düşmesine yol açmıştır. Bu ülkelerin kronikleşen borç yükü ile
birlikte ekonomik yapılarında hızla artan bozulma süreci, piyasa-
temelli borçlanma stratejilerinin yeniden gözden geçirilmesine neden
olmuştur. Kamu borçlanmasının sosyal ve politik etkileri dikkate
almadan sadece gelir elde etme ve finansal piyasaları dengede tutma
amacıyla yapılması, borçlu ülkeleri ciddi bir istikrarsız ekonomik
süreç ile karşı karşıya bırakmıştır (Versluysen, 1989:3-4).
   Gelişmekte olan ülkelerde kamu borçlanma artışına karşı etkili bir
önleyici politikanın uygulanamaması, kamu borçlarının daha da
atmasına neden olmuştur. Bu tür bir politikanın uygulanamamasının
temel nedenlerinin başında yeniden borçlanma hedeflerinin ülkelerin
makro ekonomik yapıları ile yeterli uyumu sağlayamaması ve doğal
olarak yeniden borçlanmanın bu borçlanma hedeflerini tutturamaması
gelmektedir. Özellikle finansal krizlerin yaşandığı bazı gelişmekte
olan ülkelerin borçlanma oranlarındaki artış yönündeki değişiklik;
döviz kurunun eksik değerlenmesine bağlı olarak bu ülkelerin
borçlanma pozisyonlarının daha da bozulmasına yol açmıştır. Diğer
yandan bu süreçte ekonomik krizlerin neden olduğu yeniden
borçlanma stratejisi, buna bağlı olarak reel faiz oranlarında ortaya
çıkan artış yönündeki değişiklikler ve reel üretim seviyesindeki
azalma uygulanan borçlanma politikasının dışsal maliyetleri olarak
ekonomiye yansımıştır.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                        101


   Tüm alternatif maliyetlerine rağmen kamu borçlanmasının
ekonomi için ek finansman kaynağı oluşturması, hükümetlerin hem
siyasi hem de ekonomik yönden birinci tercih olarak bu kaynağı
değerlendirmelerine neden olmuştur. Ancak bu kaynağın etkin şekilde
kullanılması konusunda bazı sınırlamalar söz konusudur. Döviz
sınırlamaları, borcun çevrilebilirliğine ilişkin sınırlamalar, mali
sınırlamalar, politik ve sosyal sınırlamalar ve kaynakların sınırlı ikame
edilebilirliği özelikle kamu borçlanmasının etkin bir finansman aracı
olarak kullanılmasını ve geri ödeme kolaylıklarının sağlanmasını
engelleyici etkiler ortaya koymaktadır.
    Döviz sınırlamaları borç servisinin ve ithalatın finansmanı için yurt
içi üretim faktörlerinin değerinin dövize dönüştürülme imkanının
önemli ölçüde sınırlı olduğunu göstermektedir. Bu nedenle bu tür bir
sınırlama, kamu borçlanmasının finansmanını ciddi şekilde kısıtlar.
Borcun çevrilebilirliğine ilişkin sınırlamalar ise borç servisi yüklerinin
ödenmesinde yaşanan güçlükler ile ilgilidir. Bu tür bir sınırlama
özellikle gelişmekte olan ülkelerde sıklıkla yaşanmakta ve borcun geri
ödenmesinde yaşanan finansman sıkıntılarını içermektedir. Mali
sınırlamalar ise kamu borçlarının karşılanması için hükümetin vergi
toplama kapasitesinin ve yeteneğinin sınırlı olduğunu ifade
etmektedir. Bu noktada kamu geliri yetersizliğinin borcun
çevrilebilirliği açısından önemli bir kısıt olduğu söylenebilir. Politik
ve sosyal sınırlamalar da sosyal harcamalar ile ilişkili olarak borcun
ödenmesine ayrılacak kaynağın sınırlı olmasını ifade eder. Herhangi
bir kaynağın sosyal harcamaları finanse etmek yerine borcun finanse
edilmesi için kullanılması nedeniyle gelir dağılımında adaletsizliğin
artması, sosyal dengesizliklere yol açabilir. Kaynakların sınırlı ikame
edilebilirliği ise kamu borcunun yabancı kaynak ile karşılanması
üzerindeki sınırlamalar ile ilgilidir. Bu açıdan bakıldığında borcun
ödenmesi için ayrılan dış kaynakların idari düzenlemelerdeki
sınırlamalara bağlı olarak yeterli ve etkin kullanılmaması söz
konusudur. Nitekim dış yardımın belli bir projeye veya kullanım
alanına yönelik olması halinde bu kaynak sadece bu alanın finansmanı
ile sınırlı kalmaktadır ve bu tür bir uygulama hükümetin kaynaklarını
borç servisine yönlendirme yeteneğini azaltıcı etki oluşturmaktadır
(Geithner, 2003a:15). Bu nedenle artan bir kamu borçlanmasının en
azından artış oranına yakın bir oranda finansman kaynağının
102                                       Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


kolaylıkla bulunamaması, kamu borçlanmasının ekonomi üzerindeki
yükünü arttırıcı sonuçlar doğurmaktadır.
   Bununla birlikte, dünya ülkelerinin genelinde kamu borçlarını
finanse edilme güçlüklerine rağmen, 1970-2003 döneminde GSMH’ya
oran itibariyle kamu borçlarının belli bir artış içinde olduğu
görülmektedir. Bu dönemde Avrupa Birliği ve OECD ülkeleri ile
Amerika Birleşik Devletleri’nde toplam kamu borçları/GSMH oranı
açısından kamu borçları 1970-80 döneminde azalan bir seyir izlemiş,
buna karşılık 1980-92 döneminde hızlı bir artış yaşanmıştır.
1990’ların başlarından 2000’lerin başlarına kadar ise bu oran azalma
seyrine girmiştir. Kronolojik sıralamada 1980’lerin başlarından
1990’ların başlarına kadar geçen dönemde kamu borcunun temel artış
nedeni; ülkelerin hızla artan kamu açıklarını karşılamak için ek bir
kaynağa ihtiyaç duymalarıdır. Dolayısıyla kamu borçlanması bu
dönemde kamu açıklarının karşılanması açısından önemli bir
finansman kaynağı olarak görülmüştür. Bununla birlikte 1990’ların
başlarından itibaren hızla artan kamu borçlanması ülkelerin mali
dengelerini bozmaya başlamıştır. Bu dönemlerde ülkeler kamu
borçlanmasını azaltıcı düzenlemelere ağırlık verme yoluyla kamu
borçlanmasının ekonomileri üzerinde oluşturduğu baskıyı azaltma
yönünde uygulamaları tercih etmeye başlamışlardır.
    Dünya ekonomisinde 1970-2000 döneminde ülkelerin kamu
borçlanmasına başvurdukları dönemlerde ülkelerin ekonomik açıdan
sahip oldukları güvenilirlik derecesi ile kamu borçlanma seviyeleri
arasında doğru yönlü bir karşılıklı etkileşim söz konusudur. Bu
dönemde zengin petrol ihracatçısı ülkeler, fakir petrol ihracatçısı
ülkelere kıyasla kamu borçlanmasına daha az başvurmuşlardır. Bunun
başlıca neni bu ülkelerin kaynak ihtiyacının diğerlerine göre daha
düşük olmasıdır. Diğer yandan ekonomik yapısı kırılgan ve
güvenilirliği düşük olan ülkeler daha fazla borçlanmışlardır. Çünkü bu
ülkelerin kaynak yetersizliği daha fazladır. Bir diğer etkileşim
ülkelerin kredi notları ile borçlanma eğilimleri arasında
gerçekleşmiştir. Ülkeler kredi notları azaltıldıktan sonra daha fazla ve
arttırıldıktan sonra daha az borçlanma eğilimine girmişlerdir. Ancak
bazı durumlarda düşük kredi notuna sahip ülkeler için kamu
borçlanması dış finansmanı arttırmanın tek yolu olarak görülmüştür.
Son olarak kamu borçlanması ek bir finansman kaynağı olduğu için
ülkelerin daha yüksek kamu açıkları ile karşı karşıya kalmasına yol
açmıştır (Geithner, vd., 2003:10-11). Ancak eğer yüksek borç ve
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                       103


kamu açığı sürdürülebilir ise sorun yaşanma ihtimali düşüktür.
Nitekim yüksek kamu borçlanmasının ve yüksek kamu açıklarına yol
açan kamu harcamasının artışının verimli yatırımların finansmanın da
kullanılması halinde kamu borçlanma seviyesi yüksek olsa bile uzun
dönemde sürdürülebilir bir seviyeyi koruyabilir. Görüldüğü gibi kamu
borçlanması ve mali sürdürülebilirlik arasında sıkı bir bağ söz
konusudur.
   Kamu borçlanmasında temel problemlerden biri; borçlanma
sonrasında mali pozisyonun sürdürülebilirlik ile uyumlu olup olmadığı
veya hükümetin kamu borçlanmasını istenen uyumun ertelenmesi ve
aşırı borçlanma için bir araç olarak kullanıp kullanmadığı ile ilgilidir.
Burada kamu borçlanmasının maliyeti de önemlidir. Nitekim teminatlı
borçlanma diğer borçlanma türlerine göre daha düşük faiz maliyetine
sahiptir. Bununla birlikte sürekli olarak teminatlı borçlanmaya
başvurulması borç yönetiminin esnekliğini sınırlandırma, gelecekteki
olası finansman maliyetlerini arttırma gibi sorunlara yol açabilir.
Sonuçta da aşırı borç birikimine ve buna bağlı olarak maliye
politikasının esnekliğinin ve sürdürülebilirliğinin azalmasına neden
olabilir (Geithner,vd., 2003:29). Bu nedenle kamu borçlanmasında
borçlanma araçları seçiminde alternatif borçlanma kaynaklarına
yönelmek, belli bir borçlanma aracına ağırlık vermekten daha etkin
sonuçlar doğurabilir. Bu noktada hem borçlanma araçlarının seçimi
hem de borçlanma maliyetleri ekonomi açısından önem taşımaktadır.
    Özellikle gelişmekte olan ülkelerde belli dönemlerde kamu
borçlanması oldukça yüksek maliyetlere yol açmıştır. Bu maliyet
artışının temelinde yatan başlıca faktörlerin borç servisi maliyetlerinin
yüksek olması, kamu borcunun vadesinin değişken olması ve nakit
kompozisyonunda sorunların yaşanması olduğu söylenebilir.
Bankaların mali pozisyonları kamu borçlanmasını karşılayacak ölçüde
güçlü olduğu sürece kamu borçlanmasının sürdürülebilir olması söz
konusudur. Bununla birlikte borç krizlerinin yaşandığı dönemlerde
bankacılık kesiminde yaşanan daralma, iç borcun finanse
edilebilirliğini de tehlikeye düşürecek şekilde kamu borçlanmasının
ekonomi üzerinde ağır bir yük oluşturmasına neden olabilir. (Bolle,
vd., 2006:18).
   Bir ekonomide kamu borçlanmasının yol açtığı daraltıcı sonuçların
azaltılması/ortadan kaldırılması için çeşitli önlemlerin alındığı
104                                        Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


görülmektedir. Bu önlemlerin başında kamu açığını azaltıcı
düzenlemeler gelmektedir. Çünkü bu tür düzenlemelerin kamu
borçlanmasını da dönemsel olarak azaltıcı etkileri olduğu
bilinmektedir. Ekonomide bütçe açığı ile hedeflenen enflasyon oranı
ve ekonomik büyüme oranının toplamı arasında doğrusal bir ilişki söz
konusudur. Nitekim yüksek bir bütçe açığı aynı zamanda kamu
harcamasının GSMH’ya oranının yüksek olması anlamına
gelmektedir. Bu nedenle kamu açığı azaltılmak isteniyorsa enflasyon
hedefi ile birlikte kamu harcaması/GSMH oranı da belirlenebilir ve bir
mali disiplin hedefi oluşturulabilir.
    Avrupa Birliği ülkelerinin Maastrich Anlaşması ile belirledikleri
bazı rakamsal sınırlamalar –kamu açığının %3’ün ve kamu
borçlanmasının %60’ın üzerine çıkarılmaması- mali disiplin
hedeflerine örnek oluşturabilir. Bununla birlikte bu hedeflerin
ülkelerin mali ve ekonomik yapıları ve konjonktürel gelişmeleri
yeterince dikkate alınmadan ve her ülkenin benzer özelliklere sahip
olduğu varsayılarak hazırlanması, bu hedeflere ülke bazında kolaylıkla
ulaşılmasını engelleyebilir. Nitekim kamu borçlanması ile ilgili mali
disiplin hedefine göre net kamu borçlanması oranının yüzde 60’ın
biraz üzerinde olması bile borçların sürdürülemez olduğu anlamına
gelir. Halbuki bu oran ülkenin kendi ekonomik dinamikleri açısından
tehlike oluşturmayan bir oran olabilir ve kamu borçlarının
sürdürülebilirliğini riske sokan bir ölçüt olmayabilir. Dolayısıyla bu
tür bir rakamsal hedef ülkelerin hepsini kapsayabilecek yeterlilikte bir
esnekliğe sahip bir hedef olmayabilir (Calmfors, vd., YIL:19).
   Diğer yandan kamu borçlarının azaltılmasına yönelik önerilerin
kamu açığının azaltılması üzerinde odaklanması; problemin, temel
değişken olarak kamu açığının azaltılması ile çözümlenebileceği
varsayımına dayanır ki buna göre kamu açıkları istenen ölçüde
azaltılmaz ise kamu borçları sürdürülemez düzeylere ulaşır. Bu
noktada ülke borç krizleri ile karşı kaşıya kalır. Nitekim 1980’lerde
gelişmekte olan ülkelerde yurt içi tasarrufların azalmasına yol açan
borç krizleri bu tür bir riske örnektir. Bu ülkelerde borç krizlerinin
yaşandığı dönemlerde reel yatırımlar, net kaynak transferlerindeki
azalış ile doğru orantılı olarak azalmıştır. Bunun yanı sıra yatırımların
yetersiz kalması, ekonomik büyüme oranının düşmesine neden
olmuştur ki bu durum, yeniden borçlanmayı tehlikeye sokarak
ülkelerin ekonomik performansını zayıflatmıştır. Diğer yandan cari
açığın artması ve reel faiz oranlarının yükselmesi ile birlikte yüksek
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                      105


dış borç yükü 1980’li yılların sonlarına kadar gelişmekte olan
ülkelerin makroekonomik dengelerinin daha da bozulmasına neden
olmuştur. Bu dönemde petrol şoklarının dışsal etkilerine bağlı olarak
bu ülke ekonomilerindeki aşırı değerleme süreci, ülkelerin kamu borç
yükünün daha da artmasına yol açmıştır. Sonuçta kırılgan piyasaların
varlığı da dikkate alındığında finansal piyasalarda artan belirsizlik
süreci kamu borçların sürdürülebilirliğinin sağlanması açısından ciddi
bir risk oluşturmaya başlamıştır.
   Bir     ülkenin    mali   açıdan     sürdürülebilirliğinin     temel
göstergelerinden biri de kamu borcunun GSMH’ya oranıdır. Bu oran
çok yüksek değil ise ve ekonomideki toplam talep –yurtiçi ve yabancı-
ile uyumlu ise mali sürdürülebilirlik sağlanmış demektir. Aksi
takdirde kamu borcunun GSMH’ya oranının artması, reel faiz
oranlarının yüksek olmasına bağlı olarak ülkedeki yurt içi tasarrufların
büyük bir kısmının reel yatırımlar yerine spekülatif kazançlara
yönelerek finansal piyasalarda değerlendirilmesi anlamına gelir. Bu
durum ise ülkede reel üretime ayrılan yurt içi kaynakların toplam
kaynaklar içindeki payının azalmasına yol açarak sonuçta ekonomik
büyüme hızının düşmesine neden olabilir.
   1.2. Kamu Borçlanma Maliyeti
   Kamu borçlanmasının toplam talebi ve fiyat düzeyini etkileyip
etkilemediği      doğal   olarak   bir    borçlanma      politikasının
sürdürülebilirliğinin ekonomi üzerinde reel bir etki oluşturup
oluşturmadığı teorik bir tartışma konusudur. Bu nokta ekonomide
uygulanan maliye politikalarının Ricardian denklik hipotezinin
dikkate alınarak/alınmayarak uygulanması ile yakından ilişkilidir.
    Ricardian denklik hipotezine göre bir ekonomide kamu borçları,
toplam talebi ve fiyat düzeyini etkilememektedir. Bunun nedeni vergi
oranlarının azaltılarak borçlanma ile bütçe açıklarının karşılanmasıdır.
Böylece gelecekteki vergi azalışının bu günkü değerine eşit bir vergi
artışı bekledikleri için tasarruflarını arttırırlar. Bu durumda toplam
talep ya da fiyatlar etkilenmez çünkü kamu borçları servet etki
oluşturmaz.
   Bu hipotezin geçerli olduğu ekonomilerde fiyat düzeyi para
otoritelerince belirlenirken mali otorite ise belirlenen bu fiyat
düzeyinde kamu borçlarının veya borç servisinin değerinde bir
106                                        Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


değişme olduğunda borçların değerinin çok fazla artmasını
engellemek için dönemler arası kamu bütçe kısıtını sağlayacak şekilde
birincil bütçe fazlasını ayarlar. Bu nedenle Ricardian denklik
hipotezinin geçerli olduğu ekonomilerde bütçe açıklarının ve kamu
borçlarının miktarı fiyat düzeyini belirleyen değişkenler değillerdir.
Bu hipotezin geçerli olmadığı ekonomilerde ise kamu borçlarının
servet etkisi oluşturduğu varsayılmaktadır. Bu nedenle fiyat düzeyinin
belirlenmesinde bütçe açıkları ve kamu borçlarının etkili olduğu kabul
edilmektedir. Nitekim kamu açıklarının veya bütçe açıklarının vergiler
yerine borçlanma ile karşılanması halinde birincil fazlada bir artış
oluşmaktadır. Bu artış, gelecekteki birincil bütçe fazlaları toplamının
bugünkü değerinin azalacağı beklentisini taşımadığı için bireylerin
harcanabilir gelirleri artacaktır. Bunun sonucunda toplam talepte de
bir artış olacaktır. Kamu yükümlülüklerinin değerinin, beklenen
birincil bütçe fazlalarının bugünkü değerini aşması halinde bireylerin
toplam tüketimlerinin bu günkü değeri, ekonominin üretim düzeyinin
bu günkü değerinden fazla olacaktır. Fiyatların değişmesi yoluyla
kamu yükümlülüklerinin reel değerinin, birincil bütçe fazlalarının
toplamının bu günkü değerine eşit olduğu noktada dengeye
gelinecektir. Ricardian denklik hipotezinin geçerli olmadığı
ekonomilerde mali üstünlük ilkesi geçerlidir. Diğer bir ifadeyle
birincil bütçe fazlası içsel değil dışsal olarak belirlenmektedir. Bütçe
açığı ve kamu borçları mali otorite tarafından aktif olarak
belirlenmektedir. Buna karşılık para arzı sabit varsayılarak fiyat
düzeyi, dönemler arası kamu bütçe kısıtını sağlayacak şekilde
belirlenmektedir (Göker, 2003: 81-82).
    Teorik olarak öngörülen modellerin çoğunda kamu açıklarının
kamu borçlanmasının artışını önemli ölçüde etkileyen değişkenler
olduğu ifade edilmektedir. Bu noktada kamu açıklarının azaltılmasının
kamu borç yükünün azalmasına katkıda bulunacağı belirtilmektedir.
Kamu açıklarının azaltılması yoluyla kamu borçlarının GSMH
içindeki payının azaltılmasının sağlanmasına yönelik olarak öncelikle
bütçe açıklarının azaltılmasına ilişkin öneriler getirilmektedir.
    Gelişmekte olan ekonomilerde artan bütçe açıklarının azaltılması
için bazı öneriler ortaya konmaktadır. Bu alanda getirilen önerilerden
bazıları açık hedefleme stratejisi ve mali kural önerisidir. Açık
hedefleme stratejisi; bütçe açıkları için belirlenmiş olan belli
hedeflerin artan açıkları azaltma yeteneği ile ilgilidir. Öngörülen bütçe
açıklarının artmasına yönelik olarak vergilerin arttırılması ve
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                      107


harcamaların azaltılması şeklinde bir daraltıcı mali önlemler paketinin
uygulanmasının hedeflenmesi halinde bütçe açığı oranı, hedeflenen
değere yaklaşacaktır. Bununla birlikte bu şartlarda bile bütçe açığı
oranı hedeflenen değerinden belirli bir miktar uzaklaşabilir. Bu
sapmanın en aza indirilmesi için açık hedeflerinin belli bir tek orandan
ziyade bir oranlar seti şeklinde belirlenmesi daha doğru bir yöntem
olarak benimsenebilir. Diğer yandan bir mali konsolidasyonun
uygulanması, kamu açıklarını daraltıcı bir harcama politikasının
uygulanmasını öngördüğü için bütçe açıklarının da azaltılmasına
yardımcı olacaktır (Hallet ve McAdam, 2003:423).
    Kamu açıklarının artışının sınırlandırılmasına ilişkin olarak
alınması önerilen önlemlerden bir diğeri de mali kural önerisidir.
Kamu açıklarının azaltılmasına ilişkin uygulanan bütçe kurallarının
temel hedefi mali disiplini sağlamaktır. Bu noktada borçlanma
politikası hem bütçe açıklarının azaltılmasına hem de bütçeye ek gelir
sağlanması için etkin bir araç olarak kullanılabilir. Üstelik etkin bir
borçlanma politikası düşük bir borçlanma maliyeti ile uygulandığında
bütçede vergi gelirlerinin yetersizliğini telafi edebilecek esnekliğe de
sahiptir. Allesina ve Perotti,(1996:402)’ye göre mali kuralların mali
disiplini sağlayıcı bir etki oluşturarak borçlanma politikasının
etkinliğini arttırabilmesi için bazı genel özellikler taşıması
gerekmektedir:
   •   Mali kurallar yeterince açık olmalıdır. Bunun ilk yolu da bütçe
       açığı hedeflerinin kamuoyuna açıkça duyurulmasıdır. Ülke
       uygulamalarında açık kuralların kamu kesiminde karar alma
       mekanizmasına daha yüksek oranda katılımın sağlanmasına
       büyük ölçüde yardımcı olduğunun buna karşılık yeterince açık
       belirlenmeyen kuralların bu sonuca ulaşma etkisinin daha
       düşük olduğunu ortaya koymaktadır.
   •   Karar alma mekanizmasına daha yüksek oranda katılımın
       sağlanması, bütçeden beklenen faydaların daha adil dağılımına
       yardımcı olduğu için açık kuralların bu katılımı arttırması,
       gelirin yeniden dağılımında adaletin sağlanması açısından da
       önem taşımaktadır.
   •   Açık kuralların bu belirgin avantajına karşılık açık olarak
       belirlenmeyen kuralların daha hızlı karar almayı sağladığı ve
108                                       Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


       gecikmeleri önlediği şeklinde bir öngörü de bulunmaktadır.
       Buna göre pek çok ülkede kamuoyuna duyurulduktan sonra
       yapılan harcama programları, kamuoyuna duyurulmadan
       yapılan harcama programlarına kıyasla daha hızlı
       işletilebilmekte ve sonuçları daha çabuk ortaya çıkmaktadır.
       Bu yolla bütçe ve borçlanma politikalarının reel ekonomi
       üzerindeki etkisi daha çabuk belirlenebilmektedir. Ancak bu
       etkinin yönü; genellikle karar alma mekanizmasına katılımın
       nispeten düşük olması nedeniyle negatif olmaktadır.
    Pek çok ülkede bütçeleme ve karar alma sürecinde mali kuralların
işleyişinde açık kurallar ve açık olmayan kurallar ayırımı yerine denk
bütçe kuralı şeklinde bir düzenlemenin ağırlıklı olarak uygulandığı
göze çarpmaktadır. Nitekim denk bütçe kuralına göre belli bir mali
yılsonunda bütçe gelir ve harcamaları açık oluşturmayacak şekilde
birbirine denk olmalıdır. Bununla birlikte ülke uygulamaları dikkate
alındığında bir mali yıl gibi nispeten kısa bir süreyi kapsayan denk
bütçe uygulamaları, kuralın kendi yapısından kaynaklanan esneksizlik
özelliği nedeniyle uygulamalarda mali açıdan şeffaflığı azaltması söz
konusudur. Bu noktada bir mali yıl şeklinde nispeten sınırlı bir hedef
yerine çok yıllı bir hedef belirlenmesi denk bütçe kuralının işlerliğini
arttırıcı bir etki oluşturabilir (Allesina ve Perotti, 1996:405).
   Çok yıllı bütçeleme stratejisi çerçevesinde hükümetin vergi,
harcama ve borçlanma yetkilerine ilişkin kamusal düzenlemelerin
ülkelerin mali ve ekonomik dengeleri ile uyumlu şekilde yapılması
kolaylaşabilir çünkü daraltıcı önlemlerin etkileri uzun bir döneme
yayılarak ekonomi üzerindeki yükün çeşitli kesimler tarafından
paylaşılması sağlanabilir. Bu yolla kamu açıklarının azaltılması
sağlanarak mali sürdürülebilirlik arttırılabilir.
   Devletin piyasaların düzenlenmesine yönelik olarak etkin bir mali
araç olarak kullandığı kamu borçlanması bu yönüyle reel piyasalar
başta olmak üzere ekonominin genelinde mali sürdürülebilirliğin
sağlanması ve sürdürülmesi açısından büyük önem taşımaktadır. Bu
noktada kamu borçlanmasının artış hızı, devletin finansal ve mali
politikalarını sürdürebilme yeteneği ile yakından ilişkilidir. Kamu
borcu ve kamu açıklarının sürdürülebilirliği konusunda bütçe
sınırlamalarının kamu kesimi üzerindeki etkisi sınırlıdır. Uygulamada
kısa dönemli gelir ve harcama daralmaları sınırlama ile ilişkili olsa da
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                      109


uzun süreli ve süreklilik gösteren kamu açıklarının gelecekte artan
bütçe fazlaları ile karşılanması önerilmektedir.
    Diğer yandan finansal piyasalarda çeşitli nedenlere –uluslar arası
gıda fiyatlarının veya enerji fiyatlarının artmasına bağlı olarak
yaşanan dışsal şoklar, v.b.- bağlı olarak ortaya çıkan beklenmedik
geçici şoklar, kamu borcunu artış oranını yükselmense neden olabilir.
Bu durumda uzun dönemde kamu borçlanmasının sürdürülebilirliği
olumsuz yönde etkilenebilir. Piyasa birimlerini bu artış oranının geçici
olduğu konusunda ikna edilmesine yönelik bir politika uygulanması
halinde kamu kesiminin borç ödeyebilme yeteneğinin azalması (acze
düşmesi) piyasalarda istikrarı doğrudan tehlikeye sokan sonuçlar
oluşturmayabilir. Çünkü bu şartlarda piyasalardan borçlanma
konusunda yaşanan sıkıntı kamu borçlanma tahvillerinin fiyatlarına
yansımayabilir ve enflasyonist baskı ortaya çıkmayabilir (Corsetti ve
Roubini, 1991:2). Bununla birlikte bu tür bir sonuca ulaşılması, piyasa
birimlerinin beklenen yönde davranmasına -ikna edilmesine- ve
uygulama sonuçlarının da bu yönde ortaya çıkmasına bağlıdır.
   Sürdürülebilir bir kamu borçlanma politikasının temel
önceliklerinden biri; hükümetin kamu açıklarının azaltılmasına ilişkin
bir maliye politikası uygulamasıdır. Kamu açığının GSMH içindeki
payı ve bu payın artış hızı, KKBG’nin GSMH içindeki payı ile doğru
yönlü bir ilişki içindedir. Buna bağlı olarak kamu açıklarının artması
sonucunda KKBG de artış maktadır. Dolayısıyla bu durum kamu
borçlarının sürdürülebilirliğinin tehlikeye girmesine neden olabilir
Diğer yandan merkezi bütçe dışında yer almasına rağmen ekonomik
ve sosyal etkileri açısından ekonomiyi doğrudan yönlendirme
özelliğine sahip olan sosyal güvenlik harcamaları ve kamu
bankalarının hesapları gibi harcamalar da kamu borçlarının
sürdürülebilirliği üzerinde doğrudan etkilerde bulunabilir (Dinh,
1999:12-13).
    Diğer yandan konjonktür dönemleri itibariyle kamu borçlanmasını
yönü değişebilir. Nitekim ekonomik büyüme hızının düştüğü ve
işsizlik oranlarının yükseldiği durgunluk dönemlerinde reel üretim
seviyesinin de düşmesi sonucunda milli gelir azalma eğilimi gösterir.
Dolayısıyla durgun bir ekonomide kamu borçlanmasının arttırılmasına
yönelik bir hükümeti politikası, likiditenin azalmasına yol açarak
talebin reel üretime dönüşmesini engelleyici bir etki doğurur. Bu
110                                        Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


yüzden ekonomi durgunluk konjonktüründe iken kamu borçlanma
ihtiyacı azaltılmalıdır. Bu noktada kamu borçlanması sınırının,
gelecekteki şokların oynaklığını dikkate alacak şekilde oluşan
beklentiler ile uyumlu olması ise uygulanan kamu borçlanma
politikasının arttırma ihtimali olan durgunluk maliyetlerini
sınırlandırabilir (Aizenman,1994:21).
   Toplam üretim artışının üzerinde artan likiditenin para arzı artışını
ve dolayısıyla enflasyonist baskıları hızlandırdığı aşırı genişleme
konjonktüründe ise temel sorun; yurt içi talebin reel üretimin üzerinde
bir artış eğilimine girmesinden kaynaklanan aşırı talep genişlemesinin
fiyatlar üzerinde oluşturduğu baskıdır. Durgunluk konjonktürünün
aksine bu tür bir aşırı genişleme konjonktüründe artan likiditenin
daraltılması için kamu borçlanmasının arttırılması gerekir. Böylece
toplam talebin azaltılması yoluyla fiyatlar genel seviyesi üzerindeki
enflasyonist etkilerin en aza indirilmesi eklenir. Bununla birlikte
piyasalar üzerinde bu tür daraltıcı etkilerin oluşması için piyasaya
sürülen kamu borçlanma tahvillerinin yüksek faiz getirisine sahip
olması gerekir. Çünkü ancak bu tür bir getiri karşılığında piyasa
katılımcılarının ellerindeki aşırı likiditeyi kamu borçlanma tahvillerine
yönlendirmesi sağlanabilir (Pisauro, 2001:10). Bu yolla piyasalardaki
aşırı likidite artışının yavaşlatılması ve fiyatların azalış eğilimine
girmesi yoluyla enflasyonist baskıların azaltılması hedeflenmektedir.
   Kamu borçlanmasının öngörülen etkileri oluşturabilmesi için
borçlanma maliyetinin belli bir eşiğin altında olması gerekir. Ancak
özellikle finansal piyasalarda yapılan borçlanmalarda maliyetin
karşılanmasında bazı güçlüklerin yaşandığı görülmektedir. Özellikle
sığ finansal piyasalara sahip olan ve buna bağlı olarak dış şoklara
karşı son derece açık olan finansal piyasaları nedeniyle kırılgan bir
yapısı bulunan gelişmekte olan ülkelerde borçlanma maliyetinin
artması önemli bir sorun olarak karşımıza çıkmaktadır.
   Özellikle derinliği olmayan finansal piyasalardan yapılan
borçlanmalar sırasında ortaya çıkan risklerin başında firma
maliyetlerinin artması gelmektedir. Bu tür bir artış finansal
piyasalarda yayılma etkilerine yol açabilir veya ülkenin finansman
maliyetinin artmasına neden olabilir. Geithner (2002:6)’e göre
finansman maliyetinin artmasının, borçların sürdürülebilirliği
konusundaki şüphelerin artmasına yol açmasının bazı temel nedenleri
bulunmaktadır:
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                       111


   •   Birinci neden; ülkenin borcunu geri ödeyebilme yeteneği ile
       ilişkilidir. Buna göre borçlu ülkenin vadesi gelen
       yükümlülüklerini yerine getirememesi halinde likidite krizi
       ortaya çıkabilir. Bu durum piyasalardaki dengeleri bozucu
       sonuçlar doğurur.
   •   İkinci neden; faiz oranlarının yüksekliği ile ilişkilidir. Yüksek
       faiz politikasının sürekli olarak uygulanması halinde borçlu
       ülkenin uzun dönemde borç ödeyebilme yeteneği zarar
       görebilir.
   •   Üçüncü neden ise; finansman maliyetinin artması sonucunda
       varlık fiyatlarındaki hızlı değişmenin borçlu ülkenin net
       akışkanlık pozisyonunu arttırarak sürdürülemez bir seviyeye
       getirmesidir. Reel döviz kurunun değer kaybetmesi bu nedene
       örnek olarak verilebilir. Aşırı değer kaybı sonunda yaşanan
       döviz krizleri Asya krizinde olduğu gibi özel kesimin borç
       yükünü arttırarak veya Brezilya krizinde olduğu gibi kamu
       kesiminin borç yükünü arttırarak borçlanma maliyetini
       yükseltici sonuçlar doğurabilir.
    Dünya ekonomisinde gelişmekte olan ülkelerde özellikle kriz
dönemlerinde kamu borçlanmasının GSMH içindeki payının hızla
arttığı görülmektedir. Nitekim Asya krizinde toplam dış borçlardaki
hızlı artış, merkez bankasının uluslar arası rezervlerindeki artışa bağlı
olarak hem toplam hem de net borç yükünün bölge ülkelerde hızla
artmasına neden olmuştur. Diğer yandan krizin etkisiyle bazı
ülkelerde yeniden borçlanma ihtiyacı ortaya çıkmıştır. Bu ihtiyacın
artışı ile birlikte ortaya çıkan finansal sektörü yeniden yapılandırma
maliyetleri hızla yükselmiştir. Borçlanmanın sürdürülebilirliği için
reel faiz oranlarının yüksek tutulma gerekliliği ve buna bağlı olarak
kaynakların reel üretim yerine finansal piyasalara kayması reel
üretimin daralmasına neden olmuştur (Bolle, vd., 2006:5). Sonuçta
finansal piyasalarda kredi mekanizmasının işlerliğinin yüksek reel faiz
politikasına endekslendiği bir yeniden yapılanma sürecinde reel
piyasalarda ortaya çıkan üretim daralmaları borçlanma dinamiklerinin
yeniden şekillendirilmesini zorunlu kılmıştır. Çünkü artan borç yükü,
sürdürülemez borçlanma seviyelerine çıkılmasıyla ekonomik
dengelerde sapmaların ortaya çıkmasına yol açmıştır.
112                                        Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


   Artan kamu borçlanması beraberinde borç faizlerinin de artması
sonucunu doğurduğu için kamu açılarının artışını doğrudan etkileyen
bir özellik taşımaktadır. Bu durum artan açıkların azaltılması için
kamu bütçesindeki diğer harcama kalemlerinin daraltılmasını zorunlu
hal getirmektedir. Diğer yandan faiz harcamalarının artmasına bağlı
olarak oluşan kamu açığının azaltılması için bazı temel harcama
kalemlerinde –örneğin;      ekonomik ve sosyal nitelikli yatırım
harcamaları, reel harcamalar, vb.- kısıntıya gidilmesi devlet bütçesine
yüklenen sosyal ve ekonomik işlevin yeterli ölçüde yerine
getirilememesine yol açabilir. Dolayısıyla bu noktada kamu
borçlanmasının artması, üretim ve kaynak dağılımında kamu
kesiminin etkinliğinin azalmasına neden olabilir (De Larosiere,
1986:25).
    Bununla birlikte artan kamu borçlanması finansal piyasalardaki
risklerin arttırmasına yol açmasına rağmen borç geri ödemelerinde bir
sıkıntı yaşanmaması halinde risk arttırıcı etkilerin azaltılması ve
sonuçta finansal piyasaların etkin işleyişinin ve gelişmesinin
sağlanması mümkün olabilir. Çünkü hükümetler, finansal piyasalardan
borçlanma yoluyla kredi riski taşımayan tahviller sağlarlar. Diğer
yandan piyasalar diğer borçlanma araçları ile türev araçların fiyatlarını
belirlemek için hükümetin piyasaya sürdüğü kamu borçlanma
tahvillerini kullanırlar. Dolayısıyla bu tür bir düzenleme kurumsal bir
tahvil piyasasının gelişmesine katkıda bulunabilir (Mylonas vd.,
2000:10). Aksine uygun şartlarda (uygun vade, piyasa yapısı ve
borçlanma sınırı) yapılmayan kamu borçlanması, kamu açıklarının
artışına yol açarak enflasyonist baskıların artmasına neden olabilir.
Çünkü dönemsel olarak da olsa kamu harcamaları arttığında kamu
açıkları da artar ve bu artışın para piyasalarına yansıması enflasyonist
sonuçlar doğurur.
    Kamu açıkları arttığında kamu borçlanması da uygulanan yüksek
faiz politikası nedeniyle bu artışın hızını yükseltici etkiler
oluşturmakta ve sonuçta kamu mali dengesi bozulmaktadır. Bununla
birlikte etkin şekilde düzenlenmiş bir kurumsal altyapının varlığı,
kamu açıklarının ve buna bağlı olarak kamu borçlanmasının ekonomi
üzerindeki olumsuz etkilerini azaltabilir. Doğru ve etkili
düzenlemelere göre şekillendirilmiş bir kurumsal altyapının
bulunduğu ekonomilerde sosyal ve siyasal değişkenlerin kamu
açıklarını arttırıcı etkisinin düşük olduğu görülmektedir. Buna karşılık
hantal bir bürokratik yapıya sahip ve etkin işlemeyen bir bütçeleme
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                     113


sürecinin yaşandığı, kuralların karmaşık ve denetimin düşük olduğu
ekonomilerde uygulanan kamu borçlanma politikasının kamu
açıklarını önemli ölçüde arttırıcı etkilere sahip olması söz konusudur.
   Finansal piyasaların yapısı, borcun vadesi, faiz oranı gibi
borçlanma araçlarının uygulanmasına ilişkin değişkenler, kamu
borçlanmasının etkinliğini ve ekonomi üzerindeki etkilerini önemli
ölçüde belirleyici sonuçlar doğurmaktadır. Kamu borçlanmasının faiz
oranı hem kamu borçlanma politikasının etkinliği hem de reel
ekonomideki üretim seviyesinin belirlenmesi ile yakından ilişkilidir.
Çünkü yüksek ya da düşük faiz politikası kamu borçlanmasının
ekonomiyi etkileme derecesini doğrudan belirleme yeteneğine
sahiptir.
    Nitekim kamu borçlanmasının artmasına bağlı olarak faiz oranları
yükseltildiğinde yabancı yatırımcılar bu ülkedeki finansal varlıklarını
arttırmamayı hatta azaltmayı tercih edebilirler. Çünkü artık bu
piyasalardan borçlanmak daha maliyetli hale gelir. Sonuçta sermaye
kaçışı baş gösterir. Bu durumda ülkenin finansal yapısında yaşanan
bozulmanın sürmesi halinde finansal krizin ortaya çıkması
kaçınılmazdır (De Larosiere, 1986:24). Dünya ekonomisinde ülkelerin
artan açıkları finanse etme tercihleri dikkate alındığında hem gelişmiş
hem de gelişmekte olan ülkelerde kamu borçlanma politikasına olan
eğilimin artması, kamu borçlanma stokunun artmasını ve buna bağlı
olarak daha yüksek faiz oranlarının uygulanmasını dönemsel olarak da
olsa zorunlu hale getirmiştir.
   Bununla birlikte kamu borçlanmasının artması her zaman yüksel
faiz yüküne rağmen ekonomi üzerinde daraltıcı sonuçlar
doğurmayabilir. Uygun şartlarda ve zamanda uygulanan bir kamu
borçlanması, piyasalar üzerinde olumlu etki oluşturabilir. Silva
(1986:77)’ya göre bu etkinin oluşması için bazı temel şartların
gerçekleştirilmesi gerekmektedir:
      - Bu şartlardan ilki, tüm piyasa birimlerinin borçlanma
tahvillerinin piyasaya sunulmasından tamamen haberdar olması
gerekliliğidir.  Bu     tür    bir   bilgilendirme    mekanizmasının
oluşturulamaması, birimlerin borçlanma tahvilinin sunumunun
içerdiği vergi mükellefiyeti içindeki paylarını tahminleyememelerine
114                                           Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


yol açacaktır. Bu durum piyasa beklentilerinde bir belirsizliği
beraberinde getirecektir.
      •   Şartlardan ikincisi, piyasa birimlerinin kamu borçlanmasının
          içerdiği gelecekteki vergilerin tam miktarının doğru olarak
          farkına varmaları gerekliliğidir. Eğer bu farkındalık oluşmazsa
          vergi mükellefiyeti ile ilgili bir vergi aldanması yaşanabilir. Bu
          durum da birimlerin piyasa taleplerini olumsuz etkileyebilir.
      •   Şartlardan üçüncüsü, piyasa birimlerinin tahmin edilen
          ekonomik ömrünün, borçlanmanın vadesinden kısa olmaması
          veya özel nesiller arası transferler yoluyla gelecek nesillere
          aktarılabilir olmamasıdır. Ancak bu şartın uygulanabilirliği
          bazı sosyal belirsizlikler içerdiği için uygulanabilirliği
          açısından bazı soru işaretleri söz konusudur.
      •   Şartlardan dördüncüsü ise sermaye piyasalarında mümkün
          olduğunca tam rekabet koşullarının geçerli olması
          gerekliliğidir. Tam rekabet koşullarnın geçerli olmadığı
          piyasalarda bazı bireylerin gelecekteki vergi yüklerini
          azaltmak için kullandıkları oranların, kamu tahvillerinin faiz
          oranından daha yüksek olması ve gelecekteki vergilerin bu
          günkü değerindeki artışın, borçlanma tahvilinin sunum
          miktarından daha düşük olması söz konusu olacaktır.
      •   Şartların sonuncusu ise ekonominin büyüme hızının belli bir
          seviyenin üzerinde olmasıdır. Çünkü büyüyen bir ekonomide
          milli gelir, en azından reel faiz oranları kadar artmaya devam
          ettiği sürece borcu finanse etmek için gelecekte yeni vergilere
          ihtiyaç kalmayacaktır. Bu şartlarda hükümetin faiz ödemelerini
          yeniden borçlanma ile finanse etmesi mümkün olacaktır.
    Gelişmekte olan ülkelerde artan kamu borçlanması ülkelerin
ekonomik yapılarını giderek bozmuştur. Artan kamu borçlanması ile
birlikte yurt içi talep daralmış, bu daralmaya bağlı olarak azalan
yatırım oranları ve yüksek işsizlik bu ülkelerin büyüme hızının önemli
ölçüde düşmesine neden olmuştur. Gelişmekte olan ülkelerin
kronikleşen borç yükü ile birlikte ekonomik yapılarında hızla artan bir
bozulma süreci, piyasa-temelli borçlanma stratejilerinin yeniden
gözden geçirilmesine yol açmıştır. Kamu borçlanmasının özellikle
sosyal ve politik etkileri dikkate almayan sadece gelir elde etme ve
finansal piyasaları dengede tutma amacıyla yapıldığı bir ortamda
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                     115


borçlu ülkeler istikrarsız bir ekonomik süreç ile karşı karşıya
kalmışlardır (Versluysen, 1989:3).
   Diğer yandan artan kamu borçlanmasının karşılanması için yeterli
kaynağın bulunamaması, ülkelerin borç geri ödemelerinde vade ve
faiz yapılarına doğru olarak uyum sağlayabilme yeteneğinin
azalmasına ve yeniden borçlanma kapasitelerinin azalmasına yol açan
bir unsur olarak karşımıza çıkmaktadır. Bu nedenle artan bir kamu
borçlanmasının en azından artış oranına yakın bir oranda finansman
kaynağının     kolaylıkla    bulunamaması,   bir    yandan    kamu
borçlanmasının ekonomi üzerindeki yükünü arttırıcı sonuçlar
doğurmakta diğer yandan da borçların sürdürülebilir seviyelerde
kalmasını zorlaştırmaktadır.
    Dünya ülkelerinde ortaya çıkan borç krizlerinde iç borç ortalama
olarak dış borca kıyasla daha fazla artmıştır. İç borçlanmanın
artışındaki temel faktörlerden biri dış borcun yurt içi finansal sistem
tarafından emilmesidir. Özellikle piyasaya güvenilirliğin azalması ile
birlikte piyasa yatırımcıların yatırım eğiliminin düşmesi nedeniyle
yüksek faiz getirisi karşılığında iç borçlanmaya olan talep hızla
artmıştır. Borç krizlerinin ortalarında ise aksine dış borçlanmanın
borçlanma dinamikleri içindeki payı artmıştır. İç borçlanmadaki artış
nispeten düşük kalırken dış borçlanmanın GSMH içindeki payı hızla
yükselmiştir. Dış borçlardaki bu artışın başlıca nedeni, toplam dış
borçlar içinde döviz cinsinden borçların payının yüksek olmasına
bağlı olarak döviz kurunun eksik değerlenmesinin etkisi olarak
belirtilebilir. Kriz dönemlerini izleyen dönemde ise yine iç borçların
GSMH içindeki payı artmış, buna karşılık dış borçların payı azalmıştır
(Bolle, vd., 2006:9). Kamu borçlanmasında iç ve dış kaynaklara
başvurma konusunda ortaya çıkan bu farklı tercihlerin temel
nedenlerinden birinin kriz sonrasında uluslar arası sermaye
piyasalarında güven kaybeden ülkelerin borcun borçla finansmanı için
yurt içi kaynaklara daha fazla başvurmaları olduğu söylenebilir.
Çünkü bu şartlarda iç kaynaklardan borçlanmanın daha güvenilir bir
tercih haline geldiği görülmektedir.
   Hem gelişmiş hem de gelişmekte olan ülkelerde genellikle iç
borçlanma ağırlıklı bir kamu borçlanma politikasının uygulanması söz
konusudur. Bununla birlikte ülkelerin borçlanma stratejisi, makro
ekonomik yapılarını dikkate alacak şekilde bir yandan özel kesimin iç
116                                        Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


ve dış borcunu diğer yandan da kamu kesiminin iç ve dış borcunu
kapsayan analizleri temel almaktadır. Borç krizlerinin yaşandığı
ülkelerde kamu borçlanmasının borç servisi maliyetlerinin
yüksekliğine, kamu borcunun vadesine ve nakit kompozisyonuna
bağlı olarak oldukça yüksek maliyetlere yol açtığı görülmektedir.
Bankaların mali pozisyonları ek kamu borçlanmasını karşılayabilecek
kadar güçlü olduğu sürece kamu borçlanması sürdürülebilir
seviyelerini koruyabilir. Dolayısıyla yurt içi bankalar iç ve dış borcun
finansmanının önemli bir kaynağıdır. Ancak borç krizlerinin yaşandığı
dönemlerde bankacılık kesiminde yaşanan daralma, iç borcun finanse
edilebilirliğini güçleştirebilir. Bu durumda kamu borçlanması
ekonomi üzerinde ağır bir yük oluşturabilir (Bolle, vd., 2006:18-19).
Bu nedenle kamu borçlanmasının vade yapısı, faiz oranı ve
borçlanılan piyasanın yapısı gibi piyasa belirleyicileri, borç krizlerinin
yaşandığı dönemlerde reel piyasaları olumsuz etkileyerek ekonomiyi
daraltıcı sonuçlar doğurabilir.
   Özellikle borç krizlerinin yaşandığı dönemlerde ülkelerin kamu
borçlanma politikalarına belli sınırlamaların getirilmesi söz
konusudur. Daha önce belirtilen mali disiplin hedefleri şeklinde
uygulanması önerilen mali önlemler (Maastrich Kriterleri, açık
hedefleme stratejisi gibi), ülkelerin borçlanma kapasitelerini
sınırlandırarak mali sürdürülebilirliğin sağlanmasına katkıda
bulunabilir.
   Ancak uluslararası kurumsal düzenlemelerin mali disiplinin
sağlanması için tek başına yeterli ölçüde açık ve belirgin bir hedefler
ortaya koyamaması uygulamaların etkinliğini azaltıcı sonuçlar
doğurmaktadır. Bu nedenle kamu borçlanmasına ilişkin
düzenlemelerde ülkelerin kendi ekonomik yapılarına uygun yurt içi
kurumsal düzenlemelere ağırlık vermeleri ve kamu mali sistemlerini
(vergi ve harcama politikalarını şekillendiren kurumsal altyapılarını)
mümkün olduğunca etkinlik ve eşitlik kriterlerine göre düzenlemeleri
daha etkili sonuçlar ortaya koyabilir (Hemming, 2003:15).
    Diğer yandan kamu borçlanmasının gelir sağlama fonksiyonundan
ziyade verimli kamu yatırımlarını finanse etme ve finansal piyasaların
işleyişini dengede tutma amacı ile yapılması ve bu yöndeki bütün
kurumsal düzenlemelerin belli sınırlamalarıyla belirlenmesi kamu
borçlanmasında etkinliği arttırabilir. Son olarak tüm bu
düzenlemelerin etkin bir denetleme mekanizmasının işletildiği bir
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                     117


ekonomik yapı içinde mali disiplini sağlayıcı şekilde yapılması, kamu
borçlanması yoluyla mali sürdürülebilirliğin sağlanmasını büyük
ölçüde kolaylaştıracaktır.
  2. MALİ SÜRDÜRÜLEBİLİRLİK GÖSTERGELERİ VE
KAMU BORÇLANMASI
    Bir ekonomide kamu borçlanmasının sürdürülebilir seviyede
olması, mali sürdürülebilirliğin sağlanmasının temel şartlarından
biridir. Bu nedenle gelişmekte olan ülkelerin çoğunda kamu
borçlanmasına ilişkin pek çok ampirik çalışma mali sürdürülebilirlik
kavramını,     kamu      borçlarının    sürdürülebilirliği  olarak
değerlendirmektedir.
   Sürdürülebilir kamu borçlanması kavramı, kamu mali dengesinde
ciddi sapmaların yaşanmaması ve buna bağlı olarak kamu açıklarının
da sürdürülebilir bir seviyede seyretmesi olarak ifade edilebilir. Buna
karşılık sürdürülemez bir kamu borçlanma seviyesi bir ekonomide
mali uyumun sağlanmasını tehlikeye sokacak şekilde kamu
borçlanmasının hızla artmasına neden olan bir istikrarsız yapıyı ifade
etmektedir. Nitekim yüksek borçlanma seviyesi ve buna bağlı yüksek
borç faizi oranları hem piyasa birimlerinin tercihlerini yüksek faiz
getirisi yönünde etkileyerek finansal piyasaların istikrarını bozmakta
hem de kaynakların reel üretime yönelmesini engelleyerek üretim
daralmalarına yol açmaktadır (Lay, 2005:1). Bu noktada yüksek kamu
borçlanması ekonomik büyüme hızını yavaşlatıcı sonuçlar
doğurmaktadır.
    2.1. Mali Sürdürülebilirlik ve Mali Denge
   Mali sürdürülebilirliğin sağlanmasında mali değişkenlerin istikrarlı
bir şekilde işlemesi temel unsurlardan biridir. Bu noktada bütçe
sınırlamaları, iç borçların geri ödenebilme yeteneği ve yurt içi gelir
akımlarının yeterli düzeyde olması sürdürülebilir bir mali denge
açısından büyük önem taşımaktadır.
   Bütçe sınırlamalarının bugünkü değerinin, borç ödeyebilme
yeteneği ve akışkanlık problemlerinin çözülmesi için gelir ve harcama
dengesinde geniş bir düzenleme yapılmadan belirlenmesi halinde mali
sürdürülebilirliğin sağlandığı söylenebilir. Borç ödeyebilme yeteneği
ise cari ve gelecekteki faiz dışı harcamaların bugünkü değerinin, cari
118                                        Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


ve gelecekteki gelir akımlarından ve borçlanma gelirlerinden yüksek
olmaması halinde ortaya çıkar (Yamauchi, 2004:3). Mali
sürdürülebilirliğin sağlanabilmesi bazı mali değişkenlerin istikrarlı bir
seyir izlemesine bağlıdır. Teorik olarak mali sürdürülebilirliği
tanımlayan değişkenler dinamik bütçe sınırlamaları ile açıklanabilir.
   Mali sürdürülebilirlik, maliye politikası değişkenlerinin hem
dönemsel veya akımsal bütçe sınırlamalarını hem de zamanlararası
veya borç ödeyebilme yeteneğine ilişkin bütçe sınırlamalarını
karşılayabilme yeteneğini ifade eder ve mali değişkenler doğru
tanımlandığı sürece sürekli olarak karşılanabilir. Ancak zamanlar arası
veya borç ödeyebilme yeteneğine ilişkin bütçe sınırlamaları bir denge
durumunu ifade eder ve ekonomideki tüm birimlerin kararlarının belli
bir uyum içinde alınması halinde karşılanabilir (Marin, 2002:7).
Sürdürülebilir bir kamu borçlanması ileriye yönelik olmalıdır.
Gelişmekte olan ülkelerin çoğunda faiz dışı harcamalar ya azalma
eğilimindedir ya da cari bütçe politikalarına bağlı olarak
değişmemektedir. Diğer yandan konjonktürel değişikliklere bağlı
olarak kamu borçlanması da etkilenmektedir. Mali sürdürülebilirliği
sağlamaya yönelik politikalar orta vadeli hedefler ile
sınırlandırılmamalıdır. Çünkü belirli ekonomik programlara yönelik
hükümet taahhütleri, etkileri gelecek yıllarda ortaya çıkacak maliye
politikası uygulamaları içermektedir. Bu programlar ayrıca kamu
borçlanmasının gelecek yıllarda ekonomi üzerindeki etkilerini ortaya
koyan düzenlemeler içerdiğinden uzun vadeli politikaların
uygulanması daha doğru olabilir (Blanchard, vd., 1990:33).
   Kamu borçlarının sürdürülebilirliği gelecekteki faiz dışı bütçe
fazlası toplamlarının bu günkü değerinin kamu borç stokuna eşit
olmasını zorunlu kılar. Dönemler arası kamu bütçe kısıtının
sağlanması için kamu borçları artış hızının faiz artış hızından daha
yüksek olmaması gerekir. Bununla birlikte bu koşul sağlansa bile
kamu borçları, ekonominin büyüme hızından daha hızlı artıyorsa
kamu borç stokunun GSMH içindeki payı artacaktır. Bu durumda
kamu borçlanmasını belli bir sınırlama getirilmesi gerekecektir
(Göker, 2006:166).
   Mali      sürdürülebilirlik   analizlerinde      gelecekte     maliye
politikalarında beklenen değişikliklerin de dikkate alındığı tekniklerin
kullanılmasıyla mali göstergeler belirlenebilir. Sürdürülebilir bir kamu
borçlanmasının bazı temel göstergeleri bulunmaktadır. Bunlardan biri,
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                        119


kamu kesimi net servetinin GSMH içindeki payıdır. Buna göre kamu
kesimi net serveti/ GSMH oranı cari düzeyinde sabit tutabilen bir
maliye politikasının sürdürülebilir olduğu ifade edilir. Mali
sürdürülebilirliğin diğer bazı temel göstergeleri ise birincil açık
göstergesi ve vergi açığı göstergesidir.
   Birincil açık göstergesi, kamu borçlanma oranının istikrarının
sağlanması için gerekli faiz dışı bütçe açığının tanımlanmasına
dayanır. Buna göre kamu borç stoku/GSMH oranının istikrarlı
olabilmesi için gerekli olan faiz dışı açık ile cari faiz dışı açık
arasındaki fark birincil açık göstergesini verecektir. Vergi açığı
göstergesi ise cari vergi gelirleri/GSMH oranı ile borç oranını sabit
tutmak için gerekli olan sürdürülebilir vergi geliri/GSMH oranı
arasındaki farka eşittir (Blanchard, vd., 1990:34). Her iki gösterge de
borç stokunun azaltılmasına ilişkin değerlendirmelere temel
oluşturmaktadır. Aralarındaki başlıca fark; birincil açık göstergesinin
bu azalışın sağlanması için faiz dışı bütçe açığının azaltılmasını temel
alması buna karşılık vergi açığı göstergesinin harcama politikaları veri
iken gerekli vergi oranı değişikliğini temel almasıdır.
   Gelecekteki faiz dışı fazlalar yüksek olduğu sürece yüksek kamu
açıkları ve yüksek kamu borçlanması önemli bir sorun
oluşturmayabilir. Bazı dönemlerde kamu borçlanmasının faiz
oranından daha hızlı artması sınırlanabilir. Ancak faiz oranının yüksek
olduğu dönemlerde kamu borçlanması, ekonomik büyüme hızından
daha hızlı artabilir ve kamu borcu/GSMH oranı yükselebilir. Bu
durum mali sürdürülebilirliğin tehlikeye girmesine neden olabilir.
Ancak borçlanma, faiz oranından daha düşük bir hızla artıyorsa kamu
borçlanmasının hala sürdürülebilir seviyelerde olduğu söylenebilir.
Büyüme hızı nispeten yüksek bir ekonomide nispeten düşük faiz oranı
ve sıfıra       yaklaşan    borçlanma oranı           kamu borçlarının
sürdürülebilirliğini kolaylaştırır. Faiz oranları artışının biraz üzerinde
artan bir kamu borçlanması, eğer üretim artış oranı –GSMH artışı-
kamu borcu artış oranının üzerindeyse düşük seviyedeki kamu
açıklarına rağmen mali sürdürülebilirliği sağlayıcı bir etken olabilir
(Chalk ve Hemming, 2000:5).
   Mali sürdürülebilirlik şartlarını etkileyen üç temel değişken
bulunmaktadır. Bunlar, yurt içi kamu borç stoku, artan kalkınma
kredileri ve bağış ve yardımların gelecekteki seviyesidir. Kalkınma
120                                       Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


kredilerine ek olarak faiz oranları artışının çok üzerinde seyretmemesi
halinde, yurt içi borç stokunun artması önemli bir sorun
oluşturmayabilir. Benzer şekilde düşük bir hızla artan kamu
borçlanmasının, reel büyüme hızında bir azalışa neden olmaması
halinde gelecekteki borç yükünü de yüksek miktarlarda arttırmayacağı
ve ekonomi üzerinde olumsuz bir etki oluşturmayacağı ifade edilebilir
(Edwards, 2002:18).
    Mali sürdürülebilirliğin sağlanmasında kamu borçlanmasının
rolüyle ilgili bir diğer yaklaşım ise kamu harcamalarında, kamu
gelirlerinde ve diğer makroekonomik değişkenlerde öngörülebilir
değişiklikleri dikkate alacak şekilde belirli bir zaman dilimi içinde
kamu borçlanmasının gelecekteki seviyesinin belirlenmesi temel
almaktadır. Bu yaklaşıma göre, kamu gelirleri ve faiz dışı harcamalara
ilişkin öngörüler ve uzun dönemli büyüme oranları ve reel faiz
oranları ile ilgili öngörüler oluşturularak kamu borcunun GSMH’ya
oranının potansiyel seviyesi belirlenebilir (Chalk ve Hemming,
2000:4). Bu açıdan mali sürdürülebilirlik, hükümetin önceden
belirlediği maliye politikası hedeflerini belirli bir denge içinde
uygulayabilme yeteneğini gösterir. Kamu borçlanmasında yüksek
artışlara yol açmadan ve diğer ekonomik birimler ile rekabet
edebilecek şekilde borçlanma araçlarının kullanılmasıyla bu denge
sağlanabilir.
    Mali sürdürülebilirliğin sağlanmasına ilişkin yapılan istatistiki ve
ampirik analizlerin temel aldığı değişkenler, mali açık, kamu
borçlanması ve kamu borcunun GSMH’ya oranı olarak belirtilebilir.
Kamu borçlanmasında istikrar sağlamaya yönelik olarak oluşturulan
faiz dışı mali fazlalar, çoğunlukla bu fazlaların, sürdürülebilir bir
borçlanma seviyesinin GSMH’ya oranı ile uyumlu olup olmadığını
test edecek şekilde kullanılmaktadır. Diğer yandan bu fazlalar,
sürdürülebilir bir borçlanma seviyesinin GSMH’ya oranına ulaşmak
için ne kadar çaba harcandığının belirlenmesi amacıyla da
kullanılabilmektedir (Geithner, 2002:12-13).
   Mali sürdürülebilirlik analizlerinde faiz dışı açık göstergesi de
önemlidir. Bu noktada önemli olan, sürdürülebilir bir maliye
politikasının, sürdürülebilir bir kamu borcu/GSMH oranına sahip
olmayı sağlayacak şekilde kullanılabilmesidir. Bu nedenle böyle bir
hedefe ulaşmayı sağlayacak şekilde faiz dışı açıklar oluşturulabilir.
Ancak bu göstergenin net bir şekilde elde edilmesi kolay değildir.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                       121


Bunun nedeni, ülke ekonomileri içinde kamu kesiminin büyüklüğüne
ilişkin açık ve net bir değerlendirmenin kolaylıkla yapılamamasıdır.
Çünkü ülkelerin kendilerine özgü ekonomik ve sosyal şartlara sahip
olmaları, ekonomileri içindeki kamu kesimi paylarının birbirinden
farklı olması sonucunu doğurmakta ve bu durum, kamu kesimini
ekonomi içindeki payının net olarak belirlenmesini güçleştirmektedir.
    Diğer yandan kamu borçlanması ve kamu kesimiyle ilgili
ekonomik ve mali verilerin yetersizliği nedeniyle, mali
sürdürülebilirlik analizleri çoğu kez etkin şekilde yapılamamaktadır.
Bu yetersizliklerin oluşmasına yol açan, verilerin etkin ve zamanında
sağlanamama nedenleri çeşitlidir. Bu nedenlerin bazıları, kamu
kesiminin boyutlarının belirlenmesinin zor olması, verilerin elde
edilmesinin zor olması, sosyal güvenlik sisteminde yaşanan sorunlar,
mali sürdürülebilirliğin standart ve kavramsal açıdan geçerlilik taşıyan
bir tanımının yapılmasının zor olması, ödenmesi gereken vergi, fon ve
şartlı yükümlülüklerin yapısı, finansman imkanlarının ve
kaynaklarının kısıtlı olması ve kamu varlıklarının yapısı olarak
belirtilebilir.
    Kamu kesiminin boyutlarının belirlenmesinin zor olması, özellikle
gelişmekte olan ülkelerin çoğunda, mali sürdürülebilirlik analizlerinin
etkinliğini önemli ölçüde azaltan bir unsur olarak karşımıza
çıkmaktadır. Çünkü bu ülkelerin çoğunda kamu borçlanması, merkezi
hükümetin yanı sıra yerel idareler ve KİT’ler gibi kamu kuruluşları
tarafından da yapılmaktadır. Bu tercih ise kamu kesiminin
boyutlarının açık bir şekilde belirlenmesi güçleşmektedir. Verilerin
elde edilmesinin zor olması da önemli bir sorundur. Çünkü kamu
borçlanması ile ilgili birincil denge, reel faiz oranı gibi değişkenlerin
toplanması, hesaplanması ve yayımlanması her ülkede farklı teknikler
ile yapıldığından ve ülkelerin sosyo ekonomik yapılarına göre farklılık
gösterdiğinden ortak bir veri seti elde edilmesi güçleşmektedir
(Geithner, 2002:14).
   Sosyal güvenlik sisteminde yaşanan sorunlar ise ayrı bir etkinsizlik
nedenidir. Özellikle emekli aylıklarına ilişkin yükümlülükler, sorunun
artmasına yol açmaktadır. Bu yükümlülüklerin oluşumu, ülkelerin
demografik yapıları ve sosyal güvenlik sistemlerinin vadesi ile
yakından ilişkilidir. Bununla birlikte ülkelerin demografik yapıları ve
sosyal güvenlik sistemleri birbirinden farklı özellikler taşıdığından,
122                                       Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


mali sürdürülebilirlik analizlerinde ortak bir veri tabanı oluşturulması
güçleşmektedir. Diğer önemli bir etkinsizlik nedeni ise mali
sürdürülebilirliğin, standart ve kavramsal açıdan geçerlilik taşıyan bir
tanımının yapılmasının zor olmasıdır. Borçların sürdürülebilirliğine
ilişkin standart analizler, değerleme etkilerinin yanı sıra açığın,
borçlanmadaki değişikliğe eşit olması gerektiğini varsayar. Diğer bir
ifadeyle, açığın, borçlanmadaki tüm değişiklikleri kapsamaması
halinde, faiz dışı dengenin etkin bir şekilde kontrolü
sağlanamayacaktır. Bununla birlikte, ülkelerin kamu kesimi boyutları
açıkça belirlenemediği için, bu analizlerde net bir açık hedefinin
ortaya konması oldukça zordur. Analizlerde varsayılan açık hedefi,
toplam talebi kontrol etmek ve talep artışının seyrini gözlemlemek
gibi amaçlar için kullanışlı olmasına rağmen, kamu borçlarının
sürdürülebilirliği analizleri için, daha kapsamlı ve belirli bir açık
tanımına ihtiyaç duyulmaktadır (Chalk ve Hemming, 2000:6 ve
Geithner, 2002:14).
    Ödenmesi gereken vergi, fon ve şartlı yükümlülüklerin yapısı da
mali sürdürülebilirlik analizlerinin etkinliğini azaltıcı bir etkendir.
Nitekim, yarı mali faaliyetlerin belirlenmesi ve şartlı yükümlülüklerin
denetlenmesi ve bu yolla mali şeffaflığın sağlanması pek çok ülke için
kısa dönemde gerçekleştirilebilecek bir hedef gibi görünmemektedir.
Finansman imkanlarının ve kaynaklarının kısıtlı olması da mali
sürdürülebilirliğin sağlanmasını zorlaştırdığından, analizler için bir
sorun oluşturur. Çünkü bu noktada finansman kaynağının türü
önemlidir. Nitekim kamu borçlanmasını belirli bir seviyeye düşürmek
için sürekli olarak borcun borçla finansmanı yöntemi kullanılıyorsa,
borç yükü artar. Diğer yandan finansman kaynaklarının sürekliliği,
ekonomik konjonktür dönemlerine göre değişebilir. Buna göre, her
dönemde yeterli kaynak miktarına ulaşmak mümkün olmayabilir
(örneğin; daralma döneminde, yetersiz finansman nedeniyle kamu
borçlanması yoluyla kaynak sağlamak zorlaşabilir). Kamu
varlıklarının yapısı da bir diğer etkendir. Kamu borçlarının
sürdürülebilirliği, kamunun yeterli ve belirli akışkan varlıklara sahip
olmasına bağlıdır. Bu akışkan varlıkların belirlenmesi için, kamunun
daha iyi düzenlenmiş bir bilanço tanımlamasına ihtiyacı vardır
(Geithner, 2002:14). Aksi takdirde kamu varlıklarının net olarak
belirlenmesi mümkün olamayacağından, kaynaklara ulaşma
konusunda zorluklar yaşanabilmektedir
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                          123


   Bir ekonominin içinde bulunduğu konjonktüre uyum sağlayan bir
bütçe dengesinin oluşturulması da mali sürdürülebilirliği etkileyen
önemli bir unsurdur. Konjonktüre uyumlu bir bütçe dengesi mali
sürdürülebilirlik açısından etkili bir gösterge olabilir. Şöyle ki; bir
ülke ekonomisinde enflasyon oranındaki, reel faiz oranındaki ve nüfus
yapısındaki değişiklikler ve nüfus yapılarındaki değişiklikler ve bu
değişikliklere bağlı olarak farklılaştırılan sosyal güvenlik programları
ve transfer artışları, ülkelerin değişen konjonktüre uyumlu bir bütçe
yapısına sahip olmasına yardımcı olmaktadır. Bu noktada bu
değişkenler, mali sürdürülebilirlik üzerinde etkilidir. Diğer yandan
mali sürdürülebilirlik, hem bugünkü hem de gelecekteki gelir ve
harcama akımlarının önceden tahmin edilebilir olmasını gerektirir.
Konjonktüre uyumlu bir bütçe dengesinin sağlanması, bu açıdan da
mali sürdürülebilirliği etkilemektedir (Blanchard, 1990:7).
   Bununla birlikte mali sürdürülebilirlik analizlerinin dayandığı
varsayımların, kamu borçlarının sürdürülebilirliğini sağlayacak
yeterliliğe sahip olabilmesi için dışsal değişkenlere bağlı risklerin de
bu analizlere dahil edilmesi gerekmektedir. Dolayısıyla belli bir
borçlanma seviyesine ulaşabilmek için kullanılan mali değişkenlerin
bu riskler ile birlikte mali sürdürülebilirlik analizlerine dahil edilmesi,
bu analizlerin güvenilirliğini arttıran bir etken olarak karşımıza
çıkmaktadır (Geithner, 2002:20).
   Mali sürdürülebilirlik analizlerinin, kamu finansman politikalarını
ve bu politikaların ekonomi üzerinde ortaya koyduğu etkilerin
sonuçlarını da kapsaması gerekmektedir. Tüm finansman
kaynaklarının miktarı ve bu kaynakların kullanılabilirliğinin
öngördüğü riskler analizlere dahil edilmelidir. Nitekim, borçlanma
vadelerini kısaltılması, borcun çevrilebilirliğine ilişkin riskleri arttıran
bir uygulamadır. Aksine bu vadelerin artırılması, finansman
maliyetinin de artmasını gerektirmektedir. Kamu finansmanının
oluşturulmasına yönelik planların, para piyasalarının, finansal
piyasaların ve ödemeler bilançosunun orta vadeli öngörüleri ile
uyumlu olması, mali sürdürülebilirlik analizlerinin sonuçlarının daha
gerçekçi olarak belirlenmesine yardımcı olabilir. Diğer yandan kamu
borçlanmasının artması halinde kamu kesiminin özel kesimi dışlama
etkisinin ortaya çıkma riski; ekonomik büyüme oranının ve faiz
oranının yükselmesiyle ilgili öngörülerin yeniden değerlendirilmesini
124                                        Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


zorunlu kılar. (Frederiksen, 2001:4 ve Geithner, 2002:21). Çünkü
kamu kesiminin borçlanmaya ağırlık verme yoluyla özel kesimi
dışlaması, özel tasarrufların özel reel yatırımlar yerine finansal
yatırımlara yönelmesine ve reel yatırımların azalmasına neden olur.
Sonuçta yatırım azalışları ekonomik büyüme hızının yavaşlamasına
yol açabilir.
   Mali sürdürülebilirlik genel anlamda devletin, bir yandan borç
ödeyebilme yeteneğini sürdürürken diğer yandan da uygulanan
ekonomik ve mali politikaların sürekliliğini sağlayabilme yeteneğini
ifade etmektedir. Bu nedenle mali sürdürülebilirliği sağlamayı
hedefleyen politikalar, özellikle kamu borcu miktarını ve borç servisi
oranını temel alarak oluşturulmaktadır. Bu noktada kamu borcunun
GSMH’ya oranı, kamu borcunun faiz dışı denge ile ilişkisi ve çeşitli
borç servisi göstergeleri mali sürdürülebilirliğin sağlanması
konusundaki değerlendirmelerin yapılmasına temel teşkil eden
değişkenler olarak karşımıza çıkmaktadır (Andersen ve Pedersen,
2006:4).
    Ancak ekonomi biliminde teori ve uygulama arasındaki
uyumsuzluk bu noktada da kendini göstermektedir. Nitekim teorik
olarak ortaya konan mali sürdürülebilirlik analizleri ile dünya
ülkelerinde (çoğunlukla gelişmekte olan ülkelerde) gerçekleştirilen
mali sürdürülebilirlik uygulamaları arasında dönemsel olarak
uyumsuzluklar ortaya çıkmaktadır. Mali sürdürülebilirlik analizlerinin
ortaya koyduğu sürdürülebilirlik göstergelerinin gerçek dünyadaki
veriler ile uyum sağlayamayacak ölçüde ‘ideal’ belirlenmesi, teori ve
uygulama sonuçlarının arasında önemli farkların ortaya çıkmasına yol
açmaktadır. Bununla birlikte analizlerin temel aldığı göstergelerin bu
ihtiyari yapısının düzeltilmesi için bazı yöntemler kullanılmaktadır.
Yurt içi ve dış sürdürülebilirlik arasında kurulan ilişki, analizlerin
ihtiyari olma özelliğini azaltıcı bir etken olmaktadır. Nitekim özellikle
gelişmekte olan ülkelerde, bir yandan iç borç/GSMH oranı, borç
servisi, faiz oranı, enflasyon oranı, kamu açıkları/GSMH oranı gibi
yurt içi mali sürdürülebilirlik göstergelerini, bir yandan da ödemeler
bilançosu dengesi, cari açık, sermaye girişleri, uluslar arası faiz
oranları, dış borç/GSMH oranı gibi yurt dışı mali sürdürülebilirlik
göstergelerini kapsayan mali sürdürülebilirlik analizlerinin
kullanılması, uygulama ile teori arasındaki uyumsuzluğu azaltıcı
sonuçlar doğuracak şekilde, analizlerin daha etkin uygulanmasını
sağlamaktadır (Chalk ve Hemming, 2000:24).
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                     125


   Özellikle gelişmekte olan ülkeler açısından mali sürdürülebilirliğin
sağlanmasında uygulanan teknikler, bir yandan kamu borçlarının etkin
şekilde kullanılmasını ve geri ödenmesini temel alan yaklaşımlara
göre şekillendirilirken, diğer yandan bu kaynaklarla ekonomik
büyüme ve kalkınma seviyesinin yükseltilmesine yönelik politikaları
temel alan yaklaşımları göz ardı etmemektedir. Bu noktada gelişmekte
olan ülkeler açısından mali sürdürülebilirlik analizlerinin uygulanması
oldukça önemli bir düzenleme olarak karşımıza çıkmaktadır.
  2.2. Mali Sürdürülebilirlik Analizleri ve Gelişmekte Olan
Ülkeler
   Mali sürdürülebilirliğin temel şartlarından biri, ülkenin
sürdürülebilir bir borçlanma dinamiğine sahip olmasıdır. Bu durum ise
ülkenin borçlarını (hem iç hem de dış borçlarını) geri ödeyebilme
yeteneğinin       azalmamasını      ve     borçlanma    maliyetlerinin
yükselmemesini gerektirmektedir. Kamu borçlanması konusunda
sorunların yaşanmaya başlaması, ülkenin borç ödeyebilme yeteneğini
sağlayan şartlardan uzaklaşmasının bir sonucudur. Dolayısıyla mali
sürdürülebilirliğin sağlanmasının ön koşulu; devletin iç ve dış
piyasalardan borçlanırken, borç ödeyebilme yeteneğini sağlayan
şartları karşılayıp karşılamadığının denetlenmesidir.
   Kamu borçlanması konusundaki bu denetim, bütçe sınırlamalarının
karşılanıp karşılanmadığının belirlenmesi için gelecek dönemlerdeki
vergi gelirlerini ve kamu harcamalarını, borç servisinin GSMH’ya
oranı, kamu borcunun GSMH’ya oranı gibi kamu borcu göstergelerini
ve GSMH’nın artış hızı ve reel faiz oranlarının artış hızı gibi reel
ekonomik göstergeleri kapsayan ileriye dönük bir politikanın
uygulanmasını gerektirir. Ancak her durumda ülkenin borç
ödeyebilme yeteneği, mali sürdürülebilirlik için en önemli göstergedir.
Bunun nedeni, cari dönemde uygulanan ekonomi politikalarının,
hükümetin bütçe sınırlamalarını karşılamaması halinde bile, borç
ödeyebilme yeteneğinin yüksek olmasının,           gelecekte belli bir
dönemde borcun tamamen geri ödenmesini garantilemesidir (Croce
ve Juan-Ramon, 2003:3).
   Ülkenin borç ödeme yeteneğini düşük olması ise hem cari
dönemde hem de gelecek dönemde ülkenin yeni kaynak oluşturabilme
gücünün azalması ve uluslararası piyasalarda güvenilirliğinin azalması
126                                        Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


anlamına gelir. Bu durum, iç ve dış piyasalarda ülkenin ekonomi
politikalarına duyulan güveni azalttığı için yatırım açısından riskli
konuma düşen ülkenin sürdürülebilir bir borçlanma dinamiğini
sağlaması mümkün olmayacaktır. Bu noktada borçla finansmana
dayalı bir büyüme stratejisinin benimsendiği koşullar altında ülkenin
ekonomik büyüme hızının süratle düşeceği açıktır.
   Sürdürülebilir bir kaynak transferini garantileyen istikrarlı bir
borçlanma politikasını temel alan mali sürdürülebilirliğin sağlanması,
Lay (2005:11)’e göre bazı önkoşulların sağlanmasına bağlıdır:
      •   Bu koşullardan birincisi, borçlanma faiz oranlarının, borç
          stokundan bağımsız olarak belirlenmemesi gereğidir. Çünkü
          borçlanma faizleri ile borç stoku arasındaki ilişki,
          sürdürülebilir bir borçlanma seviyesi için gerekli geri ödeme
          yeteneğinin sürekliliğini sağlayacaktır.
      •   İkinci koşul, ekonomik büyüme oranlarının artması ya da
          azalması ile faiz oranlarının artması ya da azalması arasında
          yakın bir ilişkinin olmasıdır. Nitekim mali sürdürülebilirlik
          sadece sürdürülebilir bir borçlanma dinamiğini değil aynı
          zamanda istikrarlı bir şekilde borç öderken, belirli bir
          ekonomik büyüme hedefine ulaşmayı sağlayacak bir reel
          yatırım artışını garantilemelidir.
      •   Üçüncü koşul ise yurtiçi ve yurt dışı faiz oranlarının,
          ekonomik büyüme oranından, iç ve dış borç stokundan ve borç
          servisinden bağımsız olarak belirlenmemesidir. Çünkü yurt içi
          ve yurt dışı faiz oranlarındaki gelişmeler bir yandan borç
          stokunu ve borç servisini etkileyerek borcun geri ödenmesi
          üzerinde etkili olurken, bir yandan da yurt içi ve yabancı
          sermayenin reel yatırımlar ile finansal yatırımlar arasındaki
          tercihini belirleyerek ekonomik büyüme oranını doğrudan
          etkilemektedir.
   Kamu borçlanmasıyla ilgili ülkeler arası karşılaştırmalı analizlerde
kamu borcunun GSMH’ya oranı hesaplanırken kamu gelirlerinin
GSMH’ya       oranı     ve      gelir    kompozisyonları        birlikte
değerlendirilmektedir. Dolayısıyla mali sürdürülebilirlik analizlerinde
kamu borcu/GSMH oranlarının yanı sıra, vergi/GSMH oranlarının ve
diğer mali göstergelerin de kullanılması söz konusudur. Aynı
değerlendirmeler, dış dengenin sürdürülebilirliği açısından da
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                     127


geçerlidir. Ancak ekonominin dışa açıklık derecesi ne kadar yüksek
ise özel ve kamu borç stokunun dışsal değişkenlerden (uluslararası
mal ve hizmet fiyatlarındaki dalgalanmalar, uluslararası faiz oranları,
döviz kurları gibi) etkilenme derecesi de o kadar yüksektir. Bu
nedenle özel borç, zaman içinde ve ya aniden kamu borcu haline
dönüşebilir. Nitekim sistematik bankacılık krizlerinde bankacılık
sisteminde     sermayenin     yeniden    değerlendirilmesi,      kamu
borçlanmasında önemli bir artışa yol açabilir (Chalk ve Hemming,
2000:25).
    Sadece yapısal bütçe dengesinin sağlanabilmesi, mali
sürdürülebilirliğin sağlanması için yeterli değildir. Mali
sürdürülebilirliğin gerçek anlamda sağlanabilmesi için bu dengenin,
istikrarlı bir kamu borçlanma seviyesiyle de uyumlu olması
gerekmektedir. Kamu mali dengesinin iyileştirilmesi için uygulanan
mali reformlar, bütçe dengesi ve kam borçlanma seviyesi arasındaki
dengenin sağlanmasını kolaylaştırıcı etkiler oluşturabilir. Bununla
birlikte yine de mali sürdürülebilirliğin sağlanması için yurt içi mali
değişkenlerin yanı sıra enflasyon oranı, cari açık, büyüme oranı, reel
faiz oranı gibi yurt içi ve yurt dışı finansal ve reel piyasalardaki
gelişmeleri gösteren makro ekonomik değişkenlerin de kamu
borçlanmasıyla aralarında belirli düzeyde bir uyumun gerçekleşmesi
gereklidir (Andersen ve Pedersen, 2006:2).
   Mali sürdürülebilirliğin etkin bir şekilde sağlanmasına ilişkin
değerlendirmelere      rağmen      özellikle    kamu        borçlarının
sürdürülebilirliği konusunda bazı sorunlar ortaya çıkmaktadır.
Nitekim gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerin çoğunda kamu
borçlanmasının sürdürülebilirliğiyle ilgili olarak gerçekleştirilen
düzenlemelerin, sadece dönemsel başarı sağladığı, buna karşılık
özellikle konjonktürün daralma evrelerinde kamu borçlarının
sürdürülmesinde ve dolayısıyla mali sürdürülebilirliğin sağlanmasında
güçlükler yaşandığı görülmektedir.
   Mali sürdürülebilirlik analizlerinde ülkeler arası karşılaştırmalar
yapılırken potansiyel büyüme oranları, reel faiz oranları, işgücü
piyasasının yapısı ve demografik faktörler gibi sosyo-ekonomik ve
mali değişkenler de etkili olmuştur. Bununla birlikte analizlerin
temelini, toplam kamu borcu kavramı oluşturmuş, tüm bu değişkenler
sadece toplam kamu borcu üzerindeki etkileri itibariyle dikkate
128                                       Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


alınmışlardır. Diğer bir ifadeyle, finansal ve reel değişkenlerin hepsi
analizlerde edilgen durumdadır.
   Mali sürdürülebilirlik kavramı, büyük ölçüde kamu borçlanma
politikasının sürdürülebilirliğini içermekte ve mali açıklar, enflasyon
oranı gibi diğer makroekonomik değişkenlerin sadece kamu
borçlanması üzerindeki etkilerini değerlendirmekte ve bu noktada bu
değişkenlere sadece kamu borçlanmasının istikrarlı ve dengeli bir
seyir izlemesini sağlayıcı bir rol veren bir kavram olarak karşımıza
çıkmaktadır. Nitekim sürdürülebilir bir bütçe politikasının
uygulanabilirliği, kamu borçlanmasının sürdürülebilirliğinin ön
koşullarından biridir. Bu açıdan mali sürdürülebilirlik ve kamu
borçlanması birbiriyle yakından ilişkilidir.
    Özellikle gelişmekte olan ülkelerde mali sürdürülebilirlik
analizleri, kamu borçlanmasının sürdürülebilirliğini temel alır. Kamu
borçlanmasının sürdürülebilirliği, ülkenin borçlarını geri ödeme
kapasitesi ile aynı yönde ve tutarlı bir şekilde yürütebilme yeteneğini
göstermektedir. Mali sürdürülebilirlik analizlerinde özellikle
gelişmekte olan ülkelerin ekonomik yapılarının dikkate alınması önem
taşır. Çünkü bu ülkeler genellikle büyüme potansiyellerini olumsuz
yönde etkileyen yurt dışı sermaye hareketlerine ve özellikle sıcak para
akımlarına önemli ölçüde bağlıdırlar. Dolayısıyla bu noktada
piyasalarını yurt dışı ticari ve finansal akımlara erken açmanın
sonucunda oluşan çeşitli yapısal zayıflıklara ve kırılganlıklara
sahiptirler. Sadece yüksek borç yükünün bile ekonomik büyümeyi
önemli ölçüde engelleyen bir faktör olduğu düşünülürse bu kısıtlar da
eklendiğinde gelişmekte olan ülkelerde kamu borçlarının
sürdürülemez seviyelere ulaşmasının, ciddi bir sorun olması
kaçınılmazdır.
   IMF ve Dünya Bankası gibi uluslararası kuruluşlardan destekleyici
yardım alınması ile birlikte etkin bir kamu borçlanma politikasının
uygulanması, finansman ihtiyaçları ve borcun sürdürülebilirliği
arasındaki bu sorunun azaltılmasına yardımcı olabilir. Buna rağmen
yukarıdaki kısıtlar, ülkelerin borçlarını karşılayabilmeleri için kaynak
oluşturma yeteneklerini sınırlandırmaktadır. Dolayısıyla borçlanma
seviyelerinin hangi noktadan itibaren sürdürülemez hale geldiği,
ülkelerin kendilerine özgü faktörleri dikkate alınarak belirlendiğinde
kamu borçlarının sürdürülebilirliği analizleri anlamlı sonuçlar
verebilir (Geithner, 2003a:3).
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                       129


   Diğer yandan ülkelerin birbirinden farklı mali ve ekonomik
yapılara sahip olmaları, bir ülke için uygun kabul edilen bir kamu
borçlanma seviyesinin, bir başka ülke için kabul edilemez bir seviye
olması sonucunu doğurabilir. Bu nedenle analiz sonuçları, herhangi
bir ülke için belirlenen borçlanma seviyesinin sürdürülebilir olduğunu
ifade ederken, başka bir ülke için sürdürülemez olduğunu ortaya
koyabilir. Bu noktada kamu borçlarının sürdürülebilirliği, ülkelerin
kendilerine özgü mali ve ekonomik yapılarına ve uyguladıkları
ekonomi politikalarına göre farklılaşan oranlar şeklinde karşımıza
çıkabilmektedir.
   Mali sürdürülebilirlik konusunda, maliye politikasının rolünün
önemi çeşitli analizlerde de vurgulanmaktadır. Maliye politikasının,
sürdürülebilir bir kamu borçlanma seviyesine hizmet edebilecek
yeterlilikte ve esneklikte uygulanabilmesi için ülkenin, borçlarını etkin
şekilde ödeyebilme yeteneğine sahip olması gerekmektedir. Ülkenin
borç ödeyebilme yeteneği, kamu borçlarının zamanında ödenmesini ve
mümkün olduğunca yeniden borçlanmaya gitmeden karşılanmasını
ifade etmektedir. Bu açıdan mali sürdürülebilirlik bir yönüyle, borç
ödeyebilme yeteneğini koruyarak devletin maliye politikalarını
uygulayabilmesi anlamına gelmektedir. Bu noktada kamu borçlanma,
maliye ve para politikaları birlikte uygulanırken, borcun geri
ödenmesi konusunda sorunların ortaya çıkması, bu politikaların
sürdürülemez       olduğunu       ifade    eder.    Dolayısıyla     mali
sürdürülebilirliğin bu noktada zedelenmesi söz konusudur. Bu nedenle
mali sürdürülebilirlik analizlerinin bir başka işlevi de belirli bir
politika karmasının (kamu borçlanması, maliye ve para politikaları)
sürdürülebilir olup olmadığını belirleyen göstergeleri ortaya
koymaktır (Burnside, 2004:1). Çünkü bu göstergelere göre ülkede
uygulanan ekonomi politikalarının, mali sürdürülebilirliği etkin
şekilde sağlayıp sağlayamadığı ortaya konmaktadır. Nitekim eğer bu
politikalar, mali sürdürülebilirliğin sağlanmasına yeterli ölçüde hizmet
etmiyorsa, bu politikaların tekrar gözden geçirilmesini ve gerekiyorsa
değiştirilmesini temel alan düzenlemelerin yapılması zorunlu hale
gelmektedir.
   Pek çok gelişmekte olan ülkede kamu borçlarının sürdürülebilirliği
konusunda farklı yaklaşımlar ortaya konmaktadır. Bu yaklaşımların
temelinde, borç servisi ödemelerinin alternatif maliyetine vurgu yapan
130                                       Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


kamu borçlarının sürdürülebilirliğinin geleneksel tanımı yer
almaktadır. Geleneksel tanım, borç stoku yerine borç servisini temel
almaktadır. Buna göre kamu harcamalarının dışlama etkisinin
azaltılması amacıyla borç servisi üzerine bazı sınırlamaların
getirilmesi önerilmektedir. Ancak bu önerilerin gelişmekte olan
ülkelerde bazı durumlarda başarılı sonuçlar ortaya koymadığı
görülmektedir.
    Nitekim bu önerilerin temelinde finansman yetersizliği
yatmaktadır. Bu nedenle özellikle gelişmekte olan ülkelerde ekonomik
büyüme ve kalkınmayı sağlama hedefinin sadece dış finansmanla
değil iç kaynaklarla da sağlanma ihtiyacı söz konusudur. Bu durumda
ülkelerin finansman ihtiyacını ortaya koyan ayrıntılı analizlerin
yapılması gerekir. Ancak uygulamada böyle bir geniş kapsamlı ve
ayrıntılı analizin yapılması ve sonuçların net olarak elde edilmesi
oldukça güçtür. Çünkü ülkeler arasında borçların sürdürülebilirliğinin
tanımında ortaya çıkan farklılıklar analizlerin güvenilirliğini
zedeleyebilmektedir. Diğer yandan öneriler, dış borç servisinin
ülkelerin ekonomik kalkınma ihtiyaçları ile uyumlu olmadığı
görüşünü temel almaktadır. Dış borç servisine duyulan bu güvensizlik,
dış kaynaklara duyulan ihtiyaç veri iken borçlanmanın finansmanı
konusunda şüphelerin doğmasına yol açabilir. Ayrıca bu tür öneriler
için belli bir uygulanabilir çerçeve oluşturulması, borç veren ülkelerin
gelişmekte olan ülkelere potansiyel olarak sınırsız bir borç ertelemesi
miktarı dağıtmaya hazırlıklı olmalarını gerektirir (Geithner,
2003a:17). Bu önerilere göre gelişmiş ülkeler, gelişmekte olan
ülkelerin borç servisi yükünü azaltırken bir yandan da bu ülkelere net
transfer ödemeleri yapacaklardır. Bununla birlikte gelişmekte olan
ülkelere yardım akımlarının belli bir sınırlama ve düzen içinde
yapılmaması, borç servisi üzerindeki sınırlamaların yurt içi reel üretim
seviyesini azaltabilir. Bu durum, sıkı finansman sınırlamalarını
gerektirebilir ve sonuçta gelişmekte olan ülkeler, borç geri
ödemelerinde daha da zor durumda kalabilirler.
   Mali sürdürülebilirlik kavramı bu açıdan ele alındığında gelişmekte
olan ülkeler için son derece önemli bir ihtiyaç olarak ortaya
çıkmaktadır. Çünkü sürekli olarak iç kaynak yetersizliğinin yaşandığı
ve buna bağlı olarak dış kaynağa ihtiyaç duyulan bir ülkede, bir
yandan ekonomik gelişmenin sağlanması ve diğer yandan da
ekonomik istikrarın mümkün olduğunca sağlanabilmesi için
sürdürülebilir bir mali dengenin oluşması zorunluluğu ortaya
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                      131


çıkmaktadır. Bunun temel şartlarından biri de, kamu borçlarında (hem
iç ve hem de dış borçlanmada) sürdürülebilir seviyelerin korunmaya
çalışılmasıdır.
  3. KAMU BORÇ                   YÖNETİMİ        VE     BORÇLARIN
SÜRDÜRÜLEBİLİRLİĞİ
    Özellikle gelişmekte olan ülkelerde kamu borçlarının sürdürülebilir
seviyelerini koruması, etkin bir kamu borçlanma stratejisinin
uygulanmasında gösterilen başarı düzeyi ile yakından ilişkilidir. Bu
noktada ülkelerin kısa ve uzun dönemli borçlanma stratejilerinin farklı
sonuçlar ortaya koyduğu belirtilebilir. Kısa dönemli bir borçlanma
stratejisi, ülkelerin sürdürülebilir bir borçlanma seviyesini korumaya
yönelik olarak uyguladıkları politikaları temel alır. Bu noktada bu
politikaların, içsel ve dışsal şoklara karşı ülkenin dayanıklılığını
koruyacak ve piyasalardaki kırılganlıkları azaltacak şekilde
uygulanması gerekir. Diğer yandan uzun dönemli bir borçlanma
stratejisi daha dinamik bir kavramdır. Çünkü sadece veri borç stokuna
ve bununla ilişkili borç servisine değil aynı zamanda ülkelerin etkin
bir mali ve dış ödeme kapasitesi oluşturup oluşturmadıklarına ve
yeniden borçlanma imkanlarındaki artışa bağlı olarak da
şekillenmektedir. Bu nedenle bu strateji, etkin bir makroekonomik
yönetimi sağlamanın yanı sıra büyümeyi arttırıcı yapısal politikaları,
alt yapı, ticaret, vergi politikalarını ve sosyal politikaları, ekonomik
teşvikleri ve özel yatırım ve üretim teşviklerini içeren kamusal
düzenlemeleri ve toplumun çoğunluğunun karar alma aşamasına
katılımını sağlayan ve özellikle düşük gelirli gruplara sosyal
hizmetlerin ulaştırılmasını kapsayan sosyal politikaları da
içermektedir.
    Kısa ve uzun dönemli stratejiler arasındaki temel farklılık, uzun
dönemli stratejinin ekonomik büyüme ve sosyal politikaları da
kapsayacak şekilde daha geniş kapsamlı bir strateji olmasıdır. Çünkü
uzun dönemli bir strateji, etkin bir borç yönetimi sağlanmadığı sürece
yukarıda belirtilen hedeflere ulaşmada yeterli ölçüde başarı
sağlanamayacağını belirtmektedir. Bu strateji çerçevesinde iyi
planlanmış ve geniş kapsamlı bir borç muhasebesi oluşturulması
gerekmektedir. Etkin bir borç yönetimi stratejisi ülkenin genel
makroekonomik yönetim stratejisiyle uyumlu olarak bu stratejinin
içinde yer almalı ve bu stratejinin hedeflerine göre oluşturulmalıdır.
132                                       Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


  3.1. Kamu Borç          Stokunun     Azaltılmasına     Kamu     Borç
Yönetiminin Rolü
    Ülkelerin özellikle dış borçlarının büyük bir kısmı kamu
borçlarından oluşmaktadır. Bu noktada dış ticarette ortaya çıkan
dengesizliklerin ve yüksek cari açıkların temelinde büyük ölçüde mali
dengesizliklerin yüksek olması yatmaktadır. Bu nedenle, etkin bir
borçlanma stratejisi, bir yandan makroekonomik yönetimi
iyileştirecek şekilde, diğer yandan da güçlü bir mali pozisyonu ve
güvenilir bir mali yönetimi sağlayacak şekilde oluşturulmalıdır
(Cuddington, 1996:7). Hem uzun dönemli ve hem de kısa dönemli
stratejilerde başlıca yargı; istikrarlı bir borçlanma seviyesine
ulaşılması için reel faiz oranının, reel büyüme oranından daha düşük
olması gerekliliğidir. Bu durumda düşük borçlanma faizleri ve yüksek
bir büyüme oranı veri iken kamu borçlanmasının sürdürülebilir bir
seviyede olduğu söylenebilir (Andersen ve Pedersen, 2006:4).
    Kamu borçlarının sürdürülebilirliğinin yurt içinden ve yurt
dışından kaynaklanan iki temel yönü bulunmaktadır. Bunlardan ilki
dış kaynakların piyasalarda el değiştirmesini içeren dış borçların
sürdürülebilirliği iken ikincisi yurt içi kaynakların bireyler ve devlet
arasında el değiştirmesini içeren iç borçların sürdürülebilirliğidir. Bu
noktada kamu borçlanması hem diğer ülkelerden sağlanan hem de yurt
içinde dağıtılmış olan ekonomik kaynakların devlet, diğer ülkeler ve
bireyler arasında değiş tokuşunu içeren ekonomik ilişkilerin tamamını
kapsayan bir kavram olarak karşımıza çıkmaktadır (Sichev,1986:113).
Bu nedenle etkin bir kamu borç yönetimi stratejisinin temeli, iç ve dış
piyasalardan sağlanan kaynakların etkin şekilde kullanılıp
kullanılmadığı ve bu kaynaklara yapılan ödemelerin zamanında ve
uygun şartlarda gerçekleştirilip gerçekleştirilmediği sorusuna
dayandırılmaktadır.
    Ancak kamu borçlanma kaynaklarının etkin kullanımı ve kamu
borç stokunun azaltılması yönünde alınacak tedbirlerle ekin bir
borçlanma stratejisi oluşturulabilir. Bu noktada geleceğe yönelik
iyimser ve doğru ekonomik büyüme tahminleri, ekonomik birimlerin
beklentilerini olumlu yönde etkileyerek reel yatırımların artmasını
sağlayabilir. Diğer yandan yapısal reformlara ağırlık verilerek kamu
mali dengesini sağlayıcı ve kamu açıklarını azaltıcı önlemler yoluyla
kamu borç yükü azaltılabilir (Polito ve Wickens, 2005:6). Bununla
birlikte özellikle gelişmekte olan ülkelerde hedeflenen ekonomik
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                       133


büyüme oranlarına ulaşmada, yapısal reformları gerçekleştirmede ve
enflasyonla mücadeleyi temel alan ekonomi programlarını
uygulamada yeterli başarının sağlanamadığı görülmektedir. Buna
bağlı olarak bu ülkelerde yüksek borç yükü-düşük ekonomik büyüme
kısır döngüsü kırılamamış ve ülkelerin geleceğe yönelik
beklentilerinde karamsarlığa yol açmıştır.
    Gelişmekte olan ülkelerin birbirlerinden farklı sosyo-ekonomik
şartlara sahip olmaları, bu ülkelerin içsel ve dışsal şoklardan etkilenme
derecelerinin de farklılaşmasına yol açmıştır. Aynı zamanda bu
farklılıklar, bu ülkelerin borçlanma dinamiklerinin de farklılaşmasına
neden olmuştur. Bu açıdan kamu borçlarının sürdürülebilirliği
kavramı, bazı ülkeler açısından daha yüksek borçlanma seviyelerine
ulaşma anlamına gelirken, bazı ülkeler açısında da borç servisi
yükünün azaltılması için borcun yeniden yapılandırılması anlamına
gelmektedir (Versluysen, 1989:13).
   Sürdürülebilir bir kamu borçlanma politikası uygulanırken aynı
zamanda, sıkı maliye politikaları da uygulanıyorsa, bu sıkı
politikaların, enflasyonu azaltmasına rağmen durgunluk maliyetlerine
yol açıp açmadığı önemli bir konudur. Çünkü sıkı mali önlemler,
toplam talebi azaltacağından, üretimi de azaltabilir ve dolayısıyla
ekonomik büyümeyi de yavaşlatabilir. Talep azalışı, ya kamu tüketim
ve yatırım harcamalarının azalması yoluyla doğrudan ortaya çıkabilir
ya da vergilerin arttırılması ve transfer harcamalarının daraltılması
yoluyla harcanabilir gelirleri düşen bireylerin tüketimini azalması
yoluyla olabilir. Toplam talebin azalması sonucunda üretimin de
azalması nedeniyle kamu borç stokunun GSYİH’ya oranı olumsuz
etkilenir. Öncelikle üretim daraldığı için doğrudan GSYİH’nın
azalması ile ortaya çıkan etki söz konusudur. Burada kamu borç stoku
artmasa bile GSYİH azaldığı için oran olumsuz etkilenir. İkinci olarak
üretimin düşmesi nedeniyle vergi gelirlerinin otomatik olarak
azalması, kamu açıklarının azalmasına yol açmaktadır (Göker,
2005:165). Bu noktada yine üretim azaldığı için oransal olarak kamu
borç yükü artmış gibi görünmektedir.
   Kamu borç yönetimi, bir yandan devletin kaynak ihtiyacının
karşılanması için, diğer yandan da bu ihtiyacı karşılarken katlandığı
borçlanma risklerinin ve maliyetlerinin değerlendirilmesi için kamu
borçlarının yönetilmesine ilişkin bir strateji oluşturma sürecidir
134                                       Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


(Jensen, 2003:119). Bu noktada devletin kamu borçlanma
politikasının amaçları ile maliye ve para politikalarının amaçlarının da
belli bir uyum içinde olması, kamu borç yönetiminde etkinliği
sağlayıcı bir unsur olarak karşımıza çıkmaktadır. Kamu borç
yönetiminde etkinliğin sağlanması için devletin, refinansman
politikaları uygularken ve borçlanma maliyetlerini belirlerken, bu
maliyetleri en düşük seviyede belirleyen veya kamu borç yükünün
azaltılmasını sağlayan düzenlemeler öngörmesi gerekir. Bu noktada
kamu borç yükünü azaltıcı esnek ve sürdürülebilir politikaların
uygulanması temel etkenlerden biridir.
    Lienert (2005:4)’e göre kamu borçlanmasında performansın
iyileştirilmesi, kamu bütçesinin ve merkezi otoritelerin iyileştirilmesi
ve kamu borçlanmasında şeffaflığın ve hesap verilebilirliğin
arttırılması etkin bir kamu borç yönetiminin sağlanması için gerekli
kriterler olarak karşımıza çıkmaktadır.
    Kamu borçlanmasında performansın iyileştirilmesi, bütçe gelir ve
giderlerinin yeniden belirlenmesini ve basitleştirilmesini, diğer
performans göstergeleri de dahil edilerek ekonomik etkinlik ve
verimlilik analizlerinin kamu maliyesinde kullanılmasını, kamusal mal
ve hizmet sunumunun iyileştirilmesini, kamusal mal ve hizmetlerin
alternatif üretim şekillerini ve birimlerini piyasaya dahil eden daha
rekabetçi bir piyasa yapısının oluşturulmasını kapsayan geniş
yelpazeli bir kriterdir. Kamu bütçesinin ve merkezi otoritelerin
iyileştirilmesi ise merkezi idarenin rekabetçi özel mal ve hizmet
üretimi alanlarından çekilmesini (özelleştirme) ve merkezi idarenin
kontrol mekanizmalarının bazı alanlarda yerel idarenin kontrol
mekanizmaları ile değiştirilmesini temel alır. Burada başlıca hedef,
yerel idarelere yapılan transferlerin ve yerel idarelerin borçlanma
sınırlarının belirlenmesi ve merkezi idarenin borç yükünün
azaltılmasıdır. Kamu borçlanmasında şeffaflığın ve hesap
verilebilirliğin arttırılması ise kamu yönetimindeki tüm borçlanma
birimlerin rol ve sorumluluklarının açıkça belirlenmesini, kamu
borçlanma sürecinde hesap verilebilirliğin arttırılmasını ve bu sürecin
kontrolünde yer alan birimlerin fonksiyonlarının güçlendirilmesini
temel alır. Böylece borçlanma maliyetlerinin azaltılması ve borç
yükünün hafifletilmesi hedeflenir.
   Bir borç yönetimi stratejisinde temel noktalardan biri, kamu
borçlanmasında tüm dış kaynaklar için kesin ve güncelleştirilmiş
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                      135


verilere sahip olmaktır. Diğer temel nokta ise borçlanmanın
taraflarının, borç servisinin zamanlamasından ve miktarından
tamamen haberdar olmalıdır. Ayrıca kamu borçlanmasında sorumlu
olan birimler, aldıkları kararların, ülkenin iç ve dış borç profili ve
ödemeler dengesi üzerindeki etkilerini doğru olarak değerlendirebilme
yeteneğine sahip olmalıdır. Diğer yandan şeffaflık ve hesap
verilebilirlik gibi bazı ön koşulların sağlanması da etkinliği arttırır.
Kamu borçlanması ile ilgili kurumsal düzenlemeler konusunda
ülkelerin birbirlerinden farklı uygulamaları söz konusu olabilir.
Bununla birlikte birbirine benzer ekonomik özelliklere sahip ülkeler
için tek bir borç yönetimi stratejisinin uygulanması, hesap
verilebilirliğin artmasına yardımcı olabilir (Wang, 2003:25). Kamu
borç stokunu azaltıcı bir borçlanma stratejisinin oluşturulması için
öncelikle iç ve dış borçlanma stratejilerinin ve bu stratejilere uygun
politikaların açıkça belirlenmesi ve karar alma aşamasında şeffaflık ve
hesap verilebilirliğin sağlanması gerekir. Bu doğrultuda kamu
borçlanmasının denetlemek üzere bazı kurumsal düzenlemelerin
yapılması (denetleme kurulları, vb.) zorunlu hale gelebilir. Diğer
yandan kaynak dağılımının denetlenmesi ve bu kaynakların nitelikli
borçlanma kapasitesi oluşturmayı içeren uygun borçlanma
teknikleriyle uyumlaştırılması ve bu noktada borç servisinin
karşılanması için kaynak bulunması önemlidir. Kamu borç yönetimi
çerçevesinde uygulanması planlanan politikaların diğer makro
ekonomik politikalar ile uyumlaştırılması da etkin işleme sürecini
hızlandıracaktır. Bir diğer önemli unsur da kamu borcunun yönetici
birimleri arasında etkin bir bilgi akışının sağlanması ve bu bilgi
akışının belli bir düzen içinde karar alıcılara, kreditörlere ve
kamuoyuna aktarılmasıdır. Çünkü bu süreçte ortaya çıkabilecek
aksamalar, yanlış bilgi akışına yol açarak borçlanma maliyetini
arttırabilir. Son olarak kamu borç yönetiminden sorumlu olan
birimlerin, yeterli nitelikli işgücü, teçhizat, donanım ve iletişim
sistemleriyle donatılması gereklidir (Mylonas vd., 2000:8). Aksi
takdirde yeterli kaynağa ulaşma ve bu kaynakları etkin kullanma
konusunda sıkıntılar yaşanabilir.
   Kamu borçlanmasında özellikle kamu borç yükünü azaltıcı etkiler
ortaya koyan bir strateji, kamu borçlanmasının sürdürülebilir
seviyelerde kalmasını sağlayabilir. Bununla birlikte etkinliği
sağlamaya yönelik olarak oluşturulan bu kuralların, gerçek anlamda
136                                        Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


etkinliği sağlayabilmesi için bu kuralların, kurumsal bir çerçeve içinde
ele alınması gerekir. Bu açıdan kamu borç yönetiminin kurumsal
çerçevesini oluşturan mekanizmalar şeffaflık ve sorumluluk
kriterlerine göre oluşturulmalı, geniş kapsamlı olmalı ve diğer
ekonomik ve mali politikalar ile uyumlu bir şekilde yürütülmelidir.
       3.2. Kamu Borç Yönetimi ve Maliye Politikası
    Kamu borç yönetimi, sadece kamu borçlarının etkin bir şekilde
idaresi açısından değil, aynı zamanda maliye politikasının etkin
işleyişinin sağlanması açısından da önemlidir. Çünkü kamu
borçlarının yönetiminde istikrarlı bir seyrin izlenmesi, yurt içi fiyat
istikrarının ve üretim dengesini sağlanmasına da katkıda
bulunmaktadır. Kamu borç yönetiminde kamu borçlanması ve maliye
politikaları arasındaki uyumu arttırmaya yönelik olarak bazı
düzenlemeler önerilmektedir. Kamu borçlanmasına belli bir sınır
getirilmesi, kamu borç yönetiminin amaçlarının ve sağladığı
faydaların açıkça tanımlanması, kamu borç yönetiminin ve para
politikası yönetiminin amaçlarının ve düzenlemelerinin birbirinden
ayrılması ve uyumlaştırılması, borcun borçla ödenmesi, piyasa riskleri
ve kamu borcu üzerindeki faiz maliyetlerinin yönetimine ayrı bir
önem verilmesi ve etkin bir kamu borç yönetiminin işleyebilmesi için,
kamu borç yönetimi birimler arasında sorumlulukları ve hesap
verilebilirliği de içeren kurumsal alt yapının oluşturulması bu
düzenlemeler arasında yer almaktadır (Sundajaran ve Lay, 2002:13).
   Ancak pek çok ülkede politikacıların çıkarlarını en üst seviyeye
çıkaracak şekilde politikalar uygulamaları, kamu borçlanma
maliyetlerinin artmasına yol açmaktadır. Buna ek olarak
makroekonomik yönetimin yeterince güçlü olmaması ve dolayısıyla
hızla artan kamu borç yükü, kamu borç yönetiminde etkinliğin geniş
ölçüde sağlanmasını engelleyici etkiler doğurmaktadır. Bu noktada
daha istikrarlı ve etkin bir kamu borç yönetimi stratejisinin
oluşturulması için, kamu borç yönetimi birimlerinin, makroekonomik
politikalarla tutarlı borç yönetimi politikası uygulamaları öncelikli
önem taşımaktadır.
   Özellikle hızla dışa açılan ve alt yapısı tam olarak oluşturulmadan,
uluslar arası piyasalarda işlem yapmaya başlayan, gelişmekte olan
finansal piyasalara sahip olan ülkelerde, para ve maliye politikaları ile
döviz kuru politikalarının uygulanmasında yaşanan sapmalar,
yatırımcıların daha yüksek risk primi talep etmelerine yol açmaktadır.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                       137


Bu durum, finansal piyasalarda yaşanan belirsizlikleri arttırarak
kırılganlığı güçlendirmektedir. Bu tür piyasalarda yatırımcıların, uzun
dönemli taahhütlere girmekten kaçınmaları, kamu borcu
yöneticilerinin, borcun çevrilebilirliğiyle ilgili problemlerden ve döviz
riskinden piyasaları koruma çabalarını önemli ölçüde engellemektedir.
Bu nedenle para ve maliye politikalarıyla ve döviz kuru politikasıyla
uyumlu bir kamu borç yönetimi, piyasalarda dengeyi sağlamaya
yardımcı olabilir (Nigtiopop, 2003:16). Böylece finansal piyasaların,
bir yandan daha istikrarlı şekilde uluslar arası piyasalara uyumunu
sağlayan, diğer yandan da dışsal şoklara karşı piyasayı güçlü kılan
politikaların daha sağlıklı şekilde uygulanması söz konusu olabilir.
    Kamu borç yönetiminde tutarlı ve dengeli bir yapılanmanın
oluşturulması için kamu borç yönetimi birimlerinin bazı ortak
özelliklere sahip olması önem taşımaktadır. Öncelikle kamu borç
yönetimi birimleri, belirli bir bakanlığın (örneğin, maliye bakanlığı)
bünyesinde belli bir birim olarak yer almalıdır. İkinci olarak, bu
birimlerin sorumlulukları, ekonomik ve idari anlamda açıkça
tanımlanmalıdır. Üçüncü olarak, kamu borç yönetiminin amaçları,
stratejik hedefler doğrultusunda açıkça tanımlanmalıdır. Dördüncü
olarak, kamu borç yönetimi birimlerinin amaçları, diğer
makroekonomik politika uygulayıcı birimlerin amaçlarıyla
uyumlaştırılmalıdır. Son olarak, kamu borç yönetimi birimlerinin
faaliyetleri denetlenmeli ve uygulamadan doğabilecek risklerin etkin
şekilde      kontrolünü       sağlamaya       yönelik    düzenlemeler
gerçekleştirilmelidir (Currie, vd., 2003:30).
    Gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerin çoğunda, etkin bir kamu
borç yönetimi stratejisinin uygulanması yönünde, birbirinden farklı
politikaların uygulandığı görülmektedir.                Mali bütçenin
onaylanmasıyla bağlantılı olarak daha sonra bütçenin kontrolü
amacıyla kullanılacak olan bir yıllık borçlanma sınırlamasının,
parlamento tarafından kabul edilmesi, en sık uygulanan politikalardan
biridir. Bu politikayla, bütçe açıklarının karşılanması ve borcun borçla
finansmanının sağlanması amaçlanmaktadır (Sundajaran ve Lay,
2002:28).
   Bununla birlikte, pek çok gelişmekte olan ülkede, kamu borç
yönetimiyle ilgili düzenlemeler yapılırken, politikacıların çıkarlarını
en üst düzeyde tutma eğiliminde olmaları ve buna bağlı olarak kamu
138                                        Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


hizmetlerinin finansman ihtiyacının hızla artması, kamu borçlarının
sürdürülemez boyutlara ulaşmasına yol açmıştır. Diğer yandan kamu
borç yönetimi stratejisinin yasal ve kurumsal çerçevesi oluşturulurken,
kamu borç yönetiminin, diğer makroekonomik politikalar ile
uyumlaştırılmasında      sorunlar     yaşanmıştır.   Borcun      borçla
finansmanının sağlanmasında ve temel borç yönetimi fonksiyonlarının
gerçekleştirilmesinde işgücü ve teknik olanakların yetersiz olması da
kamu borç yönetiminin etkin bir şekilde işlemesini engelleyen
nedenler arasında yer almaktadır.
    Gelişmekte olan ülkelerin çoğunda kamu borç yönetiminin yasal
çerçevesi, çoğu zaman açıkça tanımlanamamakta ve bu nedenle
yeterli ölçüde işletilememektedir. Ayrıca kamu borçlanmasında bilgi
akışının sağlanmasını da içeren şeffaflık ve hesap verilebilirlik
ilkelerinin yetersizliği de işleyişin etkinliğini bozmaktadır. Ayrıca
işgücü yetersizliğine, teknik yetersizliğe ve kaynak yetersizliğine bağlı
olarak ortaya çıkan sorunlar, kurumsal zayıflıklara ve düşük uygulama
kapasitesine yol açmaktadır. Bu nedenle, kamu borç yönetimi
etkinleştirilememektedir. Dolayısıyla bu ülkelerde bu tür zorluklarla
başa çıkılabilmesi için öncelikle şeffaf ve açık bir yasal ve kurumsal
çerçevenin oluşturulması gerekmektedir. (Jensen, 2003:125).
    Gelişmekte olan ülkelerin çoğunda, yurt içi piyasalardan
borçlanma, mali sürdürülebilirliğin önemli bir parçası olmasına
rağmen, yurt içi finansal piyasaların yeterince güçlü olmaması
nedeniyle, bu ülkelerde yurt içi borçlanma, önemli ölçüde
sınırlandırılmaktadır. Dolayısıyla bu ülkelerde uzun dönemli
sürdürülebilir bir kamu borçlanma politikasının uygulanması, kamu
borçlanma stratejilerinin açık, şeffaf ve uygulanabilir olmasına ve
borçlanma olanaklarının genişletilmesini sağlayacak şekilde iç
piyasaların geliştirilmesine bağlıdır. Bunu yanı sıra borç
yöneticilerinin kamu borç portföyünde beklenen maliyet ve riskler
arasında bir değiş tokuşu belirlemelerine ve yönetmelerine izin
verilmesini sağlayıcı politikaların işletilmesi de kamu borç
yönetiminde etkinliğin sağlanması açısından gereklidir (Magnusson,
2003:9 ve Sundajaran ve Lay, 2002:17). Ancak yeterli ve istikrarlı bir
politik desteğin olmaması ve yeterli bir kurumsal alt yapının
oluşturulmaması, etkin bir kamu borç yönetimi stratejisinin
uygulanmasını güçleştirebilir. Bu nedenle politika yapıcıları ile karar
alıcıları arasında belli bir uyumun sağlanması gerekli olmaktadır.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                      139


    Genellikle gelişmekte olan ülkelerde kamu borcunun GSMH’ya
oranının artması, hükümetlerin, kamu borçlarını yönetme
maliyetlerinin farkına varmasına neden olmuştur. Diğer yandan kamu
açıklarının banka kaynaklarıyla finansmanından banka dışı
kaynaklarla finansmanına doğru bir eğilim ortaya çıkmıştır. Bu
durum, daha yüksek faiz oranlarından borcun çevrilebilirliği riskinin
oluşmasına neden olmuştur. Bu tür bir gelişme, hem finansal
piyasaların, daha fazla dışa açılmasından, hem de yurt içi reel
piyasalarda durgunluk maliyetlerinin ortaya çıkmasından dolayı
önemli bir sorun olmuştur. Bu sorunun çözümü için, daha fazla
piyasa-yönlü ve daha fazla geliştirilmiş kamu borç yönetimi
stratejilerinin uygulanması ve geliştirilmesi önerilmektedir. Çünkü bu
uygulamalar, yurt içi finansal piyasaların, pek çok ülkede kamu borç
yönetiminin etkin işleyişinde tamamlayıcı bir rol üstlendiğini
göstermektedir.
    Etkin bir kamu borç yönetimi, etkin para ve maliye politikalarının
ikamesi değil tamamlayıcısıdır. Eğer para ve maliye politikalarının
uygulama çerçevesi zayıfsa, kamu borç yönetimi ne kadar etkin işlerse
işlesin, tek başına krizleri engelleyemez. Ancak bu şartlarda bile
güvenilir bir KBY politikası, finansal piyasanın geliştirilmesi ve
finansal derinliğin sağlanması konusunda temel bir rol oynayarak
finansal risklere karşı duyarlılığı azaltabilir (Sundajaran ve Lay,
2002:14). Diğer yandan politikalar arasında karşılıklı uyumun
sağlanması için, kamu borç yönetimini amaçları ile maliye ve para
politikalarının amaçları dikkatle değerlendirilmelidir.
    Nitekim kamu borç yönetimi ile para ve maliye politikalarının
yönetiminin, birbiriyle tutarlı olması, özellikle uzun dönemli faiz
politikasında, faiz oranlarının yapısındaki risk primlerini azaltabilir.
Ancak Merkez Bankası’nın, uyguladığı para politikalarındaki
iyileşmeleri temel alarak, kamu borçlanma seviyelerinin etkileri
konusunda mali otoriteleri bilgilendirmesi bu noktada önem
taşımaktadır. Çünkü otoritelerin uyguladıkları politikalar arasında
belli bir uyumun sağlanması, bunu gerektirmektedir.
   Diğer yandan borçlanma sınırlarının belirlenmesi ve güvenilir risk
yönetimi politikaları oluşturulması da devlet bütçesinin, borç servisi
şoklarından korunmasına yardımcı olabilir. Bu nedenle gelişmiş
ülkelerin çoğu, kamu borç yönetiminin araçlarını ve hesap
140                                        Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


verilebilirliğini para ve maliye politikalarının araçlarından ayırmıştır
Gelişmekte olan ülkelerde de kamu borç yönetiminin amaçları para ve
maliye politikalarının amaçlarının birbirinden ayrılması, kamu borç
yönetiminde etkinliğin sağlanması açısından önem taşımaktadır.
Bunun sağlanabilmesi için, bu ülkelerde finansal piyasaların
güçlendirilmesi gerekmektedir. Bu yolla, finansal piyasaların
gelişmişlik seviyesinin artması, kamu borç yönetiminin amaçları ile
para ve maliye politikalarının amaçlarının birbirinden ayrılması
kolaylaşacaktır.
   Gelişmemiş finansal piyasalara sahip olan ve zayıf
makroekonomik politikalar uygulayan gelişmekte olan ülkelerde kamu
borç yönetiminde sorunlar yaşanmaktadır. Bu sorunlar, nitelikli
işgücünün yetersiz olması, daralan üretim, politikalar arasında amaç
ve fonksiyon ayırımının eksik olması, sistem ve teknoloji riskleri,
değerleme riskleri ve işlemsel riskler sıralanabilir.
    Kamu borç yönetiminde nitelikli işgücünün yetersiz olması, kamu
borçlanma işlemlerinin yürütülmesinde iyi eğitilmiş uzman bir
işgücünün eksikliği işlemlerin uygulama ve zaman maliyetini arttırır.
Bu nedenle eğitilmiş personel ihtiyacının karşılanmasına önem
verilmelidir. Politikalar arasında amaç ve fonksiyon ayırımının eksik
olması, kamu borç yönetimi birimlerinin, kamu borçlanmasına ilişkin
işlemleri yürütme, değerlendirme ve kontrol etme konusunda
birbirinin alanlarına gereğinden fazla müdahale ettiklerini ifade eder.
Bu durum, politikaların uygulanmasında karmaşıklığa yol açtığı gibi,
politikaların ekonomiyi etkileme sürecini de sekteye uğratmaktadır.
Bu nedenle, kamu borç yönetimi birimleri, uygulamalarında bağımsız
hareket edebilmelidir. Sistem ve teknoloji riskleri, kamu borç
yönetimi birimlerinin, yeni bilgi sitemleri ile ilişkili teknolojik
gelişmeleri izleyememeleri nedeniyle ortaya çıkabilir. Bu durumda
teknolojik gelişmelerin kullanımına yönelik eğitim programlarına
ağırlık verilerek bu risklerin azaltılmasına çalışılabilir. Yeni
borçlanma araçları karmaşık yapılara sahip olabilir ve zor anlaşılabilir.
Bu nedenle kamu borç yönetimi birimleri, yeni borçlanma araçlarını
değerlendirme ve kontrol etme konusunda yetersiz kalabilir. Bu
durum, üretim sistemlerine yansıyarak üretim daralmalarına yol
açabilir. Bu şartlarda, üretim daralmasını engelleyecek şekilde kaynak
transferini kolaylaştırılması sağlanmalıdır.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                     141


    İşlemsel riskler, kamu borç yönetimi faaliyetleri, yazılı kurallara
göre işletilmediğinde ve çalışma akımı şeması, gerekli denetleyici
birimlerle birlikte öngörülebilir ve iyi düzenlenmiş şekilde
oluşturulmadığında ortaya çıkar. Özellikle karmaşık kamu borçlanma
araçları uygulanırken yazılı kurallara uyulması daha büyük önem taşır.
Bu nedenle işlemsel risklerin azaltılması için, yazılı kurallara uygun
şekilde kamu borç yönetimi birimlerinin faaliyetlerini yürütmeleri
gerekir. Değerleme riskleri ise uygulayıcıların tüm kamu borçlanma
araçlarında bağımsız bir değerleme yapamadığı veya yapılan
değerlemelerin birbirinden farklı sonuçlar oluşturduğu durumlarda
ortaya çıkar (Oyala, 2003:148). Bu şartlarda, değerleme risklerinin
azaltılması için, kamu borç yönetimi birimlerinin, birbirinden
bağımsız uygulamalar yapabilme ve bu uygulama sonuçlarını
birbiriyle uyumlaştırabilme yeteneğinin arttırılması gerekmektedir.
   Gelişmekte olan ülkelerde bu risklerin azaltılması ve mümkün
olduğunca kamu borç yönetiminin etkinliğinin sağlanabilmesi büyük
ölçüde maliye politikaları ile kamu borç yönetimi arasındaki ilişkiye
bağlıdır. Çünkü kamu borç yönetiminin başlıca amaçlarından biri de
orta ve uzun vadede finansal istikrarı bozmadan kamu yönetiminin
finansal gelişme için gerekli olan kaynaklara sahip olmasını
sağlamaktır. Bunun anlamı, sürdürülebilir bir borçlanma stratejisi
uygulanırken ülkenin kamusal ihtiyaçlarını karşılamaya yönelik olarak
harcamalar yapmak ve bu harcamaları finanse edecek vergi gelirini
sağlamaktır. Diğer bir ifadeyle kamu borçlanması bütçe politikası ile
uyumlu bir şekilde işletildiğinde etkin olarak kullanılmaktadır. Bu
noktada kamu borç yönetimi ile kamu bütçesinin yönetiminin uyumlu
olması, makro ekonomik istikrar açısından büyük önem taşımaktadır.
   Kamu borç yönetiminde etkinliğin sağlanması için kamu borç
yönetimi ile maliye politikalarını uygulama kuralları, kanuni
düzenlemelerle desteklenmelidir. Çünkü kamu borcu yöneticilerinin
faaliyetlerini ve denetleme yetkilerini açıkça belirleyen kanuni
düzenlemeler, kamu borçlanmasında riskleri azaltabilir. Bazı kanuni
düzenlemeler, süreklilik gösteren kamu harcamalarının kamu
borçlanması ile finansmanının yasaklanmasını veya sadece kanunla
değiştirilme özelliği olan bir kamu borçlanma tavanı oluşturulmasını
temel alabilir. Ayrıca kanuni çerçeve, denetlemenin sınırlarını da
belirleyebilir (Lienert, 2005:9). Kamu borçlanması ile ilgili tüm bu
142                                       Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


kanuni düzenlemeler, kamu borç yükünün belli sınırlar içinde
tutulmasına ve kamu borç yönetiminin etkin işletilme
mekanizmalarının uygulanmasına yöneliktir.
      4. TÜRKİYE’DE KAMU BORÇ YÖNETİMİ
   Türkiye ekonomisinde uzun yıllar yaşanan yüksek enflasyon ve
düşük ekonomik büyüme hızı, ülkenin kaynaklarının etkin şekilde
kullanılmasını engellemiştir. Dönemsel olarak yaşanan iç ve dış
kaynaklı ekonomik krizler de bu süreci olumsuz yönde etkilemiştir.
Bu nedenle özellikle dışa açılma sürecinin hızla yaşandığı 1980
sonrası dönemde Türkiye ekonomisinde özellikle kamu borçlanması,
kaynak yetersizliği nedeniyle sık başvurulan bir finansman aracı
haline gelmiştir. Artan borçlanma, kamu borçlarının yönetiminde
sıkıntıları da beraberinde getirmiştir.
    1980’lerden itibaren ekonomi politikalarında yaşanan dönüşüme
bağlı olarak, özel kesim ağırlıklı ve dışa açık bir ekonomik yapının
oluşturulması söz konusudur. Bu politika sonucunda artan finansman
ihtiyacına bağlı olarak, kamu kesimi borçlanma gereği/GSMH oranı,
yıllar boyunca artmıştır. Üstelik, geçmiş yıl görev zararları, koşullu
yükümlülükler ve kapsam içinde olmayan kamu kurumları gibi kamu
kesimi genel dengesi içinde görünmeyen kalemler de bu orana
eklendiğinde, kamu kesimi borçlanma gereği daha da artmıştır.
    Özellikle Kasım 2000 krizinden sonra bankacılık sektöründe artan
kırılganlık, bankaların kısa dönemli borç almalarına ancak nispeten
uzun dönemli borç vermelerine yol açtığından kamu borçlanması
olumsuz yönde etkilenmiştir. 2000 yılında itibaren alınan önlemler ve
2003 yılında analitik bütçe sistemine geçilmesiyle birlikte 2004
yılında gelinen nokta özellikle faiz dışı fazla odaklı maliye
politikasının uygulanmaya devam edilmesidir. Bu süreçte maliye
politikasının temel özelliği; mali disiplini sağlayarak iç borç stokunu
sürdürülebilir bir düzeye indirmek olmuştur. 2005 yılında konsolide
bütçe gerçekleşme sonuçları dikkate alındığında harcamalarda bir
azalış ve gelirlerde bir artış göze çarpmaktadır. 56.5 milyar YTL
olarak öngörülen faiz ödemelerinin yüzde 19 oranında azalarak 45.7
milyar YTL’ ye düşmesi, kamu harcamalarının daraltılmasında temel
etkenlerden biri olmuştur. Yıl boyunca borçlanma ihalelerinde
ortalama faizin 9.5 puan düşerek yüzde 17 seviyesine inmesi ve
ortalama vadenin yaklaşık bir yıldan iki yıla uzaması da kamu
borçlanması açısından olumlu gelişmeler olarak değerlendirilebilir.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                      143


Ancak faiz ödemeleri yüzde 31.6’lık pay ile bütçedeki yerini
korumuştur. Faiz dışı bütçe harcamaları yüzde 17 oranında artmış ve
bu artış temelde sosyal güvenlik kurumlarının artan açıklarının
finansman ihtiyacından kaynaklanmıştır. Bu kurumlara yapılan
transferler bütçede yüzde 16’lık bir yer tutmuştur (Bağımsız Sosyal
Bilimciler, 2006:41-42). Dolayısıyla faiz ödemelerinin ve sosyal
güvenlik kurumlarına yapılan transferlerin yüksekliği kamu
borçlarının azalış hızını kesen önemli faktörler olmuştur. faiz dışı
fazla hedefinin başlıca uygulama gerekçesi, mali disiplinin sağlanması
olmuştur.
    Türk mali sisteminde mali disiplini sağlayıcı daraltıcı önlemlerin
alınmasına 2006-08 döneminde devam edilmiştir. Bu çerçevede her ne
kadar 2008 başında faiz dışı fazla hedefinin yüzde 3.5’e
düşürülmesinin reel ekonomiyi rahatlatıcı etkiler oluşturması
hedefleniyorsa da sıkı harcama ve vergi önlemlerine devam
edilmesiyle 2008 yılı merkezi yönetim bütçesinde 2007 yılına kıyasla
bütçe dengesinde yüzde 66.5 oranında bir artış göze çarpmaktadır
(Bkz. Tablo 4.1).
   Tablo 4.1: 2008 Yılı Merkezi Yönetim Bütçesi ve Borçlanma




   Kaynak: Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu, 2008:7.


   Tablo 4.1’de 2008 yılında özellikle vergi gelirlerindeki artışa bağlı
olarak kamu gelirlerinin arttığı ve kamu harcamalarının azaldığı
görülmektedir. Faiz hariç bütçe harcamalarının 2007 yılındaki
gerçekleşmesi 154.769 milyon YTL olurken 2008 yılı hedefi 166.553
milyon YTL olarak gerçekleşmiş ve ocak-mayıs itibariyle 14.141
milyon YTL olmuştur. Bütçe gelirleri ise 2007 yılında 189.617 milyon
YTL olurken 2008 yılında 204.556 milyon YTL hedeflenmiş ve ocak-
144                                       Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


mayıs dönemi itibariyle 19.212 milyon YTL olarak gerçekleşmiştir.
Buna bağlı olarak merkezi yönetim bütçe dengesinde 2007 yılına
kıyasla önemli bir iyileşme sağlanmıştır.
   Faiz hariç bütçe harcamalarının bütçe içindeki payı 2007 yılında
yüzde 76.1 olarak gerçekleşirken 2008 yılında yüzde 74.8 olarak
hedeflenmiş ve yüzde 76.3 olarak gerçekleşmiştir. Daraltıcı kamu
harcamaları politikasının uygulanmasına rağmen yaşanan bu
gelişmenin temelinde uluslararası piyasalarda yaşanan ve Türkiye
ekonomisine de yansıyan kriz ortamının yol açtığı belirsizlik sürecinin
yattığı söylenebilir.
   Merkezi yönetim borç kompozisyonu ise kriz dönemleri olan
2000-2001 dönemlerinde hızla artsa da 2003 yılından itibaren krize
karşı alınan önlemlerin sonuçlarına bağlı olarak azalma seyrine
girmiştir (Bkz. Şekil 1).


      Şekil 4.1: Merkezi Yönetim Borcunun Kompozisyonu




        Kaynak: Merkez Bankası, 2008:33
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                      145


   2001 krizinden sonra uygulanmaya başlayan mali disiplin hedefine
yönelik kamu mali disiplinini sağlayıcı maliye politikalarının
sonucunda kamu kesimi borçlanması konusunda da Türkiye
ekonomisindeki piyasalar, dış şoklara karşı daha dirençli hale
gelmiştir. Bu nedenle Şekil 4.1’de merkezi yönetim borç
kompozisyonunda 2001-08 dönemi itibariyle bir azalış eğilimi göze
çarpmaktadır. Her ne kadar 2007-08 döneminde küresel krizin
Türkiye’deki piyasalara etkileri konusunda bir belirsizlik süreci
yaşansa da özel kesimin borç yükündeki artış nedeniyle toplam borç
stokunda bir artış olmuştur. Kamu borç yükü tehlikeli ölçüde
yükselmemiştir.
    Türkiye ekonomisinde kamu borç stokunun toplam borç stoku
içindeki payının artışının yaşandığı dönemlerin özellikle finansal
krizlerin dışsal şoklar olarak ekonomiyi etkilediği 2000-01 dönemleri
olduğu görülmektedir. Ancak alınan mali disiplini sağlayıcı ve
harcamaları daraltıcı ekonomik ve mali önlemlerle bu oran azalmaya
başlamıştır. 2007 yılından itibaren Türkiye piyasalarını etkilemeye
başlayan küresel krizin ise henüz dışsal bir şok etkisi oluşturmadığı ve
yurt içinde uygulanan mali disiplini sağlayıcı ekonomi politikalarının
küresel krizin ekonomiyi etkileme hızını azalttığı söylenebilir.
Bununla birlikte alınan önlemlerin yeterliliği ve etkinliğinin zaman
içinde ortaya çıkacağı dikkate alındığında küresel krizin piyasalarda
oluşturduğu belirsizlik sürecinin dikkate izlenmesi gerekmektedir.
   2000-2001 kriz dönemi sonrasında uygulanan mali önlemler
sonucunda 2000-2008 itibariyle kamu net borç stokunda ortaya çıkan
gelişmeler ise aşağıda görülmektedir (Bkz.Şekil 4.2).
146                                       Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


      Şekil 4.2: Kamu Net Borç Stokunun Gelişimi (2002-2008)




      Kaynak: Merkez Bankası, 2008:30.
    2000-2008 döneminde kamu kesimi toplam net borç stokunun
GSYİH’ya oranında bir dalgalanma yaşandığı görülmektedir. 2000-04
döneminde artış eğiliminde olan bu oran, 2005 yılından itibaren
azalma seyrine girmiştir. Bununla birlikte bu borçlar içinde net iç borç
stokunun GSYİH’ya oranı 2000-05 döneminde zaman zaman azalmış
zaman zaman da artmışsa da 2006 yılından itibaren düşmeye
başlamıştır. Toplam kamu borçları içinde net dış borçların GSYİH
içindeki payı itibariyle ise 2000-03 döneminde bir artış ortaya
çıkmışsa da 2004 yılından itibaren bir azalış yaşandığı görülmektedir.
   Dış borçların vadeye göre dağılımı ise 2002-08 döneminde kısa,
orta ve uzun dönemde farklı bir seyir izlemiştir (Bkz. Şekil 4.3).
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                     147


      Şekil 4.3: 2002-2008 Döneminde Dış Borç Stokunun Vadeye Göre
Dağılımı




   Kaynak: Maliye Bakanlığı,2008:106.
   2002-2008 döneminde dış borç stokunun vadeye göre dağılımı
dikkate alındığında kısa, orta ve uzun vadeli borçlarda farklı bir
pozisyon göze çarpmaktadır. 2005 yılı itibariyle dış borç stokunun
yüzde 78’i orta ve uzun vadeli borçlardan oluşurken yüzde 22’si kısa
vadeli borçlardan oluşmaktadır. Zaman içinde orta ve uzun vadeli
borçların dış borçlar içindeki payı artarken kısa vadeli borçların payı
nispi olarak azalmıştır. Nitekim 2008 yılının ikinci çeyreği sonunda
orta ve uzun vadeli borçların dış borçlar içindeki payı yüzde 81.7 ‘ye
yükselmiş, buna karşılık kısa vadeli borçların payı yüzde 18.3’e
düşmüştür.
   Diğer yandan 2002-2008 döneminde dış borç servisindeki
gelişmeler şöyledir (Bkz. Şekil 4.4).
148                                         Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


      Şekil 4.4: 2002-2008 Döneminde Dış Borç Servisi




      Kaynak: Maliye Bakanlığı, 2008:101.
    2002-2008 döneminde dış borç ödemeleri toplam, anapara ve faiz
ödemeleri itibariyle dikkate alındığında 2006 yılından itibaren faiz ve
anapara ödemelerindeki artışa başlı olarak toplam borç ödemelerinde
de bir artış ortaya çıktığı görülmektedir. Nitekim Şekil 4.4’e göre
2007 yılında 48.733 milyon dolar toplam borç ödemesi yapılmış ve bu
miktarın 37.923 milyon doları anapara ödemelerine ayrılırken 10.810
milyon doları faiz ödemelerine ayrılmıştır. 2008 yılının Haziran ayı
itibariyle ise toplam 49.047 milyon dolarlık dış borç ödemesi yapılmış
ve bunun 37.462 milyon doları anapara ve 11.585 milyon doları faiz
ödemelerine ayrılmıştır.
       Reel sektörün uzun vadeli borç çevirme oranları 1993-2008
itibariyle yaşanan krizlere bağlı olarak farklı sonuçlar ortaya
koymaktadır. Buna bağlı olarak 2004-08 döneminde toplam dış
borçlar içinde hem reel kesimin hem de finansal kesimin borçları
artmıştır. 2003 yılında 14 milyar dolar olan finansal kesim dış borcu,
2008 yılında 60 milyar dolara çıkmış ve bununla birlikte reel kesim
dış borcu 2003 yılında 35 milyar dolar iken 2008 yılında 112 milyar
dolara yükselmiştir. Dış borç yönetimindeki etkinlik kriterleri içinde
en önemlilerinden birisi borç döndürme oranıdır (Bkz. Şekil 4.5).
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                   149


      Şekil 4.5: Reel Kesim Uzun Vadeli Borç Döndürme Oranı




      Kaynak: Merkez Bankası, 2008:25.
    Şekil 4.5’e göre Türkiye ekonomisinde 1993-2008 döneminde reel
kesimde gerçekleşen uzun vadeli borç döndürme oranları dikkate
alındığında bu oranların dönemler itibariyle yüzde 100’ün üzerinde
seyrettiği görülmektedir. Bunun anlamı reel kesimin yurt içi kaynak
yetersizliği nedeniyle sürekli olarak borçlanmaya özellikle dış
borçlanmaya başvurarak kaynak yetersizliğini karşılamayı tercih
etmesidir. Bu nedenle reel kesimin uzun vadeli borç döndürme
oranları sürekli olarak yüksek seviyelerde gerçekleşmiştir.
   Aynı dönemde reel sektörün kısa vadeli borç çevirme oranları ise
daha farklı bir seyir izlemiştir. Özellikle krizlerin yaşandığı
dönemlerde bir kırılma ortaya çıktığı görülmektedir (Bkz. Şekil 4.6).
150                                        Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


      Şekil 4.6: Kısa Vadeli Borç Döndürme Oranı




        Kaynak: Merkez Bankası, 2008:25.
   Şekil 4.6’ya göre özel kesimin aynı dönemde kısa vadeli borç
döndürme oranlarında da zaman zaman bir artış gözlense de uzun
vadeli borç döndürme oranlarına kıyasla daha düşük bir seyir izlendiği
görülmektedir. 2000 krizinden sonra yaşanan süreçte 2001 krizi ve
ardından alınan önlemler ile birlikte iç ve dış borçlanma seviyelerinde
hissedilir bir iyileşme yaşansa da küresel krizin etkileriyle birlikte
piyasalarda yeniden bir sıkıntının yaşanmaya başladığı göze
çarpmaktadır. Nitekim reel sektörün kısa vadeli borçlarının toplam
borçlar içindeki payının 2000-2007 döneminde hızla arttığı
görülmektedir (Bkz. Şekil 4.7).
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                        151


Şekil 4.7: Reel Sektörün Kısa Vadeli Borçlarının Toplam Borçlara
Oranı




      Kaynak: Merkez Bankası, 2008:27.
   Reel kesimin kısa vadeli borçlarının toplam borçlara oranı imalat
sektörünün ve imalat dışı sektörlerin borçları olarak incelendiğinde
imalat sektörünün borçlarının zaman zaman nispi azalışlar gösterse de
sürekli bir artış eğilimi içinde olduğu görülmektedir. Sadece artış
oranlarında dönemsel azalışlar söz konusudur. İmalat dışı sektörlerde
ise imalat sektörü kadar olmasa bile kısa vadeli borçların toplam
borçlara oranı itibariyle nispi artışlar yaşanmıştır. Burada yine yurt içi
kaynak yetersizliğinin üretim imkanlarını kısıtlaması riskine karşılık
bu sektörlerin kaynak arayışına girmelerinin borçlanma limitlerinin
artmasında temel etken olduğu söylenebilir.
   Türkiye ekonomisinde yapılan düzenlemeler, özellikle iç borç
yönetiminin daha da etkinleştirilmesine yönelik olmakla birlikte,
2004-2005 döneminde ABD’de başlayıp küresel piyasalara hızla
yayılan kriz, 2006 yılının ikinci yarısından itibaren Türkiye
ekonomisini de etkilemeye başlamıştır. Bu dönemde iç borçlardan
ziyade, reel kesim dış borçları artışı tehlike arz etse de, iç borçların
yeteri kadar azaltılamaması, önemli bir sorun olarak görülebilir. Bu
durum, iç borç yönetiminin etkinliğinin artırılmasını gerekli
kılmaktadır.
152                                       Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan




        5. SONUÇ VE DEĞERLENDİRME
   Bir ülkenin kamu borçlanmasındaki hızlı artış, ülkenin
makroekonomik performansı ile yakından ilişkilidir. Bu nedenle kamu
borçlarının yönetimi, hem hızlı artışların kontrol altına alınması hem
de borçlanma gelirlerinin kullanım alanlarının belirlenmesi açısından
önem taşımaktadır.
    Kamu borç yönetimi birimlerinin uyması gereken kuralların
belirlenmesi ve borçlanmanın belli bir plan çerçevesinde yürütülmesi
de kamu borç yönetimi açısından önem taşımaktadır. Pek çok gelişmiş
ve gelişmekte olan ülkede kamu borç yönetiminin etkinliği, kamu
borçlanması ile uyumlu para ve maliye politikalarının işlerliğinin
sağlanmasına bağlıdır. Dolayısıyla kamu borçlanması, para ve maliye
politikalarının eşanlı olarak yürütülmesi ve bu politikaların finansal
piyasalar üzerindeki etkilerinin değerlendirilmesi, kamu borç
yönetiminin istikrarı ve etkin şekilde uygulanabilirliği açısından önem
taşımaktadır.
    Etkin bir kamu borç yönetimi politikası, para ve maliye politikaları
ile uyumlaştırıldığında kamu borçlanmasında sürdürülebilir bir
seviyeye ulaşılmasını ve iç ve dış borçlanmadan kaynaklanan yüksek
risklerin azaltılmasını sağlayabilir. Böylece makroekonomik
hedeflerle uyumlu bir kamu borç yönetimi, bir yandan finansal
piyasalardaki kırılganlıkları azaltırken diğer yandan reel piyasalarda
ciddi üretim daralmalarına yol açmadan sürdürülebilir bir kamu
borçlanma seviyesinin korunmasına yardımcı olabilir.
    Kamu borçlanmasını etkileyen içsel değişkenler temelde kamu
harcamalarının (harcama kalemleri itibariyle ayrı ayrı) hızla
artmasının, buna karşılık kamu gelirlerinin yetersiz kalmasının bir
sonucu olarak ekonomide yüksek kamu açıklarını tetikleyici etkiler
doğurmuştur. Özellikle 1980’lerden itibaren kamu harcamalarının
yapısında –cari, yatırım ve transfer harcamaları- yaşanan dönüşüm
kamu borç yükünü arttırıcı bir etki göstermiştir. 2000-2001
krizlerinden çıkılması, ancak dönemsel olarak alınan tedbirlerle
mümkün olmuştur. Bir yandan, yüksek bir faiz dışı fazla hedefinin
belirlenmesiyle kamu açıklarının azaltılması ve bu yolla malî
disiplinin sağlanması amaçlanırken, diğer yandan da kamu kesiminin
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                      153


uyguladığı bu daraltıcı politika, reel ekonomide maliyet artışlarını
beraberinde getirmiş ve reel üretim daha da azalmıştır.
     2006’nın ikinci yarısından itibaren ABD’de başlayan ve hızla
küresel piyasalara yayılan krizin etkisi, 2007 yılı sonu itibariyle
Türkiye ekonomisinde de hissedilmeye başlanmış ve reel kesim
borçlarının hızla artması ve yüksek cari açıkla kendini göstermiştir.
2008 yılı boyunca küresel krizin, özellikle reel piyasalar üzerindeki
daraltıcı etkisi, artarak devam etmiştir. 2008 yılının son çeyreğinde ve
2009 yılının ilk çeyreğinde hızla artan işsizlikle birlikte yüzde 13.8
oranında yaşanan küçülme, ekonominin krizden etkilenme derecesinin
yüksekliğini açıkça ortaya koymaktadır. Bu koşullarda ardı ardına
açıklanan genişletici önlem paketleriyle krizin olumsuz etkileri en aza
indirilmeye çalışılmaktadır. Ancak hükümetin, diğer ekonomik
tedbirlerle birlikte, kamu borçları konusunda da yeni bir düzenlemeye
gitmesi gerekmektedir. Çünkü genişletici önlemlerin maliyetini
karşılamak için, gerekli kaynağın bulunması önemli bir sorundur.
Vergi gelirlerinin yetersiz olması nedeniyle, bu kaynağın, iç ve dış
piyasalardan borçlanma yoluyla karşılanması gündeme gelmektedir.
Bu noktada hükümetin, diğer önlemler ile birlikte kamu borçlanması
konusunda da yeni düzenlemeler gerçekleştirmesi gerekli olmaktadır.
Ancak bu düzenlemelerin, piyasalarda yaşanan daralmayı
körüklemeden gerçekleştirilmesi önem taşımaktadır çünkü kaynak
ihtiyacının karşılanması için borçlanmaya daha fazla başvurulması,
piyasaları daha da daraltarak dışlama etkisine yol açabilir ve reel
üretimi daha da azaltabilir. Diğer yandan borçlanma artışının reel faiz
artışını da beraberinde getirmesi, artan faiz yükünün, bütçe açığını
körüklemesine neden olabilir. Dolayısıyla küresel krize karşı önlem
alırken, kamu borçlanması ile kaynak transferi konusuna dikkatle
hareket edilmesi gerekmektedir.
    KAYNAKLAR
AIZENMAN, Jushua (1994); ‘On The Need For Fiscal Discipline in
     A      Union’,    NBER       Working     Paper No.4656,
     http://www.nber.org, Erişim: 10.11.2007.
ALLESINA, Alberto ve PEROTI, Roberto (1996); ‘Fiscal Discipline
     and The Budget Process’, American Economic Review, Papers
     and Proceedings, Vol. 86, No.2.
154                                    Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


ANDERSEN, Torben M. ve PEDERSEN, Lars Haagen (2006);
    ‘Assessing Fiscal Sustainability and The Consequences of
    Reforms’,      Core        Discussion       Paper,      No.83,
    http://www.core.ucl.ac.be/services/psfiles/dpo6/83.pdf, Erişim:
    12.12.2007.
BAĞIMSIZ SOSYAL BİLİMCİLER (2006); ‘2006 Yılı Raporu IMF
     Gözetiminde On Uzun Yıl, 1998-2008: Farklı Hükümetler,
     Tek                    Siyaset,                       Ankara,
     http://www.bagimsizsosyalbilimciler.org/iktisatg.htm,
     Erişim:10.10.2007.
BANKACILIK DEVLET DENETLEME KURULU (2008); Finansal
    Piyasalar Raporu, Sayı.9, Strateji Geliştirme Dairesi
    Başkanlığı, http://bddk.org, Erişim: 03.11.2008.
BLANCHARD, Olivier (1990); ‘Suggestions For A New Set of Fiscal
    Indicators’, OECD Working Paper, No.79, April,
    http://www.oecd.org, Erişim: 10.12.2007.
BLANCHARD, Olivier, CHOURAQUI, Jean-Claude, HAGEMANN,
    Robert P., ve SARTOR, Nicola (1990); ‘The Sustainability of
    Fiscal Policy: New Answers To Old Questions’, OECD
    Economic Studies, No.15, Autumn, http://www.oecd.org,
    Erişim: 10.10.2007.
BOLLE, Monica de, ROTHER, Björn ve HAKOBYAN, Ivetta
     (2006); ‘The Level and Composition of Public Sector Debt in
     Emerging Market Crisis’, IMF Working Paper, No.186,
     http://www.imf.org, Erişim: 08.03.2008.
BURNSIDE, Craig (2004); ‘Theorical Prerequisites For Fiscal
    Sustainability Analysis’, Fiscal Sustainability in Theory and
    Practice, Ed. Craig Burnside, November, Duke University.
CALMFORS, Lars, CORSETTI, Giancarlo, FLEMMING, John,
    HONKAPOHJA, Seppo, KAY, John, LEIBFRITZ, Willi,
    GILLES, Saint-Pual, TOULOUSE, Hans, WERNER, Sinn ve
    XAVIER, Vives (2003); ‘Fiscal Policy and Macroeconomic
    Stabilization in The Euro Area: Possible Reforms of The
    Stability and Growth Pact and National Decision-Making
    Processes’, A Report by European Economic Advisory Group,
    CEsifo.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                155


CASELLI, Francesco, GIOVANNINI, Alberto ve Laane, Timothy
     (1998), “Fiscal Discipline and The Cost of Public Debt
     Service: Some Estimates For OECD Countries”, IMF Working
     Paper, No.55, http://www.imf.org, Erişim: 10.10.2007.
CHALK, Nigel ve HEMMING, Richard (2000); ‘Assesing Fiscal
    Sustainability in Theory and Practice’, IMF Working Paper,
    No.81, http://www.imf.org, Erişim: 10.10.2006.
CORSETTI, Giancarlo ve ROUBINI, Nouriel (1991); “Fiscal Deficits,
     Public Debt and Government Solvency: Evidence From OECD
     Countries”, NBER Working Paper, No.3658, March,
     http://www.nber.org, Erişim: 08.09.2007.
CROCE, Enzo ve JUAN-RAMON, V. Hugo (2003); ‘Assesing Fiscal
    Sustainability: A Cross Country Comparison’, IMF Working
    Paper, No.145, http://www.imf.org, Erişim: 10.10.2007.
CUDDINGTON, John T. (1996); ‘Analysing The Sustainability of
    Fiscal Deficits in Developing Countries’ Economic
    Department of Georgetown University, Working Paper, No.6,
    July.
CURRIE, Elizabeth, DETHIER, Jean-Jacques ve TOGO, Eriko
     (2003); ‘Institutional Arrangements For Public Debt
     Management’, The World Bank Policy Research Working
     Paper, No.3021, April, http://www.worlbank.org, Erişim:
     11.12.2007.
DE LAROSIÈRE, Jean (1986); ‘The Growth of Public Debt and The
     Need For Fiscal Discipline’, Public Finance and Public Debt,
     Ed. Bernard P. Herber, Proceeding of The 40th Congress of
     The International Institute of Public Finance, Wayne State
     University Press, Detroit.
DINH, T. Hinh (1999); “Fiscal Solvency and Sustainability in
     Economic Management”, World Bank, Macroeconomics I,
     http://www.worldbank.org, Erişim: 08.09.2007.
EDWARDS, Sebastian (2002); ‘Debt Relief and Fiscal
    Sustainability’, NBER Working Paper No.8939, May,
    http://www.nber.org, Erişim: 10.11.2007.
156                                    Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


FREDERIKSEN, Niels Kleis (2001); ‘Fiscal Sustainability in OECD:
     A Simple Method and Some Preliminary Results’,
     Finansministeriet, Working Paper, No.3, http://www.oecd.org,
     Erişim: 09.08.2007.
GEITHNER, Timothy (2002); Assessing Sustainability, IMF Report,
     No.0528, IMF Policy Development and Review Department,
     May, http://www.imf.org, Erişim: 10.10.2007.
GEITHNER, Timothy (2003a); Debt Sustainability in Low Income
     Countries –Towards A Forward Looking Strategy, IMF
     Report, No.0709, IMF Policy Development and Review
     Department, May, http://www.imf.org, Erişim: 13.11.2007.
GEITHNER, Timothy, GIANVITI, François, HAEUSLER, Gerd ve
     TER-MINASSIAN, Terasa (2003); ‘Assesing Public Sector
     Borrowing Collatiralized on Future Flow Receivables’, IMF
     Report, No.0611, June, http://www.imf.org, Erişim:
     08.01.2008.
GÖKER, Zeliha (2003); ‘Kamu Borçları ve Fiyat İstikrarı’, İktisat,
    İşletme ve Finans Dergisi, No.18, Eylül.
GÖKER, Zeliha (2005); ‘Kamu Borç Stokunun Azaltılmasında
    Maliye Politikalarının Rolü’, Akdeniz Üniversitesi İktisadi ve
    İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, Sayı.10.
GÖKER, Zeliha (2006); ‘Mali Göstergeler ve Maliye Politikalarının
    Sürdürülebilirliği’, Vergi Dünyası Dergisi, Sayı. 298, Haziran.
HALLETT, A.J. Hughes ve McADAM, Peter (2003); ‘Deficit
    Targeting Strategies: Fiscal Consolidation and The Probability
    Distribution of Deficits Under The Stability Pact’, Journal of
    Common Market Studies, Vol.41, No.3, www.wiley.com,
    Erişim: 11.11.2007.
HEMMING, Richard (2003); ‘Policies To Promote Fiscal Discipline’,
    IMF Fiscal Affairs Department, No.130, March,
    http://www.imf.org, Erişim: 13.01.2008.
JENSEN, Fred (2003); ‘Guidelines For Public Dept Management’,
     Proceeding of The Third Inter-Regional Dept Management
     Conference, United Nations Conference on Trade and
     Development, 3-6 December 2001, United Nations, Geneva.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                   157


LAY, Eduardo (2005); ‘Fiscal (And External) Sustainability’, IMF
     Working Paper, No.0310, May, http://www.imf.org, Erişim:
     10.02.2008.
LIENERT, Ian (2005); ‘ Are Laws Needed For Public Management
     Reforms? An International Comparison’, IMF Working Paper,
     No.62, http://www.imf.org, Erişim: 03.11.2007.
MAGNUSSON, Thomas (1999); ‘Legal Arrangements For A Debt
    Office’, The Swedish National Debt Office, World Bank, June,
    http://www.worldbank.org, Erişim: 12.09.2007.
MALİYE BAKANLIĞI (2008); Yıllık Ekonomik Rapor , Ankara.
MARIN, Jose (2002); ‘Sustainability of Public Finances and
    Automatic Stabilization Under A Role of Budgetary
    Discipline’, European Central Bank, Working Paper, No.193,
    November, Erişim: 10.12.2007.
MERKEZ BANKASI (2008), Bakanlar Kurulu Sunumu, Aralık,
    www.tcmb.org, Erişim: 20.11.2008.
MYLONAS, Paul, SCHICH, Sebastian, THORGEIRSSON,
    Thorsteinn ve WEHINGER, Gert (2000); ‘New Issues in
    Public Debt Management: Government Surpluses in Several
    OECD Countries, The Common Currency in Europe and
    Rapidly Rising Debt in Japan’, OECD Economics Department,
    OECD Working Paper, No.239, May, http://www.oecd.org,
    Erişim: 10.12.2007.
NIGTIOPOP, Georges Diffo (2003); ‘Key Factors in Improving The
     Institutional Environment of Debt Management’, Proceedings
     of The Third Inter-Regional Debt Management Conference,
     United Nations Conference on Trade and Development, 3-6
     December 2001, United Nations, Geneva.
OECD (2002); Fiscal Sustainability: The Contribution of Fiscal Rules,
     OECD Report, No.0474, http://www.oecd.org, Erişim:
     11.03.2007.
OYALA, Jose (2003); ‘Guidance For Planning and Conducting An
    Audit of Internal Controls of Public Debt’, Proceedings of The
    Third Inter-Regional Debt Management Conference, United
158                                    Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


      Nations Conference on Trade and Development, 3-6 December
      2001, United Nations, Geneva.
PEACOCK, Alan (1986); ‘Is There A Public Debt Problem in
     Developed Countries?’, Public Finance and Public Debt, Ed.
     Bernard P. Herber, Proceeding of The 40th Congress of The
     International Institute of Public Finance, Wayne State
     University Press, Detroit.
PISAURO, Giuseppe (2001); ‘Intergovernmental Relations and Fiscal
     Discipline: Between Commons and Soft Budget Constraints’,
     IMF Working Paper, No.65, http://www.imf.org, Erişim:
     11.01.2008.
POLITO, Vito ve WICKENS, Mike (2005); ‘Measuring Fiscal
     Sustainability’, CEPR Discussion Paper, No.5312, June,
     www.papers.ssm.com, Erişim: 25.02.2008.
SICHEV, Nikolai (1986); ‘Public Debt Trends and Problems in
     USSR’, Public Finance and Public Debt, Ed. Bernard P.
     Herber, Proceeding of The 40th Congress of The International
     Institute of Public Finance, Wayne State University Press,
     Detroit.
SILVA, Anibal A. Cavaco (1986); ‘Macroeconomic Impact of Debt
     Financed Fiscal Deficits: Non-Sceptical Considerations’,
     Public Finance and Public Debt, Ed. Bernard P. Herber,
     Proceeding of The 40th Congress of The International Institute
     of Public Finance, Wayne State University Press, Detroit.
SUNDARAJAN, V. ve LAY, Kenneth G. (2002); ‘Guidelines For
    Public Debt Management: Accompanying Document’, IMF
    and World Bank Staff, November, http://www.imf.org, Erişim:
    03.11.2007.
VERSLUYSEN, Eugene L. (1989); ‘A Review of Alternative Debt
     Strategies’, World Bank, International Economics Department,
     Working Paper No.196, May, http://www.worldbank.org,
     Erişim: 13.11.2007.
WANG, Jian-Ye (2003); ‘Key Factors in Improving The Institutional
    Environment For Economic Management’, Proceedings of The
    Third Inter-Regional Debt Management Conference, United
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                               159


       Nations Conference on Trade and Development, 3-6 December
       2001, United Nations, Geneva.
YAMAUCHI, Ayumi (2004); ‘Fiscal Sustainability - The Case of
    Eritrea’, IMF Working Paper, No.7, http://www.imf.org,
    Erişim: 10.10.2006.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                       161


 MALİYE POLİTİKASI VE MAKRO EKONOMİ YÖNETİMİ:
         TEMEL KAVRAMLAR VE İLİŞKİLER

                     Yrd.Doç.Dr. Nevzat ŞİMŞEK
                          Dokuz Eylül Üniversitesi
                     İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi


   1.Giriş
    Maliye politikası en genel tanımıyla belirli ekonomik amaçlara
ulaşmak için kamu maliyesi araçlarının kullanılmasıdır. Bu bağlamda
hükümetin yaptığı transfer harcamaları, mal ve hizmet satın alımına
yönelik harcamaları ve vergileri kontrol etmesi ve yönlendirmesi
olarak tanımlanabilir. Geleneksel görüş açısından maliye politikasının
üç temel işlevi söz konusudur: tahsis, dağılım ve istikrar. Tahsis işlevi
toplam kaynakları özel ve kamusal mallar arasında bölme sürecidir.
Dağılım işlevi, toplumun adalet düşüncesine göre gelirin ya da
servetin bu düşünceye uygun dağılımını ayarlama sürecidir. İstikrar
işlevi ise politika yapıcıların ekonomik büyüme, fiyat istikrarı ve
sürdürülebilir dış denge gibi temel makroekonomik amaçlarını
başarmasına hizmet eder. Biz daha ziyade maliye politikasının istikrar
işlevi üzerinde duracağız. Bilindiği gibi ekonomide kamu mali
dengesinin istikrarı makroekonomik istikrar açısından son derece
önemlidir. Artan kamu açıkları ile birlikte yüksek enflasyon ve
borçlanma oranları pek çok gelişmekte olan ülkede makroekonomik
dengesizliklerin temelini oluşturmaktadır.
    1980’li yıllar özellikle gelişmekte olan ülke ekonomileri açısından
yeni bir dönüşüm sürecinin başlangıcı olmuştur. İthal ikameci
ekonomi politikalarını benimseyen gelişmekte olan ülkelerin çoğu
1980’li yıllardan itibaren dışa açık ekonomi politikalarını temel
almaya başlamışlardır. Ancak ülkelerin kendine özgü makro
ekonomik şartları dikkat alınmadan ve buna bağlı olarak gerekli
yapısal şartlar oluşturulmadan hızla girilen bir ekonomik dışa açılma
süreci bir süre sonra ülkelerin ciddi ekonomik krizler ile karşı karşıya
kalmalarına yol açmıştır.
   Ardı ardına yaşanan ekonomik krizlerin bir sonucu olarak
genişleyen ekonomik istikrarsızlık sürecinde yaşanan problemler ile
mücadele etmek için IMF’nin önerileri doğrultusunda daraltıcı para ve
162                                       Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


maliye politikaları uygulanmıştır. Bu politikaların temel hedefi bir
yandan sıkı para politikası ile enflasyonu azaltmak diğer yandan ise
sıkı maliye politikası ile kamu harcamalarını azaltıp –gelirler
politikasında ciddi bir iyileşme sağlamadan- kamu açıklarının
düşürülmesini sağlamak olmuştur. Öte yandan ihracata dayalı
sektörlerin özellikle yabancı sermaye girişlerini arttırma yoluyla
teşvik edilmesi hedeflenmiş ve böylece ihracat artışı ile cari açığın
azaltılmasına çalışılmıştır. Bu çerçevede ekonomik ve mali
göstergeleri temel alan bazı mali kuralların uygulanması yoluyla kamu
mali dengesinin sağlanması önerilmektedir.
    Bununla birlikte kısa dönemde kamu açıklarını ve enflasyonu
azaltarak kamu mali dengesinin ve makroekonomik dengenin
sağlanmasında kısmi bir başarı sağlayan daraltıcı para ve maliye
politikaları uzun dönemde istihdam politikaları başta olmak üzere
diğer yapısal politikaları olumsuz yönde etkileyerek reel ekonomik
sektörde bir daralma sürecine girilmesine yol açmıştır. Sonuçta
daralan sektörlerde yaşanan üretim kayıpları nedeniyle büyümenin
yavaşlaması yabancı sermaye girişlerini temel alan dış ticaret
politikasını da olumsuz yönde etkilemiş, azalan yabancı sermaye
üretim daralmalarını hızlandırarak ihracatın düşmesine ve cari açığın
yükselmesine neden olmuştur. Bu şekilde yaşanan bir kısır döngü
gelişmekte olan ülkelerin 2000’li yıllardan itibaren yeniden istikrarsız
bir sürece girmelerine yol açmıştır.
    Biz burada maliye politikası üzerinde yoğunlaşıp, öncelikle maliye
politikasının hasıla, fiyatlar ve ödemeler bilançosunun cari dengesi
üzerindeki kısa dönemli etkilerini değerlendirebilmek için geleneksel
IS-LM toplam arz-toplam talep modelini kullanacak ve maliye, para
ve döviz kuru politikalarının etkileşimini inceleyeceğiz. Ardından
maliye politikasının üç temel aracının, yani harcama, vergi ve bir
bütün olarak bütçe politikasının bir ülkenin uzun dönem büyümesi
üzerine nasıl etki yaptığını değerlendireceğiz. Son olarak maliye
politikası ve makroekonomi yönetimi konusuna odaklanacağız. Bu
bağlamda mali denge (bütçe dengesi), konjonktürel ve yapısal açık,
bütçe açığının sürdürülebilirliği ve borç yönetimi ve mali fazlanın
(bütçe fazlasının) ölçüm yöntemlerine değineceğiz. Tüm bu
açıklamaların temel iktisat bilgileri kapsamında yapılması
amaçlanmıştır.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                        163


   1. Maliye Politikasının Makroekonomi Politikası Amaçlarına
Etkisi
   1.1.        Hasıla Üzerine Etkisi
    Maliye politikasının hasıla üzerindeki etkisi, geleneksel IS-LM
analizi çerçevesinde analiz edilebilir. Bilindiği gibi IS eğrisi, mal
piyasasında dengeyi sağlayan alternatif faiz oranı-hasıla bileşimlerinin
geometrik yeridir. Negatif eğimlidir, çünkü faiz oranındaki örneğin bir
düşme yatırım harcamalarında bir artışa neden olacak ve dolayısıyla
toplam talep ve mal piyasasında dengeyi sağlayan hasıla düzeyi
artacaktır:
   Y=AE
   AE=C(Yd)+I(i)+G=A0-bi +c(1-t)Y
   IS denklemi=i=A0/b – (1/kEb)Y (kE=(1/(1-c(1-t)))
    Burada Y, reel GSYİH’yi; AE, toplam planlanan harcamayı; C,
hanehalkı tüketim harcamalarını; Yd, harcanabilir geliri, i, faiz
oranını; G, hükümet harcamalarını; A0 otonom harcamaları; b,
yatırımın faize duyarlılığını; c, marjinal tüketim eğimilimini; t,
marjinal vergi oranını; kE harcama çarpanını ifade etmektedir.
   LM eğrisi, para piyasasında dengeyi sağlayan alternatif hasıla-faiz
oranı bileşimlerinin geometrik yeridir. Pozitif eğimlidir, çünkü
örneğin hasıla artınca para talebi artacak, para talebi artınca para arzı
sabit olduğundan para piyasasında dengeyi sağlayan faiz oranının
yükselmesi gerekecektir.
   L=Ms/P
   LM denklemi=i=(k/h)Y-(1/h)Ms/P
    Burada el olarak L, reel para talebini; Ms, nominal para arzını; P,
fiyatlar genel düzeyini; k, para talebinin gelire duyarlılığını; h, para
talebinin faize duyarlılığını ifade etmektedir.
   1.1.1.      Kapalı Ekonomi
    İlk olarak kapalı ekonomi varsayımı altında genişletici bir maliye
politikasının hasıla üzerindeki etkisini analiz edelim. Başlangıç denge
noktası E1 olsun. Borçlanma ile finanse edilen kamu harcamalarındaki
artış her bir faiz oranında toplam talebi artırır ve IS eğrisi sağa kayar.
164                                        Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


Şimdi E1 noktasında mallar için aşırı talep vardır. Hasıla ile birlikte
faiz oranı yükselir, zira gelirdeki genişleme para talebini artırır. Yeni
denge E2 noktasında oluşur. Gelir düzeyindeki artış (Y2-Y1), basit
çoğaltan mekanizmasının yol açacağı etkiye (Y3-Y1) göre daha azdır,
zira artan faiz oranları yatırım harcamalarını kısmen dışlamıştır.




    Dışlamanın ne kadar olacağını belirleyen en temel etken LM
eğrisinin eğimidir. LM eğrisinin yatay olduğu likidite tuzağında (yani
para talebinin faize duyarlılığının sonsuz olduğu durumda) IS
eğrisinin IS1’den IS2 konumuna kayması ile faiz oranı değişmeden,
gelir ve hasıla düzeyi artmaktadır. Yani dışlama etkisi ortaya
çıkmamakta, maliye politikası hasıla üzerinde tam etkin olmaktadır.
Eğer LM eğrisi dik bir doğru olursa (yani para talebinin faize
duyarlığı sıfır olursa) tam dışlama etkisi ortaya çıkar. Bu durumda
mali genişleme gelir ve hasıla düzeyi üzerinde hiç etki yapamamakta,
yalnızca faiz oranlarını arttırmaktadır. Bu durumu Klasik iktisatçılar
betimlemişlerdir.
    Yukarıda açıkladığımız analizde kamu harcamalarındaki artış,
yüksek faiz oranları yoluyla özel sektör yatırımlarında azalmaya
neden olmaktadır. Ayrıca ortaya çıkan bazı dolaylı etkiler yoluyla da
özel sektör yatırımları azalabilmektedir. Örneğin, daha fazla kamu
harcaması nedeniyle ortaya çıkan para talebi fazlalılığı, nakit para
biriktirebilmek ve portföy dengesini sağlayabilmek için hanehalkının
daha az harcama yapmasına neden olabilir. Yine, borçlanma ile
finanse edilen kamu harcamalarındaki artış, eğer kamu borçlarının
karşılanması ihtiyacı nedeniyle özel sektörün gelecekteki vergi
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                        165


yükümlülüğü artarsa (Rikardocu denklik), özel sektör harcamalarını
azaltabilir. Son olarak eğer artan kamu harcamaları yurt içi fiyatların
artmasına yol açarsa, özel sektör harcamaları azalabilir diyebiliriz.
Özel sektör harcamaları üzerindeki bu ters yönlü etkiler mali
genişlemenin hasıla üzerindeki etkisini azaltabilir (El-Khouri,
2002:203 ve Yıldırım vd., 2006: 214).
   1.1.1.      Açık Ekonomi
    Dışa açık bir ekonomide uygulanan maliye politikasının döviz
kuru ve dış ticaret dengesi üzerinde doğrudan etkisi olduğu
bilinmektedir. Analizi açık ekonomi için genişletebiliriz. Bu durumda
açık ekonomi şartları altında mal (IS) ve para-tahvil piyasalarında
(LM) denge şartları geliştirilmeli, ayrıca analize BP eğrisi katılmalıdır.
Açık ekonomi için mal-para piyasası denge koşulları şu şekilde
yazılabilir:
   IS denklemi=i=A0/b–(1/kEb)Y=(C0+I0+G0)/b + (x1Yf+x2RER-(m0-
m1RER))/ b- (1/kEb)Y; (kE=(1/(1-c(1-t)+m))
   LM denklemi (Ms-1+sBP+γ)/P=L(Y,i)
    Burada RER, reel döviz kurunu; Yf yabancı ülke gelirini; m,
marjinal ithalat eğilimini; Ms-1, geçen dönemden devralınan para
stoğunu; sBP ödemeler bilançosundaki dengesizliğin yol açtığı para
stokundaki değişmeyi;γ, d ışsal olarak uygulanan para politikası
uygulmasını göstermektedir.
    BP eğrisi, ödemeler dengesini sağlayan alternatif faiz oranı-hasıla
bileşimlerinin geometrik yeri olup iki temel hesap içermektedir. Cari
işlemler hesabı gelir düzeyi ve reel döviz kurundan etkilenmekte iken
sermaye-finans hesabı yurt içi faiz oranına bağlıdır.
   BP=X(Yf, RER)-M(Y,RER)+κ(i-if)
   Burada X, ihracatı; M, ithalatı, if, yabancı ülke faiz oranını; κ,
sermaye harekelerinin iç ve dış faiz oranı farkına duyarlılığını ifade
etmektedir.
   BP eğrisi pozitif eğimlidir. Eğer gelir-hasıla artar ve faiz oranı
sabit kalırsa, ithalat artacak ve ödemeler bilançosu açık verecektir. Bu
bağlamda ödemeler dengesinin sağlanabilmesi için yurt içi faiz
oranının yükselmesi yoluyla sermaye girişi sağlanmalıdır.
166                                        Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


      BP denklemi=i=if + (m/κ)Y – (x1/κ)Yf – (m1+x2/κ)RER
    Görüldüğü üzere BP eğrisinin eğimini, marjinal ithalat eğilimi ve
sermaye akımlarının yurt içi ve yurt dışı faiz oranı farkına duyarlılığı
belirlemektedir. Sermaye akımlarının bu farka duyarlılığı arttıkça BP
eğrisi yatıklaşmaktadır. Çünkü duyarlılık fazla ise faiz oranında küçük
bir yükselme ödemeler bilançosunun sağlanmasına neden olacaktır.
BP eğrisinin yatık olması tam sermaye hareketliliğini, dik olması
sermaye hareketliliğinin yasaklandığı durumu ifade edecektir. Reel
döviz kuru, yabancı ülke faiz oranı, yabancı ülke geliri değişirse BP
eğrisi kayacaktır. Örneğin döviz kuru düşerse bu ödemeler bilançosu
fazlasına neden olacak ve BP eğrisi sağa kayacaktır.
    Şimdi IS-LM analizini kullanarak açık ekonomi şartları altında
mali genişlemenin hasıla üzerindeki etkisini inceleyelim. Dış dengeyi
BP eğrisi ifade etmektedir. Tam sermaye hareketliliği varsayımı
altında çizilen BP eğrisi yurt içi faiz oranının yabancı faiz oranına eşit
olduğu noktada yatay eksene paraleldir. Mundell-Fleming modeli, IS-
LM modelinin uluslararası sermaye hareketlerinin serbest olduğu bir
açık ekonomide uygulanmasıdır. Bu model ile uluslararası sermaye
hareketlerinin serbest olduğu bir ekonomide uygulanan para ve maliye
politikalarının faiz oranı ve gelir üzerindeki etkisi incelenebilmektedir.
Ancak bu etki, uygulanan uygulanan döviz kuru sistemine göre
değişmektedir. Çünkü uygulanan döviz kurunun sabit ya da esnek
olmasına göre maliye politikasının etkisi değişmektedir. Öncelikle
ülkenin sabit döviz kuru politikası uyguladığını varsayalım (Mundell,
1962, Fleming, 1962).




    Döviz kurunun sabit olduğu ve tam sermaye hareketliliğine sahip
bir ekonomide hükümetin genişletici bir maliye politikası uygulayarak
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                       167


kamu harcamalarını arttırdığını varsayalım. Kamu harcamalarının (G)
artması, toplam harcamalarda bir artış demektir. Mali genişleme IS
eğrisini sağa IS( G 1)’e kaydırır. Ekonomi E’0 noktasına gelir. Yurtiçi
faiz oranı dünya düzeyinin üstüne çıkar. Yabancı yatırımcılar yurt içi
varlıklardan daha yüksek getiri sağlamayı amaçladıkları için ülkeye
sınırsız sermaye girişi –tam sermaye hareketliliği- söz konusudur.
Sermaye girişi başlar ve ödemeler bilançosu fazla verir. Bu
yatırımcılar ellerindeki yabancı paraları yerel para ile
değiştirmektedirler. Bu da ülke parasına talebi artırır ve revalüasyon
baskısı oluşur. Merkez bankası kuru sabit tutabilmek için döviz alarak
müdahalede bulunur, piyasaya daha fazla yerel para sattığı için para
arzı (Ms) artar ve bu nedenle LM eğrisi sağa kayar. Ekonomi yeni
dengesine faiz oranı başlangıç düzeyine gelecek kadar para arzı
arttıran ve i=if şartını sağlayan E1 noktasında ulaşır. Bu arada gelir
düzeyi de Y1’e çıkmıştır. Burada döviz kuru sabitliğini sağlayabilmek
için merkez bankası para arzını ayarlamakta ve para arzı içsel bir
değişken olmaktadır. Sonuç olarak sabit döviz kuru ve tam sermaye
hareketliliği halinde maliye politikasının yurt içi üretim ve gelir
seviyesini doğrudan etkilediği –artış yönünde- söylenebilir. Bu
durumda maliye politikası tam etkin olmaktadır.
    Açık ekonomi şartlarında mali genişlemenin hasıla üzerindeki
etkisi, büyük ölçüde sermaye hareketliliğinin derecesi ile ilgili yapılan
varsayıma bağlı olacaktır. Üst panelde döviz kurunun yine sabit
olduğu ancak bu kez akışkan olmayan sermayenin söz konusu olduğu
diğer bir ifadeyle BP’nin LM’den daha dik olduğu bir ekonomide
hükümetin genişletici bir maliye politikası uygulayarak kamu
harcamalarını arttırdığı durum ele alınmıştır. Kamu harcamalarının
(G) artması, toplam harcamalarda bir artış demektir. Bu nedenle IS
eğrisi sağa kayar ve LM1 eğrisi üzerindeki E2 noktasında gelir düzeyi
Y2, faiz oranı da i2’dir. Bu noktada bir ödemeler dengesi açığı vardır.
Çünkü oluşan cari açığı kapatmak için sermaye girişleri seviyesi
yetersizdir. Ödemeler dengesindeki açık para arzını etkileyecektir.
Cari açık sermaye-finans hesabı fazlası ile karşılanamaz, sermaye
hareketleri faize duyarlılığı düşük olduğundan ülkedeki faiz artışı (ki
para talebinin faize duyarlılığı yüksek olduğundan faizde fazla bir
artış olmayacaktır) yeterli sermaye girişine neden olamaz ve cari
hesaptaki açık döviz talebi fazlasının oluşmasına neden olur. Merkez
168                                      Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


bankası sabit kuru korumak için piyasadan TL alıp yabancı para satar.
Bu şekilde para arzının azalması LM’i sola LM2’ye kaydırır ve denge
BP üzerindeki E3 noktasında sağlanır. E3 noktasında faiz oranı i3 ve
gelir düzeyi de Y3’tür. Bunlar, kapalı ekonomi durumunda oluşacak
olan E2 noktasındaki dengeye göre daha yüksek bir faiz oranı ve daha
düşük bir gelir düzeyi demektir. Sonuç olarak sabit döviz kuru ve
akışkan olmayan sermaye hareketliliği halinde maliye politikasının
yine yurt içi üretim ve gelir seviyesini artış yönünde etkilediği
söylenebilir. Ancak bu etki, tam sermaye hareketliliği durumunda ve
akışkan sermaye hareketliliği durumunda ortaya çıkan etkilerden daha
düşüktür.




   Döviz kurunun yine sabit olduğu ancak bu kez akışkan sermayenin
söz konusu olduğu diğer bir ifadeyle BP’nin LM’den daha yatık
olduğu bir ekonomide hükümetin genişletici bir maliye politikası
uygulayarak kamu harcamalarını arttırdığını varsayalım (alt panel).
Kamu harcamalarının (G) artması, toplam harcamalarda bir artış
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                      169


demektir. Bu nedenle IS eğrisi sağa kayar ve mali genişleme yine
ekonomiyi E2 noktasına getirir. Ancak E2’de ödemeler bilançosunda bir
fazlalık vardır. Çünkü bu noktada oluşan cari açığı kapatmak için
sermaye girişleri seviyesi oldukça fazladır. BP’deki fazlanın anlamı
döviz piyasalarında döviz arzının ve yerel paraya talebin artmasıdır.
Bu durum aşırı döviz arzı nedeniyle merkez bankasının piyasadan
yabancı para toplayarak TL arz etmesine ve para arzının artmasına yol
açacaktır. Merkez Bankası piyasaya daha fazla yerel para sattığı için
para arzı (Ms) artar. Dolayısıyla para arzındaki artış nedeniyle LM sağa
LM2’ye kayacak ve nihai denge E3 noktasında oluşacaktır. Bu noktada
E2’deki kapalı ekonomi dengesine göre daha düşük bir faiz oranı ve
daha yüksek bir gelir düzeyi oluşmaktadır. Sonuç olarak sabit döviz
kuru ve akışkan sermaye hareketliliği halinde maliye politikasının
yine yurt içi üretim ve gelir seviyesini artış yönünde etkilediği
söylenebilir. Ancak bu etki tam sermaye hareketliliği durumunda
ortaya çıkan etkiden daha düşüktür.
    Şimdi de bu ülkenin esnek döviz kuru politikası uyguladığını ve
tam sermaye hareketliliğine sahip bu ekonomide hükümetin genişletici
bir maliye politikası uygulayarak kamu harcamalarını arttırdığını
varsayalım.




   Kamu harcamalarının (G) artması, toplam harcamalarda bir artış
demektir. Bu nedenle IS eğrisi sağa IS2’ye kayar. Geçici iç denge
E2 noktasında oluşur. Burada yurtiçi faiz oranı dünya faiz
oranından yüksek olup ödemeler bilançosu fazla verir. Burada
yabancı yatırımcılar yurt içi varlıklardan daha yüksek getiri elde
170                                        Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


etmek istedikleri için sınırsız sermaye girişi vardır. Yatırımcılar
ellerindeki nakdi daha fazla yerel para ile değiştirmektedirler. Yerel
para talebindeki artış, döviz piyasalarında yerel paranın değerinin
artmasına yol açar. Diğer bir ifadeyle yerel para değerlenir ve döviz
kuru düşer. Fakat burada hükümet döviz kuru piyasasına müdahale
etmemektedir. Nominal ve dolayısıyla reel döviz kurunun düşmesi,
ulusal paranın değer kazanması, yurt içi malların rekabet avantajını
kaybettiği anlamına gelir. Çünkü yurt içi mallar yurt dışı mallara
göre daha pahalı hale gelmiştir. Bu durumda yurt içi talep bileşimi
ülke mallarından yabancı mallara doğru kayar ve net ihracat azalır.
IS sola kayarak nihai denge tekrar E1 noktasında sağlanır. Sonuçta
mali genişleme ne gelir düzeyini ne de faiz oranını
etkileyememektedir. Klasik kapalı ekonomi durumunda olduğu gibi
tam dışlama etkisi ortaya çıkar. Fakat burada faiz oranı yükselmesi
sonucu özel sektör yatırımları azalmamış, döviz kurunun düşmesi
sonucunda net ihracat kamu harcamalarındaki artış kadar
azalmıştır. Sonuç olarak esnek döviz kuru ve tam sermaye
hareketliliği halinde maliye politikasının yurt içi üretim ve gelir
seviyesi üzerinde artış/azalış yönünde bir etkide bulunmadığı
söylenebilir.
    Esnek döviz kuru politikası uygulayan bu ülkede eğer sermaye
hareketliliği tam değil de kısmi ise mali genişlmenin etkileri de
incelenebilir.
    Aşağıdaki şekilde üst panelde BP, LM’den daha yatıktır. Yani
akışkan sermayenin söz konusu olduğu bir ekonomide hükümetin
genişletici bir maliye politikası uygulamasının sonuçları ele alınmıştır.
Bu durumda mali genişleme IS’i IS2’ye kaydırır. Geçici iç denge
E2‘de oluşur. Bu noktada ödemeler bilançosu fazlası vardır ve ülke
parası değerlenir. Döviz kurundaki düşme nedeniyle IS ve BP eğrisi
sola kayacaktır. E3 noktasındaki nihai dengede gelir düzeyi ve faiz
oranı başlangıca göre yükselmiştir. Sonuç olarak esnek döviz kuru ve
akışkan sermaye hareketliliği halinde maliye politikasının yine yurt içi
üretim ve gelir seviyesini artış yönünde etkilediği söylenebilir. Ancak
bu etki tam sermaye hareketliliği durumunda ortaya çıkan etkiden
daha yüksektir.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                        171




    Alt panelde BP, LM’den daha diktir. Genişletici maliye politikası
ile iç denge E2 noktasında sağlanır. Bu noktada ödemeler bilançosu
açığı vardır ve döviz kuru yükselir. Ulusal paranın değer yitirmesi IS
ve BP eğrilerini sağa kaydırır ve nihai denge E3 noktasında sağlanır.
Sonuçta gelir düzeyi ve faiz oranı yükselmiş, ülke parası değer
yitirmiştir. Sonuç olarak serbest döviz kuru ve akışkan olmayan
sermaye hareketliliği halinde maliye politikasının yine yurt içi üretim
ve gelir seviyesini artış yönünde etkilediği söylenebilir. Ancak bu etki
tam sermaye hareketliliği durumunda ve akışkan sermaye hareketliliği
durumunda ortaya çıkan etkilerden daha yüksektir.
    Esnek kur politikası uygulayan bir ülke için maliye politikasının
etkisi ile ilgili olarak söylediklerimizi şu şekilde özetleyebiliriz. Mali
genişleme başlangıçta geliri ve faiz oranlarını etkileyerek ödemeler
dengesine ulaşmada hem ticaret akımlarını hem de sermaye akımlarını
172                                       Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


etkilemektedir. Sermaye hareketliliğinin derecesi azaldıkça ödemeler
dengesini sağlamada ticaret akımları kısmı önem kazanmakta ve döviz
kurunun yükselmesi ve ulusal paranın değer yitirmesi sonucu hasılada
bir genişleme olabilmektedir. Sermaye hareketliliğinin derecesi
arttıkça ise, ödemeler dengesini sağlamada sermaye-finans akımları
kısmı önem kazanmakta ve döviz kurunun düşmesi ve ulusal paranın
değer kazanması sonucu hasılada başlangıçta ortaya çıkan genişleme
ortadan kalkmaktadır (El-Khouri, 2002: 206, Yıldırım vd., 2006: 242,
247, 254-255).
      1.1.     Fiyatlar Üzerine Etkisi
     Maliye politikasının fiyatlar üzerindeki etkisini toplam arz/toplam
talep analizi ile göstereceğiz. Toplam talep eğrisi AD, mal, para ve
tahvil piyasalarında eşanlı dengeyi sağlayan fiyat-hasıla düzeyleri
bileşiminin geometrik yeridir. Yani farklı fiyat düzeylerinde satın
alınmak istenen hasıla miktarlarını gösterir. AD negatif eğimlidir,
çünkü örneğin fiyatlar genel düzeyinde bir düşüş olduğunda reel para
balans miktarı artacaktır. Bu da faiz oranını düşürecek, yatırımları ve
toplam harcamaları arttıracaktır. Toplam arz eğrisi AS, fiyatlar genel
düzeyi ile firmaların arz etmek istedikleri hasıla miktarı arasındaki
ilişkiyi gösterir. AS eğrisi genellikle pozitif eğimlidir, çünkü
hasıladaki bir artış işsizliğin azalmasına yol açacak, böylece ücretler
ve fiyatlar artacaktır.




   Borçla finanse edilen bir mali genişleme AD eğrisini sağa
kaydırır. Çünkü her bir fiyat seviyesinde daha fazla harcama
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                       173


yapılmaktadır. AS'nin eğimi büyüdükçe, yani AS dikleştikçe,
AD'deki değişmenin hasıla üzerindeki etkisi azalırken, fiyatlara
etkisi artar. Nitekim şekilde (AS3) eğrisinde, hasıla artışı öbür
toplam arz eğrilerine nazaran daha az iken, fiyatlardaki artış daha
fazladır. AS eğrisinin yatay olduğu Keynesyen uç durumda firmalar
oluşan fiyat düzeyinde ne kadar talep ediliyorsa o kadar arz etmeye
isteklidirler. Böylece, mali bir genişleme yalnızca hasıla üzerinde
artışa neden olmuş, fiyatlar genel düzeyi üzerinde hiç etkide
bulunmamıştır. AS eğrisinin Y0 tam istihdam seviyesinde dik
olduğu Klasik uç durumda ise, mali genişleme yalnızca fiyatlar
genel düzeyini arttırır, buna karşılık hasılada reel olarak bir
değişme söz konusu olmaz.
   IS-LM-BP analizi çerçevesinde yaptığımız analizde bilindiği
üzere fiyatlar genel düzeyi veri olarak alınmaktadır. Fiyatlar genel
düzeyindeki değişmeyi dikkate alarak IS-LM-BP modeli ile AS-AD
modeli birlikte ele alınabilr. Burada kısmi sermaye hareketliliği ve
esnek döviz kuru altında maliye politikasının etkileri
incelenecektir.
    Fakat öncelikle bazı hatırlatmalarda bulunmak gerekir. Gerek
genişletici politikalar nedeniyle gerekse döviz kurunun yükselmesi
(devalüasyon ya da depresiasyon) nedeniyle toplam talep eğrisi sağa
kayacaktır. Döviz kurunun yükselmesi toplam arz eğrisini de sola
doğru kaydıracaktır. Çünkü ithal girdilerin fiyatı yükselmş olacak, bu
girdileri kullanan endüstrilerde maiyetler yükselecektir. Ayrıca eğer
ithal malları fiyatları da fiyat endekslerine dahil edilmişse ve ücretler
bu endekslere göre ayarlanıyorsa döviz kurundaki yükselme fiyat
endeksinin değerini ve dolayısıyla bu da ücretleri yükseltecektir. Her
iki kanaldan artan maliyetler toplam arz eğrisinin sola kaymasına
neden olacaktır. Böylece döviz kurundaki yükselme BP ve IS eğrileri
yoluyla aslında toplam talebi genişletirken aynı zamanda toplam arz
eğrisini sola kaydırarak toplam arzdan kaynaklanan bir daralmaya yol
açmaktadır. Yani her iki kanaldan fiyatlar genel düzeyi artacaktır Dış
ticaret politikası yoluyla da fiyatlar genel düzeyi değişebilir. Örneğin
gümrük vergileri ve kotlar yoluyla ithalatı azaltmaya yönelik bir
politika toplam talebin bileşimini yurt içinde üretilen mallara
yöneltecek, toplam talep eğrisi sağa kayacak, bu durum cari işlemler
dengesinde iyileşmeye neden olacak, BP eğrisi aşağı kayacak, döviz
174                                       Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


kuru yükseldiği için de bahsettiğimiz etkilerle fiyat düzeyi
etkilenecektir. (Yıldırım vd., 2006: 450-451).




    Ekonominin başlangıç dengesi her iki panelde de Y1 gelir düzeyi
ve i1 faiz oranı ve P1 fiyat düzeyi E1 noktasındadır. Genişletici maliye
politikası IS eğrisini sağa IS2‘ye kaydırır. Eğer fiyatlar genel düzeyi
sabit olsaydı önce geçici iç denge E2 noktasında oluşacak ve bu
noktada görülen ödemeler bilançosu fazlası nedeniyle döviz kuru
ER1’den ER2’ye düşecekti. Döviz kurundaki düşme nedeniyle IS ve
BP eğrisi sola kayacak ve E3 noktasında iç ve dış denge sağlanacaktı.
Alt panelde gösterildiği gibi genişletici maliye politikası toplam talep
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                       175


eğrisini sağa AD2’ye kaydırır ve fiyat düzeyi P2’ye
yükselir.Fiyatlardaki bu yükselme gelir düzeyinin Y3 olmasını
önleyecektir. Hatta fiyat düzeyi P2’de kalmayacak ve döviz kurundaki
düşme nedeniyle toplam arz eğirisi sağa kayacak fiyatlar genel
düzeyindeki artış kısmen frenlenecektir. Fiyatlardaki net etkinin
durumuna göre her üç eğri etkilenecektir. Net olarak fiyatlarda kısmen
bir artış olduğunu varsayalım. Geçerli olan ER2 nominal döviz
kurunda yurt içi fiyatların artışına bağlı olarak rekabet gücü azalacak
bu nedenle ticaret dengesi bozulacak BP eğrisi sola kayacaktır. IS
eğrisi de gerek ihracattaki azalma nedeniyle gerekse servet etkisi
sonucu tüketimdeki azalma nedeniyle sola kayacaktır. LM eğrisi de
reel para stokundaki azalma nedeniyle yine sola kayacak ve nihai
denge E4 noktasında sağlanacaktır. Böylece fiyatların sabit kabul
edildiği duruma göre daha düşük gelir artışı sağlanmış olacaktır.
   Cari İşlemler Hesabı Üzerine Etkisi
    Yukarıda açıklananlardan kolaylıkla anlaşılacağı gibi genişletici
maliye politikalarının uygulandığı bir dönemde ortaya çıkan mali
genişleme halinde kamu borçlanması nedeniyle artan faiz oranları
yabancı sermayenin finansal piyasalara ilgisini arttırır. Yerli paraya
artan talep, yerli paranın aşırı değerlenmesine yol açar ve sonuçta
ithalat ucuzladığı ve ihracat pahalılaştığı için dış ticaret dengesi açık
verir. Yurt içi dengede –kamu mali dengesinde- sapmalarla birlikte
kamu açıkları artarken dış dengede cari açıklar da artmaya başlar ki
‘ikiz açık hipotezi’ olarak bilinen bu olgunun ortaya çıkması maliye
politikasının etkileri ile açıklanmaktadır. Öncelikle mali denge ile cari
işlemler dengesi arasındaki ilişkiyi anımsayarak başlayalım. Milli
gelir özdeşliğinden şu eşitliği yazabiliriz:
      NX=(Ip-Sp)+(G-T)
   Eşitlik, cari işlemler dengesinin özel sektör yatırım-tasarruf
dengesi ve mali dengenin toplamına karşılık gelmektedir. Böylece bir
mali açık, yurtiçi özel sektörün yatırımdan daha fazla tasarruf
etmesiyle, cari işlemlerin açık vermesiyle ya da her ikisinin aynı anda
olmasıyla karşılanacaktır.
   Buna rağmen mali açık ile cari işlemler açığı arasındaki basit
nedensel ilişkiyi varsayan bu muhasebe özdeşliğinden hareket ederken
dikkatli olmak gerekir. Genişleyen bir mali açık, cari işlemler açığını
176                                        Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


arttırabilir. Fakat bu açık aynı zamanda özel sektör yatırımlarını
dışlayarak özel sektör yatırım tasarruf dengesini de azaltabilir. Benzer
bir şekilde mali açıktaki bir artış, bireyler kamu borçlarındaki olası bir
artış durumunda kullanılmak üzere gelecekteki vergi yüklerinin
yükseleceğini düşünebileceklerinden, özel sektör tasarruf oranı
artabilir. Böylece mali ve dış açıkların birbirine bağlılığı bir ölçüde
maliye politikasının özel sektör tasarruf ve yatırım davranışı
üzerindeki etkisine bağlı olacaktır (El-Khouri, 2002: 209).
      1.1.     Para Politikası ile Etkileşimi
    Önceki analizimiz, borçlanma ile finanse edilen mali genişlemenin
faiz oranlarını yükselttiğini ve özel sektör yatırımlarını engellediğini,
sonuç olarak mali genişlemenin gelir üzerindeki etkisinin azaldığını
göstermektedir. Eğer para otoritesi bu etkiyi engellemek isterse, mali
genişlemeyi parasal tabanı arttırarak karşılayabilir. IS-LM analizi
çerçevesinde söylersek, IS eğrisinin yanında LM eğrisi de sağa
kaydırılarak faiz oranı sabit tutulur ve mali genişlemenin gelir
üzerindeki etkisinin maksimum olması sağlanabilir. Fakat bu tür bir
politika, diğer bir ifadeyle parasallaşma bir risk ortaya çıkarır. Çünkü
böyle bir durum enflasyonu ateşler. Para arzı, süren mali açığı finanse
etmek için, genişlemeye devam etmek zorunda kalacaktır. Diğer bir
ifadeyle LM eğrisi sağa kaymaya devam edecektir. Bu durum toplam
talebi arttıracak ve fiyatlar üzerinde baskı oluşacaktır. Sonuç itibariyle
daha yüksek toplam talep faiz oranlarını yükseltecek ve dışlama etkisi
tekrar ortaya çıkabilecektir. Dışlamayı engellemeye yönelik bu tür bir
politika başarılı olamayacak, bununla birlikte bir de enflasyonun
maliyetleri eklenecektir.
    Mali açığın parasallaşması, devlet için gelir de sağlar. Çünkü
hükümet harcaması vergileme yoluyla değil yüksek güçlü para
yaratılması ile finanse edilmiştir. Hükümetin para yarattığında gelirin
oluşması genellikle senyoraj olarak ifade edilir. Hükümet bir açığı
para yaratarak finanse ettiği zaman halk bu yeni parayı da kullanır.
Halk, ya reel gelirler arttığı için ya da enflasyonun etkisini bertaraf
edebilmek için tuttukları nominal para balanslarını arttırmayı tercih
ederler (enflasyon vergisi). Bu vergiden elde edilen gelir miktarı,
enflasyon oranı ve reel parasal tabanın çarpımına eşittir.
    Hükümetin elde ettiği gelir miktarı, enflasyonun artmasıyla
enflasyon vergisi sonucu başlangıçta artabilmesine rağmen, enflasyon
belirli bir düzeye ulaştığında ise azalabilecektir. Çünkü halk bu sefer
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                      177


maliyetli olacağı için tuttukları reel para balanslarını azaltmaya
başlarlar. Bireyler daha az nakit ve bankalar mümkün olduğunca az
fazlalık tutarlar. Sonuç olarak reel para tabanı o kadar düşer ki
hükümetin enflasyon vergisinden elde ettiği gelir miktarını azaltır.
    Maliye politikası para politikası tarafından da etkilenebilir.
Politika yapıcılar, belki de belirli bir nominal döviz kurunu
sürdürebilmek için sıkı bir para politikası izleyebilir. En azından kısa
dönemde bu politika hükümetin borç maliyetini arttıran reel faiz
oranlarının yükselmesine neden olabilir (El-Khouri, 2002: 210).
   1.2.        Döviz Kuru Politikası ile Etkileşimi
    Geleneksel IS-LM analizi temelinde maliye politikasının döviz
kuru üzerindeki etkisini şu şekilde özetleyebiliriz. Nominal para stoku
sabitken mali genişleme faiz oranlarının yükselmesine neden
olacaktır. Eğer sermaye hareketlerinin iç ve dış faiz oranı farkına
duyarlılığı tam ise, diğer bir ifadeyle sermaye tam akışkan ise,
sermaye girişi başlayacak ve ulusal para değerlenmeye başlayacaktır.
Eğer sermayenin akışkanlığı düşük ise, maliye politikasının cari
işlemler hesabı üzerindeki etkisini önlemek için ulusal para değer
kaybetmek zorundadır.
    Bu yaptığımız analizin altında iki temel varsayım yatmaktadır.
Birincisi, borçla finanse edilen açığın ileride de sürdürülebileceğini,
devam edebileceğini (çok da mümkün gibi görünmese de) varsaydık.
Eğer kamu borcu GSYİH’den daha hızlı bir artış gösterirse, bu açık
bazı aşamalarda azalmak zorundadır. Sonuç ya faiz dışı harcamalarda
bir azalmadır, ya daha yüksek vergilerdir, ya da her ikisinin birden
uygulanmasıdır. Bu etki bilindiği gibi zamanlararası bütçe kısıtı
teorisidir. IS-LM analizi çerçevesinde ifade edersek, IS eğrisi sola
kayacaktır. Faiz oranı düşecek ve bu nedenle sermaye çıkışı
yaşanacaktır. Böylece mali bir genişleme sonucunda başlangıçta düşen
döviz kuru yükselecektir.
     İkinci olarak, bütçe açığının parasallaşmadığını varsayıyoruz ki bu
varsayım çok da gerçekçi görünmemektedir. Açık bu şekilde sürüp
gittiği takdirde, hükümetin harcamalarını azaltma ve vergileri artırma
imkânları da sınırına ulaşacaktır. Nihayetinde açık parasallaşmak
zorunda kalacak, bu da enflasyona neden olacaktır. Eğer yurt içi
enflasyon dışarıya göre daha yüksek ise, ulusal paranın nominal olarak
178                                        Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


değer kaybetmesi ile belirli bir reel döviz kuru istikrarı sağlanacaktır.
Sonuç olarak bir mali genişleme ulusal para açısından başlangıçta bir
değerlenmeye neden olurken sonrasında değer kaybetmesine neden
olmaktadır. Yani mali genişleme sonucunda döviz kuru başlangıçta
düşerken sonrasında yükselmektedir.
      Döviz kuru politikası mali durumu etkileyen bir politikadır.
Döviz kurunun nominal olarak yükselmesi (yabancı paranın değer
kazanması, ulusal paranın değer yitirmesi), bütçenin yapısına bağlı
olarak mali denge üzerinde pozitif ya da negatif etkilerde
bulunabilmektedir. Örneğin bu tür politika ile dışarıya yapılan faiz
ödemesi gibi yabancı para ile yapılan bir harcama, gümrük vergisi gibi
yabancı para ile elde edilen gelirden daha fazla olacak, bu tür bir
politikanın net etkisi mali açığı arttırma yönünde olacaktır.
       Maliye politikası reel döviz kurunu ayarlamak isteyen bir
politikayı desteklemek için de kullanılabilir. Örneğin sabit döviz kuru
rejimi geçerli iken nominal bir devalüasyon hemen ticarete konu olan
malların fiyatlarını arttıracaktır. Buna rağmen ticarete konu olmayan
malların fiyatları da benzer miktarda artarsa, reel döviz kuru
değişmeyecektir. Ticarete konu olmayan malların fiyatlarında bir
artışın gerçekleşmemesi için, genellikle toplam talebi azaltacak bir
önlem ihdas etmek gereklidir. Sıkılıkla mali açıkta bir azaltma
olabilir. Belirli bir reel döviz kuru gerçekleştirebilmek için gerekli
olan nominal devalüasyon büyüklüğü mali açığın nasıl azaltılacağına
bağlıdır. Toplam talebi ve ticarete konu olmayan malların fiyatlarını
etkileme yoluyla sıkı bir maliye politikası nominal bir devalüsayon
yapılsa bile uzun dönemde reel döviz kurunun depresiasyonunun
sağlanmasına yardımcı olabilir (El-Khouri, 2002: 211).
      2.Maliye Politikası ve Uzun Dönem Büyüme
     Gelişmekte olan ülkelerin makroekonomik istikrarı için kamu mali
dengesinde bir sapmanın yaşanmaması önemlidir. Çünkü bir yandan
artan kamu açıkları ve yüksek enflasyon diğer yandan yüksek
borçlanma ekonomik büyümeyi olumsuz yönde etkileyecektir. Kısa
dönemli etkilerine ek olarak maliye politikasının ekonominin uzun
dönem büyüme performansı üzerinde de önemli etkileri vardır. Uzun
dönemde bir ülkenin büyümesini belirleyen temel ekonomik faktörler
arasında mevcut kaynakların kullanılmasındaki etkinlik ve teknolojik
ilerleme vardır. Bu faktörlerin her biri vergi politikası, harcama
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                       179


politikası ve bütçe politikası gibi maliye politikası araçları tarafından
etkilenebilir.
   1.3.Vergi Politikası
    Kamu harcamalarının karşılanması amacıyla, devlet ya da devletin
açıkça yetki verdiği kamu kuruluşlarının, tek taraflı ve karşılıksız
olarak, gerçek ve tüzel kişilerden topladığı gelirler olan vergiler
devletin egemenlik gücünün en belirgin yansımalarından biridir.
Devlet bu egemenlik gücünü belirli makroekonomik amaçlar için de
kullanır. Vergi politikasının büyüme üzerinde çeşitli yönlerden etkileri
hakkında elde edilen ampirik bulgular oldukça karışıktır. Genel
düşünce gelir vergisi gelirleri ya da toplam vergi gelirleri ile büyüme
arasındaki ilişkinin negatif olmasıdır. Buna rağmen bu ilişki güçlü
olmadığı gibi aynı zamanda model spesifikasyonuna da oldukça
duyarlıdır. Vergilemenin büyüme üzerindeki etkisini ayırmada en
temel güçlük, büyümenin kamu harcaması ve bütçe politkası gibi
vergi dışı değişkenler tarafından etkilenme ihtimalidir. Bir bütün
olarak vergileme ve büyüme arasındaki ilişki üzerinde ampirik kanıt
teorik öngörülerle karşılaştırıldığında nispi olarak zayıf kalmaktadır.
     Vergileme ve ekonomik büyüme teorik olarak çeşitli yönlerden
ilişkilidir. Birincisi vergilerin ekonomik davranış üzerinde bozucu bir
etkisi vardır. Bu durum ekonomide net etkinlik kaybı yaratır. Bu
nedenle vergileme seviyesindeki artışlar hasıladaki uzun dönem
büyümeyi ters yönde etkiler. İkincisi, sermaye birikimini etkileme
yoluyla vergilemenin yapısı büyüme için önemli anlamlara sahiptir.
Belirli bir vergi seviyesinde, gelirden tüketim vergilemesine doğru
nispi bir kayma tasarruf yapma güdüsünü arttırır ve bunun sonucunda
da sermaye birikimi artabilir. Dahası ticaret vergilerine yüklenilmesi
yeni teknolojilerin içselleştirmesini ya da geliştirilmesini engeyebilir.
Bu da yurt içi endüstrilerin uluslararası piyasalara ve rekabetten
uzaklaştırarak büyüme şansını azaltır. Üçüncüsü, yatırımları ve
araştırma-geliştirme faaliyetlerini özendirmeye yönelik vergi
teşvikleri sağlanırsa, vergi politikasının hem kaynak birikimi hem de
teknolojik ilerleme üzerinde önemli pozitif etkileri söz konusu olur.
Bu tür faaliyetler teşvikler olmadan optimal seviyelerinin altında
olacaktır. Dördüncüsü vergi rejimi hakkında belirsizlik büyüme
üzerinde ters etkiler oluşturabilir. Çünkü belirsizlik yatırım
projlerinden beklenen getirilerde önemli değişmelere neden olur ki bu
180                                       Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


durumda yatırımlar hem azalabilir hem de ertelenebilir ve dolayısıyla
büyüme ters yönde etkilenebilir.
      1.3.Harcama Politikası
    Vergilemede olduğu gibi toplam kamu harcamalarının (GSYİH’ya
oranı olarak) büyüme üzerindeki etkilerine yönelik ampirik bulgu
henüz net olarak sonuçlanmış değildir. Daha ayrıştırılmış düzeydeki
bulgular büyüme ile alt yapı yatırımları arasında pozitif bir ilişki
olduğu yönündedir. Bazı çalışmalar eğitim harcamalarının büyüme
üzerindeki etkisinin pozitif olduğunu gösterirken bazıları savunma
harcamalarının büyüme üzerindeki etkisinin ters yönlü olduğunu
göstermektedir.
    Daha önce de açıkladığımız gibi kamu harcamalarındaki artış özel
sektör yaıtırımlarını engelleyerek bir dışlama etkisinin ortaya
çıkmasına neden olmakta ve dolayısıyla uzun dönem büyüme üzerinde
ters yönlü bir etkinin oluşmasına yol açmaktadır. Buna rağmen kamu
harcaması özel sektörün verimliliğini arttırarak (dışsallık ya da kamu
malı etkisi) büyümenin artmasına da neden olabilir. Bu durumda
yüksek bir harcama seviyesi yüksek bir büyüme oranına yol
açmaktadır. Böylece büyüme üzerindeki etki dışlama ve dışsallık
etkilerinin nispi büyüklüğüne bağlıdır.
    Geleneksel olarak kamunun yaptığı fiziki alt yapı yatırımlarının
güçlü dışsallık etkileri söz konusudur. Buna rağmen beşeri sermayenin
değerini arttırmak için ilk öğretime ve mesleki eğitime, hedeflenen
araştırma-geliştirme faaliyetlerine yapılan harcamalar gibi bazı kamu
tüketim harcamalarının da benzer biçimde büyüme üzerinde
genişletici etkisi söz konusudur.
    Vergilemenin büyüme etkilerini öngörme konusunda daha önce
ifade edilenler aynı şekilde kamu harcamaları açısından da dile
getirilebilir. Büyüme ile kamu harcamaları arasında ilişki güçlü bir
şekilde elde edilse bile bu ilişkinin arkasındaki nedenselliğin yönü
hala tam açık değildir. Gelir artışı kamu harcamalarının bazıları ya da
bütün türleri için daha yüksek talebin oluşmasına neden olabilir.
Böylece en azından büyümeden kamu harcamalarına doğru bir
nedenselliğin mümkün olduğunu da belitmeliyiz (El-Khouri, 2002:
224-225).
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                                    181


    1.4 Bütçe Politikası
    Bütçe politikası büyümeyi etkileyen diğer bir maliye politikası
aracıdır. Diğer bir ifadeyle bütçe dengesinin vergileme ya da kamu
harcaması ile ilişkili olanlardan farklı büyüme etkileri söz konusudur.
Örneğin, bütçe dengesizliği özel sektörün davranışlarında değişikliğe
neden olabilir. Önceki bölümde borç ve hükümet harcamalarının vergi
ile finansmanı arasındaki yansızlık konusunda Ricardocu denklik
önerisi üzerinde durulmuştu. Eğer özel sektör vergiler ertelenerek
borçla finanse edilen bütçe açığını açık bir şekilde hesaba katarsa,
kamunun negatif tasarrufunu nötr hale getirmek için kendi
tasarruflarını arttırmayı tercih edebilir. Bu yolla ulusal tasarruf
seviyesi korunmuş olur 1. Alternatif bir şekilde bütçe açıkları özel
sektör tasarruflarında bir tepkiye neden olmayabilir. Bu durumda
ulusal tasarruf düşer ve büyüme güçleşir. Birçok araştırma borç ve
vergi ile finansman arasında bir yansızlık olup olmadığı konusuna
yoğunlaşmasına rağmen ampirik bulgu henüz net olarak sonuçlanmış
değildir.
    İstikrarı etkileyen bütçe dengesizliği büyümeyi de etkiler. Eğer
cari bütçe politikası sürdürülemez görülüyorsa ya vergi ve harcama
rejimlerinin değişeceği ya da hükümetin merkez bankasından
borçlanma yoluyla para finansmanına ya da borcun/açığın
parasallaşmasına (monetizasyon) başvuracağı yönünde beklentiler
oluşacaktır. Bunlardan ilki politika belirsizliğini arttırır ve büyüme
üzerinde ters yönde bir etki oluşmasına neden olabilir. Deneyimler,
piyasalarda belirsizliğin ortaya çıkması durumunda, ülkenin temel
göstergeleri iyiye gidiyor olsa bile yatırımcıların bekleyip izleme
yönünde tavır aldıklarını göstermektedir (Serven, 1997: 14’den


1
  Ricardo’nun Teoremi, Buchanan ve Wagner’in açık harcamanın kamu hizmetlerini
özel hizmetlerden daha ucuz hale getirdiği ve böylece de devletin büyümesini teşvik
eden ikame etkilerini harekete geçirdiği görüşü ile ilgili olarak önemlidir. Barro, bu
senaryonun ortaya çıkmayacağını söylemektedir. Açık harcamadan algılanmış servet
etkileri olmadığından dolayı, devlet borçlanması vergi mükellefi vatandaşlar
tarafından tamamen kapitalize edilir. Mali illüzyon ortaya çıkmaz. Mali illüzyon
olmaksızın açık finansman politikaları ile mümkün kılınan özel hizmetlerin aksine
kamu hizmetlerinin maliyetinin sistematik olarak düşük algılanması olmayacaktır ve
bu nedenle Buchanan ve Wagner’in görüşünde kamu sektörünün büyümesinin temel
nedeni olan bu ikame etkileri olmayacaktır (Günaydın, 2004: 168).
182                                       Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


aktaran Ulusoy ve Cural, 2006: 6). Diğeri ise enflasyona yol açabilir
ki bu da büyümeyi ters yönde etkileyebilir. Büyüme ile enflasyon
arasındaki ilişki kavramsal ve ampirik düzeyde karışıktır.
    Fiyatların büyüme ile aynı yönde değiştiği anlamında konjonktür
yönlü oluşu, çeşitli görüşlerdeki iktisatçılarca kabul edilmiştir.
Fiyatların konjonktür yönlülüğü, Keynezyen, Parasalcı, Yeni Klasik
ve Yeni Keynezyen modellerin temel bir özellikleridir. Fakat
okullarda, fiyatların bu hareketinin nedenleri farklıdır. Mankiw (1989)
“1970’lerdeki OPEC petrol fiyatlarının yükselmesi gibi bir arz
şokunun yokluğu halinde, enflasyon oranı daralma aşamasında düşme,
genişleme aşamasında yükselme eğilimindedir” diyerek enflasyonun
konjonktür yönlü davranışına vurgu yapmaktadır. Lucas (1981) da
“ABD zaman serilerinde enflasyon oranı ile işsizlik arasında negatif
bir ilişki olduğu gözlenen bir gerçektir“ diyerek fiyatların konjonktür
yönlü doğasına işaret etmektedir. Kydland ve Prescott’ın (1990)
ABD’nin 1954-1989 yılları arası verileri kullanarak yaptığı çalışma
da, “...savaş sonrası konjonktürel dalgalanmaların nedenlerini
açıklamada konjonktür yönlü fiyatlar özelliğini (vurgulayan) herhangi
bir kuram, başarısızlığa uğrayacaktır” dedikten sonra konjonktür
yönlü fiyatlar gibi nominal gerçeklerin konjonktürün miti olarak
göründüğünü belirtmiştir. Özellikle de fiyat düzeyinin (GSMH zımni
deflatörü ve TÜFE endeksi ile ölçülen) konjonktür yönlü olduğunu
belirten kalıplaşmış gerçeğin tersine bu dönemde fiyatların
konjonktür-karşıt bir kalıp gösterdiğini ifade etmiştir. Cooley ve
Ohanian’ın (1991) elde ettiği sonuçlar konjonktür-karşıt fiyat
davranışı için önemli bulgular olarak değerlendirilmiştir. ABD için
bulunan bu kanıtlar, bir grup endüstrileşmiş ülkeler için Backus ve
Kehoe (1992) ile Smith (1992) tarafından da ortaya konulmuştur.
Gelişmekte olan ülkeler için Apergis’in (1996) yaptığı çalışmada da
benzer kanıtlar vardır. Blackburn ve Ravn’ın (1992) İngiltere üzerine
yaptığı çalışmalarında, fiyatların konjonktür yönlü olduğuna ilişkin
geleneksel öngörüye ters sonuçlar elde edilmiş ve bu iktisatçılar
bulgularını konjonktürün parasal açıklamaları için ciddi bir karşı
koyma şeklinde yorumlamışlardır. Ravn ve Sola (1995) tarihi verileri
kullanarak yaptıkları çalışmalarında, özellikle iki büyük savaş arası
yıllarda enflasyonun konjonktür yönlü, sonrası dönemde konjonktür
karşıt bulgular elde etmişlerdir. Serletis (1996), Backus ve Kehoe’nin
verilerini ve Kydland ve Prescott’un yöntemini kullanarak on ülke için
yaptığı araştırmada fiyatların konjonktür yönlü olmadığını bulmuştur.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                     183


“Bu sonuç, konjonktür hareketlerinin nominal yorumlarının
konjonktür yönlü fiyatlar öngörmelerinden dolayı gerçeklerin yetersiz
bir açıklamasını yaptıklarını göstermektedir” demiştir (Şimşek, 1998).
   2. Maliye Politikasının Temel Konuları ve Makroekonomi
Yönetimi
   2.1. Mali Dengenin Ölçülmesi
    Maliye politikasının en önemli amacı, kamu ve özel kesimin
kaynak kullanımlarını dengelemek, böylece enflasyon ve ödemeler
dengesi baskılarına fırsat vermemektir. Maliye politikası büyük
makroekonomik sorunlarla ve beraberinde kamu maliyesinde temel
dengesizliklerle karşı karşıya olan ülkelerde önemli rol oynar. Bu
şartlar altında bu dengesizliği azaltmak makroekonomik durumu
geliştirmek için temel bir gerekliliktir. Bu nedenle kamu seçiminin net
kaynak kullanımının, yani mali açığın, doğru olarak ölçülmesi makro-
ekonomik yönetim için önemli bir ön koşudur. Diğer bir ifadeyle
maliye politikasının etkilerini ve sonuçlarını değerlendirmek için mali
dengeyi kullanma gayretleri beraberinde dengenin nasıl ölçülmesi
gerektiği ve bu dengenin nasıl korunacağı hakkında önemli sorular
getirmektedir (Blejer ve Cheasty, 1992: 1).
    Uyum programlarında da maliye politikasının rolünün
tanımlanmasında iki temel konu ön plana çıkmaktadır. Birincisi mali
durumun doğru bir ölçümüdür. Buna rağmen mali durumun temelini
oluşturan kapsamlı ve tam bir ölçü yoktur, fakat herbirinin avantajları
ve dezavantajları olan alternatif göstergeler söz konusudur. İkincisi
mali durumun güvenilir bir ölçüsünün bulunabileceğini varsaymak
suretiyle gerekli mali uyumun büyüklüğü belirlenmek zorundadır.
Daha net bir ifadeyle söylersek makroekonomik amaçları yerine
getirmek için program tarafından belirlenen dönem boyunca ortadan
kaldırılması gereken mali açığın oranı ne kadardır?
    Kamu mali dengesi, en basit tanımıyla kamu bütçesinde gelir ve
harcama kalemlerinde bir sapma olmadan ve likidite problemlerine
yol açmadan bütçe sınırlamalarının değerinin korunması olarak ifade
edilmektedir (Yamauchi, 2004:3). Bu bağlamda kamu açığı ise kamu
mali dengesinde gelirler aleyhine ve harcamalar lehine sapmaları ifade
eden kantitatif bir kavramdır. Kamu açığı, kamu kesiminin belli bir
büyüklüğü için tanımlanmaktadır. Fakat şekilde de görüleceği gibi
184                                        Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


mali dengenin ölçümü üç farklı konuyu gündeme getirmektedir.
Ölçümün temeli, kamu sektörünün tanımı ve zaman ufku. Seçilen
kavramlara bağlı olarak (örneğin nakit ya da tahakkuk esası, finans ya
da finans dışı kamu sektörü, yıllık yada zamanlararası kamu dengesi)
mali dengenin sayısal ölçümü değişecektir (Croce, 2002: 230). Bu
nedenle bu geniş kapsamlı tanım, aşağıda açıklanan birçok nedenden
ötürü mali durumun ancak eksik bir resmini verecektir.
    Kısaca mali dengesizliğin doğru ölçümü belirlemek çok da kolay
addedilebilecek bir iş değildir. Kamu sektörünün net kaynak
kullanımını, diğer bir ifadeyle doğru mali dengeyi gayet açık ve
anlaşılır bir biçimde ölçen tek bir özet gösterge yoktur. Onun yerine
maliye politikasının durumunu faydalı şekillerde ortaya koyan değişik
alternatif ölçümler sözkonusudur.
    Kamu maliyesi literatüründe pek çok kamu açığı türü tanımlansa
da genel olarak üç temel kamu açığı türünden bahsedilmektedir:
Geleneksel bütçe açığı, birincil açık ve operasyonel açık. Mali açığın
standart tanımı, geleneksel açık olarak ifade edilmektedir.
      Bütçe Dengesi = Bütçe Gelirleri – Bütçe Giderleri
    Geleneksel bütçe açığı, kamunun toplam nakit harcamaları ile
vergi ve vergi dışı gelirleri arasındaki farkı ortaya koyar. Bu kantitatif
değerlendirmede borç faiz ödemeleri harcamalara dahil edilirken borç
geri ödemeleri harcamaların dışında tutulmaktadır. Ancak bu
tanımlama, kamu bütçesinin yurt içi harcama akımına yaptığı katkıyı
ölçme konusunda yetersiz kalmaktadır. Bu noktada geleneksel açık
tanımında özellikle ekonomik konjonktür hareketlerinin –örneğin;
daralma ya da genişleme dönemlerinin- bütçe üzerindeki etkilerini
azaltma/engelleme mekanizmalarının yetersizliği anti-konjonktürel
maliye politikalarını etkinsizleştirdiği için eleştirilmektedir. Çünkü bu
yolla orta ve uzun dönemde maliye politikalarının uygulama sonuçları
belirsizleşmektedir. Diğer yandan bu tanımda tekrarlanan bütçe
açıkları ve sermaye bütçesi ihtiyacı arasında da belirsizlik olduğundan
bu kavramlar arasındaki ilişki açıkça ortaya konmamaktadır
(Rutayisire, 1987: 1337). Geleneksel açık net nakit bazında
ölçüldüğünde kamu kesimi borçlanma gereğine (KKBG) karşılık gelir.
Kamu kesimindeki birimlerin tamamı için gelirin üzerinde kalan
toplam harcama fazlasını gösteren KKBG, konsolide kamu sektörü
açığı olarak da bilinmektedir (The World Bank, 1988: 56) ve
çoğunlukla geleneksel açığın hesaplanmasında kullanılmaktadır.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                    185


Geleneksel açığın nakit olarak ifadesi olan KKBG, kamunun toplam
harcamaları ve gelirleri arasındaki farkı tanımladığı için en azından
kantitatif olarak bir açık tanımı ortaya koymaktadır. Ancak bu tanımda
faiz giderleri harcamalara dahil edilirken kamu borcu ile ilgili
amortisman ödemeleri dahil edilmemektedir (Tanzi vd., 1992: 714).
KKBG, kamunun mali kaynak talebinin belirlenmesinde bazı açık
sonuçlar ortaya koymasına rağmen pek çok gelişmekte olan ülkede
kamu hesaplarında tahakkuk esaslı muhasebe sistemine geçilememesi,
dolayısıyla hesapların hala tahsilat –nakit- yöntemiyle izlenmesi,
KKBG’nin sadece nakit hareketlerini yansıtmasına buna karşılık
kamunun birikmiş ya da fiilen gerçekleşmiş yükümlülüklerini dikkate
almamasına yol açmakta (Türkkan, 1997: 550-552) ve bu nedenle
kamu açığının net büyüklüğünü yansıtmakta yetersiz kalmaktadır.
İstatistiksel yayınlarda veya basında yer alan açık, yukarıda müzakere
edilen geleneksel açığın versiyonlarından bir tanesidir. Bununla
beraber, aşağıda tanımlandığı gibi, devlet faaliyetlerinin ekonominin
spesifik görünümü üzerindeki etkisinin ölçülebilmesi için alternatif
açık ölçüm yöntemleri geliştirilmiştir (Blejer ve Cheasty, 1992).
186                                        Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


      Şekil 4.1. Mali Açığın Ölçümü




    Cari açık, yatırım harcamaları ile sermaye gelirleri dahil
edilmeden hesaplanan geleneksel açıktır.
      Cari Açık = Cari Harcamalar – Cari Gelirler
    Bir başka ifade ile yatırım harcamaları ve sermaye gelirleri
farkının temel ölçüm yöntemleri sıralanırken gösterilen geleneksel
bütçe açığından düşülmesi suretiyle de bulunabilmektedir.
   Cari Açık= [ Geleneksel Bütçe Açığı - (Yatırım Harcamaları-
Sermaye Gelirleri)]
               = Geleneksel Bütçe Açığı – Sermaye Açığı
    Sermaye açığı ise, sermaye gelirleri ile sermaye harcamaları
arasındaki son söylenen lehine olan farkı ölçmekte, buna karşın cari
gelirler ile cari harcamalar ölçüm kapsamı dışında tutulmaktadır (Şen
ve Sağbaş 2004: 17’den aktaran Süngü, 2006). Bu ölçüm şekli, kamu
tasarruflarını teşhis etmeye çalışır. Fakat yatırım harcamaları ile cari
harcamalar arasındaki ayırım bazen birbirine karıştırıldığından bu
ölçüm yöntemi eleştirilmektedir (Blejer ve Cheasty, 1992). Önder ve
Kirmanoğlu’na (1996) göre yatırım harcamaları gelecekte reel getirisi
olabilecek harcamalardır ve bu harcamalar borçlanma ile finanse
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                        187


edilirse, kendi kendisini finanse etmesinin koşulu; borç faizlerinin
yatırımın reel getirisinden düşük veya ona eşit olmasıdır. Gelişmekte
olan ülkelerde kalkış (take-off) aşamasına gelene kadar kamu
yatırımları önemli boyutlardadır ve cari açık ile sermaye açığı
kavramları bu ülkeler için daha anlamlıdır (Önder ve Kirmanoğlu,
1996: 37-38’den aktaran Süngü, 2006).
    ‘Yurtiçi açık’, sadece geleneksel açığın yurt içi ekonomideki
işlemlerden doğan unsurlarını dikkate almakta, doğrudan ödemeler
dengesini etkileyen unsurlarını ise dikkate almamaktadır. Yurtdışı açık
ise, yurtiçi açığın aksine, geleneksel bütçe açığının ödemeler
bilançosu üzerindeki etkisini ölçmekte kullanılan bir bütçe açığı
ölçüm yöntemidir ve açığın dış alemle doğrudan ilişkili olan kalemleri
dikkate alınarak hesaplanmaktadır. Bu yurt içi açık ölçümü, kamu
kesiminin yerel ekonomi üzerindeki doğrudan genişletici etkisini
teşhis etmeye çalışır. Örneğin, dış ödenekler ya da petrol ihracından
sağlanan gelirle (ki bu, diğer yurtiçi massetme imkanlarını ortadan
kaldırmamaktadır) finanse edilen yurtiçi mallara yapılan kamu
harcamaları yurtiçi açığı doğurur ve söz konusu harcamalar yurtiçi
vergilerle karşılanmışsa yurtiçi bütçe dengesizliği yaratmaksızın
toplam talebi daha fazla arttırır. Yurtiçi ve yurtdışı açıkların ayrı ayrı
olarak hesaplanması özellikle kamu kesiminin ithalat ve dış borç
servisi zorunluluklarının büyüklüğüne bağlı olan devalüasyonun
sonuçlarının değerlendirilmesiyle doğrudan ilgilidir (Blejer ve
Cheasty, 1992).
    Bütçe açığı toplam talebi etkilerken, tersi de doğrudur; yani
toplam talep de bütçe açığını etkilemektedir. Bütçe durumunun
etkilerini değerlendirmede önemli iki faktör daha vardır. Otomatik ve
ihtiyari değişmeler arasındaki fark ile yapısal ve konjonktürel açık
arası fark. Tam istihdam açığı ve konjonktürel açık hesaplamaları,
kamu gelirlerindeki değişmeler ve üretimdeki dönemsel
dalgalanmalarla bağlantılı harcamalar ile ihtiyari politika kararlarını
yansıtan değişmeler arasındaki farkları ayırt etmeye çalışır. İhtiyari
değişmeler hükümet harcamaları ya da vergi gelirlerindeki
değişmelerdir. Yani harcama programları ya da vergi oranlarındaki
değişmeler kastedilmektedir. Otomatik değişmeler ise finansal
sistemin esnek yapısından kaynaklanan hükümet harcamaları ve vergi
gelirlerindeki değişmelerdir. Örneğin gelirler azaldığı ve ekonomi
188                                      Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


durgunluğa girdiğinde vergi gelirleri de otomatik olarak azalacak ve
işsizlik tazminatı gibi hükümet harcamaları otomatik olarak artacaktır
(El-Khouri, 2002: 213-214).
    Otomatik ve ihtiyari değişmeler aşağıdaki şekilde gösterilmiştir.
Şeklin dikey ekseninde hükümet harcamaları (G) ve yatay ekseninde
gelir (Y) yer almaktadır. TT eğrisi, marjinal vergi oranı t iken vergi
gelirlerinin (T) gelire bağlı olduğunu göstermektedir.




    Başlangıç gelir düzeyi Y1 iken, bütçe dengede olsun (G=OM).
Eğer özel yatırımlar azalırsa ve mali parametreler değişmez ise, denge
gelir düzeyi Y2’ye inecek ve AB kadar bir bütçe açığı ortaya
çıkacaktır. Vergi gelirlerinde ortaya çıkan azalma bir tampon görevi
görecektir. Diğer bir ifadeyle açığın ortaya çıkmasına izin vererek
gelirdeki azalmayı durdurmaktadır. Ekonomi durgunluğa girdiğinde
ortaya çıkan bu tür tipik bir durumda bütçe açığı artmakta ya da bütçe
fazlası azalmaktadır.
   Alternatif bir durumu da benzer yöntemle inceleyebiliriz.
Başlangıç gelir düzeyi yine Y1 olsun. Fakat hükümet harcamaları
OM’den ON’ye artsın. Denge gelir düzeyi Y3’e yükselecek ve RD
kadar bir bütçe açığı ortaya çıkacaktır. Fakat bütçe açığının nedeni
burada farklıdır. Açık ekonominin durgunluğa girmesi nedeniyle değil
genişletici maliye politikası nedeniyle ortaya çıkmıştır.
   Şekilde açığın iki türü arasındaki farkı da ayrıca görmek
mümkündür. Bunlardan birincisi, gelir eğer tam istihdam gelir
düzeyinde olsaydı var olan açıktır. İkincisi ise tam istihdam açığının
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                        189


üzerindeki açık olup mevcut ekonomik koşulları yansıtır. Bunlardan
ilkine yapısal diğerine ise konjonktürel açık denilmektedir.
     Konjonktürel Bütçe Açığı = Geleneksel Bütçe Açığı – Yapısal
Bütçe Açığı
     Şekil üzerinde ifade edersek, eğer Yf tam istihdam gelir düzeyi
Y3 de fiili gelir düzeyi ve hükümet harcamaları da ON kadar ise
(G=ON), fiili açık RD kadar olacaktır. Bunun FH=KD kadarı yapısal,
RK kadarı da konjonktürel açık olacaktır.
       İhtiyari ve konjonktürel değişmeler arasındaki fark, bütçe etkisi
ile ilgili olarak fiili bütçe dengesindeki hareketlerin basit gözlemi ile
elde edilenden daha doğru bir gösterge niteliğindeki ölçümü türetmek
için de kullanılabilir. “Mali etki (fiscal impulse)” gibi bir ölçüm yıllık
bütçenin toplam talebe katkısını, diğer bir ifadeyle genişetici mi, nötr
mü, yoksa daraltıcı mı olduğunu değerlendirmeye çalışmaktadır. Bu
mali etki göstergesini türetmenin bir yolu, bütçenin konjonktürel etkisi
olarak bilinen (CEB-Cylical Effect of Budget) etki ile başlamaktır.
Bunun için herhangi bir yılın fiili bütçe açığı alınır ve bundan o yıl
için konjonktürel olarak nötr sayılan bütçe açığı çıkarılır:
      CEB=(G - T) - (g0Yp – t0Y)
      Burada G hükümet harcamalarını, T vergi gelirlerini, g0 baz
yılda hükümet harcamalarının potansiyel GSMH Yp’ye oranını, t0 baz
yılda hükümet gelirlerinin fiili GSMH’ya oranını göstermektedir.
      Konjonktürel olarak nötr denge yukarıdaki eşitliğin sağ tarafında
gösterilmiştir. Baz yıl hükümet harcamaları oranının cari yıl
potansiyel hasılaya ve baz yıl bütçe gelirlerinin cari yıl fiili hasılaya
uygulanması yoluyla belirlenmektedir. CEB’in birinci farkını alıp
yeniden düzenlersek mali etki göstergesi (FI-Fiscal Impulse) elde
edilebilir:
      FI=(∆G – g0∆Yp) – (∆T – t0∆Y)
   Eğer FI göstergesinin pozitif değer alması, bütçenin toplam talep
üzerinde genişletici bir etkisi olacağını, buna karşılık negatif değer
alması ise daraltıcı bir etkisi olacağını gösterecektir.
   Mali etkinin diğer göstergeleri aşağı yukarı bu göstergeye
benzerdir. Hollanda-bütçe etkisi göstergesi olarak bilinen bir
190                                       Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


göstergede etki, önceki yılın bütçe dengesi baz alınmak suretiyle elde
edilir. Buna rağmen tüm mali etki göstergeleri temel aldığı
varsayımlar açısından ve de modeller tarafından belirlenmemesi
olgusu nedeniyle çeşitli zeminlerde eleştirilebilirler. Dahası bu
ölçümlerin kullanılışlılığı, ülkelerin özellikle de gelişmekte olan
ülkelerde potansiyel ve trend hasılasının belirlenmesinin ve
dolayısıyla konjonktürel etkileri ve mali açığın atında yatan nedenleri
ayırt etmenin zorluğu ölçüsünde azalmaktadır (El-Khouri, 2002: 214-
215).
    Devletin faiz ödemelerini, önceki yıllara ilişkin mali açıkların
büyüklüğü belirlemektedir. Dolayısıyla, bütçe açığı göstergelerinde
faiz ödemelerinin hesaba katılması iktidardaki hükümetin
politikalarının    ekonomi     üzerindeki     etkilerinin    doğrudan
belirlenmesine imkan vermez. Bu sebeple, birincil açık’(faiz dışı bütçe
açığı da denir), özellikle borç batağındaki ülkelerde yaygın olarak
kullanılmaktadır. Faiz ödemelerinin kamu harcamaları dışında
tutulması suretiyle hesaplanan birincil açık, tüm faiz ödemeleri ile
bütçe açıkları arasındaki farktır (Eğilmez ve Kumcu 2004: 140 –
143’den ve Şen ve Sağbaş 2004: 8’den aktaran Süngü, 2006).
   Bütçe Faiz Dışı Dengesi = Bütçe Gelirleri – Bütçe Faiz Dışı
Harcamaları
      Bütçe Faiz Dışı Dengesi = KKBG – Toplam Borç Faiz Ödemeleri
    Kısaca birincil açık, bütçe açıklarından bütün faiz ödemeleri
çıkarıldıktan sonra elde edilir. Birincil açığın en önemli fonksiyonu,
iradi olmayan faktörler olarak bilinen önceden gerçekleştirilen
borçlanmalar için zorunlu olan faiz ödemelerini dışlamasıdır. Böylece
kamu kesiminin borçluluğunu ölçmekte ve maliye politikasının uzun
dönemde sürdürülebilirliğinin değerlendirilmesine de imkân
sağlamaktadır (Fry, 1997: 26). Birincil mali denge cari borç faizlerini
karşılamak için pozitif olmalıdır. Belli bir dönemde kamu bütçesinde
faiz dışı fazla vermeyi hedefleyen ve bu hedefi belli bir oran ile
sınırlayan mali kurallar -faiz dışı fazla kuralı- birincil açığın
azaltılmasına -en azından kontrol altına alınmasına- hizmet eden
düzenlemelerden biridir. Faiz dışı fazla, kamu borçlarının
sürdürülebilirliğinin sağlanması açısından etkili hatta gerekli olan
temel faktörlerdendir. Borç faizlerinin artmasıyla hızla yükselen borç
stoku olan ülkelerde borçlanmanın sürdürülebilirliğine ilişkin
beklentiler ekonomik dengeler üzerinde belirleyici hale gelmiştir.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                       191


Borç stoklarının, ancak faiz dışı fazla verilerek azaltılabileceği öne
sürülmekte ve kamunun faiz dışı fazlası, günümüzde çok önemli
ekonomik bir gösterge olarak ön plana çıkmaktadır (Gürdal, 2008:
420-421). Bu kural ile faiz harcamaları dışındaki harcamaların
kontrolünün sağlanması ve bütçe üzerindeki yükünün azaltılması
hedeflenmektedir.
    Kamu açığı türlerinden bir diğeri de işlemsel (operasyonel) açıktır.
Literatürde bütçe açığından tüm faiz ödemeleri yerine yalnızca
enflasyon sebebiyle artan faiz ödemelerinin çıkarılması sonucu ortaya
çıkan açık türü işlemsel açık olarak adlandırılır. İşlemsel açık birincil
bütçe açığına reel faiz ödemelerinin ilave edilmesi ile de
hesaplanabilir.
   İşlemsel Açık = Birincil Açık + Reel Faiz Ödemeleri
     Bu yolla enflasyonun nominal faiz oranlarında yol açtığı artış
ortadan kaldırılmakta ve kamu borçlanması karşılığında kamudan,
kamuya borç veren özel kesime yapılan gerçek kaynak transferi
miktarının ne olduğu anlaşılmaktadır (Fry, 1997: 27). Borç verenleri
fiili enflasyona karşı tazmin eden borç servisi kısmının geleneksel
açıktan çıkarılmasıyla bu şekilde çıkarılmasıyla bulunan işlemsel açık,
mali dengesizliğin tahmin edilmesinde daha uygun bir ölçüm yöntemi
olabilir. Bununla birlikte, bu ölçüm yöntemi ile ilgili bir sorun faiz
ödemelerinin enflasyona göre otomatik olarak değişmesinin garanti
edilmemesidir. Çünkü devlet borçlarının sürdürülebilir düzeyi, o
ülkenin imkânları ile istikrar çabalarından bağımsız değildir (Blejer ve
Cheasty, 1992).
    Bu tanımlama farklılıklarına vurgu yaptıktan sonra yukarıdaki
şekle açıklık sağlayacak bazı hususları belirtmek gerekmektedir.
Kamu kesimi faaliyetleri bazen devlet dışı (devlete ait olmayan)
teşkilatlar tarafından gerçekleştirilir. Dolayısıyla, geleneksel açık,
çoğu kez kamu teşebbüslerinin finansal olmayan faaliyetleri (kamu
kesimi finansal olmayan açığını yaratan faaliyetler) ile kamu finansal
kesiminin yarı-mali faaliyetlerini kapsayacak biçimde genişletilmek
zorundadır.
    Öncelikle belirtmek gerekir ki, kamu teşebbüslerinin kuruluşların
ürettikleri malların fiyatları ve bazen de satışları çoğunlukla hükümet
politikası doğrultusunda belirlenmekte ve bu yolla hükümet
192                                        Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


politikaları kamu teşebbüsleri üzerinde mali bir etkiye sahip
olabilmektedir. Hükümet politikalarının kamu teşebbüsleri üzerindeki
etkisi nasıl belirlenebilir? Bu amaçla kuruluşlarla ilgili iki konu
incelenmelidir: Birincisi, kamu teşebbüslerin belirlenmesi, ikincisi ise,
bu teşebbüslerin faaliyetlerinin mali sonuçlarının ölçülmesidir (Blejer
ve Cheasty, 1992). Birçok gelişmekte olan ülkede ve de geçiş
ekonomilerinde hükümetin sahip olduğu ya da kontrol ettiği finans
dışı kamu teşebbüsleri, önemli ölçüde piyasa dışı güçler tarafından
yönlendirilen faaliyetler içindedirler. Bu teşebbüslerin faaliyetleri,
finans dışı kamu sektörünün mali işlemlerinin geniş bir ölçümünü
oluşturacak      şekilde     genel     hükümet       faaliyetleri     ile
birleştirilebilmektedir (El-Khouri, 2002: 212).
    Çoğu ülkede, önemli yarı-mali faaliyetler merkez bankası ve
kamunun sahip olduğu diğer finansal aracı kurumlar gibi kamuya ait
finansal kuruluşlar tarafından gerçekleştirilmektedir. Merkez bankaları
ve diğer finansal kurumlar, vergi ve teşvik (yarı-mali faaliyetler) gibi
benzer işlevler gören finansal işlemler yaparlar. Merkez bankası döviz
ve finansal sistemde düzenleyici olması yanında bir mali kurum olarak
devletin fonlarını toplama, tutma, aktarma ve bu fonlardan ödemede
bulunma gibi işlemleri gerçekleştirerek devletin bankacılığını yapar.
Döviz kuru garantisi, kurtarma operasyonları, piyasa oranlarının
altında hükümete borç verme gibi yarı mali faaliyetlerin birçoğu bu
rollerden kaynaklanır. Açıkçası bu faaliyetlerin gelir dağılımı ve bütçe
üzerinde     önemli      etkileri  olduğu     gibi     mali    durumun
değerlendirilmesinde dikkate alınması gereklidir. Açığın daha geniş ve
daha uygun bir ölçümünü yapabilmek için ölçülebilir herhangi bir yarı
mali faaliyet mali dengeye eklenmelidir (El-Khouri, 2002: 212). Fakat
uygulamada parasal faaliyetleri yarı-mali faaliyetlerden ayırt etmek
zordur. Merkez bankası kar ettiğinde, bu karın tamamı devlete transfer
edildiğinde ve yarı-mali faaliyetlerin tümü kar ve zarar hesaplarında
gösterildiğinde merkez bankasının yarı-mali faaliyetleri otomatik
olarak doğru bir biçimde mali dengeye dahil edilebilir. Fakat merkez
bankası zarar ettiğinde (çünkü bu zararlar bütçeden yapılan
transferlere kapatılmaktadır) ve yarı-mali faaliyetler sadece merkez
bankası faaliyetler varlıklarının kompozisyonunu etkilediğinde
(örneğin, devletin amaçlarını gerçekleştirmesi için kredi verme) mali
açıklarda ayarlama yapılması zorunlu hale gelmektedir. Diğer kamusal
finans kurumları da, bir yandan zımni tekel pozisyonundan fayda
sağlarken, diğer yandan da devlet garantileri gibi özel koşulara tabii
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                      193


olarak sermaye piyasasında faaliyet gösterebilirler. Bu kurumların
varlıklarının büyük bir kısmı tercihli kredi durumunda olabilirler. Bu
nedenle bütçeye ilişkin kredi verme programlarına benzemektedirler.
Dolayısıyla, devlet kredisi gibi, kamu bankalarının sağladığı kredilerin
tamamının da mali açığa ilave edilmesi gerektiğini iddia edebilir.
Fakat uygulama da böyle bir yöntem mali açığı şişirecektir. Çünkü bu
kredilerin finansmanının büyük bir kısmı kamu kesiminin diğer
birimlerinden sağlanmaktadır. Bu nedenle, Blejer ve Cheasty’ye
(1992) göre çift saymayı önlemek için kamu bankaların sadece
doğrudan yurtiçi sermaye piyasasından ya da yurtdışından temin ettiği
kredilerin devlet kredisi olarak ele alınması gerekir.
     Yarı mali işlemlerin mali açığın tanımında dikkate alınması
durumunda bile yıllık mali denge mali durumun uygulanabilirliğini
değerlendirmek için iyi bir gösterge olmayabilir. Buraya kadar
tartışılan mali açık ölçüm yöntemleri, yıllık açıkları hesaplamak için
kullanılmaktadır. Fakat son zamanlarda dünya ekonomisinde meydana
gelen değişmeler iktisatçıların, yıllık açıkların yapay olarak yıl
sonunda sona ermesi şeklinde bir uygulamayı ve devletin ödeme
gücünün göstergesi olarak yıllık açığın uygunluğunun sorgulamalarına
neden oldu. Borç krizin ortaya çıkması, devletin uzun dönemde
borçlarını ödeyebilme konusunu gündeme getirmiştir. Ayrıca,
özelleştirme programları, dikkatin cari harcamaların mülkiyet satışları
yoluyla finanse edilmesinin sonuçları üzerinde toplanmasını
sağlamıştır. Aynı zamanda, döviz kurları ve yurtiçi fiyatlarda meydana
gelebilecek büyük dalgalanmalar da kamu kesiminin finansal
pozisyonunun fiyat ve değerleme yöntemlerindeki değişikler
tarafından etkilenebileceğini ortaya koymuştur (Blejer ve Cheasty,
1992). Hükümetin ya da yarı finansal kurumların contigent
yükümlülükleri hali hazır durumda bir maliyeti olmasa da gelecekte
bu yükümlülükler geniş mali harcamalara yol açabilir. Bu potansiyel
yükümlülüklerin büyüklüğünün, olasılığının ve muhtemelen
zamanlamasının dikkate alınması gereği vardır (El-Khouri, 2002:
213).
    Yıllık açıkların üç önemli eksiği olduğu görülmektedir. Birincisi,
geleneksel yıllık açık ölçüm yöntemleri, çoğunlukla gelir olarak
özelleştirmeden ve diğer varlıklardan (elçilik binası ve hava taşıtları
gibi) sağlanan gelirleri kapsamaktadır. Bu satışlar hazır nakit
194                                         Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


sağladığından, yıllık mali açık satılan bu varlıkların yenileme maliyeti
yüzünden kamu kesiminin gerçekte mali açıdan daha da kötüleşen
durumunu göstermez. Üstelik küçültülmüş mali açık hükümet
politikaların sürdürebilirliğini de abartmaktadır. İkinci, yıllık mali
denge hem sosyal sigorta primleri gibi gelecekteki harcamalar
tarafından dengelenecek gelirleri, hem de borçların ödenmesi
aşamasındaki harcamaları veya geçmiş mali yıllarda yapılan hak
edişleri içermektedir. Gelecekte büyük miktarda toptan ödemelere yol
açma olasılığına rağmen, devlet teminatları da yıllık dengede
görülmemektedir. Üçüncüsü, kamu kesimi ödeme gücünün kesin bir
biçimde enflasyon, devalüasyon, ticaret hadlerindeki veya nispi
fiyatlardaki değişmeler, devletin alacakları ve borçlarıyla ilgili reel
sermaye kazanç ya da kayıpları tarafından etkilenecek olmasına
karşın, geleneksel açık devlet varlıklarının değerindeki değişmeleri ve
borçlarında meydana gelecek değişmeleri yansıtmamaktadır (Blejer ve
Cheasty, 1992).
    Mali durumun ölçülmesi mali işlemlerin zamanlamasını
açıklamayı da gerektirmektedir. Normal olarak hükümetler
kaynaklarını para olarak harcamadan önce taahhüt ederler. Bazı vergi
yükümlülükleri vergi mükellefinin ödeme yapmasındam önce uzunca
bir dönemde tahahkkuk edebilir. Bu durumda mali denge taahhüt
düzeyinde mi yoksa yalnızca nakit işlemler düzeyinde mi
değerlendirileceği sorusu önem kazanır. Mali dengenin nakit temelli
ölçümü avantajlıdır. Çünkü finansal kalkınma ile ilgili bağlantılara
vurgu yapar. Bununla birlikte çeşitli ülkelerde hükümetler ya likidite
eksikliğinden ya da nakit açığı azaltma hedefini tutturma isteği
nedeniyle taahhüt zorunluluklarını karşılama uygulamasına
yönelmezler (El-Khouri, 2002: 212-213). Nakit açığı, bütçe yılı
içerisinde fiilen elde edilen kamu gelirleri (vergi ve vergi dışı gelirler,
özel gelirler ve fonlar) ile yapılan nakdi ödemeler arasındaki son
söylenen lehine olan farkı ifade etmektedir. Ancak uygulamadan
kaynaklanan sebeplerle nakit açığı; konsolide bütçe açığından bütçe
emanetlerinin düşülmesi ve buna avansların ilave edilmesi suretiyle
bulunmaktadır (Eğilmez ve Kumcu 2004: 140-141’den aktaran Süngü,
2006).
   Nakit Açığı = Konsolide Bütçe Açığı – Bütçe Emanetleri +
Avanslar
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                       195


    Buradan hareketle bütçe nakit dengesi, geleneksel bütçe açığı
başlığı altında ifade edilen bütçe dengesine eşit olabileceği gibi, ondan
büyük veya küçük de olabilmektedir. Devlet bütçesinin harcama
kalemleri arasında yer alan bütçe emanetlerinin, geçici fon etkisi
yaratma özelliği dolayısıyla bütçe nakit açığını küçülttüğü; buna
karşın avansların yapılması gerekli iş tam olarak gerçekleştirilmeden
yapılan bir ödeme olması nedeniyle bütçe nakit açığını büyüttüğü
gözlemlenmektedir. Bütçe emanetleri, avanslar ile birlikte
düşünüldüğünde, geçici fon etkisi ortaya çıkarması sebebiyle nakit
açığı hakkında yanıltıcı sonuçlar verebilmektedir. Bu olumsuz
durumun tersine çevrilebilmesi maksadıyla bütçe emanetlerinin nakit
dengesi hesabına katılmaması, konsolide bütçe açığına avansların
ilave edilmesi sonucu bulunacak tutarın gerçek açık olarak ele
alınmasının doğru bir yaklaşım olacağı ifade edilmektedir. Ancak
avansların da; çeşitli nedenlerle mahsubunun yapılamadığı durumlarda
nakit açığını tam olarak gösteremeyebileceği söylenebilir. Tahakkuk
açığı ise; kamu kesimi işlemlerinin bilfiil gerçekleşip
gerçekleşmediğine bakılmaksızın, bütçe yılı içerisinde devletin
kullanması gereken gerçek kaynakları tespit etmeye çalışmaktadır. Bu
haliyle tahakkuk açığı, nakit açığı kavramından daha geniş bir kavram
olmakta ve bünyesinde; kamu kesimi taahhütlerini, sabit sermaye
amortismanını ve normal muhasebe dönemini aşan nakdi
ödemelerdeki gecikmeleri de bulundurmaktadır (Blejer ve Cheasty
1999: 141-147’den ve Şen ve Sağbaş 2004: 14’den aktaran Süngü,
2006).
   1.2.        Mali Açığın Sürdürülebilirliği
    Genellikle kamu borç stokunun milli gelire oranının uzun
dönemde sabit kalmasının, o kamu borç stokunun sürdürülebilir
olduğunu gösterdiği ifade edilir. Biraz daha açarsak, kamu borç
stokunun milli gelire oranının makul olduğunu kabul ettiğimiz bir
dönemi baz alarak, kamu borç stoku/milli gelir oranının bu düzeyde
kalması gerektiği ve uzun dönemde bu düzeyi korumamızı sağlayacak
şekilde, kamu borçlanma senetlerine arz ve talebin eşit olması
gerektiğini söyleyebiliriz. (Edwards, 2002’den aktaran İnan, 2003).
Kısa dönemde mali açığın sürdürülebilirliği enflasyon yaratmadan
finanse edilip edilememesine ya da ondan da önemlisi yüksek reel faiz
oranı gerekip gerekmemesine bağlıdır. Orta dönem boyunca
196                                       Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


sürdürülebilirlik açığın kamu borcunun GSYİH’ya oranını
arttırmasına, sabit kalmasına ya da azaltmasına bağlı olacaktır (El-
Khouri, 2002: 216).
    Sürdürülebilirlik göstergesi olarak borç stokunun milli gelire
oranını sabit tutmak olarak kabul edilmesinde iki varsayım rol oynar.
Birinci varsayım, bu ölçütün borç stokunun ne büyüklükte bir
ekonomi tarafından çevrileceği ve dolayısıyla borç verenlerin rahatsız
olup olmamaya karar verecekleri bir gösterge olduğudur. İkinci
varsayım ise, kamu gelirlerinin yani borç stokunun finansmanında
kullanılan ana unsurun milli gelirin bir fonksiyonu olduğudur. Zira
milli gelir artış oranı aynı zamanda vergi gelirleri reel artış oranı
olarak okunmalıdır (İnan, 2003: 29).
     Diğer bir ifadeyle sürdürülebilirlik, daha geniş olarak da ele
alınmaktadır. Borçların sürdürülebilirliği sadece belirli bir borç
düzeyini sağlamak değildir. Geniş olarak borçların sürdürülebilirliği;
istikrarlı ekonomik büyümeye yardımcı bir makroekonomik ortamda;
sağlam mali ortam, istikrarlı para ve kredi akışı ile dışa açıklık gibi
koşullar da gerektirir. Borçların sürdürülebilirliği, aynı zamanda borç
düzeyini ekonominin tüm makroekonomik amaçlarına katkı
sağlayacak seviyede tutmak için büyüme faktörü ve para politikası
arasında koordinasyon gerektirir. Düşük borç/GSMH oranına sahip bir
ekonomi, yüksek enflasyon ortamında düşük reel faiz ve yüksek
senyoraj gelirine sahip olabilir. Bunun tersi olarak, yüksek
borç/GSMH oranına sahip bir ekonomi yüksek reel ekonomik büyüme
ve diğer istikrarlı değişkenler sayesinde borçların sürdürülebilirliğini
sağlayabilir (Fraser, 1999: 27’den aktaran Ulusoy ve Cural, 2006: 3).
Bu bağlamda sürdürülebilirlik bir ülkenin borçlarını ödeyebilme
gücünün olmasına (solvency) yakın bir kavram olmakla birlikte
hükümetin borçlarını ödeyip ödemeyeceğinin değerlendirilmesi mali
sürdürülebilirlik analizinin sadece bir parçası olarak görülmekte ve
“mali sürdürülebilirliğin hükümetin borçlarını ödeyebilme gücü
yanında aynı politikalar setini koruyabilme gücüne karşılık geldiği”
belirtilmektedir. Öyle ki, mali ve/veya parasal politikaların belli bir
bileşimi mevcut iken hükümetin bu politika bileşimini belirsiz bir
biçimde koruması halinde mali sürdürülemezlik (fiscal insolvency)
oluşacağı; mali sürdürülebilirlik analizinin temel rolünün hükümetin
borçlarını geri ödememesi ile ilgili olmayıp zamanlararası bütçe
kısıtıyla tutarlı olan alternatif politikaların makroekonomik
sonuçlarıyla ilgili olduğu ve bu kısıt çeşitli finansman kaynaklarıyla
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                      197


sağlanabilse bile uygulanan politikaların makroekonomik sonuçları ve
zamanlamasının farklı olabileceği vurgulanmaktadır (Burnside,
2005’den aktaran Berke, 2008:139-140).
    Bilindiği gibi özel tüketim teorileri tüketicilerin harcamalarının
tümünü cari gelirleri ile finanse etmediklerini açıklamaktadır. Bu
genellikle hane halkı ya da iş alemi sektörüne göre daha az likidite
kısıtı olan kamu sektörüne iktisatçıların da anlayacağı gibi daha güçlü
bir biçimde uygulanabilir. Buna rağmen 1980’lerin uluslararası borç
krizinin gösterdiği gibi hükümetlerin borçlanmaları sürekli gelirlerinin
büyüklüğü tarafından sınırlandırılmıştır. Aslında özel sektör
yatırımcısı bir hükümetin cari tüketimini finanse etmek için gelecek
nesillerden borçlanabildiği ölçüsünde bu açığın sınırlarının olduğunu
anlayacaktır (Croce, 2002: 237).
   Burada öncelikle kamu sektörünün zamanlararası bütçe kısıtının
matematiksel formülasyonunu Bean ve Buiter’in (1987) çalışması
temeilnde türetmeye çalışacağız. Buna göre harcama programnın
bugünkü değeri net servete (comprehensive net worth) eşit olmalıdır.
    Mali ödeme gücü için biçimsel bir koşul geliştirmek için devletin
varlığından kaynaklanan tüm işlemleri kapsayan bir kamu sektörü
tanımı yapmalıyız. Bu şekildeki bir tanımlama ile merkezi ve yerel
yönetimleri, kamu (finans ve finansal olmayan) teşebbüslerini ve
merkez bankasını kamu sektörü kavramı içine sokmuş oluyoruz. O
zaman konsolide kamu sekötrü bütçe özdeşliğini şöyle yazabiliriz:
   PSBR=PDEF + iD + i*eD*
    Burada PSBR finansal ve finansal olmayan kamu sektörünün
borçlanma gereksinimini, PDEF birincil açığı, i ve i* sırasıyla yurt içi
ve yurt dışı faiz oranlarını, e döviz kurunu (yabancı para birimi başına
ulusal para birimi olarak tanımlandığı şekliyle), D ve D* ise sırasıyla
ulusal ve yabancı para birimi cinsinden ifade edilen net kamu borç
stokunu göstermektedir.
    Aşağıdaki şekilde kamu sektörünün finansmanının kaynaklarını
gözden geçirebiliriz. Bilindiği gibi hükümet bütçe açığını üç farklı
biçimde finanse edebilir. Hükümet bütçe eaçığını herşeyden önce
halktan ve/veya merkez bankasından borçlanmak suretiyle finanse
edebilir. Halktan borçlanma yoluyla finansman olan borç finansmanı,
198                                           Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


hükümetin ihraç ettiği tahvillerin hazine aracılığıyla halka (bireylere,
bankalar da dahil firmalara) satması biçiminde olur. Merkez
bankasından borçlanma yoluyla finansman olan para finansmanı ya da
borcun/açığın parasallaşması (monetizasyon), hükümetin ihraç ettiği
tahvilleri hazine aracılığıyla merkez bankasına satması biçiminde olur.
Bütçe açığının bu finansman biçiminde merkez bankası hazinenin
kendisinden borçlandığı tutarı para basarak öder ve parasal taban
hazinenin ihraç ederek merkez bankasına sattığı devlet tahvillerinin
bedeli kadar artar. Bütçe açığını finanse etmenin üçüncü bir yolu olan
özelleştirme, hükümetin kamu iktisadi teşebbüsleri, arsa, demiryolu,
telefon idaresi vb. gibi varlıkların bir kısmını veya tümünü halka
satması biçiminde gerçekleşir (Ünsal, 2005: 550-551). Para yaratarak
bütçe açığını finanse etmenin enflasyonist sonuçlarından zaten
bahsettik. Burada da mali açığın ve kamu borcunun dinamiklerini
araştıralım. Dolayısıyla bütçe açığı denklemini, bütçe açığının
finansmanı itibariyle şu şekilde yazmak mümkündür.
      PSBR=Dʹ + eDʹ* + Mʹ + A
      Buradan da şu eşitlik çıkacaktır:
      Dʹ + eDʹ* + Mʹ + A = PSBR = PDEF + iD + i*eD*
    Burada M parasal tabanı, A özelleştirme gelirleri ve kamu
sektörünün yükümlülükleri arası farkı göstermektedir. Eşitliğin sol
tarafı, iç ve dış borçlardaki artış, parasal genişleme ya da kamu
varlıklarının net satışı gibi stok uyumuna karşılık gelir. Maliye
politikası amaçlarını izlemede devletin varlığından kaynaklanan açık
yaratan akım işlemler (eşitliğin sağ tarafında gösterilmiştir) ile
finansman gerekmektedir. Senyorajı ve net özelleştirme gelirlerini
çıkardığımızda kamu sektörünün, yalnızca alacaklılar (ulusal ya da
yabancı para birimi ile ifade edilmiş olursa olsun) daha fazla kamu
borç seneti taşımaya istekli oldukları sürece, PSBR’yi artıracakları
görülebilir. Ödenmemiş borç stoku arttığında bu tür isteklilik
azalacağından, mali sürdürülebilirlik için borcun GSYİH’ya oranının
zaman içinde bir yakınsama göstermesi gerekecektir 2.

2
 Öncelikle terimleri şu şekilde ifade edelim:
Y= nominal GSYİH
y= reel GSYİH
pdef= PDEF/Y ya da birincil açığın GSYİH’ya bölümü
d= D/Y ya da yurt içi borç stokunun GSYİH’ya bölümü
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                                     199


    Hükümet borçlarını mutlak değer olarak istikrarlı hale getirmek
anlamlı bir hedef olarak değerlendirilmemektedir. Büyüyen bir
ekonomide hükümet borçlarının mutlak değer olarak artmasının
hükümet borçlarının hasılaya oranı veya kısaca borç oranı artmadıkça
bir sakıncası yoktur. Diğer bir ifadeyle büyüyen bir ekonomide amaç
borç oranını istikrarlı kılmaktır. Yukarıdaki eşitliği bu bağlamda
GSYİH’nın oranı cinsinden değişkenlerle ifade edersek ve iç ve dış
borcun GSYİH’ya oranının türevi alındığında toplulaştırılmış
terimlerle 3 bir dönemlik kamu sektörü bütçe sınırlamasını şu şekilde
yazmak mümkündür (Croce, 2002: 239):
    dʹT = (dʹ+dʹ*) = pdef + (r – ŷ)d + (r* + ^q - ŷ)d* - λm – a
    Burada λ baz paranın büyüme oranıdır ve nominal GSYİH ile aynı
oranda (M   ʹ/M)=( ŷ +m)=λ genişlediği varsayılır. Bu eşitliğin sağ
tarafında gösterildiği gibi kamu sektörü borcunun GSYİH’ya
oranındaki artış hızlanırsa birincil açık artacaktır (ya da birincil fazla
azalacaktır). Reel iç ve dış faiz oranları ile karşılaştırıldığında reel
GSYİH artışı yavaşladıkça senyoraj da azalacaktır (bu sırasıyla reel
GSYİH büyümesine, enflasyon oranına ve baz paranın GSYİH’ya
oranına bağlıdır). Ek olarak bu oran yükseldikçe net özelleştirme
gelirleri azalacaktır.
    Özelleştirme alternatifi satılacak varlıklar sonunda tükeneceğinden
geçici bir uygulama niteliğindedir. Basitleştirmek için net özelleştirme
gelirlerinin sıfır olduğunu varsayarsak, kamu borcunun GSYİH’ya
oranı, (GSYİH’nın oranı olarak) işlemsel açığın reel gelir artışı çarpı
toplam borcun GSYİH’ya oranı ve senyorajın toplamından daha
                                                    ʹ
küçük olduğu sürece, zaman içinde azalacaktır (d T<0). )İşlemsel


d*= eD*/Y ya da yabancı para birimi ile ifade edilen kamu borç stokunun
GSYİH’ya bölümü
π= yurt içi enflasyon oranı
π*= yabancı enflasyon oranı
r= (i – π), ulusal para birimi cinsinden ifade edilen borç üzerinde reel faiz oranı
r*=(i* - π*), yabancı para birimi cinsinden ifade edilen borç üzerinden reel faiz oranı
m= M/Y ,GSYİH’nın bir oranı olarak parasal taban
q= p*/ep, reel döviz kuru
a= A/Y
3
  Bu eşitliğin nasıl elde edilidğine ilişkin ayrıntı için Croce, 2002: 253-254’e
bakılabilir.
200                                             Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


açığın birincil açık artı reel fazi ödemeleri bileşeninin toplamına eşit
olduğunu bir kez daha hatırlayalım. Bunu şu şekilde gösterebiliriz:
      pdef + rd + (r*d* + ^q) < ŷ (d + d*) + λm
    Satın alma gücü paritesi ve açık/korumasız faiz paritesinin her
ikisi de geçerli kabul edildiğinde, ^q=0 olacak ve kamu borcunun
GSYİH’ya oranının zaman içinde azalması için gerekli koşul şu
şekilde yazılabilir:
      pdef < (ŷ – r) dT + λm
    Bu eşitlikte problem iki mislidir. Birincisi senyorajdan elde edilen
finansal kaynaklar genellikle sınırlıdır. İkincisi de eğer (^y – r) > 0 ise
hükümet sabit bir birincil açığı gerçekleştirmeye ve borçlanarak
borcun sürekli olmasına yardım edebilir. Ekonomik kalkınmanın
değişik aşamalarındaki bir takım ülkeler uzun dönemler boyunca bu
koşulu sağlamaktadırlar. Fakat gelişmekte olan ülkelerde ise bunun
tersi durum geçerlidir.
     Yukarıdaki son üç denklem borcun GSYİH’ya oranının
dinamiklerini analiz etmek için de kullanılabilir. Ödeme gücü, kamu
sektörünün     zamanlararası      bütçe    kısıtı   çerçevesinde    de
değerlendirilebilir. Ödeme gücünün biçimsel bir tanımına ulaşabilmek
için tek dönemlik bütçe kısıtı ifadesini (Dʹ + eDʹ* + Mʹ + A = PSBR
= PDEF + iD + i*eD*) net özelleştirme geliri ve senyoraj gelirinin
sıfır olduğunu varsayarak yeniden yazabiliriz. Cebirsel olarak basitlik
sağlamak için de iç ve dış kamu borcunu ayırmadan devam edeceğiz 4.
Bu durumda şu eşitliği elde edebiliriz:
      PDEFt=(Dt – Dt-1) – Dt-1it
    Bu denklemi (PDEFt’nin negatifi olarak tanımlanan) birincil fazla
cinsinden yazmak da yararlı olabilir:
      PSt= Dt-1it – (Dt – Dt-1)
   Bu denklemin bize söylediği şudur: Eğer birincil fazla dönem
boyunca faiz ödemelerinden daha küçükse t zamanında dönem sonu
borç stoku artacaktır. Eşitliğin her iki yanını Yt’ye bölersek, Dt-1 ve Yt-


4
 Sermaye kontrolü olmayan ülkelerde zaten iç ve dış borç arası fark belirsizleşti.
Çünkü hükümetler kamu menkul kıymetleri alımını ya da iç faiz oranlarındaki
değişmelere göre oluşan sermaye akımlarını kontrol edememektedirler.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                       201


1 ile çarpar ve böler sonra da yeniden düzenlersek aşağıdaki ifadeye
ulaşılabiliriz.
   dt=(1 + it)dt-1 (Yt-1/Yt) – pst
    Burada pst, PSt/Yt’ye eşittir. Nominal faiz oranının reel faiz oranı
çarpı enflasyon oranına yani (1 + it) = (1 + rt)(1 + πt)’ye eşit olduğunu
ve nominal GSYİH büyüme oranının ( Yt/Yt-1), (1 + t)(1 + πt)
                                                           ŷ
şeklinde tanımlandığını düşündüğümüzde, dt’nin hareket kanunu şu
şekilde olacaktır:
   dt=δdt-1 - pst
                                       y
    Burada δ=(1+r)/(1+^y). Denklemi N ıl için ilerisi için çözersek
şu eşitliği elde ederiz:
   dt=δ-1pst+1 + δ-2pst+2 + … + δ-Npst+N + δ-Ndt+N
     Bu eşitlikle beraber ödeme gücü ile ilgili formel bir koşul için bir
temel elde edilmiş olur. Bilindiği gibi borç anapara ve faiz ödemeleri
ile faiz dışı açıkların tamamı yeni borçlanma ile karşılanabiliyor ise,
her türlü kamu açığı sürdürülebilir. Gelecekteki birincil fazlanın
bugünkü iskonto edilmiş değeri ödenmemiş borç stokunun değerine en
azından eşit olduğu zaman kamu sektörünün ödeme gücü vardır. Yani
                                                        δ
eşitlikteki son terimin pozitif olmaması gerektiği (yani -Ndt+N≤0)
anlamına gelir. Diğer bir ifadeyle kamu sektörü bugünkü değer
terimleriyle net bir borçlu olmamalıdır. Bütçe kısıtının bugünkü
değerini karşılamalıdır (Croce, 2002: 240-241). Bu koşul, yani -    δ
N
  dt+N≤0, ödeme gücü için, gelecekteki bazı zamanlarda birincil
dengenin pozitif olmasını gerektiren çok sert bir koşuldur (bununla
birlikte reel faiz oranına göre daha yüksek bir büyüme oranı daha
düşük bir birincil fazla da borcu geri ödeme için gerekli olacaktır).
Yani hükümet Ponzi oyununa gitmemelidir. Bu kural “No-Ponzi Oyun
Kuralı” olarak da anılır ve basitçe hükümetin borcunu çevirmek için
sonsuza dek yeniden borçlanma yolunu seçemeyeceği anlamına gelir
(Ergün, 2005: 5). Çünkü Ponzi oyununda, borç verenlerin sürekli
olarak anapara ve faiz alacaklarını yeniden borç olarak vermeleri ve
sürekli yeni borçlanma kaynakları bulmaları gerekmektedir. Belirtilen
kural sağlanmazsa bütçe açığı yeni borçlarla finanse edilecektir. Ponzi
finansı denen bu durumun gerçekleşmesi halinde, bütçe açığının çok
fazla, bir başka değişle cari mali politikanın sürdürülemez olduğu
202                                       Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


şeklinde ifade edilir. (Ak vd., 2009: 5). Ödeme gücünün daha geniş bir
tanımlaması yukarıdaki denkleme daha hafif kuşullar ekleyerek
türetilebilir. Örneğin zamanın bazı noktalarında borcun GSYİH’ya
oranı istikrarlı olması gerekebilir. Yani dt+N ≤ đt+N. Buradaki đt+N t+N
zamanında uzun dönem politika amaçları ile uyumlu bir üst sınırı
ifade eder. Bu koşul altında borcun (r – ŷ)’den daha düşük oranda
artmasını sağlayan negatif bir birincil fazla durumunda bile
zamanlararası bütçe kısıtı karşılanmış olur.
      1.3.     Borç Yönetimi Politikaları
    Kamu sektörünün borçlarını ödeyebilirliği, kamu sektörünün net
servetinin/varlığının pozitif olması ile mümkündür. Finansal olarak
bütünleşmiş bir ortamda istikrarı koruma ihtiyacı, kamu sektörünün
bilançosu üzerinde net servetinin/varlığının pozitif değerini
sürdürmekten daha katı koşulları gerektirebilir. Varlıkların ve
yükümlülüklerin bileşimi aynı şekilde önem taşır. Özellikle ödeme
gücü (yani yeterli bir uzun dönem boyunca yükümlülüklerini
ödeyebilme gücü) olan bir kamu sektörü yine de kısa dönem likidite
krizlerinde sıkıntı yaşayabilir. Eğer kamu sektörünün kısa dönemli
yükümlülüklerini ödeyebilme gücü olmadığı farkedilirse, kredi
verenler hükümetin kısa döneli yükümlülüklerini almada pek istekli
olmayacaklar       ve       hükümet     kısa    dönemli   borçlarını
karşılayamayabilecektir. Borçlar üzerindeki bu olasılık vadeye ve
varlıkları ile karşılaştırıldığında kamu sekötünün yükümlülüklerinin
mevcut kompozisyonuna bağlıdır. Diğer bir ifadeyle hükümetin borç
yönetim politikalarına bağlıdır (World Bank, 1997: 211-213’den
aktaran El-Khouri, 2002: 216-217).
    Yukarıdaki son dört denklemdeki mali ödeme gücü için elde
edilen ölçüt zamanlararası bütçe kısıtının karşılanması ve böylece mali
sürdürülebilirlik   için    gerekli     bir    koşulun     sağlanmasını
gerektirmektedir. Buna rağmen politika reçeteleri bu ifadelerden
türetilememektedir.
    Buradaki zorluk bütün konu ile ilgili değişkenlerin içsel olmasıdır.
Mali önlemlerin büyüme üzerindeki geri bildirimleri (feedback) özel
sektörün tasarruflar ve yatırım davranışları ile birlikte (faiz oranları
gibi)    sırasıyla     hükümet     gelirlerini    ve      harcamalarını
etkileyebilmektedir. Tersine ödeme gücü göstergeleri ise birincil
denge, faiz oranları, ekonomik büyüme ve enflasyonun takip edeceği
tahminlenen yollarının bağımsız olduğunu varsaymaktadır. Böylece
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                      203


bu değişkenlerin davranışları ile ilgili belirli varsayımlar mevcut
maliye politikası pozisyonunun bu politikanın sürdürülebilirliğini
sağlayacak ölçüde yeterli olup olmadığını belirlenmeye ihtiyaç
göstermektedir. Bu görevi yerine getirmede zamanlararası bütçe
kısıtını karşılayabilmek için hükümetin mali konsolidasyona girişme
yeteneği ve arzusunu etkileyebilen büyüme ve faiz oranlarını da
etkileyen iç ve dış şokları mutlaka akılda tutmak gerekmektedir.
     Buiter (1985) mali sürdürülebilirlik için bir ölçüm önermiştir: net
servet açığı (constant-net-worth deficit). Buiter eğer hükümetin net
servetini/varlığını başlangıç düzeyinde sabit tutulabilirse hükümet
harcamalarının mevcut düzeyini sürdürülebilir olarak tanımlamıştır.
Bu net servet/varlık kavramı, bir hükümetin net servetini/varlığını
arttırabileceği ya da azaltabileceği pek çok yolu elde edebilmesi için
bilanço kalemlerinin kapsamlı bir setini içermelidir. İçerilen varlıklar
arasında finansal varlıklar, reel sermaye ve toprak ve madeni varlıklar,
(sosyal güvenlik katkılarını içeren) gelecekteki vergilerin bugünkü
değeri ve gelecekteki senyorajın atfedilen bugünkü değeri vardır.
Yükümlülükler devlet borcunu, parasal tabanı ve sosyal güvenliğe
yönelik gelecekteki harcamaların bugünkü değerini içermektedir.
Beklenildiği gibi, bazı yöntemsel ve ölçüm problemleri bu göstergenin
pratik kullanımını sınırlamaktadır.
    Blanchard (1990) birincil boşluk göstergesi olarak adlandırdığı
göstergenin kulanılmasını önermiştir. Bu göstergeyi, birincil
dengenin, reel faiz oranının ve büyümenin tahminlenen yolları veri
iken, borcun GSYİH’ya oranını stabilize etmek için gerekli birincil
fazla seviyesi olarak basit bir şekilde tanımlamak mümkündür. Bu
boşluk borcun GSYİH’ya oranını stabilze etmek için gerekli
gelecekteli birincil fazlanın bugünkü değeri ile cari denge arasındaki
fark olarak gösterilebilir. Blanchard tarafından önerilen alternatif bir
gösterge de vergi boşluğu adıyla anılmakta olup ödenmemiş borcun
GSYİH’ya oranını stabilize etmek için gerekli olan verginin
GSYİH’ya oranında gerekli olan ayarlamayı ölçer. İşte buradaki
boşluk da hesaplanan vergi oranının bugünkü değeri ile bu oranın cari
değeri arasındaki fark olarak elde edilebilir. Bu iki göstergeyi
kullanmak nispi olarak daha az bilgiler (borcun GSYİH’ya başlangıç
oranı, reel faiz oranları, reel büyüme oranı ve vergi boşluğu ölçüsünde
gelecekteki faiz dışı harcamaların yolu hakkında bir varsayım)
204                                       Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


gerektirmektedir. Buna rağmen her ikisi de Builter tarafından önerilen
ölçü hakkında daha önce getirilen eleştiriler gibi henüz çok yeni ve
geliştirilmeye muhtaç ölçülerdir.
    Drudi ve Prati (1999) tarafından mali konsolidasyon ile faiz
oranlarının kredi derecelendirme parçası arasındaki içsel bağlantıyı
bulmak için geliştirilen bir yaklaşım, hangi mali değişkenlerin borcun
sürdürülebilirliğinin işareti olacağı konusunda bir görüş elde
edebilmek için yararlı olabilir. Çalışmalarının bir sonucu şudur: Kredi
derecelendirme bir ülkenin birincil dengesiyle pozitif, borcun
GSYİH’ya oranıyla negatif ilişkilidir. Yüksek birincil açık fakat düşük
borç oranı olan ülkelerin, yüksek borç oranı olan ülkelerin benzer
oranları elde edebilmek için oldukça büyük birincil fazla edinmeleri
gerekli iken, niçin yüksek kredi derecelendirmesi istediklerini
açıklamaktadır. Bu, mali sürdürülebilirlik için ideal bir ölçünün bu iki
değişkenin bir miktar ağırlıklı ortalamasına dayanması gerektiğini
akla getirmektedir.
    Önceki bölümde tartışılan özet ölçüler mali sürdürülebilirlik için
gerekli olan politika paketini oluşturmada bir rehber olarak
kullanıldığında, mali olmayan makroekonomik değişkenlerden geri
bildirimlerle ilgili yapılan açık (ya da zımni) varsayımlar da dikkatli
bir şekilde aşama aşama incelenmelidir (Croce, 2002: 243-244).
    • Ekonomi reel faiz oranından daha yüksek bir oranda
büyüdüğünden bu şekilde de birincil açığın belirli bir seviyesini
doğrulandığından dolayı hükümet politikalarının belirli bir seti
sürdürülebilir olarak değerlendirilmesine rağmen borçta artma sonucu
reel faiz oranını ergeç artırabilir ve borçta sürdürülemez bir artışa
neden olabilir.
    • Devletin ödeme gücü borcun GSYİH’ya oranının istikrarlı
olmasını gerektirmekte, fakat büyüklüğü üzerinde bir sınır
konulmamaktadır. Buna rağmen yüksek bir oran özel sektörün
devletin taahhütleri ve bütçe kısıtını sürekli olarak sağlayabilme
yeteneği konusundaki algısını, bu da risk primini ve faiz oranlarını
etkileyebilir. Borcun likiditesi de bu değişkenleri etkileyebilir.
Ortalama vadeleri kısaldığından dolayı ellerinde tahvil bulunduranlar
kamu borcunu çevirmek için reel faiz oranlarının yükseleceği
beklentisine girebilir.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                       205


    • Benzer şekilde mali konsolidasyon programlarının izlenmesi
(ya da ertelenmesi), örneğin kamu borç stoku ve risk pirimi etkileşimi
yoluyla ve kamu harcamalarının ve vergilerin bileşiminin ekonomik
büyümeyi etkilemesi yoluyla faiz oranlarını ve ekonomik büyümeyi
etkileyebilir.
     • Kamu borcu yerleşik olmayanlar tarafından tutulduğu zaman,
eğer cari işlemler dengesinin sürdürülebilirliği ticaret hadlerindeki bir
bozulma, finansal kriz gibi dışsal şoklar tarafından etkileniyorsa,
istikrarlı bir borcun GSYİH’ya oranı maliye politikası hamlesi yapma
gereksinimine bir işaret olması konusunda başarısız olabilir.
   1.4.        Mali Fazlanın İstenmesi ve Yönetimi
    Bir ülke mali hesaplarında bir fazlalık oluşturmak için uğraşır mı?
Bazı durumlarda bir fazla arzu edilebilir (Bkz. Chalk ve Hemming,
1998). Birincisi, daha önce tartışıldığı gibi yüksek bir birincil fazla
genellikle borcun GSYİH’ya oranının azalmasına yardımcı olmak için
gereklidir. Bazı durumlarda borç sorunu çok şiddetli olabilir. Bu
nedenle toplam (overall) bütçe fazlası bunu iyileştirmek için
gereklidir. Aslında bir fazla kendi başına ekonomik ajanlara
hükümetin tutumluluğu hakkkında açık sinyaller vererek hükümet
politikalarının sürdürülebililirliğini arttırabilir. İkincisi belli bazı
hükümet borçlarını finanse etmek için de fazla gerekli olabilir. Gelir
dağılımı fonksiyonunun bir parçası olarak hükümet çoğu lumpy
yatırımları içeren kamu mallarını tedarik eder. Bu mallar fiziki
(örneğin ulaşım ve iletişim ağları) alt yapı ile sosyal (örneğin okullar
ve hastaneler) alt yapı yatırımlarıdır. Hükümet borçlanma kısıtları ile
karşı karşıya ise, gelecekteki altyapı yatırımlarını ödemek için
şimdidien fazlaya yönelmek durundadır. Üçüncüsü, vergi
düzleştirmesi (tax smoothing) isteyen hükümet fazlaya yönelmelidir.
Verginin düzeltilmesi prensibine göre, harcamadaki geçici
dalgalanmalar kamu borcu ile finanse edilmesi gerekirken, vergileme
faiz sonrası sürekli kamu harcamasına uygun olmalıdır (Quintieri ve
Bella, 1997: 217’den aktaran Günaydın, 2004: 168-169). Bozucu
vergilemenin refah maliyeti vergi oranının karesine göre değiştiğinden
bu maliyetleri en aza indirmek (refahı maksimize etmenin doğal
sonucu olarak) zaman içinde sabit vergi oranlarını sürdürmeyi
gerektirir. Diğer bir ifadeyle vergilemenin bozucu etkilerinden ortaya
çıkan maliyetleri azaltmak için vergi oranlarını düzeltmek
206                                                Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


gerekmektedir. Eğer harcamalar durgunluk süresince artıyor,
canlanma dönemlerinde düşüyorsa ve vergi matrahları konjonktür ile
aynı yönde değişiyorsa, hükümet konjonktür süresince sabit bir vergi
oranını sürdürebilmek için canlanma dönemlerinde fazlaya durgunluk
dönemlerinde ise açığa yönelmek zorunda olacaktır. Diğer bir ifadeyle
maliye politikası konjonktür karşıt olacaktır. Dördüncüsü, hükümetin
istikrar sağlama işlevi, talep yetersizliklerine ve arz şoklarına cevap
verebilmek amacıyla konjonktür karşıt maliye politikası için ve
dolayısıyla fazlaya yönelmek için daha güçlü bir gerekçe
sağlamaktadır. İstikrar işlevi, kısa dönemli makroekonomik
dengesizlikleri (örneğin ödemeler dengesi zorlukları ve yüksek
enflasyon) düzeltmek için de kullanılabilir. Makroekonomik istikrarı
yeniden oluşturmak için sık sık uygun para ve döviz kuru politikaları
ile birarada uygulanan sıkılaştırılmış maliye politikası, bir mali
fazlanın oluşturulmasını gerektirebilir. Beşincisi de geçici (transitory)
sermaye gelirleri de mali açıdan bir fazlayı sağlayacaktır. Bunlar,
yabancı bağışlar, yeraltı madeni kaynak gelirleri ya da özelleştirme
gelirleri vb. gelirlerdir. Benzer şekilde daha yüksek vergiler ve ihracat
karları üzerinden alınan diğerleri yoluyla bütçeye gelen geçici olarak
yükselmiş mal fiyatlarından beklenmedik bir şekilde elde edilen
gelirler de mali bir fazlayı doğrulayacaktır 5 (El-Khouri, 2002: 218-
219).


5
  Mali fazlayı başarmış ülkeler, bunu değişik yollarla yapmışlardır. Botswana elmas
madeninden elde edilen gelirler nedeniyle 1983’den beri bütçe fazlası elde
etmektedir. Biriktirilen bu fazlalar merkez bankasına yatırılmakta ve yurtdışında
yatırımda kullanılmaktadır. Botswana’nın şu anki döviz rezervleri üç yıllık ithalatına
yakın düzeydedir. Şili’de devletin bakır işletmesinden yapılan transferler 1988’den
beri (ortalama GSYİH’nın %2’si kadar) kamu sektöründeki fazlanın kaynağını
oluşturmaktadır. Şili bu fazlayı bakır fiyatları için oluşturulan istikrar fonunu
yapılandırmada, borcu ödemede (ki borç stoku şu anda önemsiz hale gelmiştir), özel
sektöre ödünç vermede (öncelikle altyapı kalkınması için) ve döviz rezervlerini
yapılandırmada kullanmaktadır. 1960 yılında Kuveyt, bütçe gelirlerinin (öncelikle
petrol gelirlerinin) %10 ile RFFG’yi (Reserve Fund for Future Generations) kurdu.
RFFG’nin temel amacı dünya petrol fiyatlarının düşmesinin sonucunda kamu
yatırımlarında ve sosyal programlarda oluşabilecek azalmayı gidermektir. Buna
rağmen Kuveyt RFFG’yi bütçeye destek olacak şekilde de kullandı. 1991 Irak
saldırısı sonrası bazı yeniden yapılanma maliyetleri buradan karşılandı. Singapur
1993’ten 1997’ye kadar hükümetin finansal varlıklarının satışından elde edilen
sermaye gelirlerini kapsayan ve GSYİH’nın ortalama %12’si kadar bir fazla
vermiştir. Biriken bu varlıklar hükümetin eğitim ve sağlık harcamalarını (Edusave
and Medisave Trust Fund) finanse etmek için kullanılmıştır. 1996-1997 yılında
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                            207


    1.5.        Maliye Politikası Kuralları
     Kamu gelirleri ve harcamaları arasında kamu harcamaları lehine
oluşan sapmaların kamu mali dengesini bozarak kamu açıklarının
artmasına yol açtığı bilinmektedir. Bir ekonomide mali denge sürekli
gelir ile sürekli harcamalar arasındaki ilişkiyi gösterir. Bu
değişkenlerinden biri trendin dışına çıktığında (arttığında/azaldığında)
diğeri onu karşılayacak şekilde artmalı/azalmalıdır (Ross, 1991: 185).
Bu açıdan mali disiplini sağlamaya yönelik politikaların uygulanması,
mali dengede ortaya çıkması olası sapmaları azaltıcı etkiler
doğurabilir. Bu noktada özellikle mali kuralların etkili sonuçlar ortaya
koyduğu ileri sürülmekte, diğer bir ifadeyle mali disiplin kavramı
kamu açıklarının engellenmesi için bir çözüm olarak getirilmektedir.
Hemming (2003), mali disiplini, ihtiyatlı açık ve ihtiyatlı borç
seviyelerinin oluşturulup bu seviyelerin sürdürülmesi olarak
tanımlamaktadır. Hemming’e (2003: 2) göre mali disiplinin
sağlanması şu temel nedenlerle gereklidir: (i) Makroekonomik
istikrarın sağlanması için kamu maliyesinin güçlendirilmesi gerekir,
çünkü toplam talep baskıları ve yüksek enflasyon ve ödemeler dengesi
açıkları ile mücadelede kamu harcamaları ve gelirleri önemli bir role
sahiptir. (ii) Gevşek maliye politikası uzun süre uygulandığında
etkinliği azalır ve buna bağlı olarak para politikasının da etkinliği
azalır. Dönemsel olarak mali disiplini hedefleyen sıkı maliye
politikası ile eşanlı olarak sıkı para politikasının uygulanması yüksek
enflasyon dönemlerinde daha etkili sonuçlar doğurabilir. (iii) Mali
disiplini sağlamaya yönelik düzenlemeler hükümetlerin, kaynak
dağılımı ve ekonomik büyüme amaçlarına hizmet eden vergi ve
harcama programlarını daha dikkatle yürütmelerini kolaylaştırabilir.
(iv) Mali disiplin, öngörülebilir/öngörülemez mali şoklara karşı kamu
maliyesi açısından önlem alınmasını kolaylaştırabilir.
    Kamu maliyesi literatüründe yer alan kamu açığı türlerinin ortak
yönü, kamu mali dengesinde gözle görülür bir sapmaya yol açarak
mali dengenin bozulmasına neden olan sonuçlar doğurmalarıdır.
Ancak bu sonuçlar gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerde, gelişmişlik
farkları nedeniyle farklı şekilde ortaya çıkmaktadır. Gelişmiş


GSYİH’nın %161.8’i kadar toplamda bir varlık tutulmuş fakat bileşimi konusunda
az bilgi sözkonusudur (El-Khouri, 2002: 219-220).
208                                      Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


ülkelerde kamu açıklarının artmasına yol açan temel faktörler; bu
ülkelerdeki büyüme hızının azalması, uygulanan hükümet politikaları,
kamu harcamalarının, vergilere kıyasla enflasyonu daha yakından
izlemesi ve kamu borcunun yol açtığı finansal baskının artan faizler
nedeniyle ağırlaşması olarak belirtilebilir (Sönmez, 1994: 584). Buna
karşılık gelişmekte olan ülkelerde kamu açıklarının artmasına yol açan
temel faktörler, kamu kesiminin ekonomideki payının özellikle
1980’li yıllardan itibaren azaltılmasını temel alan küreselleşme
eğilimleriyle açıklanmaktadır. Küreselleşme süreci, gelişmekte olan
ülkelerin reel ve finansal piyasalarının altyapısı henüz yeteri kadar
oluşmadan yabancı piyasalara açılmasına neden olmuştur. Bu sürecin
beraberinde getirdiği finansal derinleşme bu ülkelerin sık aralıklarla
finans piyasalarında başlayan ve zamanla tüm ekonomiye yayılan
ekonomik krizlerle karşı karşıya kalmalarına yol açmıştır. Bu krizler
başlangıçta finansal kaynaklı olmakla birlikte yurt içi fiyatların
artmasına yol açan yerel paranın aşırı değerlenmesi ve buna bağlı
yüksek enflasyon oranları yurt içi piyasalarda dengelerin bozulmasına
yol açmış, finansal piyasalarda istikrarı sağlamaya yönelik borçlanma
politikasının öngördüğü yüksek faiz oranları kamu kesiminin piyasalar
üzerindeki baskısının artmasına neden olmuştur. Bununla birlikte pek
çok gelişmekte olan ülkede kamu harcamaları/GSYİH oranı gelişmiş
ülkelerin altındadır. Ancak bu ülkelerde kamu kesimine ait iktisadi
işletmelerin, toplam kamu harcamaları içinde ve GSYİH içinde
yüksek paylara sahip olduğu görülmektedir. Buna karşılık gelişmekte
olan ülkelerde yerel yönetim harcamalarının toplam harcamalar
içindeki payı gelişmiş ülkelere kıyasla düşüktür (World Bank, 1988:
43 ve 46). Zamanla özellikle yüksek borç ödemelerine ve artan
enflasyon oranlarına bağlı olarak gelişmekte olan ülkelerde kamu
harcamalarının hızla artması, yüksek kamu açıklarına yol açmakta ve
bu durum özel yatırımların, dolayısıyla ekonomik büyümenin
azalmasına neden olmaktadır. Politikacılar, bütçe açıklarını borçlanma
yoluyla finanse ederek kamu harcamalarının maliyetini kamuoyundan
saklayabilirler. Bu durumda artan harcamaların vergi yerine
borçlanma ile karşılanması uzun dönemde gelecek nesiller üzerindeki
borç yükünü arttırarak ekonomide istikrar bozucu sonuçlara yol
açabilmektedir (Martino, 1998: 4). Yüksek kamu harcamalarına ve
buna bağlı olarak geniş kamu kesimine sahip ülkelerde bütçe
sisteminin oldukça karmaşık olduğu ve şeffaf olmayan uygulamalar
nedeniyle bazı yanıltıcı sonuçların ortaya çıktığı görülmektedir.
Örneğin; ülkelerin ekonomik durumunu yorumlarken kullanılan
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                      209


büyüme, enflasyon, faiz oranları gibi makro ekonomik değişkenler
(gelirleri fazla ve harcamaları düşük gösterecek şekilde) iyimser
tahminler olarak belirlenmektedir. Ancak yıl sonunda beklenmeyen
bütçe açıkları ortaya çıktığında bu bütçe açıkları, beklenmeyen dış
etkilere bağlanmaktadır. Bütçe içindeki ve dışındaki kaynakların hangi
kaynakları içerdiği kesin olarak belirlenememektedir. Politikacılar
kamu harcamalarını kullanırken bu harcamaları daha yüksek
göstererek bağlı oldukları birimlerde harcamaya ihtiyaçları olduğunu
ve kesintiye gidilmemesini talep edebilirler. Birden fazla yıla yayılan
bir bütçeleme sürecinde planlar her yıl tekrar incelendiği için
uygulanması güç olan planlar sonraki yıllara ertelenebilir veya hiç
uygulanamayabilir (Alesina ve Perotti, 1996: 403). Dolayısıyla mali
şeffaflık mali hesapların uygulanabilirliği açısından önem
taşımaktadır.
    Gelişmiş ve gelişmekte olan bir çok ülkede özellikle 1970’ler ve
1980’lerde mali açığın artması, maliye politikası kurallarının
benimsenmesine ilginin artmasına neden olmuştur. Maliye politikası
kurallarının makroekonomik istikrarı korumaları, diğer finansal
politikaları desteklemeleri, uzun dönemde sürdürülebilirliği
sağlamaları, negatif etkileri azaltmaları, politikanın kredibilitesini
devam ettirmeleri gibi temel gerekçeleri sayılabilir. Bu hedeflerden bir
çoğu yıllık bütçelerde ya da orta vadeli planlarda alınabilecek ihtiyari
mali tedbirlerle (uzak görüşlü seçmenler ya da finansal piyasalar
tarafından araştırılırsa) karşılanabilir. Buna rağmen son yıllardır
devam eden bütçe açıklarını düzeltmeye girişen birçok mali
konsolidasyon programı pek de başarılı olamamıştır. Bu pogramların
hatası, ihtiyari politikalar teorik olarak daha üstün olsalar da, iyi
düzenlenmiş maliye politikası kurallarının maliye politikası oluşturma
sürecinde politik baskılara karşı ikinci en iyi çözümü sunduğunu öne
sürmeleridir. Aslında mali kuralların en güçlü yönü politik ekonomi
temelinde yapılabilmeleridir. Şöyle ki, demokratik yollarla seçilen
hükümetlerin gelecek nesiller pahasına kamu borcunun birikmesine
neden olan sapmalarını düzeltilmesine yardımcı olurlar. Özellikle
seçim öncesi dönemlerde kısa dönemli siyasi kaygılar nedeniyle artan
kamu harcamalarının ve buna bağlı kamu açıklarının azaltılması mali
kuralların uygulanması ile kolaylaşabilir. Teknik terimlerle ifade
edersek, kurallı maliye politikasının ihtiyari maliye politikasına göre
en büyük avantajı zaman tutarlılığıdır (El-Khouri, 2002: 220).
210                                                Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


    Geniş anlamda mali kural, mali performans göstergeleri için kalıcı
olarak belirlenen sınırlama veya oran olarak tanımlanırken dar
anlamda bütçe tahminleri ve gerçekleşmeleri arasında uyumun
sağlanması için yapılan yaptırımlar olarak tanımlanmaktadır. Bütçe,
borçlanma, vergi ve harcama üzerindeki sınırlamalar başlıca mali
kurallar olarak belirtilmektedir (Eker, 2009: 9). Dolayısıyla mali
olaylar kamu harcamaları ve kamu gelirlerinden meydana geldiğine
göre, mali olaylara uygulanacak mali kuralların hükümetin harcama
yapma ve gelir elde etme –vergileme- ve borçlanma yetkisi üzerine
konan sınırlamalar olduğu söylenebilir (Brennan, 1984: 125). Bu
sınırlamalar esasen denk bütçe kuralları, borçlanma kuralları ve
açıkların parasal finansmanını yöneten kurallara ilişkindir 6. Bugüne
kadar uygulanan mali kurallar değerlendirildiğinde ilki açık ve borç
kuralları, diğeri ise harcama kuralları olmak üzere iki sınıfa ayrılabilir.
Açık ve borç kurallarında genellikle yıllık açık miktarına sayısal bir
limit konulur. Bu limit parasal olabileceği gibi, sıfır gibi, GSYİH’nın
yüzdesi biçiminde de olabilir. Bu tip mali kurallara örnek olarak
Avrupa Birliğinin İstikrar ve Büyüme Paktı ile ABD’nin 1986-1990
yılları arasında uyguladığı Gram-Rudman-Hollings sistemi örnek
verilebilir. ABD’nin sistemi kanuni olarak belirlenmiş ve aşamalı
olarak sıfıra düşen açık limitine dayanmaktaydı. Sistem
değiştirilmeden önce sınırlamaları gevşetmek için bir kez revize
edilmiştir. İstikrar ve Büyüme Paktında ise maksimum açık
GSYİH’nın % 3’ü olarak belirlenmiştir. Harcama kuralları ise
doğrudan açığa odaklanmak yerine harcamalarda artışa ve gelirlerde
azalmaya neden olacak politikaları sınırlamayı amaçlamaktadır.
Harcama kuralları teriminden yola çıkarak vergi kaybına neden olacak
değişikliklerin dışlandığı anlamı çıkarılmamalıdır. ABD’nin
benimsediği harcama kuralları sisteminde harcamalara yıllık tavanlar
getirilmekte ve harcamalar ile vergilere PAYGO 7 sınırlamaları
uygulanmaktadır (Sevik, 2008: 53).
    En iyi bilinen maliye politikası kuralından biri hükümet
harcamaları ile gelirleri arasında bir denge sağlanmasına yöneliktir.
Bu denge toplam denge, cari denge ya da her bir mali yıl için


6
 Geniş bilgi için bkz. Günay, 2007: 86.
7
 Bütçelemede, PAYGO (pay-as-you-go) terimi yeni önerilen harcamalar veya vergi
kesintilerinin bunlara eşit gelir artışı veya bütçe küçültülmesi suretiyle karşılanması
zorunluluğunu ifade etmektedir (Bkz. Sevik, 2008).
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                        211


gerçekleştirlmesi zorunlu olan işlemsel denge olarak belirtilebilir.
Alternatif olarak yapısal ya da konjonktürel olarak ayarlanan denge
olarak daha bir uzun dönem için tanımlanabilir (El-Khouri, 2002:
220). Bu mali kuralın temel özelliği basit ve kolay uygulanabilir
olmasıdır (Buchanan ve Wagner, 1977: 183). Bunun dışında bütçenin
miktarını sınırlandırmaya yönelik olarak kamu harcamalarını
GSYİH’nın belli bir oranı ile sınırlandıran bir mali kural ya da yatırım
harcamalarını bütçe finansmanının dışında tutan bir mali kural –altın
kural- uygulanabilir. Bir diğer mali kural türü borçlanma üzerindeki
sınırlamalardır. Bu kural hükümetin merkez bankasından doğrudan
finansman yoluyla borçlanması üzerine bir sınırlama getirmektedir.
Ayrıca yerel yönetimlerin borçlanma imkanlarını belli bir üst sınır ile
kısıtlayan düzenlemeler veya bu birimlerin sadece belirli piyasalardan
ve belirli borçlanma araçlarını kullanarak borçlanmalarını öngören
uygulamalar mali kural hükmündedir. Bunun yanı sıra kamu
borcu/GSYİH şeklinde kamu borçlanmasının belirli bir büyüklüğe
(GSYİH) oranı ile sınırlandırılması şekilnde borç stoku üzerine de
sınırlamalar getirilebilir. Avrupa Birliği’nde uygulanan Maastrich
Anlaşması’nda öngörülen üye ülkelerin kamu bocu stoku/GSYİH
oranlarının %60 üst sınırı ile sınırlandırılması bu uygulamaya tipik bir
örnektir (Kopits ve Symansky, 1998: 26). Vergi ve harcama
üzerindeki sınırlamalar ise birden çok mali yılı da içine alacak şekilde
gelecekte belirli bir dönemde vergi ve harcamaların artış miktarları
üzerinde belirli sınırlamalar getiren düzenlemelerdir (Krol, 1997:
296). Bu düzenlemeler, kamu harcamaların veya vergilerin GSYİH’ya
belirli bir oran ile sınırlandırılmasını öngörmekte ve bu oranın
üzerinde harcama yapılmasına ve vergi artışları gerçekleştirilmesine
izin verilmemektedir (Poulson, 2004: 4).
    Farklı alanlara yönelik spesifik düzenlemeleri içerseler de kamu
maliyesi literatüründe mali kuralların bazı ortak özellikleri olduğu
belirtilmektedir (Buiter, 2003: 5): (i) Bir mali kural basittir.
Uygulanması kolay ve anlaşılabilirdir. (ii) Devletin borç
ödeyebilirliğini garantileyecek sınırlamalara sahiptir. (iii) Konsolide
bütçe uygulamaları ve merkez bankası hesapları ile sıkı ilişki
içindedir. (iv) Mali araçların konjonktür-yönlü işleyişine izin verir. (v)
Ekonomik yapıdaki farklılıklar ile uyumlu olduğu için uzun dönemde
de uygulanabilir özelliğe sahiptir. (vi) Güvenilirliği yüksektir.
212                                        Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


    Bununla birlikte bir mali kural uygulamasının etkinliğinin yüksek
olması için bazı sınırlamalar ile desteklenmesi gereklidir. Bu
sınırlamalar miktarsal sınırlamalar, prosedürel sınırlamalar ve
saydamlık ile ilgili düzenlemeleri kapsamaktadır. Miktarsal
sınırlamalar bir mali kuralın mali disipline katkıda bulunacak şekilde
etkin işlemesini sağlayıcı kantitatif sınırlamaları içerir (borç stokunun,
kamu harcamalarının, vergilerin GSYİH’ya belli bir oran ile
sınırlandırılması, v.b.). Prosedürel sınırlamalar, bütçe sistemini,
bütçenin uygulanma aşamasını ve genel yapısını oluştururken yasama
ve yürütme organları arasındaki ilişkilerin belirli kurallara bağlı olarak
işlemesini içermektedir. Saydamlık ile ilgili kurallar ise hükümetin
ekonomik hedeflerini, politikalarını ve bu politikaların sonuçlarını
izlemek için gerekli olan bilginin düzenli, tutarlı ve güvenilir şekilde
kamuoyuna sunulması için gerekli olan düzenlemeleri içerir (Alesina
ve Perotti, 1996: 401 ve 403). Devletin mali yapısının ve
fonksiyonlarının,    maliye     politikası    uygulamalarının,       kamu
hesaplarının ve geleceğe yönelik mali projeksiyonların kamuoyuna
açık olması şeklinde tanımlanan mali saydamlık (Potter, 1992: 3)
özellikle bütçeleme süreci açısından önemlidir. Çünkü bütçe gelir ve
harcamalarının kamuoyunun bilgisi dahilinde yapılması, kaynak
tahsislerinin hangi alanlara ve ne miktarlarda yapıldığının kamuoyu
tarafından bilinmesi, kamu maliyesine duyulan güvenin artmasını
sağlayarak uygulanması politikaların daha etkin sonuçlar doğurmasını
kolaylaştırabilir.
     Mali kurallar, bir yandan kamu açıklarının azaltılmasında otomatik
istikrar sağlayıcı araçların kullanımını kolaylaştırırken diğer yandan
da para poltikası üzerindeki yükü de azaltabilir. Ancak mali kuralların
bu tür bir etki oluşturabilmesi için mali ve parasal kuralların
uygulamada birbirini desteklemesi, diğer bir ifadeyle para ve maliye
politikalarının eşanlı yürütülmesi gerekmektedir (Kopits ve
Symansky, 1998: 6 ve 8).
    Uygulamada özellikle yüksek enflasyon ve cari açıkların yol açtığı
ekonomik sorunların azaltılması için iradi politikalar yerine kurallara
bağlı politikaların daha etkili sonuçlar doğurabildiğini savunan
iktisatçılar, özellikle mali kuralların, kamu mali dengesinde kısa
sürede kamu açıklarını azaltıcı yönde sonuçlar ortaya çıkardığını
belirtmektedirler (Goldfeld, 1982: 361). Buna göre ekonomik ve
politik konjontüre uygun şekilde belirlenmiş mali kuralların,
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                      213


hükümetlerin daha dikkatli politika uygulamalarını sağlayarak mali
disipline katkıda bulunabileceği savunulmaktadır (Poulson, 2004: 2).
    Bununla birlikte mali kuralların esnek olmaması halinde bütçe
sürecinde saydamlığın sağlanması yerine azalması yönünde sonuçlar
doğuracak düzenlemeler –örneğin; yaratıcı muhasebe, v.b.
düzenlemeler- yoluyla politika uygulayıcıları tarafından kurallar
etkinsizleştirilebilir (Alesina ve Perotti, 1996: 404). Diğer yandan
özellikle bütçe açıklarına ve borçlanmaya ilişkin üst sınırlar açıkça
belirlenmez ise ekonomik konjonktür değiştiğinde bu sınırlamaların
etkinliği ortadan kalkabilir ve maliye politikasının kısa dönemde
konjonktür kaşıtı etkisi oluşmayabilir. Mali kuralların başlıca avantajı
somut kurallar olmalarıdır. Diğer bir ifadeyle bu kuralların belirli
kantitatif sınırlamalar içermeleri uygulama sonuçlarının net olarak
değerlendirilmesini      kolaylaştırabilir.  Ancak     bu     kuralların
konjontürdeki değişmelere uyum sağlayacak şekilde belirli bir
esnekliğe sahip olmamaları halinde kurallar, istenen sonuçları
sağlayıcı değil aksine zorlaştırıcı etkiler doğurabilir ve politika
uygulamalarının etkinsizleşmesine yol açabilir (Wyplosz, 2002: 7).
Nitekim sıkı bir mali kuralın uygulanması ile kamu açıkları
azaldığında bir yandan kamu mali dengesinde bir iyileşme yaşanırken
öte yandan reel ekonomide harcamaların daraltılması nedeniyle bir
üretim daralması yaşanıyorsa mali kuralın reel ekonomideki bu
büyüme azaltıcı etkiyi bertaraf edecek şekilde gevşetilmeye uygun bir
esnekliğe sahip olması gerekir. Aksi taktirde bu tür bir kuralın
esnetilmeden sürdürülmesi üretim daralmalarının artmasına,
dolayısıyla reel ekonomide bir resesyon sürecine girilmesine yol
açabilir.
    Çeşitli devlet düzeylerinde anayasa veya yasa metinlerine kalıcı
hükümler koyarak mali disiplini sağlama girişimleri 150 yıldır
yapılmaktadır. Bu süreç üç farklı döneme ayrılabilir: İlk dönemde,
bazı federal sistemlerde federe devletler altın kuralı benimsemişlerdir.
Bu kural çerçevesinde, 19. yüzyılın ortalarından itibaren
Amerika’daki pek çok eyalet ve 1920’lerden sonra İsviçre’deki bazı
kantonlar bütçe dengesi kuralını benimsemişlerdir. İkinci dönemde,
İkinci Dünya Savaşı’ndan sonra, bazı sanayi ülkeleri (Almanya,
İtalya, Japonya, Hollanda) parasal reformları takiben istikrar
programlarını destekleyen dengeli-bütçe kurallarını yürürlüğe
214                                        Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


koydular. Bunların çoğu altın kural tipinde idi. 1960’larda belirli yerel
kaynaklardan (özellikle merkez bankaları) bütçe açığının finanse
edilmesine limit getiren veya yasaklayan diğer kurallar bazı
sanayileşmiş ülkelerde ve gelişmekte olan ülkelerde kabul edilmiştir.
Yeni Zelanda’nın 1994’de kabul ettiği Mali Sorumluluk Kanunu ile
başlayan bugünkü dönemde artan sayıda sanayi ve yükselen piyasa
ekonomisi mali kurallar kabul etmeye başlamıştır. Bu dönemdeki
mevcut kuralların ortak paydası hesap verme anlaşmalarını, güncel ve
düzenli raporlama zorunluluğunu ve orta vadeli makro bütçe
çerçevesini içeren daha fazla şeffaflık standartları ile
desteklenmesidir. Genellikle, tüm bu unsurlar, hesap verme
zorunluluklarının da yer aldığı, geniş yasalarda ve uluslararası
anlaşmalarda yer almaktadır.
    Şu anki maliye politikası kuralları hem planlama hem de
uygulama açısından oldukça fazla çeşitliliğe sahiptir. Anglo-Sakson
ülkeler (Avustralya, Kanada eyaletleri, Yeni Zelanda, İngiltere)
şeffaflık üzerinde daha fazla dururken, Kara Avrupası (Avrupa Parasal
Birliği İstikrar ve Büyüme Paktı ve İsviçre) ve yükselen piyasa
ekonomileri (Arjantin, Brezilya, Kolombiya, Peru ve Hindistan)
sayısal referans değerlerine (hedefler, limitler) daha fazla
odaklanmaktadır. Federe devletlerin güçlü özerkliğe sahip olduğu
federal sistemlerde kurallar yalnızca merkezi devlet tarafından kabul
edilmektedir (Arjantin, Hindistan); diğer federal sistemlerde ise
(merkezi devletin iflastan kurtarma müdahalelerinde bulunduğu ve
yanlış mali davranışların diğer devletler üzerinde olumsuz dışsal
etkilerinin olduğu) kurallar her bir federe devlet düzeyinde kabul
edilmektedir. Pek çok kural öngörülemeyen dışsal şoklar için istisna
hükümleri konulmasına izin vermektedir. İstisna hükümleri çeşitli
biçimlerde olabilmektedir: marj belirlenmeden orta vadeli denge veya
fazla hedefi belirlenmesi (Yeni Zelanda), marjlı denge veya fazla
hedefi belirleme zorunluluğu, büyümedeki devrevi sapmaların
düzeltilmesi (Avrupa Parasal Birliği, İsveç) veya alternatif olarak
ihtiyat fonunun işletilmesi (Arjantin, Peru). Ayrıca, uluslararası kriz,
ulusal felaket ve şoklar için, ihtiyari bir tutumla istisna hükmü
belirlenebilmektedir (Brezilya, Hindistan, Amerika). Bazı ülkelerde
bağımsız bir tahkim otoritesi açık bir şekilde tanımlanmıştır (Brezilya,
Avrupa Parasal Birliği), diğerlerinde ise izleme ajansı belirlenmiştir
(Arjantin). Bazı örneklerde, kurallara uyulmadığı takdirde hükümetler
mali veya yargısal yaptırımlara tabidirler (Brezilya, Kanada eyaletleri,
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                      215


Avrupa Parasal Birliği, Afrika Mali Birliği Frank Bölgesi).
Çoğunluğunda ise kurallara uymama durumunda otoriteler itibar
kaybına maruz kalmaktadırlar (Sevik, 2008: 51-52).
     Gelişmekte olan ekonomiler ile yükselen piyasa ekonomilerinin
dış borçlarını finanse etmek için fazlaya ihtiyaçları olması ve sermaye
akışını teşvik etmek istemeleri minimum birincil dengenin devam
ettirilmesini popüler bir mali kural haline getirmiştir. Mali kuralın
uygulamasına ve kaç yılı kapsayacağına biçiminden daha fazla
odaklanmak gereklidir. Açığa limit getirme kuralının borç veya
toplam harcamaya limit getirmekten daha fazla veya daha az etkin
olduğu sonucunu çıkarmanın halen bir gerekçesi bulunmamaktadır.
Mali kural gerçekçi ise, tasarlandığı biçimde uygulanıyorsa ve birkaç
yılı kapsıyorsa etkindir. Bu özellikleri taşımayan bir kural hangi bütçe
büyüklüğüne bağlı olursa olsun yetersiz kalacaktır (Sevik, 2008: 54).
   1.6.        Mali Uyumun Kalitesi ve Yapısal Reform
    Gelişmekte olan ülkelerin iç ve dış dengeyi sağlama konusunda
yaşadığı sıkıntılar (yüksek enflasyon, işsizlik, ödemeler dengesi
problemleri ve kamu açıkları) nedeniyle genellikle uluslararası
finansal kuruluşlar (IMF ve Dünya Bankası) ile birlikte yapısal uyum
programları hazırlamakta ve uygulamaktadırlar. Uygulamada iki tür
yapısal uyum programı sözkonudur. Birincisi klasik yapısal uyum
programıdır. IMF finansmanına ihtiyaç duyan ülkenin bir yandan dış
dengesinde ortaya çıkan önemli bir uluslararası rezerv kaybıyla karşı
karşıya kalması diğer yandan da düşük makroekonomik performans
göstermesi (yüksek enflasyon, yüksek kamu açıkları, düşük büyüme
hızı) halinde klasik yapısal uyum programı önerilir. Bu programda
temel amaç dış dengeyi düzeltmek ve rezervleri güvenilir bir seviyeye
getirmektir. Bunun için öncelikle yurt içi dengeleri düzeltici
politikalar önerilir. İkincisi ise yeni yapısal uyum programıdır. Bu
program ise sermaye hesabı krizi programları ve reform programları
olmak üzere iki alt kategoriye ayrılır. Özel dış finansmanda ani bir
azalış ortaya çıktığında döviz kurunun baskı altında kalması ile
birlikte sabit döviz kuru rejiminin terk edilmesi ve ulusal paranın
büyük ölçüde değer yitirmesi sonucu ortaya çıkar. Artan kamu
açıklarına bağlı olarak da yurt içi kamu ve özel sektör dengelerinde
ortaya çıkan bozulmalar da ulusal paranın değer kaybetmesi ile reel
ekoomik faaliyetleri olumsuz etkileyerek büyümeyi azaltır. Bu
216                                       Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


sermaye hesabı krizi programları veri şartlarda yaşanan finansman
kaybını telafi etmek için önlem almayı hedeflemektedir. Yeni yapısal
programın ikinci kategorisinde reform programları yer alır. Bu
programlar ekonomik istikrarın ve ekonomik büyümenin
sağlanabilmesi için kamu mali dengesinde düzenlemeleri de temel
alan bir dizi yapısal reformun yapılmasını hedeflemektedir ve sermaye
hesabı krizi programlarının aksine sonuçları uzun dönemde görüldüğü
için uzun dönemli programlardır. Özellikle gelişmekte olan ülkelerde
yüksek enflasyonun ve yüksek kamu açıklarının azaltılması için
ortodoks mali ve parasal önlemler alınmasıyla kamu mali dengesinin
ve fiyatlar genel düzeyi istikrarının sağlanması amacıyla bu tür yapısal
uyum programları tercih edilmektedir. Bu programlar, güvenilir
makroekonomik politikaları desteklemeyi ve hükümet programlarının
güvenilirliğini arttırmayı hedeflemeketedir. Dolayısıyla da bu
programların      temel     özelliği    bir   yandan     dış    dengeyi
sağlamaya/korumaya çalışmak diğer yandan da daha düşük enflasyon
oranı ve kamu açığı seviyesine inebilmek ve yurt içi borçlanma
dinamiklerini daha sürdürülebilir hale getirmek için etkili bir faiz
politikası uygulamaktır (Ghosh vd., 2006: 3-4’den aktaran Şimşek,
2009: 43-44).
     Reform programların hemen hepsinde ortak birkaç özellik
bulunmaktadır. Bunlar; makroekonomik politika amaçlarının
gerçekleşmesine katkıda bulunacak olan para programları, içinde
özelleştirme, bankacılık gibi unsurların yer aldığı yapısal reform
düzenlemeleri ve belki de en önemli ayağı olarak kamu sektörü
açıklarının kontrol altına alınmasına yönelik kamu kesiminin mali
uyum çabalarıdır. Bunun temel nedeni ekonomik istikrarsızlık yaşayan
bu tür ülkelerde, kamu maliyesinin önemli ölçüde dengesizlik
içerisinde olmasıdır. Bu nedenle bu dengesizliğin giderilmesi
ekonomik istikrar için ön koşullardan biri haline gelmiştir. Bu nedenle
bu tür programlarda ülkelerin içinde bulunduğu kamu borcu
probleminin aşılması ve bu amaçla mali disiplin vurgusuyla faiz dışı
fazla verilmesi yoluyla kamu sektörü kontrol altına alınmaya
çalışılmaktadır. Bu programların standart kurgusu ve beklentisi sıkı
maliye politikaları ile kamu harcamalarının azaltılması, gelirlerinin
arttırılması, borçların çevrilebilmesi, devletin ekonomideki ağırlığı
azaltılarak özel sektöre gerekli mali kaynakların yaratılması yoluyla
büyüme ortamına geçilmesidir. Faiz dışı fazla vurgusu ile kendisini
gösteren mali uyum çabaları bütçelerde yapılan kesintiler yoluyla
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                       217


kendini göstermiştir. Mali reform ihtiyacı genel kabul görmekle
birlikte ülkelerin siyasal, kurumsal ve yapısal farklılıkları herkes için
kabul edilebilecek bir mali uyum reçetesi ortaya çıkarmayı
güçleştirmektedir (Emil ve Yılmaz, 2003: 3; Pınar, 2006: 246).


   SÖZÜ GEÇEN ÇALIŞMALAR
AK, R., B. AK BİNGÜL ve S. AZGÜN (2009), “Avrupa Birliği’nde
      Gelişen Ekonomilerin Mali Disiplin Açısından Ampirik Bir
      Analizi: Portekiz, Yunanistan ve İspanya”, EconAnadolu 2009,
      Anadolu Uluslararası İktisat Kongresi, 17-19 Haziran,
      Eskişehir.
ALESİNA, A. ve R. PEROTTİ (1996), ‘Fiscal Dicipline and The
     Budget Process’, The American Economic Review, 86(2),
     Mayıs.
APERGİS, N. (1996), “The Cyclical Behavior of Prices: Evidence
     from Seven Developing Countries”, The Developing
     Economics, 34(2).
BACKUS, D. K. ve P. J. KEHOE (1992), “International Evidence on
    the Historical Properties of Business Cycles”, The American
    Economic Rewiew, Eylül, 82(4).
BEAN, C.R. ve W.H. BUİTER (1987), The Plain Man’s Guide to
     Fiscal and Financial Policy, Employment Institute, London.
BERKE, B. (2008), “Teoride ve Uygulamada Mali Sürdürülebilirlik:
    Bir Rehber”, Akdeniz İ.İ.B.F. Dergisi, (16).
BLACKBURN, K. ve M. O. RAVN (1992), “Business Cycles in the
    UK.Facts and Fictions”, Economica, Kasım.
BLANCHARD, O. (1990), “Suggestions for a New Set of Fiscal
    Indicators”, Economics Department Working Paper, 79,
    OECD, Paris.
BLEJER, M.I. ve A. CHEASTY (1992), “Mali Açık Nasıl Ölçülür”,
     Çev. H. Şen, Maliye Dergisi, Mayıs - Ağustos, (1999), 131.
BRENNAN, G. (1984), ‘Costitutional Constraints on The Fiscal
    Powers of Government’, Constitutional Economics,
218                                    Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


      Containing The Economic Powers of Government, Ed. R. B.
      Mckenzie, Lexington Books, Massachusetts içinde.
BUCHANAN, J. M. ve R. WAGNER (1977), ‘A Return to Fiscal
    Principle’, Democracy in Deficit, Academic Press, New York.
BUİTER, W. H. (1985), “A Guide to Public Sector Debt and
     Deficits”, Economic Policy, 1, Kasım.
BUİTER, W. H. (2003), ‘Ten Commendments For A Fiscal Rule in
     EMU’, OMB Conference in Vienna, 13.01.2003,
     http://www.nber.org, (Erişim Tarihi:10.12.2006).
BURNSİDE, C. (2005), Fiscal Sustainability in Theory and Practice:
    A Handbook, The World Bank, Washington D.C.
CHALK, N. ve R. HEMMİNG (1998), “What Should be Done with a
    Fiscal Surplus”, IMF Papers on Policy Analysis and
    Assessment, 98/10, IMF, Washington.
COOLEY, T. F. ve L. E. OHANİAN (1991), “The Cyclical Behavior
    of Prices”, Journal of Monetary Economics, 28.
CROCE, E. (2002), “Assessment of the Fiscal Balance”,
    Macroeconomic Management Programs and Policies, Ed. M.
    S. Khan, S. M. Nsouli, C.H. Wong, International Monetary
    Fund Publication Services , Washington D.C. içinde.
DRUDİ, F. ve A. PRATİ (1999), “Signaling Fiscal Regime
    Sustainability”, IMF Working Paper, 99/86, IMF, Washington.
EDWARDS, S. (2002), “Debt Relief and Fiscal Sustainability”,
    NBER Working Papers, WP 8939.
EĞİLMEZ M. ve E. KUMCU (2004), Ekonomi Politikası Teori ve
     Türkiye Uygulaması, Remzi Kitabevi, İstanbul.
EKER, A. (2009), “Küreselleşme Sürecinde Kamu Maliyesinde
     Yaşanan Dönüşüm”, Küreselleşme ve Kamu Maliyesinde
     Yaşanan Dönüşüm, Ed. A. Eker ve H. A. Şimşek, T.C. Maliye
     Bakanlığı, Strateji Geliştirme Başkanlığı Yayın No: 2009/392,
     Ankara içinde.
EL-KHOURİ, S. (2002), “Fiscal Policy and Macroeconomic
     Management”, Macroeconomic Management Programs and
     Policies, Ed. M. S. Khan, S. M. Nsouli, C.H. Wong,
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                    219


       International Monetary     Fund   Publication   Services     ,
       Washington D.C. içinde.
EMİL, F. ve H. H. YILMAZ (2003), “Kamu Borçlanması, İstikrar
      Programları ve Uygulanan Maliye Politikalarının Kalitesi:
      Genel Sorunlar ve Türkiye Üzerine Gözlemler”, VII.
      ERC/ODTÜ Uluslar arası Ekonomi Kongresi, 6-9 Eylül,
      Ankara.
ERGÜN, M. (2005), Sürdürülebilir Maliye Politikası ve Maliye
    Politikasının Ekonomik Aktivite Üzerine Etkileri: AB Uyum
    Sürecindeki Türkiye Örneği ve AB Ülkeleri Deneyimleri, DPT
    Uzmanlık                                               Tezleri,
    http://ekutup.dpt.gov.tr/kamumali/ergunm/politika.pdf, (Erişim
    Tarihi: 11.07.2009).
FLEMİNG, J. M. (1962), “Domestic Financial Policies Under Fixed
     and Floating Exchange Rates”, Staff Papers, International
     Monetary Fund, 9, Kasım.
FRASER, A. G. (1999), “The Monetary and Fiscal Implications of
     Achieving                  Debt             Sustainability”,
     http://www.centralbankbahamas.com/public/debtsustainability.
     doc, (Erişim Tarihi: 13.02.2006).
FRY, J. M. (1997), Emancipating The Banking System and
     Developing Markets For Government Debt, Routledge
     Publishing, London.
GHOSH, A., T. LANE, A. THOMAS ve J. ZALDUENDO (2006),
    “Program Objectives and Program Success”, IMF Supported
    Programs: Recent Staff Research, Ed. A. Mody ve A. Rebucci,
    http://www.imf.org , (Erişim: 10.03.2007) içinde.
GOLDFELD, S. M. (1982), ‘Rules, Discretion and Reality’, The
    American Economic Review, 72(2), Mayıs.
GÜNAY, A. (2007), Mali Disiplinin Sağlanmasında Anayasal Denk
    Bütçe Yaklaşımı ve Türkiye’de Uygulanabilirliği, T.C. Maliye
    Bakanlığı, Strateji Geliştirme Başkanlığı Yayın No: 2007/375,
    Ankara.
220                                      Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


GÜNAYDIN, İ. (2004), “Vergi-Harcama Tartışması: Türkiye
    Örneği”, Doğuş Üniversitesi Dergisi, 5(2).
GÜRDAL, T. (2008), Türkiye’de Faiz Dışı Fazla ve Borçların
    Sürdürülebilirliği (1975-2007 Dönemi), Afyon Kocatepe
    Üniversitesi, İ.İ.B.F. Dergisi, 10(2).
HEMMİNG, R. (2003), ‘Policies To Promote Fiscal Dicipline’, IMF
    Fiscal Affairs Department, Mart, http://www.imf.org, (Erişim
    Tarihi: 11.03.2007).
İNAN, E. A. (2003), “Kamu Borç Stokunun Sürdürülebilirliği ve
     Türkiye”, Bankacılar Dergisi, 46.
KOPİTS, G. ve S. SYMANSKY (1998), ‘Fiscal Policy Rules’, IMF
     Occasional Paper,162, http://www.imf.org, (Erişim Tarihi:
     11.03.2007).
KYDLAND, F. E. ve E. C. PRESCOTT (1990), “Business Cycles:
    Real Facts and Monetary Myth”, Federal Reserve Bank of
    Minneapolis Quarterly Review, Bahar.
LUCAS, R. E. (1981), Studies in Business Cycle Theory, MIT Press,
    Cambridge.
MANKİW, N. G. (1989), “Real Business Cycles: A New Keynesian
    Perspective”, Journal of Economic Perspectives, 3(3).
MARTİNO, A. (1998), ‘Monetary and Fiscal Rules’,
    http://www.cis.org.au/policy/autumn98/aut9801. htm, (Erişim
    Tarihi: 12.09.2002).
MUNDELL, R. A. (1962), “The Appropriate Use of Monetary and
    Fiscal Policy for Internal and External Stability”, Staff Papers,
    International Monetary Fund, 9, Mart.
ÖNDER, İ. ve H. KİRMANOĞLU (1996), “Kamu Açıklarının
    Tanımlanması, Ölçümü ve Etkileri”, Kamu Kesimi Finansman
    Açıkları, (X. Türkiye Maliye Sempozyumu 14-18 Mayıs 1994
    Kemer - Antalya), İstanbul içinde.
PINAR, A. (2006), Maliye Politikası Teori ve Uygulama, Naturel
     Yayıncılık, Ankara.
POTTER, B. (1992), ‘Fiscal Transparency, Fscal Rules and
     Globalization: A Way Forward For Developing and Transition
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                     221


       Economies’,
       http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents//UN
       /UNPAN001992.pdf, (Erişim Tarihi:13.09.2006).
POULSON, B. W. (2004), Tax and Spending Limits: Theory,
     Analysis and Policy, Independence Institute, 2-2004, Ocak,
     http://www.independenceinstitute.org,   (Erişim     Tarihi:
     11.01.2007).
QUİNTİERİ, B. ve M. BELLE (1997) “Causality Between Public
     Expenditure and Taxation, Evidence from the Italian Case”,
     Budgetary Policy, Modelling Public Expenditures, London ve
     New York içinde.
RAVN, M. O. ve M. SOLA (1995), “Stylized Facts and Regime
    Changes: Are Prices Procyclical?”, Journal of Monetary
    Economics, 36.
ROSS, A. C. (1991), Economic Stabilization For Developing
     Countries, Edward Elgar Publishers, Büyük Britanya.
RUTAYİSİRE, L. W. (1987), ‘Measurement of Government Budget
    Deficit and Fiscal Stance in A Less Developed Economy: The
    Case of Tanzania, 1966-1984’, World Development, 15(10-
    11), Ağustos.
SERLETİS, A. (1996), “International Evidence on the Cyclical
     Behavior of Inflation”, Economics Letters, 51.
SERVEN, L. (1997); “Uncertainty, Instability and Irreversible
     Investment:     Theory,  Evidence     and    Lessons    For
     Africa”,http://www.wds.worldbank.org/external/default/WDS
     ContentServer/IW3P/IB/1997/02/01/000009265_39706191109
     53/Rendered/PDF/multi0page.pdf, (Erişim Tarihi: 11.07.2009).
SEVİK, E. (2008), “Mali Kurallar”, Bütçe Dünyası, 3(28).
SMİTH, R. T. (1992), “The Cyclical Behavior of Prices”, Journal of
     Money, Credit and Banking, 24(4), Kasım.
SÖNMEZ, S. (1994), ‘Bütçe Açığının Finansmanı ve Enflasyon’,
    ODTÜ Gelişme Dergisi, 4(21).
222                                    Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


SÜNGÜ, S. (2006), Kamu Finansman Açıkları ve OECD Ülkeleri,
    Türkiye Açısından Borç Yönetiminin Değerlendirilmesi,
    Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Hacettepe Üniversitesi
    Sosyal Bilimler Enstitüsü, Ankara.
ŞEN, H. ve İ. Sağbaş (2004), Bütçe Açıkları Teori ve Türkiye
     Uygulaması, Seçkin Yayıncılık, Ankara.
ŞİMŞEK, H. A. (2009), “Yapısal Uyum Programları ve Kamu
     Açıkları”, Küreselleşme ve Kamu Maliyesinde Yaşanan
     Dönüşüm, Ed. A. Eker ve H. A. Şimşek, T.C. Maliye
     Bakanlığı, Strateji Geliştirme Başkanlığı Yayın No: 2009/392,
     Ankara içinde ss.25-64.
ŞİMŞEK, N. (1998), Fiyatların Konjonktürel Davranışına İlişkin Bir
     Araştırma (1963-1995 Türkiye Örneği), Yayınlanmamış
     Yüksek Lisans Tezi, Dokuz Eylül Üniversitesi, Sosyal Bilimler
     Enstitüsü, İzmir.
TANZİ, V. , M. I. BLEJER ve M.O. TEİJEİRO (1992), ‘Inflation and
     The Measurement of Fiscal Deficits’, IMF Staff Papers, 34,
     http://www.imf.org, (Erişim Tarihi: 12.03.2006).
TANZİ, V. (1993), “Fiscal Issues in Adjustment Programs”, Fiscal
     Issues in Adjustment Programs in Developing Countries, Ed.
     R. Faini ve J.De Melo, St.Martin’s Press içinde.
TÜRKKAN, E. (1997), ‘Alternatif Kamu Açığı Tanımları: İşlevsel
    Kamu Açığı’, ODTÜ Gelişme Dergisi, 24(4).
ULUSOY, A. ve M. CURAL (2006), “Türkiye’de 1980 Sonrası
    Dönemde İç Borçların Sürdürülebilirliği” Zonguldak
    Karaelmas Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi, 2(4).
ÜNSAL, M. E. (2005), Makro İktisat, İmaj Yay., Ankara.
WORLD BANK (1988), World Development Report, Oxford
    University Press, Oxford.
WORLD BANK (1997), “Challenges of Macroeconomic
    Management”, Private Capital Flows to Developing Countries:
    The Road to Financial Integration, Oxford University Press,
    Oxford, New York içinde.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                 223


WYPLOSZ, C. (2002), Fiscal Dicipline in EMU: Rules or
    Institutions?, Graduate Institute For International Studies,
    Geneva.
YAMAUCHİ, A. (2004), “Fiscal Sustainability –The Case of Eritrea”,
    IMF                Working              Paper,              7,
    http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2004/wp04007.pdf,
    (Erişim Tarihi: 10.08.2005).
YILDIRIM, K., D. KARAMAN ve M. TAŞDEMİR (2006),
     Makroekonomi, Seçkin Yayıncılık, Ankara.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                         225


         TÜRK HUKUKU’NDA VERGİ KANUNLARININ
       ANAYASAYA UYGUNLUĞUNUN DENETİMİNDE
            KULLANILAN ÖLÇÜ NORMLAR ∗

                     Yrd. Doç. Dr. Abdullah TEKBAŞ
                           Dokuz Eylül Üniversitesi
                      İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi


   Anayasaya uygunluk denetiminde, denetlenen normun, bazı üst
normlara uygunluğu araştırılmaktadır. Bu sebeple öncelikle bu üst
normların neler olduğu belirlenmelidir. Bu bağlamda denetim, üst
normları yorumlamak, kanunu yorumlamak ve yorumlanan bu iki
normun birbirine uygunluğunu araştırmak faaliyetinden oluşmaktadır.
    Vergi kanunlarının Anayasaya uygunluğunun denetiminde
kullanılan ölçü normlar; Anayasa, uluslararası anlaşmalar ve hukukun
genel ilkeleri olup, bunlardan sadece Anayasa hükümleri bağımsız
ölçü norm olarak kullanılmakta, diğerleri ise destek ölçü norm olarak
işlev görmektedir. Bu sebeple, Anayasa mahkemesi (AYM)
denetiminde, uluslararası anlaşmalar ve hukukun genel ilkelerine
değinilse de, iptal kararı verilebilmesi için sonuçta bir Anayasa
hükmüne dayanıldığı görülmektedir.
    1. Anayasa
    Anayasa yargısı alanında kullanılan temel ölçü norm Anayasanın
bizzat kendisidir. Denetimde, öncelikle, denetlenen kanunun konusu
ile doğrudan ilgili Anayasa hükümleri dikkate alınmakta, ilgili olduğu
ölçüde diğer hükümlere de başvurulmaktadır. Bu arada, hukuk devleti
ilkesi, sosyal devlet ilkesi, eşitlik, temel haklar ve özgürlüklerle ilgili
maddeler ise tüm hukuk sistemi ile ilgili olmaları ve bireyleri
doğrudan ilgilendirmeleri bakımından, genelde dikkate alınmaktadır.
    AYM, hukuk devletini “… yasaların üstünde yasakoyucunun da
bozamayacağı temel hukuk ilkeleri ile Anayasanın bulunduğu
bilincinden  uzaklaşmayan    devlet    olarak….”    tanımlarken


∗
    Çalışma yazarın “Vergi Kanunlarının Anayasaya Uygunluğunun Yargısal
Denetimi: Türkiye Değerlendirmesi” adlı doktora tezinin ikinci bölümünden
alınmış, gözden geçirilerek son şekli verilmiştir.
226                                       Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


vergilendirme alanında da bu ilkeden hareket ederek Anayasa ya da
kanunlarda yer almayan bazı kavramları vergi hukukuna katarak bu
kavramları “anayasallık bloku” içine almıştır. O halde AYM’nin
vergilendirme alanında ölçü normları nelerdir? Anayasanın 73 üncü
maddesinde düzenlenen vergi ödevi ile ilgili kurallar, özellikle
“vergilerin kanuniliği”, 2 nci maddede düzenlenen “hukuk devleti”, 10
uncu maddede düzenlenen “eşitlik” ve 7 nci maddede düzenlenen
“yasama yetkisinin devredilmezliği” AYM’nin kullandığı temel ölçü
normlara örnek verilebilir (Saban, 2000: 76). Örneğin, “vergide eşitlik
ilkesi”nin içeriğini vergide ödeme gücü ile ölçmeye çalışırken,
Anayasada yer almayan “vergilerin geriye yürümezliği ilkesi”ni,
hukuk devletinde kazanılmış haklara saygı ile ilgili olarak
değerlendirmiştir (94/80 esas sayılı karar, Saban, 2000: 77).
   Vergi kanunlarının denetiminde öncelikle dikkate alınan Anayasa
maddesi “Vergi Ödevi”ni düzenleyen 73 üncü maddedir. 73 üncü
madde Anayasanın “Siyasal Haklar ve Ödevler” başlıklı ikinci kısım
dördüncü bölümde düzenlenmiş olup, dört fıkradan oluşmaktadır. 73
üncü madde hükmü aşağıdaki gibidir:
   “Herkes, kamu giderlerini karşılamak üzere, mali gücüne
göre, vergi ödemekle yükümlüdür.
   Vergi yükünün adaletli ve dengeli dağılımı, maliye
politikasının sosyal amacıdır.
   Vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülükler kanunla
konulur, değiştirilir veya kaldırılır.
    Vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülüklerin
muaflık, istisnalar ve indirimleriyle oranlarına ilişkin
hükümlerinde kanunun belirttiği yukarı ve aşağı sınırlar
içinde değişiklik yapmak yetkisi Bakanlar Kuruluna
verilebilir”.
    Dört fıkradan oluşan bu hüküm, sosyal hukuk devleti ilkesi
doğrultusunda vergi ödevine egemen olan temel Anayasal ilkeleri
kapsamaktadır. Maddenin birinci, üçüncü ve dördüncü fıkraları, 1961
Anayasası’nın 1488 Sayılı Kanun’la değiştirilmiş 61 inci maddesinden
alınmış bulunmaktadır. Buna karşılık, ikinci fıkra ilk defa 1982
Anayasası’nda yer almaktadır (Karakoç, 1996: 298).
      73 üncü maddede, vergi kanunlarının çıkarılmasında dikkate
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                    227


alınması gereken temel ilkeler belirtilmiştir. Oldukça soyut şekilde
düzenlenmiş bulunan bu ilkelerin, içeriklerinin belirlenmesinde ve
soyut Anayasa alanından somut uygulama alanına aktarılmasında
AYM önemli bir görevi ifa etmektedir.
   Anayasa vergi ile ilgili bir diğer düzenleme, dış ticaretin ülke
ekonomisi yararına düzenlenmesi amacıyla Bakanlar Kurulu’na ek
mali yükümlülükler koyma yetkisi verilmesi ile ilgili 167 nci madde 2
nci fıkra hükmüdür. Söz konusu fıkraya göre:
    “Dış ticaretin ülke ekonomisinin yararına olmak üzere
düzenlenmesi amacıyla ithalat, ihracat ve diğer dış ticaret
işlemleri üzerine vergi ve benzeri yükümlülükler dışında ek
mali yükümlülükler koymaya ve bunları kaldırmaya kanunla
Bakanlar Kuruluna yetki verilebilir”.
   Anayasanın 91 inci maddesinde kanun hükmünde kararnameler
(KHK) düzenlenmiş ve KHK’lerle vergi konusunda düzenleme
yapılamayacağı belirtilmiştir. Ancak bu sınırlama hükmü sıkıyönetim
ve olağanüstü hallerde çıkarılan KHK’ler bakımından geçerli değildir.
121 ve 122 nci maddelerde, Cumhurbaşkanı’nın başkanlığında
toplanan Bakanlar Kurulu’nun olağanüstü hal ve sıkıyönetim halinin
gerekli kıldığı KHK’leri çıkarabileceği belirtilmektedir. Dolayısıyla,
bu tür olağandışı durumlarda KHK’lerle düzenleme yapılabilecek ve
bu KHK’ler AYM denetimi dışında kalacaktır.
   Anayasanın başka bazı hükümleri de, vergi ile doğrudan veya
dolaylı ilişkisi nedeniyle vergi kanunlarının denetiminde ölçü norm
olarak kullanılabilecektir. Bu tür hükümlere, “Devlet, sosyal ve
ekonomik alanlarda Anayasa ile belirlenen görevlerini, bu görevlerin
amaçlarına uygun öncelikleri gözeterek mali kaynaklarının yeterliliği
ölçüsünde yerine getirir” diyen 65 inci madde; “Bütçe kanununa,
bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz” diyen 161
inci madde vb. örnekler verilebilir. Bugüne kadar AYM tarafından
vergi kanunlarının denetiminde kullanılan ölçü normlar aşağıda
gösterilmiştir.
228                                            Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


   Tablo 1: Vergi Kanunlarının Denetiminde                       Ölçü     Norm
Olarak Kullanılan Anayasa Maddeleri
      Madde No.         Madde İçeriği
      Başlangıç
          2             Cumhuriyetin nitelikleri
          5             Devletin temel amaç ve görevleri
          6             Egemenlik
          7             Yasama yetkisi
          8             Yürütme yetkisi ve görevi
         10             Kanun önünde eşitlik
         11             Anayasanın bağlayıcılığı ve üstünlüğü
         13             Temel hak ve hürriyetlerin sınırlanması
         36             Hak arama hürriyeti
         38             Suç ve cezalara ilişkin esaslar
         48             Çalışma ve sözleşme hürriyeti
         49             Çalışma hakkı ve ödevi
         65             Devletin iktisadi ve sosyal ödevlerinin sınırları
         68             Parti kurma, partilere girme ve partilerden ayrılma
         73             Vergi ödevi
         87             Genel olarak TBMM’nin görev ve yetkileri
        123             İdarenin bütünlüğü ve kamu tüzel kişiliği
        124             Yönetmelikler
        125             Yargı yolu
        126             Merkezi idare
        127             Mahalli idareler
        128             Kamu hizmeti görevlileriyle ilgili genel hükümler
        160             Sayıştay
        161             Bütçenin hazırlanması ve uygulanması
        163             Bütçelerde değişiklik yapılabilme esasları
        165             Kamu iktisadi teşebbüslerinin denetimi
        167             Piyasaların denetimi ve dış ticaretin düzenlenmesi
        168             Tabii servetlerin ve kaynakların aranması ve işletilmesi
        173             Esnaf ve sanatkârların korunması
     Kaynak:     1961 – 2004 yılları arasında Anayasa Mahkemesi tarafından
incelenen vergi kanunları ile ilgili kararlardan derlenmiştir.
   Anayasa dışında çeşitli kanunlarda düzenlenmiş olan bazı
hükümlerin de giderek daha da artan etkinlikte Anayasa normları gibi
değerlendirildiği ve bu kanun hükümleriyle getirilen ilkelerin
anayasaya uygunluk denetiminde dikkate alınmaya başlandığı
görülmektedir. “Ön izin ilkesi”ni düzenleyen 5018 sayılı Kamu Mali
Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 37 nci maddesi bu tür kanun
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                                 229


hükümlerine örnek olarak verilebilir. 1961 Anayasası’nda ve 1982
Anayasası’nda bütçe kanunuyla gelirlerin toplanmasına izin
verileceğine ilişkin bir karar bulunmamasına karşın, bütçe kanunları
denetiminde ön izin ilkesine atıflar yapılmış ve inceleme Anayasanın
bütçe ile ilgili hükmü zikredilerek sonuçlandırılmıştır 15.
    Anayasa’nın ekonomik düzen için getirdiği genel kurallar kanuni
düzenlemelerle yaşama geçirilmekte; son aşamada da AYM kararları
ile içerik ve anlamları somutlaştırılmaktadır. Anayasa’nın genel
kurallar koymakla yetinmesi anayasa tekniğinin de bir gereğidir (Tan,
2001: 875). Bu bakış açısıyla, doğal olarak, Anayasal İktisat Teorisi
yanlılarının önerdikleri türden ayrıntılı düzenlemeleri, anayasa tekniği
ile bağdaştırmak olanaklı olmadığı gibi; hükümetin ekonomi
politikasını belirleyip, bu politikanın yürütülmesinden sorumlu olması
ilkesine de ters düşmektedir. Nitekim, Fransa’da Merkez Bankası
Kanunu’nda değişiklik yaparak para politikasını belirleme ve
uygulama yetkisini Merkez Bankasına veren düzenleme, Anayasa
Konseyi tarafından 1958 Anayasası’nın politika belirleme ve
uygulama yetkisini hükümete ve başbakana veren hükümlerine (m.
20-21) aykırı bulunmuştur (Tan, 2001: 875). Benzer düzenleme ancak
1992 yılında Anayasa’da yapılan değişiklikle, AB ile ilgili hükmün
(m. 88/2) Anayasa’ya konulmasından sonra kanunlaşabilmiştir (Tan,
2001: 870).
   Anayasal İktisat Teorisi’nin önerileri, her ne kadar, ekonomi
politikası tercihlerini hükümete bırakma eğilimindeki anlayışa uygun
olmasa da, bu önerilerin hayata geçirilmesi halinde anayasa yargısı
bakımından pratik sonuçlar ortaya çıkabilecektir. Bugünün
anayasalarının genel ve soyut düzenlemelerinden, Anayasal İktisat


15
     23.2.1963 tarih ve 196 Sayılı Dış Seyahat Harcamaları Vergisi Kanunu’nun
bütçe kanunlarında gösterilmemesi ile ilgili yaptığı incelemede AYM, şu ifadelere
yer vermiştir: “Bütçeler, kayıtsız şartsız milletin olan egemenliğin kullanılmasını
sağlayan devlet faaliyetlerinden olduğundan ve demokrasilerin tarihteki oluşum ve
gelişim süreci içinde milletlerin egemenliklerini, vergilere milletin ve onun
temsilcilerinin izin vermesi suretiyle kullanmağa başlamış oldukları tarihi
gerçeğinin Türk Demokrasisine olan etkisinin sonucu olarak özel kanunu bulunan
vergilerin tahsil edilmelerine her yıl Bütçe Kanunlarıyla ayrıca izin verilmesi,
Türkiye Cumhuriyetinin kuruluşundan beri titizlikle uygulana gelen bir bütçe
geleneğini teşkil etmektedir”. 76/34 esas sayılı karar.
230                                       Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


yaklaşımı çerçevesinde ileri sürülen daha somut ve ayrıntılı anayasa
hükümleri, yorum gücü bakımından AYM’ni zayıflatarak, klasik
yorum yönteminin daha çok kullanılması yolunda bir gelişimi
sağlayacaktır. Bunun yanısıra, bu daha somut anayasa hükümleri,
Mahkemenin karar vermesini kolaylaştıracak; vergi ile ilgili içeriği
daha belirgin anayasa kuralları sayesinde anayasaya aykırılığın tespiti
ve aykırı kanunların ortadan kaldırılması daha kısa sürede
sağlanabilecektir. Ayrıca, verginin belirliliğinin anayasal düzeye
çekilmesi ile vergi yükümlülerine daha üst düzeyde ve daha etkin
hukuki güvenlik sağlanması mümkün olacaktır. Örneğin, Knut
WICKSELL’e göre; bütün vergi ve harcama programlarının yasama
organında aynı anda kaliteli çoğunluk kuralı ile oylanması
gerekmektedir (Aktan vd., 2005: 70). Böyle bir hükmün Anayasaya
konulması durumunda, 73 üncü maddenin 1 inci fıkrasında belirtilen
“vergilerin kamu giderlerinin karşılığı olması ilkesi” daha net ve açık
bir hale gelmiş olacak, bir kamu giderine karar veren yasama
organının aynı zamanda, bu giderin karşılığı vergiyi de göstermesi
zorunluluğu, karşılık verginin gösterilmemesi halinde kamu gideri ile
ilgili kanunun iptali sonucunu doğuracağı gibi, bunun tersi de
mümkün olacaktır. Bugün için, verginin kamu giderlerinin karşılığı
olması ilkesi genel ve soyut boyutuyla böyle bir imkanı AYM’ne
sağlamamaktadır. Başka bir örnek vermek gerekirse, Anayasal
İktisatçılara göre, vergi konularının önceden Anayasada açık olarak
belirlenmesi gerekmektedir (Aktan vd., 2005: 75-76). Buna göre
üzerine vergi konulacak unsurlar, “mali güce göre vergilendirme”
ilkesi çerçevesinde soyut ve genel olarak belirlenen ve içeriği
AYM’nce doldurulan bir ilkeye dayalı olarak değil de, bizzat Anayasa
ile belirlenmiş olacağından, Anayasada sayılan konular dışındaki
konular üzerine vergi konulması halinde ilgili kanunlar AYM’nce
iptal edilebilecektir.
      2. Uluslararası Anlaşmalar
    Anayasa yargısı denetiminde kullanılan ölçü normlardan bir diğeri
de uluslararası anlaşmalardır. Vergi kanunlarının denetiminde
uluslararası anlaşmaların ölçü norm olarak kullanılması konusuna
girmeden önce, bu konunun “temsilsiz vergi olmaz” ilkesiyle ilgili
olarak değerlendirilmesi gerekir. “Temsilsiz vergi olmaz” veya
“rızasız vergi olmaz” ilkeleri, ilk bakışta öyle görünse de, bir ülke
yasama        organında      temsil       edilmeyen      yabancıların
vergilendirilmeyeceği anlamına gelmeyecektir (Çağan, 1982: 7).
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                                 231


Yabancılar kural olarak mülkilik esasına göre, ülkenin vergi
kanunlarının muhatabı olarak vergi ödemek durumunda
kalmaktadırlar. Ancak yabancılar hakkında vergilendirme yetkisinin
kullanılması bir takım sınırlamalara tabi tutulabilmektedir (Tosuner ve
Arıkan, 2006: 16). Yabancıların hem kendi ülkelerinde, hem de
bulundukları ülkelerde vergilendirilmeleri, vergilendirme yetkisi
çatışması sonucunu doğuracaktır (Çağan, 1982: 9). Bu çatışmayı yani
çifte vergilendirmeyi önlemek için devletler ya tek yanlı olarak vergi
kanunlarına koydukları hükümlerle vergilendirme yetkilerini
sınırlarlar; ya da diğer devletlerle çifte vergilendirmeyi önlemek için
anlaşma imzalarlar. Bu anlaşmalar “ikili” olabileceği gibi “çok taraflı”
da olabilir. Devletlerin uluslararası alanda vergilendirme yetkilerinin
sınırlandırılmasının bir diğer yolu da uluslararası veya uluslaraüstü
ekonomik bütünleşmelere katılmalarıdır (Çağan, 1982: 10). Bu
bağlamda Türkiye’nin yapmış olduğu çifte vergilendirmeyi önleme
anlaşmaları veya AB’ne üyelik süreci çerçevesinde yaptığı
anlaşmaların vergilerle ilgili hükümleri, vergi kanunlarının
denetiminde ölçü norm olarak dikkate alınabilecektir. Bunlar dışında,
vergilendirme yetkisinin kullanılmasında ve sınırlandırılmasında
başka uluslararası metinlerden de yararlanılabilecektir. 10 Aralık 1948
tarihli İnsan Hakları Evrensel Beyannamesi 16, 20 Mart 1952 tarihli
İnsan Hakları ve Ana Hürriyetleri Korumaya Dair Sözleşmeye Ek
Protokol 17 gibi metinler (Karakoç, 1996: 293) ve serbest bölge
kurulmasına ilişkin çok taraflı anlaşmalar, Tarifeler ve Ticaret Genel
Anlaşması (GATT) ve Dünya Ticaret Örgütü (WTO) ile ilgili
anlaşmalar ile Uluslararası Para Fonu (IMF) Anlaşmasının
hükümlerini (Vaninstendael, 1996: 16) bu çerçevede saymak
mümkündür. Bu anlaşmalar vergilendirme yetkisinin kullanımı ve
sınırları ile ilgili pek çok hüküm içermektedirler. Örneğin, Ek
Protokol’ün 1 inci maddesinde, vergi salma yetkisinin sınırları; kamu

16
     “Hiç kimse keyfi olarak mal ve mülkünden mahrum edilemez” (m. 17).
17
     “Her gerçek ve tüzel kişi mallarının dokunulmazlığına riayet edilmesi hakkına
sahiptir. Herhangi bir kimse ancak kamu yararı gereği olarak ve kanunun aradığı
şartlar ve devletler hukukunun genel ilkeleri çerçevesinde mülkünden mahrum
edilebilir. Yukarıdaki hükümler, devletlerin, mülkiyetin kamu yararına uygun olarak
kullanılmasını düzenleme veya vergilerin veyahut sair mükellefiyetlerin veyahut da
para cezalarının tahsili için zorunlu gördükleri kanunları yürürlüğe koymak
hususundaki sahip oldukları hukuka halel getirmez” (m. 1).
232                                      Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


yararı, kanunun aradığı şartlar ve devletler hukukunun genel ilkeleri
şeklinde belirlenmiştir (Karakoç, 1996: 293). Buna göre, vergi
kanunları bağlamında Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi’ne (AİHM)
yapılacak bir başvuru olması halinde, Mahkeme, bu sınırlamalar
doğrultusunda konuyu değerlendirecektir.
   1960’lı yılların sonuna kadar tercihini vergi anlaşması yapmama
yolunda kullanan Türkiye, uluslararası piyasalarda istediği yere
gelebilmek bakımından, bu tür anlaşmaları yapma zorunluluğuyla
karşı karşıya kalmıştır (Arıkan, 1995: 256). Gerek 1961 ve gerekse
1982 Anayasası’nın hazırlanmasında kaynak olan (Teziç, 2001: 10) ve
vergilendirme yetkisini sınırlarken vergi hukukunun bağlayıcı
kaynakları arasında bulunan uluslararası anlaşmaların Türk
Hukuku’ndaki yeri ile ilgili düzenleme 1982 Anayasası’nın 90 ıncı
maddesinde yapılmıştır. “Milletlerarası anlaşmaları uygun bulma”
başlıklı 90 ıncı maddeye göre; “Usulüne göre yürürlüğe konulmuş
milletlerarası andlaşmalar kanun hükmündedir. Bunlar hakkında
Anayasaya aykırılık iddiası ile Anayasa Mahkemesine başvurulamaz”.
Bu konuda farklı görüşler ortaya atılmışsa da (Fendoğlu, 2000: 372
vd.), bu hüküm bu anlaşmalara anayasa ile kanunlar arasında bir yer
sağlamaktadır (Yaltı Soydan, 1995: 365). Bu durumda, kanunlar gibi
Anayasaya aykırılıkları iddia edilemeyen bu anlaşmaların, Anayasa
gibi ölçü norm olarak kullanılabilmesinin mümkün olup olmadığı
sorusu sorulabilir.


   Uluslararası anlaşmaların AYM’nin çeşitli kararlarında (63/207,
63/124, 67/10, 76/43, 79/1, 87/1, 84/14 esas sayılı kararlar),
Anayasaya uygunluk denetiminde “aydınlatıcı” ve “destek” ölçü norm
olarak kullanıldığı görülmektedir (Teziç, 2001: 10). ÖZBUDUN’un
da belirttiği gibi, Anayasada konuya ilişkin bir kural bulunmaması
nedeniyle, yürürlükteki Türk pozitif hukuku bakımından milletlerarası
hukukun, Anayasaya uygunluk denetiminde genel ve bağımsız ölçü
norm olarak kabul edilmesi mümkün olmamakla birlikte, 1982
Anayasası’nın yollama yaptığı dört alanda (m. 15, 16, 42, 92) ilgili
uluslararası hukuk kurallarının ölçü norm olarak kullanılabilmesi
mümkündür (Özbudun, 2003: 382). Söz konusu Anayasa
maddelerinin hiçbiri vergi kanunlarının denetiminde kullanılan
maddeler olmadıklarından, vergi hukuku bakımından uluslararası
anlaşmaların bağımsız ölçü norm olarak kullanılabilmesi mümkün
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                          233


değildir.
   Uluslararası anlaşmaların hukuksal değeri ile ilgili önemli bir
gelişme, 2004 yılında 90 ıncı maddeye yapılan eklemedir. Değişiklik
öncesinde, AYM, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’ne (AİHS) özel
değer vermesine karşın, Sözleşmeyi destek ölçü norm olarak
kullanması (bkz. 99/10 esas sayılı karar) ve AİHM’nin zaman zaman
Türk Devleti’ni tazminata mahkum etmesi, ancak iç hukuka müdahale
edip iptal kararı verememesi karşısında Anayasada değişiklik
yapılması ihtiyacı doğmuştur (Fendoğlu, 2000: 381). Bu ihtiyaç
doğrultusunda, 7.5.2004 tarih ve 5170 sayılı Kanun’un 18 7 nci
maddesiyle, “Usulüne göre yürürlüğe konulmuş temel hak ve
özgürlüklere ilişkin milletlerarası andlaşmalarla kanunların aynı
konuda      farklı    hükümler     içermesi      nedeniyle   çıkabilecek
uyuşmazlıklarda milletlerarası andlaşma hükümleri esas alınır”
hükmü, Anayasanın 90 ıncı maddesi 5 inci fıkrasına eklenmiştir.
Temel hak ve özgürlüklerin uluslararası gelişime paralel olarak
korunmasını sağlama bakımından önemli bir gelişme olan bu Anayasa
değişikliğini, anayasa yargısı denetimi bakımından önemli bir
değişiklik olarak görmek mümkün değildir. Zira anlaşma hükümlerine
aykırı olarak çıkarılan kanunların anlaşma hükümlerine aykırılıktan
değil, Anayasanın 90/5 hükmüne aykırılıktan iptal edilmeleri söz
konusu olacaktır. Bu durumda anlaşma hükümlerinin destek ölçü
norm olarak kullanılmasına devam edilecektir. Değişiklik hükmünün
esas önemini hissettireceği alan, vergi yargısı alanıdır (Yaltı Soydan,
1995: 28 vd.). Zira kanun ile anlaşma arasındaki çatışmada anlaşmayı
esas alarak kanunu ihmal edecek olan vergi yargısı organları (Yaltı
Soydan, 1995: 30), vergi ile ilgili idari işlem ve eylemlerin kanunlara
uygunluğunu denetlemek yetkisinin ötesine geçerek, kanunu ihmal
etmek        suretiyle,     doğrudan          sözleşme      hükümlerini




 18
      22.5.2004 tarih ve 25469 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır.
234                                             Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


uygulayabileceklerdir 19.
   Uluslararası anlaşmaların Anayasaya aykırılıklarının ileri
sürülememesi, bu anlaşmalarla Anayasa hükümlerinin çatıştığı
durumlarda ne olacağı sorusunu akla getirmektedir. Böyle
durumlarda, AYM’nin Anayasayı uygulayarak sorunun çözümünü
uluslararası yargı yerlerine bırakmak durumunda olduğu
(Yüzbaşıoğlu, 1993: 60-61) ve uluslararası yargı yerlerinin sorunu,
“ahde vefa ilkesi” ve hak-eksenli yorum (Yaltı Soydan, 1995: 20)
çerçevesinde, anlaşma hükümlerine göre çözmesinin söz konusu
olabileceği söylenebilir. Nitekim AYM, uluslalararası anlaşmaların
Anayasaya uygunluk denetiminden kaçındığı gibi, bunların Anayasa
üstü ilkelere uygunluğu konusunu da tartışmamaktadır (Aliefendioğlu,
1998: 164).
      3. Hukukun Genel İlkeleri
   Hukukun genel ilkelerinin tam ve herkesçe kabul edilebilecek bir
tanımını yapmak kolay olmamakla birlikte, bu konuda pozitif bir
temel olarak Milletlerarası Adalet Divanı Statüsü’nün 38 inci
maddesinden yararlanılabilir. Bu madde, “Uygar milletlerce tanınmış
genel hukuk ilkeleri”ni milletlerarası hukukun kaynakları arasında
saymıştır. AYM de muhtemelen bu tanımdan esinlenerek, hukukun
genel ilkelerini, “hukukun bilinen ve tüm uygar ülkelerin benimseyip
uyduğu ilkeleri” olarak tanımlamıştır (Karakoç, 1996: 294; 63/166,
85/31 esas sayılı kararlar ).
    1961 ve 1982 Anayasaları “hukukun genel ilkeleri”nden doğrudan
doğruya söz etmemiş olmakla beraber, 1961 Anayasası’nın 132 inci
ve 1982 Anayasası’nın 138 inci maddeleri bu ilkelerden hakim
tarafından bir hukuk kaynağı olarak yararlanılabileceğini ifade
etmektedir. İlgili maddelerdeki hakimlerin, Anayasaya, kanuna ve
hukuka uygun olarak vicdani kanaatlerine göre hüküm verecekleri
yolundaki ifadelerden salt yazılı metinlerin değil, bunun yanısıra

19
     Bu durum, bir bakıma, 1961 Anayasası döneminde, itiraz yoluyla AYM’ne
başvurduğu halde ilgili kanun hakkında AYM tarafından altı ay içinde karar
verilmemesi halinde, Anayasaya aykırılık iddiasını kendisinin çözümlemesi (m. 151)
suretiyle kanunların anayasaya uygunluğunu denetleme yetkisine benzemektedir.
1961 Anayasası’na göre, belli koşullarda, Anayasa karşısında kanunları ihmal etme
yetkisine sahip olan mahkemeler, 1982 Anayasası 90/5 hükmü ile temel hak ve
özgürlüklerle ilgili anlaşmalar karşısında kanunları ihmal etme yetkisine
kavuşturulmuşlardır.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                      235


hukukun genel ilkelerinin de dikkate            alınabileceği   sonucu
çıkarılabilmektedir (Karakoç, 1996: 23 vd.).
    Türk AYM’nin 1982 Anayasası döneminde vermiş olduğu
kararlarda dayandığı genel hukuk ilkelerinden bazıları; iyi niyet, ahde
vefa, kazanılmış haklara saygı, kanunların geriye yürümezliği, kesin
hükme saygı, devlete (ve kanunlara) güven, özel kural – genel kural
çatışmasında özel kuralın uygulanması şeklinde sıralanabilir
(Karakoç, 1996: 295). Türk AYM’nin kararlarında görüldüğü üzere,
genel hukuk ilkeleri içinde “kazanılmış haklara saygı” ilkesi oldukça
önemli bir ilke olup, bu ilke “hukuk devleti” ilkesinin doğal bir gereği
gibi görülmektedir. Gerçekten de hukuk devletinin diğer unsurları
gibi, kazanılmış haklara saygı ilkesinin de temel amacı, bireylerin
hukuk güvenliğini sağlamaktır (Özbudun, 2003: 121; 63/106, 63/124
esas sayılı kararlar). Kazanılmış haklara saygı ilkesi vergi hukukunda,
vergi kanunlarının geriye yürümemesini ifade eden geriye yürümezlik
ilkesiyle ilişkili bulunmaktadır. Geriye yürümezlik ilkesi 1982
Anayasası’nda sadece ceza kanunları bakımından düzenlenmiş
bulunmakla birlikte, bugün vergi kanunları bakımından da kabul
edilmekte, böylece vergi hukuku alanında yazılı olmayan genel bir
hukuk ilkesi olarak fonksiyon görmektedir.
   AYM, bugüne kadar hiçbir kararında bir genel hukuk ilkesini
bağımsız ölçü norm olarak kullanmamış, hukuk devleti kavramından
hukukun genel ilkelerini çıkararak, hukukun genel ilkelerinden destek
ölçü norm olarak yararlanmıştır (Özbudun, 2003: 384; 63/166, 63/124,
87/30, 85/31, 86/3 esas sayılı kararlar ). AYM kararlarında hukukun
genel ilkeleri, “hukuk devleti” kavramının ayrılmaz unsurları olarak
yorumlamıştır (Karakoç, 1996: 295; 01/119, 89/6, 91/7 esas sayılı
kararlar). Bu doğrultuda, hukuk devletinin çeşitli kararlarda verilen
tanımlarında yer alan ana ilkelerine eklenen nitelendirmelerin en
önemlilerinden biri de, kanun koyucunun, “yalnız yasaların
Anayasaya değil, Anayasanın da evrensel hukuk ilkelerine uygun
olmasını sağlamakla yükümlü olduğu” (01/119 esas sayılı karar ) dur
(Gerek ve Aydın, 2005: 230). AYM’nin Anayasanın da hukukun
genel ilkelerine uyması gerektiği yolundaki ifadeleri bir temenniden
ibaret görünmektedir. Zira Anayasa koyucu bir Anayasa maddesini bu
evrensel ilkelere aykırı olarak düzenleyebilir ve AYM’nin bu
düzenlemeyi denetleme yetkisi bulunmamaktadır. Kendi gücünü
236                                      Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


Anayasa koyucunun yaptığı Anayasadan alan AYM’nin bu organın
işlemlerini denetlemesi kabul edilmemiştir. Ancak, yine de realist
yorum anlayışı çerçevesinde, Anayasa hükümlerinin anlamlarını
belirleme yetkisini küçümsememek gerekmektedir.
      SONUÇ
   Diğer kanunlar gibi vergi kanunlarının da Anayasaya uygunlukları
Anayasa Mahkemesi tarafından denetlenmektedir. Anayasaya
uygunluk denetiminde Anayasa Mahkemesi tarafından ölçü normlar
olarak, bizzat Anayasanın kandisi, uluslararası anlaşmalar ve hukukun
genel ilkeleri kullanılmaktadır. Bu ölçü normlardan Anayasa bağımsız
ölçü norm olarak dikkate alınmaktayken, uluslararası anlaşmalar ve
hukukun genel ilkeleri destek ölçü norm olarak işlev görmektedir.
    1982 Anayasası’nda vergileme ile temel düzenleme 73. maddede
yapılmış, ayrıca 167. maddede de, dış ticaretin ülke ekonomisi
yararına düzenlenmesi için ek mali yükümlülükler koyma yetkisinin
Bakanlar Kurulu’na verilebileceği kabul edilmiştir. Her ne kadar vergi
ile ilgili doğrudan düzenlemeler bu maddelerde yapılmış olsa da,
Anayasaya uygunluk denetiminde, Anayasanın denetlenen vergi
kanunu ile ilgili diğer maddeleri de dikkate alınmakta ve kapsamlı
incelemeler sonrasında denetim sonuçlandırılmaktadır. Bu çerçevede,
1961 – 2004 yılları arasında Anayasa Mahkemesi’nce vergi
kanunlarının denetimi sırasında Başlangıç kısmı da dahil Anayasının
30 ayrı maddesinden ölçü norm olarak yararlanılmıştır.
   Anayasanın 90. maddesinin 5. fıkrası gereği, uluslararası
anlaşmalar ile kanunların çatışması halinde, kanunların ihmal edilmesi
ve uyuşmazlıkların anlaşma hükümlerine göre çözümlenmesi
gerekmektedir. Böylelikle, anlaşma hükümlerine, kanunlara göre
öncelik tanınmış olmaktadır. Ancak, anlaşma hükümlerine aykırılık
halinde, kanun anlaşma hükümlerine aykırılıktan değil, Anayasanın
90. maddesi 5. fıkrasına aykırılıktan iptal edilecektir.
    Anayasa Mahkemesi bugüne kadar hiçbir kararında hukukun genel
ilkelerini bağımsız ölçü norm olarak kullanmamış, bu ilkelerinden
hukuk devleti kavramının kapsamında olduğu kabulünden hareketle,
denetimini hukuk devleti ilkesi çerçevesinde yürütmüştür.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                 237


   KAYNAKÇA
AKTAN C. C., DİLEYİCİ D., SARAÇ Ö., 2005, “Anayasal İktisat
    Perspektifinden Vergi Reformu ve Vergi Anayasası Önerisi”,
    Anayasal İktisat Perspektifinden Para ve Maliye Politikaları,
    Ed.: Dilek Dileyici, Seçkin Yayınları, Ankara.
ALİEFENDİOĞLU, Y., 1998, “Türk Anayasa Mahkemesi’nin Hukuk
     Devleti Anlayışı”, Hukuk Devleti, Ed.: Hayrettin ÖKÇESİZ,
     HFSA – Hukuk Felsefesi ve Sosyolojisi Arkivi Yayınları: 4,
     AFA Yayıncılık.
ARIKAN, Z., 1997, “Uluslararası Çifte Vergilendirme ve Önlenmesi
     Yolları”, Dokuz Eylül Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler
     Fakültesi Dergisi, 10 (11).
ÇAĞAN, N., 1982, Vergilendirme Yetkisi, Kazancı Hukuk Yayınları,
    İstanbul.
FENDOĞLU, T., 2000, Uluslararası İnsan Hakları Belgelerinin
    Uygulanmasında “Bağımsız Ölçü Norm” veya “Destek Ölçü
    Norm Sorunu””, Anayasa Yargısı 17, Ankara.
GEREK, Ş. ve AYDIN, A. R., 2005, Anayasa ve Vergi Hukuku,
    Seçkin Yayınevi, Ankara.
KARAKOÇ, Y., 1996, “Türk vergi Hukuku’nda Vergi Kanunlarının
    Anayasaya Uygunluğunun Yargısal Denetimi”, Anayasa
    Yargısı 13, Anayasa Mahkemesi Yayını, Ankara.
ÖZBUDUN, E., 2003, Türk Anayasa Hukuku, Gözden Geçirilmiş 7.
    Baskı, Yetkin Yayınları, Ankara.
SABAN, N., 2000, “Yeni Yüzyılın Eşiğinde Yeniden Sorgulanan
    Adalet: Özü Eşitlik, Vergi Adaleti: Özü Vergide Eşitlik”,
    Anayasal Mali Düzen, XIII. Türkiye Maliye Sempozyumu, 14-
    16 Mayıs 1998, İstanbul.
       TAN, T., “Ekonomik Düzen ve Anayasa”, Uluslar arası
       Anayasa Hukuku Kurultayı’nda Sunulan Bildiri, Türkiye
       Barolar Birliği, 9-13 Ocak 2001, Ankara.
TEZİÇ, E., 2001, Anayasa Hukuku, Beta Basım A.Ş..
TOSUNER, M. ve ARIKAN, Z., 2006, Vergi Usul Hukuku, İzmir.
238                                 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


VANISTENDAEL, F., 1996, “Legal Framework for Taxation”, Tax
     Law Design and Drafting, Ed.: Victor THURONYI, Volume 1,
     Chapter 2, International Monetary Fund.
YALTI SOYDAN, B., 1995, Uluslararası Vergi Anlaşmaları, Beta
     Basım Yayım Dağıtım A.Ş., İstanbul.
      YÜZBAŞIOĞLU, N., 1993, Türk Anayasa Yargısında
      Anayasallık Bloğu, İstanbul.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                           239


         TÜRKİYE’DE ORTA VADELİ HARCAMA
     PROGRAMININ ÇOK YILLI BÜTÇELEME SİSTEMİ
        ÇERÇEVESİNDE DEĞERLENDİRİLMESİ

                      Yrd. Doç. Dr. Duran BÜLBÜL
                              Gazi Üniversitesi
                     İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi


    GİRİŞ
    1980’den sonra gelişmiş ülkeler bütçe yapılarında önemli
değişiklikler yaparak, mali sistemlerini yeniden düzenleyip, bütçe
süreçlerini çok yıllı bir çerçeveye taşımışlardır. Ülkemiz ise 1980
sonrası yapısal ekonomik sorunlar sonucu ekonomik yapıdaki
bozukluk, borç yükündeki artış, yüksek enflasyon, yüksek faiz,
dengesiz büyüme, bütçe açıkları, kamu açıkları, kamu kaynaklarının
israfı, artan yolsuzluklar gibi sorunlarla karşı karşıya kalmıştır.
Yaşanan krizler sonucu kısa dönemli tedbirler alınmış ancak, alınan
bu tedbirler yukarıdaki sorunları gidermede başarılı olamamıştır.
   Kamu kesiminin yeniden yapılandırılması çalışması, gelişmişlik
düzeyinden bağımsız olarak tüm ülkelerin önemli gündem
maddelerinden birisini oluşturmaktadır. Bu kapsamda kaynak
kullanımında etkinliğinin artırılması, bütçe açıklarının ve kamu
borçlarının azaltılması, hizmet kalitesinin yükseltilmesi, yürütme ve
kamu kaynakları üzerinde siyasi denetim ve sorumluluğun
güçlendirilmesi, kamuda saydamlığın sağlanması ve politika üretimi
ve yönetiminde hesap verme sorumluluğunun geliştirilmesi gibi
yaklaşımlar, her geçen gün daha çok kabul görmektedir (DPT, 2002-
2008: 28).
       Bu görüş çerçevesinde kamu mali reformları üç unsuru
etkilemek üzere gerçekleştirilmektedir. Bunlar;
•   Mali disiplin,
•   Stratejik önceliklere göre kaynakların dağıtımı ve kullanımı,
•   Kamu hizmetlerinin           sunumunda      etkinlik    ve   verimliliğin
    sağlanmasıdır.
240                                          Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


   Bunları gerçekleştirebilmek için de devam eden bütçe reformları
kamunun üç temel fonksiyonunu yeniden formüle etmek üzere
yoğunlaşmıştır. Bu üç temel fonksiyon; kamu kaynaklarının kontrolü,
orta vadeli kaynak tahsisi ve kaynakların yönetimidir (Zevenbergen,
2004:1).
   Ülkemizde ise 2003 yılında çıkarılan ancak 01.01.2006’da
yürürlüğe giren 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu
bütçe sistemi; kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında mali
saydamlık ve hesap verilebilirliğin sağlanması, stratejik plan,
performans bütçe ve orta vadeli harcama sistemi bağlamında çok yıllı
bütçeleme tekniği olarak dört temel anlayışa yönelik uygulanmaktadır.
Bu kurgulama IMF ve Dünya Bankası eksenli temel politikalar
çerçevesinde oluşturularak, yeni bütçe sistemi şekillendirilmiştir.
  1. ORTA VADELİ HARCAMA SİSTEMİNİN TANIMI VE
KAPSAMI
    Dünya Bankası kaynaklarında Orta Vadeli Harcama Sistemi,
Medium Term Expenditure Frame Work (MTEF) olarak
adlandırılmaktadır. Bu bağlamda MTEF karar alıcıların orta vadedeki
harcama politikaları ve limitlerini öngörmelerine yardımcı olan ve
limitlerin orta vadedeki harcama politikaları ve maliyetleri ile
ilişkilendirmesine olanak tanıyan kamu harcama politikalarını
geliştirmeye yönelik bir süreçtir (Dean, 1997: 1).
         Bu süreç temelde üç yapı üzerine kurulmuştur. Bunlar;
•     Makro ekonomik yapıyla tutarlı bir şekilde kamu harcamaları için
      ayrılabilecek kaynağın yukardan aşağıya (top-down) doğru tahmin
      edilmesi,
•     Hem mevcut hem de yeni uygulanacak olan politikaların
      maliyetlerinin aşağıdan yukarıya (bottom-up)doğru tahmin
      edilmesi,
•     Toplam kaynaklarla bu maliyetlerin ilişkilendiren bir işleyiş.
    Orta vadeli harcama sistemi(çok yıllı bütçeleme) dar anlamda çok
yıllı bir süreç kapsamında bütçe gelirlerini tahmin eden ve ödenek
tavanlarını belirleyen bütçeleme olarak tanımlanmaktadır. Bu tanım
çok yıllı bütçelenmesi yüzeysel bir şekilde ele almaktadır. Çünkü çok
yıllı bütçeleme sonraki birkaç yılın ödeneğinin planlanması değildir.
Geniş anlamda çok yıllı bütçeleme, yıllık bütçe sürecinin, özellikle
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                      241


çok yıllı gelir ve harcama tahminleri ya da çok yıllı bir mali plan gibi
çok yıllı anlayış ile birlikte değerlendirilen bir bütçe yaklaşımı
şeklinde algılanmaktadır (Mutluer, Öner ve Kesik, 2005: 168).
   Esas amaç; ekonomideki var olan kaynak yapısına göre kamusal
kararların alınması ve önceliklere göre bunların harcama alanlarına
dağıtılmasıdır. Diğer bir deyişle, eğer bir ekonomide kamuya
ayrılacak olan kaynaklar, mevcut ve öngörülen programları
karşılayacak düzeyde değilse, daha az öncelikli olan programlar bütçe
kapsamından çıkarılmakta ve işlem bu şekilde denge sağlanana kadar
devam etmektedir.
   Görüldüğü gibi öncelikle, planlama ihtiyaçlara göre değil, eldeki
kaynak yapısına göre yapılmaktadır. İkincil olarak, belli bir limit
dahilinde kaynakların hükümetin belirlemiş olduğu ihtiyaçlara göre
dağılımının gerçekleştirilmesi öngörülmektedir (Yılmaz, 199: 2).
   Bütçe yaklaşımı için orta vadeli harcama sistemi çerçevesinde
sektöre (bakanlığa veya kuruma) ayrılabilecek kaynaklar
belirlenmekte ve her bir programın veya çıktının kaynak yapısı tespit
edilmektedir. Tespit edilen bu kaynak yapısı bütçe hazırlıklarının
başında kurumlara açıklanmakta ve bu açıklanan rakamlar sektör için
bütçe tavanı olmaktadır (Yılmaz, 199: 19).
   Bu sistemde mali disiplini sağlamaya yönelik olarak bütçe
hazırlanırken, bütçe büyüklüklerinin belirlenmesinde ilk önce gelirler
sonra ekonomik koşullara uygun borçlanabilecek miktar ve en son da
bu kaynaklar sınırlamasında harcamaların planlanması yapılmaktadır.
Bir diğer anlatımla hükümet olan ayaklarını yorganlarına göre
uzatmaktadır (Arslan, 2004: 4-6).


  2. ÜLKEMİZDE ORTA VADELİ HARCAMA SİSTEMİ
UYGULAMASI
   ORTA VADELİ MALİ PLAN
   5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile ilk defa
orta vadeli harcama sistemi (çok yıllı bütçe) anlayışı getirilmiştir.
Bunun yanı sıra bütçenin kapsamının genişletilmesi çerçevesinde
konsolide bütçe uygulamasından merkezi yönetim bütçe uygulamasına
geçildiğinden kamu sektöründe bütçe hazırlık süreci açısından önemli
242                                        Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


bir yaklaşım farklılığı da ortaya çıkmıştır (Kocabaş, 2006: 2). Bu
farklılığın yansımalarından biri de orta vadeli mali plan (OVMP)
hazırlanmasıdır. OVMP çok yıllı bütçeleme anlayışına uygun olarak
üç yıllık hazırlanmaktadır.
    5018 sayılı Kanun’un 13. maddesi bütçenin hazırlanması,
uygulanması ve denetimine ilişkin ilkeleri açıklamaktadır. Buna göre;
bütçeler, stratejik planlar dikkate alınarak izleyen iki yılın bütçe
tahminleri ile birlikte görüşülüp değerlendirilecektir. Madde 13’e
göre; bütçelerin hazırlanması ve uygulanmasında, makro ekonomik
istikrarla birlikte sürdürülebilir kalkınmayı sağlamak esastır (13/a).
Bütçeler kalkınma planı ve programlarında yer alan politika, hedef ve
önceliklere uygun şekilde, idarelerin stratejik planları ile performans
ölçütlerine ve fayda maliyet analizine göre kontrol edilir (13/c).
Bütçeler, stratejik planlar dikkate alınarak izleyen iki yılın bütçe
tahminleriyle birlikte görüşülür ve değerlendirilir (13/d). Bütçeler,
stratejik planlar dikkate alınarak imzalanan üç yılın bütçe
tahminleriyle birlikte görüşülür ve değerlendirilir ibaresi ile stratejik
planlama ve çok yıllı bütçelemeye ilişkin hükümlere yer
verilmektedir. Dolayısıyla bu maddenin ilke olmaktan öte bütçenin
niteliğine ilişkin olmazsa olmaz hükümleri içerdiğini söylemek
mümkündür. İlkenin vurgu yaptığı ikinci konu çok yıllı bütçelemedir.
       2.2. ÇOK YILLI BÜTÇELEME
       2.2.1. Tanımı ve Kapsamı
   Çok yıllı bütçeleme dar anlamda, çok yıllı bir süreç için devlet
gelirlerini ve ödenek miktarlarını belirleyen bir bütçe olarak
tanımlanır. Geniş anlamda çok yıllı bütçeleme ise; yıllık bütçe
sürecinin, özellikle çok yıllı gelir ve harcama tahminleri veya çok yıllı
bir mali plan gibi çok yıllı anlayış ile birlikte değerlendirildiği,
politika-plan-bütçe bağlantısının gerçekleştirildiği bir bütçe
yaklaşımıdır. Çok yıllı bütçeleme, genelde gelecek yıl için
hazırlanacak ve parlamentoya onay için gönderilecek bütçe yılı ile
takip eden iki yılı kapsamaktadır (Tosun ve Cebeci, 2006: 38).
    Söz konusu Kanun’un 15. maddesi hükmüne göre “Merkezi
Yönetim Bütçe Kanununda; gelecek yılı ve izleyen iki yılın gelir ve
gider tahminleri varsa bütçe açığının veya fazlasının tutarı, açığın
nasıl kapatılacağı veya fazlanın nasıl kullanılacağı, vergi muafiyeti,
istisnası ve indirimleri ile benzeri uygulamalar nedeniyle vazgeçilen
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                    243


vergi gelirleri, borçlanma ve garanti sınırları, bütçelerin
uygulanmasında tanınacak yetkiler, bağlı cetveller, mali yıl içinde
gelir ve giderlere yönelik olarak uygulanacak hükümler yer alır”
şeklindeki ifadesiyle kanun çerçevesinde kamu idarelerinin stratejik
plan yapmaları ve bütçelerini bu planlar doğrultusunda hazırlanan
performans programlarına dayanarak hazırlamaları ve bu stratejik
planlama sistemine (çok yıllı bütçelemeye) geçildiği ve bütçe gelir ve
gider tahminlerinin üç yıllık yapılacağı belirtilmektedir.
   5018 sayılı Kanunun yürürlüğe girdiği ve ilk bütçe hazırlık
dönemini kapsadığı bütçe olan 2006 yılı genel yönetim bütçesi ve
ondan sonraki bütçeler çok yıllı olarak hazırlanmıştır. Bu kapsamda
oluşturulan modelin amacı (Tosun E., 2007: 29);
•   Gerçekçi ve tutarlı bir kamu kaynak yapısı getirmek suretiyle
    makro ekonomik dengenin iyileştirilmesi,
•   Devlet bütçesinin bütünü açısından mali disiplini sağlamak üzere
    kamu kaynaklarının tahsis edileceği öncelikli alanların
    belirlenebilmesi ve bunun ilgili kurumlara, kamuoyuna ve
    piyasalara ilan edilmesi,
•   Hem politikaların hem de bunlara ayrılan kaynakların tahmin
    edilebilirliğinin artırılması ve bunun sonucunda da kurumların
    planlarını daha ileriye götürülebilmesi ile uygulanan programların
    devamlılığının sağlanması,
•   Kaynakların kurumlar arasında stratejik önceliklerine göre
    dağılımının gerçekleştirilmesi ve böylece hükümet öncelikleri ve
    hedefleri ile kurumsal öncelikler ve hedefler arasındaki uyumun
    bütçeler aracılığıyla sağlanması,
•   Kaynakların etkin ve verimli bir şekilde kullanılması için gerekli
    olan teşviklerin artırılması,
•   Mali saydamlığın sağlanmasına katkıda bulunmak ve mali
    disipline uymak konusunda kamu idarelerinin yönlendirilmesi,
•   Kurumlara ve uygulayıcılara bu çerçevede uzun süreli plan ve
    program yapma imkanının sağlanması ve bu yönde kurumsal
    akışkanlık kazandırılması,
244                                         Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


•     Harcama politikalarının uygulanmaları sonucunda ortaya çıkan
      maliyetler konusunda siyasi karar alıcılara gerekli olan bilgilerin
      sağlanması,
   Orta Vadeli Harcama Sisteminin bütçe hazırlık aşamalarının
tümünde çok yıllı bütçeleme mantığı ve yaklaşımı benimsenmelidir.
   Orta Vadeli Harcama Sisteminin başarıya ulaşabilmesi için gerekli
koşullar aşağıdaki şekilde sıralanabilir (The World Bank, 1999: 46-
53);
•     Politik destek ve kararlılık,
•     Bütçe, bütçesel faaliyetlerin tümünü kapsamalı,
•     Makro ekonomik politikaların iyi hazırlanması,
•     Tüm düzeyde kararlılık,
•     Harcama kontrolünün etkinliği,
•     Sonuçların raporlanması ve saydamlığı,
•     Muhasebe sisteminin geliştirilmesi ve bilgisayarların kullanımı,
•     Uygun parametrelerin belirlenmesi,
   Ülkemizde çok yıllı bütçe yaklaşımının kullanabilirliği önemli
ölçüde orta vadeli bütçe tahminlerinin doğruluğuna ve güvenilirliğine
bağlı olmaktadır (Boex vd., 2001: 125).
    Orta vadeli harcama sistemi bağlamında çok yıllı bütçeleme
hükümetlerin orta dönemde harcama limitlerini belirleyen harcamanın
tavanını koyan ve her bir harcamacı kuruluşu sıkı bütçe taahhütleri
kapsamına sokan bir özelliğe sahiptir. Bunun yanında harcama
tavanlarının belirlenmesi ve üç yıllık plan kapsamında harcamayı
aşacak düzeyde ödenek talebinde bulunmaması ve performans bütçe
stratejik plan kapsamında bütçe hazırlıklarına başlanması, mali
disiplini tesis eden bir olgu olarak ortaya çıkmaktadır. Ancak orta
vadeli harcama sisteminin uygulamasında ortaya çıkabilecek
sorunların göz ardı edilmemesi gerekir.
         2.2.2. Çok Yıllı Bütçeleme Sistemine İlişkin Sorunlar
   Çok yıllı bütçeleme sistemiyle ilgili olarak geçmişte yaşanan bazı
sorunları ortaya koymak mevcut uygulamalara ışık tutması açısından
yararlı olacaktır. Buna göre, ekonomik büyümenin doğru tespit
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                       245


edilememesi durumu dikkate alındığında kamu harcamalarının
azalmayacağı, aksine artacağı ve enflasyonun yaşandığı dönemlerde
reel kamu gelirlerinin azalmasına karşın, kamu harcamalarında orta
vadeli plan çerçevesinde artışların yaşanması, kamu açığına neden
olabilecektir (Blöndel, 2003:12).
   Dolayısıyla çok yıllı bütçeleme ile ilgili olarak temel ekonomik
varsayımların tahminindeki sorunların, önemli mali riskleri ortaya
çıkaracağını ve gerçekçi olmayan tahminlerin mali disiplini sağlamaya
yönelik hedeflerini etkinsizleştireceğini belirtmek mümkündür (Ejder,
2006: 143).
    Ülkemiz 01.01.2006 tarihinden itibaren çok yıllı bütçeleme
sistemine geçmiş ve DPT tarafından hazırlanan “orta vadeli
program”a uygun olarak Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan “orta
vadeli mali plan” ile bütçeler üç yıllık olarak tahmin edilmeye
başlamıştır. Bu bağlamda çok yıllı bütçeleme sisteminin ilk
uygulaması 2005-2008 dönemini kapsamaktadır. Bu güne kadar dört
tane orta vadeli mali plan hazırlanmıştır. Bu planların karşılaştırmasını
yaptığımızda     ülkemizde      çok     yıllı    bütçeleme     sisteminin
uygulanabilirliği hakkında fikir verebilecektir.
   Tablo.1 incelendiğinde (2006-2008) dönemine ait orta vadeli mali
planda merkezi yönetim bütçe giderleri 2006’da 160.143 Milyar YTL,
2007’de 162.280 Milyar YTL, 2008’de 165.958 Milyar YTL olarak
hedeflenmiştir. Oysaki (2007-2009) dönemine ait orta vadeli mali
planda ise Tablo.2’de görüldüğü üzere rakamlar revize edilmiştir.
Merkezi yönetim bütçe giderleri 2007 yılı için %14 artışla 189.877
Milyar YTL’ye 2008 yılı için %16 artışla 199.027 Milyar YTL’ye
yükseltilmiştir.
246                                              Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


Tablo.1 Ekonomik Sınıflandırma Bazında Bütçe Ödenek Tavanları
(Milyon YTL)                                             2006       2007       2008

Merkezi Yönetim Bütçe Giderleri                          160.143     162.280   165.958
Merkezi Yönetim Faiz Dışı Giderler                       111.212     118.228   124.810
I. Personel Giderleri                                     35.202     37.449    38.775
II. Sosyal Güvenlik Kurumlarına Devlet Primi
Giderleri                                                  4.895      7.022     7.466
III. Mal ve Hizmet Alım Giderleri                         16.469     13.417    13.745

IV. Faiz Giderleri                                        48.931     44.052    41.148

V. Cari Transferler                                       36.590     41.650    45.371

VI. Sermaye Giderleri                                     12.283     12.851    13.363

VII. Sermaye Transferleri                                  1.275      1.317       1.372

VIII. Borç Verme                                           3.386      3.353       3.490

IX. Yedek Ödenekler                                    1.112    1.170    1.228
       Kaynak: 02.07.2005 tarihli, 25863 sayılı Resmi Gazete: Orta Vadeli Mali
Plan (2006-2008).

Tablo.2. Ekonomik Sınıflandırma Bazında Bütçe Ödenek Teklif
Tavanları
(Milyon YTL)                                   2007         2008           2009

Merkezi Yönetim Bütçe Giderleri                189.877      199.027        205.732
Faiz Dışı Giderler                             145.777      157.267        167.082
I. Personel Giderleri                  40.418               43.123         47.599
II. Sosyal Güvenlik Kurumlarına Devlet
                                       9.820                10.245         9.286
Primi Giderleri
III. Mal ve Hizmet Alım Giderleri      14.189               14.771         15.548
IV. Faiz Giderleri                             44.100       41.760         38.650
V. Cari Transferler                            59.181       66.844         72.083
VI. Sermaye Giderleri                          13.293       13.892         14.378
VII. Sermaye Transferi                         3.302        2.360          1.908
VII. Borç Verme                                3.740        3.877          4.014
IX. Yedek Ödenek                               1.833        2.154          2.267
    Kaynak: 15.07.2006 tarihli, 25863 sayılı Resmi Gazete: Orta Vadeli Mali Plan
(2007-2009).
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                                247


    Tablo.2’de merkezi yönetim bütçe giderlerinin (2007-2009)
dönemi için 2007 için 189.877 Milyar YTL, 2008 için 199.027 Milyar
YTL, 2009 için 205.732 Milyar YTL öngörülmesine rağmen,
Tablo.3’de (2008-2010) dönemine ait orta vadeli mali plan revize
edilerek 2008 yılı için %11 artışla 225.859 Milyar YTL’ye 2009 yılı
için ise %9 artışla 228.070 Milyar YTL’ye yükseltilmiştir.
   Tablo.3 Ekonomik Sınıflandırma Bazında Bütçe Ödenek
Teklif Tavanları

(Milyon YTL)                                 2008        2009        2010

Merkezi Yönetim Bütçe Giderleri              225.859     228.070     238.045
Faiz Dışı Giderler                     166.559           177.970     190.795
I. Personel Giderleri                  47.855            50.256      55.305
II. Sosyal Güvenlik Kurumlarına Devlet
Primi Giderleri                        6.212             6.515       6.778
III. Mal ve Hizmet Alım Giderleri      18.752            19.496      20.260
IV. Faiz Giderleri                     59.300            50.100      47.250
V. Cari Transferler                          72.807      78.863      83.995
VI. Sermaye Giderleri                        12.403      13.635      14.989
VII. Sermaye Transferi                       2.553       2.958       3.016
VII. Borç Verme                              4.211       4.397       4.513
IX. Yedek Ödenek                              1.765      1.850       1.939
    Kaynak: 03.07.2007 tarihli, 26571 sayılı Resmi Gazete: Orta Vadeli Mali Plan
(2008-2010).
    Tablo3 incelendiğinde (2008-2010) dönemine ait orta vadeli mali
planda merkezi yönetim bütçe giderleri 2008 için 225.859 Milyar TL,
2009 için 228.670 Milyar TL, 2010 için 238.045 Milyar TL olarak
öngörülmesine rağmen Tablo4’te (2009-2011) dönemine ait orta
vadeli mali planla 2009 yılı için %12 artışla 259.140 Milyar TL, 2010
için ise %16 artışla 284.229 Milyar TL olarak revize edilmiştir.
248                                            Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


   Tablo.4. Ekonomik Sınıflandırma Bazında Merkezi Yönetim
Bütçe Giderleri
(Milyon YTL)                                 2009        2010        2011

Merkezi Yönetim Bütçe Giderleri              259.140     284.229     319.520
Faiz Dışı Giderler                       202.390         229.437     259.529
Personel Giderleri                       56.389          61.691      67.591
Sosyal Güvenlik Kurumlarına Devlet Primi
Giderleri                                10.610          11.563      12.509
Mal ve Hizmet Alım Giderleri             18.856          21.389      25.076
Cari Transferler                         93.003          107.956     122.492
Sermaye Giderleri                            15.483      17.675      21.212
Sermaye Transferleri                         2.321       2.848       3.621
Borç Verme                                   4.276       4.600       4.993
Yedek Ödenek                                 1.451       1.714       2.036
Faiz Giderleri                               56.750      54.792      59.992
    Kaynak: 08.07.2008 tarihli, 26930 sayılı Resmi Gazete: Orta Vadeli Mali Plan
(2009-2011).
   Tablo1. 2, 3 ve 4 incelendiğinde görüleceği gibi orta vadeli mali
planda öngörülen rakamların her yıl revize edildiği ve bu nedenle
sorunlu başlayan çok yıllı bütçeleme uygulamasının sorunlu bir
şekilde devam ettiği düşünülmektedir. Bu sapmalar sadece merkezi
yönetim bütçe giderlerinde değil, diğer unsurlarda da görülmüştür.
Şöyle ki; merkezi yönetim bütçe dengesi de, faiz dışı fazla da, bütçe
gelirlerinde, kamu borç stokundaki sapmaların dört orta vadeli mali
plan döneminde de revize edildiği görülmüştür.
   Ayrıca orta vadeli mali planda merkezi yönetim bütçe giderleri
2006 yılı için ödenek teklif tavanı 160.143 Milyar YTL
öngörülmesine rağmen, 2006 yılında merkezi yönetim bütçe giderleri
%10 artışla 178.126 Milyar YTL olarak gerçekleşmiştir. 2007 yılı için
orta vadeli mali planda merkezi yönetim bütçe giderleri ödenek tavanı
revize edilmiş şekliyle 189.877 Milyar YTL olarak öngörülmesine
rağmen, %7 artışla 204068 Milyar YTL olarak gerçekleşmiştir.
Burada da görüldüğü gibi orta vadeli mali planda öngörülen ödenek
teklif tavanları uygulamada sürekli aşılmıştır.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                        249


       DEĞERLENDİRME VE SONUÇ
    2003 yılında bütçe reformu başlığı ile gündeme gelen 5018 Sayılı
Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Kamu harcama düzeyinde
ayarlama yapılması gerektiğini vurgulayan Dünya Bankası ile 1995
yılında imzalanan Kamu Mali Yönetim Proje Kredisi ile başlayan on
bir yıllık sürecin ürünüdür. Sonuçta bir asırlık maliye yönetimi
geleneğini ortadan kaldırmıştır.
    5018 Sayılı Kanunla uygulamaya giren yeni bütçe sistemi ve
dolayısıyla orta vadeli harcama sistemi kamu hizmetinin, sorgulanan
kamu harcamalarının azaltılmasını ve bu bağlamda Neo-liberal
ideolojinin hakim kılınarak devletin küçültülmesi anlayışının egemen
olması amacıyla uygulamaya konulmuştur. Bu bağlamda mali
saydamlık, mali disiplin, çok yıllı ve performans esaslı bütçeleme,
stratejik plan ve hesap verme sorumluluğu gibi temel argümanların da
bu yaklaşıma hizmet eden araçlar açısından değerlendirilmesi
gerekmektedir.
    Orta vadeli Harcama Sistemi (çok yıllı bütçeleme) gelişmiş pazar
ekonomileri için bir çözüm olarak başarılı olmuş olabilir. Ancak bu
durumun bütün ülkeleri başarılı kılacağı anlamına gelmez. Gelişmekte
olan ülkeler zaten yıllık bütçeyi tutarlı bir şekilde uygulamada
başarısız iken, bütçe süreçlerini çok yıllı bir yapıya taşımaları ne kadar
anlamlıdır. Nitekim ülkemizde dört dönemdir hazırlanan orta vadeli
mali plan incelendiğinde öngörülen kamu harcama tavanlarının daha
sonra hazırlanan orta vadeli mali planlarda revize edildiği,
uygulamada ise sürekli aşıldığı görülmüştür. Orta vadeli harcama
sistemine geçilmesinin en önemli gerekçelerinden birisi ülkemizde
yaşanan ekonomik krizlerdir. Dünya Bankası ile yapılan ortak bir
çalışmanın unsuru olarak 2001 yılında gündeme gelen “Kamu
Harcamalarının ve Kurumsal Yapının Gözden Geçirilmesi” (PEİR)
adlı raporun alt başlığı etkin yönetim için bütçe ile ilgili kurumların
reform edilmesi idi. 2001 krizinin hemen ardında hazırlanan bu
raporda, kriz yönetim alanındaki kötü ve yetersiz uygulamalara
bağlanmış ve krizlerin aşılması için iyi yönetişim ilkeleri çerçevesinde
bütünlükten yana bir kamu yönetimi reformuna gidilmesinin
ivediliğinden bahsedilmiştir. Aradan geçen sekiz yıl sonra bu seferde
dünyada ve ülkemizde küresel bir mali kriz yaşıyoruz. Orta vadeli
harcama sistemlerinin bütçe açıklarını azaltacağı düşünülürken, 2009
250                                        Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


yılı bütçe açığı için öngörülen bir yıllık tutar, bütçe yılının henüz ilk
üç ayında aşılmıştır.


KAYNAKÇA
ARSLAN, M., “Orta Vadeli Harcama Sistemi (Çok Yıllı Bütçeleme)
     ve Türkiye’de Uygulanabilirliği”, Sayıştay Dergisi, Temmuz-
     Eylül 2004.
BLÖNDEL, J., “Budget Reform in OECD Member Countries
    Common Trends”, OECD Journal on Budgeting, Vol.2, No.4,
    OECD 2003.
BOEX, C.E. J., ve J. MARTİNEZ, V., ve R. M. MCNAB, Çok Yıllı
     Bütçeleme: Uluslararası Uygulamaların İncelenmesi ve
     Gelişmekte Olan Ülkeler ile Geçiş Aşamasındaki Ülkeler İçin
     Çıkarılacak Dersler, (Çevirenler; Ayşe GÜNAY ve Ersan ÖZ,
     Maliye Dergisi, Sayı 138, Eylül- Aralık 2001.)
DEAN, P., “The Relevance of Medium Term Expenditure
     FrameWork to the Needs of Developing and Transitional
     Countries”, Draft Report, 1997.
DPT Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı Kamu Mali Yönetiminin
     Yeniden Yapılandırılması ve Mali Saydamlık Özel İhtisas
     Komisyon Raporu”, DPT Ankara 2000-2008.
EJDER, H. L., “Türkiye’de Mali Disiplinin Sağlanması Açısından
     Kamu Harcamaları Stratejisi:1980-2002 Dönemi Analizi”,
     Gazi Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Maliye Anabilim
     Dalı Yayınlanmış Doktora Tezi, Ankara 2006.
MUTLUER, K., ÖNER, E., KESİK, A., Bütçe Hukuku, İstanbul
    Bilgi Üniversitesi Yayınları, İstanbul 2005.
Orta Vadeli Mali Plan (2006-2008), 02.07.2005 tarihli 25863 Sayılı
      Resmi Gazete.
Orta Vadeli Mali Plan (2007-2009), 15.07.2006 tarihli 25863 Sayılı
      Resmi Gazete.
Orta Vadeli Mali Plan (2008-2009), 03.07.2007 tarihli 26.571 Sayılı
      Resmi Gazete.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                 251


       Orta Vadeli Mali Plan (2009-2011),07.07.2008 tarihli 26.930
       Sayılı Resmi Gazete.
The World Bank (1999), Public Expenditure Management
     Handbook, The World Bank, Washington D.C.
YILMAZ, H., Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması:
     Dünya Bankası Orta Vadeli Harcama Sistemi, Ankara
     1999.
ZEVENBERGEN, J., Budgetary Reforms in Transition Countries:
    The Role of Capacity Building Summary and Main
    Conclusions, Rooterdam 2004.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                                   253


     TÜRKİYE’DE EKONOMİK FAKTÖRLERİN SEÇMEN
           DAVRANIŞI ÜZERİNDEKİ ETKİSİ
   (EFFECTS OF ECONOMIC FACTORS ON VOTING BEHAVIOUR IN
                         TURKEY)
                        Yrd. Doç. Dr.Şennur SEZGİN
                               Pamukkale Üniversitesi
                         İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi

    Özet: Ekonomik oy verme, seçmen tercihleri ile ekonomik performans
arasındaki ilişkileri incelemektedir. Bu teori, oy verme fonksiyonu ile popülerlik
fonksiyonundan oluşur. Oy fonksiyonu da popülerlik fonksiyonu da ekonomi ile
seçmen tercihleri arasındaki etkileşimi incelemektedir. Oy fonksiyonu, seçim
zamanında kullanılan oyları ele alarak ekonomik performans ile siyasal destek
arasındaki ilişkiyi modellemektedir. Bu çalışmada oy fonksiyonu kullanılarak,
Türkiye’de 1950-2007 yılları arasında yapılan genel seçimlerde sağ ve sol partilerin
almış oldukları oyların ekonomik koşullardan etkilenip etkilenmedikleri analiz
edilmiştir. Buna göre sağ partilerin oylarını ekonomik değişkenlerden sadece
enflasyonun etkilediği görülmüştür. Ekonomi dışı değişken olarak, iktidarda
bulunmanın etkisi negatiftir. Sol partilerin oylarının ise ekonomik değişkenlerden
etkilenmediği tespit edilmiştir.
   Anahtar Sözcükler: Ekonomik oy verme, Türkiye, Seçimler.
    Abstract: Economic voting analyses the relationships between voting behaviour
and economic performance. The theory consists of voting and popularity functions.
Voting function uses real election results to conduct relationships between economic
performance and political support. On the other hand, popularity function uses
public opinion surveys about parties, party leaders during the election periods. In
this study, we used actual election figures of left and right wings parties from 1950
to 2002. The results showed that economic conditions have positive impact on right
wings parties’ votes. On contrary, leftist parties votes are not affected from
economic variables. Their votes are determined by other factors.
    Key Words: Economic voting, Turkey, Elections.


        1. GİRİŞ
    Demokratik toplumlarda, siyasal iktidarın belirlenmesi seçmen
tercihleri tarafından gerçekleşmektedir. Seçmen tercihlerini etkileyen
sınıf, din, yaş, cinsiyet, eğitim, meslek vb. etmenlerin dışında, ülkenin
içinde bulunduğu ekonomik şartlar ve seçmenin kişisel ekonomik
durumu da oy verme davranışını etkilediği görülmektedir. Bu durum
araştırmacılar tarafından da genel kabul görmüştür. Bu nedenle
ampirik çalışmalar ekonomik koşulların oy vermeyi etkileyip
254                                       Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


etkilemediğinden çok, ekonomik şartların tercihleri nasıl etkilediği
üzerine yoğunlaşmıştır. Ekonomik koşulların seçmen tercihleri
üzerindeki etkilerini açıklayan teoriye ekonomik oy verme (economic
voting) denilmektedir.
   Ekonomik oy verme teorisi oldukça basit mantık üzerine
kurulmuştur. Seçmenler ülkenin ekonomik durumunu gözlemler ve
duruma göre tercihlerini gerçekleştirir. Bu konu daha çok ülkeler
üzerinde yapılan ampirik çalışma sonuçlarına göre çeşitlendirilmeye
gidilmiştir. Bu nedenle bu çalışmada öncelikle ekonomik oy verme
teorisi üzerinde durulduktan sonra, bu konuda yapılan ampirik
çalışmalar geniş olarak ele alınmıştır. Ampirik çalışmaları takip eden
dördüncü bölümde ise Türkiye ele alınıp, çok partili demokratik
hayata geçildikten sonra yapılan 15 genel seçimde Türk seçmenlerinin
sağ ve sol partilere oy vermesini etkileyen ekonomik faktörler analiz
edilmeye çalışılacaktır.


      2. EKONOMİK OY VERME TEORİSİ
    Ekonomik oy verme ile ilgili literatür çok karmaşık değildir.
Sorumluluk hipotezi üzerine kurulmuştur. Buna göre, ekonomik
şartlar iyiye gittiğinde seçmen hükümeti ödüllendirmekte, ekonominin
durumu kötüye gittiğinde seçmen iktidar partisini cezalandırmaktadır.
Bu ekonomik oylamanın en basit teorisidir. Daha gelişmiş teoriler ise,
duruma göre bu hipoteze yeni değişkenler ekleyerek, hangi şartlar
altında ve ne derece de hükümet cezalandırılmakta veya
ödüllendirilmektedir bunu analiz etmeye çalışır (Alcoe,2001:1).
   Seçmen davranışının ekonomik yönlü analizinde sorumluluk
hipotezinin en büyük alternatifi olarak, konu önceliği (issue-priority)
hipotezi görülmüştür. Konu önceliği hipotezine göre oy verme,
sorumluluk hipotezinden varsayımları açısından farklılıklar gösterir.
Buna göre seçmenler hükümetleri deneyimlerine göre değerlendirirler
ve ekonomik şartlardan dolayı hükümetin cezalandırma veya
ödüllendirme ile çok az ilgilenmektedirler. Konu önceliği modeline
göre, seçmenler en önemli ekonomik problemi en iyi çözeceğine
inandığı partiyi desteklerler. Bu modelin temel varsayımı seçmenler
politika   boyutundaki       farklılıkları ayırt   edebilmekte       ve
değerlendirmeleri geçmişe ve geleceğe yönelik olabilmektedir. Konu
önceliği hipotezinin teorik çerçevesi rasyonel beklentiler tarafından
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                      255


çizilmiştir. Tartışmalar enflasyon ve işsizlik değiş tokuşuna
dayanmaktadır. Buda iyi bilinen sağ ve sol parti tartışmalarını
gündeme getirmektedir. Sol partiler düşük işsizliği sağlamak için
yüksek enflasyona izin verirken, sağ partiler tersini yapmaktadır.
Böylece seçmen tabanını arttırmayı planlarlar. Sol partilerin seçmen
tabanı düşük ve orta gelir gruplarıdır. Bu nedenle daha fazla işsizlikle
ilgilenirken, sağ partilerin seçmen tabanı orta ve yüksek gelir
gruplarıdır ve enflasyona daha duyarlıdır. (Dorussen ve Taylor, 2001)
    Ekonomik oy verme teorisi, oy verme fonksiyonu ile popülerlik
fonksiyonunu kapsamaktadır. Kısaca VP (vote-popularity function)
olarak adlandırılmaktadır ve ekonomik ve politik çıktıların fonksiyonu
olarak hükümete verilen desteği açıklar. Buradaki VP açılımını ele
alırsak; V (vote) seçimlerde hükümetin oylarındaki değişmeleri
açıklar, P (Popularity) popülerlik anket sonuçlarına dayanır
(Nannestad ve Paldam, 1994:213). Bu çalışmada da Türkiye’de
ekonomik oy vermenin var olup olmadığını tespit etmek amacıyla
gerçek oylar kullanılmıştır. Bu gerçek oylarla sağ ve sol partilerin
oylarını etkileyen ekonomik faktörler tespit edilmeye çalışılmıştır.
Bundan sonraki bölümde ekonomik oy verme ile ilgili diğer ülkeleri
ele alan çalışmalar gözden geçirilecektir.
  3. EKONOMİK OY VERME İLE İLGİLİ YAPILAN
AMPİRİK ÇALIŞMALAR
   Ekonomi ile seçimler arasındaki ilişkiye ilk işaret eden Anthony
Downs (1957) “An Economic Theory of Democracy” adlı kitabında,
seçmenlerin oy kullanırken kişisel ekonomik durumlarını göz önünde
bulundurduklarına işaret eder. Downs’ın bu yaklaşımına günümüzde
cüzdanına göre oy verme (pocketbook voting) denir. Bu varsayıma
göre seçmenler doğası gereği kişisel ekonomik şartları düşünerek
hareket ederler. Cüzdanına göre oy verme teorisinin en önemli
varsayımı, seçmenler kendi ekonomik durumlarından iktidar partisini
sorumlu tutmalarıdır. Bu teorinin ışığı altında birçok çalışma
yapılmıştır.
   Ekonomik şartlar ile seçmen tercihleri arasındaki ilişkiyi sistematik
olarak ilk analiz eden Kramer (1971)dır. Kramer’in çalışması bu
alanda kullanılan ilk gelişmiş istatistik tekniği olması açısından
önemlidir. Bu çalışmada çoklu regresyon modeli kullanılarak ABD
256                                        Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


kongre     seçim      sonuçlarını    1896-1964       yılları   itibariyle
değerlendirmiştir. Çalışmasında ekonomik dalgalanmaların kongre
seçimlerini etkilediğini ve ekonomideki iyileşmenin iktidar partisi
kongre adaylarına yardımcı olduğunu, buna karşılık ekonomik
kötüleşmeden muhalefet partisinin faydalandığını belirtmiştir. Yine bu
çalışmada işsizlikte meydana gelen dalgalanmaların toplam oylar
üzerinde çok etkili olmadığını, fakat buna karşılık harcanabilir gelir ve
enflasyondaki dalgalanmaların oylar üzerinde etkili olduğu
bulunmuştur (Kramer, 1971:140-141).
   Kramer’in yapmış olduğu bu çalışma Stigler (1973:166) tarafından
metodolojik olarak eleştirilmiştir. Stigler, Kramer’in kullandığı
verileri modifike etmiş, analiz dönemini 1900-1970 olarak
değiştirmiştir. Ona göre Kramer’in sonuçları, ele alınan analiz dönemi
değiştiğinde değişmektedir. Yani sonuçlar zamanla ilgili olarak farklı
olabilmektedir. Sonuç olarak Stigler’ de genel ekonomik şartların
seçmen davranışını etkilediğini ortaya koymuş, fakat Cumhuriyetçiler
ve Demokratlar arasında işsizlik ve kişi başına düşen gelir değişmeleri
açısından bir farklılık olmadığını tespit etmiştir.
   ABD ile ilgili yapılan diğer bir çalışma Edward Tufte (1975:812-
826) tarafından yapılmıştır. Bu çalışmada iki başkanlık dönemi
arasında yapılan dönem ortası kongre seçimlerinde başkanın partisinin
seçimleri kaybetmesinin ekonomik yaklaşımla açıklamaya çalışmıştır.
Onun modeline göre başkanlık dönemi ortasında yapılan Temsilciler
Meclisi     seçimlerinde    seçmenler      başkanın   performansını
değerlendirmekte ve özelliklede ekonomiyi yönetmedeki becerisine
göre oy vermektedir.
    Birçok akademisyen ekonomik koşulların seçim sonuçlarını
etkilediği konusunda hem fikir olmasına karşılık, bazıları yüksek
işsizliğin daha çok Demokratların oylarını arttırdığını, yüksek
enflasyonun ise daha çok Cumhuriyetçilerin oylarını arttırdığını iddia
etmişlerdir. Arcelus ve Meltzer (1975:1232-1239) bu iddiayı test
etmek için farklı ekonomi politikalarının fayda ve maliyet analizini
yapmış ve seçmenlerin fayda maliyet analizine göre karar verdikleri
kabul edilmiştir.
    Ekonomik oy verme ile ilgili diğer bir hipotez asimetri hipotezidir.
Bu hipotez Bloom ve Price (1975:1240-1254) tarafından ortaya
atılmıştır. Ekonominin seçmen davranışı üzerindeki etkisini,
ekonominin genişleme dönemindeki etkisi ve daralma dönemindeki
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                      257


etkileri diye ikiye ayırarak incelemiştir. Onlara göre, ekonominin iyiye
gitmesi ile kötüye gitmesinin oy verme üzerindeki etkileri farklı
olmaktadır. Zaman serisi ve karşılaştırmalı anket verileri kullanılarak
yapılan analizde ekonominin kötüye gittiği dönemlerde kongre
seçimlerinde başkanın partisinin oy kaybettiği saptanmıştır. Bu durum
hem Cumhuriyetçiler için, hem de demokratlar için aynıdır. Fakat
ekonomi genişleme ya da iyileşme dönemine girdiğinde yapılan
kongre seçimlerinde başkanın partisinin oylarında bir değişme
olmadığı gözlenmiştir. Bu hipotez daha sonraları başka araştırmacılar
tarafından da desteklenmiştir (Örneğin, Clagget W.(1986)).
    Birçok çalışma seçimler ile makro ekonomik koşullar arasında
bağlantı kurarken, Fiorina (1978: 426-443). kişisel ekonomik
koşulların oy verme üzerinde etkilerini araştırmıştır. Fiorina, yaptığı
çalışmada seçmenlerin kişisel ekonomik durumlarının başkanlık
seçimlerini etkilediğini belirlemiştir. Seçimler ile ekonomi arasındaki
ilişkide 1960 yılına kadar pozitif etki bulunurken, bu tarihten sonra
negatife dönmüştür. Daha önce yapılan birçok çalışmanın aksine bu
çalışmada kişisel ekonomik şartlar ile oy kullanma arasında sistematik
bir ilişki tespit edilmemiştir.
   Radcliff,    (1988:440-455).çalışmasında      makro      ekonomik
göstergeler ve kişisel ekonomik şartları göz önünde bulundurarak
yapılan ekonomik oy verme çalışmalarının sonuçları arasındaki
uyumsuzluklara alternatif açıklamalar getirmeye çalışmış ve bütünü
ele alan zaman serilerini genişletmiştir. Genelde bütünü ele alarak
yapılan çalışmalar ekonominin gidişatı ile yakın ilişkiler tespit
ederken, kişisel ekonomik durum düzeyinde yapılan çalışmalarda
savaş sonrası dönem ile 1960’lara kadar ilişki bulunurken, bu tarihten
sonra kişisel ekonomik durum ile oy tercihleri arasında hiç ilişki
bulunamamıştır.
    Erikson, (1989:567-573) çalışmasında ekonomik şartların
başkanlık seçimleri üzerindeki kaçınılmaz etkilerini 1948-1984
dönemleri itibariyle göstermeye çalışmıştır. Tufte ve Hibbs’ in
modellerinden esinlenerek istatistiki kontrol yapmıştır. Bu istatistiki
çalışmanın amacı tahmin yapmaktan çok, ekonomik oy verme
teorisini geliştirmektir. Ölçü olarak kişi başına düşen gelirdeki
değişme ele alınmıştır. Kişi başına gelirdeki değişme, Demokratik ve
258                                      Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


Cumhuriyetçi adayların cazibesinden daha fazla başkanlık seçim
sonuçlarını etkilemektedir.
    Chappel, (1990:313-320) ABD için makro ekonomik koşulların
seçmen tercihlerini etkilemesi ile ilgili olarak, hem popülerlik
anketine dayalı, hem de seçim sonuçlarına dayalı tahminler yapmıştır.
Bu iki yaklaşımı açık bağlantısız regresyon (seemingly unrelated
regression) yöntemiyle tahmin etmiştir. Tahmin sonucuna göre, hem
oy hem anket sonuçları GSMH artışı ve enflasyondan etkilenmektedir.
İşsizliğin etkileri ise daha zayıftır).
   Powell ve Whitten, (1993:397-414) ekonomik ve politik faktörlerin
seçmen tercihleri üzerindeki etkilerini ölçmüştür. Sağ hükümetlerin
düşük enflasyon döneminde oylarını arttırdığı, buna karşılık yüksek
enflasyondan zarar gördüğünü tespit etmişlerdir. Sol hükümetlerin ise
enflasyondan daha az etkilendiği, buna karşılık işsizliğin bu
hükümetleri daha fazla etkilediği görülmüştür.
   Ekonomik oy verme ile ilgili çalışmaların çoğunluğu ABD ve Batı
Avrupa ülkelerini kapsamaktadır. Fakat 1990’lardan itibaren Latin
Amerika ülkeleri, eski sosyalist blok ülkeleri ve gelişmekte olan
ülkeleri de içeren çalışmalar yapılmaya başlandı.
    Alexander C. Pacek, (1994:723-744) Bulgaristan, Çek-Slovak
Cumhuriyeti ve Polonya üzerinde çalışmalar yapmıştır. Çalışmasında
bu ülkelerdeki seçmen davranışının batı ülkeleriyle aynı mı, yoksa
farklı bir çizgi mi izlediği üzerinde durmuştur. Pacek’ in hipotezi
ekonomik reform programlarının ekonomik oy verme üzerinde
doğrudan etkisinin var olduğudur. Özellikle seçim öncesi ekonomik
şartlar seçimlere katılımı ve parti veya aday seçimini etkilemektedir.
Bu analizler sonucunda Pacek, bu ülkelerde makro ekonomik
koşulların seçmen kararlarını iki açıdan etkilediğini tespit etmiştir.
Birincisi, ekonomik şartların kötüye gitmesi seçimlere katılma oranını
azaltmaktadır. İkincisi, zor durumda olan vatandaşların en belirgin
yaklaşımı reformcu iktidardan uzaklaşarak, geleneksel ve “ekstremist”
muhalefete doğru yaklaşmasıdır.
    Veiga (1999:181). gelişmiş 14 ülkenin 1960-1997 dönemlerinde
yapılan 136 parlamento seçimlerini değerlendirmiştir. Ampirik
sonuçlara göre, seçim sonuçları ekonomik performans tarafından
etkilenmektedir. Bu etkilenme siyasal sorumluluk değişkenleri
tarafından şartlandırılmamıştır. Ayrıca bu ülkelerde seçim sonuçlarını
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                      259


etkileyen en az önemli değişken enflasyon iken, en az önemli olan ise
işsizliktir.
   Anderson, (2000:151-170) çalışmasında 13 demokratik Avrupa
ülkesini ele alarak, kişisel düzeydeki anketlerle seçmenlerin oy verme
niyetleri ile ekonomik durumu algılamaları arasındaki ilişkiyi siyasal
yapının nasıl etkilediğini araştırmıştır. Sonuçta, siyasal yapının
ekonomik algılamayı etkilediğini ortaya koymuştur. Kimin politika
yapıcı olarak iş başında olduğu siyasal yapılar tarafından açıkça
belirlendiği, suçlanacak ve ödüllendirilecek hedeflerin geniş olduğu
durumlarda ekonomik durumun etkisinin güçlü olduğu tespit
edilmiştir. Buna karşılık, sorumlulukların karmaşık ve sorumluluk
düzeyinin düşük olduğu durumda iktidar partileri seçmenlerin
ekonomi ile ilgili değerlendirmelerinden daha az etkilenmektedir.
Bütün olarak elde edilen sonuçlar değerlendirildiğinde, seçmenlerin
ekonomik durum ile ilgili değerlendirmeleri sorumluluk mekanizması
basit olduğunda artmaktadır.
   Chappell ve Veiga (2000:183-197) 13 Avrupa ülkesinin 1960-1997
dönemindeki makro ekonomik koşullar ile parlamento seçim
sonuçlarını ele almıştır. Bu analizde iki tema üzerinde durulmuştur.
Birinci olarak, farklı makro ekonomik teoriler seçmenler için farklı
ekonomik değişkenlerin önemli olduğunu işaret etmiştir. İkincisi ise,
seçmenin ekonomik performansa cevap vermesi siyasal
sorumluluğunun bir koşulu olmalıdır. Analizde, 13 Avrupa ülkesinin
1960-1997 döneminde yapılan 136 seçim sonucu kullanılarak
ekonomik çıktıların seçim sonuçlarını etkilediği tespit edilmiştir. En
güçlü elde edilen sonuç, enflasyon yükseldiğinde seçmenler iktidarı
cezalandırmaktadır. Daha zayıf sonuç ise, seçmenlerin ekonomik
büyümede iktidarı ödüllendirdikleridir.
    Bengtsson, (2002) çalışmasında iktidar partisinin seçim başarısı ile
ekonomi arasındaki ilişkiyi iki soru ile test etmektedir. Birinci soru,
böyle bir ilişkinin var olup olmadığı, ikinci soru ise, bu ilişkinin
gücünü hangi şartlar etkilemektedir. Bu soruları cevaplamak için 21
Batı Avrupa ülkesini 1950’den sonra yapılan toplam 283 seçimle test
etmiştir. Analizin ilk aşamasında ekonomi ile seçim sonuçları arasında
bir ilişkinin var olup olmadığı tespit edilmeye çalışılmış, daha sonra
bu ilişkiyi etkileyebilecek kurumsal ve siyasal yapı, volatiliti ve
siyasal katılım analiz edilmiştir. Analiz sonucunda hükümetin seçilme
260                                       Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


şansını en fazla etkileyen faktörlerden birisinin, ekonomik faktörler
olduğu ve ekonomik oy vermenin var olması da büyük ölçüde siyasal
yapı tarafından belirlendiği tespit edilmiştir.
   Oy verme ile reel gelir, enflasyon, faiz oranı ve işsizlik arasında
anlamlı ilişkilerin bulunması seçmenin rasyonel davrandığına delil
gösterilmiştir. Fakat işsizliğin bu göstergelerden farklı olarak
değerlendirilmesi gerektiğini vurgulamıştır. Ona göre işsizliğin anlamı
tam olarak anlaşılamamıştır. İşsizlik seçmenler tarafından sosyal
faktörler arasında görülmekte ve işsizliğin ekonomik oy verme
modellerinde ekonomik kriter olarak kullanılması doğru değildir
(Blount, 2002:91-100).
    Daha önce yapılan çalışmalarda oy ve popülerlik fonksiyonu
objektif ekonomik şartlara veya algılamalara göre modellenmekteydi
(Nannestad ve Paldam, 1994). Bu çalışmalarda genellikle zaman
serilerinde bütünü (aggregate) ele alan veriler veya zaman kesitinde
kişisel düzeydeki veriler kullanılmıştır. Son yıllarda araştırmacılar,
seçim sonuçları ve hükümete verilen desteği açıklamada ekonomiyi
algılama ölçütlerini de kullanmaya başlamışlardır. Anderson ve
diğerleri (2004) seçim sonrası ekonomik algılama ile seçmen davranışı
arasındaki ilişkiyi İngiltere’deki 1997 seçim öncesi ve sonrası anket
sonuçları ile yapmışlardır. Buna göre seçmenin seçim sonrası
ekonomik algılaması belli ölçüde oy tercihleri tarafından içsel olarak
etkilenmektedir. Bu bulgunun iki temel etkisi olabilir. Birincisi,
zaman kesiti modellerinde, ekonomik algılamanın oy verme
üzerindeki etkisi fazla hesaplanmaktadır. İkincisi, demokratik
sorumluluk mekanizması olarak, ekonomik algılamanın içsel olması
ekonomik oy vermenin kalitesini tehlikeye atabilmektedir.
    Konu önceliği hipotezini Dorussen ve Taylor (2001) Hollanda’da
çok partili sistem çerçevesinde koalisyon hükümetine uygunluğunu
test etmiştir. Hollanda’da 1970-1999 döneminde “ekonomik faktörler
parti desteğini nasıl etkilemektedir” sorusuna cevap aramışlardır.
Sonuç olarak, Hollanda’nın kompleks parti ve koalisyon yapısı
olmasına rağmen konu önceliği modeline dayalı oy vermenin
desteklendiği görülmüştür.
    Konu önceliği hipotezine benzer hipotez Swank (1993:339-356)
tarafından geliştirilmiştir. Swank bu hipoteze müvekkil hipotezi
(Clientele Hypothesis) adını vermiştir. Buna göre yüksek işsizlik
oranları sol partilerin, yüksek enflasyon oranı ise sağ partilerin
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                      261


popülerliğini arttırmaktadır. Swan bu hipotezini ABD üzerinde de test
etmiştir. Demokrat parti başkanlarının önceliği ekonomik büyüme
olurken, Cumhuriyetçi başkanların önceliği ise, enflasyonla mücadele
olmaktadır. Bu durumu fark eden seçmenler politik desteklerini nasıl
kullanacaklarını GSMH ile enflasyon değişkenlerine göre belirlerler.
Yani, enflasyonun yükseldiği dönemlerde Cumhuriyetçi başkanların
enflasyonla mücadele politikaları talep edilirken, düşük büyümenin
gerçekleştiği dönemlerde ise genişletici politikalar benimseyen
Demokrat Parti başkanları tercih edilmektedir.
    Türkiye ile ilgili bu konudaki çalışma sayısı azdır. Bunun
nedenlerinin başında veri yetersizlikleri gelmektedir. Bu az sayıdaki
çalışmalardan biri Bildirici ve Donduran (2000:37-47) ın çalışmasıdır.
Türkiye’deki seçmen davranışı 1987-1999 dönemi arası incelenmiştir.
Kullandıkları model hem ekonomik, hem de ekonomik olmayan
değişkenleri içermektedir. Bu değişkenler; işsizlik, enflasyon,
büyüme, din ve terördür. VAR (Vektör otoregresif model) yöntemiyle
yapılan analizde enflasyon bütün partiler için olumsuz etki
yaratmaktadır. Dinsel nitelikte parti olan Fazilet Partisi dinden olumlu
etkilenirken, terörden olumsuz etkilenmektedir. Merkez sağ partiler
için bütün dışsal değişkenler olumsuz etki yapmaktadır. Terör merkez
sol (MSOL) ve MHP (milliyetçi parti) için pozitif etkilidir. MSOL
Abdullah Öcalan’ın yakalanmasından dolayı oylarını arttırmıştır.
    Yine Türkiye ile ilgili yapılan diğer bir çalışma Akgün (2000)
tarafından yapılmıştır. Türkiye’yi 1945-1995 dönemleri itibariyle
sorumluluk hipotezi çerçevesinde test etmiştir. Bu çerçevede
makroekonomik göstergeler ile seçim sonuçları arasındaki ilişki
incelenerek, iktidar partisinin oy oranındaki değişmeler regresyon
yöntemine tabii tutulmuştur. Buna göre, Türk seçmeninin ekonomik
şartlara duyarlı olduğunu tespit etmiştir. İktidardaki partilerin oyları
enflasyona bağlı olarak önemli ölçüde değişmektedir. Ekonomik
büyüme hükümetlere siyasal destek sağlamada avantaj sağlamakla
beraber, etkisi nispeten azdır. Ayrıca bu çalışmada seçmenlerin negatif
ekonomik göstergelere daha fazla tepki verdiği görülmüştür. Yani
seçmen daha çok cezalandırmakta, fakat daha az ödüllendirmektedir.
    Ekonomik oy verme ile ilgili literatüre baktığımızda, ampirik
çalışmaların çoğunluğunda ekonomik performans ile seçmen tercihleri
arasında istikrarlı ilişkiler bulunmuştur. Bundan sonraki bölümde
262                                       Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


böyle istikrarlı bir ilişkinin Türk seçmeni içinde geçerli olup,
olmadığına bakılacaktır.
  4. TÜRKİYE’DE EKONOMİK OY VERME İLE İLGİLİ
AMPİRİK BULGULAR
   Türk siyasal hayatı incelendiğinde çok da uzun sayılmayacak çok
partili demokratik siyasal hayat tecrübesi vardır. 2007 genel
seçimlerine kadar 15 tane genel seçim yapılmıştır ve Türk seçmen
davranışını incelemeye yönelik çok fazla bir çalışma da yapılmamıştır.
Türk seçmen davranışını çalışan akademisyenler yaygın olarak Şerif
Mardin (1986:102-139)’in önerdiği merkez-çevre modeli çerçevesinde
bir açıklama getirmeye çalışmışlardır. Mardin, Osmanlı
İmparatorluğunun güçlü bir merkez ve onun karşısında yer alan türdeş
olmayan bir kenardan oluşan patrimonyal bir sosyopolitik yapıda
olduğunu belirtmiştir. 19. yüzyılda yapılan modernleşme ve
bürokratikleşme hareketleri bu merkez kenar karşıtlığını giderememiş,
kenarın temsilcisi eşraf ile merkezin temsilcisi memur (bürokrat)
arasında yeni çatışma zeminini oluşturmuştur. Cumhuriyet yönetimi
de Osmanlı’daki benzeri yönetim anlayışını benimsemiş, merkezi
temsil eden bürokrat ile kenarı temsil eden eşraf arasındaki ilişkilerin
oluşturduğu bir alan olarak siyasal yaşamımız gelişmiştir
(Kalaycıoğlu,2000:389).
   Daha sonraki dönemlerde Türk siyasal sisteminin dinamiklerini bu
iki grubun karşılıklı etkileşimleri belirler. 1946 yılında çok partili
siyasal yaşama geçtikten sonra bu iki gruptan “merkez” CHP etrafında
toplanırken, CHP’ye karşı olmak tek özelliği olan ve homojen
olmayan “çevre” ise, Demokrat Parti etrafında toplanmıştır. 1980’e
kadar seçmenlerin büyük çoğunluğu bu iki partiden hangisini
kendisine yakın hissettiyse oyunu ona göre kullanmıştır. 1980’den
sonra ise bu dengeler değişmiş, Türk seçmeni için yeni bir dönem
başlamıştır. 12 Eylül hareketiyle birlikte seçmenin bildiği bütün
partiler kapatılmış ve yeni bir başlangıç yapılmıştır. 1980 lerin
ortalarına gelindiğinde “merkezin ve çevrenin” (merkez sağ ve sol
olmak üzere) aktif halde en az iki partisi olmuştur. 1990’lara
gelindiğinde parti sisteminin daha da parçalandığını, aşırı milliyetçi,
dinci, etnik kimlikleri olan partilerin geleneksel parti saflarına dahil
oldukları görülmüştür. Mesela, Refah Partisi (daha sonra Fazilet ve
Saadet Partisi olmuştur.) dini duyarlılığı yüksek olan kitleleri temsil
ederken, aynı zamanda sosyal adaletçi bir yaklaşım benimsemiştir. Bu
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                        263


tutumundan dolayı da toplumda yüksek oranda destek bulmuştur
(Akgün,2004:2). Yine Saadet Partisinden ayrılarak kurulan Adalet ve
Kalkınma Partisi (AK Parti) aynı yaklaşımı izleyerek iktidara
gelmiştir.
    Bu çalışmada merkez-çevre kutuplaşmasını temel alan “sosyal
bölünme” modeli dışlanmadan, seçmenlerin ekonomik yaşamdaki
değişmelere karşı anlamlı tepkiler verdiği temel alınarak analiz
yapılmıştır. Zaten son zamanlarda seçmen davranışı ile ilgili yapılan
çalışmaların pek çoğunda da sosyal bölünme ve sınıfsal ayrışmaların
öneminin gittikçe kaybolduğu görülmektedir. Seçmen tercihlerinde,
ekonomik performans ve adayların seçim kampanyaları, medyadaki
imajları gibi kısa dönemli faktörlerin ağırlık kazandığı görülmektedir
(Akgün,2004:3).
   Seçmen davranışlarında gittikçe önem kazanmaya başlayan
ekonomik faktörlerin tercihleri nasıl etkilediği ile ilgili olarak
Türkiye’de çok az çalışma yapılmıştır. Bu nedenle bu çalışmada sağ
ve sol partilerin aldığı oyları ekonomik şartların nasıl etkilediği tespit
edilecektir.
   4.1. Tahmin Modeli ve Veriler
   Çalışmada kullanılan veriler ekonomik ve ekonomi dışı veriler
olmak üzere ikiye ayrılmaktadır. Ekonomik olmayan seçim verileri
DİE seçim istatistiklerinden alınmıştır. Bütün finansal veriler GSMH
deflatörü kullanılarak reel fiyatlara çevrilmiş ve daha sonra büyüme
oranları hesap edilmiştir. Ekonometrik tahminlerde PC-Give version
8.0 ekonometri programı kullanılmıştır (Doornik ve Hendry ,1995).
    Ekonomik şartlar ile seçmen tercihleri arasındaki sistematik ilişkiyi
ilk inceleyen Kramer (1971) den bu yana bu konuda bir çok çalışma
yapılmakla birlikte, Türkiye ile ilgili çalışmalar yok denecek kadar
azdır. Bu çalışma da kullanılan model Chappell ve Veiga (2000)’dan
uyarlanmıştır. Chappell ve Veiga (2000) çalışmalarında 13 Avrupa
ülkesinin 1960-1997 dönemindeki makro ekonomik koşulları ile
parlamento seçim sonuçlarını analiz etmişlerdir. Bu analizde iki tema
üzerinde durulmuştur. Farklı makro ekonomik teoriler seçmenler için
farklı ekonomik değişkenlerin önemli olduğunu işaret etmiştir. İkincisi
ise, seçmenin ekonomik performansa göre karar vermesi siyasal
sorumluluğunun bir koşulu olmalıdır. Chappell ve Veiga’nın
264                                       Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


kullandıkları modelde ekonomik performans ve siyasal sorumluluk
karşılıklı etkileşim halinde seçim sonuçlarını belirlemektedir.
Kullandıkları oy fonksiyonunu şöyle yazabiliriz.


      OYORt = α + β1 ∑ EKON + β 2 ∑ EKONDIS + ε t
                (4.1)
   OYOR: Bağımlı değişkendir. i ülkesinde t zamanında iktidardaki
hükümetin seçimden seçime oylarındaki değişme oranını temsil eder.
   EKONDIS: Oy vermeyi etkileyebilecek ekonomik olmayan
değişkenleri içerir.
      EKON: Oy vermeyi etkileyebilecek ekonomik değişkenleri içerir.
    Bizim çalışmamızda Türkiye’de çok partili seçime geçildiği
tarihten itibaren yapılan tüm genel seçimleri kapsayacak şekilde şu
model oluşturulmuştur.
      OYOR = α + β1 IKTIDAR + β 2 BUYUME + β 3 ENFLAS + ε t
               (4.2)
   OYOR: Bağımlı değişkendir. Sağ ve sol partilerin oy oranını
göstermektedir.
   IKTIDAR: Ekonomi dışı kukla değişkendir. Sağ partiler iktidarda
iken 0 değeri alırken sol partiler iktidarda iken 1 değerini almaktadır.
Bu değişken bize iktidarda bulunmanın oy oranı üzerindeki etkisini
gösterecektir.
   BUYUME: Yukarıdaki tahminde belirtildiği üzere ekonomik
durum ve seçim ilişkisinin en önemli göstergesi ekonomik büyümedir.
GSMH değişmelerini açıklamaktadır.
   ENFLAS: Seçmen davranışlarını etkileyen en önemli
değişkenlerden ikincisi enflasyon olarak görülmektedir. Seçim
dönemlerindeki ortalama tüketici fiyat indeksindeki değişmeler bu
değişkeni oluşturmuştur.
      4.2 Tahminler
    Bu çalışmada gerçek seçim sonuçları ile tahminler yapılmıştır.
Gerçek seçim sonuçları ile tahmin yapmanın zorluğu seçimler 4-5
yılda bir yapılmaktadır. Yıldan daha uzun bir aralıkla seçimler
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                            265


yapıldığından analiz için yeterli uzunlukta seri bulmak mümkün
değildir. Türk demokrasi tarihi 15 genel seçimden oluşmaktadır. 15
değişken zaman serisi analizi için yetersizdir. Partilerin oy oranının bir
sonraki seçime kadar aynı olduğu varsayımı ile tahminler yapılmıştır.
Diğer değişkenler yıllık olarak alınmıştır. Tahmin 1950-2007
dönemini kapsamaktadır. Yerel seçimler bu çalışmada dikkate
alınmamıştır Model daha önce açıklandığı üzere oy oranı bağımlı
değişken olarak yer alacak ve oy oranını açıklayan bağımsız
değişkenler ekonomik (büyüme, enflasyon) ve politik değişkenlerden
oluşacaktır. Türkiye’deki oy oranlarını partilerin temsil ettiği gruplara
göre sağ ve sol partiler olarak ikiye ayrıldı. Sağ ve sol partilerin oy
oranı bağımlı değişken olurken, iktidarda olmanın etkisini ölçmek için
gölge değişken eklendi.           Bulunan sonuçlar göstermektedir ki
(Tablo4.1), sağ iktidarın oy oranı enflasyon ile doğru orantılıdır. Yani
enflasyon oranı sağ iktidarlara oy kaybettirmiş görünmemektedir.
Burada bir anlamda partisan teorinin desteklendiği görülmektedir.
Partisan teoriye göre seçmenler ekonomide enflasyonu problem olarak
görürlerse sağ partileri, işsizliği problem olarak görürlerse sol partileri
desteklemektedir (Alesina, Roubini, Cohen,1997:47). Büyüme oranı
ise bu tahminde istatistiki olarak anlamlı bir sonuç vermemiştir, yani
büyüme iktidarın oy oranı üzerinde etkiye sahip değildir. İktidar gölge
değişkeninin negatif ve anlamlı oluşu bize sağ iktidarların iktidar
süreleri oy oranları üzerinde negatif etkiye sahip olduğunu
göstermektedir.
        Tablo 4.1 Sağ Partiler ve Ekonomik değişkenler İlişkisi
                       Katsayı           t istatistiği     t
                                                       olasılığı
          Sabit         0.604                 38.4***           0,00
     IKTIDAR            -0.039                -2.48**           0,01
     BUYUME                  0,001            1,01              0,32
     ENFLAS                  0,002            1.80*                    0,07
           2
          R                  0,19
     F (3, 54)               4,32***
266                                        Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan



    Aynı tahmini sol iktidar için gerçekleştirdiğimizde ise (Tablo4.2)
sonuçlar farklı bir şekil almaktadır. Sol iktidarların oy oranını
modelimiz açıklamada yetersiz kalmıştır. Sadece iktidar değişkeni
pozitif ve anlamlıdır. Bu değişken sol partilerin iktidarda
bulunmalarının oylarını negatif bir etkiye yol açmadığını
göstermektedir. Sol partilerin iktidarlarını etkileyen ekonomik
değişkenler görülememiştir. Burada sol iktidarların toplam demokrasi
tarihinde çok kısa aralıklarla iktidarda kaldığı da gözden uzak
tutulmamalıdır. Bu analiz yorumlanırken dikkatli olunmalıdır. Çünkü
veri seti güçlü bir sonuç çıkarmaya elverişli değildir.

      Tablo 4.2 Sol Partiler ve Ekonomik Değişkenler İlişkisi
                          Katsayı         t istatistiği     t
                                                        olasılığı
       Sabit              0,345             23,8***           0,00
       IKTIDAR            0,028             1,96*             0,06
       BUYUME             0,001             0,758             0,45
       ENFLAS             -0,001            -1,30             0,20
            R2            0,13
       F (3, 54)          2,56**




    Türkiye’de çok partili siyasal hayata şeklen 1946’da, esas itibariyle
1950’de geçilmiştir. O günden bugüne kadar tüm seçimlere katılan tek
bir parti bile yoktur. Seçimlere katılan parti sayısı her dönemde
değişmiştir. Tek parti yönetiminin baskısından ve İkinci Dünya Savaşı
kıtlıklarından bunalan halk, çok partili rejime geçince oylarını
CHP’den DP’ye kaydırmıştır. Burada Mardin’ in çözümlemesiyle
çevre merkeze karşı seçim kazanmıştır. DP kapanınca bu defa oyların
çoğunluğu AP’ ye kaymıştır. Türk siyasal yaşamında 1973‘lere kadar
etkili olan AP, bu dönemden itibaren eski etkisini kaybetmiştir.
1970’lerden itibaren Türk ekonomisinde büyük değişiklikler
yaşanmaya başlanmıştır. Kişi başına düşen milli gelir 1000 $ geçmiş,
sendikalaşma hareketleri hızlanmış, kentlerde yaşayanların oranı
artmış, ekonomik büyüme hissedilmeye başlanmıştır. 1973
seçimlerinde uzun yıllardan sonra ilk defa bir sol parti (CHP) en fazla
oyu almıştır (Turan,2004:304-308).
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                       267


    1980’den sonra Türkiye nüfusunun yarısından fazlası kırsal kesim
dışında yaşamaya başladı, sanayinin milli gelir içindeki payı artarken,
tarımın payı %15 lere düştü, ekonomi dışa açıldı, liberalleşme başladı,
okuma yazma bilmeyenlerin sayısı çok azaldı ve kişi başına düşen
milli gelir 3000 doların üzerine çıktı. Bütün bu gelişmeler Türk siyasi
yaşamında da değişmelere yol açtı. Türk siyasal yaşamında hakim
parti sisteminden, ılımlı çoğulcu parti sistemine doğru geçildiği
görülmektedir. 1950-1980 döneminde CHP ve DP ve 1960’dan
sonrada AP ve CHP olmak üzere iki partinin egemenliği vardı. Bunun
dışında da Türkiye’de istikrarlı seçmen gruplaşmalarının yeniden
oluştuğu bir dönem yaşanmıştır, bu nedenle de siyasi partilere
sağlanan       destek      örüntüleri      (patterns)      değişmektedir
(Ergüder,2000:309). Seçmenler artık ülkeyi yönetmeyi beceremeyen,
ekonomik problemlerine çözüm getirmeyen siyasetçileri iş başında
tutmamakta, bunların iktidardan gitmesi, kimin iş başına geleceğinden
önemli hale gelmiştir. Yeni gelenleri de halk denemektedir. 1995
seçimlerinde halk RP’yi birinci parti yapmıştır. Yine 2002 seçimlerine
baktığımızda seçmenler diğer partilerin çözemediği sorunları çözmesi
için yeni bir partiyi, AK partiyi birinci yapmıştır. AK partinin almış
olduğu oyların çoğunluğu “çevre”nin oylarıdır. Çevre 1950’de iktidarı
değiştirmiş, fakat iktidardakiler “çevre”’nin insanları değildi, sadece
iktidar değişmişti. Fakat 2002 seçimleri ile birlikte, çevrenin kendisi
iktidar olmuştur (Turan,2004:309). Yine seçmenlerin oy kullanırken
ekonomik şartlardan etkilenip, etkilenmedikleri ile ilgili gerçek oylarla
yapılan çalışmada, 1950-2007 döneminde yapılan gerçek oylar sağ ve
sol partilere verilen oylar olarak genel gruplandırılmış ve bağımlı
değişken olarak ele alınmıştır. Buna göre sağ partiler enflasyon
artışından olumlu yönde etkilenirken, sol partilerin oylarının
ekonomik değişkenler dışında başka faktörler tarafından belirlendiği
tespit edilmiştir.

        SONUÇ
        Ekonomik oy vermenin en basit teorisi sorumluluk hipotezidir.
Bu hipoteze göre seçmenler ekonominin gidişatını gözlemler ve ona
göre oy kullanırlar. Eğer ülkenin ekonomik durumu iyi ise iktidar
partisini ödüllendirirler, kötü ise cezalandırırlar. Bunun dışında konu
önceliği veya müvekkil hipotezi mevcuttur. Buna göre seçmenler
öncelikli buldukları sorunu çözebilecek partiye oylarını
268                                       Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


vermektedirler. Genel kabul gören görüşte, yüksek işsizlik oranları sol
partilerin, yüksek enflasyon oranı ise sağ partilerin popülerliğini
arttırmaktadır.
    Bu çalışmanın temel amacı Türk seçmeninin oy kullanırken
ekonomik değişkenlerden etkilenip, etkilenmediğini araştırmaktı.
Türkiye’de çok partili hayata 1946 yılında geçilmiş ve o tarihten
günümüze kadar 15 genel seçim yapılmıştır. Oysa ABD gibi köklü ve
iki parti sistemine dayanan ülkelerde çok uzun zamandır demokratik
seçimler yapılmaktadır ve bu ülkelerin gerçek seçim sonuçlarıyla
yapılan analizler sağlıklı olmaktadır. Bizim ülkemizde sadece 15
genel seçim yapılması nedeniyle yeterli veri olmamasına rağmen,
yinede bazı çıkarımlar mümkündür. 1950-2007 aralığında yapılan
seçimlerde alınan oylar sağ ve sol partilere verilen oylar şeklinde
genel olarak gruplandırılmış ve bağımlı değişken olarak ele alınmıştır.
Buna göre sağ partiler enflasyon artışından olumlu yönde etkilenirken,
sol partilerin oylarının ekonomik değişkenler dışında başka faktörler
tarafından belirlendiği tespit edilmiştir. İktidarda bulunmak sağ
partilerin oylarında belli bir aşınmaya sebep olurken sol partilerde
böyle bir durum gözlenmemektedir.


      KAYNAKÇA
Akgün, B.,2003, “Türkiye’de Seçmen Davranışının Ekonomi Politik’i
      Üzerine Bir Model Denemesi”, Liberal Düşünce Topluluğu,
      www.liberal.dt.org.tr/dergiler/2003/ (01.11.2004)
Akgün, B., 2000, Explaining The Turkish Vote: Partisanship,
      İdeology and Economic Factors in Electoral Choice, Doktora
      Tezi, Case Western Reserve Universitesi , ABD.
Alcoe, G., 2001, Economic Theories of Voting and the Political
       Business Cycle: A Cross- National Comparative Analysis,
       Doktora Tezi, University Of Essex, İngiltere.
Alesina, A., N. Roubini ve G. Cohen, 1997, Political Cycles and the
       Macroeconomy. MIT pres Cambridge: ABD.
Anderson, C. J., 2000, “Economic Voting and Political Context: A
      Comparative perspective”, Electoral Studies 19: ss.151-170.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                  269


Anderson, C. J., S. M. Mendes, ve Y. V. Tverdova, 2004,
      “Endogenous Economic Voting: Evidence from the 1997
      British Election”, Electoral Studies, 23(4).ss 683-708.
Arcelus, F. ve A.H. Meltzer,1975 “The Effect of Aggregate Economic
       Variables on Congressional Elections”, The American Political
       Science Review, 69(4): ss.1232-1239.
Bengtsson, A., 2002, “Economic Voting: The effect of the political
      context, volatility and turnout on voters assignment of
      responsibility” NOPSA (Nordic Conference of Political
      Science) konferansında sunulan bildiri, 15-17 Ağustos.
Bildirici, M. E. ve M. Donduran, 2000, “The İmpact of Non-
        Economic and Economic İndicators on Voting Behavior in
        Turkey”, Yapı Kredi Economic Review, 11( 2).ss 37-47.
Bloom, H.S. ve H.D.Price,1975, “Voter Response to Short_Run
      Economic Conditions: the Asymmetric Effect of Prosperity
      and Recession”, The American Political Science Review, 69(4),
      ss1240-1254.
Blount, S., 2002, “Unemployment and Economic Voting”, Electoral
       Studies, 21.ss. 91-100.
Chappell, H. W.,1990, “Economic Performance, Voting and Political
      Support: A Unified Approach”, The Review of Economic and
      Statistics, 72( 2). ss 313-320.
Chappell, H. W.ve L. G. Veiga, 2000, “Economics and Elections in
      Western Europe: 1960-1997”, Electoral Studies, 19.ss 183-
      197.
Clagget W.,1986, “A Reexamination of the Asymmetry Hypothesis:
      Economic Expansions, Contractions and Congressional
      Elections”, Western Political Quarterly, 39.ss 621-633.
Dorusen, H. ve M. Taylor, 2001, “The Political Context of İssue-
      Priority Voting: Coalitions and Economic Voting in the
      Netherlands, 1970-1999”, Electoral Studies , 20. ss.399-426.
      Doornik, A.J. ve F.D. Hendry, 1995, PC-GIVE 8-0: An
       Interactive Econometric Modelling System, Chapmen and
       Hall, Londra.
270                                      Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


Downs, A.,1957, An Economic Theory of Democracy, Harper and
     Row Publishers, New York.
Ergüder, Ü.,2000, “Türkiye’de Değişen Seçmen Davranışı
      Örüntüleri”, Türkiye’de Politik Değişim ve Modernleşme Ed.
      Ersin Kalaycıoğlu ve Ali Yaşar Sarıbay , Alfa Basım Yayım
      Dağıtım Ldt. Şti., İstanbul.
Erikson, R. S.,1989, “Economic Conditions and the Presidential
       Vote”, The American Political Science Review, 83(2).ss567-
       573.
Fiorina M. P., 1978, “Economic Retrospective Voting in American
       National Elections: A Micro Analysis”, American Journal of
       Political Science, 22 ( 2). ss 426-443.
Kalaycıoğlu, E., 2000, “1960 Sonrası Türk Politik Hayatına Bir Bakış:
      Demokrasi, Neo-Patrimonyalizm ve İstikrar”, Türkiye’de
      Politik Değişim ve Modernleşme,Ed. Ersin Kalaycıoğlu ve
      A.Yaşar Sarıbay , Alfa Basım Yayın Dağıtım Ldt., İstanbul.
Kramer, G. H.,1971, “ Short Term Fluctuations in U.S. Voting
      Behavior, 1896-1964”, The American Political Science
      Review, 65( 1). ss.131-143.
Mardin, Ş.,1986, “Türk Siyasasını Açıklayabilecek Bir Anahtar:
      Merkez-Çevre İlişkileri”, Türk Siyasal Hayatının Gelişimi, Ed.
      Ersin Kalaycıoğlu ve A.Yaşar Sarıbay , Beta Basım Yayım
      Dağıtım A.Ş., İstanbul.
Nannestad, P. ve M. Paldam, 1994, “The VP- Function: A Survey of
      the Literature on
Vote and Popularity Function After 25 Years”, Public Choice 79:
      ss.213-245.
Norpoth, H. ve T. Yantek, 1983, “Macroeconomic Conditions and
      Fluctuations of Presidential Popülarity: The Qestion of Lagged
      Effects”, American Journal of Political Science, 27 (4).ss 785-
      807.
Pacek, A. C.,1994, “Macroeconomic Conditions and Electoral Politics
       in East Central Europa”, American Journal of Political
       Science, 38 ( 3).ss 723-744.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                  271


Powell, G. B. ve G. D. Whitten,1993, “A Cross-National Analysis of
       Economic Voting: Taking Account of the Political Context”,
       American Journal of the Political Science, 37 ( 2).ss397-414.
Radcliff, B.,1988, “Solving the Puzzle; Aggragate Analysis and
       Economic Voting Revisited”, The Journal of Politics, 50(
       2).ss440-455.
Stegmaier, M. A., 2000, Voting Behaviour Transition Country,
      Doktora Tezi, Iowa Üniversitesi, ABD.
Stigler, G. J.,1973, “General Economic Conditions and National
        Elections”, The American Economic Review, 63 (2).ss160-
        167.
Swank, O. H.,1993, “ Popularity Functions Based on the Partisan
      Theory”, Public Choice, 75.ss 339-356.
Tufte, E. R.,1975, “Determinant of the Outcomes of Midterm
       Congressional Elections”, The American Political Science
       Review, 69( 3). ss812-826.
Turan, A. E.,2004, Türkiyede Seçmen Davranışı,. İstanbul Bilgi
       Üniversitesi Yayınları, İstanbul.
Veiga,    L. R. F. G.,1999, Voters, Policymakers and the
         Macroeconomy; An Emphasis on Employment, Doktora Tezi,
         South Carolina Üniversitesi, ABD.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                                   273


           ASKERÎ İŞ KAVRAMI VE DÜNYADA ASKERÎ İŞ
                       UYGULAMALARI ∗

                               Arş.Gör. Elvan CENİKLİ
                                   Pamukkale Üniversitesi
                     İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Maliye Bölümü

                                      Oğuz OKTAR
                            Maliye Binbaşı, Genelkurmay Başkanlığı
                             Genel Plan ve Prensipler Başkanlığı


      GİRİŞ
    Silahlı kuvvetlerin ticari faaliyette bulunmak suretiyle iş
dünyasında yer alması, dünyada tarihsel bir sürece işaret etmektedir.
Silahlı kuvvetler hem uzun yıllar süren muharebeleri devam ettirecek
mali gücü temin etmek, hem de kendi ihtiyaçlarını gidermek gibi mali
amaçlarla ticari faaliyetler yürütmüşlerdir. Bu ticari faaliyetler de
orduların finansmanında “kendi kendine yeterlilik” prensibinin hayata
geçirilmesinde başlıca etken olmuştur. Tüm dünyada çeşitli
uygulamalarına rastlanmakla birlikte, askerin iş hayatındaki ticari
faaliyetlerini ifade eden “askerî iş” kavramının, ortak, askerî iş
faaliyetlerinin hepsini içine alacak ve yerleşmiş bir tanımı
bulunmamaktadır. Bununla birlikte askerî iş, “silahlı kuvvetlerin ya da
askerî personelin, asli görevleri dışında, genellikle savunma
harcamalarının bir kısmını finanse etmek üzere bütçe dışı kaynak
sağlamak maksadıyla, sahip oldukları veya yönettikleri ticari
işletmeler yoluyla ekonomik faaliyetlerde bulunması” şeklinde
tanımlanabilir.
   Bu çalışmada, silahlı kuvvetlerin ticari faaliyetler yaparak gelir
elde etmelerinin günümüz şartlarında ne anlama geleceğinin
anlaşılması maksadıyla, öncelikle askerî işin oluşmasındaki nedenler
ve bu faaliyetlerin ekonomik ve politik sonuçları üzerinde
durulmuştur. İlerleyen bölümde ise kurdukları askerî iş
imparatorlukları ile ilgi çeken ordularıyla, Çin, Endonezya ve
Rusya’daki askerî iş faaliyetleri, sebep ve sonuçları açısından ayrıntılı


∗
    Bu makale yüksek lisans tezinin bir bölümünden özetlenerek hazırlanmıştır.
274                                       Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


olarak incelenmiştir. Literatürde hemen hiçbir bilgi bulunmamasına
rağmen, Amerika Birleşik Devletleri’nin yürüttüğü uygulamaların
tarafımızdan ayrıntılı olarak incelenmesiyle, gelişmiş ülkelerdeki
durumun da ortaya konulmasına çaba sarf edilmiştir.
1. NEDENLERİ VE SONUÇLARI İLE ASKERÎ İŞ KAVRAMI
    Dünyada doğrudan ya da dolaylı olarak iş dünyasında yer alan
silahlı kuvvetlerin ürettiği mal ve hizmetler; tekstil, tıbbi malzeme ve
ilaç, kara, deniz ve hava taşımacılığı, bankacılık ve sigorta ve hatta
eğlence sektörü de dâhil olmak üzere şaşırtıcı şekilde geniş bir
yelpazeye yayılmıştır. Bu faaliyetlerin hacmi ve çeşitliliği literatürde
bir tanımlama gereğini beraberinde getirmektedir. Nitekim askerî iş;
“silahlı kuvvetlerin ya da askerî personelin, asli görevleri dışında,
genellikle savunma harcamalarının bir kısmını finanse etmek üzere
bütçe dışı kaynak sağlamak maksadıyla, sahip oldukları veya
yönettikleri ticari işletmeler yoluyla ekonomik faaliyetlerde
bulunmasıdır” şeklinde tanımlanabilir.
    Askerî iş konusundaki tartışmalar, bazı ülkelerde silahlı
kuvvetlerin iktisadi hayatta belki de gereğinden fazla yer aldığı
endişesi ile ortaya çıkmıştır. Özellikle de gelişmemiş ülkelerde, iş
dünyasında yoğun şekilde faaliyet gösteren orduların, bu ticari
girişimler neticesinde elde ettiği gelirler nedeniyle, savunma
harcamaları açısından meclis iradesinin dahi büyük ölçüde dışında
kaldığı söylenebilir. Bu tür ülkelerde gerçek savunma harcamaları,
resmî savunma bütçesinden fazladır. Aradaki bu farkın bir kısmı
askerî iş faaliyetlerinden elde edilmekte ve bütçe rakamlarında
görülmemektedir.
    Örneğin, askerî iş faaliyetlerinin yoğun olduğu ülkelerden biri olan
Endonezya’da, resmî savunma bütçesi, gerçek savunma
harcamalarının      yalnızca dörtte biri         ya da üçte biri
civarındadır(Brömmelhörster ve Paes,, 2003; 1). Daha güncel bir
örnek olarak ise Çin'in resmî savunma bütçesinin 2007 yılı için 45
milyar dolar olduğunun açıklanması, ancak gerçek savunma
harcamasının Amerika Birleşik Devletleri tarafından 125 milyar dolar
olacağının tahmin edilmesi gösterilebilir(Mynetfinans, 2007).
Gerçekte ABD, Çin yönetimini her zaman gerçek askerî harcamaların
tutarını gizli tutmakla suçlamaktadır(Özelhaber, 2007).
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                        275


    Orduların kendi savunma araç gereçlerini ürettiği kuruluşlara sahip
olması çok doğal gibi görünse de özellikle sivillere satış yapılan ve
çoğu zaman piyasadaki rayiçlerden satılan ulaştırma ya da sağlık
hizmetleri, araştırmacıları daha çok şaşırtır. Bütün bu faaliyetler bazı
araştırmacılar tarafından, klasik “silahlı kuvvetlerin ekonominin
gelişmesindeki öncü rolü” ile açıklansa da banka ve sigorta
şirketlerinin işletilmesi ya da otel işletmeciliği gibi savunma
sektörüyle hiç ilgisi olmayan girişimlerin, millî güvenlik ihtiyaçları ile
açıklanamayacağı konusunda hemen herkes hemfikirdir.
    Genel olarak, askerin iş hayatında bulunuşu yeni bir olgu değil,
aksine askerî tarihte derin kökleri bulunan bir konudur. Tarih
boyunca, askerleri kral için savaşırken motive etmek için, mali
teşvikler önemli bir araç olarak kullanılmıştır. Uzun yıllar boyunca
askerler, hem muharebeleri devam ettirecek mali kaynak ihtiyacını
hem de kendi ihtiyaçlarını, yağmalama ve haraç kesmeye dayalı bir
ekonomik sistemle karşılamışlardır. Tarihin bu kesiminde askerler,
hükümdarların işçileri olarak düzenli bir ücret yerine, düşman
gemilerini, köylerini ya da ticaret filolarını yağmalama hakkı verilerek
çalıştırılmıştır.
   Geçmişte orduların hayatta kalabilmeleri için neredeyse tek yol
olan bu tür ekonomik düzenlere artık rastlanmamakta, ancak bunun
yerine, orduların ekonomik faaliyetler yapması ve iş hayatında yasal
yollardan bulunuşu, özellikle gelişmekte olan ülkelerin bazılarında
günümüzde de devam etmektedir.
    Her ne kadar askerî iş, son zamanlarda akademik ve politik olarak
çokça ilgi gören, savaş ekonomileri tartışmalarına çok yakın bir konu
gibi görünse de önemli bir noktada bu tartışmalardan ayrılır. Savaş
ekonomileri tartışmaları, savaşan tarafların birbirleri ile olan
ekonomik ilişkileri ile silahlı çatışmaların ortaya çıkması arasındaki
ilişkiye odaklanırken, askerî iş, hem barış hem de savaş zamanında
silahlı kuvvetlerin ya da askerlerin ekonomik aktörler olarak sahip
oldukları rol üzerine yoğunlaşır(Brömmelhörster, ve Paes, 2003; 4)
   Askerî iş kavramını anlamak ve değerlendirmelerde dikkate almak
günümüzde de önemini koruyan bir olgudur. Bu konuda bilgi sahibi
olunmadığında savunma harcamalarının gerçek boyutu hakkında
yanlış değerlendirmelere ulaşmak son derece mümkündür. Örneğin
276                                        Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


Çin Halk Kurtuluş Ordusunun yıllarca süren ekonomik
faaliyetlerinden yavaş da olsa vazgeçme sürecine girmesi neticesinde
savunma harcamalarına yönelik kaynak açığını kapatabilmek
maksadıyla, Çin resmî savunma bütçesinde artışlar meydana
getirilmiş, bu durum ABD tarafından yanlış algılanarak “Çin tehdidi”
söylemlerinin artışına sebep olmuştur.
 1.1. Askerî İşin Ortaya Çıkış Nedenleri
   Silahlı kuvvetlerin görevlerini yerine getirebilmesi için gereken
kaynakların bütçeler ile karşılanmasındaki zorluklar/yetersizlikler,
yukarıda da değinildiği gibi askerî işin ortaya çıkışındaki en önemli
faktörü oluşturur. Bu ister bütçenin yanlış yönetilmesinden isterse
ülkenin içinde bulunduğu genel bir kaynak sıkıntısından kaynaklansın,
savunma için gereken kaynağın yeterli ölçüde sağlanamadığı
durumlarda silahlı kuvvetlerin ticari girişimlerde bulunarak savunma
harcamalarını finanse etmeye çalışması kaçınılmaz olmaktadır.
    Silahlı kuvvetlerin ticari faaliyetleri, idari ve mali yönetimde
askerin söz sahibi olduğu dönemlerde daha yoğun olarak görülmüş,
sivil otoritenin yönetimde söz almaya başlaması ve demokrasiye
geçişle birlikte azalmış, gelişmiş ülkelerde neredeyse tamamen
kaybolmuştur. Gelişmiş ülkelerde ordunun kaynak ihtiyacı meclis
iradesi dâhilindeki bütçeler ile karşılanmaya başlanmıştır. Ancak,
tarihten gelen bir gelenek olmasının da yardımıyla, orduların iş
hayatındaki yeri, gelişmekte olan ülkelerin birçoğunda devam
etmektedir. Bütçeden yeteri kadar kaynak alamayan bu ordular,
tarihleri boyunca yürüttükleri ekonomik faaliyetleri devam ettirmeyi
tercih etmekte, hatta bu faaliyetlere piyasaların değişen şartlarına göre
yenilerini eklemektedirler.
    Avrupa ve Kuzey Amerika’daki birçok ülkede yasalar, bütçe ile
silahlı kuvvetlere verilen kaynakların yetersiz kalması durumunda
çeşitli yollarla bunu telafi etmeye imkân tanımazken, gelişmekte olan
ülkelerin bazılarının, bütçe ile yapılan tahsisler ile savunma
harcamalarına yönelik ihtiyaçlar arasındaki olumsuz farkı kapatmak
için yasal yolları vardır. Bu tür ülkelerde silahlı kuvvetler, gerek
askerî gerekse sivil hükümetler tarafından, kaynak sıkıntısını aşmaya
yönelik yollar bulmaya zorlanmışlar, bu da askerî işin var oluşuna
zemin hazırlamıştır. Daha çok kaynak sıkıntısı çekilen savaş hali
mevcut olmasa bile, silahlı kuvvetler, asli görevleri için gereken
kaynakları sağlayabilmek uğruna askerî işe yönelmişlerdir. Bu durum
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                       277


hükümetlerin silahlı kuvvetlerine yeteri kadar kaynak ayıramadıkları,
aynı zamanda da ordularını küçültmeye istekli olmadıkları zamanlarda
daha da belirgin hale gelmiştir.
    Askerî işin ortaya çıkmasının bir diğer nedeni de silahlı kuvvetlerin
özel kaynaklara sivillere kıyasla daha kolay erişebilme olanağının
bulunmasıdır. Şöyle ki, güvenlik gibi çok özel bir asli göreve sahip
olmaları nedeniyle, silahlı kuvvetlerin çok önemli bazı malzeme ya da
insan kaynaklarına erişimi, sivillere oranla daha kolaydır. Örneğin
silahlı kuvvetlerin ellerinde gelişmiş haberleşme ve ulaştırma ağları,
altyapı tesisleri, uzmanlaşmış teknik ve yönetici insan kaynakları
mevcuttur. Silahlı kuvvetlerin kırsal alanlarda ağır altyapı ve sanayi
kurmadaki tecrübesi, Çin, Vietnam ve Latin Amerika Ülkeleri gibi
birçok ülkede sanayileşme yolunda kolaylıkla faydalanılabilecek bir
hazır değer olarak görülmüştür. Silahlı kuvvetlerin bu özelliği, onun
askerî iş olarak tanımlanan ekonomik faaliyetlere de kolaylıkla dâhil
olmasına zemin hazırlar.
    Silahlı kuvvetlerin kendi doğal yapısı da askerî işin ortaya
çıkmasında başlı başına bir sebep olarak görülebilir. Bu daha çok
ordunun, devrimci savaşçılardan oluşturularak yapılandığı ülkelerde
kendini gösterir. İşgalci bir düzenli orduya karşı verilen mücadele
sırasında bazen on yılları bulan uzun sürelerde, bu tür ordular kendi
kendilerine bakmak, her türlü ihtiyaçlarını kendileri karşılamak
zorunda kalmışlar ve buna göre de eğitilmişlerdir. Gerçekte, kendi
kendine yeterlilik devrimci orduların temel prensibidir ve özgürlük
savaşlarından yıllar sonra bile bu prensibin devam ettiği görülür. Çin
ve Vietnam örneklerindeki askerî iş imparatorluklarının kökleri, bu
orduların harici kaynaklara ihtiyaç duymadan kendilerini beslemek,
giydirmek ve silahlandırmak için yaptıkları girişimlere dayanır. Silahlı
kuvvetlerin bu temel ihtiyaçlarını karşılamak maksadıyla kurulan
şirketler, zaman içinde sivil piyasaya uyum sağlamış ve askerî işin bir
parçası durumuna gelmişlerdir.
   Askerî İşin Sonuçları
   Askerî işin birçok alanda sonuçları olduğu gözlenmektedir.
Örneğin millî ekonomiye olan katkısı yönüyle iktisadi hayata etki
etmesinin yanında, politik hayata ve hatta silahlı kuvvetlerin harbe
hazırlık seviyelerine de etki etmektedir.
278                                        Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


    Askerî işin ekonomik sonucunun olumlu ya da olumsuz katkısı
konusunda hüküm vermek oldukça zordur. Çünkü askerî girişimler,
bazen devlet tarafından düzenlenmeyen sektörlerde tıpkı sivil
girişimler gibi, sivil işçiler çalıştırarak ve pazar fiyatlarından
hammadde/kaynak temin ederek faaliyet gösterirler. Bu durumda
askerî girişimler sivil girişimlerden yalnızca sahiplik açısından ayrılır
ve faaliyette bulundukları sektöre diğer sivil ya da devlet
girişimlerinden nispi olarak daha yararlı veya zararlı olup olmadıkları
hakkında hüküm vermek son derece zordur. Diğer taraftan askerî
girişimlerin çoğu zaman normal pazar şartlarında faaliyet
göstermeyip, çeşitli vergi avantajlarından yararlanabilmesi, bazı
altyapı tesislerine öncelikli erişim hakkına sahip olabilmesi, ayrıca
kamu ihalelerinde “tercih edilen yüklenici” konumunda bulunabilmesi
gibi bazı özellikleri bulunmaktadır. Bunlara ilave olarak, silahlı
kuvvetler kendilerine tahsisli malzeme ve insan kaynaklarını, faaliyet
gösterdikleri sivil sektörde kullanabilirler. Bu şartlar altında silahlı
kuvvetler diğer sivil/özel kuruluşlara oranla daha avantajlı olarak bu
sektörlerde yer almakta, bu durum ilgili pazarlarda hissedilir bir
bozulmaya neden olabilmektedir.
   Askerî işin politik alandaki sonuçları da önemlidir. Bütçe dışı
kaynakların varlığı, savunma harcamalarının meclis iradesi dışında
oluşmasına neden olmaktadır. Ayrıca, askerî iş kapsamında elde
edilen denetim dışı kaynaklar da mevcut ise, bu durum hesap
verilebilirliği azaltmaktadır.
    Silahlı kuvvetlerin ticari işletmelere sahip olmasının, orduların
harbe hazırlık seviyelerine de etkisinden söz etmek mümkündür. Bu
etkiler, silahlı kuvvetlerin ticari işletmelere sahip olmanın yanında bu
işletmelerin personel kademesinde görev aldıkları, yani işletmeleri
bizzat işlettikleri durumlarda çok daha fazladır. Silahlı kuvvetlerin
önemli bir bölümünün bu tür faaliyetler içinde yer alması ve
mesailerinin hemen hemen tamamını bu faaliyetlerle geçirmeleri,
orduların eğitim ve harbe hazırlık seviyelerinde zafiyet yaratabilir. Bu
duruma en güzel örnek ise, bir milyona yakın askerin bir zamanlar
fabrika ve tarlalarda çalıştığı Çin’dir (Brömmelhörster, ve Paes, 2003;
16)
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                       279


    2. DÜNYADA ASKERÎ İŞ UYGULAMALARI
    Dünyada askerî iş uygulamaları ülkeler bazında incelendiğinde,
askerî işin gelişmekte olan ülkelerde gelişmiş ülkelere nazaran daha
fazla bulunduğu dikkat çekmektedir. Bu ülkeler, birbirinden çok farklı
tarihî ve sosyo-ekonomik geçmişleri olan ülkeler olarak karşımıza
çıkmaktadır.
   Çin ve Vietnam gibi sosyalist ülkeler, ABD’nin soğuk savaş
müttefikleri olan Guatemala ve Arjantin, Rusya gibi geçiş
dönemindeki ikinci dünya ülkeleri, Orta Amerika’daki fakir ülkeler ile
Pakistan, Endonezya, Kongo Demokratik Cumhuriyeti, silahlı
kuvvetlerin çeşitli nedenlerle ve çeşitli şekillerde askerî iş dünyasında
faaliyet gösterdiği başlıca ülkelerdir.
2.1. Çin Halk Cumhuriyeti (Çin)’nde Askerî İş Uygulamaları
    Askerî iş uygulamaları konusunda dünyadaki önemli örnek
ülkelerden biri olan Çin ve onun silahlı kuvvetleri olan Halkın
Kurtuluş Ordusu (HKO), kurduğu askerî iş imparatorluğu ile
araştırmacıların ilgisini yıllar boyu üzerine çekmiştir. HKO,
1980’lerin ortasından 1990’ların sonlarına kadar çok tecrübeli ve
başarılı bir girişimci olmuş, Çin’in hemen her köşesine yayılmış bir
ticari imparatorluk kurmuştur. HKO’nun kurduğu binlerce ticari
girişim, yılda yüzlerce milyon dolarlık gelir elde etmiştir. HKO, askerî
iş alanında yer alan çağdaş ordular arasında pek çok özelliği ile ayrı
bir yere sahiptir. Bu ordu, sivil otorite tarafından askerî iş alanında
girişimlerde bulunmaya teşvik edilmiş, hatta bu konuda talimat
almıştır(Jencks, 2001:587).
   Çin’de askerî işin mimarı olan Deng Xiaoping 1978’de iktidara
geldiğinde, tarım, sanayi, bilim ve teknolojinin modernizasyonunu
hedefleyen büyük ve hızlı bir ekonomik büyüme ve dışa açılma
programı başlatmıştır(Mulvenon, 1999: 6). 1960’lar ve 1970’lerde
kamu harcamalarında büyük bir öncelik alan savunma harcamaları, bu
hamleyle ikinci plana itilmiş ve dolayısıyla savunma bütçesi de azalışa
geçmiştir(Cheung, 2003:53)
   Deng, HKO’nun girişimci potansiyelini fark etmiş ve savunma
bütçesindeki yetersizliğin bu yolla telafi edilebileceğinin farkına
varmıştır. Böylece Çin askerî iş kompleksinin kurulmasının ardındaki
280                                       Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


temel düşünce yapısı da şekillenmiştir. Mayıs 1985’te, hükümet ve
askerî yetkililer tarafından, “Ordunun, Üretim, İş Dünyası ve Dış
Ticarette Yer Alması Hakkında Ön Talimat” konulu emrin
verilmesiyle,    askerî    işin   resmî   olarak   hayata   geçişi
tamamlanmıştır(Cheung, 2003:53).
    Hızla büyüyen HKO, 1990 yılında 11.000 farklı ticari birim,
670.000 çalışan ve yıllık 2 Milyar ABD doları kazanç sağlayan büyük
bir iktisadi kuruluş olma özelliğini taşımakta, hemen her seviyede
ekonomik faaliyette bulunmaktaydı. Hatta silahlı kuvvetler tarafından
işletilen firmalardan bazıları ihracat yapmaktaydı. Üstelik bu
şirketlerin ABD de dâhil olmak üzere bazı deniz aşırı ülkelerde
şubeleri bulunmaktaydı(Bitzinger, 2002: 226)
    Çin askerî iş faaliyetlerinin temel ilgi alanları hafif imalat ve
hizmet sektörleri olmakla birlikte, başlangıçta ağırlıklı olarak tarımla
ilgilenilmiştir. Bununla birlikte, zaman içinde ordunun ticari
faaliyetleri, gıda, madencilik, ticari emlak, telekomünikasyon, sağlık
ve araba imalatı gibi sektörlere yayılmıştır.
    Çin örneğinde askerî iş faaliyetlerinden milyarlarca dolar
değerinde kaynak elde edilmiş, ülke çapında yüz binlerce iş olanağı
yaratılmış, elde edilen gelirlerin bir kısmı ordunun savaş imkân ve
kabiliyetlerinin geliştirilmesinde kullanılmıştır. Bunlara ilave olarak,
ticari işletmelerin çalıştırılmasından elde edilen tecrübelerden, askerî
kuruluşların      yönetim      stratejilerinin   geliştirilmesinde    de
faydalanılmıştır.
   Çeşitli faydalar yanında Çin’de mevcut olan askerî işin sebep
olduğu problemler de çok çeşitli ve karmaşıktır. Yolsuzluk,
rüşvetçilik, ahlaki bozulma, görevi kötüye kullanma gibi problemlerin
tamamı Çin askerî iş ekonomisinde şahit olunan olumsuzluklardır.
   Yolsuzluk ve rüşvetçilikle başlayan bozulma, kaçakçılık, görevi
kötüye kullanma, askerî malzemenin yetkisiz kullanımı ile birleşince,
bozulmanın en üst seviyesine ulaşılmış, askerler, rütbeliler ve
komutanlar arasında uyum bozulmuş, netice itibarıyla da silahlı
kuvvetlerin eğitim ve harbe hazırlık seviyesi düşmüştür.
   Gerek Tayvan konusundaki problemler, gerekse ABD ile yaşanan
gerginlikler, HKO’nun böylesine bir bozulma içinde olmasının kabul
edilemez bir durum olduğunun hem bizzat HKO komutanlarının hem
de sivil otoritenin farkına varmasına yol açmıştır. Bunun bir sonucu
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                       281


olarak, yolsuzluğa karşı HKO tarafından Temmuz 1998’de icra edilen
bir seminerde, 1993-2003 dönemi Çin Halk Cumhuriyeti
Cumhurbaşkanı olan Jiang Zemin silahlı kuvvetlere iş dünyasından
ayrılmaları talimatını vermiştir Cheung, 2003:53 )
    Bu talimatın askerî yetkililer tarafından ciddi olarak ele alınması
neticesinde, binlerce ticari işletme kapatılmış ve Çin askerî iş
kompleksi şimdiki yapısına kavuşmuştur. Bugün itibarıyla yaklaşık 2
milyon 200 bin askerin görev yaptığı HKO, ticari faaliyetlerden büyük
oranda çekilmiş olsa da (işletmelerin yaklaşık %75’i kapanmıştır),
hâlâ sayıları birkaç bin ile ifade edilebilecek kadar çok işletmeye
sahiplik etmektedir. (Cheung, 2003: 67) Bu işletmeler genel olarak,
tıpkı HKO’nun askerî işe girişine karar verilmeden önce olduğu gibi,
tarım, sanayi ve personel refahı üzerine faaliyet gösteren işletmelerdir.
2.2.   Endonezya’da Askerî İş Uygulamaları
   Askerî iş, Endonezya’da onlarca yıldır hem halkın büyük
çoğunluğu hem de ordu tarafından gerekli görülen bir olgudur. Bu
genel kabul görme ışığında Endonezya Silahlı Kuvvetleri (Angkatan
Bersenjata Republik Indonesia - ABRI)’nin ekonomik faaliyetleri
1950’lerden beri sürekli büyümüş ve gelişmiştir(McCulloch, 2003:
94). ABRI’nin askerî iş faaliyetleri, politik bağlamda daha iyi
anlaşılabilir. 1957’de Parlamenter demokrasinin yıkılmasının
ardından, Endonezya’nın ilk cumhurbaşkanı Sukarno, bundan böyle
Endonezya’nın bir “güdümlü demokrasi” olacağını ve milletin de
“millî    güdümlü       bir   ekonomiye”    sahip   olacağını   ilan
etmiştir(McCulloch, 2003: 97). Bunu takip eden dönemde yıllardır
Endonezya ekonomisinde faaliyet gösteren Hollanda, İngiliz ve ABD
firmaları millîleştirilmeye başlanmış, bu firmaların birçoğu askerî
firmalar olarak devletleştirilmiştir. Bu da Endonezya’da askerî işin
genişlemesinde önemli rol oynamıştır.
   Diğer ülkelerde olduğu gibi, Endonezya örneğinde de askerî işin
ortaya çıkış sebeplerinden en önemlisinin, hükümet tarafından silahlı
kuvvetlere resmî savunma bütçesi ile yeteri kadar kaynak
ayrılamaması olduğunu belirtmek gerekir(Human Rights Watch: 9)
   ABRI’nin iş dünyasında faaliyet gösterdiği alanlar, Endonezya
ekonomisinin hemen her alanına ve her sektörüne yayılmıştır. Silahlı
kuvvetler, büyük ölçüde askerî iş faaliyetlerinden elde edilen bütçe
282                                         Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


dışı kaynaklara dayalı olarak ayakta durmaya başlamıştır. Endonezya
askerî iş faaliyet alanları genel olarak, doğal kaynakların yönetimi,
hizmet, imalat ve inşaat sektörleridir.
    Bazı üst düzey subayların da dâhil olduğu reformcular, askerî işin
genel ahlaki bozulmayı ve yasa dışı faaliyetleri beslediğini, bütçe dışı
gelirlerin paylaşım farklılığının askerler arasında eşitsizlik yarattığını,
etik standartları aşındırdığını, hükümet bütçesinden sağlıksız bir
şekilde bağımsızlaşmaya izin verdiğini görmüşlerdir. Tüm bunların
sonucunda da ordunun harbe hazırlık seviyesinin giderek düştüğünü
fark etmişlerdir(Rabasa ve Haseman, 2002: 78) Sonuç olarak silahlı
kuvvetleri askerî işten uzaklaştırmak gerektiği savunulmuştur.
Bununla birlikte, bu düşüncenin hayata geçirilmesi, Endonezya politik
ve askerî ortamında çok da mümkün olmamıştır.
  2.3.  Rusya          Federasyonu        (Rusya)’nda       Askerî      İş
Uygulamaları
    Rusya’da askerî iş faaliyetlerinin ortaya çıkışı 1990’ların ilk
yıllarında olmuştur. Bu yılların politik kargaşası, silahlı kuvvetlerin
yapılanması ve modernizasyonuyla ilgili problemler, Rus Silahlı
Kuvvetlerini zorluklarla karşılaştırmıştır. Bu yıllarda, savunma
harcamalarına genel bütçeden ayrılan payın ani bir şekilde
düşürülmesi, orduların eski Sovyet Cumhuriyetleri ile Rusya bölgesi
arasında yer değiştirmesi ve önemli ölçüde kuvvet (personel)
azaltımına paralel olarak Silahlı Kuvvetler, ekonomik özgürlünü ilan
etmek ve ticari faaliyetlerle ek kazanç sağlamak yönünde
cesaretlendirilmiştir(Gonchar,2003:170).
    Silahlı Kuvvetlerin sahip olduğu yerleşim ve alt yapı imkânları ile
birlikte Rusya piyasasının genel olarak buna müsait oluşu da Rusya’da
askerî işin yaygınlaşmasında büyük rol oynamıştır. Rusya’daki bu
büyük değişimi takip eden dönemde Rus Ordusu, arazi, ucuz iş gücü
ve stok fazlası malzemeleri içeren çok miktarda varlığa birdenbire
sahip olmuş ve bunu ordunun ekonomik çıkarları için kullanmaya
başlamıştır. Bu bağlamda Rus Ordusu, büyüklüğü ve yapılanmasıyla,
iç pazara sunulmak üzere çok sayıda mal ve hizmet üreten, büyük
ölçekli bir işletme haline gelmiştir.
   Rus Ordusunu askerî iş faaliyetlerine iten sebepleri ve bu
faaliyetlerin sonuçlarını birkaç temel noktaya dayandırabiliriz.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                       283


   Rusya’da askerin ekonomik faaliyetlere ilgi duymasındaki önemli
sebeplerden biri, askerî personel sayısındaki azaltmanın, askerî
harcamalara bütçeden ayrılan paydaki düşüşten daha yavaş oluşudur.
Bu durum, önemli bir kaynak açığına ve personelin hayat
standardında, halkın gözündeki değerinde ve sosyal statüsünde bir
azalmaya sebep olmuştur. Bunun bir sonucu olarak da söz konusu
kaynak sıkıntısı, askerî iş faaliyetlerinin gündeme getirilmesiyle ve bu
şekilde yaratılacak bütçe dışı gelirlerle telafi edilmeye çalışılmıştır.
   Askerî iş faaliyetlerinin ortaya çıkışındaki bir diğer önemli etken
de kuvvet azaltımı ve kuvvet kaydırmalarının, satışa sunulmaya
müsait çok miktarda silah, teçhizat, iskân, ulaştırma ve diğer
varlıkların ortaya çıkmasına sebep olmasıdır. Ortaya çıkan ihtiyaç
fazlası mal ve hizmetler, iç piyasaya satılarak savunma harcamalarına
ek kaynak imkânı yaratılmaya çalışılmıştır.
   Rusya’daki askerî iş politikası zaman içinde çeşitli değişikliklere
uğramıştır. 1990’ların başındaki, askerin ticari hayata yoğun olarak
teşviki süreci, 1990’ların ortasında kısıtlayıcı tedbirlerin alındığı bir
döneme girmiş, 1990’ların sonlarında ise resmî ticari prosedürlerle ve
kurumlarla yapılandırılmaya çalışılmıştır (Gonchar,2003:174). Bu da
Rusya’da askerî iş faaliyetlerinin hükümetler tarafından da
desteklendiği ve bu yönde düzenlemeler yapıldığını göstermektedir.
   Rusya’da askerî iş konusunda yapılan tartışmalara baktığımızda,
bu tartışmaların zıt uçlarda yapıldığını görürüz. Bir tarafta, silahlı
kuvvetlerin ticari faaliyetlerini denetleyen hükümet, askerî işin
tamamen kontrolü altında olduğu, genişlemesini kontrol edebildiği ve
kolaylıkla durdurabileceği düşüncesini savunmakta, diğer yandan,
askerî iş faaliyetlerini eleştirenler, ordunun ticaretle uğraşıp maddi
bakımdan bağımsız hale gelmesinin, askerî diktatörlük tehlikesini de
beraberinde getireceği görüşünü dile getirmektedirler.
    Tıpkı diğer ülke örneklerinde gördüğümüz gibi Rusya’da da askerî
işin olumsuz etkileri olmasına rağmen, bu faaliyetlerin tümüyle
faydasız, denetimsiz ya da kanun dışı yürütüldüğü kanaatine varmak
da mümkün değildir. Rusya’da askerî iş, silahlı kuvvetlerin karşılaştığı
kaynak krizini atlatmak için kullanıldığında gerçekten de faydalı
olmuştur. Bu faaliyetler, orduların finanse edilmesinde kaynak israfını
önlemiş, askerlere sivil hayatlarına yönelik iş kabiliyetleri kazandırmış
284                                       Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


ve böylece işten çıkarma sonucu oluşacak topluma kazandırma
zorluklarının da kolayca aşılmasını sağlamıştır(Gonchar, 2003:183).


      2.4. Başlıca Gelişmiş Ülkelerde Askerî İş Uygulamaları
    Orduların askerî iş faaliyetlerinde bulunmalarının en önemli
nedeni, birinci bölümde de bahsettiğimiz gibi, savunma bütçeleri ile
yeterli mali kaynağın elde edilememesi neticesinde orduların,
savunma harcamalarını ticari faaliyetlerden sağlanacak bütçe dışı
kaynaklarla finanse etme yöntemine yönelmesidir. Orduların, kaynak
sıkıntısı çekilen dönemlerde, “kendi kendine yeterli olma” gerekçesi
ile ortaya çıkan ekonomik faaliyetler, askerî işin var oluşunda önemli
bir etkendir. Bu bağlamda; silahlı kuvvetlerine bütçe ile yeterli
kaynağı ayırabilecek ekonomik gücü olan gelişmiş ülkelerde, silahlı
kuvvetlerin ticarette ve iş dünyasında faaliyet göstermeleri, çokça
rastlanan bir durum değildir.
   Bu tür ülkelerde, savunma bütçesinin demokratik meclis iradesi
dâhilinde silahlı kuvvetlere tahsis edilmesinin, orduların sivil
otoritenin yönetiminde faaliyet göstermesinin ön şartı olduğu,
faaliyetlerini hükümet tarafından tahsis edilen kaynaklar yerine kendi
bağımsız kaynakları ile yürüten orduların, yönetim bakımından da
bağımsız olmaya yakın olacakları kabul edilir.
   Bu nedenlerle olsa gerek, askerî iş konusunda yapılan
araştırmalarda gelişmiş ülkelerin silahlı kuvvetlerinin ticarette ve iş
dünyasında bulunduklarına dair örneklere pek rastlanmamaktadır.
Bununla birlikte gelişmiş ülkelerde de silahlı kuvvetlerin bünyesinde
ya da kontrolünde faaliyet gösteren bazı kuruluş, fon veya sistemlerin,
yapıları ve işleyişleri itibarıyla askerî iş olarak algılanabileceğini
söyleyebiliriz.
   Örneğin ABD’de silahlı kuvvetlerin gözetiminde veya
kontrolünde, özellikle personelin refahına yönelik olarak faaliyet
gösteren bazı kuruluşlar vardır. Bunlara örnek olarak, “Askerî
Mağazalar” ve “Kara ve Hava Kuvvetleri Ticaret Servisi (Army & Air
Force Exchange Service - AAFES)” gösterilebilir.
   Askerî Mağazalar, dünya çapındaki mağazalar zinciri vasıtasıyla,
görevde ya da emekli askerî personel ile bunların ailelerine, başta gıda
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                      285


ve temizlik malzemeleri olmak üzere birçok ürünü piyasanın çok
altında fiyatlarla ve satış vergilerinden muaf olarak sunmaktadır.
   Mağazaların genel müdürlüğü yaklaşık 40 yıl boyunca general
rütbesindeki bir personel tarafından yürütülmüş, ilk kez Haziran
2006’da bir sivil yönetime getirilmiştir(Defense Commisary Agency:
2007). Savunma Bakanlığı bünyesinde faaliyet gösteren kuruluş,
“Personelden sorumlu Savunma Bakan Yardımcılığı”na karşı
sorumludur ve subay, astsubay ve sivil personelden temsilcilerin de
bulunduğu bir komisyon tarafından yönetilir(Defense Commisary
Agency, 2005: 7).
    AAFES de tıpkı Askerî Mağazalar gibi askerî personel ve
ailelerine fiyat ve vergi avantajları ile hizmet sunan, ABD Ordusu ile
birlikte dünyanın her yerine giderek kışla içinde mağazalar açan bir
servistir. Askerî Mağazalardan farklı olarak bu servis genellikle giyim,
askerî giyim ve teçhizat, elektronik eşya, parfüm, kozmetik gibi
ihtiyaçlara cevap vermeyi amaçlar. Faaliyetlerinden elde edilen
gelirler, genellikle silahlı kuvvetler personelinin moral ve refahına
yönelik projelerde kullanılır. Bu projelerin maliyetinin de toplam
savunma harcamalarının bir parçası olduğu düşünüldüğünde, bu askerî
iş faaliyetlerinden ABD savunma harcamalarının finansmanına katkı
sağlandığı görülmektedir. AAFES, ABD Silahlı Kuvvetlerinin
kontrolünde/bünyesinde faaliyet gösteren ve komutanlığını halen
tümgeneral rütbesinde bir subayın üstlendiği bir kuruluştur(AAFES,
2007).
   Gelişmiş ülkelerin en önde gelen temsilcilerinden ABD’nin askerî
iş faaliyetlerini incelediğimizde, bu faaliyetlerin hemen tamamının
personelin refah seviyesinin yükseltilmesine yönelik sistemler olduğu,
ABD ticaret ve iş dünyasına doğrudan girişimler olmadığı
görülmektedir.
   Fransa, İngiltere ve Almanya’da da ABD’dekilere benzer şekilde,
emekli askerî personelin refahı için kurulmuş, ayrıca görevdeki askerî
personelin daha uygun fiyatlarla mal ve hizmet alabilmeleri için
tasarlanmış sistemler ya da kuruluşlar bulunmaktadır.
    Birinci bölümde ortaya koyduğumuz askerî iş tanımından yola
çıkarak, özellikle de silahlı kuvvetler tarafından yönetilen bu
sistemlerin de birer askerî iş faaliyeti olduğunu söylemek mümkündür.
286                                        Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


Bununla birlikte, bu kurumların ilgili ülkelerin ticaret ve iş dünyasına
etkili şekilde dâhil olduğunu ya da bunların bütçeden silahlı
kuvvetlere ayrılan payın yetersiz kalması nedeniyle ek kaynak
sağlamaya yönelik olarak kurulduğunu söylemek mümkün değildir.
Bu kapsamda gelişmiş ülkelerdeki askerî iş faaliyetleri, gelişmemiş
veya gelişmekte olan ülkelerdeki örneklerinden ayrılmaktadır.
      SONUÇ VE DEĞERLENDİRME
    Silahlı kuvvetler, hemen her ülkede çeşitli sektörlerde ticari
faaliyetlerde bulunmakta ve doğrudan ya da dolaylı olarak iş
dünyasında yer almaktadırlar. Orduların kendi savunma araç
gereçlerini ürettiği kuruluşlara sahip olması çok doğal karşılanarak, bu
faaliyetler “silahlı kuvvetlerin ekonominin gelişmesindeki öncü rolü”
ile açıklanmaya çalışılmıştır. Bununla birlikte; banka ve sigorta
şirketlerinin işletilmesi, sivillere sunulan kara, deniz ve hava yolu
taşımacılığı, otel ve eğlence hizmetleri gibi savunma sektörüyle hiç
ilgisi olmayan girişimlerin, silahlı kuvvetlerin asli görevlerine yönelik
ihtiyaçları ile açıklanamayacağı değerlendirilmektedir. Askerî işin
ortaya çıkış sebepleri ülkeden ülkeye büyük farklar göstermekle
birlikte, bu sebeplerin en önemlisi bütçeden savunma harcamalarına
ayrılan kaynağın yetersizliğidir. Başlıca mali güdümle girişilen bu
faaliyetlerin kuşkusuz ekonomik, politik ve silahlı kuvvetlerin harbe
hazırlık seviyeleri açısından çeşitli sonuçları bulunmaktadır. Yarattığı
ekonomik ve politik etkiler, kimi zaman bu faaliyetlerin rekabet
eşitsizliğine yol açması ve politik üstünlüğe sebep olması yönüyle
eleştirilmektedir.Askerî işin genellikle olumsuz sonuçlarından
bahsedilse de bazı ülke örneklerinde ele alındığı üzere bu faaliyetlerin
faydalarından da bahsetmek mümkündür. Bazı ülkelerce bu
faaliyetlerden milyarlarca dolar değerinde kaynak elde edilmiş, ülke
çapında yüz binlerce iş olanağı yaratılmıştır. Bunlara ilave olarak,
ticari işletmelerin çalıştırılmasından elde edilen tecrübelerden, askerî
kuruluşların      yönetim      stratejilerinin   geliştirilmesinde    de
faydalanılmıştır


KAYNAKLAR
AAFES 2006 Annual Report, http://www.aafes.com/pa/annual06.pdf
     (10 Temmuz2007)
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                  287


AAFES Fact Sheet, Haziran 2007, http://www.aafes.com/pa/factsheet-
     11.pdf (10Temmuz 2007)
Annual Report 2005, Defense Commissary Agency, s.7
Bitzinger, R. A., (2002). Book Rewiev (Soldiers of Fortune: The Rise
       and Fall of the Chinese Military Business Complex 1978-1998
       by James Mulvenon), The Journal of Asian Studies Vol. 61,
       No. 1, s.226
Brömmelhörster, J. and Paes, W.C. (2003). Soldiers in Business: An
     Introduction, The Military as an Economic Actor, Palgrave
     Mcmillan, New York, s.1
Cheung, T.M. (2003). The Rise and Fall of the Chinese Military
      Business Complex, The Military as an Economic Actor,
      Palgrave Mcmillan, New York, s.53
Defense Commissary Agency, Biography, Director Patrick B.Nixon,
      Haziran 2007
Gonchar K. (2003). The Largest European Army in Business: The
      Case of Russia, The Military as an Economic Actor, Palgrave
      Mcmillan, New York, s.170
Human Rights Watch, Volume: 18 No: 5(C), Too High a Price: The
     Human Rights Cost of the Indonesian Military’s Economic
     Activities, s.9
Jencks, H.W., (2001). Book Rewiev (Soldiers of Fortune: The Rise
       and Fall of the Chinese Military Business Complex 1978-1998
       by James Mulvenon), Pacific Affairs Vol. 74, No. 4, s.587
McCulloch, L. (2003). Trifungsi: The Role of the Indonesian Military
      in Business, The Military as an Economic Actor, Palgrave
      Mcmillan, New York, s.94
Mulvenon, J. (1999). Soldiers of Fortune: The Rise and Fall of the
      Chinese Military Business Complex 1978-1999, Bonn
      International Center for Conversion, Paper 15, s.6
MynetFinans,http://finans.mynet.com/newsDetail.asp?id=641568 (10
      Haziran 2007)
288                                 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


ÖZELHABER,http://www.ozelhaber.org/haber_detay.php?haber_id=
     16778 (19 Nisan 2007)
Rabasa, A. and Haseman, J. (2002). Military and Democracy in
      Indonesia: Challenges, Politics, and Power, The RAND
      Corporation, Santa Monica, CA, USA, s.78
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                      289



   GLOBAL MALİ KRİZİN TEMEL MAKRO EKONOMİK
   DEĞIŞKENLER VE VERGİ GELİRLERİ ÜZERİNDEKİ
                   ETKİLERİ


                    Yrd. Doç. Dr. Kamil GÜNGÖR
                          Afyon Kocatepe Üniversitesi,
              İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi, Maliye Bölümü


   GİRİŞ
    Mali krizler, ülkelerin borç yapıları, cari açıkları, enflasyon
oranları, bütçe dengeleri, döviz rezervleri, kısa vadeli sermaye
hareketleri, siyasi yapıları vb. bir veya birçok faktörün bileşimi
sonucu ortaya çıkmaktadır (Aydın ve Erdoğdu: 2008, s. 80). Dünyanın
yaşadığı bugünkü derin finansal kriz de bu de sonuçlanmış, finansal
kriz süreç içerisinde ekonomik krize dönüşerek; işsizlik, GSMH
düşüşü, ihracatta azalma ve bunların bir sonucu olarak vergi
gelirlerinde düşüş ve kamu harcamalarındaki artışa bağlı olarak bütçe
açıklarında artışa neden olmuştur.
    Kamu gelirleri birlikte düşünüldüğünde bunlar içerisinde en
sağlıklısının vergiler olduğu görülür. Zira alternatif devlet
gelirlerinden borçlanma; ertelenmiş bir vergi ve faiz yükü, para basma
enflasyonist ve kamu girişimciliğinin verimsiz olmasına karşın,
vergilerin piyasada mal ya da hizmet olarak bir karşılığının varlığı onu
diğer gelirlerden ayırmakta ve üstün kılmaktadır. Bu yüzden de
gelişmiş ülkelerde bütçe gelirlerinin % 90’dan daha fazlası vergi
gelirlerinden oluşmaktadır. Türkiye’de ise bu oran 2010 bütçesinde %
86 olarak belirlenmiştir.
    Küçülen ekonomiler beraberinde bu en sağlıklı geliri (vergi
gelirlerini) de etkilemekte, krizle mücadele amacıyla kamu
harcamalarını artıran hükümetler ya bütçe açıklarına neden olmakta ya
da yeni vergiler koyarak ekonomide uzun vadeli hedefleri olumsuz
etkilemektedir. Zira optimal sınırın aşıldığı vergi sisteminde vergiye
karşı tepkiler artmakta, mükellefler kayıt dışı ekonomiye yönelmekte
veya vergi ödemekten kaçınmaktadır. Gelirin azalması tüketimi ve
buna bağlı vergileri azaltmakta, dolayısıyla hem gelirlerden alınan
290                                         Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


vergiler hem de tüketim üzerinden alınan vergilerde düşüşler
yaşanmaktadır. Kriz dış ticareti de olumsuz etkilediğinden,
gümrüklerden alınan vergilerde de azalmalar yaşanmaktadır. Servet
vergileri ise vergi gelirleri içerisindeki azlığı nedeniyle toplam vergi
gelirleri üzerinde belirleyici bir etkide bulunmamaktadır.
    Krizler bir taraftan vergi gelirlerini negatif olarak etkilerken, diğer
taraftan vergi gelirlerine bağımlılığı artırmaktadır. Zira devletler bu
dönemlerde daha müdahaleci politikalar izlemekte, piyasayı
canlandırmak ve makro ekonomik istikrarsızlıklarla etkin mücadele
etmek için özellikle kamu harcamalarını artırmak suretiyle
regülasyonlara gitmektedir. Bu ise ya bütçe açıklarına neden olmakta
veya yeni vergiler ihdas edilmektedir. Diğer taraftan ekonomi teorileri
olağanüstü zamanlarda mükelleflerin vergiye karşı direncinin
azaldığına da işaret etmektedir. Bu da kriz dönemlerinde uygulanacak
vergi politikasının olumlu tarafıdır.
    Çalışmada, bütün bu etkenler dikkate alınarak son finansal krizin
vergi gelirlerini nasıl etkilediği dünyanın önde gelen ekonomileri ve
ülkeleri dikkate alınmak suretiyle irdelenmiştir.
      1) TERMİNOLOJİ VE TANIM
    Kriz     sözcüğünün      etimolojik     kökeni      Yunanca       ve
Latincedir.Yunancada “krinein” kökünden gelen krisis, “karar” veya
“karar vermek” anlamına gelmektedir. Latincede de “krisis” aynı
anlamları taşımaktadır. Krisis kelimesi, İngilizce’deki “crisis”,
Almanca’daki “die krise” ve Fransızca’daki “crise” kelimelerine
kaynaklık etmektedir. Çince’de ise kriz, tehlike ve fırsat kelimelerinin
birleştirilmesinden oluşan “weiji” kelimesi ile ifade edilmektedir. Kriz
sözcüğünün sosyal bilimlere girişi 17. ve 18. yüzyıllardadır. Kavram
çoğu kez “birdenbire ortaya çıkan kötü gidiş yönünde
gelişme”,“büyük sıkıntı”, “buhran” ve “bunalım” gibi kelimelerle eş
anlamlı olmak üzere ilk defa bu dönemde iktisat alanında
kullanılmıştır.
    Finansal kriz, “bir ülkenin istikrarlı bir durumdan istikrarsız bir
duruma geçmesi, ekonomisinde aniden ve beklenmedik bir şekilde
ortaya çıkan olayların mikro açıdan firmaları, makro açıdan da ülke
ekonomisini sarsacak sonuçlar ortaya çıkarmasıdır.” Çoğu kez mali
krizler, iç ve dış borçlar ile issizliğin artması ve üretim dengesinin
kararsızlaşmasıyla sonuçlanır. Talebin şiddetle daraldığı dönemlerde
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                          291


fiyatlar düşebilir ve deflasyon oluşabilir. Mali araçların yüksek risk
taşıdığı değerlendirmelerinin ağır bastığı kimi durumlarda ise, fiyatlar
artış gösterebilir ve bu da enflasyona yol açar. Ayrıca kriz dönemlerde
halkın yöneticilerine güveni de sarsılma eğilimi taşır. Özetle krizler,
ekonomik ve sosyal yapılar ile konjonktürde yaşanan istenmeyen
olumsuz gelişmelerin yansımalarının bir bütünüdür (Aydın ve
Erdoğdu: 2008, s. 81).
  2) GLOBAL MALİ KRİZ VE MAKRO EKONOMİK
ETKİLERİ
    Finansal kriz finansal sistemin başarısızlığından ileri gelmiş ve
büyük çaplı parasal kayıplara yol açmıştır. Bunun bir sonucu olarak
firmalar projelerini iptal edip işçi çıkarmışlardır. Bu dönemde sermaye
piyasasında özel tasarruflar azalmış ve iş güvencesinin düşmesiyle
birlikte kamunun mal ve hizmet sunumunda azalma meydana
gelmiştir. Bu durum reel ekonomik krize, beraberinde tüketimin ve
üretimin azalışına neden olmuştur. İşletmeler iflasa sürüklenmiş, milli
gelir ve buna bağlı olarak vergi gelirleri azalmıştır. İşsizlik, fakirlik ve
buna benzer sorunlar ortaya çıkmıştır (Even and Feldman: 2009, s.
181).
      Krizin aşağıdaki etkileri göstereceği beklenir;
      -İşsizlik, fakirlik ve açlıkta artış,
      -Büyümede yavaşlama veya ekonomide daralma
      -Ticaret dengesinde, ödemeler dengesinde ve yabancı sermaye
yatırımlar üzerinde negatif etki
      -Yabancı doğrudan yatırımlar seviyesinde azalma
      -Döviz kurlarında dalgalanma
      -Bütçe açıklarında artış ve vergi gelirlerinde düşüş
      -Dünya ticaretinde düşüş
      -İhracatta belirgin azalış
      -İç fiyatlarda düşüş
      -Gelişmekte olan ülkelerde döviz darboğazı
      -Turizm gelirlerinde keskin düşüşler
292                                        Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


    -Özel sektör portföy yatırımlarının ülkeyi terk etmesi ve bunun
beraberinde gelişmekte olan ülkelerde ekonomiyi fonlama sorununun
ortaya çıkması
      -Kredi bulma ve ticareti finanse etme güçlüğü
      -Finansal araçlara güvenin azalması (Bhuiyan: 2009, s. 1).
      2.1.Büyüme
    2007 yılında ABD ile birlikte Avrupa Birliği ve Japonya’da
başlayan kriz, üst üste gelen negatif büyümenin sonucu olarak 2008’in
ikinci yarısında resesyona dönüşmüştür. Örneğin ABD’de 2008
başından 2009 Nisan ayına kadar işsizlik 4.9’dan 8.9’a fırlamıştır.
Yine bu ülkede işsiz sayısı Mayıs 2009’da pik yaparak 6.66 milyona
ulaşmış, Mart 2009 itibariyle iflas ettiğini açıklayan firma sayısı ise
130.831 olarak açıklanmıştır. Bu rakam bir önceki yıl aynı döneme
göre % 46, 2007’ye göre ise % 81 artış anlamına gelmektedir. 2009
başından Nisan ayına kadar batan banka sayısı ise 25 iken, bu sayı
Ocak 2010 itibariyle 168’dir. Bu durum diğer ülkeleri de etkilemiş ve
kimi ülkeler IMF’den yardım talebinde bulunmuşlardır (Even and
Feldman: 2009, ss. 182.183).
    Diğer bazı ülke ve bölgelerde işsizlik oranı Ocak 2010 itibariyle
şöyledir: Fransa; % 10.1, Kanada; % 8.3, Almanya; % 7.6, İtalya; %
8.7, Japonya; % 5.0, İngiltere; (Kasım 2009) % 7.9 ve ABD’de %
9.8’dir. Bölgeler itibariyle ise durum şöyledir: Euro Bölgesi; % 9.9 ile
başı çekerken, Avrupa Birliği’nin bütününde bu oran 9.6’dır. G-7
ülkeleri ortalaması ise % 8.2 iken, bu ortalama OECD ülkeleri
açısından % 8.8 olarak gerçekleşmiştir (OECD: 2010, s.1)
    Bu ülkelerde dikkat çekici ekonomik küçülmeler de yaşanmıştır.
Örneğin 2009’un ilk çeyreğinde GSMH bir önceki dönemle
karşılaştırıldığında Almanya’da % -3.8, İtalya’da % -2.4, İngiltere’de
% -1.9 ve Fransa’da % -1.2 düzeyinde küçülmüştür. OECD üyesi
ülkelerin 2009 yılı içerisinde ortalama % 4.3 oranında küçüleceği
tahmininde bulunulmaktadır. Bu tahmin 2010 için 0.1 küçülme
şeklindedir.
   Aynı dönemde dünyada kişi başına milli gelir dolar cinsinden % 2
oranında azalmıştır. İşsizlik 2008’de % 7’yi aşarken, bu oran 2009’da
% 9’a yaklaşmıştır. GSMH’deki değişmeler de aşağıdaki tabloda yer
almaktadır.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                                293


   Tablo 1: Mutlak Rakamlarla ve Oransal Olarak Dünyadaki
GSMH
    GSMH Trendi (Trilyon $)                   Cari      rakamlarla         büyüme
    (Satın alma Gücü Paritesine         oranları
göre)
    2009       2008         2007            2009          2008             2007
    70.24      70.92        68.78           % -1          % -2.9           %5
   Kaynak: https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook..
      Büyüme oranlarına bakıldığında krizin başladığı 2007 yılında
bir önceki yıla göre % 5 artış yaşanırken, 2008 ve 2009’da dünya
ekonomisinde daralma meydana geldiği, ancak 2009’da bu daralmanın
azaldığı görülmektedir.
       2.2.Yatırım ve İhracat
    Ekonomik kriz yatırımları ve ihracatı da etkilemektedir. Zira talep
daralması yaşanmaktadır. Kriz sadece talebi etkilememekte, fiyatları
da aşağıya çekmektedir. Örneğin 145 dolara kadar yükselen ham
petrol kriz döneminde 40 dolara kadar düşmüştür. Benzer durum diğer
temel hammaddeler için de geçerlidir (Anonim (a), 2010: s. 7)
   Tablo 2: Krizin İhracata Etkisi
Ülke        2008         2009       Ülke             2008       2009
ABD          1.4         -1.6       Çin               9.7        6.7
Euro         1.2         -2.0       Singapur          2.7       -5.0
Bölgesi
Japonya      0.5         -2.6
    Kaynak:   http://www.bi.go.id/NR/rdonlyres/AE350D5E-BCB8-4AA4-BE29-
9FB44C66B04B/15743/APBNPenyesuaian_2009_ENGLISH1.pdf)
    Ekonomik durgunluk ve yükselen işsizlik öncelikle ihracata konu
olan üretim malı talebini etkilemekte bunun da ihracatı, dolayısıyla
ihracata konu olan malların üretimini azaltması kaçınılmaz olarak
işgücü piyasasını etkilemektedir.
    Yatırımların azalması da önemli bir faktördür. 2009’da
yatırımların -5.9’a kadar daralacağı tahmin edilmektedir. Bu hem reel
sektör hem de portföy yatırımları için geçerlidir. Yatırımlarda yaşanan
azalma ortalama % 4 olup 800 milyar dolara isabet etmektedir. Ancak
buna karşın kamu harcamalarında bir artıştan bahsedilebilir. Zira
hükümetlerin ekonomik canlanmayı sağlamak üzere yaptığı bu
harcamaların yatırım ve tüketim üzerinde meydana getirdiği pozitif
294                                       Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


etki, krizden kaynaklanan küçülmeyi azaltabilecek potansiyele
sahiptir. (Anonim (a), 2010: s. 8).
      2.3.Bütçe Açıkları ve Borçlar
    İhracatın azalması ekonomik aktiviteleri, bu da vergi gelirlerini
azaltmaktadır. İşletmeleri kurtarmak üzere devletlerin vergi ya da
diğer teşvik araçlarını kullanması kamu harcamalarında artışa neden
olmaktadır. Bundan fiyatlar etkilenmekte, özellikle gıda ve petrol
ürünlerinin fiyatlarındaki dalgalanmalar kamu müdahalelerine yol
açmaktadır. Bu durum mali dengesizliklere neden olmakta ve
hükümet müdahaleleri normal zamanda olanın çok ötesine
geçmektedir. Bunun amacı krize karşı önlem ve sosyal olarak hassas
olan grupları korumaktır. Kamu harcamalarının gelirleri aşması ve
ekonominin kısa vadeli olarak bu talebe cevap verememesi hem dış
kaynaklara ulaşmayı zorlaştırmakta, hem de rezervleri aşağı
çekmektedir. (Chibber and Palanivel: 2009, s. 42)
    2009 yılı içerisinde OECD ülkelerinin mali dengesi ortalama
olarak GSMH’nin -7.7 oranına inmiştir. Bu anlamda tek istisna
Norveç’tir. Zira Norveç’in ciddi düzeyde petrol gelirleri vardır ve bu
gelirlerini ileriki dönemler için muhafaza etmektedir. Mali kriz bütün
ülkelerin gelirlerini olumsuz yönde etkilemiştir. Buna rağmen ABD,
İrlanda, İngiltere gibi üye ülkeler krizle mücadele amaçlı olarak
ekonomiyi canlandırma paketleri açmışlardır. Bu da ilgili ülkelerin
Bütçe açıklarını GSMH’nin % 10’larına tırmandırmıştır. Bu açık kriz
öncesi dönemde mali yapısı problemli olmayan Finlandiya Kore ve
İsviçre gibi ülkelerde % -2’ler düzeyinde kalmıştır. Euro bölgesi bütçe
açıklarını 2016 yılına kadar stabil hale getirmeyi planlamaktadır.
Krizle birlikte bu bölgelerde de açıklar artmış, Almanya ve bu
ülkelerden daha kötü durumda olan Fransa ve İtalya’nın içerisinde yer
aldığı Euro Bölgesinin açık oranı % -5.5 düzeyindedir.
(http://dx.doi.org/10.1787/702113603061).
    OECD’de borç yükü son yirmi yılda % 59’dan % 79’a
yükselmiştir. Bu yükselişin önemli bir kısmı son birkaç yıla aittir.
Bunun nedeni de ekonomik krizle mücadelede yürütülen canlanma
paketleridir. Bu oran Japonya gibi ülkelerde resesyondan önce
başlamıştır ve bu ülkenin borcu GSMH’nin % 175’ine tırmanmıştır.
Yine bu dönemde Finlandiya, Fransa ve Almanya gibi ülkelerde kamu
borcunun neredeyse ikiye katlandığı görülmektedir. Bu oran, Kore’de
ise neredeyse dört kattır. Aynı periyotta Danimarka, Yeni Zelanda ve
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                                      295


İrlanda’nın     kamu     borçlarında ise                azalmalar         yaşanmıştır
(http://dx.doi.org/10.1787/702088626343).
    2.4.Gelişmekte Olan Ülkelerde Ekonomik Krizin Etkisi
    Kriz gelişmekte olan ülkeleri de derinden etkilemiştir. Bu
ülkelerden birçoğu IMF’den yardım talep etmişlerdir. (Even and
Feldman: 2009, ss. 182.183). Bazı Asya ve Pasifik ülkelerindeki
beklenti ise aşağıdaki tabloda gösterilmiştir.
   Tablo 4: Bazı Asya Ülkelerinde GSMH’ deki Büyüme
Oranları
Ülkeler-        2008    2009    2010       Ülkeler-Bölgeler       2008    2009     2010
Bölgeler
Orta Asya        5.7      3.9     0.5      Güney Doğu Asya          4.1      0.1    4.2
Azerbaycan      13.2      8.0     3.0   Endonezya                   6.1      4.3    5.0
Kazakistan       3.3      2.0    -1.0   Malezya                     4.6     -3.1    4.4
Doğu Asya        6.5      3.6     4.4   Filipinler                  3.8      1.6    3.5
Hong Kong,       2.4     -2.0    -4.0   Singapur                    1.1     -5.0    3.5
Güney Kore       2.2     -3.0    -2.0   Tayland                     2.2     -3.2    3.0
Tayvan           0.1     -4.0    -4.9   Vietnam                     6.2      4.7    6.5
Güney Asya       6.3      4.8     5.6   Pasifik                     5.2      2.8    2.7
Bangladeş        6.2      5.6     5.9   Fiji Adaları                1.2     -1.0    0.2
Pakistan         4.1      2.8     2.0   Papua Yeni Gine             7.2      4.5    3.5
Sri Lanka        6.0      4.0     6.0   Gelişmekte Olan Asya        6.1      3.9    6.0
                                        Ülkeleri
Dünya            1.9     -2.9    2.0    Doğu Asya ve Pasifik        8.0     5.0     7.8
Yüksek           0.7     -4.2    1.3    Çin                         9.0     8.7     8.5
Gelirli
Ülkeler
-OECD            0.6     -4.2    1.2    Endonezya                   6.1     4.4     6.0
Ülkeleri
-Euro Bölgesi     0.6    -4.5    0.5    Tayland                     2.7     -3.2    3.1
-Japonya         -0.7    -6.8    1.0    Avrupa ve Orta Asya         4.0     -4.7    3.3
-ABD              1.1    -3.0    1.8    Lat. Am. veKarayipler       4.2     -2.2    3.3
OECD     Dışı     2.4    -4.8    2.2    Ortadoğu ve Kzy. Afrika     6.0      3.1    4.6
Ülkeler
Gelişmekte       5.9     1.2     4.4    Güney Asya                  6.1     4.6     7.8
Olan Ülkeler
Afrika           4.8     1.0     5.2    Hindistan                   6.7     6.1     8.5
Kaynak:      http://siteresources.worldbank.org/INTLAOPRD/Resources/293582-
1096519010070/LEM_No_13_June2009.pdf.
   Tabloda izlendiği üzere Asya ülkeleri krizden büyük yaralar
almamış gözükmektedir. 2008’de genelde büyümeler yaşanırken,
2009 yılı içerisinde Hong-Kong, Güney Kore, Tayvan, Tayland gibi
296                                               Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


ülkelerde küçülmeler olmuştur. 2010 yılına ilişkin beklentiler ise bu
ülkelerin tamamı için büyüme yönündedir.
    Krizde büyüme performansını devam ettirenler de vardır. Bunların
en dikkat çekicisi şüphesiz Çin’dir. Zira dünyanın ikinci büyük
ekonomisi, krize rağmen 2009’da 8.7 gibi yüksek bir büyüme hızını
yakalamıştır. Ancak Çin de bu dönem içerisinde genişletici maliye
politikası uygulaması yapmış bu çerçevede 4 trilyon Yuan (586 milyar
dolar) canlanma paketini uygulamaya koymuştur. (ADB, 2010: s.
125).
     Benzer bir durum Hindistan için de söz konusudur. Krize rağmen
2008’de % 6.7 büyüyen Hindistan bir önceki yıl (2007’de) % 9
büyüme gerçekleştirmişti. Burada da hükümet özellikle tüketimi
artıracak genişletici maliye politikaları izlemiş ve bir önceki yıla göre
% 20.2 artış sağlamıştır. 31 Mart’ta sona eren mali yıla göre Hindistan
2009’un ilk çeyreğinde % 6.1 büyüme elde etmiştir * (ADB, 2009: s.
129).
    Endonezya’da ise büyüme oranı % 4.4’tür. Bunun dışında bazı
küçük ekonomilerde de ciddi büyümeler yaşanmıştır. Bunlar arasında
Macau % 15, Azerbaycan % 13.2, Angola % 11.6 oranında büyüme
kaydetmiştir. Buna karşın pek çok sanayi ülkesi ve gelişmekte olan
ülkede büyüme hızı yavaşlamış ve hatta ciddi küçülmeler yaşanmıştır.
Bu durum, İkinci Dünya Savaşı’ndan sonra tek yılda yaşanan en



*
   Çin ve Hindistan diğer ülkelerden daha hızlı büyüyorlar, çünkü, bu ülkelerin
tasarruf oranları çok yüksek düzeyde gerçekleşiyor. Çin’de gelirlerin yüzde 56,6’sı,
Hindistan’da ise yüzde 38,2’si tasarruf ediliyor. Böyle yüksek oranda tasarrufların
yatırıma dönüşmesi büyüme hızının yüksek olmasını sağlıyor. Peki, niçin Çin ve
Hindistan’da yaşayanlar çok fazla tasarruf ediyorlar? Çünkü bu iki ülkede de sosyal
güvenlik sistemi yok. İnsanlar geleceklerini garanti altına almak için gelirlerinin
büyük bir kısmını tüketmeyip, tasarruf ediyorlar.
Çin’de tasarrufların yüksek olmasını sağlayan diğer bir unsur ise tek çocuk
politikası. Çin’de birden fazla çocuk yapmak yasak olduğu için, aileler,
yaşlandıklarında tek çocuğun kendilerine bakamayacağını düşündüklerinden
tasarruflarını arttırıyorlar.
Çin ve Hindistan arasındaki farklılığa gelince... Çin, ürettiklerinin yaklaşık yüzde
40’ını ülke içinde tüketip kalanını ihraç ediyor. Hindistan ise ürettiklerinin yüzde
88’ini ülke içinde tüketip yüzde 12’sini ihraç ediyor. Ama iki ülke de hızlı büyüyor.
Her gelişmekte olan ülkenin farklı büyüme dinamikleri var. (Süleyman Yaşar Taraf
Gazetesi, “Çin ve Hindistan Niye Hızlı büyüyor ? 10.03.2010”
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                            297


büyük düşüştür. Belli başlı ülkelerde GSMH’de büyük kayıplar
yaşanmıştır.
    2009 yılı sonu itibariyle gelişmekte olan ülkelerin gelir kaybının
750 milyar dolara ulaşacağı beklenmektedir. Bunun sonucu ise
muhtemelen işsizliğin ve fakirliğin artması şeklinde olacaktır (ODI, 2009:
s. 1).
    2008’de başlayan ekonomik kriz, gıda, petrol ve finans krizine
neden olmuştur. Finansal krizin 2008’in ikinci yarısında
başlamasından önce, gıda ve petrol fiyatlarının yükselmesi 2008’in ilk
yarısında enflasyona neden olmuştur. Bu durum, dünyanın ekonomik
büyümede yavaşlayacağı ve yıl sonunda dünya ekonomisinin % -3.2
ve 2009’da % -2.9 küçüleceği beklentisini doğurmuştur. Bu oran
gelişmekte olan ülkelerde 2008’de -6.1 ve 2009’da -1.6 olması
beklenmektedir (UNESCO, 2009: s. 6).
    2009 yılı içerisinde ekonomik krizden bazı ülkeler küçülme
yönünde çok ciddi etkilenmişken diğer bazıları ise büyümede düşüşler
yaşamışlardır. Yapılan araştırmalarda küçülmenin düşük gelirli
ülkelerde daha belirgin olduğunu göstermektedir. Nitekim gelişmekte
olan ülkelerde 2009’da ortalama büyüme sıfıra yakınken † Afrika
ülkelerinde küçülme ortalama % 1’ler seviyesinde, dünya ortalaması
ise büyük ekonomilerin de etkisiyle Temmuz 2009 itibariyle % 2.5
civarındadır (ODI, 2009: s. 2).
    Gelişmekte olan ülkelerin ekonomilerini etkileyen önemli
faktörlerden birisi de ekonominin genişleme dönemlerinde bu ülkeler
gelen ancak krizle birlikte bu ülkelerden hızla uzaklaşan gerek portföy
gerekse de doğrudan yabancı yatırımlardır.
     Gelirlerin azalması hükümetleri mali dengeyi sağlama ile (krizle
mücadele için) genişleyici maliye politikası uygulama noktasında
ikilemde bırakmıştır. Bu durumda bazıları tasarruf yaparak mücadele
ederken, pek çoğu krizle mücadele amaçlı olarak kamu harcamalarını
artırmak ya da borç almak noktasında genişletici maliye politikalarının


†
  Bunun nedeni Çin, Hindistan, Endonezya ve bazı küçük ekonomili ülkelerdeki
yüksek büyüme hızıdır. Zira bu ülkelerdeki yüksek büyüme hızı diğer gelişmekte
olan ülkelerde meydana gelen küçülmeleri telafi etmektedir.
298                                        Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


yürütülmesini tercih etmiştir. Bunun doğal sonucu borçların (ve bütçe
açıklarının) artmasıdır (UNESCO. 2009: ss. 6-7).
    Kriz beklenenden daha derin bir etki bırakmıştır. Krizden çıkıştaki
belirsizlik devam etmekle birlikte çıkışın aşama aşama olacağı
beklenmektedir. Birleşmiş Milletler dünya üretiminin 2009’da % 2.6
düşeceğini tahmin etmektedir. Bu düşüş II. Dünya Savaşı’ndan
sonraki en keskin düşüştür. Bu durum dünya üzerinde milyonlarca
kişinin işini, gelirini, tasarrufunu, evini ve hayatta kalma yeteneğini
kaybedeceği anlamına gelir (Bhuiyan: 2009, s. 1).
  3)  EKONOMİK              KRİZİN         DEVLET         GELİRLERİ
ÜZERİNDEKİ ETKİSİ
    Şüphesiz finansal kriz vergi gelirleri üzerinde etkide
bulunmaktadır. Yukarıda daha çok, finansal krizin vergi gelirlerini
etkilemesi muhtemel makro ekonomik sonuçları üzerinde
durulmuştur. Zira krizle birlikte meydana gelen ekonomik
büyüklüklerdeki azalmalar vergi tabanı, mükelleflerin vergiye karşı
davranışları ve tüketim alışkanlıkları üzerinde etkide bulunmaktadır.
Öte yandan devletler, kimi zaman vergi gelirlerini artırmak, kimi
zaman da azaltmak yönünde politika izleyerek krizle mücadele
etmektedirler. Bu politikalar da vergi bileşenleri üzerinde etkide
bulunmaktadır. Aşağıda önce bu etkenler üzerinde durulmuş, daha
sonra ülkelerin vergi gelirleri ve bunların GSMH içerisindeki
bileşimleri dikkate alınarak krizle birlikte ortaya çıkan sonuçlar
irdelenmiştir.
      3.1.Finansal Kriz ve Vergilendirme
    Ülkelerin ekonomik kriz karşısında politikaları birbirinden
farklılık arz etmektedir. Bir kısmı talebi canlandırmak üzere vergi
kesintilerine giderken diğer bazıları yüksek borçları ve vergi
gelirlerindeki düşüklük nedeniyle bu politikayı tercih etmemektedir.
Kamu harcamalarını artırma yoluna gidenler de mevcuttur. Ülkelerin
çoğu vergilerde azaltma ve kamu harcamalarında artışı tercih
etmektedir. Bundan amaç uzun dönemde büyümeye katkıda
bulunmaktır. Zira kısa dönemde tüketimi canlandıran bu kesintilerin,
uzun dönemde üretim artışına yol açması beklenmektedir (OECD
2009: s. 66).
    Ekonomide resesyon yaşandığında ek gelire ihtiyaç duyulur. Zira
kriz öncesi vergi uygulamalarının devam ettirilmesi mümkün
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                      299


gözükmemektedir. Krizler hükümetlere vergi politikalarını uzun
dönemde özellikle yatırım ve verimlilik alanında büyümeyi
sağlayacak şekilde değişiklik yapma imkanı da verir (OECD, 2009: s.
68).
    Kriz mükelleflerin vergiye karşı davranışlarını da etkilemektedir.
Zira kriz zamanlarında mükellefler istemedikleri halde bazen
vergilerini zamanında ödeyememektedir. Bu dönemlerde kamu
hizmetlerinin azalması memnuniyet üzerinde, dolayısıyla vergiye
karşı davranış üzerinde olumsuz etkiler meydana getirebilmektedir.
    Kriz dönemlerinde kişiler beklemeyi ve bir ekonomik aktivitede
bulunmamayı tercih edebilmektedir. Beklemenin nedeni belirsiz olan
ortamın netleşmesi ve tasarruf saiki iken, ekonomik aktivitenin
azalması risk unsuruyla ilgilidir. Bu yüzden bu dönemlerde
yatırımların azalması gelir ve kurumlar vergisinin azalmasına yol
açarken, tasarrufların bekletilmesi tüketim vergileri üzerinde olumsuz
etkide bulunur. Bu ise zaten durgun olan ekonominin daha da
yavaşlaması, hatta küçülmesi eğilimini beraberinde getirir. Bu
durumun, belirsizliğinin ortadan kalkmasına kadar devam edeceği
düşünülür.
    Bankaların da bu dönemde kredi verme noktasındaki
davranışlarının isteksizlik ya da yüksek faizli krediler şeklinde
yansıdığı görülür. Zira pek çoğu ticari gayelerle hareket ettiğinden
kriz dönemlerinde uzun vadeli politikalar ortaya koyamamakta, daha
garanti olan devlet tahvillerine yönelmektedirler. Reel sektörü
fonlaması gereken bankalar devlet tahvillerine yönelerek, hem
karlılıklarını artırırlar, hem de nisbi olarak düşük vergili olan devlet
tahvilleri vasıtasıyla vergilerin hem doğrudan, hem de dolaylı olarak
azalması üzerinde etkide bulunurlar.
    Dövizde meydana gelen dalgalanmalar ve tasarruf eğilimindeki
artış nedeniyle krizin dünya ticaretinde meydana getirdiği olumsuzluk,
dış ticaret üzerinden alınan vergiler üzerinde azaltıcı bir etki meydana
getirmektedir. Nitekim krizin etkilerinin en derin noktada hissedildiği
2008 yılı içerisinde dünya ticareti yaklaşık olarak % 25 düşerek, tek
bir yıl içerisinde II. Dünya Savaşı’ndan sonraki en keskin daralmaya
neden olmuştur. Bu dönemlerde yürürlüğe konan genişletici maliye
politikaları uygulamaları ise, bütçe açıklarının ve borçlanmanın
300                                        Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


artışına                      neden                        olmaktadır
(https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/ World
Economy).
    Krizin işsizliğe yol açması, sosyal ve politik olarak önemli bir
faktör olmasının yanında, vergi gelirleri üzerinde de azaltıcı etkiler
meydana getirmektedir. İşsizlik dolayısıyla alınamayan vergi ve diğer
sosyal güvenlik ödemeler ile, işsizlerin ve diğer tüketicilerin
taleplerinde ortaya çıkan azalmalar, vergi gelirleri üzerinde olumsuz
etki meydana getirmektedir. Buna karşın, işsizlik ödeneğinin
uygulandığı ülkelerde bu fondan işsizlik maaşı alanların sayısı
artmakta, bu da bütçeleri zorlamaktadır.
    Konuya bir başka açıdan da yaklaşabiliriz; kriz dönemlerinde
fiyatların düşmesi elinde daha önceden tasarrufu bulunan kişilerin bu
tasarruflarını değerlendirmelerine de imkan verir. Zira fiyatların en alt
noktaya geldiği düşünülen noktada bu kişilerin tasarruflarını yatırıma
yönlendirme eğilimleri de artar. Bunun ekonomik canlanma yanında
vergi gelirlerinin artışında ya da en azından daha fazla azalmaması
üzerinde olumlu etkide bulunmaktadır.
      3.2.Finansal Kriz ve Azalan Vergi Gelirleri
    2007 ortasından itibaren ekonomik durumda dış faktörlerin
etkisiyle önceden tahmin edilemeyen endişe verici belirsizlikler ortaya
çıkmıştır. Finans piyasalarının çökmesi reel sektörü etkilemiş ve
birçok işletme ya iflas etmiş veya üretim kapasitesi zarar görmüştür.
Bunun bir sonucu olarak kaçınılmaz bir şekilde işsizlik artmıştır. Bu
durum gelişmekte olan piyasalarda derin ekonomik kriz ve yıkımlara
neden olmuştur. Bu piyasalardan bir kısmı ekonomik çöküşünü
önlemek üzere uluslararası kurumlardan likidite talebinde
bulunmuştur.
    Krizin devam etmesi uluslararası piyasaları çıkmaza sürüklemiş ve
ekonomik aktivitelerin azalması beraberinde dünya ticaretinde
küçülmelere neden olmuştur. Bu küçülme 2007 ortasından itibaren
başlamıştır. Dünya ticareti 2009’da kötüye gidişini sürdürmüş ve IMF
Ocak 2008’de (6.9) olarak tahmin ettiği büyüme oranını Kasım
2008’de (2.1) ve Ocak 2009’da (-2.8) olarak iki kez revize etmiştir
(Anonim (b), 2010: s. 4).
   İlk aşamada olmasa bile global finansal kriz, vergi gelirleri
üzerinde ve buna bağlı olarak hükümetlerin politikaları üzerinde etki
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                        301


edecektir. Zira süreç içerisinde gelir durumunda ve ekonomik
aktivitelerde azalmalar yaşanacaktır. Bu da kaçınılmaz olarak vergi
gelirleri üzerinde azaltıcı bir etki oluşturacaktır (Aryeetey: 2009, s.
16). Eğer kriz ülke içi (yerli) ve dış ticareti birlikte etkilerse, bundan
kamu sektörünün kapasitesi de etkilenir. Ülkeler bununla mücadele
için yeni vergiler ihdas etme, gümrük tarifelerini yeniden düzenleme,
vergi idaresinin güçlendirilmesi, teşvik edici vergisel düzenlemelere
gitme, vergi indirimleri ve sübvansiyonlar gibi mali sektörde reform
niteliğinde düzenlemeler yaparlar (Aryeetey: 2009, s. 1).
    Vergi gelirlerinin GSMH’ye oranının düşmesi birbiriyle ilgili olan
bazı nedenlere dayanmaktadır. Özellikle üç faktör öne çıkmaktadır.
Bunlardan birisi bazı vergilerin tabanının GSMH’den daha hızlı bir
daralma içerisinde olmasıdır. Özellikle kazanç, sermaye gelirleri, özel
tüketim vergileri, ithalat üzerinden alınan vergiler, kriz dönemlerinde
daha hızlı düşüş eğilimindedir.
     Diğer bir faktör, mal ve emtia fiyatlarındaki düşüşün satış
vergilerinin azalmasına yol açmasıdır. Kriz kişilerin gelirlerini
etkilemesi nedeniyle vergi gelirleri azalma eğilimindedir (IMF, 2009,
s. 4). Geleneksel olarak gelir üzerinden alınan vergiler ekonomik
krizlere daha duyarlıdır. Ekonomik büyüme dönemlerinde hızlı bir
yükselme gösterirken, durgunluk dönemlerinde aynı hızla düşüş
gösterirler. Ancak tüketim vergileri daha az dalgalanma gösterir.
Dolayısıyla ekonomik büyüme evresinde daha az yükselirken, kriz
dönemlerinde belirgin bir düşüş göstermez. Servet vergileri ise daha
istikrarlıdır (Smith: 2009, s. 3).
    Kriz dönemleri kişilerin ve işletmelerin vergiye uyumu üzerinde
de etkide bulunmaktadır. Bu dönemde vergiye tabi işlemlere angaje
olmakta vergi makamları kayıtsız kalmakta, beyannamelerin yasal
süreler içerisinde teslimi mümkün olmamakta, vergi yükümlüleri
gelirlerini bildirmemekte ve haksız vergi iadesi talebinde bulunmakta,
mevcut vergi borçlarını eksik ödemektedirler. Bu durum vergiden
kaçınmaya da neden olmaktadır. Zira mükellefler yasal yolları
kullanarak daha az vergi ödemeyi amaçlarlar. Ama bu, yasanın
amacıyla çoğu zaman ters düşmektedir. Bu durum vergi boşluğuna
(tax gap) yol açmaktadır. Bu açığı azaltmak iyi ve kötü ekonomik
dönemlerde vergi yönetimleri için vazgeçilmez bir görevdir.
Ekonomik krizler mükelleflerin davranışları üzerinde negatif etki
302                                       Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


yapar. Mükellefler yasal davranışları terk edip kayıt dışına kayma
eğilimi gösterirler. Yani vergiye uyum azalır (IMF, 2009,. s. 5).
    Uluslararası ticaretin ve mal ve emtia fiyatlarının düşmesinin
kamu gelirleri üzerinde geniş bir etki meydana getirdiği
gözlemlenmektedir. Dünya Bankası verilerine göre, Eylül 2008 ile
Mart 2009 arasında ticari mallar dolar bazında % 30 düşmüştür. Aynı
dönemde imalat ürünlerindeki düşüş % 33 olarak yansımıştır.
Uluslararası ticaretin azalması ithalat üzerinden alınan vergileri de
olumsuz etkilemiştir. Zira, uluslararası fiyatların düşmesine rağmen, iç
talebin azalması ve nakit sıkışıklığı ithalatı azaltmıştır (UNESCO,
2009, ss. 6-7).
    Kriz nedeniyle bütçeler ve vergi sistemleri baskı altında kalmaya
devam etmektedir. Küreselleşme ve ekonomik entegrasyonlardaki
artış dünyaya önemli fırsatlar sunmaktadır. Bu yüzden ülkelerin
ekonomik dengesizlik ve vergi gelirlerinin erozyona uğraması
hususunda daha hassas olmaları beklenebilir (Chrenko: 2009, s. 1).
    Maliye politikası hem vergi indirimlerini hem de kamu
harcamalarında genişlemeyi ifade eder. Bu politikanın krizden çıkışta
önemli etkileri vardır. Zira talebin artırılması, tüketimin ve
yatırımların genişletilmesi, ve buna bağlı olarak ekonomik büyümeyi
sağlaması bakımından kriz dönemlerinin vazgeçilmezidir. Bu politika
talebin canlandırılması yanında gelir dağılımının düzelmesi üzerinde
de etkide bulunur (Nasution: 2009, s. 10).
    Global krizin kamu harcamaları üzerinde meydana getirdiği baskı
bu harcamaların GSYH’ye oranını artırmış, bunun sonucu olarak pek
çok ülkede özellikle 2008-09 döneminde vergi gelirlerinde belirgin
azalmalar yaşanmıştır. Örneğin AB’nin en yüksek gelirli ülkelerinden
birisi olan ve krizden ciddi düzeyde etkilenen İrlanda’da temel üç
verginin (gelir vergisi, katma değer vergisi ve ÖTV) oranı 2006’daki
%30 seviyesinden 2007’de % 27’ye ve 2008’de % 20’ye inmiş
bulunmaktadır. Yine İrlanda’da 2008 içerisinde vergi gelirlerinde
yaklaşık olarak % 14 düşüş yaşanmıştır. Öte yandan bu ülkede aynı
dönemde kamu harcamaları da yükselmiştir. Buradaki oran ise hem
2007 hem de 2008’de % 11 olarak gerçekleşmiştir. (Honohan: 2009,
ss. 3-4)
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                                                                  303


   Tablo 5: Toplam Vergi Gelirlerinin GSMH’ye Oranı (2005-
2008)



                           Vergi / GSMH




                                                       Vergi / GSMH




                                                                                   Vergi / GSMH




                                                                                                                      Vergi / GSMH
               GSMH                        GSMH                        GSMH                          GSMH




Ülke/Yıl         2005      2005              2006      2006              2007      2007             2008(2009       2008
Avustralya       696.834   30.8              742.899   30.6              795.702   30.8              812.5(8199)       ..
Avusturya        274.801   42.2              291.955   41.8              305.797   42.2             335.2(323.1)    42.8
Belçika          336.644   44.7              351.765   44.3              368.213   43.8             394.9(381.4)    44.2
Kanada         1.131.999   33.3            1.202.176   33.5            1.267.865   33.2            1.319(1.2870)    32.1
ÇekCumh.         208.425   37.5              224.088   37.1              247.689   37.3             267.9(256.7)    36.5
Danimarka        179.888   50.8              191.290   49.6              198.337   48.6             206.5(197.7)    48.2
Finlandiya       160.971   44.0              170.210   43.4              186.808   43.0             196.3(181.4)    42.7
Fransa         1.869.386   43.9            1.953.371   44.0            2.071.781   43.4            2.1580(2.113)    43.0
Almanya        2.586.530   34.7            2.710.221   35.5            2.853.157   36.1            2.960(2.8120)    36.4
Yunanistan       273.608   31.3              293.826   31.2              311.083   32.0             347.9(339.2)    31.3
Macaristan       170.992   37.3              180.474   37.1              188.681   39.5             199.0(186.3)    40.1
İzlanda           10.362   40.6               10.639   41.4               11.311   40.8               13.02(12.2)   36.0
İrlanda          160.448   30.3              175.315   31.6              193.371   30.8             191.3(177.0)    28.2
İtalya         1.649.437   40.8            1.739.784   42.3            1.840.069   43.4            1.8490(1.756)    43.1
Japonya        3.872.843   27.3            4.080.362   27.9            4.297.517   28.3            4.3920(4.141)
Kore            1096.740   23.9            1.191.056   24.9            1.287.678   26.5            1.3540(1.343)      26.5
Lüksemburg        31.779   37.6               36.456   35.8               39.578   36.5             39.94(38.14)      38.2
Meksika        1.293.914   18.1            1.403.278   18.2            1.492.970   17.9            1.5860(1.473)      20.4
Hollanda         572.900   38.5              607.446   38.9              648.466   37.5             681.6(652.3)
YeniZelanda      102.836   37.4              109.084   36.5              115.212   35.7             118.0(116.5)      34.4
Norveç           218.707   43.5              242.564   43.9              252.580   43.6             279.6(276.5)      42.0
Polonya          526.078   32.9              561.109   33.9              621.740   34.8             678.8(686.2)
Portekiz         217.911   34.7              229.279   35.4              240.155   36.4             240.2(232.2)      36.4
SlovakCumh.       87.073   31.4               96.798   29.3              109.387   29.3             121.2(115.3)      29.3
İspanya        1.188.102   35.7            1.306.090   36.6            1.412.140   37.2            1.4190(1.368)      33.0
İsveç            291.651   49.4              311.736   49.0              336.511   48.3             349.3(333.2)      47.1
İsviçre          266.129   29.1              288.710   29.3              318.457   28.8             321.9(316.1)      29.4
Türkiye          781.243   24.2              873.672   24.5              938.741   23.7             914.7(859.8)      23.5
İngiltere      1.971.252   35.7            2.065.087   36.6            2.131.507   36.0            2.2620(2.165)      35.7
ABD           12.579.700   27.5           13.336.200   28.1           14.010.800   28.2           14.610(14.200)      26.8
AB-15         11.765.316   38.6           12.433.836   38.6           13.136.980   38.7                                  ..
EuroAlanı      9.482.458   39.6           10.039.983   39.7           10.660.987   39.7                                  ..
OECD-         13.041.759   35.6           13.849.422   35.7           14.658.070   35.8                                  ..
Avrupa
OECD–         34.809.198   26.3           36.976.951   26.6           39.093.317   26.5                                              ..
Toplam

     Kaynak:http://stats.oecd.org/Index.aspx?QueryName=251&QueryType=View
&Lang=en#         Not:      2008       ve      2009       GSMH        büyüklükleri
(https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook) adresinden ayrı ayrı
incelenmek suretiyle tabloya eklenmiştir
304                                      Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan




      DEĞERLENDİRME VE SONUÇ
    Dünya’nın 1929’dan sonra yaşadığı en büyük, II. Dünya
Savaşı’ndan sonraki en kapsamlı kriz olan mevcut global kriz, çeşitli
makro ekonomik sonuçları da beraberinde getirmiştir. GSMH’de
daralma, dünya ticaretinde küçülme, üretimin, tüketimin ve buna bağlı
olarak vergilerin azalması, bütçe açıkları ve borçlarda meydana gelen
artışlar bunlardan bir kaçıdır.
    Yukarıdaki tabloda OECD ülkelerinin vergi yükleri ve GSMH
büyüklükleri gösterilmiştir. Genel olarak kriz dönemlerinden önce
büyüme performansı devam etmiş, 2008’den itibaren büyümede
yavaşlamalar görülmüş ve Türkiye’nin de içerisinde bulunduğu bazı
ülkelerde ise küçülmeler olmuştur. Ancak esas etki 2009’da görülmüş
olup bu dönemde neredeyse bütün ülkelerin GSMH’lerinde belirgin
düşüşler yaşanmıştır. Ancak her iki azalma da vergilerde gerçekte
hangi miktarda bir düşüş yaşandığını bize kesin olarak açıklamaz. Zira
makro düzeyde vergi yükü toplanan vergilerin GSMH’ye oranını ifade
eder. Ancak kriz döneminde meydana gelen üretim, tüketim ve dış
ticarette meydana gelen değişmeler vergi yükünü de etkilemektedir.
Bu yüzden genel olarak hem GSMH, hem de vergi yükündeki
azalmalar vergi gelirlerinin düştüğünü gösterse de tek başına bizi tam
doğru sonuca götürmez.
    Tablonun değerlendirmesine gelince; öncelikle tabloda yer alan
ülkelerin gerek Avrupa Birliği gerekse Amerika kıtasından ülkeleri
temsil etmesi, gelişmiş ve gelişme aşamasındaki ülkelerin GSMH ve
vergi yüklerinin incelenmesi, ayrıca OECD ve diğer sitelerde mevcut
en son bilgileri temsil etmesi nedeniyle dünya genelini temsil ettiği
varsayılabilir. Ayrıca Japonya ve Kore gibi büyük Asya ülkeleri de
tabloda yer almaktadır.
    Bu çalışmanın konusu olan vergi rakamları analiz edildiğinde,
vergi yüklerinin oransal olarak çok fazla düşmediği görülse de, bu
oranlar GSMH düşüşleriyle birlikte düşünüldüğünde daha anlamlı
analizler yapmak mümkündür. Ancak gerek enflasyon nedeniyle
gerekse kamu harcamalarının artışının bir sonucu olarak yeni vergiler
koymak ya da mevcut vergilerde indirime gitme politikaları nedeniyle
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                       305


bu dönemlerde vergilerde ve bu vergilerin bileşimlerinde normal
zamandakilerden daha fazla değişim olmaktadır.
     Vergi yüklerine gelince, GSMH azalmalarının yanında vergi
yüklerinin de azalması, aslında vergilerde miktar olarak gözükenden
daha fazla olduğunun işaretidir. Zira bu dönemlerde kimi ülkelerde
yeni vergilerin konması ya da duruma göre vergi indirimi
politikalarının izlenmesi bu sonuçların ortaya çıkmasında etkili
olmuştur. Genel görüntü ergilerin 2008’den itibaren GSMH
azalışlarına rağmen, oran olarakaz da olsa düştüğü yönündedir. Bazı
ülkelerde nisbeten yüksek olan vergi yükü düşüşlerinin diğer bazı
ülkelerde çok az değiştiği ya da hiç değişmediği, bir kısım ülkelerde
ise krize rağmen artışların yaşandığı görülür. Benzer bir sonucun 2009
vergi yükleri için de geçerli olduğu düşünülmektedir. Bu döneme
ilişkin veriler çalışmanın yapıldığı tarihlerde uluslar arası kurumlar
tarafından yayımlanmadığından her ne kadar analiz yapmak zorlaşsa
da, krizin bütün etkilerinin 2009 yılı itibariyle de devam ettiği, azalan
GSMH rakamlarından da anlaşılmaktadır. Bu yüzden vergi yüklerinde
meydana gelen bu değişimlerin, GSMH’deki azalmalarla
yorumlandığında daha anlamlı sonuçlar ortaya çıkar. Zira azalan
GSMH’ye bağlı olarak toplam vergilerin oranı GSMH’ye göre artmış
gibi gözükse de aslında pek çok ülkede rakamsal olarak azalışı temsil
etmektedir. Bu arada azalan gelirlerin marjinal faydasının arttığı
gerçeği de dikkate alınırsa vergi yüklerinin bu anlamda da arttığını
ifade etmek gerekir.


   KAYNAKLAR
ADB (Asian Development Bank), 2009, Update Broadening Openness
     for a Resilient Asia Asian Development Bank,
(http://www.adb.org/Documents/Books/ADO/2009/update/ado2009-
        update.pdf.(23.01.2010).
Anonim (a), 2009, The 2009 Revised Budget Fiscal Stimulus
      Programme: Mitigating The Impact From The Global Crisis,
      (http://www.bi.go.id/NR/rdonlyres/AE350D5E-BCB8-4AA4-
      BE29/9FB44C66B04B/15743/APBNPenyesuaian_2009_ENG
      LISH1.pdf. (13.03.2010).
306                                       Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


Anonim (b), Backround Economic And Financial Affairs Council,
      (2009) Wednesday 2 December in Brussel 27 November.
(http://www.se2009.eu/polopoly_fs/1.25535!menu/standard/file/1115
        18.pdf. (12.1.2010).
ARYEETEY E., (2009) “The Global Financial Crisis and Domestic
    Resource Mobilization in Africa”,
(http://www.afdb.org/fileadmin/uploads/afdb/Documents/Generic,Doc
        uments/Domestic%20Resource%20Mobilization%20in%20the
        %20Post-
        Financial%20Crisis%20Era%E2%80%93Policy%20Implicatio
        ns-Prof%20Aryeetey.pdf , (23.01.2010).
AYDIN M. ve ERDOĞDU M., 2008 “Mali Krizlerde Vergi
     Politikası:1989 Sonrası Türkiye Değerlendirmesi”, Kocaeli
     Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, Yıl: 3-
     4, Sayı: 3-6, Haziran/Aralık.
AYDOĞUŞ O., 2009, “2008-09 (?) “Küresel Krizi’nden Geçerken
    Türkiye    Ekonomisi     Üzerine     Bazı     Gözlem ve
    Değerlendirmeler” TİSK Akademi, Cilt 4 Özel Sayı.
BHUIYAN, M. H., 2009, “Breakout Session on Fiscal Policy Impact
     of Global Financial & Economic Crisis on Developing and
     Least Developed Countries: Suggested Response to the Crisis”,
     Strengthening the Response to the Global Financial Crisis in
     Asia-Pacific: The Role of Monetary, Fiscal and External Debt
     Policies United Nations Economic and Social Commission For
     Asian and the Pacific and Bangladesh Bank, 27-30 July Dhaka,
     Bangladesh.
(http://www.unescap.org/pdd/calendar/strengthening_responses/paper
        s/Bangladesh_Bhuiyan.pdf. (22.01.2010).
CHHIBBER, A., GHOSH J. and PALANIVEL T., 2009, “The Global
     Financial Crisis and the Asia-Pacific region A Synthesis Study
     Incorporating Evidence from Country Case Studies,” UNDP
     Regional Centre for Asia and the Pacific. (11.01.2010).
CHRENKO, P., 2009, Tax Forum, Brussels
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                     307


(http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/taxation/g
        en_info/conferences/taxforum2009/speech_Chrenko.pdf.
        (23.01. 2010).
EVEN, S. and FELDMAN N., 2009, “Implications of the Global
     Economic Crisis” Shlomo Brom and Anat Kurz, (Ed).
     Strategic Survey for Israel.
(http://www.inss.org.il/upload/(FILE)1248344183.pdf (27-01-2010).
HONOHAN, P., 2009, “What Went Wrong In Ireland ?” Trinity
    College, Dublin, May
http://www.tcd.ie/Economics/staff/phonohan/What%20went%20wron
        g.pdf. (12.03.2009).
http://dx.doi.org/10.1787/702088626343. (19.01. 2010).
http://dx.doi.org/10.1787/702113603061. (23.02.2010).
http://stats.oecd.org/Index.aspx?QueryName=251&QueryType=View
         &Lang=en#. (7.02.2010).
http://www.odi.org.uk/resources/download/2822.pdf- . (22.01.2010).
http://www.odi.org.uk/resources/download/3413.pdf. (30.01.2010).
https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/
        (23.01.2010).
https://www.cia.gov/library/publications/the-world-
        factbook/geos/xx.html. (23.01.2010).
IMF (International Monetary Fund), 2009, “Fiscal Affairs Department
      Collecting Taxes During an Economic Crisis: Challenges and
      Policy Options.”
(http://www.imf.org/external/pubs/ft/spn/2009/spn0917.pdf.
        (23.01.2010).
NASUTION. A., 2009, The Global Financial Crisis and its impact on
    the                     Asia-Pacific                   region
    http://www.bpk.go.id/web/files/2009/06/the-global-financial-
    crisis-and-its-impact-on-the-asia-pacific-region.pdf.
    (21.02.2010).
308                                           Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


OECD (Organisation for Economic Cooperation and Development),
     Annual                     Report                 2009,
     (http://www.oecd.org/dataoecd/38/39/43125523.pdf.
     (13.01.2010).
OECD               Main            Economic            Indicators-
       (http://www.oecd.org/dataoecd/24/21/42312989.html.
       (5.03.2010).
                                   “The Global Financial Crisis
ODI (Overseas Development Institute), 2009,
       and Developing Countries Synthesis of the Findings of 10
       Country Case Studies” June.
(http://www.odi.org.uk/resources/download/3413.pdf. (12.03.2010).
ODI (Overseas Development Institute), 2009 The Global Financial
      Crisis And Developing Countries: Taking Stock, Taking
      Action, Briefing Paper, September.
(http://www.odi.org.uk/resources/download/2822.pdf. (17.03.2009).
SMITH, K. W., 2009, “The Effect of the Global Economic Crisis on
     State and Local Tax Revenues,” UNC School of Government
     Economics Bulletin Number 3 AUGUST.
(http://www.sog.unc.edu/pubs/electronicversions/pdfs/eb3.pdf.
        (15.03.2010).
UNESCO (United Nations Educational, Scientific and Cultural
     Organization), UNESCO Institute for Statistics, 2009, “Early
     Impact Assessment of the Global Financial Crisis On
     Education       Financing:    Country      Case     Studies”
     (http://www.uis.unesco.org/template/pdf/EducGeneral/Financi
     al_Crisis.pdf. (23.12.2009).
World Bank Office, 2009, Impact of the Global Financial Crisis and
      Recent Economic Developments in Lao PDR, Lao PDR
      Economic Monitor, JUNE.
(http://siteresources.worldbank.org/INTLAOPRD/Resources/293582-
         1096519010070/LEM_No_13_June2009.pdf. (23.01.2010).
YAŞAR, Süleyman, 2010, “Çin ve Hindistan Niye Hızlı büyüyor ?”
    Taraf Gazetesi, 10 Mart.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                     309


    TÜRKİYE’DE ÖZELLEŞTİRME UYGULAMALARI VE
     EKONOMİK ETKİLERİNİN DEĞERLENDİRİLMESİ

                    Yrd. Doç. Dr. Selim İNANÇLI
                            Sakarya Üniversitesi
                     İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi

                  Arş. Gör. Fatih YARDIMCIOĞLU
                            Sakarya Üniversitesi
                     İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi


   GİRİŞ
    1929 büyük iktisat buhranı ile klasik iktisat görüşüne dayanan
serbest piyasa ekonomisinin mili ekonomideki temel ekonomik
hedefleri gerçekleştirmede yetersizliği anlaşılmış ve devletin
ekonomik hedefleri gerçekleştirmek için ekonomiye müdahalesi
gündeme gelmiştir (Pehlivan 2003: 63). Keynesyen iktisat teorisi,
krizin aşılabilmesinin devlet tarafından maliye, para ve kredi, dış
ticaret, dolaysız kontroller ve kamu girişimciliği politikaları ile
mümkün olduğunu savunmuştur (Kilci 1998: 11). Buhranı takip eden
yıllarda krizden kurtulmak için uygulanan keynesyen iktisat
politikalarıyla artmaya devam eden devlet müdahalesi sonucu “Refah
Ekonomisi” anlayışı oluşmaya başlamış ve bu anlayış İkinci Dünya
Savaşını takip eden yıllarda da etkisini iyice artırmıştır. Devletin
ekonomideki müdahalesinin artması görüşü piyasa ekonomisinin
kamusal malların üretiminde, dışsal ekonomilerde, ölçek
ekonomilerinde ve tam rekabetten sapmalarda başarısız olduğu
teorisine dayandırılmıştır.
     Kapitalist ekonomilerde Keynesyen iktisadın önerileri 1970’li
yılların başına kadar tartışmasız kabul görmüş ve tüm dünyada
uygulanmıştır. Ekonomide kamu kesiminin nispi payı, 1970’li yılların
başında petrol fiyatlarındaki aşırı artış nedeniyle oluşan kriz
dalgasının ulusal ekonomileri şiddetli bir biçimde sarsmasıyla
tartışılmaya başlanmış, bu yılları takip eden yıllarlar boyunca gelişen
serbest piyasa ekonomisi yaklaşımları sanayileşmiş ülkelerden
başlayarak dünyadaki diğer ekonomileri de etkisi altına almış ve
310                                      Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


ekonomik uygulamalarda kamu kesiminin küçültülmesine yol açmıştır
(Kilci 1998: 11).
    Ortak mal ve hizmetlerin karşılanmasında devlet toplumsal refahı
sağlayamamaya ve kaynakları israf etmeye başladığında toplum, mal
ve hizmetlerin üretilmesi için alternatif üretim şekilleri aramaya
başlamıştır. Özellikle 1980’li yılların başlarında devletin toplumsal
refahı bazı mal ve hizmetlerin üretiminde maksimuma çıkaramadığı
ya da maksimumdan uzaklaştırdığı düşüncesi hâkim olmaya
başlamasıyla alternatif çözümler ortaya konulmaya başlanmıştır. Bu
çözümlerden bir tanesi de özelleştirme uygulamasıdır.
    Bazı mal ve hizmetlerin özel kesim tarafından üretilmesi,
satılması, rekabetçi politikaların geliştirilmesi için ortam
oluşturulması olarak ortaya atılan özelleştirme kavramı ile toplum
refahının maksimuma ulaştırılması anlatılmak istenmektedir.
Özelleştirme devletlerin ve hükümetlerin özelikle ekonomik nitelikte
olan mal ve hizmetlerin üretilmesinde son yıllarda başarısız olarak
kabul edilmelerinin sonucu bu başarısızlığı ortadan kaldırmak ve
başarılı sonuçlar almak için yeni çözümler üretilmek istenmesi sonucu
ortaya çıkmıştır.
    Genelde birçok ülkede kamu kesiminin, verimsiz ve etkinlikten
uzak olarak çalışması nedeniyle, genel ekonomi üzerinde bir yük
oluşturduğu kabul edilmektedir. Özelleştirme, devletin küçültülmesi
ve kamu açıklarının ortadan kaldırılması, öncelikle piyasa
ekonomisinin yapılanması ve ekonomik istikrarsızlıkların ortadan
kaldırılması açısından önem taşımaktadır.
    Bu çalışmanın amacı Türkiye’de 1984 yılında gündeme gelen ve
uygulanmaya başlanan özelleştirme çalışmalarının teorik altyapısının
ortaya konularak 1985–2009 dönemi özelleştirme uygulamalarının
karşılaştırmalı analizinin yapılmasıdır. Bu çerçevede ilk olarak
Türkiye’de özelleştirme uygulamalarının tarihi gelişimi üzerinde
durulacaktır. Daha sonra Türkiye’deki özelleştirme uygulamalarının
kavramsal ve hukuki boyutu incelenecektir. Bu açıklandıktan sonra
Türkiye’deki özelleştirme uygulamalarının hangi amaçlarla yapıldığı
açıklanacaktır. Türkiye’de uygulamaya konulan kalkınma planlarında
özelleştirmenin ne şekilde ele alındığının üzerinde durulduktan sonra
Türkiye’de gerçekleştirilmiş olan özelleştirme uygulamalarının neler
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                   311


olduğuna değinilecektir. Bu kapsamda ilk olarak 1985 yılı ile 2009
yılı arasında Türkiye’de gerçekleştirilen özelleştirme uygulamaları
karşılaştırmalı olarak incelenecektir. Son olarak Türkiye’de
özelleştirme uygulamalarında karşılaşılan sorunlar ve bu
uygulamaların ekonomik etkileri üzerinde durularak mevcut durumun
değerlendirilmesi yapılacaktır.
   1. Türkiye’de Özelleştirme Uygulamalarının Tarihi Gelişimi
   1.1. 1980 Öncesi Dönemde Özelleştirme Uygulamaları
    Osmanlı’nın son yıllarında sürekli savaşlarla geçmesi dolayısıyla
ve bunu takiben kurtuluş savaşının da etkisiyle ekonomi çöküntü ve
çözülme dönemine girmiş ve ekonomik kaynaklar önemli ölçüde
tükenmiştir. Ekonominin ve ülkenin durumunun daha iyi bir seviyeye
getirilmesi amacıyla 17 Şubat–4 Mart 1923 tarihli 1. İzmir iktisat
kongresinde    ekonomik      bağımsızlığımız     açısından   ülkenin
sanayileşmesi gerekliliği konusunda karar alınmıştır (Cevizoğlu,
1989: 78).
    Ülkenin sanayileşme çabası doğrultusunda özel kişilerin ekonomik
işletmeler kurması ve özel işletmelerin faaliyette bulunamadıkları
alanlarda da devletin faaliyette bulunması ilkesi yatmaktadır. Bu
yıllarda özel sektörün kalkınma sürecini başlatacak güçten yoksun
olması ve ekonomideki sermaye ve bilgi kıtlığı dolayısıyla sanayinin
gerek duyduğu mal ve hizmetlerin devlet tarafından üretilmesi
gerekliliği dolayısıyla, devlet girişimci olarak ekonomide bulunmaya
başlamış ve ilk olarak finans sektörünü güçlendirmek amacıyla
faaliyetlerde bulunmuştur (Yurter, 1993C46).
    Ülkemizde özelleştirme düşüncesi Atatürk’ün direktifiyle 1938
yılında çıkarılan 3460 sayılı kanunda ve 1950’li yıllardaki
hükümetlerin programlarında da yer almıştır (Yurter, 1993: 48–48).
Fakat bu yıllarda ülkenin gerçekleri kamu sektörünü büyümeye
zorlamıştır (Ertuna, 1998: 4) ve KİT’lerin istihdam yaratma gücünden
faydalanma yoluna gidilmiştir. 1950’li yıllardan itibaren ise
ekonomide devlet payı giderek artmaya başlamıştır (Sarısu, 2003).
    1960–1980 arası ekonomi politikaları değişerek Türkiye
ekonomisi, kamu sektörünün ve özel sektörün ekonomik gelişmeye
beraber katkıda bulunması anlamına gelen “karma ekonomi” haline
312                                       Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


gelmiş, beş yıllık kalkınma planları ve devletin yıllık uygulama
programları ile özel sektöre destek verilmiş ayrıca bu plan ve
programlar kamu sektörü için de bağlayıcı olmuştur (Ertuna, 1998: 4).
Bu yıllarda KİT’ler ekonomik gelişmeye ivme kazandırmak için
kurulmuşlardır (Ertuna, 1998: 4) ve sayıları artmıştır.
      1.2. 1980 Sonrası Dönemde Özelleştirme Uygulamaları
     Türkiye’de özel-kamusal alanın birbirinden ayrılması ile ilgi en
önemli gelişme ve dönüşüm 1980 sonrası dönemde mümkün
olabilmiştir. 1970’lerin sonlarında ortaya çıkan ekonomik kriz
sonrasında alınan 24 Ocak kararları olarak adlandırılan ekonomik
istikrar tedbirleri ile KİT politikasında köklü değişiklikler meydana
gelmiştir. Bu bağlamda ihracata ve serbest piyasa kurallarının
ekonomiye hâkim kılınmasına yönelik uygulamalara gidilmiştir.
Piyasa ekonomisine geçiş ile gündeme gelen özelleştirme, esas olarak
ekonomideki devlet müdahalesinin asgariye indirilmesini amaçlayan
bir politika olarak “serbest piyasa ekonomisi” ne geçişte önemli bir rol
oynamıştır (Sarısu, 2003). Batıdaki gelişmelere paralel olarak kamu
sektörünün ekonomideki ağırlığını azaltmak amacıyla KİT’lerin
özelleştirilmesi konusu gündeme gelmiştir (Atasoy, 1993: 79)
    1980–1983 yılları arasında KİT’lerin özelleştirilmelerinden ziyade
bir reforma tabi tutulmaları, bu doğrultuda da kar etmeleri
öngörülmüştür (Yıldırım, 1999: 42). 1983 yılında özelleştirmeyle ilgili
çalışmalar başlamış ve 1984 yılında ilk yasal düzenleme yapılarak ilk
uygulayıcı kurum olan Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı İdaresi
Başkanlığının temeli atılmıştır. 1986 yılında KİT’lerin iyileştirilmesi
ve özelleştirilmesi amacıyla bir “Master Plan” hazırlanmış ve bu plan
ile Türkiye’de özelleştirmenin hızla gerçekleştirilmesi gereği
öngörülmüştür (Sarısu, 2003).
    Yasal düzenlemelerin yetersizliğini ortadan kaldırmak amcıyla
1994 tarihli ve 4046 sayılı Özelleştirme Kanunu hazırlanarak
yürürlüğe girmiştir. Bu kanun ile Özelleştirme Yüksek Kurulu ve
Özelleştirme İdaresi Başkanlığı oluşturularak özelleştirmenin
hedefleri belirlenmiştir (Sarısu, 2003). 1985 yılından 2000 yılana
kadar düşük düzeyde olan özelleştirme uygulamaları, özellikle 2004
yılından itibaren artarak devam etmiştir.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                     313


  2.Türkiye’de Özelleştirme Uygulamalarının Kavramsal ve
Hukuki Boyutu
   2.1. Türkiye’de Özelleştirme Uygulamalarının Kavramsal
Boyutu
   Özelleştirme uygulamalarının kavramsal boyutunda ilk olarak
özelleştirme uygulamalarının tanımı yapılacak daha sonra ise türlerine
değinilecektir.
   2.1.1. Özelleştirme Uygulamalarının Tanımı
    Özelleştirme Türkiye’nin gündemine, yasal düzenlemeleri de dahil
1930’lu yıllarda girmiş olan ve günümüzde ekonomi politikasının
gündeminin en üst sıralarında yer alan bir olgudur. Özelleştirme
sadece Türkiye’yi ilgilendirmeyen, serbest piyasa uygulamalarında en
önde bulunan batı Avrupa ülkelerinde de bugün kamuoyunun
yakından ilgi duyduğu ve üzerinde tartışmaların yapıldığı bir
faaliyettir.
    Özelleştirme çeşitli yazarlar ve kuruluşlar tarafından, -tanımı
yapan kişinin veya kuruluşun iktisadi, siyasi görüşünden dolayı- farklı
şekillerde tanımlanmış olan bir kavramdır. Literatürde özelleştirme
dar ve geniş olmak üzere iki şekilde tanımlanmaktadır;
    Dar anlamıyla özelleştirme, sadece kamu iktisadi teşebbüsleri
çerçevesinde ele alınmakta ve “kamu iktisadi teşebbüslerinin mülkiyet
ve yönetiminin özel teşebbüse devri” olarak tarif edilmektedir (Aktan,
1993: 131)
    Özelleştirmeyi sadece kamu iktisadi teşebbüslerinin özel kesime
satışı olarak düşünmek yanlıştır. Özelleştirme bundan daha geniş bir
eylemi tarif etmektedir. Geniş anlamıyla özelleştirme ise, kamu
iktisadi faaliyetleri çerçevesi ölçüsünde genişletilerek “kamu iktisadi
faaliyetlerinin önemli ölçüde sınırlandırılması veya bütünü ile ortadan
kalkması” olarak tanımlanmaktadır (Aktan, 1993: 132).
    Bazı yazarlar geniş anlamıyla özelleştirmenin kamu iktisadi
teşebbüslerinin satışı dışında bu teşebbüslerin özel kesime kiralanması
ve yönetimlerinin devredilmesi konularını da içerdiğini belirtmiş,
ayrıca kamusal mal ve hizmet üretilmesi için özel kesimle sözleşme
yapılması, özel kesimle ortak girişimlerde bulunulması gibi
uygulamalarda özelleştirme kapsamı içerisinde saymışlardır. Ve bu
314                                       Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


çerçevede özelleştirmeyi geniş anlamda ” iktisadi, mali, sosyal ve
siyasal nedenlerle milli ekonomi içerisinde kamu kesimi faaliyetlerinin
sınırlandırılması veya tamamen ortadan kaldırılmasına yönelik olarak
yapılan uygulamaların bütünü” şekilde tanımlamışlardır (Muter,
1994: 144)
    Bu tanımlamalar ışığında Türkiye’de gerçekleştirilen özelleştirme
uygulamaları en geniş anlamıyla; “İktisadi, mali, sosyal ve siyasal
amaçlarla kamu kesiminin, tam kamusal mal ve hizmetlerin (adalet,
savunma vb.) üretimi dışındaki faaliyette bulunduğu veya faaliyette
bulunması gerektiği alanlarda özel hukuk kişilerinin faaliyetlerine
belli kıstaslar dâhilinde, kısmen veya tamamen izin verilmesi ve bu
çerçevede de kamu tüzel kişilerinin bu alanlardan kısmen veya
tamamen çekilmesi ve bu alanlardaki iktisadi faaliyetlerin özel hukuk
kişileri tarafından yürütülmesi ve yönlendirilmesi” olarak
tanımlanabilir.
      2.1.2. Özelleştirme Uygulamalarının Türleri
     Özelleştirme yöntemlerinin uygulanabilirliliği ülkenin içinde
bulunduğu şartlara göre değişebilmektedir. Özelleştirmenin başarısı
bu yöntemlerin uygulamada yerel tercihlere, beceri, hukuk ve ahlak
kurallarına uyulmasıyla mümkün olacaktır (Muter, 1994: 148).
Türkiye’de özelleştirme mevzuatının 17.3.1984 tarihinde ilk yürürlüğe
girişinden bu yana özelleştirme uygulamalarına ilişkin geniş bir
hareket alanı belirlenmiştir. Daha açık bir ifadeyle, özelleştirmeye
ilişkin bütün yöntemlerin uygulanması mümkündür (Kilci, 1994).
Fakat günümüzde merkezi hükümet tarafından uygulanan
özelleştirmelerde; “Blok Satış Yöntemi, Halka arz Yöntemi, Tesis ve
Varlık Satışı yöntemi, Uluslar Arası Arz Yöntemi, İMKB’de Satış
Yöntemi ve Bedelli Devir Yöntemi” olmak üzere 6 çeşit özelleştirme
yöntemi uygulanmaktadır. Ülkemizde 1985-2009 yılları arasında
gerçekleştirilen özelleştirme işlemlerinin sırasıyla, %53’ü Blok Satış
Yöntemiyle, %19’u Halka arz Yöntemiyle, %23’ü Tesis ve Varlık
Satışı ile, % 3’ü İMKB’de Satış Yöntemiyle, % 2’si de Bedelli devir
ile gerçekleştirilmiştir (ÖİB, 2009). Özelleştirme yöntemlerinin neler
olduğu aşamalı olarak aşağıdaki tabloda verilmektedir.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                        315


       Şekil 1: Özelleştirme Yöntemleri




   Kaynak; ÖİB, 2009
   2.1.2.1. Blok Satış Yöntemi
    Özelleştirilecek şirketlerin belli bir oranının ya da tamamının
pazarlık usulü ile veya açık artırmayla yerli ve yabancı kişilere satışını
ifade etmekte olan bu yöntem 2009 Ağustos ayı itibariyle Türkiye’de
en çok kullanılan özelleştirme yöntemidir. Türkiye’de yapılan
316                                        Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


özelleştirme    uygulamalarının    %53’ü    Blok    Satış   Yöntemiyle
yapılmıştır.
    Blok satış yöntemi genel olarak halka açılacak kadar büyük
olmayan şirketler ile yarım kalmış tesislerde uygulanmaktadır
(TÜGİAD, 1994; 55). Tam anlamıyla mülkiyet devri büyük ölçüde
Blok satış yöntemiyle gerçekleştirilmektedir (Kilci, 1994: 28).
Ülkemizde uygulanan Blok satış yöntemi özelleştirmenin sermayeyi
tabana yayma hedefinden uzaklaşılmasının ve özelleştirmenin diğer
bir amacını oluşturan devlete gelir sağlanması hedefine yönelmesinin
de bir göstergesidir.
      2.1.2.2. Halka Arz Yöntemi
    Hisse senetlerinin halka arzı uygulanması en zor olan
yöntemlerden biridir. Bu yöntem özelleştirmenin yaygın amaçlarından
olan “Mülkiyetin tabana yayılması ve Piyasaların geliştirilmesine
katkı “ amaçlarına uygun bulunduğundan (Ertuna, 1993; 26),
ülkemizde Blok satış yönteminden sonra en çok uygulanan yöntemdir.
Türkiye’de 2009 Ağustos ayı itibariyle yapılan özelleştirme
uygulamalarının %19’u Halka arz Yöntemiyle gerçekleştirilmiştir.
    Genellikle ülkemizdeki özelleştirme uygulamalarının gerçek
anlamda başlangıç noktası olarak nitelendirilen (Kilci, 1994: 28) bu
uygulamada hisse senetleri birkaç yöntemle halka arz
edilebilmektedir. Birinci yöntem, senetlerin doğrudan doğruya halka
veya alıcılara arz edilmesidir (Karluk, 1994: 137). Diğer bir yöntem,
sermaye piyasası kanalıyla hisse senetlerinin satışıdır. Bu yöntem,
kamu mülkiyetindeki anonim şirketin bütün veya bir kısım hisse
senedinin özel kişi veya kuruluşlara satışı olarak tanımlanabilir. Bu
yöntemin uygulanabilmesi için ilk önce özelleştirilmesine karar
verilen KİT’lerin sermayelerinin hisse senetlerine bölünmüş ve ticaret
hukukuna tabi sermaye şirketleri şekline dönüştürülmeleri
gerekmektedir (TUSİAD, 1986: 19). Bu yöntemin başarısı ülkede
sermaye piyasasının gelişmiş olması ile doğru orantılıdır.
    İlk yıllarda çoğunlukla kamu iştiraklerindeki devlete ait payların
bir bölümünün satışı şeklinde gerçekleşen halka arz uygulamalarında
devlete ait kuruluşların halka arz edilen hisseleri çok küçük oranlarda
olmuş (Kilci, 1994: 30) ve ilk kez halka arz edilen hisse senetleri
yatırımcıya bekleneni vermemiştir (Yazıcı, 1997: 140). Bu uygulama
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                     317


gerçek anlamda bir özelleştirmeyi ifade etmek yerine borsanın ve
halkın özelleştirmeye hazırlanması anlamı taşımaktadır (Kilci, 1994:
30). Özelleştirme uygulamasının borsada halka arz yöntemi ile
yapılabilmesi için daha gerçekçi bir değerin/fiyatın belirlenmesinin ve
gelişmiş bir borsanın olmasının büyük önemi vardır (Yazıcı, 1997:
140).
   2.1.2.3. Tesis ve Varlık Satışı
    Özelleştirme uygulamaları içinde KİT’lere ait yarım kalmış tesis
veya işletmelerin bir bölümünün satışı, bir bölümünün de defter değeri
üzerinden ilgili kurumlara devrinin (Kilci, 1994: 26) söz konusu
olduğu bir yöntemdir. Bu kuruluşlar genellikle geri kalmış bölgelerde
bulunan yarım kalmış tesisler, istihdam ve üretim artışının
gerçekleştirilmesi amacıyla kurulması düşülen, ancak finansman,
üretim ve istihdam planlarının iyi yapılmaması sonucu,
tamamlanamayan kuruluşlardır ve bu kuruluşlarda üretim
yapılmamaktadır (TÜGİAD, 1994: 59). Bu tesisler talep edenlere
işletmeleri ve üretim yapmaları şartı getirilerek satılmaktadır.
Türkiye’de 2009 Ağustos ayı itibariyle yapılan özelleştirme
uygulamalarının %23’ü Tesis ve Varlık Satışı Yöntemiyle
gerçekleştirilmiştir.
   2.1.2.4. Uluslar Arası Arz Yöntemi
    Uluslar arası arz yönteminde özelleştirilmek istenen kuruluşun bir
kısım hisseleri uluslar arası piyasalarda aracı kurumlar vasıtasıyla
satılmaktadır.
   2.1.2.5. İMKB’de Satış Yöntemi
    Özelleştirilmesine karar verilen kuruluşlardaki kamu hisselerinin
tamamen veya kısmen İMKB’de satışa sunulmasıdır (TÜGİAD, 1994:
56). Sıklıkla kullanılan bu yöntem genellikle hisseleri daha önce blok
olarak satılan ya da halka arz edilen kuruluşlarda görülmektedir.
Borsada satış işlemi tek başına bir özelleştirme yöntemi olmaktan
ziyade diğer yöntemlerin destekleyicisi olarak düşünülmüştür. Bu
yöntemde hisseleri borsada satılan kuruluşların, borsa şirketi formuna
uygun hale getirilmiş olması gerekmektedir (Kilci, 1994: 31).
Türkiye’de 2009 Ağustos ayı itibariyle yapılan özelleştirme
318                                       Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


uygulamalarının       %     3’ü       İMKB’de    Satış     Yöntemiyle
gerçekleştirilmiştir.
      2.1.2.6. Bedelli Devir Yöntemi (İşletme Hakkı Devri)
    Mülkiyeti kamuda kalmak kaydıyla, mal ve hizmet üretim
birimlerinin işletilmesinin özel sektöre devredilmesidir. Türk
mevzuatına 2983 sayılı Tasarrufların Teşviki ve Yatırımların
Hızlandırılmasına Dair Kanunla girmiş olup, bu tip özelleştirme
uygulamaları limanların ve elektrik santrallerinin işletme haklarının
verilmesinde uygulanmakta, mülkiyet hakkı kamuda kalmaktadır
(ÖİB, 2009). Finansal kiralama yöntemine benzeyen bu yöntem
özelleştirmenin bir ön aşaması olarak kabul edilebilir. Bu yöntemde
mülkiyet devri söz konusu olmamakta sadece işletme ve yönetimin
devri söz konusu olmaktadır (Kilci, 1994: 9). Türkiye’de 2009
Ağustos ayı itibariyle yapılan özelleştirme uygulamalarının % 2’si de
Bedelli devir ile gerçekleştirilmiştir.
      2.1.3. Özelleştirme Prosedürü
   Türkiye’de uygulanan özeleştirme işlemlerinde takip edilen
prosedür ise aşağıdaki şekilde gösterildiği gibidir.
      Şekil 2: Özelleştirme Prosedürü
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                      319


   Kaynak; ÖİB,2009
   2.2. Türkiye’de Özelleştirme Uygulamalarının Hukuki Boyutu
    1983 yılından sonra gündeme gelen özelleştirme programına
yönelik ilk hukuki düzenleme, 1984 yılında çıkarılan 2983 sayılı
Kanun’la yapılmıştır. Bu kanunla, kamu iktisadi teşebbüsleri ile
bunlara ait tesislere, hisse senedi ihracı yoluyla gerçek ve tüzel
kişilerin ortak edilebilmesine veya bu tesislerin işletme hakkının belli
sürelerle devrine olanak tanınmıştır.
   “Bunu takiben 1986 yılında çıkarılan 3291 sayılı Kanun’da, kamu
kuruluşlarının özelleştirme kapsamına alınması ve uygulamaların
yürütülmesine ilişkin esaslar belirlenmiştir. Özelleştirme programının
yürütülmesi konusunda ise, 2983 sayılı yasa ile oluşturulan ‘Toplu
Konut ve Kamu Ortaklığı İdaresi’ görevlendirilmiş ve 3291 sayılı
kanunla, özelleştirme uygulamaları konusundaki karar mercii, “Toplu
Konut ve Kamu Ortaklığı Kurulu” olarak belirlenmiştir(ÖİB, 2009).
    1990 yılının Nisan ayında yürürlüğe giren 412 sayılı KHK ile
Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı İdaresi, “Kamu Ortaklığı İdaresi” ve
“Toplu Konut İdaresi” adı altında iki ayrı kuruluş olarak yeniden
örgütlendirilerek    Kamu     Ortaklığı    İdaresi,     özelleştirme
uygulamalarının yürütülmesi ve Kamu Ortaklığı Fonu ile Çalışanların
Tasarruflarını Teşvik Hesabı’nın yönetimi konusunda görevli
kılınmıştır. Fakat 6 Ocak 1992 tarihinde yürürlüğe giren 473 sayılı
KHK ile de, özelleştirme uygulamaları konusundaki karar mercii
“Kamu Ortaklığı Yüksek Kurulu” olarak değiştirilmiştir.
    “Bu mevzuat dışında, doğrudan özelleştirme ile ilgili olmamakla
beraber birçok kanun ve kanun hükmünde kararnamede
özelleştirmeye ilişkin hükümlere yer verilmiştir”. Uygulamalara esas
teşkil eden 2983 ve 3291 sayılı yasalarda özelleştirme programından
beklenen hedeflere ulaşılmasında karşılaşılan güçlüklerin giderilmesi
amacı ile çeşitli tarihlerde değişikliğe gidilmiştir. Ancak bu
değişikliklerin, dağınık olan mevzuatı daha da karmaşık hale soktuğu
ve bu durumun yeni düzenlemelerin yapılmasını kaçınılmaz hale
getirdiği belirtilmektedir. Buna yönelik ilk somut adım 1992 yılında
atılmış ve 11 Mayıs 1994 tarihinde yürürlüğe giren ve hükümete
özelleştirme uygulamaları konusunda düzenleme yapma yetkisi veren
3987 sayılı yetki kanununa dayanılarak çıkarılan 530, 531, 532 ve 533
320                                           Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


sayılı kanun hükmünde kararnameler 6 Haziran 1994, 546 sayılı
kanun hükmünde kararname ise 7 Temmuz 1994 tarihinde Resmi
Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir (ÖİB, 2009).
     Fakat 3987 sayılı yetki kanunu ve ilgili kararnameler Anayasa
Mahkemesi tarafından Temmuz 1994’te iptal edilmiştir. Konuya
ilişkin olarak 3 Ağustos 1994 tarihinde Başbakanlık bir genelge
yayınlayarak Anayasa Mahkemesi’nin gerekçeli iptal kararının Resmi
Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girdiği tarihten itibaren bu
konudaki idari eylem ve işlemlerin, iptal kararından önceki mevzuat
çerçevesinde yürütülmesi öngörülmüştür. Bu çerçevede İdare, 5
Ağustos 1994 tarihinden itibaren yeniden Kamu Ortaklığı İdaresi adı
altında ve eski statüsünde faaliyetlerine devam etmiştir.
    Özelleştirmeye ilişkin esasların, üzerinde fikri ve siyasi açıdan
uzlaşma sağlanabilecek bir kanun çerçevesinde yeniden düzenlenmesi
konusunda çalışmalara başlanmış ve bütün siyasi partilerin ve
sendikaların önerileri de dikkate alınarak hazırlanan 4046 sayılı
Özelleştirme Kanunu, 27 Kasım 1994 tarihinde yayınlanarak
yürürlüğe girmiş ve bu kanun ile yeni düzenlemeler getirilmiştir 22.
    “4046 sayılı Kanunun uygulanmasından bugüne kadar 4105 sayılı
Kanun ve 4108 sayılı Kanun ile 4046 sayılı Kanunda bir takım
değişiklikler ve düzenlemeler yapılmıştır. 4046 sayılı Kanun’un
özelleştirme programına alınan kuruluşların özelleştirme yöntemleri,
değer tespiti ve ihale usullerini kapsayan 18 inci maddesi; Anayasanın
7 inci maddesine aykırılığı iddiasıyla, 9 Nisan 1997 tarihinde Anayasa
Mahkemesi tarafından iptal edilmiştir. Söz konusu madde, 3.4.1997
tarih ve 4232 sayılı Kanunla Anayasaya uygun olarak yeniden
düzenlenmiş, 8 Nisan 1997 tarihli resmi gazetede yayınlanarak
yürürlüğe girmiştir”.
   “Ayrıca 4046 sayılı Kanunun 10 uncu maddesinde yer alan bu
Kanunun geçici 8inci maddesi gereğince “Kamu Ortaklığı Fonu’na
yapılan aktarmalar hariç Özelleştirme Fonu’ndan genel bütçeye
kaynak aktarılmaz” ibaresi 26 Mayıs 2000 tarihinde yürürlüğe giren
4568 sayılı Kanunla “Özelleştirme Fonunun nakit fazlası, Hazinenin


22
   İlgili düzenlemelerin ayrıntıları için bakınız; Özelleştirme İşleri Dairesi
Başkanlığının Web sitesi 4046 sayılı özelleştirme kanunu.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                                    321


iç ve dış ödemelerinde kullanılmak üzere Hazine hesaplarına intikal
ettirilir” şeklinde değiştirilmiştir. Geçici 8 inci madde ise yürürlükten
kaldırılmıştır”.
    Özelleştirme çalışmalarının hızlandırılması amacıyla hazırlanan
4971 sayılı “Bazı Kanunlarda ve Milli Piyango İdaresi Genel
Müdürlüğü Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde
Kararnamede Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun” 15 Ağustos
2003 tarihinde yayımlanarak yürürlüğe girmiş ve bu kanun
çerçevesinde 4046 sayılı Kanunda bazı değişiklikler yapılmış ve yeni
düzenlemeler getirilmiştir 23.
   “Ayrıca 4971 sayılı Kanunla, 4046 sayılı Kanun’da yapılan diğer
düzenlemeler ile özelleştirme uygulamalarının hızlandırılması yolunda
hükümler getirilmiştir. Özelleştirme uygulamalarının idari ve hukuki
yönden hızlanması için bürokratik işlemleri basitleştirici ve
kolaylaştırıcı düzenlemeler yapılmıştır” (ÖİB, 2009).
     2.3. Türkiye’de Özelleştirme Uygulamalarının Amaçları
    Devletlerin özelleştirmeye gitmelerinin temelinde iktisat
politikasının özünü oluşturan nüfusun ve ihtiyaçların hızla artmasına
karşın kaynakların kıt olması ya da o oranda artmaması yatmaktadır.
Ekonomik yetersizlikler, etkin olmayan kaynak tahsisi, politik
baskılar, devletin aslî görevlerini yerine getirememesi, kamunun
ekonomideki payının artışı, ekonomideki etkinlik ve verimliliğin
azalışı gibi sebepler kaynakların çoğunu kullanan devletin başarılı
olamadığı sonucunu doğurmuştur. Kaynakları daha etkin ve verimli
kullanan özel kesime kamusal mal ve hizmet üretiminin devri ile
kaynakların etkin kullanımının yanı sıra daha iyi işleyen bir
ekonomiye kavuşulacaktır.
    Özelleştirmenin amaçları; literatürde genellikle ekonomik amaçlar,
malî amaçlar, sosyal amaçlar şeklinde bölümlendirilmiştir. Bu
çerçevede litaratüre bağlı kalınarak özelleştirmenin amaçları
açıklanacaktır.

23
  İlgili düzenlemeler ve değişikliklerin ayrıntıları için bakınız; Özelleştirme İşleri
Dairesi Başkanlığının Web sitesi 4971 sayılı kanun ile 4046 sayılı kanunda yapılan
değişiklikler.
322                                       Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


      2.3.1. Ekonomik Amaçlar
    Özelleştirmenin en önemli amaçlarından biri ”Devletin ekonomik
alandaki ağırlığını azaltmak ve piyasa mekanizmasını yeniden
düzenleyerek ekonomik düzenin etkinliğini artırmaktır” (Atasoy,
1993: 184). Ekonomik düzenin etkinliğinin artırılması ise; etkinlik ve
verimliliği artırmak, serbest piyasa ekonomisini geliştirmek, sermaye
piyasasını güçlendirmek ve yabancı sermayeyi çekerek döviz
gelirlerini artırmak şeklinde dört alt amaçtan oluşmaktadır (Cevizoğlu,
1989, Çetinkaya, 2001: 172).
      2.3.1.1. Etkinlik ve Verimliliği Artırmak
    Etkinlik ve verimlilik kavramları birlikte kullanılmalarına rağmen
aralarında fark olan iki ayrı kavramdır. “Eldeki kaynaklarla daha çok
ürün elde etmek” olan verimliliğin (Cevizoğlu, 1989) aksine, etkinlik
“en az maliyetle en yüksek faydayı sağlamayı” amaçlayan bir
kavramdır (Çetinkaya, 2001: 172). Verimlilik daha çok parasal olarak
çıktının ölçülmesini ele alan bir kavram olmasına karşılık, etkinlik
parasal çıktıları değil faydanın ölçülmesini ele alan, kuruluşun
gerçekleştirdiği sonuç ile gerçekleştirmesi gereken arasındaki
uygunluğu araştıran bir kavram niteliğindedir (Çetinkaya, 2001: 172).
Kamunun yeni ve ileri teknolojileri yeterince izleyememesi, emek
maliyetini yükselten istihdam politikaları, teşebbüslerin etkinsiz
yönetilmesi vb. sebeplerden kamu sektöründe ortalama verimlilik
düşüktür (TUSİAD, 1986: 15). Özelleştirmenin amaçlarından biri de
kaynakların daha etkin kullanımının sağlanmasıdır (Karluk, 2002:
337)
    Bu bağlamda devletlerin kaynak kullanımındaki verimsizliği ve
etkinsizliği neticesinde iktisadî nitelikteki mal ve hizmet üretimini,
kaynakları etkin kullanan, piyasa mekanizmasını özümsemiş, kâr,
rekabet, kalite, düşük maliyete önem veren özel kesime bırakmasının
daha rasyonel olduğuna inanılmış ve özelleştirme uygulamalarına
gidilmiştir.
      2.3.1.2. Serbest Piyasa Ekonomisini Geliştirmek
   Devlet mülkiyette ve teşebbüste özel kesime göre hâkim
durumdadır. Devletin bu hâkimiyeti dolaysısıyla tam rekabet şartları
söz konusu olamamaktadır ve bunun sonucunda savurganlık, kayıt
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                      323


dışılık, rant sağlama, bürokratik yozlaşma v.b. sonuçlar ortaya
çıkmakta bu durum da sosyal refahın azalmasına sebebiyet
vermektedir. Bu olumsuz gelişmelerin önüne geçmek ve toplumsal
refahı artırmak için 1980’ler hâkim olan ortak görüş serbest piyasa
koşullarını uygulamaya sokmak ve kamunun ekonomideki ağırlığını
azaltmak olmuştur. Bu bağlamda özelleştirme devreye girmiş ve
özelleştirme ile mülkiyet ve teşebbüse özelin hâkim olduğu, fiyatların
arz ve talebe göre belirlendiği, tam rekabet şartlarının olduğu bir
piyasa ekonomisinin gerçekleştirilmesi amaçlanmıştır (Çetinkaya,
2001: 173, Karluk, 2002: 337). Özelleştirmenin temel ekonomik
gerekçelerinden biri de serbest piyasa ekonomisini güçlendirmek ve
ona işlerlik kazandırmaktır. Özelleştirme ile serbest piyasa
ekonomisinin en önemli öğesi olan rekabet kurumunun işlerlilik
kazanacağı bu sayede de kaynak kullanımında ve kaynak dağılımında
etkinlik sağlanacağı ve bunun neticesinde de verimliliğin artacağı
kabul edilmektedir. (TUSİAD, 1992: 24–28 ). Özelleştirme yoluyla
piyasa ekonomisinin güçlenmesi sağlanabilir fakat özelleştirme
sonucunda kamu tekelinin özel tekel haline dönüşmemesi için gerekli
tedbirler alınmalıdır (TUSİAD, 1986: 15). Şüphesiz devletin serbest
piyasa ekonomisine işlerlik kazandıracak gerekli ortamı yaratması
arzulanan olumlu gelişmelerin ortaya çıkmasını sağlayacaktır.
   2.3.1.3. Sermaye Piyasasını Güçlendirmek
    Amacı özel tasarrufları yatırıma kanalize etmek olan “Sermaye
piyasası, belirli bazı özelliklere sahip hak taşıyıcı belgeler ile ödünç
verilebilir orta ve uzun vadeli fonların arz ve talebinin karşılaştığı
organize piyasalar”dır (TUSİAD 1992: 24–28). Ekonomide mal ve
hizmetlerin üretilebilmesi için hammadde, para, menkul, makine gibi
çeşitli şekillerde ifade edilebilen sermayeye ihtiyaç vardır. Kişi ve
kurumlar ellerindeki atıl tasarruflarını sermayeye ihtiyaç duyan
girişimcilere, dolayısıyla yatırım alanlarına kaydırılmasını amaçlayan
sermaye piyasası ile girişimciler, ihtiyaç duydukları sermayeyi,
sermaye piyasasından sağlamaktadırlar. Sermaye piyasaları ise
menkul kıymet sunumunun yeterli olması ve bu piyasalara halkın
tasarruflarının yönlendirilmesi ile gelişmekte ve güçlenmektedir
(Çetinkaya, 2001: 174). Türkiye gibi gelişmekte olan ülkelerde,
sermaye piyasasının eksikliğini duyduğu en önemli şey menkul
kıymet arzıdır (Cevizoğlu, 1989). Bu eksiklik, devlet tahvili, hazine
324                                       Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


bonoları ve son yıllarda gelir ortaklığı senetleriyle doldurulmaya
çalışılmaktadır. (TUSİAD, 1986: 16). Gelişmekte olan ve az gelişmiş
ülkelerde yeterli menkul kıymet arzı sağlanamadığından devletin
menkul kıymet arz ederek sermaye piyasasını hareketlendirmesi
gerekmektedir (Çetinkaya 2001: 174). Bu ülkelerde kamusal
değerlerin sermaye piyasasına aktarılmasıyla, sermaye piyasası arz ve
talep dengesinin geliştirilmesi sağlanır (Cevizoğlu 1989, 29).
    Özelleştirme ile kamunun elindeki iktisadi işletmelerin
mülkiyetleri, hisse senetleri şeklinde paylara bölünerek sermaye
piyasasında satılması ve bu işletmelerin mülkiyetlerinin ve
yönetimlerinin    özel    şahıslara    devri     sermaye     piyasasını
güçlendirecektir ve bu sayede de “atıl” tasarrufların değerlendirilmesi
ve borç verilebilir fonlar haline gelmesi söz konusu olacaktır
(Çetinkaya, 2001: 174,175, Karluk, 2002: 337). Kısaca özelleştirme
yoluyla hisse senetleri sermaye piyasasına canlılık getirebilecek ve
tasarruflar ekonomiye kazandırılabilecektir.
   2.3.1.4.Yabancı Sermayeyi Çekerek Döviz Gelirlerini
Artırmak
    Gelişmekte olan ve az gelişmiş ülkeler yapısal durumlarından
dolayı ödemeler dengesinde açık vermektedirler. Bu açıklarını kendi
iç dinamikleriyle gidermeleri mümkün olmadığından dolayı yabancı
sermayeyi ülkeye çekecek ve bu sayede de yatırımları ve döviz
gelirlerini artırarak kaynak sağlamış olacaklardır. Özelleştirme
yoluyla yabancı sermayenin ülkeye girişi ise, ya yabancı yatırımcının
devlet işletmelerini satın alması ya da iştirak etmesi yoluyla veya faiz
veya temettü geliri sağlamak için sermaye piyasasından menkul
değerler satın alması şeklinde olabilmektedir. Yabancı sermayenin
ülkeye girmesi ise şüphesiz sağlam bir hukuki zemine oturtulmuş bir
özellileştirme ile mümkün olabilmektedir.
      2.3.2. Malî Amaçlar
    Öyle kamu hizmetleri vardır ki bu hizmetlerin faydasından
kimsenin mahrum bırakılması söz konusu olamamaktadır, bu
hizmetlerin faydası birimlere bölünememekte ve yararlananlara
bedelleri ödettirilememektedir. Toplumsal yaşamın devamının
saplanabilmesi için devletlerin bu tür mal hizmetlerin üretimini
aksatmamaları gerekmektedir. Devletler bu tür harcamaların
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                       325


finansmanını vergilerle, ya da borçlanmayla karşılamaktadırlar. Fakat
bazı durumlarda devletlerin vergi gelirleri yeterli olamayabilir ve
borçlanma için de gerekli koşullar ve imkânlar uygun olmayabilir. Bu
gibi durumlarda devletler finansman ihtiyaçlarını sahip oldukları bazı
varlıkları (özellikle verimsiz işleyen varlıkları) satarak karşılarlar.
    Bu bağlamda özelleştirme devletin gelir bulmada yaşadığı sıkıntıyı
giderme amacıyla devlete gelir bulmak için kullanılabilmektedir.
Özelleştirme ile devletler sahip oldukları işletmeleri ve mal
varlıklarını satarak doğrudan gelir sağladıkları gibi bu hizmetlerin
üretimini özel kesime devretmeleriyle dolaylı yoldan gelir elde
edebilmektedirler (Çetinkaya, 2001: 175).
    Özelleştirmenin bir diğer mali amacı ise devlet elindeki
işletmelerin faaliyetleri sonucu siyasi, idari ve yönetsel sorunlar
nedeniyle meydana çıkan zararlarından kurtulmaktır (Çetinkaya,
2001: 175). Bu tür sorunlu işletmelerin satılması dolayısıyla bunların
bütçe üzerindeki yükü ortadan kaldırılmakta ve devletin kaynakları bu
tür işletmelerin açıklarını kapatmak için kullanılmamaktadır.
    Kamu işletmelerinde de söz konusu olan üst yöneticilerin eş ve
dostlarını ve siyasilerin parti mensuplarını bu kurumlara
yerleştirilmesi istihdam politikası nedeniyle zaman içerisinde fazla
işçi yığılmaları olmuş ve bu nedenle de bu işletmelerdeki gizli işsiz
sayısı artmıştır. Bu durum da bu işletmelerin sorunlarının büyümesine
neden olmuştur (TUSİAD, 1992: 24–28) Özelleştirme ile güdülen bir
diğer mali amaç ise bu tür gizli işsizliklerin önlenmesi ve bu işsizlerin
devlete olan maiyetinin azaltılmasıdır.
    Kısaca; Özelleştirmede asıl amaç ekonomik olmakla birlikte,
doğrudan doğruya mali sonuçlar elde edebilmek amacıyla da
özelleştirme yoluna gidilebilir. Bu durumda ekonomik sonuç elde
etmekten ziyade bazı mali sonuçların elde edilmesi amacıyla
KİT’lerin satılması söz konusu olmaktadır. Mali amaçlarla
özleştirmede devlete gelir sağlama amacı açıkça ifade edilmemesine
rağmen zımnen kabul edilen bir konu olmasıyla beraber aldatıcı bir
finansman kaynağı olması sebebiylede itiraz edilmektedir (Akalın,
1987: 460)
326                                               Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


      2.3.3. Sosyal Amaçlar
    Bir toplumda adil bir gelir dağılımının bulunması toplum
üyelerinin refah içerisinde mutlu bir şekilde yaşamalarını
sağlamaktadır. Eğer toplumda gelir dağılımında adaletsizlikler söz
konusu ise bunun giderilmesi için düzenlemelerin yapılması
gerekmektedir. Gerek gelişmekte olan gerekse az gelişmiş ülkelerde
gelir ve servet dağılımında büyük dengesizlikler söz konusudur. Gelir
ve servet dağılımının düzeltilmesi ve servetin geniş kitlelere
yayılmasında özelleştirme politikasından yararlanılabilir (TUSİAD,
1992: 24–28 ). Özelleştirme ile mülkiyetin ve sermayenin tabana
yayılması sağlanabilir, özelleştirme gelir dağılımını daha adil bir hale
getirmeye hizmet edebilir ve özelleştirme ile yeni iş sahaları
oluşturulabilir (Çetinkaya, 2001: 176).
    Devlet işletmelerinin sermayeleri paylara bölünerek çalışanlara,
yöneticilere ve küçük tasarruf sahiplerine belli avantajlarla satılması
bu kesimlere bir gelir transferi ve mülkiyetin ve sermayenin tabana
yayılması anlamına gelir 24 (TUSİAD, 1992: 24–28, Çetinkaya, 2001:
177). Bu sayede verimlilik oranı yükselirken verimlilik artışından da
düşük gelir guruplarının pay alması sağlanır, aynı zamanda mülkiyet
ile emek faktörünün birleşmesi iş anlaşmazlıklarının azaltılmasını da
sağlamaktadır (TUSİAD, 1992: 24–28). Sermayenin hisse senetleri ile
tabana yayılmasını sağlayan devlet bu hisselerin belli kesimler elinde
toplamasının önüne geçecek tedbirleri almalı sermayenin tabana
yayılması için yapılan çabaların boşa çıkmamasını sağlamalıdır.
    Gelir dağılımını adil hale getirmek ve mülkiyetin ve sermayenin
tabana yayılmasını sağlamak haricinde özelleştirmenin yeni iş sahaları
oluşturmak amacı da vardır. Devletin yapmış olduğu bazı işlerin
(temizlik, çöp toplama, servis taşımacığı v.b.) özel sektöre
devredilmesi neticesinde özel sektörün faaliyette bulunmadığı ya da
çok az faaliyette bulunduğu bu alanlara yeni yatırımların yapılması ile
iş imkânlarının artırılması söz konusu olabilmektedir (Çetinkaya,
2001: 178). Bu alanlarda özel sektörün faaliyette bulunması kaynak

24
    “Sermaye Mülkiyetini Tabana Yayma” olarak adlandırılan bu özelleştirme
politikası ESOP (Employee Stock Ounership Plan) programı ile KİT hisse
senetlerinin çalışanlara satılması, diğer bir değişle KİT çalışanlarının çalıştıkları
işletmeye ortak olması amaçlanmaktadır (TUSİAD, 1992: 24-28).
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                      327


dağılımında ve kaynak kullanımında etkinliğin artmasına ve
kaynakların daha verimli kullanılarak yeni iş imkânlarının
oluşturulmasına katkı sağlayabilmektedir.
    2.3.4. Türkiye’de Özelleştirme Programının Amaçları
   Türkiye’de özelleştirme programının amaçları Başbakanlığa bağlı
Özelleştirme İdaresi tarafından şu şekilde açıklanmıştır 25;
     Özelleştirme ile devletin ekonomideki sınaî ve ticari aktivitesinin
en aza indirilmesi hedeflenmekte, rekabete dayalı piyasa ekonomisinin
oluşturulması, devlet bütçesindeki KİT finansman yükünün
azaltılması, sermaye piyasasının geliştirilmesi ve bu sayede atıl
tasarrufların ekonomiye kazandırılması, bu yolla elde edilen kaynaklar
ile altyapı yatırımlarında kullanılabilmesi mümkün olabilmektedir.
    Özelleştirmenin temel amacının nihai olarak, devletin ekonomide
işletmecilik alanından tamamıyla çekilmesini sağlamaktır. Ayrıca
sağlıklı bir ekonomik gelişme için sermaye piyasalarının geliştirilmesi
gereklidir. Bunun için ise tasarrufların mali piyasalara yönlendirilmesi
ve bu suretle oluşan fonların sermaye piyasalarına akışına imkân
verecek bir ekonomik yapının oluşturulması gerekmektedir. Bu açıdan
değerlendirildiğinde özelleştirme uygulamaları yerli ve yabancı
tasarrufları mali piyasalara ve sermaye piyasalarına yönlendirilerek
yeni kaynaklar yaratılması ayrıca kamu kesiminin fonlar üzerindeki
talebi nedeniyle sıkışan mali piyasa üzerindeki olumsuz baskının
engellenmesi hedeflenmektedir (ÖİB, 2009).
    2.4. Türkiye’de Kalkınma Planlarında Özelleştirme
    KİT’lerin özelleştirilmesi ilk olarak 1985–1989 dönemini
kapsayan Beşinci Beş Yıllık Kalkınma Planında “kamu iktisadi
teşebbüsleri politikası” başlıklı bölümde ele alınmış ve sadece
KİT’lerin bazı işletmelerinin özelleştirilmesi ve bunun da hisse
senetlerinin halka satışı şeklinde yapılması öngörülmüştür.
   Beşinci Beş Yıllık kalkınma planından ziyade 1989–1994
dönemini kapsayan altıncı beş yıllık kalkınma planında özelleştirme
konusuna daha açık bir şekilde yer verilmiş ve aynı başlık altında
özelleştirme ile ekonomik etkinliği artırmak ve sermayenin tabana

www.oib.gov.tr/baskanlik/ozellestirme_amac.htm
328                                       Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


yayılmasını sağlamak temel politika olarak kabul edilmiştir. Bunun
haricinde KİT’ler tarafından üretilen mal ve hizmetlerin kalitesinin
yükseltilerek bu hizmetlerin rekabet gücünün artırılması üzerinde
durulmuştur. Bu planda özelleştirmenin amacı ve süreci net bir şekilde
ortaya konulmuştur (DPT, 1989: 34–35).
    1996–2000 yıllarını kapsayan yedinci beş yıllık kalkınma planının
“Temel Amaçlar ve İlkeler” başlığını taşıyan ikinci bölümünde
“Devletin asli görevlerini tam olarak yapabilmesi için, özelleştirme
yoluyla üretim alanından çekilmesi hızlandırılarak küçülmesi
sağlanırken, rekabetçi piyasa koşullarının hâkim olmasını sağlamak
üzere devletin kural koyma ve konulan kurallara uyulmasını sağlama
işlevleri ağırlık kazanacağı” üzerinde durulmuştur (DPT, 2000: 20).
    2001–2005 dönemini kapsayan sekizinci beş yıllık kalkınma planı
çerçevesinde özelleştirmeye dört maddelik yer verilmiştir. Klasik
olarak hedefler sıralanmış ve bu hedeflere ulaşmada gerekli
uygulamalar belirtilmiştir. Özelleştirme politikaları çerçevesinde
devletin ekonomiye müdahalesinin daraltılması, kamu hizmeti
niteliğindeki görevlerin yürütülmesinde etkinlik ve verimlilik
esaslarına uyulması, özelleştirme kapsamında olmayan işletmelerin
faaliyetlerini özerk bir şekilde yürütebilmeleri için yeniden
yapılandırılmaları ve şeffaflık bu kalkınma planında bahsedilen
konulardandır (DPT, 2001: 34–35).
    2007–2013 dönemini kapsayan dokuzuncu beş yıllık kalkınma
planının “plan dönemi hedef ve tahminleri” kısmında özelleştirmelerin
etkisiyle KİT sisteminin ekonomi içindeki payının önemli ölçüde
azaltılacağı, KİT’lerin toplam brüt satış hâsılatının GSYİH’ya
oranının 2006 yılındaki yüzde 9 seviyesinden 2013 yılında yüzde
3,3’e düşmesinin beklendiği vurgulanmıştır. Aynı dönemde KİT
sisteminde yaratılan katma değerin GSYİH’ya oranının da yüzde
2’den yüzde 0,6’ya düşeceği öngörülmüştür. Plan dönemi sonuna
gelindiğinde özelleştirme işlemleri sonucunda kamunun hava ve deniz
ulaşımı ile lokomotif ve vagon üretimi; şeker, tütün ve çay ürünlerinin
işlenmesi; petrokimya sanayi; malzeme alımı; elektrik dağıtım ve
toptan ticareti faaliyet alanlarından tamamen çekilmesi; bunun yanı
sıra, elektrik üretimi, doğalgaz piyasası, kömür ve diğer maden
işletmeciliğindeki payının azalması hedeflenmektedir. Buna karşın
tahıl alımı, tohumluk üretimi, demiryolu ulaşımı alt yapısı, elektrik
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                            329


iletimi, petrol arama, hava meydanlarının işletilmesi, posta hizmetleri
ile kıyı emniyetinin sağlanması alanlarında faaliyet gösteren KİT’lerin
plan döneminde özelleştirilmesi öngörülmemektedir. “Temel
Amaçlar” kısmının “ulaştırma ve altyapının geliştirilmesi” alt
başlığında ise elektrik sektöründe, kamu üretim tesislerinin ve dağıtım
sisteminin özelleştirilmesi, Mart 2004’te yürürlüğe konulan Strateji
Belgesi doğrultusunda yapılacağı, dağıtım ve üretim tesislerinin
özelleştirmesinden beklenen faydaların bir an önce alınması amacıyla
özelleştirme süreci hızlandırılacağı vurgulanmaktadır.
   2.5. Türkiye’de 1985–2009 Döneminde                     Gerçekleştirilen
Özelleştirme Uygulamalarının Analizi
   2.5.1. Özelleştirme Uygulamalarının Başlangıcı (Morgan Bank
Plânı)
    1985 yılında Devlet Plânlama Teşkilatı, özelleştirmenin stratejik
bir plâna dayandırılması amacıyla yurt içi ve yurt dışından
özelleştirme ana plânının hazırlanmasına destek istemiştir. Yapılan
ihaleyi Amerikan Morgan Guaranty 26 şirketi kazanmış (Cevizoğlu,
1989: 82) ve bu şirket tarafından Türkiye şartlarına göre hazırlanan
Ana Plân doğrultusunda özelleştirmenin amaçları “öncelik sırasıyla”
belirlenmiştir. Bu amaçlar; (Çetinkaya, 2001: 225, Karluk, 2002: 339)
    1. Pazar güçlerinin ekonomiyi harekete geçirmesine imkân
verilmesi,
     2. Verimliliğin ve randımanın artırılması,
     3. Malların ve hizmetlerin kalite, miktar ve çeşitliliğinin
artırılması,
     4. Halka açık şirketlerin teşvik edilmesi,
     5. Sermaye piyasalarının geliştirilmesinin hızlandırılması,
     6. Hazinenin KİT’lere sağladığı malî desteğin asgariye indirilmesi,
   7. KİT’ler tarafından uygulanan tekelci fiyatlandırma ve dolaylı
vergilendirmenin azaltılması,

26
  İhaleyi kazanan “Morgan Guaranty Trust Company of New York (ABD) şirketine
ihale bedeli olarak 347.000 ABD doları ödenmiştir. DPT ise bu miktarın 319.000
dolarlık kısmını Türk Lirası olarak ödemiştir (Cevizoğlu 1989: 82)
330                                          Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


    8. Kamu görevlilerinin politika ve yönetmelik konularında
çalışmalarına izin verilmesi,
      9. Modern teknoloji ve yönetim tekniklerinin cezp edilmesi,
     10. Çalışanlara hisse senedi vermek suretiyle iş verimliliğinin
artırılması,
   11. Kamu ve özel sektör kuruluşları arasındaki dengenin
değiştirilmesi,
   12.Yabancı yatırımlarla uluslararası ekonomik ve politik bağların
kuvvetlendirilmesi,
      13. Mevcut sermaye yatırımlarındaki iç kârlılığın artırılması,
      14. Devlete gelir sağlanmasıdır.
    Amaçlar incelendiğinde, önceliğin ekonomiyi canlandırmak
olduğu görülmekte, “Devlete gelir sağlanması” amacı ise en son sırada
yer almaktadır.
    Özelleştirme Ana Plânı’ndan 32 KİT ekonomik yaşayabilirlik ve
yatırım ihtiyaçları kriterleri dikkate alınarak özelleştirme önceliklerine
göre 3 ana kategoride sınıflandırılmıştır (Çetinkaya, 2001: 227).
Birinci öncelikteki KİT’ler, özel sektöre devri hemen gerçekleşecek
olanlar, ikinci öncelikteki KİT’ler; satılabilir olanlar ancak yüksek
işlem maliyetleri nedeniyle satışları uzun zaman alabilenler, üçüncü
öncelikteki KİT’ler kamu hizmeti veren şirketlerdir.
    Morgan Bank Plânının yeterli düzeyde kabul görememiş olduğu,
ilk özelleştirme çalışmalarından sayılmasına karşın, zaman, para ve
güven kaybından başka bir sonuç elde edilemediği belirtilmektedir
(Çetinkaya, 2001: 227).
   2.5.2. 1985–2009 Döneminde Gerçekleştirilen Özelleştirme
Uygulamaları
      2.5.2.1. Özelleştirme Programına Alınan Kuruluşlar
   1985 yılından itibaren 270 kuruluştaki kamu hisseleri, 22 yarım
kalmış tesis, 524 taşınmaz, 8 otoyol, 2 boğaz köprüsü, 103 Tesis, 6
Liman, şans oyunları lisans hakkı ile Araç Muayene İstasyonları
özelleştirme kapsamına alınmıştır.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                       331


    25 kuruluştaki kamu payı ile 4 taşınmaz daha sonra özelleştirme
işlemine tabi tutulmaksızın kapsamdan çıkarılmak, tasfiye edilmek
veya kapsamda olmayan başka bir kuruluşla birleştirilerek tüzel
kişiliği sona erdirilmek üzere devredilmiştir. Bunlar arasında yer alan
T. Öğretmenler Bankası Mayıs 1992’de Halk Bankası’na, Denizcilik
Bankası Kasım 1992’de Emlak Bankası’na, Ardem A.Ş. Ağustos
1999’da Arçelik A.Ş.’ye devredilmiştir. TÜLOMSAŞ, TÜDEMSAŞ
ve TÜVASAŞ, TCDD’ye iade edilmiştir. Nisan 1987’de özelleştirme
kapsamına alınan Gübre Fabrikaları A.Ş. 1989 yılında kapsamdan
çıkarılmıştır. Yine kapsama alınan Boğaziçi Hava Taşımacılığı A.Ş.
ise tasfiye edilmiştir. TEAŞ’ın bazı şirketlerinde iştirak payı olan
AKTAŞ, NURTEK, TGT ve SOYTEK Elekt. Sant. Tes. İşl. ve Tic.
A.Ş., ETİTAŞ Elekt. Teç. İmal. Tesisat A.Ş., MİTAŞ Madeni İnş.
İşleri A.Ş. ile Kayseri ve Civarı Elekt. T.A.Ş. Mart 1998’de kapsam
ve programdan çıkarılmış, eski statülerine iade edilmiştir. Eylül
1997’de kapsama alınan Oyak Sigorta şirketleri Ekim 1998 tarihinde
kapsamdan çıkartılarak eski statülerine iade edilmiştir. Aralık 2000’de
kapsama alınarak hazırlık işlemine tabi tutulmasına karar verilen Eti
Holding A.Ş. Temmuz 2001’de kapsamdan çıkarılarak eski statüsüne
iade edilmiştir. Eylül 2003’de kapsama alınan TİGEM Tarım
İşletmeleri Genel Müdürlüğü Ağustos 2004 tarihinde kapsamdan
çıkarılmıştır. 20 Mart 1990 tarihinde kapsama alınan Gönen Gıda
Sanayi A.Ş. 5 Nisan 2006 tarihinde çıkarılmıştır. 2008 yılında ise
Türk Arap Pazarlama A.Ş.'nin tüzel kişiliği sona ermiştir. 2009 yılında
ise Sümer Halıcılık A.Ş. hisseleri Sümer Holding A.Ş. bünyesinde
birleştirilerek tüzel kişiliği sona ermiştir. Ayrıca, 14.6.1995 tarihinde
4046 sayılı Kanun çerçevesinde hisseleri özelleştirme kapsamına
alınarak Özelleştirme İdaresi’ne devrilen Türk Telekom, bu işlemin
28.2.1996 tarihli Anayasa Mahkemesi kararı ile iptal edilmesi sonucu
kapsamdan çıkarılmıştır.
   Bunun yanı sıra, 1992 yılında kapsama alınan Et ve Balık Ürünleri
A.Ş.’de tesis ve varlık satışı yöntemiyle kısmen özelleştirme
uygulamaları gerçekleştirilmiş, ancak 2005 yılında kapsam ve
programdan çıkarılarak eski statüsüne iade edilmiştir.
    Ayrıca BASF – Sümerbank Kimya Sanayii A.Ş. ile Güney
Sanayi’ndeki kamu payları, 1993 yılında, daha önce bu paylara sahip
olan Sümer Holding’e, ETAĞ A.Ş. ise Ağustos 2001’de Turban
332                                       Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


Turizm A.Ş.’ye devredilmiştir. Bunun yanı sıra, çeşitli tarihlerde
özelleştirme kapsam ve programına alınan kuruluşlardan 15 iştirak
hissesinin özelleştirme çalışmalarının Sümer Holding A.Ş. tarafından
yapılabilmesi amacıyla, söz konusu 15 kuruluşta bulunan İdare’ye ait
azınlık hisseleri, Özelleştirme Yüksek Kurulu’nun 12 Mart 2001
tarihli kararı ile Sümer Holding A.Ş.’ye devredilmiş, 4 kuruluşun
özelleştirme işlemleri tamamlanmıştır. Yasataş A.Ş. ile MEYBUZ
A.Ş.’ye ait İdare hisselerinin özelleştirme çalışmalarının Et ve Balık
Ürünleri A.Ş. tarafından yapılabilmesi amacıyla, 10 Eylül 2001 tarihli
Özelleştirme Yüksek Kurulu kararı ile Et ve Balık Ürünleri A.Ş.’ye
devredilmiş, YASATAŞ EBÜAŞ bünyesinde birleştirilerek tüzel
kişiliği sona erdirilmiştir. Meybuz A.Ş.’nin ise özelleştirme işlemleri
tamamlanmıştır. İGSAŞ İstanbul Gübre San. A.Ş. ise 15 Nisan
2002’de TÜGSAŞ Türkiye Gübre San. A.Ş. bünyesinde birleştirilmiş
ve özelleştirilmiştir. 2003 yılında kapsama alınan Manisa Pamuklu
Men. A.Ş. ise Sümer Holding A.Ş.’ye devredilmiştir (ÖİB, 2009).
    Bunların dışında 1995 yılında özelleştirme kapsamına alınan
Hamitabat, Kemerköy, Soma-B ve Yeniköy elektrik santralleri 1997
yılında kapsamdan çıkarılmış ve Enerji Bakanlığı’na iade edilmiştir.
Söz konusu santraller 2003 yılında yeniden kapsama alınmıştır. Ancak
Kemerköy ve Yeniköy, 2006 yılında kapsamdan çıkarılmıştır. Maliye
Bakanlığı ve Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü’ne ait 4 taşınmaz ise
2000 yılında kapsamdan çıkarılmıştır.
    Ayrıca, 2004 yılında kapsam ve programa alınan Manavgat İçme
Suyu Tesisi ile 2005 yılında kapsam ve programa alınan Foça tatil
Köyü, 2006 yılında kapsam ve programından çıkarılarak eski
statüsüne iade edilmiştir.
    Özelleştirme uygulamalarının başlatıldığı 1985 yılından 2008
yılına kadar geçen 23 yıllık sürede kapsama alınan kuruluşların
yarısından fazlası tamamen özelleştirilmiştir. Bu kuruluşlardan, daha
önce ÇİTOSAN’ın bağlı ortaklığı statüsünde faaliyet gösteren çimento
fabrikaları dışında, bu kuruluşların büyük bir kısmı varlık veya
kamunun azınlık hissesine sahip olduğu iştiraklerdir. Bugüne kadar,
SEK ve YEM Sanayii, ÇİTOSAN, TESTAŞ ve ORÜS’e bağlı tüm
üretim birimleri tamamen özelleştirilmiş ve devlet bu alanlarda
işletmecilikten çekilmiştir. YEM Sanayii A.Ş. ve SEK Süt Ürünleri
A.Ş.’nin Kasım 1997’de, ÇİTOSAN ve TESTAŞ’ın ise Temmuz
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                       333


1999’da, tüzel kişilikleri Ticaret Sicil’den silinmiş, söz konusu
şirketler EBK Et ve Balık Ürünleri A.Ş. bünyesinde birleştirilerek
tasfiye edilmiştir. Bunun yanı sıra, 7 giyim tesisi ve 34 gayrimenkulü
özelleştirilen KÖYTEKS Yatırım Holding A.Ş. de, Aralık 1998
tarihinde Sümer Holding A.Ş. bünyesinde birleştirilerek tasfiye
edilmiştir. Ayrıca ORÜS Orman Ürünleri A.Ş. bünyesinde bulunan 21
işletmesi özelleştirilmiş, kalan 2 işletme SEKA’ya devredilerek,
kuruluş Mart 2000 tarihinde tasfiye edilmiştir. Öte yandan, İSDEMİR
31 Ocak 2002 tarihinde imzalanan devir sözleşmesiyle tüm varlıkları
ile birlikte ERDEMİR’e devredilmiş ve tüzel kişiliği sona ermiştir.
ÇELBOR A.Ş.’de bulunan %100 oranındaki hisselerin tamamı 31
Mayıs 2002 tarihinde ERDEMİR’e devredilmiştir. T. Gemi Sanayii
A.Ş. ise T. Denizcilik İşletmeleri A.Ş. bünyesinde birleştirilerek
Mayıs 2002’de tüzel kişiliği sona ermiştir. DİTAŞ Deniz İşletmeciliği
A.Ş.’de bulunan %50.98 oranındaki hisselerin tamamı 21 Kasım 2002
tarihinde TÜPRAŞ’a devredilmiştir. Turban Turizm A.Ş., T. Zirai
Donatım A.Ş. ve TÜMOSAN Türk Motor Sanayii A.Ş. 7 Şubat
2003 tarihinde SÜMER HOLDİNG A.Ş. bünyesinde birleştirilerek
tüzel kişilikleri sona ermiştir. Türkiye Selüloz ve Kağıt Fabrikaları
A.Ş. (SEKA) ile Türkiye Gübre Sanayi A.Ş. (TÜGSAŞ), 19 Eylül
2005 tarihinde SÜMER HOLDİNG A.Ş. bünyesinde birleştirilerek
tüzel kişilikleri sona ermiştir. 29 Ocak 2008 tarihinde ise Türkiye
Demir Çelik İşletmeleri A.Ş., Sümer Holding A.Ş. bünyesinde
birleştirilerek tüzel kişiliği sona ermiştir.
    KARDEMİR özelleştirmesiyle ilk defa yöre halkı, sanayici ve
çalışanlara bedelsiz devir suretiyle gider tasarrufuna yönelik bir
uygulama yapılmıştır. NETAŞ ve TOFAŞ’da bulunan kamu hisseleri
ilk defa uluslararası piyasalarda halka arz edilmiş, böylece İMKB’nin
yabancı borsalarla entegrasyonunun sağlanmasında bir adım atılmıştır.
1990’lı yılların başında birçok şirketteki kamu hisseleri kısıtlı da olsa
halka arz edilmiş, hisse senedinin kurumsallaşması ve sermayenin
tabana yayılmasında bir başlangıç yapılmış, 1998 yılında da T. İŞ
BANKASI’ndaki kamu hisseleri ile 2000 yılında TÜPRAŞ
hisselerinin büyük bölümünün özelleştirilmesiyle yurtiçi ve yurtdışı
piyasalarda bugüne kadar yapılan en büyük halka arz
gerçekleştirilmiştir. SÜMERBANK, DENİZBANK, ETİBANK ve
ANADOLUBANK’ın özelleştirilmesi ile de kamu bankalarının özel
sektöre devredilmelerine ilişkin ilk adımlar atılmıştır. DENİZ
334                                         Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


NAKLİYATI T.A.Ş.’nin özelleştirilmesi, TDİ’nin İzmir Körfez Hattı
ile Şehir içi Yolcu ve Araç Taşımacılığı’nın da devri sonucunda
devlet, deniz taşımacılığından da çekilmeye başlamıştır. 2000 yılında
POAŞ’ın % 51 oranındaki hissesi blok satış yöntemiyle
özelleştirilmesi sonucunda bugüne kadar yapılan en önemli
özelleştirme uygulamalarından biri gerçekleştirilmiş, 2002 yılında ise
kalan kamu hisselerinin İMKB’de satışı sonucunda tamamı
özelleştirilmiştir. Ayrıca bu süreç içerisinde devletin, turizm, tekstil ve
hayvancılık sektörlerindeki işletmelerinin yaklaşık % 90’ı da
özelleştirilmiştir.
    Halen özelleştirme kapsamında 2, kapsam ve programda 17 olmak
üzere toplam 19 kuruluş bulunmaktadır. Bu kuruluşların 11
tanesinde % 50’nin üzerinde kamu payı vardır. Söz konusu 2
kuruluşun programa alınması yönündeki çalışmalar sürdürülmektedir.
Bunun yanı sıra, özelleştirme kapsamında 192 taşınmaz, 77 tesis, 5
liman, 8 otoyol, 2 boğaz köprüsü, şans oyunları lisans hakkı da yer
almaktadır (ÖİB, 2009).
      2.5.2.2. Gerçekleştirilen Özelleştirme Uygulamaları
   a) 1986–2009 Yılları Arasında Gerçekleştirilen Özelleştirme
Uygulamalar
    Özelleştirme çalışmaları, 1984 yılında kamuya ait yarım kalmış
tesislerin tamamlanması veya yerine yeni bir tesis kurulması amacı ile
özel sektöre devri uygulamaları ile başlamıştır. 1986 yılından itibaren
hız kazanan ve tamamı kamuya ait veya kamu iştiraki olan
kuruluşlardaki kamu paylarının özelleştirme kapsamına alınması
yoluyla yürütülen program çerçevesinde, İdare tarafından bugüne
kadar 199 kuruluşta hisse senedi veya varlık satış/devir işlemi
yapılmış ve bu kuruluşlardan 188’sinde hiç kamu payı kalmamıştır.
    Başlangıç tarihi olan 1985 yılından bugüne kadar gerçekleştirilen
özelleştirme uygulamalarının toplam tutarı 38 milyar $ düzeyindedir.
Bir bölümü vadeli ve döviz cinsinden gerçekleştirilen bu hisse senedi
ve varlık satış işlemlerinden 31 Aralık 2004 itibariyle 4,5 milyar YTL
(8,6 milyar $) net giriş sağlanmıştır. Yıl bazında uygulama tutarı ile
net giriş tutarı arasındaki fark, vadeli işlemlere ilişkin taksit
ödemelerinden kaynaklanmaktadır. Özelleştirme kapsamındaki
kuruluşlardan elde edilen 0,9 milyar YTL’lik (2,3 milyar $) temettü
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                      335


geliri ve 4,1 milyar YTL’lik (3,4 milyar $) diğer kaynaklarla birlikte
1985 – 31 Aralık 2004 dönemi toplam kaynakları 9,5 milyar YTL
(14,3 milyar $) düzeyine ulaşmaktadır. Aynı dönemde özelleştirme
uygulamaları çerçevesinde 9,2 milyar YTL (13,9 milyar $) tutarında
kullanım gerçekleştirilmiştir. Özelleştirme uygulamalarına ilişkin
kullanımların % 98’lik bir bölümü, kapsamdaki kuruluşlara sermaye
iştiraki, kredi borçları ve personel ödemeleri, özelleştirme bonoları ve
Hazine’ye aktarmaya ilişkin ödenen tutarlardır.
    Özelleştirme uygulamaları sonucunda elde edilen kaynakların
kullanımı 3 ana başlık altında toplanmaktadır. Bunlardan ilki
özelleştirme kapsamındaki kuruluşlara yapılan ödemelerdir. 6.1 milyar
$ düzeyinde ve toplam kaynakların %44’ünü kapsayan bu tutar,
kuruluşlara yapılan sermaye iştirakleri, verilen krediler, çalışanlara
yönelik iş kaybı ve özelleştirme sonrası tazminatları ile emeklilik
primi ödemeleri gibi kullanım kalemlerinden oluşmaktadır. İkinci
büyük kullanım kalemini ise, aynı tarih itibariyle 3,6 milyar $
düzeyinde ve toplam kullanımların % 26’sını kapsayan ve Hazineye
ve Hazine bünyesinde bulunan Kamu Ortaklığı Fonu’na yapılan
aktarmalardan oluşturmaktadır. Bu Fon’un kullanım alanı ise
mevzuatla sadece baraj, otoyol ve içme suları gibi altyapı tesislerinin
finansmanıyla sınırlandırılmıştır. 26 Mayıs 2000 tarihinde yürürlüğe
giren 4568 sayılı Kanun çerçevesinde, 2001 yılından beri aktarma
yapılmamıştır. Üçüncü kullanım kalemi ise, özelleştirme uygulamaları
için çıkarılan bono ve tahvil ödemeleri gibi tutarlardan oluşmaktadır.
Bu ödemelerin toplamı da yine aynı dönemde 3,9 milyar $ düzeyinde
olup, toplam kullanımların %28’ini kapsamaktadır. Yukarıda belirtilen
üç ana kullanım kalemi toplamı olan 13,6 milyar $ düzeyindeki tutar,
toplam kullanımların % 98’ini kapsamakta ve özelleştirme olgusu var
olsa da, olmasa da, devletin bir şekilde Hazinesinden yapmak zorunda
olduğu tutarlardan oluşmaktadır. Bu arada özelleştirmeye bağlı olarak
yapılan ve gider-masraf olarak tanımlanabilecek, uygulamalar için
yapılan danışmanlık, ihale ilanları ile reklam ve tanıtım giderleri ise
toplam kullanımların yalnızca % 1’ini oluşturmaktadır (ÖİB, 2009).
336                                                  Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


      aa) 1986 -2009 Dönemi Yıllar İtibariyle Özelleştirme
Uygulamaları
Tablo 1: 1986-2009                Dönemi         Gerçekleştirilen          Özelleştirme
Uygulamaları($)
Özelleştire     Yıllar   1986–2007        2008            2009                 Toplam
Yöntemi                        ($)             ($)               ($)              ($)
Blok Satış               18.159.166.639   2.040.000.000                0    20.199.166.639
Tesis/Varlık Satışı       4.821.223.576   2.256.200.287   1.829.426.707      8.906.850.570
Halka Arz                 5.180.202.610   1.911.000.000                0     7.091.202.610
İMKB'de Satış             1.261.053.768              0                 0     1.261.053.768
Yarım Kalmış Tesis            4.368.792              0                 0         4.368.792
Satışı
Bedelli Devirler           615.730.069      89.923.687       2.727.042        708.380.798
TOPLAM                   30.041.745.454   6.297.123.974   1.832.153.749     38.171.023.177
          Kaynak: (ÖİB, 2009).
    Tablolardan da görüldüğü gibi 1986–2009 yılları arasında Blok
Satış, Tesis/Varlık Satışı, Halka arz, Uluslar arası kurumsal arz,
İMKB’de satış, Yarım kalmış Tesis satışı ve bedelli devir
uygulamaları ile özelleştirmeden toplam 38.171.023.177 $ gelir elde
edilmiştir.
    Şekil 3: 1985-2009 Dönemi Gerçekleştirilen Özelleştirme
Gelirleri (Milyon$)
      Kaynak: (ÖİB, 2009)
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                                337


    Yukarıdaki şekilden de görüldüğü gibi 1985–2009 yıllarını
kapsayan 24 yıl içerisinde en fazla özelleştirme geliri sırasıyla 2005,
2006 ve 2008 yıllarında elde edilmiştir. 1985 yılında başlayan
özelleştirme uygulamalarında 1989–2009 yılları arasındaki sürede
elde edilen gelirin en düşük olduğu yılın “38,3 milyon $” ile 1999
olduğu görülmektedir. 2005 yılında 27 8.222 milyon $ seviyesi ile
tarihin en yüksek düzeyine ulaşmıştır. 2006 yılında bir önceki yıla
göre biraz düşen özelleştirme gelirleri 8.096 milyon $ düzeyinde
seyretmiştir. 2007 yılında önceki iki yıla nazaran düşen gelirler 2008
yılında yükselerek ise 6.297 milyon $ olarak gerçekleşmiştir.
    ab) 1985–2009 Dönemi Yöntemler İtibariyle Özelleştirme
Uygulamaları
    Şekil 4: 1985–2009 Dönemi Yöntemler İtibariyle Özelleştirme
Uygulamaları




     Şekilden de görüldü gibi 1985–2009 yılları arasında
gerçekleştirilen özelleştirme işlemlerinin sırasıyla, %53’ü Blok Satış
Yöntemiyle, %19’u Halka arz Yöntemiyle, %23’ü Tesis ve Varlık
Satışı ile % 3’ü İMKB’de Satış Yöntemiyle, % 2’si de Bedelli devir
ile gerçekleştirilmiştir.




27
   2005 yılında gerçekleştirilen özelleştirme uygulamaları ile ilgili ayrıntı için
bakınız Ek:4
338                                       Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


   2.6. Türkiye’de Özelleştirme Uygulamalarında Karşılaşılan
Sorunlar
   Türkiye’de özelleştirme uygulamalarında karşılaşılan sorunlar
özelleştirmenin yapısal sorunları ve özelleştirme süreç ve
uygulamalarında karşılaşılan sorunlar olarak ele alınacaktır.
      2.6.1. Özelleştirmenin Yapısal Sorunları
    Özelleştirmenin başarısı için özelleştirmenin alt yapısı da denilen;
rekabete dayalı serbest piyasa ekonomisinin yerleşikliği ve makro
ekonomik yapının güçlü olması, sermaye piyasalarının gelişmiş
olması, halkın tasarruf gücünün yüksek olması, adil gelir dağılımının
olması, ülkede siyasal istikrarın bulunması ve özelleştirme
programının ve fikrinin genel kabul görmüş olması gibi bazı
koşulların mevcut olması gerekmektedir. Ülkemizde ise sayılan bu
unsurların çoğunlukla eksik olduğu görülmektedir. Bu nedenle
Türkiye’de özelleştirme programı diğer makro politikalarla beraber
uygulanmaktadır. Türkiye’de özelleştirmede karşılaşılan yapısal
sorunlar; Siyasi istikrarsızlık ve belirsizliğin olması, ekonominin
genelinde istikrarsızlığın olması ve ekonominin zayıf olması, güçlü ve
gelişmiş bir sermaye piyasasının bulunmayışı, tekelci bir ekonomik
yapının bulunması ve KİT sübvansiyonlarının sosyal bir alışkanlık
haline gelmiş olması (Yıldırım, 1999: 106-107), toplumun geniş bir
kesiminin desteğinden yoksun olması, özelleştirilecek şirketlerin
yeniden düzenlenmesi ve mali ve ekonomik yapılarının düzeltilmesi,
kamu tekellerinin yerini özel tekellerin alacağı kaygısı vb (Atasoy,
1993: 189) olarak sayılabilir.
   2.6.2. Özelleştirmenin Süreç ve Uygulamalarında Karşılaşılan
Sorunlar
    Türkiye’de     özleştirmenin    yapısal    sorunlarının    yanında
özelleştirmenin süreç ve uygulamalarında da bazı sorunlarla
karşılaşılmaktadır. Bu sorunlar; zamanlamada yapılacak bir yanlışlığı
finansal piyasaların dengesini sarsma ihtimali (Atasoy, 1993: 189,
Yıldırım, 1999: 108–109), kapsamlı bir özelleştirme programının
uygulanmaması, özelleştirme uygulamalarında hedef sapması, yeterli
talebin olmaması, KİT’lerdeki aşırı istihdamın olması (Yıldırım, 1999:
108–109),özelleştirme sonucunda bazı siyasal ve bürokratik
kadroların yetkisinin azalması dolayısıyla bu kesimlerin engelleyici ve
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                        339


ya yavaşlatıcı tavır koyabilmeleri, sendikalarında bu kadrolara benzer
bir tavır içinde olabilmeleri (Atasoy, 1993: 190), kamuoyuna
özleştirmenin ekonomik bir zorunluluk olduğunun anlatılamaması
dolayısıyla, ilgili çevrelerden ve siyasi partilerden tepkiler gelmesi,
özelleştirilecek kuruluşlarda fazla istihdamın söz konusu olması ve
bunu gidermek için gerekli sosyal güvenlik önlemlerinin şimdiye
kadar alınmamış olması, özleştirme önceliklerinin tam olarak
belirlenmemiş olması (Karluk, 2002: 362) vb. olarak sayılabilir.
    Bunların haricinde özelleştirme politikasındaki gevşeklik, yasal
çerçevenin yetersizliği, ekonominin içinde bulunduğu koşullar,
pazarlama stratejisi sorunları, şeffaflık (açıklık) sorunu gibi sorunlarda
sayılabilir (Sarıaslan ve Erol, 1993: 45–61). Ayrıca bunların yanı sıra
Atasoy tarafından Türkiye’de özelleştirmede karşılaşılması muhtemel
sorunlarla ilgili yapılan bürokratlar üzerinde bir anket çalışmasında
bürokratların yapmış olduğu sıralamada ilk olarak “KİT’lerin verimsiz
ve sürekli zarar etmeleri” daha sonra “Sermaye piyasasının yeteri
kadar gelişmemiş olması” bunu takiben “Siyasal istikrarsızlık”
dördüncü olarak “ Makro ekonomik zayıflık” beşinci olarak
“Çalışanların tepkisi” daha sonra “KİT’ler aracılığı ile yapılan
sübvansiyonların alışkanlık haline gelmesi” son iki sırada da “
Yabancı sermayenin yetersizliği” ve “Bürokratik engeller” görüşleri
hâkimdir. Politikacılar arsında yapılan anket çalışmasında da buna
benzer bir sıralama ortaya çıkmıştır (Atasoy, 1993: 253)


   2.7. Türkiye’de Özelleştirme Uygulamalarının Ekonomik
Etkileri ve Değerlendirilmesi
    Özelleştirmenin mikro planda etkileri; işletme performansı üzerine
etkisi, tüketici refahı üzerindeki etkisi şeklinde ortaya çıkmaktadır. Bu
bağlamda yapılan özelleştirmeler sonucunda özelleştirilen kuruluşun
performansında eski duruma göre ciddi bir artış söz konusu
olmaktadır. Bunun yanında mal ve hizmetlerin bulunabilirliği ve
kalitesinin artması da tüketici refahını artırmaktadır (Altıntaş, 1997:
39).
     Özelleştirmenin makro planda ekonomik etkileri ise;
özeleştirmenin makro ekonomik istikrar üzerindeki etkisi, mali etkisi,
istihdam ve işsizlik üzerindeki etkisi, iktisadi etkinlik ve verimlilik
340                                        Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


üzerindeki etkisi ve yabancı sermaye girişi üzerindeki etkisi şeklinde
sıralanabilir. Özelleştirme sonucunda mali anlamda kamu gelirlerinde
artış söz konusu olmakta, istihdamda artış/azalış söz konusu olmakta,
hisselerin toplumun düşük gelirli kişilere satılması şartıyla sermayenin
tabana yayılması ve gelir dağılımını bu anlamda olumlu etkilemesi
sağlanmakta, verimlilik ve etkinlik artmakta ve de yabancı sermayenin
ülkeye girişi sağlanabilmektedir (Altıntaş, 1997: 39).
   2.7.1. Özelleştirmenin Makro Ekonomik İstikrar Üzerinde
Etkisi
    Özelleştirme, ekonomik büyümenin sağlanması için uygun
koşulların temin edilmesi ve devletin görevinin tam olarak
tanımlanabilmesi açısından devlet politikasında önemli yer
tutmaktadır (Aksoy Hasan, s:3). Türkiye’de 1986’de başlayan
özelleştirme çalışmalarının makroekonomik istikrardan nasıl
etkilendiği incelemek amacıyla yapılan bir araştırmada 28 üç gruba
ayrılan makroekonomik değişkenler (temel makroekonomik, kamu
sektörü ve finansal) bağımsız değişkenler ve özelleştirme gelirleri de
bağımlı değişken olarak alınmış ve En Küçük Kareler yöntemiyle
tahminde bulunulmuştur. Sonuçta, Türkiye’de özelleştirme
gelirlerinin, grup olarak bakıldığında tüm makroekonomik
değişkenlerden etkilendiği sonucuna ulaşılmıştır. Fakat tüm faktörler
bir arada değerlendirildiğinde, kamu sektörü ve finansal değişkenlerin
bu etkide en önemli değişkenler olduğu bulunmuş, bütçe açıkları,
özelleştirme gelirlerini azaltırken, borç stokunun etkisinin ise belirsiz
olduğu sonucuna ulaşılmıştır. Finansal açıdan bakıldığında ise, döviz
kurundaki değişmelerin, özelleştirme gelirlerini artırdığı, ayrıca özel
sektör yatırımlarının artması, beklendiği şekilde özelleştirme için
pozitif bir faktör olduğu sonucuna ulaşılmıştır (Kuştepeli ve Gülcan,
2002: 27).




28
  Araştırmada “Bir ülkede makroekonomik istikrar sağlanmış ise,
özelleştirme için ekonomik açıdan uygun ortam da sağlanmıştır ve
özelleştirme çalışmalarının başarılı olması gerekecektir” hipotezi test
edilmiştir.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                        341


   2.7.2. Özelleştirmenin İstihdam ve İşsizlik Üzerindeki Etkisi
     Özelleştirme ile ilgili tartışılan konulardan biri de özelleştirmenin
ilk olarak istihdamı azaltacağı hususudur. Bu bağlamda da kamu
kesiminde gerekenden fazla kişinin istihdam edildiği teşebbüslerin,
özel sektöre geçmesi halinde verimlilik kriterinin uygulanarak fazla
istihdamın azaltılacağını öngörülmektedir (Ateş, 2008: 99,100).
     Eğitim, sağlık ve sosyal hizmetler ile mahalli idarelerce
gerçekleştirilmekte olan temizlik gibi hizmetlerin temel özelliği, emek
yoğun faaliyetler olmasıdır. Bu hizmetlerin merkezi veya mahalli
idareler tarafından özel sektöre devredilmesi (taşeron usulü ile),
istihdam seviyesini olumsuz olarak etkileyebilecektir. Çünkü emek
yoğun üretimde, toplam maliyeti düşürmenin en geçerli yolu,
maliyetler içinde önemli bir paya sahip olan emek maliyetinin
düşürülmesidir. Özel sektör tarafından, emek maliyetinin düşürülmesi
ise, mevcut çalışanların ücret seviyelerini düşürme ve
sendikasızlaştırarak toplu iş sözleşmesi kapsamından çıkarma şeklinde
iki yolla gerçekleştirmektedir. Hizmet kalitesinde bir düşmeye razı
olarak ve çalışanların çalışma sürelerini uzatarak bu daralma
sağlanmaktadır. İşçi sendikaları bu tip bir özelleştirmeye, sosyal
politika alanında yol açtığı gerileme dolayısı ile şiddetle karşı
çıkarken, mahalli idareciler ise aynı hizmeti daha az sayıdaki kişi ile
ve daha ucuza yaptırmayı başarı olarak görebilmektedir (Ateş, 2008:
99,100). Bazı yazarlara göre; özelleştirme sonucunda Personel
sayısının azaltılması, çalışanların mağdur olması yönünde bir izlenim
oluştursa bile, durumun geniş ölçekte ele alınması durumunda
sağlanan kar ile yeni yatırımların gerçekleştirilme imkânının artacağı
ve bu suretle de uzman personel ihtiyacının gündeme geleceği, bu
sayede işini kaybettiği düşünülen personelin, başka iş imkânlarına
sahip olacağı ve özelleştirilen sektörde çalışan kişilerin vasıflarının
artacağı belirtilmektedir (Aksoy Hasan, s:6). Türkiye ile ilgili yapılan
bir çalışmada 24 adet kuruluşun özelleştirme öncesi ve sonrası çalışan
sayısı karşılaştırılmıştır. Özelleştirmeler öncesi 65.361 çalışanı olan
bu 24 isletmenin özelleştirme sonrası çalışan sayısının 49.900’a
düştüğü görülmüştür. Fakat bazı işletmelerde özelleştirme sonrası
çalışan sayısında artış da söz konusudur. Özelleştirme sonrası isçi
statüsünde çalışanların önemli bir kısmının kıdem ve ihbar tazminatı
ödenerek isten çıkartıldığı, bunların önemli kısmının tazminatlarının
342                                           Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


ise Özelleştirme idaresi tarafından ödendiği belirtilmektedir (Şanöz,
2007: 146).
     Özelleştirme ile beraber personel azaltımı yoluna gidilmesi ile
ilgili dünya örneklerine bakıldığında Türkiye’deki gibi istihdam
edilenlerin sayısında bir azalmanın ortaya çıktığı görülmektedir.
Örneğin, Çek Cumhuriyeti’nde su temini ve atık su kanalizasyon
hizmetlerinin özelleştirilmesi 1992 yılında başlamış olup, bu tarihten
itibaren su sektöründe çalışan sayısı %26 azalmıştır. Macaristan’da
benzer şekilde bir su şirketinde çalışan sayısı %46 azalmıştır. Su ve
atık su kanalizasyon hizmetlerinin özelleştirilmesi ile Arjantin’de
%50, Kolombiya’da %67 personel azatlımı sağlanmıştır.
Avustralya’da Sydney Water’ın kurulmasıyla, 1984–1994 yılları
arasında %53’lük bir azalma ile iş sayısı 12.776’dan 6.774’e
düşmüştür. 1997 yılında Güney Avustralya’da tüm su temin
sisteminin oluşturulması için kurulan United Water konsorsiyumu ile
(İngiltere’den Thames Water ve Fransa’dan Generale de Eaux
konsorsiyumu) çalışan sayısı %43 azaltılmıştır (Aksoy Hasan, s:6)
   2.7.3. Özelleştirmenin          İktisadi     Etkinlik    ve    Verimlilik
Üzerindeki Etkisi
    Bazı yazarlar tarafından özelleştirme sonucunda istihdamın
azaltılmasının olumlu bir sonuç olduğu ve bu durumun verilen
hizmetin       kalitesini    artıracağı,    giderleri     azaltacağı      ve
verimlilik/üretkenliği artıracağı vurgulanmaktadır 29 (Aksoy Hasan,
s:6). Özelleştirme uygulamalarının iktisadi etkinlik ve verimliliğine
yönelik Türkiye üzerine yapılan bir çalışmada ise sanayi sektörü,
hizmet sektörü ve finans sektöründe özelleştirilen kuruluşlardan
örnekler seçilip ilgili kuruluşların etkinlik ve verimliliği araştırılmıştır.
İlgili sektörlerdeki kuruluşların özelleştirme öncesi durumlarına göre
özelleştirildikten sonra etkinlik ve verimliliklerinin arttığı sonucuna
ulaşılmıştır (Balaban, 2007: 104–105).
    Diğer bir çalışmada 1984 yılı verilerini kullanarak, kamuya ve
özel sektöre ait çimento fabrikalarının verimlilik düzeylerini stokastik
üretim sınırı ile karşılaştırılmış ve çimento fabrikalarının sahiplik

29
  Bu amaçla dünyanın birçok yerinde, özelleştirme ile beraber personel azaltımı
yoluna gidilmiştir (Aksoy Hasan, s:6).
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                      343


yapıları ile verimlilik düzeyleri arasında anlamlı bir ilişki olmadığı
tespit edilmiştir (Çakmak ve Zaim,1992). Saygılı ve Taymaz (2001)
tarafından 1980–1995 dönemi verileri kullanılarak yapılan diğer bir
çalışmada ise özel çimento fabrikalarının kamuya ait çimento
fabrikalarından daha verimli faaliyet göstermediği ve özelleştirmenin
çimento fabrikalarındaki verimlilik düzeyinde bir iyileşmeye neden
olmadığı sonucuna varılmıştır. 1983–1999 döneminde özelleştirilen
çimento fabrikalarının verimliliklerinin incelenen başka bir çalışmada
ise, diğer iki çalışmadan farklı olarak özelleştirme sonrası dönemde
verimlilik artışı tespit edilmiştir (Ökten ve Arın, 2006).
   2.7.4. Özelleştirmenin        Sermayenin      Tabana      Yayılması
Üzerindeki Etkisi
    Türkiye'de sermayeyi tabana yaymadaki amaç, bir yandan
mülkiyeti halka yayarken, öte yandan sermaye piyasasının gelişmesine
katkıda bulunmak ve piyasa mekanizmalarının etkinliğini artırmaktır.
Bunun yanında tasarrufların teşvik edilmesi ve yönlendirilmesi
açısından da önemli bir yöntem olarak görülmektedir. Bu çerçevede
dünya      uygulamalarına       bakıldığında    özellikle  İngiltere’de,
özelleştirilen şirketlerde çalışanların %90’nının bu şirketlere ortak
olduğunu, Amerika, Fransa’da da benzer şekilde çalışanların
çalıştıkları şirketlere ortak olmaları söz konusudur. Türkiye’de ise bu
oran oldukça düşük seviyede kalmıştır. TELETAŞ ve PETKİM
örneklerinde hisse senedi alan kişi sayısı toplam 209.171'dir (Üzümcü,
2007: 225). 2009 yıl itibariyle ise 7.091.202.610$ tutarındaki
özelleştirme halka arz yöntemi ile gerçekleştirilmiştir. Halka arz
yönteminin özelleştirme yöntemleri içerisindeki payı ise %19’dur.
Halka arz yoluyla özelleştirme yönteminin çok az kullanılmasının,
mülkiyetin tabana yayılmaması nedeniyle küçük yatırımcıların
aleyhine olduğu, küçük yatırımcının kamu mülkiyeti azaldığı için
yapılan özelleştirmelerden orta ve düşük gelir grupları zarar gördüğü
belirtilmektedir (Yaşar, 2006: 129).
   SONUÇ
    Ülkemizin gündemine, yasal düzenlemeleri de dâhil 1930’lu
yıllarda girmiş olan ve günümüzde ekonomi politikasının gündeminin
en üst sıralarında yer alan Özelleştirme Türkiye’de ve serbest piyasa
uygulamalarında en önde bulunan batı Avrupa ülkelerinde bugün
344                                        Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


kamuoyunun yakından ilgi duyduğu ve üzerinde tartışmaların
yapıldığı bir faaliyettir. 1980’li yılların başlarında devletin toplumsal
refahı bazı mal ve hizmetlerin üretiminde maksimuma çıkaramadığı
yâda maksimumdan uzaklaştırdığı düşüncesinin hâkim olmaya
başlamasıyla ortaya konan alternatif çözümlerden biri olan
özelleştirme ile ekonomide “preto optimumu”nun gerçekleştirilmesi
için piyasada değişime konu olabilen mal ve hizmetlerin özel kesim
tarafından üretilmesi amaçlanmaktadır. Özelleştirmenin temel
amacının nihai olarak, devletin ekonomide işletmecilik alanından
tamamıyla çekilmesini sağlamak olduğu belirtilmektedir.
    1985 yılında bazı yarım kalmış tesislerin özel sektöre devriyle
başlamış olan özelleştirme uygulamalarında bu yıldan itibaren 270
kuruluştaki kamu hisseleri, 22 yarım kalmış tesis, 524 taşınmaz, 8
otoyol, 2 boğaz köprüsü, 103 Tesis, 6 Liman, şans oyunları lisans
hakkı ile Araç Muayene İstasyonları özelleştirme kapsamına
alınmıştır. 25 kuruluştaki kamu payı ile 4 taşınmaz daha sonra
özelleştirme işlemine tabi tutulmaksızın kapsamdan çıkarılmak,
tasfiye edilmek veya kapsamda olmayan başka bir kuruluşla
birleştirilerek tüzel kişiliği sona erdirilmek üzere devredilmiştir.
Özelleştirme uygulamalarının başlatıldığı 1985 yılından 2009 yılına
kadar geçen 24 yıllık sürede kapsama alınan kuruluşların yarısından
fazlası tamamen özelleştirilmiştir. 2000 yılı içerisinde POAŞ’ın % 51
oranındaki hissesinin blok satış yöntemiyle özelleştirilmesi sonucunda
bugüne kadar yapılan en büyük özelleştirme uygulaması
gerçekleştirilmiştir. Ayrıca bu süreç içerisinde devletin, turizm, tekstil
ve hayvancılık sektörlerindeki işletmelerinin yaklaşık % 90’ı da
özelleştirilmiştir. Halen özelleştirme kapsamında 2, kapsam ve
programda 17 olmak üzere toplam 19 kuruluş bulunmaktadır. Bu
kuruluşların 11 tanesinde % 50’nin üzerinde kamu payı vardır. Söz
konusu 2 kuruluşun programa alınması yönündeki çalışmalar
sürdürülmektedir. Bunun yanı sıra, özelleştirme kapsamında 192
taşınmaz, 77 tesis, 5 liman, 8 otoyol, 2 boğaz köprüsü, şans oyunları
lisans hakkı da yer almaktadır
   Günümüzde Türkiye’de uygulanan özelleştirmelerde; Blok Satış
Yöntemi, Halka arz Yöntemi, Tesis ve Varlık Satışı yöntemi,
İMKB’de Satış Yöntemi ve Bedelli devir yöntemi olmak üzere 5 çeşit
özelleştirme yöntemi uygulanmaktadır. Ülkemizde 1985–2009 yılları
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                     345


arasında gerçekleştirilen özelleştirme işlemlerinin sırasıyla, %53’ü
Blok Satış Yöntemiyle, %19’u Halka arz Yöntemiyle, %23’ü Tesis ve
Varlık Satışı ile % 3’ü İMKB’de Satış Yöntemiyle, % 2’si de Bedelli
devir ile gerçekleştirilmiştir (ÖİB, 2009). Şimdi sırasıyla bu
yöntemlerin neler olduğu konusunda bilgi verilecektir. 1986–2009
yılları arasında gerçekleştirilen özelleştirme uygulamalarıyla toplam
38 milyar $ gelir elde edilmiştir. 1985–2009 yıllarını kapsayan 24 yıl
içerisinde en fazla özelleştirme geliri sırasıyla 2005, 2006, 2008 ve
2000 yılında elde edilmiştir. 1985 yılında başlayan özelleştirme
uygulamalarında 1989–2009 yılları arasındaki sürede elde edilen
gelirin en düşük olduğu yılın “38,3 milyon $” ile 1999 olduğu
görülmektedir. 2000 yılında ise özelleştirme gelirleri önceki yıllara
nazaran tam bir sıçrama yaparak “2717 milyon $” ile dönemin en
yüksek değerine ulaşmıştır. 2005 yılında bu oran çok daha fazla
büyüyerek 8.222 milyon $ seviyesi ile tarihin en yüksek düzeyine
ulaşmıştır. 2006 yılında bir önceki yıla göre biraz düşen özelleştirme
gelirleri 8.096 milyon $ düzeyinde seyretmiştir. 2007 yılında önceki
iki yıla nazaran düşen gelirler 2008 yılında yükselerek ise 6.297
milyon $ olarak gerçekleşmiştir.
    2009 yılının Ağustos ayı itibariyle ise Satış/Devir işlemi
tamamlanan özelleştirme uygulamalarının tutarı 1.832.153.749 $’dır.
Halen ihalesi tamamlanmış onay aşamasındaki ve sözleşmesi imza
aşamasındaki projeler, İlana Çıkılıp Teklif Alınana Projeler, İlana
Çıkılıp İptal Edilen Projeler, İhale İlanında Olan Projeler, İhale Veya
Satış/Devir Prosedürü Devam Eden Kuruluşlar mevcuttur.
    Türkiye’de     özleştirmenin     yapısal   sorunlarının   yanında
özelleştirmenin süreç ve uygulamalarında halen bazı sorunlarla
karşılaşılmaktadır. Bu sorunlara rağmen özelleştirmenin mikro ve
makro anlamda olumlu etkileri de mevcuttur. Özelleştirme soncunda
mal ve hizmetlerin bulunabilirliği artabilmekte ve kalitesinin artması
da tüketici refahını artırmaktadır. Ayrıca özelleştirmenin makro
ekonomik değişkenler üzerinde de olumlu etkisi olmaktadır.
Özelleştirme ile istihdam edilenlerin sayısında bir azalış olduğu da
gözlenmiştir. Fakat buna rağmen iktisadi etkinlik ve verimlilikteki
artışa özelleştirmenin katkısı oldukça büyüktür.
346                                    Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan




      KAYNAKÇA
AKTAN, Coşkun Can, 1993, Kamu Ekonomisinden Piyasa
    Ekonomisine-Özelleştirme, TAKAV Matbaası, Ankara.
AKALIN, GÜNERİ, 1987, KİT’ler ve Özelleştirilmeleri, AÜSBFD,
     Cilt XLI, Sayı: 1–4, Ocak-Aralık 1986AÜSBFBYYO
     Basımevi, Ankara.
AKSOY      HASAN,      Dila,     “Hizmetlerin     Özelleştirilmesi”
    http://www.tubitak.gov.tr/tubitak_content_files/vizyon2023/cs
    k/EK-12.pdf (10 Ekim 2009).
ALTINTAŞ, Halil, 1997, “Dünyada ve Türkiye’de Özelleştirmenin
     Mikro ve Makro Ekonomik Etkileri” İktisat, İşletme ve Finans
     Dergisi, Cilt 12, Sayı:131i ss:37-42.
ATASOY, Veysel, (1993), Türkiye`de Kamu İktisadi Teşebbüsleri ve
    Özelleştirme Sorunu, Ankara.
ATEŞ, Mehmet Ali, 2008, “Türkiye’de Özelleştirme Sürecinde
     İşsizlik ve İstihdam Sorunu” Yayınlanmamış Doktora Tezi,
     İnönü Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Malatya.
BALABAN, Yakup, 2007, “Özelleştirme Uygulamalarının İktisadi
    Etkinlik ve Verimlilik Açısından Analizi: Türkiye Örneği”,
    Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Gazi Üniversitesi Sosyal
    Bilimler Enstitüsü, Ankara.
CEVİZOĞLU, M. Hulki (1989), Türkiye`nin              Gündemindeki
     Özelleştirme, İlgi Yayıncılık, İstanbul.
ÇAKMAK, E.H. ve O. ZAİM. “Privatization and Comparative
    Efficiency of Public and Private Enterprise in Turkey”, Annals
    of Public & Cooperative Economics, 1992: 271-284.
ÇETİNKAYA, Özhan (2001), Türkiye`de Devlet İşletmeciliği ve
     Özelleştirme, Ekin Kitabevi Yayınları, Bursa.
DPT, 1985, “Beşinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (1985-1989)”
     Başbakanlık Basımevi, Ankara.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                  347


DPT, 1989, “Altıncı Beş Yıllık Kalkınma Planı (1989-1994)”
     Başbakanlık Basımevi, Ankara.
DPT, 2006, “Dokuzuncu Beş Yıllık Kalkınma Planı (2007–2013)”
      Yayın ve Basım Şube Müdürlüğü, Ankara.
ERTUNA, Özer, 1993, Özelleştirmenin Amacı ve Uygulama Usulleri,
    İktisadi Araştırmalar Vakfı Ve Emlak Bankası, İstanbul.
KİLCİ, Metin, “Başlangıcından Bugüne Türkiye’de Özelleştirme
      Uygulamaları”, DPT- Yılık Programlar ve Konjonktür
      Değerlendirme        Genel      Müdürlüğü,     Temmuz-1994.
      (kutup.dpt.gov.tr/kit/kilcim/ozel1.html - 5k).
KİLCİ, Metin (1998), Ek ve Değişiklikleri ile Kamu İktisadi
      Teşebbüsleri ve Özelleştirme Mevzuatı, DPT Yayınları,
      Ankara.
KARLUK, Rıdvan, 1994, Türkiye’de Kamu İktisadi Teşebbüsleri Ve
    Özelleştirme, Esbank Yayınları, Yayın No: 5, İstanbul.
KARLUK, Rıdvan, 2002, Türkiye Ekonomisi, 7. baskı, Beta
    Yayınları, İstanbul.
KUŞTEPELİ, Yeşim, Yaprak GÜLCAN, 2002, “Türkiye’de
     Makroekonomik İstikrar ve Özelleştirme”, Ege Akademik
     Bakış Dergisi, Cilt 2, Sayı 2.
MUTER, B. Naci, 1994, Yerel Yönetim Hizmetleri ve Özelleştirme,
    Özelleştirme Sempozyumu, 28–29 Nisan, Manisa.
ÖKTEN, Ç. ve K.P. ARIN. “The effects of privatization on efficieny:
    How does privatization work?”, World Development, Vol.34,
    No.9, 2006: 1537–1556.
ÖİB,   2009, Özelleştirme İdaresi       Başkanlığı   Web     Sitesi,
       www.oib.gov.tr (10 Ekim 2009).
PEHLİVAN, Osman, 2003, Kamu Maliyesi, Derya Kitabevi, Trabzon.
SARISU, Ayhan, 2003, “Dünyada ve Türkiye’de Özelleştirme”
     www.geocitiecom/ceterisparibus/sarisu.doc (10.10.2009).
348                                   Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


SARIASLAN, Halil ve EROL, Cengiz, 1993, Türkiye’de KİT’lerin
     Özelleştirilmesi Sorunu ve Sistematik Bir Yaklaşım Önerisi,
     DPT, Ankara.
SAYGILI, Ş. Ve E. TAYMAZ. “Privatization, Ownership And
     Technical Efficiency-A Study of the Turkish Cement
     Industry”, Annals of Public and Cooperative Economics,
     Vol.72, 2001: 581-605.
ŞANÖZ, Fatih, 2007, “Dünyada ve Türkiye’de Özelleştirme
    Uygulamaları: Türkiye’deki Özelleştirme Uygulamalarının
    Başarısının Ölçülmesi” Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi,
    Gazi Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Ankara.
TUSİAD, 1986, Özelleştirme- KİT’lerin Halka Satışında Başarı
     Koşulları, İstanbul Mayıs 1986.
TUSİAD, 1992, Türkiye’de Özelleştirme Uygulamaları, Yayın
     No.T/92-1148, İstanbul-1992.
TÜGİAD, 1994, 2000’li Yıllara Doğru Türkiye’nin Önde Gelen
     Sorunlarına Yaklaşımlar: IV-Özelleştirme, İstanbul, Şubat
     1994.
ÜZÜMCÜ, Zuhal, 2007, “Özelleştirme Politikası ve Türkiye
    Uygulamalarındaki Etkinliği”, Yayınlanmamış Yüksek Lisans
    Tezi, Selçuk Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Konya.
YURTER Uğur Numan, 1993, KİT’lerde Özelleştirme ve Yeniden
    Yapılanma Özerkleştirme Çalışmaları, Türkiye ve Ortadoğu
    Amme İdaresi Enstitüsü, Kamu Yönetimi Lisans Üstü
    Uzmanlık Tezi, Ankara.
YILDIRIM, Bilal, 1999, “Türkiye’de Özelleştirme”, Yayınlanmamış
     Yüksek Lisans Tezi, Marmara Üniversitesi Sosyal Bilimler
     Enstitüsü, İstanbul.
YAŞAR, Süleyman, 2006, “Türkiye’de Kullanılan Özelleştirme
    yöntemlerimnin Analizi”, Yayınlanmamış Doktora Tezi,
    Marmara Üniversitesi Sosyal bilimler Enstitüsü, İstanbul.
YAZICI, Kuddusi, Özelleştirmede Değerleme Yöntemleri ve
     Değerleme Kriterleri, TC Başbakanlık DPT Müsteşarlığı,
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                             349


       Uzmanlık        Tezi,       Ağustos        1997,   http:
       //www.milliyet.com.tr/2005/09/12/index.html.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                    351


          KÜRESEL KRİZ VE BÜTÇE AÇIKLARI:
    YÜRÜTMENİN SINIRLANDIRILMASI VE ANAYASAL
           BÜTÇE ÇÖZÜM OLABİLİR Mİ?

                    Yrd. Doç. Dr. Hakkı ODABAŞ
                         Afyon Koçatepe Üniversitesi
                     İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi

                    Yrd. Doç. Dr. Kamil GÜNGÖR
                         Afyon Koçatepe Üniversitesi
                     İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi


   1. GİRİŞ
    2008 küresel finans krizinin sonuçlarına bakıldığında özellikle
ABD ve AB üye ülkelerinde ortaya çıkan durgunluk ve işsizlik gibi
ekonomik sorunların yanında mali istikrarsızlığın göstergesi olan çok
büyük bütçe açıkları ve yükselen borç stokları ilk göze çarpan
gerçeklerdir. Krizden çıkış için getirilen normatif öneriler ve
uygulanan politikalar sonuçta mali istikrarsızlığa sebep olmakta ve
bunun devam etmesi mümkün görülmemektedir.
    Elbette bu kriz 1970’li yıllarda ortaya çıkan stagflasyonist bir
ortama sebep olmamıştır. Ancak ekonominin eksik istihdam ve
potansiyel üretim seviyesinin altında olması en önemli benzerliktir.
Faizler düşük seviyelerde tutulmuş fiyatlar genel seviyesi
yükselmemiştir. Buna rağmen artan bütçe açıkları ve borç stokları
sorun olmaya devam edecektir.
    Bu çalışmada mali istikrarın tekrar sağlanması için neo-liberal
iktisatçılar tarafından gündeme getirilmiş olan yürütmenin
sınırlandırılması ve anayasal bütçe konu başlıkları tekrar gündeme
getirilmeye çalışılacaktır.
   Ortaya çıkan mali istikrarsızlık sorunu sadece günümüzün sorunu
olmamıştır. Geçmişe gidildiğinde benzer durum tespitleri yapmak
mümkündür.
    Özellikle ikinci Dünya savaşından sonra refah devleti anlayışı ile
birlikte hem gelişmiş ve hem de gelişmekte olan ülkelerde kamu
harcamalarında belirgin artışlar görülmüştür. Ancak 1970'li yıllara
352                                           Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


gelindiğinde düşük büyüme hızı, enflasyon, işsizlik gibi ekonomik ve
sosyal sorunlar ortaya çıkmıştır. Bununla beraber mükelleflerin vergi,
devletlerin de borç yükü önemli miktarlarda artmıştır. Çünkü artan
kamu harcamalarının daha fazla vergi ve borçlanma yoluyla
karşılanma geleneği daha da hız kazanmıştır. Daha çok Keynesyen
yaklaşımlardan kaynaklandığı kabul edilen bu sorunlar yeni teorilerin
gelişmesine yol açmıştır. Bu teorilerin genel karakteristiği klasik
liberal iktisat teorisinin günün koşullarına uygun olarak
yorumlanmasıdır. Neo-liberal olarak isimlendirilen bu teorilerde
devletin geleneksel fonksiyonlarına geri dönülmesi, küçük, etkin ve
sınırlı devlet modelleri öngörülmektedir. Böylece kaynak kullanımı
etkin hale gelecek, üretim ve refah daha da artacaktır. Bu görüşleri
savunanlara göre kıt olan kaynaklar sınırsız olan insan ihtiyaçlarının
daha fazlasını karşılayabilecek ve toplam piyasa üretimi ve toplam
vergi gelirleri artabilecektir.
   2. KÜRESEL KRİZ
  2.1. Küresel Kriz ve Makro Ekonomik Etkileri
     2008 küresel ekonomik krizi finansal sistemin başarısızlığından
ileri gelmiş ve büyük çaplı parasal kayıplara yol açmış bir piyasa
başarısızlığıdır. Bu krizin en önemli ekonomik ve sosyal
sonuçlarından bir tanesi işsizliktir. Bu durum reel piyasa krizine,
beraberinde tüketimin ve üretimin azalışına neden olmuştur. Firmalar
iflasa sürüklenmiş, milli gelir ve buna bağlı olarak vergi gelirleri
azalmıştır. İşsizlik, fakirlik ve buna benzer sorunlar ortaya çıkmıştır
(Even ve Feldman: 2009, s. 181).
   Bhuiyan’a (2009) göre bu kriz aşağıdaki sonuçlara sebep
olmuştur;
      -İşsizlik, fakirlik ve açlıkta artış,
      -Büyümede yavaşlama veya ekonomide daralma,
    -Ticaret dengesinde, ödemeler dengesinde ve yabancı sermaye
yatırımlar üzerinde negatif etki,
      -Yabancı doğrudan yatırımlar seviyesinde azalma,
      -Döviz kurlarında dalgalanma,
      -Bütçe açıklarında artış ve vergi gelirlerinde düşüş,
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                     353


   -Dünya ticaretinde düşüş,
   -İhracatta belirgin azalış,
   -İç fiyatlarda düşüş,
   -Gelişmekte olan ülkelerde döviz darboğazı,
   -Turizm gelirlerinde keskin düşüşler,
    -Özel sektör portföy yatırımlarının ülkeyi terk etmesi ve bunun
beraberinde gelişmekte olan ülkelerde ekonomiyi fonlama sorununun
ortaya çıkması,
   -Kredi bulma ve ticareti finanse etme güçlüğü, ve
   -Finansal araçlara güvenin azalması.
   2.2. Küresel Kriz, Bütçe Açıkları ve Borçlar
    Ekonomik daralma beraberinde üretimi düşürmüş, ihracatı ve
ithalatı azaltmıştır. Bu durum vergi gelirlerinin azalmasına sebep
olmuştur. Bununla birlikte ekonomik daralmadan çıkmak, ekonomik
büyümeyi tekrar sağlamak için devlet müdahalesi zorunlu olmuştur.
Bu süreçte bir çok devlet değişik teşvik araçlarını kullanarak piyasaya
müdahale etmiştir. Sonuçta bu durum kamu harcamalarını artırmıştır.
Azalan vergi gelirleri ve artan kamu harcamaları mali istikrarsızlığa
sebep olmuştur. Kamu harcamalarının gelirleri aşması ve ekonominin
kısa vadeli olarak bu talebe cevap verememesi hem dış kaynaklara
ulaşmayı zorlaştırmış, hem de rezervleri aşağı çekmiştir (Chhibber
Jayati, Ghosh and Thangavel Palanivel, 2009: 42).
    Bu süreçte AB ülkelerinde bütçe açıkları aşırı artış göstermiştir.
Belçika, Çek Cumhuriyeti, Almanya, İtalya, Hollanda, Avusturya,
Portekiz, Slovenya ve Slovakya bu ülkeler arasındadır. Avrupa Birliği;
İrlanda, İspanya, Fransa ve İngiltere için öngördüğü açıkları revize
etmiştir. Krizden en fazla etkilenen ülke ise Yunanistan’dır. Avrupa
Birliği bu ülkeye ilişkin öngörülerinde başarısız olmuştur. AB
Maastricht Anlaşması ile bütçe açıklarının GSYİH’ye oranını % 3
olarak belirlemişti. Ancak yukarıdaki ülkeler kriz döneminde bu ilkeyi
ihlal etmişlerdir. Bu yüzden AB aşamalı olarak bu oranı esnetmiştir.
Bu ülkelerden Belçika ve İtalya’nın 2012, Çek Cumhuriyeti,
Almanya, İspanya, Fransa, Hollanda, Avusturya, Portekiz, Slovenya
ve Slovakya’nın 2013, İrlanda’nın 2014 ve İngiltere’nin 2014-15
354                                      Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


yıllarında bütçe açıklarını % 3’e çekmeleri beklenmektedir (Ecofin
Council, 2009: 3-4).
   AB ECOFIN Komisyonu’nun Yunanistan ile ilgili bütçe açığı
tahminleri yanlış çıkmıştır. 2008 yılı için bütçe açığının GSYİH’ya
oranı % 4 tahminine karşın, açık % 7.75 oranında gerçekleşmiştir.
Ayrıca Yunanistan’ın bazı verileri gizlediği de ortaya çıkmıştır.
Komisyon İngiltere hakkında da gerçekçi tahmin yapamamaktadır.
Çünkü hükümet 2009-2010 bütçe dönemi için açıkları % 13 gibi
yüksek bir oranda bağlamıştır (Ecofin Council, 2009: 3-4).
    Euro bölgesi bütçe açıklarını 2016 yılına kadar stabil hale
getirilmesi planlanmaktadır. Krizle birlikte bu bölgelerde de açıklar
artmış, Almanya ve bu ülkelerden daha kötü durumda olan Fransa ve
İtalya’nın içerisinde yer aldığı Euro bölgesinin açık oranı % -5.5
düzeyindedir.
    Artan bütçe açıkları beraberinde borç stoku sorununu da gündeme
getirmiştir. OECD üye ülkelerine bakıldığında borç stoklarının
GSYİH’ya oranları son yirmi yılda % 59’dan % 79’a yükselmiştir. Bu
yükselişin önemli bir kısmı 2007-2010 yılları arasına aittir. Bunun
nedeni de ekonomik krizle mücadelede yürütülen politikalardır. Yine
bu dönemde Finlandiya, Fransa ve Almanya gibi ülkelerde oranlar
neredeyse ikiye katlandığı görülmektedir. Bu oran, Kore’de ise
neredeyse dört kattır.
    Artan borç stokları, merkez bankalarının düşük faiz politikalarına
rağmen borçlanma maliyetlerini de yükseltmektedir. Bunun en kötü
örneği Yunanistan’dır. Euro bölgesi üyesi olmasına rağmen, diğer
ülkeler ile karşılaştırıldığında daha yüksek reel faiz ile
borçlanabilmektedir ve bunun sürdürülebilirliği mümkün değildir.
    Artan bütçe açıkları ve borç stokları sorun olmaya devam
etmektedir. Bu durum sürdürülebilir değildir. Değişik çözüm önerileri
geliştirmek mümkündür. Biz bu çalışmada alternatifler arasında yer
alan yürütmenin sınırlandırılması ve anayasal bütçe konu başlıklarını
değerlendirmeye çalışacağız.
      3. YÜRÜTMENİN SINIRLANDIRILMASI
   Kamu harcamaları ve gelirleri politik süreç içerisinde karara
bağlanmaktadır. Ön görülebilir bütçe açığı ve borç stoku seviyeleri
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                      355


politik süreç içerisinde belirlenir. Bundan dolayı mevcut bütçe açıları
ve borç stoklarının oluşumundan politik süreci sorumlu tutmak yanlış
olmayacaktır. Krizlerden çıkmak için uygulanan politikalar mali
istikrarsızlıklara sebep olabilir. Ancak bunun sürdürülebilir olması
mümkün değildir. İşte bu noktada politik sürece bazı yasal ve anayasal
sınırlar getirilmesi uygun normatif öneriler olarak karşımıza
çıkmaktadır. Bunlardan bir tanesi yürütmenin sınırlandırılması diğeri
anayasal bütçe önerisidir. Bu iki normatif öneri hem bireysel hak ve
özgürlüklerin geliştirilmesinde hem de mali istikrarsızlığın
giderilmesinde yardımcı olacaktır.
   3.1.       Tarihi         Süreç       İçerisinde       Yürütmenin
Sınırlandırılması
   Tarihi süreç içerisinde harcama yetkisinin sınırlandırılmasından
daha çok vergilendirme yetkisinin sınırlandırılması konusunda önemli
örnekler vardır.
   Halkın mutlak iktidarlara karşı elde ettiği ilk sınırlandırma yetkisi
vergi ile ilgili olmuştur. Parlamentoların kazandığı ilk yetki de
vergilendirmeye ilişkindir. 1215 Magna Carta Libertium (Büyük
Özgürlük Fermanı) da kralın vergilendirme yetkisini sınırlandırmaya
yönelikti (Öncel vd., 1993).
    Özellikle Aydınlanma Çağı ile birlikte bireysel ve toplumsal
özgürlüklerin alt yapısı oluşturulmuş, bu dönemde çok ciddi bilimsel
buluşların altına imza atılmış ve sanayileşme süreci başlamıştır. Daha
sonraki yıllarda İngiltere’de kralın vergilendirme yetkisini
sınırlandıran 1628 tarihli Haklar Dilekçesi (Petition of Rights) ve
1689 tarihli Haklar Demeci (Bill of Rights) önemli birer tarihi
vesikalardır. Amerika’da da 1776 yılında kabul edilen Bağımsızlık
Bildirgesinde "Temsilsiz vergi olmaz " (no taxation without
representation) ilkesi benimsenmiştir (Dileyici ve Özkıvrak, 2001:
94).
    Kıta Avrupası’nda daha geç gelişen vergilendirme yetkisi, 1789
Fransız Devriminin önemli nedenlerinden biridir. Devrimden sonra
ilan edilen İnsan ve Vatandaş Hakları Bildirisi’nde (m 13-14)
vergilemede genellik ve eşitlik ilkeleri ile vergilerin yasallığı ilkesi
hükme bağlanmış ve "vergiye muvafakat" kuralını getirmiştir (Hazır,
1989: 24).
356                                        Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


    Kamu harcamaları konusunda yürütmenin sınırlandırılması bütçe
hakkı ile açıklanmaya çalışılmaktadır. Bütçe hakkı, yürütmenin kamu
gelirlerini halk adına toplayıp, bu gelirleri yine halk adına harcaması
olarak tanımlanabilir. Bütçe hakkı esas itibariyle millete aittir. Bütçe,
gelirlerin toplanması ve harcamaların yapılabilmesi için yürütmeye
yetki veren bir kanundur. Bütçeleme süreci içerisinde bütçe tasarısının
yasama organında görüşülmesi ve onaylanması aşamaları bütçe
hakkının bir sonucudur. Bütçenin uygulamaya geçilmeden önce
yasama organı tarafından onaylanması ve böylece gelirlerin
toplanması ve harcamaların yapılması için yürütmeye izin verilmesini
ifade eden “önceden izin ilkesi” bütçe hakkının gelişimi ile ortaya
çıkmıştır (Dileyici ve Özkıvrak, 2001: 95).
   3.2.        Yürütmenin Sınırları ve Kamu Kesimini Küçültme
Gereği
    Siyasi iktidarın yani yürütmenin güç ve yetkisinin sınırlandırılması
ile ilgili James Madison’un bir sözünü burada aktarmak yerinde
olacaktır; “eğer insanlar melek olsaydı, devlete gerek olmazdı. Eğer
melekler devleti yönetselerdi, o zaman da devleti kontrol etmeye ve
sınırlamaya gerek olmazdı”(Aktan, 1994).
    Aktan’a (1992) göre iyi bir toplumsal düzenin temelleri ancak
“Anarşizm ve Leviathan”dan uzak ve bu ikisi arasında kurulacak
“sınırlı devlet” düşüncesinde yatmaktadır. Devletin gücünü ve
yetkisini sınırlayacak temel kuralların anayasalarda açık ve net olarak
yer alması gerekmektedir.
    Devletin küçültülmesi günümüz neo-liberal iktisat anlayışının bir
gereği olarak kabul edilmektedir. Neo-liberal yaklaşımlara göre
ekonomik sorunların pek çoğunun kaynağını devlet müdahaleleri
oluşturmaktadır.
    Kamu tercihi teorisi politika biliminin ekonomik analizidir. Yani
kamu tercihi politik süreçte alınan karar ve uygulamaları iktisat
biliminin kullandığı araç, metot ve varsayımlara dayalı olarak
açıklayan bir disiplindir (Aktan ve Dileyici, 200:9).
    Bu teori, devletin hak ve yetkilerinin sınırlandırılması ve
bireylerin ekonomik hak ve özgürlüklere (mülkiyet ve miras
özgürlüğü vb) sahip olabilmesi için devletin yetkilerinin
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                         357


sınırlandırılması üzerinde durur. Çünkü devlete ait olan bütçe yapma,
vergileme, para basma ve borçlanma hak ve yetkilerinin
sınırlandırılması, bireyin ekonomik hak ve özgürlüklerini genişletir
(Aktan, 1992).
    Kamu tercihi teorisinin bir sonraki aşaması kabul edilen anayasal
iktisat ise esasen hukuk, ekonomi ve siyaset biliminin de içerisinde
bulunduğu inter disipliner bir teoridir. Anayasalar kişilerin toplumun
ortak çıkarı gereği hak ve özgürlüklerini ne dereceye kadar
sınırlayacağı ya da nasıl düzenleyeceği ile ilgilidir. Kişilerin siyasi hak
ve özgürlükleri olduğu gibi ekonomik hak ve özgürlükleri de vardır.
Anayasaların bu iki alanı da düzenlemesi gerekir. Geleneksel
anayasalarda siyasi hak ve özgürlükler ön plandadır. Ancak devlet
denen sosyal organizasyon bireylerden oluşmuş ayrı bir kişiliğe
(hükmi şahsiyet) ve egemenlik gücüne sahip bir yapılanmadır.
Devletin egemenlik gücüne sahip olması onun bu gücü kötüye
kullanması anlamına gelmez. Devlet adına yetki kullananların bu
yetkilerini anayasal ve yasal zemine dayandırarak meşrulaştırması
gerekmektedir.
    Anayasal iktisat teorisinin ulaştığı sonuç devletin ekonomi
içindeki yerinin sınırlandırılmasıdır. Kamu kesiminin aşırı büyümesi
bir çok ülkede tedbirler alınmasını gündeme getirmiştir. Bu yüzden
ekonomik anayasa çerçevesinde devletin hak ve yetkileri
sınırlandırılırken kişi hak ve özgürlüklerinin sağlandığı yeni bir
ekonomik anayasaya ihtiyaç vardır (Aktan, 1992).
   Bütün bu gerçeklere rağmen, ekonomik anayasanın anayasa
hukuku açısından bazı sakıncaları olduğu ileri sürülmektedir.
    Özbudun’a (1992) göre ekonomik kuralların katı anayasa kuralları
ile belirlenmesi partileri birbirine benzetecektir ve dolayısı ile farklı
iktisat politikalarının uygulanmasını zorlaştıracaktır.
    Ancak ne var ki ekonomik anayasanın kurallarının sert olmasını
gerektiren bir sebep mevcut değildir. Tam tersine esnek bir ekonomik
anayasa daha verimli olacaktır ve ekonomik anayasanın böyle
hazırlanması mümkündür. Ayrıca siyasi partiler programlarını
ekonomik anayasayı da içeren mevcut anayasaya göre hazırlamak
durumunda olduklarından başarısızlıklarına anayasayı gerekçe
gösteremezler (Aktan, 1997: 289).
358                                        Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


      4. ANAYASAL BÜTÇE
      4.1. Bütçenin Anayasal Olarak Sınırlandırılması
     İktisadi açıdan anayasalara bakıldığında, anayasalar halkın genel
iyiliğini temsil eden bir belge veya toplumun refahının maksimize
edilebilmesi için düzenlenmiş kurallar kümesidir. Diğer bir ifade ile
anayasa, bireylerin kişisel ihtiyaçlarını karşılamak için yaptıkları
bireysel tercihler ve bunun için kullandıkları piyasa ile sosyal
ihtiyaçlarını tatmin için başvurdukları kollektif tercihlerine hizmet
eden devletin yetki alanlarını ayıran ve kollektif tercihlerin hangi
usullerle bireysel tercihlerden türetileceğini gösteren senettir (Akalın,
1996).
    Bütçenin anayasal olarak sınırlandırılmasının nihai amacı savaş
gibi bazı beklenmedik durumlar haricinde bütçe açığına sebep olan
harcamaların önlenmesidir. Aşırı devlet harcamaları ekonominin genel
performansını olumsuz etkiler. Çünkü kamu harcamaları sonucu özel
sektörden kamuya bir kaynak aktarımı söz konusudur. Bu kaynak
aktarımı hem vergiler hem de borçlanma ile olabilir. Anayasal bütçe
ile hükümetin sınırsız harcama yetkisi elinden alınmakta ve borçlanma
zorlaştırılmaktadır (Mitchell, 1997: 3).
    Denk bütçe ilkesi kamu maliyesinin kabul edilmiş klasik bir
kuralıdır. Yürütmenin borçlanarak kamu harcamalarını finanse etmesi;
ortaya çıkan bu yükün gelecek nesillerin sırtına yüklenmesi anlamı
taşımaktadır, bu da gelecek nesillerin hem kamu hizmeti için hem de
bu borçların ödenmesi için daha fazla vergi verecekleri veya
vergilendirilecekleri anlamına gelmektedir.
     Bütçenin anayasal olarak sınırlandırılmasının iktisadi avantajlarını
en yüksek dereceye çıkarmak için, vergi sınırlamalarının da anayasal
düzeyde karara bağlanması gerekmektedir. Bu gerçekleştiği takdirde
hükümetin devlet gelirlerini artırmak için vergileri artırması yolu
zorlaştırılmış olacaktır. Bunun sonucu olarak devlet gelirlerini
artırmak için başvurulan borçlanma ve vergi artışının zorlaştırılması
daha küçük bir devletin ve daha fazla özgürlüklerin oluşmasını
sağlayacaktır (Mitchell, 1997: 3).
   Geist’e (1997) göre demokratik sistemlerin uzun süreli olmaları
anayasalara bağlıdır. Çünkü anayasa çoğunluğa verilen gücü bütün
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                      359


toplum için sınırlar. Bütçenin anayasal olarak sınırlandırılması
bugünkü hükümetlerin mali gücünü sınırlayarak gelecek hükümetlere
maksimum mali güç temin edebilir. Bu açıdan bakıldığında, .
Bütçenin anayasal olarak sınırlandırılması uzun dönemde ülkenin
daha sağlıklı bir mali yapıya kavuşması için gerekli hedefleri belirler.
Bu tür yasalar, mevcut mali gücü tespit ederek mümkün olabilecek
yeni mali güçleri ortaya çıkaran bir araç olarak görülebilir.
    Bütçenin anayasa ile sınırlandırılmasının uygulanamayacağına
dair çeşitli eleştiriler vardır. Eğer bütçenin anayasal olarak
sınırlandırılması ile ilgili taslak tam anlamıyla hazırlanırsa bu gibi
eleştiriler engellenecektir. Bunu sağlamadaki anahtar ise devletin
borçlanması için mecliste çoğunluk oyunun (2/3) yasal olarak şart
koşulmasıdır.
    Bütçelerin anayasal olarak sınırlandırılması uygulanan iktisat
politikalarının garantisi değildir. Bütçenin sınırlandırılması ile
borçlanarak kamu harcamalarının finansmanı zorlaştırılmaktadır.
Bütçenin sınırlandırılmasını savunanlar borçlanmanın sınırlandırılması
ile daha küçük bir devlet yapılanmasının oluşacağına inanmaktadırlar.
Bu düşünceye göre eğer devlet küçülürse ekonomi daha etkin bir
şekilde büyüyecektir (Mitchell, 1997: 4).
    Devletin esas gelir kaynağı vergi vb gelirler olduğundan daha
fazla hizmet beklemek daha fazla vergi ödemek demektir. Bir başka
deyişle talep edilen sunulan her mal ve hizmetin bedelini yine
vatandaşlar ödeyecektir. Bunun bilincine varan vatandaşlar devletin
küçük ve etkin olmasını talep edeceklerdir (Savaş, 1992).
     Anayasal iktisat ve kamu tercihi teorileri, anayasal bütçe
sınırlamalarının demokratik süreci güçlendirmede bir potansiyele
sahip olduğunu göstermektedir. Hükümete mali konularda
sınırlamalar getirilmesi anayasal kurallarla sağlanmalıdır. Bunların
gerçekleştirilmesinde, çıkan yasal düzenlemelere itaatin sağlanması
için yasanın gerektiği şekilde esnek olup olmadığı, ceza yasalarını
içerip içermediği, yasanın çıkarılma zamanının uygun olup olmadığı,
yasanın gerçekte maliye politikalarına bir kısıtlama            getirip
getirmediği ve yasanın seçmenlerin konu ile ilgili anlayışlarını artırıp
artırmadığı önemli faktörlerdir.
360                                       Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


      4.2. Mali Anayasa ve Bütçe Denkliğinin Sağlanması
     Bilindiği gibi mali anayasa (fiscal constitution) anayasal iktisat
literatüründe devletin harcama, vergileme ve borçlanma konusundaki
yetkilerini ve bu yetkilerin anayasal sınırlarını ifade eden bir
kavramdır.
    Anayasal iktisatçılara göre; klasik iktisadi düşüncede önemli bir
yer tutan denk bütçe ilkesine geri dönülmelidir. Bu iktisatçılara göre;
Keynesyen iktisadın denk bütçe ilkesi yerine telafi edici bütçe ve devri
bütçe yaklaşımlarını benimsemesi çağdaş demokrasileri kronik bütçe
açıkları ile baş başa bırakmıştır (Aktan, 1992).
    Mali anayasayla birlikte vergilendirme yetkisinin aşırı
kullanılması önlenmiş olacaktır. Benzer hükümler borçlanma, bütçe
açıklarının sınırı gibi hükümlere de yer vererek bu konuda yürütme
organının keyfi davranmasının önüne geçilebilecektir.
   Mali anayasaya bağlı olarak oluşturulan denk bütçe yasası
hükümetin kendini de bağlamak üzere çıkardığı bir yasal
düzenlemedir. Bu yasanın çıkarılması ile, hükümet yapacağı işlerde
daha önceden güvence vermektedir. Önceden verilen bu güvence daha
müşterek bir anlam taşımaktadır (Geist, 1997).
    Gerçekten de en temel güvence anayasal güvencedir. Anayasa
daha sonra çıkarılacak yasaların temelini oluşturmaktadır. Bu temel
kurallar değiştirilebilir olmasına rağmen, bu güvence stratejisi,
anayasanın kolay bir şekilde değiştirilmesini önleme açısından önemli
bir etkinliğe sahiptir.
    Yürütme tarafından böyle bir güvencenin konulması bir paradoks
ortaya çıkarabilir. Bu paradoks yapılan yasal düzenlemenin gelecek
kuşakları da bağlamasından kaynaklanmaktadır. Denk bütçe yasası ile
gelecek hükümetlerin harcama ölçütleri bir bakıma engellenmektedir.
“Bu tür yasal güvenceler acaba anti-demokratik bir durum oluşturur
mu?” sorusu gündeme gelmektedir. Belki mevcut güvencelerin anti-
demokratik olduğu söylenebilir. Aslında bu durum demokrasiyi
güvence altına almaktadır (Geist, 1997).
      4.3. ABD Örneği
    ABD’nin kuruluşundan bu yana federal borçlar konusu tartışılan
bir konu olmasına ve denk bütçe ilkesinin bir politik ideal olarak
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                     361


inanılmasına rağmen, son yıllarda ortaya çıkan bütçe açıkları yapısal
reformlara olan ilgiyi en üst düzeye çıkarmıştır. Sonuç olarak ABD
Kongreleri’nde otuzdan fazla denk bütçe yasa tasarısı görüşülmüştür.
1998’e kadar dokuz ABD Kongresi’nin yedisinde, denk bütçe yasa
tasarısı hem Temsilciler Meclisi’nde hem de Senato’da ele alınmıştır
(Saturno, 1998).
    1985 yılında Gramm-Rudman-Hollings formülünün yasal bir
hüviyet kazanmasında kongre üzerindeki toplum baskısı ve bütçe
açığının 200 milyar doları bulması etkili olmuştur. Çıkarılan bu yeni
yasa kongrenin 1991 yılına kadar bütçenin denkleştirilmesini
öngörüyordu. Denkliğin sağlanması için bütçede bir takım hedefler
yer almıştır. Eğer bu hedeflerden bir sapma olursa yasa otomatik
olarak devreye girerek harcamaları kısacaktı. Ancak yasa tam olarak
uygulanamadı. Buna rağmen bu yasanın federal bütçe üzerinde olumlu
etkileri görülmüştür. Bu yasa ile bütçe açığının GSYİH’ya oranı yüzde
6’dan yüzde 3’e düşürülmüştür. Yine bu yasa ile, yasa öncesi kamu
harcamalarının yüzde 8.7 oranındaki artışı, bu yasanın yürürlükte
olduğu 3 yıl içerisinde yüzde 3.2 oranına çekilmiştir. Ayrıca bu yasa
ile sosyal yardım harcamaları (sağlık harcamaları gibi) yüzde beşlik
bir büyüme oranına çekilmiştir (Moore, 1996).
    Uygulama konusunda, Gramm-Rudman-Holling veya Bütçe
Uygulama Yasası (Budget Enforcement Act) ile oluşturulan
sınırlamalar içerisinde başkan sadece dolaylı bir role sahiptir. Başkan
bütçe yasa tasarısı içerisinde yıllık olarak konulan parametrelerin
uygulanmasında doğrudan bir rolü yoktu (uzlaşma ve tahsisler
üzerinde başkanın sahip olduğu veto gücü haricinde) (Saturno, 1998).
   1994 yılında teklif edilen bir anayasa değişikliğinde bütçenin gelir
ve giderlerinin denk olması ve bu denklikten ancak olağan üstü
dönemlerde ve savaş durumlarında vazgeçilebileceği öneriliyordu.
Ayrıca her hangi bir mali yıl için harcamaların artırılabilmesi
Temsilciler Meclisi’nin 5/3’ünün onayına bağlıydı. Ayrıca Kongre’nin
borçlanma yetkisi de aynı şarta bağlanmıştı. Ancak yapılan oylamada
reddedildi ve Anayasal Denk Bütçe önerisi hayata geçirilemedi.
   1997’de kabul edilen yasa (The Balanced Budget and Tax Relief
Acts) ile federal bütçenin 2002 yılına kadar denkleştirilmesi
hedeflenmektedir. Bununla birlikte, Temsilciler Meclisi ve
362                                         Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


Senato’daki çoğunluk denk bütçe yasa değişikliğini desteklemekte ve
bu desteklerinden vazgeçmemektedirler. Çünkü denk bütçe bir veya
birkaç mali yıl içerisinde başarılabilir bir konumdadır. Kamu
açıklarının düşüyor olmasına karşın bu yasa değişikliği üzerindeki
görüşme ve tartışmalar önemini koruyacaktır.
    Geçtiğimiz yıllarda da bütçe denkliği ile ilgili olarak bir Kongre
üyesinin (Newt Gingrich) öncülüğünde yine Kongre’de tartışılan denk
bütçe önerisinde Gingrich mali disiplini sağlamanın tek çıkar yolu
olarak anayasada denk bütçe ilkesinin güvence altına alınması
olduğunu savunmuştur (Aktan, 1998).
   Gingrich’in mali alanda anayasal sınırlamalarla ilgili önerilerini
şöyledir;
      -Kongre’deki başkan ve üyelerin görev süreleri sınırlandırılmalı,
   -Vergi oranlarının artırılması Kongre’nin beşte üç çoğunluğunun
onayı ile olmalı,
      -Sıfır temelli bütçe uygulamasına geçilmeli,
      -Sosyal refah harcamaları mutlaka azaltılmalı,
    -Devletin gelir ve giderlerinin denkleştirilmesini ön gören denk
bütçe ilkesi mutlaka anayasada güvence altına alınmalıdır.
     Gingrich’e göre sorumsuz politikacıların harcamaları sürekli
artırmalarının önüne ancak böyle geçilebilir. Ancak savaş ve
olağanüstü haller gibi özel durumlarda denk bütçe ilkesinden geçici
olarak vazgeçilebileceği yine Gingrich tarafından ifade edilmiştir
(Aktan, 1998).
         5.SONUÇ VE DEĞERLENDİRME
    Tarihi süreç içerisinde ortaya çıkan piyasa başarısızlıkları devletin
ekonomiye müdahalesinin zorunlu kılmıştır. Bunun sonucu olarak
yüksek bütçe açıkları ve borç stokları oraya çıkmıştır. Bu durumun
sürdürülebilir olduğunu düşünmek mümkün değildir. Bir çok gelişmiş
ve gelişmekte olan ülke mali istikrarsızlık sorununu çözmek için
önlemler almaktadır.
   Özet olarak şu söylenebilir; öncelikle anayasaların piyasa
ekonomisi ile uyumlaştırılması sağlanarak, piyasa ekonomisine geçiş
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                     363


için gerekli anayasal reformlar gerçekleştirilmelidir. İkinci aşamada
ise piyasa ekonomisine devletin keyfi müdahalesinin önlenebilmesi
için ekonomik anayasa önerilerine başvurulabilir. Bazıları için bu
öneriler anayasalara girmesi gereksiz teferruat veya devletin iktisat
politikası alanında yetkilerin kaybedilmesi olarak algılanabilir. Ancak
ekonomik anayasa önerilerinin fırsat maliyeti; ekonomik istikrarsızlık
yani enflasyon, işsizlik, devalüasyon ve düşük kalkınma hızı olarak
ortaya konulduğunda, kimsenin bu duruma katlanmak isteyebileceği
beklenemez.
    Ekonomik anayasa devletin piyasalara müdahalesini önlemek için
geliştirilmiş bir yaklaşımdır. Ancak böyle bir yaklaşımın
işletilebilmesi için söz konusu ülkede serbest piyasa ekonomisinin var
olması gereklidir. Dolayısıyla KİT’lerin hala ekonomi içinde yer
aldığı ve ekonomide planlamanın sürdüğü bir ülkede bunların
işletilebilmesi son derece güçtür. Bu yüzden devletçi yaklaşımlardan
kurtulup, piyasa ekonomisinin işlerliğini güçlendirecek önlemlerin
alınması devlete bir yükümlülük olarak verilmelidir. Ancak bu şekilde
ekonomik anayasanın alt yapısı hazırlanarak yürürlüğe konulması
mümkündür.


KAYNAKÇA
AKALIN, Güneri, 1996, Ekonomik Anayasa Paneli, TİSK Yayını,
   Hilton Oteli, Ankara.
AKTAN, Coşkun Can ve DİLEYİCİ, Dilek, 2007, Modern Politik
   İktisat Kamu Tercihi, Seçkin Yayınevi, Ankara.
AKTAN, Coşkun Can, 1992, “Anayasal İktisadın Felsefi ve Teorik
   Temelleri”, Ekonomik Anayasa Sempozyumu, Takav Mat.,
   Ankara.
AKTAN, Coşkun Can, 1994, Çağdaş Liberal Düşüncede Politik
   İktisat, Takav Mat., Ankara.
AKTAN, Coşkun Can, 1997, Anayasal İktisat, İz Yayıncılık, İstanbul.
AKTAN, Coşkun Can, 1998, “Mali Sorumluluk Ahlakı ve Denk
   Bütçe”, Vergi Dünyası, Haziran.
364                                    Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


BHUIYAN Mosharraf H, 2009, “Breakout Session on Fiscal Policy
    Impact of Global Financial & Economic Crisis on Developing
    and Least Developed Countries: Suggested Response to the
    Crisis”, Strengthening the Response to the Global Financial
    Crisis in Asia-Pacific: The Role of Monetary, Fiscal and
    External Debt Policies United Nations Economic and Social
    Commission For Asian and the Pasific and Bangladesh Bank,
    27-30     July         Dhaka,    Bangladesh,      pp.    1-7.
    http://www.unescap.org/pdd/calendar/strengthening_responses/p
    apers/Bangladesh_Bhuiyan.pdf (22.01.2010).
CHHIBBER Ajay, Jayati Ghosh and Thangavel Palanivel, 2009, “The
    Global Financial Crisis and the Asia-Pacific region A Synthesis
    Study Incorporating Evidence from Country Case Studies,”
    UNDP Regional Centre for Asia and the Pacific, pp. 1-123.
DİLEYİCİ, Dilek ve ÖZKIVRAK , Özlem, 2001 “Bütçe
    Anlayışındaki Değişim Süreci: Denk Bütçe İlkesinin Erozyonu
    Ve Açık Bütçe Politikası”, Kamu Tercihi ve Anayasal İktisat
    Dergisi Sayı:3 Yıl:1 Temmuz-Ağustos-Eylül 2001.
Ecofin                        Council,                     2009,
     http://www.se2009.eu/polopoly_fs/1.25535!menu/standard/file/
     111518.pdf (01.02.2010).
EVEN Samuel and Nizan FELDMAN, 2009, “Implications of the
    Global Economic Crisis” Shlomo Brom and Anat Kurz, (Ed).
    Strategic     Survey       for     Israel,  pp.    181-200.
    http://www.inss.org.il/upload/(FILE)1248344183.pdf
    (27.01.2010).
GEIST Michael A., 1997, “Balanced Budget Legislation: An
    Assessment of the Recent Canadian Experience”, Ottawa Law
    Review, (Fothcoming Fall 1997).
HAZIR, Hayati, 1989, Anayasa Hukuku Ders Notları, Konya.
MITCHELL, Daniel, 1997, “Why a Tax Limitation/Balanced Budget
    Amendment is needed to control spending” The Heritage
    Foundation, Roe Backgrounder No: 1104, February 19. 1-10
MOORE, Stephen, 1996, “Seven Reforms to Balanced the Budget”,
   Cato         Policy       Report.        March,        27.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                               365


      http://www.cato.org/pubs/policy_report/v18n4-1.html
      (10.03.2010)
ÖNCEL, Mualla, Ahmet KUMRULU ve Nami ÇAĞAN, 1993, Vergi
   Hukuku, 2. Baskı, Savaş Yayınları, Ankara.
ÖZBUDUN, Ergun, 1992, “Anayasa Hukuku Açısından Ekonomik
    Anayasa”, Ekonomik Anayasa Sempozyumu, Takav Mat.,
    Ankara.
SATURNO, James V. and Richard G. Forgette, 1998, “The Balanced
    Budget Amendment: How Would It Be Enforced?” Public
    Budgeting & Finance, pp.33-53.
SAVAŞ, Vural, F., 1992, “Yeni Anayasa Hazırlanırken Ekonomik
    Anayasa”, Ekonomik Anayasa Sempozyumu, Takav Mat.,
    Ankara.
SAVAŞ, Vural, F., 1997, Anayasal İktisat, 3. Bası, Avcıol Basım-
    Yayım, İstanbul.
SCHNEIDER, Friedrich, 1992, “Politik Anayasa, Ekonomik Anayasa
    ve Anayasal Bütünlük”, Ekonomik Anayasa Sempozyumu,
    Takav Mat., Ankara.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                      367


 İKTİSAT TEORİSİ AÇISINDAN KAMU GİRİŞİMCİLİĞİ VE
  ÖZEL GİRİŞİMCİLİK: KARŞILAŞTIRMALI BİR ANALİZ


                      Yrd. Doç. Dr. Orhan ÇAKMAK
                        Adnan Menderes Üniversitesi
                     İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi


   Özet
    Özel mülkiyet ve fiyat sistemi üzerine kurulan piyasa ekonomisi
şartlarında faaliyet gösteren özel girişimcinin, bazı ekonomik ve
sosyal nedenlerden dolayı başarılı olamayacağını düşünenler, bu
eksikliğin giderilebilmesi için “devlet”i üretim sürecine davet
etmişlerdir. Kâr güdüsüyle hareket eden özel girişimcinin, kârlı
görmediği, ancak toplum için önemli olan mal ve hizmetleri
üretmeyeceği; ayrıca piyasa fiyatını ödeyemeyecek durumdaki
kişilerin zaruri olan ihtiyaçlarını karşılayamayacağı ve üretim
faktörlerinin belirli grupların ellerinde temerküz edeceği gibi “iyi
niyetli” endişeler, “kamu girişimciliği” denilen olgunun ortaya
çıkmasına sağlamıştır.
   Anahtar Kelimeler, Girişimcilik, bürokrasi, kamu girişimciliği,
özel girişimcilik, Mülkiyet Hakları, Kamu Tercihi.
   Abstract
    Those who think that private entrepreneurs who do business in a
private property and price system based market economy would not be
successful because of some social and economic issues, have invited
'the state' into the production process. Good intentions such as that the
private entreprenurs who are motivated by the profit incentive would
not enter some socially beneficial production activities; that some poor
people would not be able to pay market prices for their basic needs,
and that production factors would be under the control of small groups
have brought about the phenomenon of the 'public entrepreneurship'
   Key    Words:    Entrepreneurship,   bureaucracy,  public
entrepreneurship, private entrepreneurship, Property Rights,
Public Choice.
368                                              Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


      1. GİRİŞ
    Özel mülkiyet ve fiyat sistemi üzerine kurulan piyasa ekonomisi
şartlarında faaliyet gösteren özel girişimcinin, bazı ekonomik ve
sosyal nedenlerden dolayı başarılı olamayacağını düşünenler, bu
eksikliğin giderilebilmesi için “devlet”i üretim sürecine davet
etmişlerdir. Kâr güdüsüyle hareket eden özel girişimcinin, kârlı
görmediği, ancak toplum için önemli olan mal ve hizmetleri
üretmeyeceği; ayrıca piyasa fiyatını ödeyemeyecek durumdaki
kişilerin zaruri olan ihtiyaçlarını karşılayamayacağı ve üretim
faktörlerinin belirli grupların ellerinde temerküz edeceği gibi “iyi
niyetli” endişeler, “kamu girişimciliği” denilen olgunun ortaya
çıkmasına sağlamıştır.
   Kamu girişimciliği olgusu, diğer bir ifadeyle devletin iktisadi
hayata girişimci vasfıyla dahil olması, tarihsel süreçte kendini iki
dönemde belirgin olarak göstermiştir:
    1. Orta Çağ iktisadi döneminin, şehir devletlerinin kurulmasıyla
birlikte son bulması sonucunda; milli devletler ortaya çıkmış ve bu
devletler, milli ekonomilerini güçlendirmek için merkantilist
politikalar uygulamaya başlamışlardır. Ayrıca coğrafi keşiflerle
birlikte Meksika ve Amerika’dan altın ve gümüş stokunun
Avrupa’ya getirilmesi, sermaye stokunu artırmıştır. Avrupa’ya
aktarılan bu altın ve gümüş stokundan pay alma isteği; merkantilist
politikaları    güçlendirmiştir 30.    Uluslararası     ticaretin     de
yaygınlaşmaya başladığı bu dönemde, ekonomik refahta önemli
artışlar meydana gelmiştir. Ülkeler, kendi ekonomik refahını, bu
gelişen uluslar arası ticari yapıda daha da artırabilmek için dış ticaret
rejimini kendi lehlerine olacak şekilde geliştirmek, yani ihracatı
artırmak için çalışmışlardır. Anlayışlarına göre, ihracatları fazla
olursa, ülkedeki gelir seviyesi yükselecek ve ekonomik göstergeler
iyileşerek, hazine gelirleri artacaktır. Merkantilist politikaları
benimseyen ülkeler, ödemeler dengesinin daha hızlı ve ihracat yönlü
olacak şekilde gelişebilmesi için, hem özel teşebbüsü teşvik etmiş



30
  Avrupa’ya getirilen altın ve gümüşün dünya ekonomisi üzerindeki etkisi ile ilgili
ayrıntılı bilgi için bkz. İnalcık (2001:9-34).
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                                  369


hem de devleti aktif olarak üretim sürecine dâhil etmişlerdir 31. İlk
kamu girişimciliği uygulamaları böylece kendini göstermeye
başlamıştır.
    2. Birinci Dünya savaşından sonra güvensizlik ortamının
doğması, uluslararası ticari faaliyetleri caydırıcı olmuştur. Bu
güvensizlik ortamıyla birlikte, ülkeler kendi içine kapanmış ve
otarşik eğilimleri geliştirmişlerdir. Tüm bu gelişmeler, 1929 dünya
bunalımını hazırlayan etmenlerdendir. Dünyanın bir ekonomik
buhran içine girmesiyle birlikte, çıkış noktası olarak kamusal
müdahalelerden söz edilmeye başlanmıştır. Kamu girişimciliğinin,
ikinci kez, dünya ölçeğinde söz sahibi olması bu dönemdedir.
    Ekonomik krizlerin yaygınlaştığı veya ülke ekonomilerinin
durağan bir halde olduğu dönemler genel olarak “kamu
girişimciliğinin” ön plana çıkmasını sağlamıştır.
   Tablo 1’de ekonomik sistemlerin tarihsel gelişim süreci
görülmektedir. Aşağıdaki tabloda da gösterildiği gibi, piyasanın
doğal işleyişine yapılan müdahaleler her iktisadi sistemde söz
konusudur. Kapitalist iktisadi sistem, krizlerden muaf bir sistem
değildir. Diğer bir ifadeyle, “kapitalist sistemde kriz olmaz”,
denilemez. Çünkü iktisat bir koordinasyon problemidir. Öyle ki
(Yay     2002:72);     doğal    işleyişe    müdahale    ederseniz,
koordinasyonsuzluğu artırırsınız. Nitekim piyasa sisteminde sorun
çıkarsa bunu, piyasa kendi içinde çözebilme kabiliyetine sahip
enstrümanlara sahiptir. Ancak piyasaya müdahale sonucunda ortaya
çıkacak olan kamu ekonomisindeki sorunları çözebilmek, hem zor
hem daha maliyetlidir.




31
   Yirminci yüzyılın en önemli kolektivist iktisadi örgütlenme örneği olan Sovyet
sistemi de aslında, merkantilizmin farklı bir versiyonudur. Merkantilist (1550-1776)
dönemin, Sovyet ekonomi modelinde nasıl örnek alındığıyla ilgili bir değerlendirme
için bkz. Anderson ve Boettke (1997:35-53).
370                                        Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


Tablo 1:Ekonomik Sistemin Dönemsel Gelişimi




      Kaynak: Osterfeld (1992:9).
    Tarihsel süreçte, yukarıda belirtilen genel iki kırılma noktası
sonrasında, doğal düzenin işleyişine kamu girişimciliği gibi “yapay
müdahaleler” söz konusu olmuştur. Kolektivist sistemlerin (sosyalizm,
merkantilizm, faşizm) iktisadi örgütlenme şekli hemen hemen aynıdır.
Kamu girişimciliği, farklı siyasi yapılarda, farklı iktisadi (kolektivist)
sistemlerde uygulanmıştır. Müdahaleciliğin hangi türü uygulanırsa
uygulansın, belirli bir noktadan sonra [ülke ekonomisinin yüksek
enflasyona veya büyük borç yükü altına girmesi, kısaca mali
disiplinsizlik gibi ekonomik sorunlardan dolayı] özelleştirme
politikalarıyla (deregülasyon) tekrar, doğal örgütlenme tarzına dönüş
gerçekleşmiştir.
    Kamu girişimi; kamu mülkiyeti ve planlama üzerine kurulu bir
iktisadi örgütlenme tarzıdır (Ramanadham 1991:5). Devletin (kamu),
üretim faktörlerini kendi inisiyatifi doğrultusunda, kendi mülkiyetini
(kamu mülkiyeti), kendi sermayesini (kamu gelirleri), kendi işgücünü
(kamu emekçisi) ve kendi müteşebbisini (bürokrat) kullanarak üretim
sürecine müdahil olmasıdır.
    Kamu girişimciliği, genel bir ifade olarak, üretim sürecine dahil
olan tüm kolektivist girişimcilik türlerini kapsamaktadır. Kavram
olarak ise kamu girişimciliği; bir iktisadi organizasyon türü olarak mal
ve hizmet üretimi yapan, bir nevi “devlet işletmesi”, yani “kamu
iktisadi teşebbüsü”dür (Rees 1984:1). Kamu girişimciliğinin esas amacı
“kamu yararı”nı gözetmektir. Burada, her ne kadar faaliyet iktisadi de
olsa, ekonomik ve sosyal amaçlar iç içe geçmiştir. Sosyal amaç
yüklenmiş bir iktisadi faaliyetin, kamu yararı gibi muğlak bir hedefe
yönlendirilmiş olması, siyasi faaliyetlerin etkisinde kalmasına sebep
olmaktadır. Devletin, ekonomik hayat içerisinde girişimci rolünü
üstlenerek üretim sürecine müdahil olması; rant arama veya kollama,
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                     371


bedavacılık, oy ticareti, bürokratın sorumsuzluğu gibi, kamu tercihi
ekolünün inceleme alanı olan meselelerin tartışılmaya başlanmasına ve
kamu girişimciliğinin eleştirilmesine yol açmıştır.
    Kamu girişimciliğine farklı bir anlam ve işlerlik kazandırılması,
siyaset bilimcilerinin yeni uğraş alanı olmuştur. Siyaset bilimciler
“girişimcilik” kavramını iktisatçılardan ödünç alarak, siyasi değişim ve
dönüşümleri girişimcilik bağlamında tahlil etmeye çalışmışlardır.
Kamu girişimciliği ile ilgili bu çalışmalar, aslında kamu yönetiminin
yeniden yapılandırılması için “yönetim” ve “girişim” teorisinin
birleştirilmiş halidir (Melchior 1998:447-448). David Osborne ve Ted
Gaebler (1992), Peter Drucker’ın (1985) girişimsel yöneticilik
anlayışını geliştirmişler ve kamu yönetiminin modern hale gelebilmesi
için, özel sektör firmasının organizasyon yapısını kamu sektörüne
uygulamaya çalışmışlardır. Temel tezleri, kamu organizasyonunun
yeniden düzenlenmesi halinde (Reinventing Goverment-ReGe) kamu
hizmetlerinde verimlilik ve etkinliğin artacağı ve bürokratik yapının
“tarafsız ve objektif” olarak kamu yararı için işleyeceğidir (Melchior
1998:450).
    Ancak bu çalışmada, kamu girişimciliği değerlendirmeye tabi
tutulurken, kamu girişimciliğinin nasıl verimli ve etkin olacağı değil
de, bir iktisadi örgütlenme şekli olarak neden başarılı olamayacağı
ortaya konulmaya çalışılacaktır.
   2. KAMU GİRİŞİMİNİN ORTAYA ÇIKIŞ NEDENLERİ
    Devletin ekonomik sürece girişimci olarak müdahil olmasının bir
çok ekonomik ve sosyal nedeni bulunmaktadır. Aslında ekonomik
gerekçelerin temelinde de sosyal nedenler yatmaktadır.
    Devletin piyasaya müdahale etmesini veya piyasada aktif olarak yer
almasını isteyenlerin öncelikle iddia ettikleri şey, piyasa ekonomisinin
doğal işleyişinin eksik veya başarısız olduğudur. Piyasa ekonomisi
temelde iki açıdan eleştirilmektedir. Bunlar; kaynak dağılımında
etkinliğin ve gelir dağılımında eşitliğin sağlanamamasıdır. Diğer bir
ifadeyle; “etkinlik-efficiency” ve “eşitlik-equality” anlayışı üzerine
kurulmuş birtakım iktisadi ve sosyal gerekçelerle, devletin üretim
sürecinde aktif görev üstlenmesi gerektiği vurgulanmaktadır. Bu
taleplerin ve beklentilerin daha da güçlenmesini ve baskın hale
gelmesini, piyasa sürecinin kırılma noktaları, yani krizler
372                                                Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


sağlamaktadır. Özellikle makro nitelikli bir kriz, yukarıda bahsedilen
beklentileri kamçılamakta ve sonuçta devlet müdahalesi söz konusu
olmaktadır 32.
    Kamu girişimciliğinin doğuşunun ekonomik nedenleri, genelde,
“sosyal malların varlığı”na, yani belirli mallarda bir kişinin tüketiminin
bir başka kişiyi o maldan mahrum bırakmamasına 33 ve “dışsallık”
meselesine dayandırılmaktadır. Piyasa mekanizmasının etkin kaynak
tahsisi yapamayacağı görüşü, özellikle girişimcilerin kârlı görmedikleri
alanlara yatırım yapmamaları, bazı yazarlarca piyasanın başarısızlığı
olarak kabul edilmektedir. Dolayısıyla, daha az kârlı olan fakat
toplumun ortak menfaati için üretilmesi gerekli olan mal ve hizmetler
devlet tarafından sağlanmalıdır. Piyasa başarısızlığı iddiası, devletin
piyasaya müdahale etmesi yönündeki taleplerin önemli bir ekonomik
gerekçesidir. Piyasa başarısızlığının ekonomik nedenleriyle ilgili birçok
başka gerekçe daha sayılmaktadır 34. Ancak bu çalışmada, kamu
girişimciliğini zorunlu kılan piyasa başarısızlığının iki önemli türü olan
“sosyal (kamusal) mallar” ve “dışsallıklar” meselesi üzerinde
durulacaktır.
      2.1. Ekonomik Nedenler
    Devletin ekonomideki rolünün merkezinde hem sosyal hem de
politik nedenler mevcuttur. Sosyalizm ve kapitalizm arasındaki ihtilafın
temelinde de “devlet”in ekonomideki rolünün ne olması gerektiği
konusundaki tartışmalar vardır. Bundan dolayı iktisat literatüründe,
hem piyasa başarısızlığını gerekçe göstererek devletin piyasa aktörü
olarak görev alması gerektiğini savunanlar, hem de piyasa
başarısızlığını gidermek için bulunacak piyasa dışı çözümlerin daha
kötü sonuçlar doğuracağını ve en iyi çözümün yine piyasa şartlarında

32
   Devletin piyasaya müdahale şekilleri ve gerekçeleriyle ilgili olarak ayrıntılı bir
inceleme için bkz. Güran (2000).
33
   Sosyal mallar teorisi kamu ekonomisinin varlığının temelini oluşturmaktadır.
Özellikle Samuelson tarafından geliştirilen bu teoride, tam ve yarı sosyal mallar gibi
bir temel ayrım söz konusudur. Ayrıca teorinin bölünmezlik, dışlanamazlık, ortak
tüketim, dışsal ekonomiler gibi birtakım unsurları da bulunmaktadır. Sosyal malların
varlığı dışsallık meselesini de gündeme getirmektedir. Devlet tarafından sağlanması
gereken sosyal malların bazılarının dışsallık meydana getireceği kabul edilmektedir.
Bkz. Akalın (2000:51-59).
34
   Ayrıntılı bir tasnif için bkz Güran (2000:100).
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                                  373


alınması gerektiğini savunanlar mevcuttur (Block 1994:691). Piyasa
ekonomisinin etkin olmadığı görüşü, bu örgütlenme tarzının, devletin
de müdahil olduğu tarzda yeniden dizayn edilmesine sebep olmuştur.
Diğer bir ifadeyle, piyasaya yapılan bir devlet müdahalesi ile, kadim
olan iktisadi örgütlenme tarzında bir değişiklik meydana getirilmiştir
(Williamson 1973:316).
    Devletin piyasaya müdahale etmesinin en önemli gerekçelerinden
biri olarak “piyasa başarısızlığı” gösterilmektedir. Piyasa başarısızlığı
teoreminin önemli bir dayanak noktası; piyasanın bazı insanların
ihtiyacı olan mal ve hizmetleri üretemeyeceği, ayrıca ödeme gücü
olmayan insanların ekonomik talebinin de piyasa tarafından
karşılanamayacağıdır. Yani piyasanın üretim, diğer bir ifadeyle arz
cephesinde sorunlu olduğudur (Boaz 1997:256-258). Piyasa
başarısızlığı iki şekilde telafi edilmektedir (Domberger and Piggott
1994:34-35): Doğal Tekellerin Regülasyonu (Amerika’da uygulanan
sistem) ve Kamu Girişimciliği, yani millileştirme (İngiltere’de
uygulanan sistem). Birinci yöntem ile; sanayi sektöründe, kamu
mülkiyetinin varlığıyla birlikte piyasa başarısızlığında ortaya çıkan
girdi ve endüstri teknolojisi sorunları daha iyi bir şekilde
çözümlenebilecektir. Devlet bir firma olarak piyasadaki yerini alacak;
bu sayede, piyasada eksik kalan veya başarısız olunan kaynak dağılımı
sorunları çözülebilecektir 35.
    Devletin piyasaya müdahale etmesinin bir başka gerekçesi olarak
da “dışsallıklar” meselesi gösterilmektedir. Dışsallıklar, piyasa fiyatına
yapılan bir müdahale niteliği taşımaktadır. Maliyeti başkaları tarafından
üstlenilen, ancak, kullanıcılarının iktisadi refahını da artıran bir özelliğe
sahip (Cowen htpp//www.econlib.org/library/ Enc/ PublicGoods and
Externalities.html:1-3) olan dışsallıklar, devletin doğrudan üretim
sürecine müdahil olmadan yapabileceği bir müdahale türüdür.
Dışsallık, daha çok sosyal ve özel maliyet arasındaki tercih meselesidir
(Dahlman 1978:141).
    Kamusal malların piyasa tarafından üretilemeyeceği [zannı] ve
dışsallıklar meselesinin varlığı, piyasanın başarısızlığının bir kanıtı

35
  Ancak fiiliyatta, hiç de böyle olmamaktadır; sonuçlar kamu girişimciliğinin başarı
şansının çok düşük olduğunu ortaya koymaktadır. Bu tartışmaları özel girişimcilik
ve kamu girişimciliğini karşılaştırırken ayrıntılı olarak ele alıp inceleyeceğiz.
374                                       Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


olarak gösterilmekte ve piyasa başarısızlığının giderilebilmesi için
piyasa dışı kurumların, özellikle devletin müdahalesine ihtiyaç
duyulmaktadır. Birçok noktada piyasa başarısızlığı, piyasa dışı
kurumlar tarafından telafi edilmektedir (Stiglitz 1989:197). Diğer bir
ifadeyle, piyasanın üretemediği mal ve hizmetlerin kamu tarafından
üretilebilmesi ve dışsallıklar meselesinin halledilebilmesi için, refah
iktisadı bağlamında devlet, yatırım ve fiyat politikasıyla piyasaya
müdahale etmektedir. Özellikle kaynak dağılımında etkinliğin
sağlanması, bir kamusal politika olarak ön plana çıkmaktadır
(Domberger and Piggott 1994:33-34).
    Sonuç olarak şunu ifade edebiliriz: Devlet, özel sektör
girişimciliğini çeşitli nedenlerle yeterli bulmayarak, ortak mülkiyete
dayalı girişimler ve merkezi planlama yoluyla bazı ekonomik
konularda karar verme sürecine doğrudan katılmaktadır. Kamu
girişimciliği:
      1.    Sermaye kıtlığını gidermeyi ve
   2.    Kârlılık oranı düşük            alanlara     yatırım   yapmayı
amaçlamaktadır (Oyal 1981:45).
      2.2. Sosyal Nedenler
    Kamu girişimciliğinin birtakım sosyal nedenleri de bulunmaktadır.
Aslında kamu girişimciliği anlayışı, özel girişimcilikten farklı olarak,
kâr motifi yerine kamu yararı veya kamu hizmeti nosyonu üzerine inşa
edildiği için, yapılan her türlü iktisadi faaliyetin altında bir sosyal
neden veya sosyal politika yatmaktadır. Devletin, kaynak dağılımında
etkinlik sağlamak için yaptığı müdahalelerin temelinde, gelir
dağılımında adalet sağlayabilme anlayışı yatmaktadır.
    Kamu girişimciliğinin sosyal nedenlerini üç ana başlık altında
toplayabiliriz:
      1.    İşsizliği çözme,
      2.    Fakirliği ortadan kaldırma veya azaltma
      3.    Bölgesel dengesizlikleri giderme.
    İşsizlik, fakirlik ve bölgesel dengesizlik meseleleri, bir ülkenin,
gelir dağılımını düzeltmek için uyguladığı kamu politikalarıyla
iyileştirilmeye çalışılırsa, sonuçta devletin girişimci rolü üstlenmesi
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                      375


için bir sosyal gerekçe bulunmuş olacaktır. Buraya kadar ifade
ettiklerimizle birlikte, bir toplumun kültürel, ahlâkî, dinî ve sosyal
özellikleri de zahmetsiz ve gayretsiz kazanç kapılarının açılması
yönündeki taleplerin artmasına sebebiyet vermektedir.
   2.3. Kolektivist İktisadi Sistemlerde Kamu Girişimciliği
    Daha önce de belirtildiği gibi, kolektivist iktisadi sistemlerin
hepsinde uygulanan devlet işletmeciliği, kamu girişimciliği olarak ifade
edilmiştir. Bu bölümde, kolektivist iktisadi sistemin farklı türlerindeki
kamu girişimciliği anlayışı kısaca tahlil edilmeye çalışılacaktır. Bu
sistemlerin çok farklı türleri ve uygulama şekilleri mevcuttur. Mesela,
sosyalizm, devlet kapitalizmi, merkezi planlama, piyasa sosyalizmi
gibi. Kolektivist iktisadi sistemler, aynı zaman dilimi içinde farklı
ülkelerde uygulanmaktan çok, aynı ülkede konjonktüre göre,
kolektivist sistemin “ayakta kalabilmesi” için yapılan değişiklikler
sonucu ortaya çıkmıştır. Ancak hepsinin ortak noktası; planlama ve
bürokrasidir.
    Tarihsel süreçte milli ekonomiler içinde, iki farklı iktisadi
örgütlenme tarzı var olagelmiştir. Kadim ve baki olan özel sektör
kapsamında bir piyasa olmakla birlikte, sanayi devrimiyle, devletin de
aktif olarak müdahil olduğu bir kamu sektörü ortaya çıkmıştır.
    Bütün kolektivist sistemlerin, kapitalizm [piyasa ekonomisi] ile
ferdiyetçilikten ayrıldığı önemli nokta: Kolektivist sistemlerin hepsi
toplumu, toplumun sahip olduğu bütün kaynaklarıyla birlikte tek bir
gaye uğrunda yönlendirmek isterler ve ferdi gayelerin tamamıyla
hükümran olduğu özel alanların mevcudiyetini kabul etmekten imtina
ederler. Tüm kaynakları, müphem ve muğlak olan “kamu yararı veya
sosyal refah” gibi gayeler için harcamaya yönelirler (Hayek 1999:79-
80).
    Kapitalizm doğal bir şekilde ortaya çıkmıştır. Ancak, ekonomik ve
sosyal nedenlerden dolayı devlet, girişimci vasfıyla ekonomik bir rol
üstlenmiştir. Kapitalist sürece devletin ilk müdahale şekli “karma
ekonomik” yapı içinde kendini göstermiştir. Karma ortaklıklar olarak
da ifade edilen bu kolektivist yaklaşım, sanayii geliştirmek ve ülkenin
ekonomik gücünü artırabilmek için, özel sektör ile kamunun birlikte
çalışmalarını, yani güç birliği yapmalarını hedef almıştır. Amaç, özel
sektörün gelişimine ve kaynakların etkin kullanılmasına katkıda
376                                           Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


bulunmaktır (Oyal 1981:42). Karma ekonomi modelinde, devletin
ekonomiye      müdahalesinin  temelini  “merkezi   planlama”
oluşturmaktadır.
   2.3.1. Karma          Ekonomi,      Merkezi      Planlama       ve   Kamu
Girişimciliği
    Piyasa başarısızlığı yaklaşımının, devlet müdahalesi için bir
gerekçe teşkil ettiğini daha önce ifade etmiştik. Piyasa mekanizmasının
kaynak dağıtım aracı “fiyat mekanizması”dır. Fiyat sinyalleri,
girişimcileri hangi kaynakları, nerede ve nasıl kullanacakları
konusunda yönlendirmekte ve fiyat mekanizmasının bu işlevi, rekabet
süreciyle desteklenmektedir. Kısaca, fiyat mekanizması ve rekabet
süreci, piyasa ekonomisinin kaynak dağılımındaki temel araçlarıdır.
     Merkezi planlamanın temel amacı ise, doğal süreçte işleyen “fiyat
ve rekabet” mekanizmalarının “etkinsizlik” meydana getirmesini ve
“gayri adil” sonuçlar vermesini engellemektir. Diğer bir ifadeyle,
piyasa ekonomisinin aksak ve eksik yönlerini, piyasa-dışı kurumlarla
tamamlamaktır. Merkezi planlama yöntemiyle belirli bir kalkınma
seviyesine ulaşmak arzu edilmemekte, onunla birlikte; sosyal nitelikli
harcamalar yapılması, özellikle gelir seviyesi düşük olan gruplara
doğru bir transfer gerçekleştirilmesi planlanmaktadır. Merkezi
planlama, kısa vadeli değil, uzun vadeli kalkınma stratejileri belirlemek
için, devletin yapacağı kamu girişimlerini ve yatırım kararlarını
planlamaktadır. Belirli sonuçlara ulaşabilmek ve sosyal refahı
artırabilmek için devletin hangi sektörlere ve ne şekilde müdahale
edebileceği konusunda, merkezi planlama bir araç olmaktadır.
    Merkezi planlama uygulamasının, piyasa şartlarında bulunan “bilgi
parçacıklarını” bir araya getirebilmesinin ve kullanabilmesinin
mümkün olamayacağı, Hayek tarafından kapsamlı bir şekilde analiz
edilmiştir 36. Planlama yönteminin, bilgi problemini çözememesi,
kaynakların nasıl ve ne şekilde kullanılacağı sorununu ortaya
çıkarmıştır (Kirzner 1992:152-162). Bundan dolayı, merkezi planlama


36
   Hayek’in en önemli eserlerinden biri olan Kölelik Yolu’nun (1999) temel
argümanlarından biri, kolektivist sistemlerin kullandığı araçların (planlama,
bürokrasi gibi) piyasa şartları ile uyumunun mümkün olamayacağı ve bu yüzden de
beklenilmeyen sonuçların elde edileceğidir.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                     377


uygulamasında bazı önemli sektörlerin devlet tarafından kontrol
edilmesi amaçlanmaktadır. Planlama uygulamaları, özel girişimcilik
alanını daraltmaktadır. Ayrıca planların muhteviyatına bağlı olarak,
özel girişimcilerin piyasa şartlarındaki amaçlarından sapmalarına sebep
olmaktadır (Rees 1984:5). Diğer bir ifadeyle, merkezi planlama
uygulaması, her ne kadar kamu ile özel sektör arasında bir
dayanışmaya yol açıyor veya onu hedefliyor gibi görünse de, özü
itibariyle bu karma ekonomik yapı, özel sektörün de kamu
politikalarına göre hareket etmesine ve piyasada bu doğrultuda
faaliyette bulunmasına neden olmaktadır.
   Uygulanan planlar sonucunda ortaya çıkan karma ekonomik
yapının, birkaç noktada açmazı bulunmaktadır:
    1.     Kamu girişimciliğinin kontrolü altına alınan sektörlerde,
gerek fiyatlama gerekse yönetim problemlerinden dolayı etkinsizlik ve
verimsizlik had safhaya ulaşmaktadır.
    2.     Bu durum kamu teşebbüs ürünlerinin maliyetini artırmakta
ve sonuçta daha fazla kamu finansman politikası gerektirmektedir.
    Karma ekonomik yapının varlığı “kapitalist özel girişim” tipiyle
“devlet kapitalizmi” olarak ifade edilen ve sermayesinin tümünün kamu
kesimine ait ve esas amaçları kârlılık olan anonim ortaklık türleri
arasında, bir ara tip girişimcilik yapısı oluşturmaktadır (Oyal 1981:42-
43). Tarafımızdan oluşturulan Tablo 2’de kamu girişimciliğinin
gelişiminin, kapitalist girişimden sapmayla başlanan karma ekonomik
modelden başlayarak, devlet kapitalizmi, sosyalizm ve son olarak da
piyasa sosyalizmiyle sonuçlanacağı gösterilmiştir.
378                                             Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan




      Tablo 2.3.1. Kamu Girişimciliğinin Gelişimi 37




    Devlet, kapitalist iktisadi örgütlenmenin (özel mülkiyetin
korunması, fiyat mekanizmasının serbest mübadele şartlarında
sağlanması gibi) temel esaslarına bağlı kaldığı müddetçe, planlama
yoluyla gerekli görülen sektörlerde uygulanan kamu girişimleri,
sosyalizmle veya tüm piyasaya devletin hakim olduğu bir devletçi
yapıyla sonuçlanmayacaktır. Tarihsel süreçte karma ekonomik yapıdan
sonra ya devlet kapitalizmi ya da sosyalizm söz konusudur.
      2.3.2. Devlet Kapitalizmi ve Kamu Girişimciliği
    Daha önce kapitalist [doğal] özel girişim tarzından ilk sapmanın,
özel sektör ve kamu sektöründen müteşekkil bir karma ekonomik
model olduğu ifade edilmişti. Karma ekonomik bir yapıda, özel
girişimcilik faaliyetiyle birlikte kamu girişimciliği de söz konusudur.
Bu ekonomik yapıdan sosyalizme doğru geçiş için, ara kademedeki
kolektivist iktisadi örgütlenme tarzı, “devlet kapitalizmi”dir. Devlet
kapitalizmi, sosyalizme ulaşmak için zorunlu olan geçici bir iktisadi
örgütlenme tarzıdır.
    Devlet kapitalizmi uygulamasının amacı; özel sektör alanını
daraltıp, devletin piyasaya hakim olmasını sağlamaktır. Sosyalizme
giden yol, devlet kapitalizminden geçmektedir. Devlet kapitalizmi
uygulamasının iki yolu vardır:


37
   Tarafımızdan oluşturulan Tablo 2.3.1’de kamu girişimciliğinin gelişiminin,
kapitalist girişimden sapmayla başlanan karma ekonomik modelden başlayarak,
devlet kapitalizmi, sosyalizm ve son olarak da piyasa sosyalizmiyle sonuçlanacağı
gösterilmiştir.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                        379


   1. Regülasyon Yöntemi: Devletin, iktisadi faaliyetleri
yönlendiren ve sınırlandıran yasal hükümler çıkarmasıdır. Bu sayede
özel girişimcinin serbesti alanı daraltılmaktadır.
    2. Kamulaştırma ve millileştirme: Özel mülkiyet uygulamasının
sınırlandırılmasıdır. Devlet, ilk önce, gerekli gördüğü şekilde özel
mülkiyeti kamulaştırmaya, daha sonra ise özel mülkiyet alanında
bulunan birçok sektörü millileştirmeye başlayacaktır.
    Karma ekonomik modelde daha çok bir kamu müdahaleciliği söz
konusuyken, devlet kapitalizminde “kamu işletmeciliği” söz
konusudur. Ayrıca devlet kapitalizmiyle birlikte bürokrasinin iktisadi
örgütlenme içindeki önemi de artmaktadır. Devlet kapitalizmi
türündeki kamu girişimciliğinin ilk uygulaması Sovyet tipi sosyalizmde
görülmüştür. Leon Trostky (1972)’nin fikirlerinin temel alındığı bu
sistemde, özel mülkiyetin kaldırılması ile birlikte yeni bir işçi sınıfı
ortaya çıkmış olacak ve iyi organize olmuş bir bürokratik yapıyla
birlikte işçi sınıfı daha etkin çalıştırılarak, daha üretken ve verimli bir
ortam ihdas edilmiş olacaktır (Szelenyi, Beckett ve King 1994:235-
237). Devlet kapitalizminden sonraki aşama ise sosyalizmdir.
   2.3.3. Sosyalizm ve Kamu Girişimciliği
    Sosyalizm; özel teşebbüsün üretim vasıtaları üzerindeki özel
mülkiyetinin ilgası ve amacı kâr olan müteşebbisin yerine merkezi
planlamanın hakim olacağı bir “planlı iktisat” sisteminin kurulması
demektir (Hayek 1999:45). Sosyalizmde girişimci, sadece gelirini elde
etmenin özel yolunu bulan bir kişi olarak tanımlanmaktadır. Daha açık
bir şekilde ifade edecek olursak; kapitalist düzende girişimci önemli bir
özelliğe sahiptir. Sosyalist anlayışa göre ise girişimciler bir nevi
parazittir, toplum için zararlı oldukları için devlet tarafından
kamulaştırılıp faydalı bir hale getirilmelidirler (Mises 1981:186).
    Sosyalist bir sistemde, kapitalist düzen adaletsiz olduğundan
(özellikle üretim sürecine katılan faktörler aynı oranda pay
almadığından), eşitliğin sağlanması için devlet, üretim faktörlerini
kendi kontrolü altına almıştır. Üretim faktörlerinin devlet elinde
olmasıyla güdülen esas amaç, üretim sürecindeki tüm aktörlerin eşit
pay almasını sağlamaktır. Bu amacı en açık bir şekilde V. Lenin’in
“Bütün toplum tek bir fabrika ve büroya dönüşecek, eşit işe eşit ücret
ödenecektir” ifadesinde görebiliyoruz.
380                                              Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


    Sosyalist bir sistemde, yapılan planlar ile iktisadi yapının daha adil
çalışması arzu edilmektedir. Fiyat mekanizmasının, piyasa
ekonomisinde gördüğü işlevi gerçekleştirebilmek ve kaynakların
dağılımını yapabilmek için planlama ve bürokratlar tarafından
ekonomik değerlerin hesaplanması yoluna gidilmektedir. Literatürde
“sosyalist hesaplama tartışmaları” 38 olarak da bilinen bu konu, sosyalist
iktisadi sisteminin modern anlamdaki en büyük argümanıdır.
Piyasadaki tüketici talebinin ne olduğu ile üretici arzının buna göre ne
olması gerektiğini bir merkezi otorite tarafından hesaplanabileceği ve
bu sayede kaynak dağılımının etkin şekilde yapabileceği sosyalist
iktisat anlayışının temel iddiasıdır.
    Hangi malların tüketiciler için ne şekilde üretileceğini hesap eden
merkezi otorite, bu ihtiyaçları karşılayabilmek için bir kamu işletmesi
ihdas etmektedir. Bu kamu işletmesinin rasyonel bir şekilde
çalışabilmesi için merkezi planlama birimi yönlendirmeye devam
etmekte ve bürokratlar da buna göre kararlar almaktadır.
      2.3.4. Piyasa Sosyalizmi ve Kamu Girişimciliği
    Modern Avusturya İktisadı mensupları olan Hayek ve Mises,
sosyalist    hesaplama      yöntemleriyle    piyasadaki     bilginin
algılanabilmesinin ve üretimin buna göre yapılmasının mümkün
olmadığını vurgulamışlardır. Mises, merkezi planlamanın yapacağı
iktisadi hesaplamaların fiyat mekanizmasının göreceği işlevi
göremeyeceğini ifade etmektedir. Çünkü piyasadaki bilginin
algılanabilmesi, bir mühendislik meselesi olmaktan çok, bir iktisadi
meseledir (Mises 1996:698).
    Piyasa sosyalizmi, 1930’lu yılların sonunda ve 1940’lı yıllarda,
Mises, Hayek ve Barone’nin, sosyalizmin, teorik olarak, marjinalite
şartlarını sağlayamaması nedeniyle, etkin kaynak dağılımını
gerçekleştiremeyeceği iddiasına karşı, Oscar Lange (1936) tarafından
oluşturulmuş bir tezdir. Bu modelde plancının rolü, sadece “aşırı
talep”in yok edilmesi kuralına, yani Walrasgil bilgi yapısına sadık


38
    “Sosyalist Hesaplama Tartışmaları” ile ilgili ayrıntılı bilgi için bkz.
makalelerinden oluşan, Littechild (1990:251-361). Ayrıca Mises ve Hayek’in, bu
konudaki görüşlerinin eleştirisi ve “sosyalist hesaplama –planlama- tartışmalarının”
farklı bir yorumu için bkz. O’Neill (2001:184-210)
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                     381


kalarak fiyatları tespit etmesidir. Fiyatlar aşırı talebe göre
ayarlanacaktır. Böylece fiyatlar, denge fiyatları olacak ve doğru sinyal
gönderecektir. Hayek, Mises ve Barone, haklı olarak, merkezi
planlamanın milyonlarca malın talep ve arz eşitliklerini, ikna edici
şekilde çözmesinin mümkün olmadığı tezini ileri sürülmüşlerdir. Lange
ise bu teze karşı çıkarak, böyle devasa hesaplamaların gereksiz
olduğunu ve sosyalizmin piyasanın işleyiş ilkesini benimseyebileceğini
ifade etmiştir. Hayek’e göre; sosyalizmin esas meselesi, piyasaları
dengede tutacak fiyatları tespit edebilmek değildir, çok farklı yerlere
dağılmış bilgilerin toplanması için hızla uygulanabilecek müşevviklerin
neler olduğudur (Akalın 1998:200-201).
    Lange ile Lerner’ın çalışmalarına bir başka eleştiri de Henry
Hazzlitt ve Milton Friedman tarafından yapılmıştır. Hazzlitt (2002:15-
34) ve Friedman (1987:24-28), Lange ile Lerner’ın “Piyasa
Sosyalizmi” önerisinin, adı piyasa olan bir tür oyun olduğunu ifade
etmişler; diğer bir ifadeyle, “mülkiyetsiz bir piyasa” anlayışını
savunmanın mümkün olmadığını belirtmişlerdir. Hazzlitt’in ifadesiyle
(2002:17):“ Böyle bir görüş, sadece kafa karışıklığından
kaynaklanmaktadır. Eğer ben gerçekte benim olmayan bir şeyi satan bir
hükümet görevlisi olsam, siz de size ait olmayan parayla onu almaya
çalışan bir diğer hükümet görevlisi olsanız, bu durumda ikimiz de
fiyatın ne olduğunu umursamayız. Sosyalist veya komünist bir ülkede
olduğu gibi, madenler satın alan ve mamul maddelerini yine başka
hükümet görevlililerine satan sadece muhasebe kurguları olacaktır.
Onlar özel mülkiyeti bir tarafa bırakıp sadece serbest piyasa özelliğini
taklit ederek, sosyalist bir sistemi, bir serbest girişim olarak
işletemezler...”
    Buraya kadar, genel olarak kolektivist iktisadi sistemlerin farklı
türlerinin neler olduğu ve kamu girişimciliği konusunda aralarında ne
tür farklılıkların bulunduğu ele alındı. Değinilen tüm kolektivist
iktisadi sistemlerin kamu girişimciliği konusundaki temel tezlerinin iki
dayanak noktası bulunmaktadır; plancı ile uygulayıcı, yani bürokrat.
Kamu girişimciliği anlayışının, farklı iktisadi örgütlenme tarzlarındaki
uygulamaları açısından önemli bir farklılığı söz konusu değildir.
Hepsinin ortak hedefi, piyasadaki kurumları ve aktörleri ikame
edebilecek kamu kurumları inşa edebilmektir.
382                                        Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


    Bundan dolayı, çalışmanın bu kısmında, kolektivist iktisadi
sistemlerin kamu girişimciliği anlayışı ve uygulamasının temelini
oluşturan “bürokrasi”nin ayrıntılı olarak incelenmesi yararlı olacaktır.
Bu incelemenin üç amacı vardır;
    1. Piyasa ekonomisindeki fiyat ve rekabet mekanizmasının, merkezi
planlama tarafından ikame edilip edilemeyeceğini araştırmak.
   2. Piyasa ekonomisindeki kurumsal girişimcilik (firma) yapısının,
kamu işletmeleri tarafından ikame edilmesinin söz konusu olup
olmayacağını tartışmak.
    3. Piyasa ekonomisindeki özel teşebbüsün, yani girişimcinin,
merkezi planların uygulayıcısı olan bürokrat tarafından ikame
edilmesinin söz konusu olup olmayacağını, müşevvikler açısından
değerlendirmek.
      2.3.5. Bürokrasi ve Kamu Girişimciliği
     Kamu girişimciliği, bir taraftan merkezi otoritenin uzun vadeli
planlar yapabilmesini sağlayan ve bir taraftan da yapılan planları
uygulayan bürokratlar eliyle gerçekleşmektedir. Devlet olgusunun
ortaya çıkmasıyla birlikte bürokrasi de kendini göstermeye başlamıştır.
Feodal bir yapıda bürokrasi, aristokratlar tarafından adalet, vergi
toplama gibi amaçlar için teşekkül ettirilmiştir. Ancak, sanayi
devrimiyle birlikte ortaya çıkan gelişmeler, bürokrasinin hacmini de
artırmıştır. Ortaya çıkan sanayi toplumu, yeni bir bürokratik
örgütlenmeyi de zorunlu kılmıştır. Özellikle ekonomiye kamusal
müdahalelerin artmasıyla birlikte, bürokrasinin iktisadi faaliyetlerinde
de bir yoğunlaşma söz konusu olmuştur.
    Genel olarak, siyasal karar alma sürecinde, iyi niyetli bürokratların
“kamu yararı”nı gözetmek amacıyla faaliyet gerçekleştirdiği kabul
edilmektedir. Bundan dolayı, kamu politikalarının ve bu politikaları
uygulayan bürokratların amaçları pek sorgulanmaz. Ancak uygulama
sonuçlarının beklenildiği gibi çıkmaması, kamu politikaları ve
uygulayıcıları    üzerinde      önemli     tartışmalar     başlatmaktadır.
Bürokratların görev ve sorumluluklarını tam olarak tanımlayan
sözleşmeler yapmanın imkânsız olması nedeniyle, politikacıların
bürokratlara devrettikleri haklarının kullanılış biçimini kontrol etmeleri
oldukça maliyetli olacaktır. Bu durum bürokratlara, kendi tercihlerine
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                                 383


uygun kararlar verme imkânı sağlamaktadır. Ancak, bürokratların amaç
fonksiyonları, her zaman politikacıların ve vatandaşların amaç
fonksiyonları ile aynı olmamaktadır (Bkz. Cullis and Jones 1998:359-
371).
    Bürokrasi ile ilgili ilk ve en kapsamlı çalışmalar 39 Max Weber
tarafından yapılmıştır. Weber, “Protestan ahlâkının sanayi devriminin
ortaya çıkmasında nasıl etkili olduğunu” ortaya koyduğu gibi, Protestan
ahlâkının Katolik kilisenin geleneksel bürokrasi hâkimiyetini yıktığını
ve yerine, sanayi toplumuna uygun, daha “rasyonel ve ideal” bir
modern bürokratik yapı inşa ettiğini de ifade etmektedir. Weber, feodal
toplumların tek düzeliğine karşılık, sanayi toplumlarının daha
fonksiyonel bir yapıya sahip olduğunu belirtir. Bu fonksiyonelliğin
temel unsuru ise “bürokrasi”dir (Şaylan 1974:24). Max Weber,
bürokrasinin iktidarı paylaşma olanağını, onun teknik üstünlüğüne ve
uzmanlığına bağlamıştır. Sanayileşmeyle birlikte iş bölümü ve
uzmanlaşmanın artması, devlet yönetiminde de uzmanlaşma ve
işbölümünü başlatmıştır. Bürokrasi de kendi içinde işbölümüne ve
uzmanlaşmaya giderek, siyasi iktidara ortak olmaktadır (Şaylan
1974:32). Bürokrasi konusunda bir başka geleneksel yaklaşım ise Karl
Marx’a aittir. Marx, bürokrasiyi bir sınıf olarak kabul etmemekte,
proletaryanın hakkını burjuvaya aktarmakla mükellef bir aracı olarak
nitelendirmektedir 40.
     Modern bürokrasi teorisi ise, geleneksel teoriden daha farklı olarak,
piyasa mekanizmasıyla uyumlu hareket edebilen ve ekonomik görevleri
daha sınırlı olan bir bürokrasi yapısını savunmaktadır. Osborne ve
Geabler (1992) “Reinventing Government-Yeniden Fonksiyonel
Devlet” fikrini, William Niskanen (1973) ise “Representative
Goverment-Temsili Devlet” fikrini ileri sürmüşlerdir. Devletin yeniden
fonksiyonel bir hal almasını savunanlar, daha çok, bürokrasinin
yapısının yeniden düzenlemesi gerektiğini vurgulamaktadırlar.
Niskanen ise, Kamu Tercihi Ekolü bağlamında, bürokrasinin etkin
olduğu bir yapıda, bürokratların önceliğinin kendi çalışma alanlarıyla
ilgili bütçe maksimizasyonu sağlamak, yani rant kollamaya çalışmak


39
   Geleneksel ve modern bürokrasi yaklaşımları ile ilgili ayrıntılı bilgi için bkz.
Fischer and Sirianni (1984:3-20).
40
   Marx’ın bürokrasi ile ilgili görüşleri için bkz. Marx (1984:40-48).
384                                                 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


olacağını ileri sürmektedir. Niskanen, bürokrasinin sınırlı ve sadece
temsili olması gerektiğini ileri sürmektedir.
       Diğer bir ifadeyle Niskanen modelinde (Bağdigen 2001:158):
           •    Bürokratların yeniden seçilememe gibi bir kaygılarının
                olmayışı, onları bireysel fayda maksimizasyonuna göre
                hareket ettirmektedir;
           •    Üretilecek ve/veya arz edecekleri mal ve hizmet miktarları
                belirlenirken, siyasilerin kendi seçmenlerinin ve baskı
                gruplarının tercihlerini ön planda tutma çabası karşısında
                bürokratlar, bireysel tercihlerini de bu miktarlara dahil
                etmektedir.
    Sonuç olarak, bürokratik yapı ve bürokratlar, özel girişimciyi ikame
edebilme kabiliyetine sahip değillerdir. Çünkü iktisadi faaliyetin zararla
veya başarısızlıkla sonuçlanmasının maliyetinden, bürokratlar sorumlu
değildir. Bu maliyet, vergi mükellefleri tarafından üstlenilmektedir.
Ödül ve ceza sisteminin muhatabının “aynı taraf” olmaması, iktisadi
faaliyetin etkinlikten uzak olmasına sebep olmaktadır. Dolayısıyla,
kamu girişimciliği uygulaması yukarıda bahsedilen nedenlerden dolayı
başarısızlığa uğrayıp kırılmalar meydana getirmek zorundadır. Bu
kırılma noktaları, doğal düzene doğru bir geçiş ortamını sağlamakta ve
geçişin ilk adımı “özelleştirme” politikasıyla kendini göstermektedir.
Yani mülkiyet rejiminde meydana gelecek bir değişiklik, iktisadi
örgütlenme tarzını esaslı olarak değiştirmektedir 41. Buraya kadar kamu
girişimciliğinin tanımını ve iktisadi örgütlenme şekillerini ifade ettik.
Şimdi, piyasa mekanizmasının nasıl işlediği ve özel girişimciliğin bu
mekanizmada nasıl bir rol üstlendiği incelenecektir. Sonra da
girişimcilik olarak ifade edilen “girişimcilik benzerlerinin” neler
olduğu tanımlanarak, iki farklı yapı olan “kamu” girişimciliği ve “özel”
girişimciliğin karşılaştırmalı bir tahlili yapılacaktır.
       3. PİYASA EKONOMİSİ VE GİRİŞİMCİLİK
    Piyasa ekonomisi, bir mübadeleler ekonomisi olup özel mülkiyet,
fiyat mekanizması, sözleşme ve teşebbüs özgürlüğü ile rekabet üzerine
inşa edilmiştir. Piyasa mekanizması doğal bir düzendir. Mucidi

41
     Bu konuda daha ayrıntılı bilgi için bkz. Akalın (2002a:181-191).
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                        385


bulunmamaktadır. İnsanlık tarihinin ortak birikiminin bir parçası olarak
ortaya çıkmıştır. Bir başka ifadeyle; bireylerin ekonomik faaliyetlerinin
koordinasyon aracı olarak, tedricen ortaya çıkmıştır. Dolayısıyla,
piyasa ekonomisi, iktisadi faaliyetlerin organizasyonunun doğal, fakat
mükemmel olmayan bir modelidir (Akalın 2000:40).
    Piyasa ekonomisinin kaynak tahsis mekanizması “fiyat” sinyalleri
sayesinde işlemektedir. Serbest mübadele ortamında belirlenmiş olan
bir “fiyat”ın, alıcı ve satıcı açısından en iyi kaynak tahsisini
sağlayacağı, klasik iktisat anlayışının temel teoremidir. Zaten Adam
Smith’in “görünmez el” teoremi de, aslında fiyat mekanizmasını tasvir
etmektedir. Klasik iktisadın ilk müellifi olan Smith, merkantilist
dönemin içine kapanık ve mutaassıp ticari anlayışındaki karamsarlığın,
serbest mübadele ve uluslararası ticaretle bertaraf edilebileceğini
belirtmiştir. Serbest mübadele sonucunda ortaya çıkacak olan fiyat,
karşılıklı rıza sonucunda belirlendiği için, hem tarafların kişisel
çıkarına olacak hem de kaynakların etkin kullanılması sayesinde
toplumsal refah, yani genel refah artacaktır. Smith, ekonomik dengenin
görünmez el sayesinde kendiliğinden sağlanacağını ifade etmektedir.
    Adam Smith’in “fiyat ve denge” anlayışını tam rekabet şartlarında
değerlendirmeye çalışan neo-klasik iktisat, tam bilgilenmenin
sağlanmasının mümkün olduğunu ve bu sayede tam rekabet şartlarının
teşekkül edeceğini vurgulamaktadır. Avusturya ekolü ise fiyatların,
piyasayla ilgili bilgi aktarma özelliğine sahip olduğunu belirtmektedir.
Fiyat sinyalleri, piyasa aktörlerine vazifelerini bildiren bir yönlendirici
gibidir. Avusturya ekolü, fiyat sinyallerinin sürekli olarak değişeceğini
ve her zaman için aynı bilgiyi aktarmayacağını ve bu yüzden de
iktisattaki dengenin “değişir” bir yapıda olduğunu vurgulamaktadır
(Kirzner 1992:4). Diğer bir ifadeyle, piyasa sürecinde görev alan
aktörler arasındaki koordinasyon fiyat mekanizması tarafından
sağlandığı için, ekonomide genel bir dengenin varlığından söz etmek
mümkün değildir. Bunun içindir ki Avusturya ekolü, iktisatta “denge”
kavramı yerine “süreç” kavramını kullanmaktadır.
    Fiyatların en karmaşık bilgiyi bile, ilgilisine en kısa sürede ve en
ucuz maliyetle sunması, fiyat sisteminin negatif yönde etkilenmemesini
zorunlu kılmaktadır. Çünkü, fiyat mekanizmasına müdahale edilmesi,
fiyat sinyallerinin bozulmasına, bu ise, sinyallere göre hareket eden
piyasa aktörlerinin amaç fonksiyonlarının olumsuz doğrultuda
386                                               Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


etkilenmesine sebep olmaktadır. Fiyat sinyallerinin doğru işleyebilmesi
için, gönüllü mübadelenin olması gerekir. Eğer alıcı ile satıcı
arasındaki mübadele karşılıklı rızaya dayanıyorsa, ticari faaliyet
iktisadi hayata pozitif bir katkı sağlar. Mübadelenin söz konusu
olabilmesi için de, üretim faktörleri ile bunların kullanılmasıyla üretilen
ve piyasaya verilen ve mübadeleye konu olan mal ve hizmetlerin “özel
mülkiyet” konusu olmaları gerekir. Bir başka ifadeyle mübadele,
karşılıklı rızaya dayalı sözleşmeler yoluyla, taraflar arasında mülkiyetin
devri işlemidir (Akalın 2000:41). Piyasa ekonomisinin kaynak tahsis
mekanizması olan fiyat sisteminin işleyebilmesi için, özel mülkiyetin
varlığı zorunludur. Çünkü, özel mülkiyet, malikine, kendi içinde saklı
olan müşevvikleri, fiyat sinyalleriyle aktarılan bilgi parçacıkları
doğrultusunda kullanıp kullanmama kararını verme gücünü ve fırsatını
sağlamaktadır 42.
    Fiyat mekanizması, beşeri münasebetler sonucu keşfedilmiş ve bir
anda değil, tarihsel süreçte ortaya çıkmış bir sistemdir. Fiyat
mekanizması, herkese üstün olduğu üretim faaliyetlerinde uzmanlaşma
imkânı vererek, üretim sürecinin verimliliğini yükseltmeye çok büyük
katkıda bulunan iş bölümünü ve geniş ölçüde dağınık olan bilginin
azamî ölçüde kullanımını mümkün kılmıştır (Butler 2001:71). Piyasa
mekanizmasının işlemeye başlaması için, özel mülkiyetin var olduğu
bir ortamda mübadeleler sonucunda ortaya çıkacak olan fiyatlara
müdahalenin olmaması gerekir. Piyasa sürecinin ön şartı olan
“müdahalesiz veya serbest bir fiyat sistemi”nin varlığıyla birlikte, iki
temel şart daha söz konusudur: Rekabet ve Girişimcilik. Üreticiler
arasındaki rekabet, piyasa sürecinin önemli bir özelliğidir. Fiyat
mekanizması tarafından taşınan bilgi parçacıklarını en iyi şekilde
kullanabilmek, yani kaynakların fiyatını, tüketicinin isteklerini ve diğer
faktörleri başkalarından önce algılayabilme becerisini göstermek için,
üreticiler birbirleriyle rekabet halindedir.
    Geleneksel tam rekabet modeli, ekonomik hayatın gerçek
göstergesi olma özelliğine sahip değildir. Modelin temel varsayımı,
belirli bir kaynağın, birçok üretici tarafından, aynı maliyet şartlarında,
maksimum miktarda sunulabildiği ve neticede üreticilerden hiçbirinin

42
   Piyasa müşevvikleri ile kast olunan; çalışma, risk alma, tasarruf etme ve toprağın
ıslahı ile ilgili güdülemelerdir (Akalın 2000:41).
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                      387


bilinçli olarak fiyatı belirleyemediğidir. Bu modelde fiyatını yükselten
her üretici müşterisini kaybedecek, fiyatını düşüren her üretici
rakiplerinin mukabil hareketiyle karşılaşacaktır (Butler 2001:72). Tam
rekabet modeline göre, girişimciler tam bilgiyi elde edebilir ve bu
sayede ekonomik dengeyi sağlayabilir. Ancak, Avusturya Ekolü
mensupları, özellikle Hayek, tam bilginin elde edilmesinin piyasa
şartlarında mümkün olmadığını, bilginin ancak bir girişimsel keşif
sürecinde elde edileceğini belirtmektedir. Ayrıca, herkesin her türlü
bilgiyi elde edebilmesinin imkansız olduğu bir durumda, fiyat
mekanizması, bir bilgiyi, ancak o bilgi ile ilgilenenlere aktarmaktadır.
Doğası gereği fiyat mekanizmasının bilgi dağıtımında bile bir iş
bölümü ve uzmanlaşma söz konusudur. Rekabet sürecinin varlığı,
girişimcilerin kaynak kullanımında daha titiz ve özenli davranmalarını
sağlamaktadır.
    Girişimcinin maliyetleri minimize edebilmesi için rekabet süreci
zorunludur. Diğer bir ifadeyle, rekabet süreci, tüketicilerin haklarını
korumaya çalışan ve daha az maliyetle mal ve hizmet elde etmelerini
sağlayan önemli bir doğal savunma aracıdır (Kirzner 1973:14-15).
Piyasa ekonomisinin üçüncü ve en önemli temel taşı, girişimcidir.
Girişimsel faaliyetin varlığı için, doğal akışında işleyen bir fiyat
mekanizması, mübadele konusu olabilen özel mülkiyet ve rekabet
şarttır. Rekabet, zaten girişimsel faaliyetin içinde vardır. Ancak esas
olan, girişimsel faaliyeti başlatabilme kabiliyetini gösterebilen bir
girişimcinin varlığıdır. Dolayısıyla, her türlü iktisadî faaliyeti,
girişimsel faaliyet olarak nitelendirilebiliriz. Çünkü, girişimcinin
olmadığı yerde iktisadî faaliyet söz konusu olamayacaktır. Piyasada var
olan bilgi parçacıklarının bir araya getirilmesinin ve tüketicilerin
isteklerinin tespit edilmesinin zorluğu, girişimsel faaliyeti zorunlu
kılmaktadır. Piyasadaki belirsizlik ve bilgisizlik (ignorance), yeni kâr
fırsatlarını da beraberinde getirmektedir. Bu fırsat ise kâr arama
güdüsüyle hareket eden girişimcinin, belirsizliği ortadan kaldırabilecek
bilgi parçacıklarını bir araya getirebilmesiyle kullanılabilmektedir.
    Müteşebbisi kâr aramaya yönelten esas müşevvik, kendi kişisel
çıkarıdır. Kâr fırsatlarının mevcudiyeti, müteşebbisin performansını ve
toplumsal ihtiyaçlarının tatmin edildiğinin göstergesi olmaya ilaveten,
yatırım sürecine aktarılabilecek fazlanın varlığına da işaret etmektedir.
Ayrıca, bir toplumda müteşebbisin en önemli rolü, kalkınmayı sağlama
388                                               Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


fonksiyonunu üstlenmesidir. Kalkınmayı sosyolojik olarak, bir
müteşebbis kitlesinin ortaya çıkarak sanayileşmeyi üstlenmesi ve
yoksulluğu bertaraf etmesi olarak tanımlayabiliriz (Akalın 2002a:46-
47).
    Buraya kadar piyasa ekonomisinin temel dinamikleri, girişimcilik
bağlamında ele alınmıştır. Ancak çoğu zaman girişimcilik kavramı
yerine, bilerek veya bilmeyerek, çok farklı ifadeler kullanılmaktadır.
Mesela üretici, birçok çalışmada girişimci anlamında kullanılmıştır 43.
      3.1. Özel Girişimcilik Benzeri Durumlar
    Girişimcilik kavramı yerine farklı anlamlara da gelen pek çok
kavram kullanılmaktadır. Girişimci bazen bir sermayedar, bazen bir
fabrikatör, bazen bir işletmeci, bazen de bir yönetici olarak ifade
edilmektedir. Bu kavramlar, genel olarak girişimcilikle ilgili bilgi
vermekle birlikte, girişimciliği tam olarak ifade etmede yetersiz
kalmaktadır. Bu çalışmada girişimcilik kavramı ile ne bir grup, ne bir
kişi ne de bir işletme kastedilmektedir. Girişimcilik kavramıyla, bir
belirsizlik ortamıyla karşılaşıldığı zaman, bu belirsizlik ortamında
karşılaşılan sorunları çözebilme kabiliyeti ifade edilmektedir. Diğer bir
ifadeyle girişimcilik, hem belirsizlik ortamını giderebilmek hem de bu
durumdan hareketle kendi çıkarını tatmin edebilmekle ilgili bir
kabiliyettir. Zaten girişimcilik olgusu tarihsel süreçte, “tıkanmış ve
belirsiz” noktaları açabilme kabiliyeti şeklinde ortaya çıkmıştır.
    Birçok kimse, piyasa sistemi içindeki oyuncuları, genel olarak
üretici ve tüketiciler olarak ifade ettiği için (çiftçi, işçi veya diğer
zanaatkârlar gibi) girişimci bir “arabulucu veya komisyoncu –
middleman” olarak tanımlanabilmektedir. Girişimciliğin sadece böyle
bir görev ifa ettiğini söylemek, onu sadece bir “avantacı” olarak
tanımlamak gibi vahim bir hataya yol açabilmektedir (Boaz 1997:158).
O yüzden şimdi girişimcilik benzeri durumlar ele alınacak, farklılıkları
ifade edilecektir



43
   Ayşe Buğra’nın Devlet ve İşadamları (1995a) adlı çalışması, girişimcilik tarihi ve
teorisi açısından Türkçe literatürdeki en önemli eser olma özelliğine sahiptir. Ancak
Buğra’nın çalışmasında girişimcilik kavramının net bir tarifi yapılmamakta ve
girişimcilik kavramı ile sadece “üretici-sanayici” kastedilmektedir.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                            389


     3.1.1. Sermayedar ve Girişimci
    Sermaye, genel anlamıyla, gelir elde etmek için kullanılabilecek her
türlü mal ve paradır. Girişimcinin sermaye sahibi olması mümkündür;
ancak, her girişimci sermaye sahibi olmak zorunda değildir. Bu gözden
kaçırıldığı için, girişimci ile sermayedar kavramları birbiri yerine sıkça
kullanılmaktadır. Hatta Adam Smith, meşhur eseri Milletlerin
Zenginliği’nde, girişimci ile sermayedarı (kapitalisti) birbirinden ayırt
etmemiştir. Girişimcinin faaliyetinin semeresi kâr elde etmektir. Kâr
elde etmek ise, sermaye yatırımını gerektirmektedir. Ancak, tekrar
vurgulanmalıdır ki, girişimcinin illa da sermaye sahibi olması
gerekmez. Eğer alış fiyatı (maliyet) ile satış fiyatı arasındaki fark, bir
girişimciyi cezbetmeye kâfiyse, o girişimci bir miktar pay (faiz)
vererek, bir kapitalisti, kendi girişimsel faaliyeti için gerekli olan fonu
sağlamaya ikna edebilecektir. Sonuçta girişimci, sermaye sahibi
olmadan kârın önemli bir bölümünü ele geçirmenin bir yolunu
bulacaktır. Sermayedarın buradaki rolü, girişimcinin keşfettiği kâr
imkânlarının zamanında yerine getirilebilmesini sağlamaktır.
Sermayedar bunun karşılığını elde edecektir. Girişimci işçinin emeğini
nasıl kiralıyorsa, sermaye sahibinin parasını da belirli bir miktar faiz
karşılığında kiralayabilecektir (Kirzner 1973:49). Girişimci ve
kapitalist aynı kişi de olabilir. Ancak bu özel bir durumdur. Bu
durumda hem kâr hem de faiz geliri aynı kişinin eline geçmektedir.
Yoksa, girişimcinin üretim faktörü olarak aldığı pay sadece “kâr”dır.
    Sermaye ile girişimci arasındaki farklılık, iktisadî faaliyet sürecinde
üstlendikleri rol açısından da söz konusudur. Knight’ın “riski” ve
“belirsizliği” üstlenenlerin farklı aktörler olduğu yönündeki tespiti,
aslında “sermayedar” ile “girişimci”ye denk düşmektedir. Çünkü
“sermayedar” riski göze alırken, girişimci sadece belirsizlik ortamını
dikkate alır. Girişimcinin ve sermayedarın aynı kişi olması, en fazla
azgelişmiş ülkelerde veya sermaye piyasasının gelişmediği ülkelerde
görülmektedir. Bu tür rişimler, daha çok aile yapısı şeklindeki ticari
işletmeler niteliğini taşımaktadır (Soral 1974:145) 44.




 Bu durum cumhuriyet dönemi Türkiye’sinin ticari anlayışında çok yaygın olarak
44

gözlenmektedir.
390                                        Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan


         3.1.2. Üretici, Yatırımcı ve Girişimci
    Girişimci, her durumda bir şeyler üreten, diğer bir ifadeyle
maddeye şekil vererek tüketicilere sunan biri olarak düşünülebilir.
Ancak, unutmamak gerekir ki, girişimcinin amacı “kâr” elde etmektir.
Girişimci bazen spekülatör, bazen arabulucu bazen de pazarlamacı
olarak bir mal veya hizmeti bir yerden alıp başka bir yere naklederek de
“kâr” elde edebilir. Zaten girişimciliğin tarihsel gelişim süreci
incelenirken de, bazı girişimcilerin, ev endüstrilerinde başkaları
tarafından üretilen mal ve hizmetleri pazarlara ulaştırarak gelir elde
ettiklerine işaret edilmişti. Girişimcinin amacı; mal ve hizmet
üretmekle sınırlı olmayıp, mal ve hizmet talebini karşılamaya yönelik
en uygun yol ve yöntemi keşfederek, tüketici tatminini sağlamak ve bu
faaliyetin sonucunda hissesine düşen payı almayı da kapsamaktadır.
    Zaten piyasa süreci de, girişimcilerin “çok çalışmasına” değil;
doğru yer ve zamanda ve diğer tüketicilerin arzularıyla çatışmayacak
tarzda, belirli tüketicilerin arzu ettikleri şeyleri sunmalarına dayanır
(Butler 2001:69). Ancak, doğal süreçte “maceracı tüccar” olarak ortaya
çıkan girişimci, ekonomik yapının ve kurumların gelişmesiyle birlikte
farklı misyonlar da üstlenmeye başlamıştır. Özellikle kurumsal
girişimciliğin (firma geleneğinin) başlamasıyla birlikte, farklı
sektörlerde faaliyet gösteren firmalar ortaya çıkmıştır. Firma
geleneğinin piyasada yayılmasıyla, bireysel girişimcilik faaliyetleri de,
bir süre sonra, kurumsal girişimcilik hüviyetine bürünmektedir. Bu
gelişmeler sonucunda, girişimcinin yatırımcı mı, sermayedar mı, yoksa
bir yönetici mi olduğundan çok, karşılaşılan veya eksik bulunan bir
belirsizliği ortadan kaldırmaya yönelik faaliyet gösterip göstermediği
önem kazanmaya başlamıştır.
      3.1.3. Yönetici ve Girişimci
    Girişimci kelimesine sadece bir mülk sahipliği veya yöneticilik
anlamı yüklemek, onun esas işlevini sınırlandırmaktır. Sermayedarlık,
üreticilik ve yöneticilik vasfı, girişimcinin sadece bir yönünü ifade
etmektedir. Girişimsel faaliyeti başlatabilmek için, girişimcinin karar
alması gerekmektedir. Diğer bir ifadeyle, girişimci, piyasadaki üretim
faktörlerini bir araya getirebilme ve tüketicinin istekleri doğrultusunda
yönlendirebilme kabiliyetine sahip bir “piyasa karar alma mercii”dir
(Casson:www. econlib.org/ library/Enc/ Entrepreneurship. html).
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar                                        391


    Girişimciyi, üretim faktörlerini bir araya getirerek almış olduğu
kararlardan dolayı, bir yönetici gibi görülebilir. Girişimcilik ve
yöneticilik arasındaki ilişki, son zamanlarda “kurumsal girişimcilik-
firma” uygulamasıyla daha çetrefilli bir hal almıştır. İlk bilimsel
çalışmaları Ronald Coase (1937) tarafından yapılan “firma teorisi”,
yönetim ve girişimcilik arasında farklılık gören bir yaklaşım ortaya
koymuştur. Piyasa dışında karar almayla, bir organizasyon (firma)
içinde karar almanın maliyetlerini inceleme konusu yapan bu
çalışmalar, O. Williamson, A. Alchian ve H. Demsetz tarafından
geliştirilmiştir (Martinelli 1994:476-504). Ancak, buraya kadar ifade
edilen tüm kavramlar, girişimciliğin sadece bazı noktalarda ön plana
çıkmış özelliklerini kapsamaktadır. Bu kavramlarla birlikte girişimciyi;
spekülatör, aracı, simsar ve bezirgan gibi kavramlarla ifade etmek de
mümkündür.
       4. KARŞILAŞTIRMALI EKONOMİK ANALİZ
    Girişimciliğin farklı iki türü olarak ifade edilen kamu girişimciliği
ve özel girişimciliği değerlendirmeye tabi tutmadan önce, bu
değerlendirmede nasıl bir yöntem izleneceğini ifade etmek yararlı
olacaktır. Bu iki farklı girişimcilik türünü performans, etkinlik,
verimlilik gibi birtakım kıstaslar açısından değerlendirmek
mümkündür 45. Ancak, bu iki türden hangisinin daha etkin olduğu
sorusuna cevap aranırken, temel kıstas olarak iktisat teorisi esas
alınacaktır. Çünkü bu çalışmada, kamu girişimciliği ve özel girişimcilik
arasındaki temel farklılık, mülkiyetin sahipliğiyle ilgilidir. O yüzden,
iktisadi değerlendirme yapılırken, ilk önce Mülkiyet Hakları Teorisi,
daha sonra ise Kamu Tercihi Teorisi açısından değerlendirme
yapılacaktır. Mülkiyet hakları açısından değerlendirme yapılırken temel
amaç; iktisadi faaliyetin sonucunda piyasanın ödül-ceza sisteminin
muhatabının aynı taraf olup olmadığının ve bir farklılık varsa bu
farklılığın “rant” ve “kâr” arama faaliyetlerini nasıl etkilediğinin ortaya
koyulmasıdır. Bu konu, şüphesiz, aynı zamanda kamu tercihinin de
inceleme alanına girmektedir. Bu kısımda, ayrıca bürokrat
davranışlarının iktisadi faaliyet üzerindeki etkisi de inceleme konusu
yapılacaktır.


45
     Bu tür karşılaştırmalar için bkz. Aktan ve Özkıvrak (1999).
392                                              Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan




   4.1. Mülkiyet