Politiques publiques et territoires

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              Politiques publiques et territoires
                                                               Sommaire
PROBLEMATIQUE ................................................................................................... 5
   Historique rapide : .................................................................................................................... 5
   Quelques notions à débattre (sans exhaustivité) .................................................................. 6

LES ORGANISATIONS TERRITORIALES .............................................................. 8
   L’organisation publique locale ................................................................................................ 9
       Différence entre décentralisation et déconcentration ........................................................................ 9
       Les services déconcentrés de l’Etat .................................................................................................... 9
       Les collectivités territoriales ...............................................................................................................10
       Le mouvement intercommunal ...........................................................................................................11
          Les formes d’intercommunalité .....................................................................................................11
          Intercommunalités et organisation des territoires ......................................................................12
          Les aspects financiers ....................................................................................................................13
          La définition de l’intérêt communautaire ......................................................................................14
          Les transferts de compétence .......................................................................................................14
          Les relations entre communes membres et intercommunalités ................................................15
   Les territoires comme lieux de concurrence ........................................................................ 15
       Les territoires........................................................................................................................................15
       La confrontation entre sphère publique et sphère privée ...............................................................15

L’INTERVENTION PUBLIQUE SUR LES TERRITOIRES ..................................... 17
   Les échelles de cette intervention ........................................................................................ 18
   La planification territoriale..................................................................................................... 18
   L’aménagement du territoire ................................................................................................. 18
       Les contrats de projet Etat-Régions...................................................................................................19
         Le contrat de projets Etat-Région (2007-2013) .............................................................................19
   La hiérarchie des normes : de l’aménagement du territoire à l’urbanisme ........................ 20
   L’urbanisme ............................................................................................................................ 21
       Les acteurs ............................................................................................................................................21
          L’Etat ................................................................................................................................................21
          Les collectivités locales .................................................................................................................21
          L’information et la participation du public ...................................................................................22
          Les agences d’urbanisme ..............................................................................................................23
          Les établissements publics fonciers locaux ................................................................................23
          Les Conseils d'Architecture, d'Urbanisme et de l'Environnement (CAUE) ...............................23
       L’urbanisme prévisionnel ....................................................................................................................23
          Les schémas de cohérence territoriale (SCOT) ...........................................................................23
          Les plans locaux d’urbanisme (PLU) ............................................................................................24

REFERENCES : ...................................................................................................... 26
   Textes législatifs principaux : ............................................................................................... 26
   Quelques sites Internet : ........................................................................................................ 26
   Quelques termes et sigles à expliciter .................................................................................. 27


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4
Problématique

    Historique rapide :
Lorsqu’il faut aborder ensemble politiques publiques et territoires, deux verbes s’imposent : prévoir et influer.
Certes, toute politique publique, de tout temps, a eu des conséquences sur le territoire sur lequel elle
s’applique. Mais il faut attendre la crise de 1929 aux Etats-Unis pour que se mette en place une autorité
         1
publique qui va agir consciemment sur un territoire et impulser l’activité humaine qui va s’y développer.
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Le commissariat au Plan est, en France, une création de l’après-guerre. Les premiers plans vont
accompagner la reconstruction du pays ; les suivants, de 1962 à 1975, la croissance ; puis les suivants la
crise issue des deux chocs pétroliers. Mais les politiques du Plan sont toujours des politiques d’Etat. Deux
éléments vont étroitement lier politiques de planification de l’intervention publique et territoires :
 La décentralisation, avec notamment la loi du 29 juillet 1982 qui crée les contrats de plan Etat-régions
 et la place toujours plus importante prise par l’Europe développant ses politiques dans une logique de
    zonage au point que les Contrats de plan vont se confondre en dates et en objectifs avec les politiques
    des fonds structurels européens.

La mise en place des CPER pousse à une logique de contractualisation jusqu’à de devenir le passage
incontournable des interventions de l’Etat dès la troisième génération de contrats de Plan Etat-Régions
(1994-1998). Le Comité interministériel de Mende du 12 juillet 1992 est fondateur de cette logique et va
conduire à l’adoption d’une loi d’orientation pour l’aménagement du territoire dite « loi Pasqua », alors
ministre de l’Intérieur. C’est dans cette loi que va aussi apparaître la première structuration des pays, forme
qui se dédouane de l’organisation démocratique dans une mixité d’acteurs mis en concurrence. Plusieurs
« pays Pasqua » ne seront qu’une émanation des chambres consulaires refusant aux collectivités toute
possibilité de peser sur leurs actions sur les territoires.

Après la décentralisation et, dans une moindre mesure cette loi Pasqua, 1999-2000 constitue un temps pour
l’aménagement du territoire avec trois lois qui vont travailler les territoires, les politiques sectorielles influant
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fortement sur eux et leur organisation institutionnelle. Ce sont les lois Voynet , Gayssot et Chevènement .

Par leur cohérence et leur complémentarité, ces trois lois posent le périmètre minimum à explorer si l’on veut
appréhender l’aménagement du territoire :
 Contractualisation avec (Contrats de plan [puis de projet] Etat-Régions, contrat de ville, contrats de pays,
   rassemblement des autres politiques contractuelles) ;
 Planification des politiques de services publics ;
 Refondation des outils d’urbanisme et de projets locaux (mise en place des PLU, des SCOT et nouvelle
   articulation des différents documents d’urbanisme) ;
 Actions fortes sur les politiques de déplacement et d’habitat (refonte des PDU, des PLH …)
 Incitation à l’intercommunalité, qui devient un acteur majeur du réaménagement du territoire avec la
   couverture quasi-intégrale du pays avec des EPCI à fiscalité propre.

Bien sûr, ces textes ont subi, depuis, les influences fluctuantes des différents gouvernements et leurs
orientations. Ainsi, les contrats de projet ont succédé aux contrats de plan. L’intervention de l’Etat en la
matière est marquée par un mouvement de balancier entre intervenir partout (ce que certains traduisent par
du saupoudrage) ou recentrer sur les zones les plus dégradées (dans une logique de discrimination
positive).
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Avec la présidence de Nicolas Sarkozy, le gouvernement Fillon 1 aura été marqué d’une rareté sous la V
République - l’absence de ministre à l’aménagement du territoire. Il apporte ainsi sa réponse à la question
de la légitimité d’une intervention publique sur les territoires. La réapparition d’un secrétaire d’état avec
Hubert Falco apporte une autre réponse à la question de l’impératif de cette intervention en période de crise
économique et financière.


1
  Tennessee Valley Authority
2   er                                  e                     e
  1 plan dit Monnet (1947-1953) – II Plan (1954-1957) - III Plan (1958-1961)
3
  loi nº 99–533 du 25 juin 1999 d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire
4
  loi nº 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains dite « Loi SRU »
5
  loi n°99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale

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   Quelques notions à débattre (sans exhaustivité)

L’ensemble des discours et des actes sur l’aménagement du territoire est traversé par des notions, des
termes qui doivent être examinés dans toutes leurs dimensions. En voici quelques-uns :

Les territoires : l’organisation des territoires est un mille-feuilles traduisant la complexité de la prise en
compte de l’ensemble des activités humaines. Ainsi, il serait vain de vouloir faire coïncider en un territoire
institutionnel unique les territoires de l’activité économique avec les bassins d’emploi et le rapport de force
social, les territoires de consommation avec les bassins d’achalandage qui sont encadrés par l’urbanisme
commercial, les territoires d’habitat, les lieux de loisirs … toute modélisation des déplacements va démontrer
le côté mouvant dans l’espace et dans le temps de ces territoires et de leurs interactions.

Logique de subsidiarité ou logique de complémentarité : la première prévaut au niveau européen (elle a
été introduite par le traité de Maastricht), la seconde a construit la décentralisation. La première dit que « la
responsabilité d'une action publique, lorsqu'elle est nécessaire, doit être allouée à la plus petite entité
capable de résoudre le problème d'elle-même ». La seconde procède d’une répartition des compétences et
des interventions complémentaires par les autorités non désignés compétentes.

La politique de zonage : à l’image des Zones à urbaniser en Priorité, plus connues sous leur sigle, ZUP,
des ZEP (zones d’éducation prioritaire), des ZUS (zones urbaines sensibles) mais aussi des logiques de
construction d’un plan d’occupation des sols (POS), voire d’un plan local d’urbanisme (PLU) qui lui a
succédé, il y a toujours à s’interroger sur la pertinence à procéder par zonage, avec des risques de
stigmatisation économique et sociale, de réduction de territoires à une mono activité (cité dortoir). Est aussi
ici interrogé le risque de substitution d’actions ponctuelles à une politique égale sur l’ensemble du territoire,
le rôle de cohésion nationale que doit assurer l’Etat …

La mise en concurrence des territoires : les territoires sont non seulement les lieux où se matérialise
l’activité issue de la compétition économique. Mais ils sont eux-mêmes, dans leur dimension institutionnelle,
mis en concurrence systématique par l’objectif libéral d’injecter dans le marché un maximum des moyens
dont pourrait se doter la sphère publique.

Pôles de compétitivité : les pôles de compétitivité suivent à la fois une logique de zonage et de mise en
concurrence des territoires et des hommes. Ils remettent en débat la logique de pôle portant une logique de
concentration déséquilibrant les territoires et faisant peser aux territoires le danger d’un nombre limité
d’activités (tragédie de la Lorraine avec textiles, sidérurgie et mines).

Cohésion territoriale : Cette notion est notamment reprise par l’Union européenne qui « met en œuvre une
politique de cohésion économique et sociale afin de réduire les écarts de développement entre les Etats
membres, principalement financée par le Fonds européen de développement régional (FEDER) et le Fonds
social européen (FSE) ». Se pose ici un antagonisme entre objectif de cohésion territoriale et recherche de
mise en concurrence : l’évolution de notre société urbaine marque une tendance à la concentration des
activités humaines, le capitalisme une tendance à la concentration des richesses. Un territoire sera d’autant
plus compétitif qu’il concentrera de l’activité et marquera sa différence avec ses voisins.

Gouvernance : le terme de gouvernance peut, dans certains esprits, être confondu avec un déni de
gouvernement démocratique. Les « pays Pasqua » proposaient cette forme de gouvernance.




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Texte de réflexion :

L’introduction du livre « La France, un territoire à ménager », Roger Brunet, Edition°1 - 1994. Ce texte a la
nébulosité du sujet et, à force de ne pas vouloir définir l’aménagement du territoire, finit par le faire :

«
        On avait un peu perdu l’habitude d’aménager le territoire, même si l’on en parlait parfois. Le souci de
    l’emploi et le niveau du franc ont pris – et conservent – une toute autre présence. Depuis dix ans, les
    collectivités locales libérées, communes, départements et régions, cherchaient surtout à s’affirmer par les
    signes extérieurs du pouvoir : proclamations, palais et publicité. Et cependant, à force d’inaugurations, la
    réalité de l’action sur le territoire ne leur échappait pas tout à fait. C’était assez pour inquiéter.
       L’aménagement du territoire revient à l’ordre du jour. C’est avec les accents du drame et quelques
    textes de comédie. Les élus s’en disputent les rôles, car la distribution n’est pas vraiment fixée. Mais il
    s’est trouvé un metteur en scène tonitruant, qui se propose de mettre de l’ordre avec la complicité du
    public et « sans tabou ».
        Dès lors se sont mobilisés les préfets, qui multiplient les conciliabules. Des citoyens ordinaires se
    retrouvent, surpris, aux côtés d’entrepreneurs, d’élus et parfois même de syndicalistes. Il se dit, au
    sommet comme à la base, des choses intéressantes et quelques balivernes. La spontanéité alterne avec
    la rouerie, la lucidité avec la naïveté, la générosité avec les égoïsmes. Ce ne sont pas que propos de fin
    de banquet ou de café du Commerce. Il s’y voit de l’invention : c’est le propre des sujets neufs. Il nous
    faut prendre au sérieux ce qui se dit là.
       Le paysage a comme un ciel d’espoir, mais le terrain est bourré de mythes. On nous présente des
    diagnostics qui se trompent sur les symptômes. De blanches intentions semblent cacher de noires
    stratégies. Les grands mots creux disent les malédictions : désertification, exode, friche. Des chamans
    inspirés tracent les cartes du peuplement idéal, yin ici et yang là. Les vieilles peurs, les anciennes
    déraisons, les anathèmes resurgissent, et l’on ne craint pas les paradoxes : notre société citadine fait
    semblant d’attendre son salut des campagnes ; elle voudrait l’ouverture et craint l’envahisseur.
       Ne jetons la pierre à personne. Sous la tyrannie de « l’économie » et de ses « réalités
    incontournables », pour ne pas dire du ministère du même nom, on s’était un peu déshabitué de penser
    au territoire ; et à plus forte raison de penser le territoire ». Bien des choses ne se savent pas, qui se
    calculent mal et semblent se contredire. Mieux vaut se méfier de ceux qui disent savoir, et qui ont des
    recettes toutes prêtes, car seuls les charlatans et les astrologues sont péremptoires. Mais l’on peut
    s’efforcer de tâter le terrain, d’assurer ses prises, d’évaluer les illusions, de comprendre les stratégies,
    d’imaginer des possibilités. Dans la foule de ce qui se dit et s’écrit, faire un peu de tri, prendre ses
    repères.
       Alors pourrait apparaître que c’est surtout de ménagement que le territoire français a besoin. En ce
    riche mot se tiennent au moins trois idées. Celle de faire le ménage, un peu, mais résolument, en
    quelques lieux déterminés. Celle de ménager comme entretenir en préservant, agir sans violence et
    sans forfanterie, « en bon père de famille » qui saurait changer ce qu’il faut quand il le faut. Puis, au sens
    de l’antique « mesnage des champs » d’Olivier de Serres, celle de bien tenir le ménage, avec mesure et
    avec soin, constance, intelligence et solidarité, et l’audace nécessaire : ce qui de l’anglais nous revient
    avec « management ». Ce dernier mot vient pourtant de la main : il dit que l’on tient en main. Les autres
    viennent de la maison, avec l’idée de ce qui « reste » (manere), qui habite, et qui demeure en
    changeant : l’art de tenir et d’arranger la maison. Notre maison. Noble tâche.




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Les organisations territoriales

   L’organisation publique locale

      Différence entre décentralisation et déconcentration
La décentralisation est un transfert de compétences de l’État à des institutions distinctes de lui, ici,
les collectivités territoriales. La déconcentration consiste, quant à elle, également en une délégation de
compétences, mais à des agents ou organismes locaux appartenant à l’administration d’État. À la
différence des collectivités territoriales, ils sont soumis à l’autorité de l’État et ne disposent d’aucune
autonomie.

Les collectivités territoriales bénéficient d’une certaine autonomie de décision et de leur propre
budget (principe de libre administration) sous la surveillance d’un représentant de l’État (l’autorité de tutelle :
le préfet). Ce n’est pas un supérieur hiérarchique, il veille simplement à la légalité des actes émis par les
collectivités territoriales. Ce contrôle est la contrepartie nécessaire du principe de libre administration des
collectivités et rappelle le caractère unitaire de l’État.

Cette relative autonomie permet aujourd’hui de traiter la diversité des situations locales afin d’y apporter
des réponses adaptées. Ainsi dans le domaine de l’enseignement, le département, et non le ministère de
l’Éducation nationale, décide et assure la construction ou la réparation des collèges nécessaires sur son
territoire. Il peut même en devenir le propriétaire depuis la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et
responsabilités locales.

Le mouvement de décentralisation a contribué à transformer la société française.

      Les services déconcentrés de l’Etat

La loi d’orientation du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République place sur un pied
d’égalité services de l’Etat et collectivités territoriales en indiquant que « l’administration territoriale de la
République est assurée par les collectivités territoriales et par les services déconcentrés de l’Etat ». La loi
introduit également le principe de subsidiarité. Le décret 92-604 du 1er juillet 1992 portant Charte de la
déconcentration affirme la compétence de droit commun des services déconcentrés de l’Etat et clarifie le
rôle dévolu à chaque échelon territorial. Les services déconcentrés de l’Etat constituent ainsi l’administration
de droit commun chargée, dans une circonscription territoriale déterminée (région, département, commune),
de mettre en œuvre les politiques publiques décidées au niveau national, d’appliquer ou de faire appliquer
une réglementation ou de délivrer des prestations aux usagers. Placés, pour la plupart d’entre eux, sous
l’autorité des préfets qui représentent localement le gouvernement, ils regroupent 95 % des effectifs de la
fonction publique de l’Etat.

A noter : le maire peut être qualifié de « préfet de commune ». Il est ainsi le représentant de l’Etat sur la
commune. Ce qui lui impose un certain nombre de missions.

Le Préfet dirige les services déconcentrés de l'Etat dans le département, tels que la Direction
Départementale de l'Equipement, la Direction des Services Vétérinaires, etc…

La plupart des ministères disposent d'une administration dans les départements. Ce sont les services
déconcentrés de l'Etat chargés de rendre un service proche du public et de mettre en œuvre la politique
définie par le gouvernement, dans leurs domaines de compétences.

Tous les services civils de l'Etat sont sous l'autorité du préfet à trois exceptions près :
 la justice, en raison du principe constitutionnel de séparation entre le pouvoir exécutif et l'autorité
  judiciaire
 les finances en raison de la règle de séparation des ordonnateurs de dépenses et des comptables des
  deniers publics
 l'éducation qui dépend du recteur d'académie pour tout ce qui relève de la pédagogie et de la gestion du
  personnel
             Débat : Quelle réforme de l’Etat ?
                     Quelle incidence sur les territoires ?


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       Les collectivités territoriales

          Définition :

Les collectivités territoriales sont des structures administratives françaises, distinctes de l’administration de
l’État, qui doivent prendre en charge les intérêts de la population d’un territoire précis. La définition et
l’organisation des collectivités territoriales sont déterminées par la Constitution (art. 34 et titre XII), les lois et
les décrets. Ces dispositions sont rassemblées dans le Code général des collectivités territoriales.

Une collectivité territoriale est définie par trois critères :
 elle est dotée de la personnalité morale, qui lui permet d’agir en justice. Alliée à la décentralisation, elle
  fait bénéficier la collectivité territoriale de l’autonomie administrative. Elle dispose ainsi de son propre
  personnel et de son propre budget. Au contraire, les ministères, les services de l’État au niveau local ne
  sont pas des personnes morales. Il s’agit seulement d’administrations émanant de l’État ;
 elle détient des compétences propres, qui lui sont confiées par le législateur (Parlement). Une collectivité
  territoriale n’est pas un État dans l’État. Elle ne détient pas de Souveraineté et ne peut pas se doter, de
  sa seule initiative, d’organes nouveaux ;
 elle exerce un pouvoir de décision par délibération au sein d’un conseil de représentants élus. Les
  décisions sont ensuite appliquées par les pouvoirs exécutifs locaux. Depuis la révision constitutionnelle
  du 28 mars 2003, les collectivités se voient reconnaître un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs
  compétences.

          Les différentes collectivités :
Depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, sont définies comme « collectivités territoriales de la
République » à l’article 72 de la Constitution :
 les communes (36 783 en 2007) ;
 les départements (96), auxquels s’ajoutent les 4 départements d’outre-mer (DOM) (Guadeloupe,
  Guyane, Martinique et La Réunion) ;
 les régions (22) auxquelles s’ajoutent également 4 régions d’outre-mer (ROM) (Guadeloupe, Guyane,
  Martinique et La Réunion) ;
 les collectivités à statut particulier, notamment la collectivité territoriale de Corse ;
 les collectivités d’outre-mer : Mayotte, Saint-Pierre-et-Miquelon, les îles Wallis et Futuna, la Polynésie
  française, et depuis la loi organique du 21 février 2007, Saint-Martin et Saint-Barthélemy.

La plupart des collectivités suivent les mêmes règles de fonctionnement définies par la Constitution et les
lois et décrets. Elles sont dites de droit commun.

Elles sont composées :
 d’une assemblée délibérante élue au suffrage universel direct (conseil municipal, général ou régional) ;
 d’un pouvoir exécutif élu en son sein par l’assemblée (maire et ses adjoints, présidents des conseils
    général et régional).

Les régions sont dotées, en plus de ces deux instances, d’un conseil économique et social régional.

Il existe cependant des exceptions. C’est le cas :
 de Paris, car son territoire recouvre deux collectivités territoriales distinctes, la commune et le
    département ;
 des communes de Lyon et Marseille, qui sont dotées de statuts spécifiques ;
 de la Corse, qui bénéficie d’un statut de type unique ;
 de certaines collectivités d’outre-mer (ex : Polynésie), qui présentent des particularités ;
 des TAAF (Terres australes et antarctiques françaises) et de la Nouvelle-Calédonie.




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            Le mouvement intercommunal

L’intercommunalité n’est pas un fait nouveau en France. La loi qui met en place les SIVU (syndicats
intercommunaux à vocation unique) a été votée en 1890. L’objectif peut être à la fois de fournir aux
communes, avec ces Etablissements publics de coopération intercommunale (EPCI), des outils
institutionnels de coopération et de restructurer l’organisation du territoire. Le balancier oscille toujours entre
impulsion de réelles coopérations et intégration, entre imposition législative et récupération locale à l’image
des syndicats à la carte (chaque commune membre peut choisir les compétences qu’elle délègue au
syndicat et celles qu’elle garde) que le législateur a fini par reconnaître.
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A l’exception de la loi Marcelin qui cherchait à imposer une fusion des communes et a subi une opposition
frontale, toutes les autres, avec plus ou moins de bonheur, ont marié ces deux extrêmes : loi de création des
Sivu, des Sivom, des districts urbains, loi du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la
République (dite ATR ou Joxe Marchand) qui crée les communautés de communes et les communautés de
ville (structure qui disparaîtra faute de créations d’EPCI). La loi Chevènement n°99-586 du 12 juillet 1999
relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale va conduire à la situation
actuelle de quasi couverture du territoire, des communes et des populations par des communautés (de
commune, d’agglomération ou urbaine).

                      Evolution en nombre 1999-2008 des EPCI à fiscalité propre
                                      1999        2000     2001      2002      2003     2004     2005     2006         2007       2008
             Nombre de
                                       1 678       1 845    2 000    2 174      2 360    2 461    2 524    2 573        2 588      2 583
             groupements
     Tous




             Nombre total de
                                      19 128 21 347 23 497 26 870 29 754 31 428 32 308 32 923 33 413 33 636
             communes membres
             Population
                                      34,0        37,1     40,4     45,1       48,8     50,7     52,1     53,3        54,2       54,6
             regroupée*
             Nombre de
                                            111      306      511        745      934    1 028    1 103    1 162        1 200      1 224
             groupements
    en TPU
     Ceux




             Nombre total de
                                       1 058       3 289    5 728    9 161 11 958 13 362 14 404 15 145 15 859 16 336
             communes membres
             Population
                                       4,2        13,2     20,7     29,7       35,4     37,8     39,5     40,9        41,8       42,4
             regroupée*
                                                                                                                 * en millions d'habitants


                 Débat : Faut-il voir dans cette couverture du territoire, la réussite des objectifs d’une France
                         rompant avec ses 36 000 communes ?

              Les formes d’intercommunalité
                 Syndicats et communautés
Il existe deux différences fondamentales entre syndicats et communautés :
       -     les syndicats sont financés par des subventions des communes membres et aucune obligation ne
             leur est faite en matière de compétences transférées.
       -     les communautés sont financées par une fiscalité locale et leur création oblige à un minimum de
             transfert de compétences.
                 Les communautés :

Il existe trois catégories de communautés :
 la communauté de communes (elle doit regrouper plusieurs communes d'un seul tenant et sans
    enclave. Elles ont vocation à plutôt couvrir des territoires ruraux).
 la communauté d'agglomération (un ensemble de plus de 50 000 habitants d'un seul tenant et sans
    enclave autour d'une ou plusieurs communes centre de plus de 15 000 habitants.
 la communauté urbaine (un ensemble d'un seul tenant et sans enclave de plus de 500 000 habitants
    sauf pour celles créées avant 1999)



6
    Loi n°71-588 du 16 juillet 1971

                                                                    11
             Intercommunalités et organisation des territoires

Les syndicats intercommunaux, du fait de leur souplesse en matière d’adhésion des communes et de
compétences déléguées, ne couvrent pas le territoire d’un découpage unique. Chaque commune peut être
membre de plusieurs syndicats qui eux-mêmes peuvent ne voir la participation de certaines communes que
pour certaines compétences (syndicat à la carte).

Par contre, les communautés constituent un découpage unique et pérenne du territoire puisque chaque
commune ne peut être membre que d’une seule communauté (qu’elle soit de commune, d’agglomération ou
urbaine) et l’est pour l’ensemble des compétences transférées pour toutes les communes membres.
                Commission départementale de coopération intercommunale (CDCI)7

Dans chaque département existe une commission départementale de la coopération intercommunale
présidée par le représentant de l’État dans le département. Elle est composée de représentants d’élus
communaux, départementaux, régionaux et d’EPCI. Elle a vocation à établir et à tenir à jour l’état de la
coopération intercommunale dans le département. Elle peut formuler toute proposition pour renforcer cette
coopération. En outre, elle est consultée sur tout projet de création d’un EPCI à l’initiative du préfet, sur tout
projet de retrait d’une commune d’un EPCI et sur tout projet d’extension du périmètre d’un EPCI à fiscalité
propre à l’occasion de sa transformation.

                Débat : Quelle perception locale a-t-on de sa CDCI et de l’action de ses membres, dont le
                        préfet, qui peuvent être plus ou moins présents dans une action plus ou moins
                        autoritariste sur le département ?
                Création d’une communauté
 1 ère étape :
  initiative de la création : Elle est créée soit sur l'initiative d'un ou plusieurs conseils municipaux, soit sur
  l'initiative du ou des représentants de l'Etat dans le ou les départements après avis de la ou des
  commissions départementales de coopération intercommunale concernées.
 2ème étape :
  détermination du périmètre : Le Préfet fixe, par arrêté, le périmètre du groupement à créer. Il peut
  étendre ou restreindre la liste des communes concernées, notamment pour tenir compte des structures
  de coopération existantes ou de la nécessité d'une continuité territoriale.
 3ème étape :
  consultation des communes : Les conseils municipaux des communes définies dans l'arrêté préfectoral
  se prononcent, par délibération, sur le périmètre et sur les statuts du futur groupement à la majorité
  qualifiée (2 / 3 des conseils municipaux représentant + de la 1 / 2 de la population totale ou la 1 / 2 des
  conseils municipaux représentant les 2 / 3 de la population). Cette majorité inclut nécessairement la
  commune dont la population est supérieure à la moitié de la population concernée. A défaut de
  délibération dans les trois mois, l'accord est réputé acquis.
 4ème étape :
  création de la communauté : Arrêté du préfet, dont le pouvoir discrétionnaire est total dans les limites
  fixées par le périmètre ayant servi de base à la consultation des communes qu'il ne peut réduire de sa
  propre initiative à l'issue des délibérations, pour en exclure une ou plusieurs communes qui auraient
  manifesté leur volonté de ne pas être intégrées dans la communauté.
                Intercommunalité et contractualisation

Les lois Chevènement et Voynet ont chacune créé un contrat avec un territoire, contrats de ville et contrats
de pays, qui va s’inscrire dans les Contrats de plan Etat-Régions. Ils étaient appelés à structurer sur ce
territoire une structure intercommunale pérenne (communauté ou syndicat mixte) dont la création
conditionnait la reconduction du contrat.

                Débat : Quelle est, localement, l’histoire et l’impact du Contrat d’agglomération ou du contrat
                        de pays, s’ils existent ?




7
    Art L 5211-42 et suivants du Code Général des Collectivités Territoriales

                                                             12
             L’interaction entre périmètres et démocratie

La création de communautés, alors que le législateur indiquait une volonté de simplification (voir loi
Chevènement), a été une occasion de complexification dans l’exercice des compétences, notamment dans
le lien avec les syndicats préexistants. Deux éléments conditionnent ce partage :
 Les périmètres des deux EPCI qui peuvent coïncider, l’un être inclus dans l’autre ou les deux périmètres
     ne se chevaucher que partiellement.
 Les compétences déléguées à l’un ou l’autre.

Selon les cas, il peut y avoir dissolution du syndicat, réduction de ses compétences ou la communauté se
substituant à ses communes membres au sein d’un syndicat plus grand. Nous pouvons nous retrouver avec
une représentation au troisième degré !

          Les aspects financiers
             Formes de fiscalité des communautés :

Fiscalité additionnelle sur les 4 impôts locaux :
l’EPCI vote une fiscalité sur la taxe professionnelle, sur la taxe d'habitation, et sur les deux taxes foncières :
foncier bâti et foncier non bâti. Cela se traduit pour le contribuable par une ligne supplémentaire d’imposition
qui apparaît sur la feuille d’impôt en plus de celles de la commune, du département et de la région de
résidence.
l’EPCI peut décider d’unifier la taxe professionnelle sur une zone d’activité à cheval sur plusieurs
communes. On parlera alors de Taxe professionnelle de zone.

Taxe professionnelle unique :
L’EPCI récupère l’intégralité de la taxe professionnelle sur son territoire. Il ne reste donc plus aux communes
que les trois « impôts ménages ». Le taux de la taxe professionnelle est alors voté par la communauté.
Sachant les différences entre les communes membres se met en place un processus d’harmonisation pour
atteindre un taux unique dans un délai de un à 12 ans en fonction des écarts initiaux.

Si les dépenses de l’EPCI sont inférieures à la ressource apportée par la taxe professionnelle, il peut être
mis en place un système de redistribution des excédents aux communes (dotation de solidarité
communautaire). A l’inverse, si les besoins sont supérieurs au produit de la TP, la communauté peut décider
une recette supplémentaire sur les impôts ménages. On parle de fiscalité mixte.

             Débat : Faut-il craindre une généralisation de la fiscalité mixte ?
             le FCTVA

Le Fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), est une dotation versée par l'Etat en
compensation (et non en remboursement) de la TVA que les collectivités et leurs groupements ont
supportée sur les dépenses d'investissement réalisées.

Depuis le 1er janvier 1998, le FCTVA bénéficie notamment aux collectivités territoriales et à leurs
groupements. Il correspond à 16,176 % de leurs dépenses réelles d'investissements éligibles.

L'année de prise en compte des dépenses varie selon le type de bénéficiaires : celle de l'année en cours
pour les communautés de communes et d'agglomération, la pénultième année pour les autres.
             Dotation globale de fonctionnement (DGF)

L’ensemble des collectivités territoriales reçoit de l’Etat une dotation globale de fonctionnement. C’est aussi
le cas des EPCI à fiscalité propre, leur dotation étant prise nationalement sur l’enveloppe des communes.
Cette DGF a constitué une incitation forte à la création de communautés et à un transfert le plus important
possible de compétences, de moyens et de ressources fiscales.

En effet, cette DGF était bonifiée pour les EPCI d’autant plus importante que l’intégration fiscale l’était. Avec
notamment l’utilisation d’un Coefficient d’intégration fiscale (CIF) dans les modalités de calcul de cette
dotation, une communauté en TPU touche plus de DGF qu’une autre qui a choisi une fiscalité mixte …




                                                       13
La dotation d'intercommunalité est composée :
 d'une dotation de base (15 %), calculée en fonction de la population intercommunale et pondérée par le
   CIF (sauf pour les SAN),
 et d'une dotation de péréquation (85 %), calculée en fonction de la population intercommunale, de son
   potentiel fiscal et pondérée par le CIF (sauf pour les SAN).

Le comité des finances locales fixe chaque année le montant de cette dotation pour :
 Les communautés urbaines appliquant la TPU et celles n'en faisant pas l'application.
 Les communautés de communes appliquant la TPU et celles n'en faisant pas l'application.
 Les communautés d'agglomération créées ou issues de la transformation d'un EPCI avant le 1er janvier
   2005.
 Les syndicats ou les communautés d'agglomération nouvelle.

         La définition de l’intérêt communautaire

La notion d'intérêt communautaire a été introduite par la loi du 6 février 1992 d'orientation pour
l'administration territoriale de la République, à l'occasion de la création des communautés de villes et des
communautés de communes. La loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la
coopération intercommunale l'a étendue aux communautés d'agglomération et aux communautés urbaines
et a prévu les modalités de sa définition, qui varient d'un établissement public de coopération
intercommunale (EPCI) à l'autre.

La loi ne donne pas de définition ou de critères précis à retenir pour définir l'intérêt communautaire. Les
communes ou les conseils communautaires apprécient librement l'intérêt communautaire d'une compétence.
Mais la définition de cet intérêt communautaire est obligatoire au risque, sinon, de voir basculer l’ensemble
des compétences des blocs obligatoires et optionnels.

L'intérêt communautaire peut toutefois s'analyser comme la ligne de partage au sein d'une compétence
entre les domaines d'action transférés à la communauté et ceux qui demeurent au niveau communal. C'est
en d'autres termes, le moyen, pour certaines compétences expressément énumérées par la loi, de laisser au
niveau communal ce qui peut l'être et de transférer à l'établissement public de coopération intercommunale
ce qui exige une gestion intercommunale.

                                           CC                             CA                       CU
Modalités de            Décision des conseils municipaux Décision du conseil communautaire à la majorité
détermination de        des communes membres statuant à des deux tiers de ses membres. Il n’a pas à
l’intérêt               la majorité qualifiée.                  figurer dans les statuts de la communauté.
communautaire           Il n’appartient en aucun cas au préfet de définir l’intérêt communautaire d’une
                        compétence. Celui-ci reste, en revanche, soumis au contrôle de légalité et à
                        l’appréciation du juge administratif.
Délai                   2 ans après l’entrée en vigueur de l’arrêté prononçant le transfert de compétence
Absence de
détermination de        L’intégralité de la compétence est transférée à la communauté.
l’intérêt
communautaire
dans le délai imparti

             Débat : la définition fine de l’intérêt communautaire est-elle au service du projet de territoire ?

         Les transferts de compétence

A chaque catégorie d’EPCI à fiscalité propre correspond une liste de bloc de compétences au sein desquels
sont obligatoirement transférés des compétences. L’exercice de la plupart des compétences obligatoires et
optionnelles transférées au sein de chaque bloc est subordonné à la reconnaissance de l’intérêt
communautaire. Ainsi, dans un bloc de compétences, certaines peuvent rester à la commune car non jugées
d’intérêt communautaire. Par ailleurs, une compétence jugée d’intérêt communautaire mais hors de celles
imposées par la loi peut être déléguée à n’importe quelle communauté.




                                                       14
Communautés de communes à fiscalité additionnelle, à taxe professionnelle unique, revendiquant une DGF
bonifiée, communauté d’agglomération, d’agglomération nouvelle, communauté urbaine, plus la
communauté est « intégrée » fiscalement, plus les blocs de compétences, et en leur sein les compétences,
sont nombreux à être transférés.

Les deux premiers blocs relevant de l’obligation de transfert sont l’aménagement de l’espace et le
développement économique. Dans les communautés de communes en TPU, les zones d’activités
économiques relèvent de l’EPCI. Pour les communautés d’agglomération, SCOT, ZAC, programmes local de
l’habitat et politiques du logement, actions foncières et souvent voirie, politiques d’environnement relèvent de
l’EPCI. Les communautés urbaines sont les EPCI les plus intégrés avec le développement et
l’aménagement économique, social et culturel de l’espace communautaire, l’aménagement de l’espace
communautaire avec urbanisme, transports, logement, politique de la ville, gestion des services d’intérêt
collectif, environnement et cadre de vie qui sont transférés.

          Les relations entre communes membres et intercommunalités

Les EPCI ont, globalement, les mêmes obligations de publicité et d’information vis à vis des citoyens.

De plus, la réglementation apporte quelques obligations aux relations entre communes membres et
intercommunalité :

Le président d'un EPCI comprenant au moins une commune de 3 500 habitants ou plus, doit adresser
chaque année, avant le 30 septembre, au maire de chaque commune membre, un rapport retraçant l'activité
de l'établissement, accompagné du compte administratif arrêté par l'organe délibérant de l'établissement. Ce
rapport fait l'objet d'une communication par le maire au conseil municipal, au cours d'une séance durant
laquelle les représentants de la commune au sein de l'EPCI sont entendus.

Le président de l’EPCI peut être entendu, à sa demande, par les conseils municipaux des communes
membres, ou à la demande de ces derniers.

Par ailleurs, les délégués de la commune rendent compte au moins deux fois par an au conseil municipal de
l'activité de l'EPCI.

   Les territoires comme lieux de concurrence

      Les territoires

Le découpage administratif du territoire n’est pas le seul à connaître. A l’organisation institutionnelle, il faut
ajouter différentes appréhensions du territoire qui cherchent à modéliser son occupation et son utilisation.
C’est ainsi que surgissent les notions comme bassin (de vie, d’emploi, d’habitat, versant) qu’utilisent les
géographes, les démographes et les politiques pour travailler les territoires et l’activité des hommes en
recherchant des cohérences.

             Débat : L’évolution des territoires, notamment le rapport de l’individu aux déplacements, doit-
                     elle contraindre l’évolution du découpage institutionnel ?

                       Faut-il être dans une recherche de simplification ?

      La confrontation entre sphère publique et sphère privée

          L’exemple des pays

La notion de pays a été instituée par l’article 2 de la loi du 4 février 1995. Ces « pays Pasqua » se sont
développé à travers le pays à l’initiative d’abord des chambres consulaires (chambre de commerce et
d’industrie, chambres de métiers et de l'artisanat …) et de la sphère économique qui ont vu là l’occasion de
prendre la main sur les décisions locales sans en passer par les collectivités territoriales.

Ces dispositions ont été modifiées par l’article 25 de la loi du 25 juin 2000 et complétées par le décret n°
2000-909 du 19 septembre 2000 relatif aux pays. A été ainsi réintroduite la place des collectivités dans les
instances de décision du pays.


                                                       15
            Objet

Le pays regroupe des communes et des groupements de communes. Celles et ceux ayant des
compétences en matière d’aménagement de l’espace et de développement économique élaborent une
charte de pays en collaboration avec le département ou la région. Cette charte exprime un projet commun
de développement durable du territoire. Elle est adoptée par les communes et groupements de communes.
Un conseil de développement composé de représentants des milieux économiques, sociaux, culturels et
associatifs est créé par les communes et leurs groupements ayant des compétences en matière
d’aménagement et de développement économique.
            Structure juridique

En l’absence d’une assise juridique précise apportée par la loi de 1995, les pays ont eu recours à la forme
associative.

La loi de 1999 précise désormais que les communes ou les groupements de communes qui constituent le
pays doivent, pour conclure un contrat avec l’Etat (et donc bénéficier de financements publics) :
 soit créer un GIP (Groupement d’intérêt public) de développement local,
 soit se constituer en syndicat mixte (EPCI regroupant des communes, leurs groupements, des chambres
   consulaires, voire des départements, régions …).

Toutefois, si l’ensemble des communes situées dans le périmètre du pays est préalablement regroupé en un
ou plusieurs EPCI à fiscalité propre, qui ont compétence en matière d’aménagement de l’espace et de
développement économique, ces EPCI pourront constituer la structure juridique du pays, habilité à conclure
des contrats avec l’Etat. Le recours au GIP et au syndicat mixte n’est donc pas nécessaire dans ce cas.

En fonction de la structure juridique mise en œuvre pour gérer ce type de coopération, le comptable public
est : soit un comptable du Trésor pour l’EPCI ou le syndicat mixte, soit un agent comptable pour le GIP.

            Débat : Faut-il voir dans les pays un reniement de la légitimité démocratique des collectivités
                    territoriales pour construire le devenir des territoires au service des habitants ?




                                                    16
17
L’intervention publique sur les territoires

      Les échelles de cette intervention
L'aménagement du territoire existe :
 à l'échelle nationale comme c'est le cas par exemple en France ;
 à l'échelle supranationale comme dans le cas de la politique spatiale européenne telle qu'elle est définie
   dans le Schéma de Développement de l'Espace Communautaire ;
 aux échelles sub-nationales, l'aménagement du territoire fait partie des compétences sur lesquelles les
   Régions françaises interviennent conjointement avec l'État.

A l'échelle plus réduite des agglomérations, on entre dans le domaine de l'urbanisme.

      La planification territoriale
Avec la notion de planification territoriale, les pouvoirs publics affirment leur capacité à influer sur le présent
et le devenir des territoires, de la localisation des activités et des déplacements, de l’interaction entre les
hommes et leur environnement. S’affirme aussi la nécessité de cette intervention.

Plusieurs exemples historiques marquent une intervention publique planifiée sur des territoires et la manière
dont elle est, à chaque fois, traversée de débats de fond :
 Les villes nouvelles dans les années 70 comme alternative à l’expansion de la région parisienne en
   proposant un scénario polycentrique (création de plusieurs centres de développement). Elles sont les
   descendantes de toutes les villes neuves et neuvilles de France.
 Les zones à urbaniser en priorité (ZUP), la manière dont elles ont permis de répondre à l’urgence en
   logement grâce à une spécialisation du territoire. La manière dont elles ont été abandonnées pour des
   phénomènes de stigmatisation notamment parce que les services de proximité promis ne sont jamais
   venus. Le retour périodique des politiques de zonage, la notion de discrimination positive peuvent être
   interprétés comme une manière de mettre des moyens dans des territoires en ayant cruellement besoin,
   ou de sortir d’une politique générale pour des objectifs d’économie globale.
 Les pôles de compétitivité sont une traduction en termes de planification de la mise en concurrence
   systématique des territoires, des activités et des hommes.

      L’aménagement du territoire
Les deux objectifs majeurs, et parfois contradictoires, prêtés aux politiques d'aménagement du territoire
consistent en l'accompagnement du développement économique des territoires, et en la réduction des
inégalités spatiales en termes économiques ou sociaux. Ces objectifs sont réunis dans la formulation d'un
développement équilibré du territoire, énoncée dans nombre de documents de planification et de textes de
loi.
                                                                                                        8
La Délégation interministérielle à l’aménagement et à la compétitivité des territoires (Diact) repose quelques
principes pérennes :
 la prospective territoriale et l’observation
 la répartition qui se traduit par la redistribution d’emplois et d’équipements dans les territoires afin
    d’assurer un développement de la France aussi équilibré que possible,
 la création ex nihilo de par la volonté d’un aménageur, comme en témoignent par exemple la fondation
    de villes nouvelles et l’aménagement touristique de certaines côtes françaises,
 la réparation qui suppose des interventions dans les territoires où surviennent les crises économiques et
    sociales,
 la protection environnementale,
 la compensation, qui sous-tend des actions en faveur des territoires défavorisés pour compenser leurs
    handicaps.




8
    La Diact a succédé à la Datar (Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale).


                                                                 18
Elle marque aussi des « bouleversements de la société et de l’environnement international » qui influent sur
« les manières de les mettre en œuvre et les acteurs impliqués ». Elle en retient notamment quatre :
 la construction européenne et la naissance de la politique de cohésion économique et sociale,
 la décentralisation menée en France à partir des années 1980 qui a fait des collectivités territoriales des
    acteurs à part entière de l’aménagement du territoire,
 l’émergence de la notion de développement durable,
 l’internationalisation de l’économie à partir des années 1990.

         Les contrats de projet Etat-Régions (CPER)

Les CPER sont élaborés par l'Etat (représenté par le préfet de région), et le conseil régional. Ils s'accordent
sur un programme pluriannuel (7 ans pour la génération actuelle) d'actions en matière d'aménagement et de
développement du territoire, chaque partenaire s'engageant sur la nature et le financement des différentes
                                                                                                       9
opérations programmées. Nous en sommes à la cinquième génération. Les quatre premières étaient
appelées Contrats de plan Etat-Région.

            Le contrat de projets Etat-Région (2007-2013)

Lors du Comité Interministériel d'Aménagement et de Compétitivité des Territoires (CIACT) du 6 mars 2006,
a été présenté le projet de réformes des CPER. Selon le gouvernement, « ces contrats de projets reflètent le
souhait d'engager une politique contractuelle sur des bases profondément rénovées. » Il décline ses
objectifs en 4 axes :
1- Concentrer les contrats de projets sur des « investissements d'envergure nationale à haut effet
   d'entraînement » sur le développement économique et la création d'emplois
2- Resserrer leur contenu sur trois axes en accord avec les objectifs européens de Lisbonne et
   Göteborg à savoir « la compétitivité et l'attractivité des territoires », « la promotion du développement
   durable » et « la cohésion sociale et territoriale »
3- Renforcer et assouplir le partenariat avec les collectivités territoriales : les départements pourront
   s'associer aux régions pour la préparation du CPER et les ministères concernés pourront contractualiser
   avec les collectivités en dehors des contrats de projets
4- Retirer l'aménagement du réseau routier national de la prochaine génération CPER, afin d'accorder "une
   plus grande place aux transports collectifs"

Le montant total des engagements de l’Etat dans les CPER 2000-2006 s’est élevé à 19,5 milliards d’euros
sur 7 ans, dont 18,9 pour les contrats régionaux et 0,6 pour les programmes interrégionaux.

Pour les CPER 2007-2013, il prévoit de s’engager à hauteur de 12,7 milliards d’euros. Pendant ce temps,
les régions s’engagent à hauteur de 15,3 milliards d’euros et les autres collectivités, 1,12 milliard d’euros
pour les autres collectivités.


Bilan    des        TOTAL                                 ETAT                                REGIONS
quatre
premiers      Montant Moyenne               Part de     Montant      Moyenne        Part       Montant     Moyenne
CPER         (en Mds €) annuelle             l'Etat     de l'Etat    annuelle     régions      régions     annuelle

1984-1988        10,65        2,13         60,00        6,39         1,28        40,00        4,26         0,85

1988-1993        15,50        2,58         55,40        8,59         1,43        44,60        6,91         1,15

1994-1999        23,08        3,85         52,10       12,02         2,00        47,90        11,06        1,84

2000-2006        33,60        4,80         49,50       16,63         2,38        50,50        16,97        2,42

                Débat : L’élaboration des CPER n’a qu’assez rarement été l’occasion de mobilisation des
                        habitants. Comment agir face à un désengagement criant de l’Etat ?




9
    Premier CPER (1984-1988) ; deuxième CPER (1989-1993) ; troisième CPER (1994-1999) ; quatrième CPER (2000-2006)


                                                          19
   La hiérarchie des normes : de l’aménagement du territoire à l’urbanisme

Au-delà de la planification de l’investissement public sur les territoires, les pouvoirs publics disposent d’outils
de contrainte de toutes les interventions sur les territoires. Ces outils, souvent dits de droit exorbitant, sont
extrêmement codifiés. A l’emboîtement des territoires correspond une hiérarchie des normes où l’échelon
supérieur contraint le territoire inclus.

          Les règles
             Les règles nationales

                         Niveau législatif
                    Principes directeurs :
 Article L. 110, Code de l’urba. ;  L. 111-1-1, Code de l’urba. ;            L. 121-1, Code de l’urba.
                    Prescription des lois :
 Montagne ;                            Littoral ;                            Aérodrome.

                          Niveau réglementaire
 Directives territoriales              Règlement national d’urbanisme        Servitudes d’utilité publique ;
  d’aménagement (DTA) ;                  (RNU) ;                               Projets d’intérêt national.
             Les règles régionales
 Schéma directeur de la région         Schéma d’aménagement de la            Schéma de mise en valeur de la
  Ile-de-France (SDRIF) ;                Corse ;                                mer.
                                        Schéma des régions
                                         d’outre-mer ;
             Les règles intercommunales
 Schéma de cohérence
  territoriale (SCOT).
             Les règles locales (communales ou intercommunales)
 Plan local d’urbanisme (PLU) ;        Carte communale.

          Normes relevant d’autres législations (sans exhaustivité)
             Aménagement du territoire :
 Schémas interrégionaux et             Schémas de services collectifs ;      Projets d’agglomération ;
  régionaux d’aménagement et de         Chartes de pays ;                     Documents de gestion de
  développement durable ;                                                       l’espace agricole.
             Environnement :
 Schémas directeurs                    Plans départementaux                  Plans de qualité de l’air ;
  d’aménagement et de gestion            d’élimination des ordures             Parcs naturels régionaux ;
  de l’eau (SDAGE) et schémas            ménagères ;
  d’aménagement et de gestion                                                  Plans de prévention des risques
                                        Plans d’exposition aux bruits          (PPR).
  de l’eau (SAGE) ;                      (PEB) ;
             Transports :
 Plans de déplacement urbain (PDU).
             Logement :
 Programmes locaux de l’Habitat (PLH).
             Commerce :
 Schémas de développement commercial (SDC).
             Sécurité :
 Contrats locaux de sécurité (CLS).



                                                        20
      L’urbanisme
« Le droit de l'urbanisme peut être défini comme l'ensemble des règles et des institutions établies en vue
d'obtenir une affectation de l'espace conforme aux objectifs d'aménagement des collectivités publiques » (H.
JACQUOT - Droit de l'urbanisme, Dalloz 1987, p.10)

         Les acteurs

L’article L. 110 du Code de l’urbanisme, affirme la répartition des rôles entre les divers acteurs de
l’urbanisme issue des lois de décentralisation de 1983 et 1985. La hiérarchie des règles d’urbanisme est
associée à une organisation pyramidale des acteurs publics.

             L’Etat

L’Etat fixe les règles qui s’imposent aux documents d’urbanisme, exerce le contrôle de légalité sur tous les
actes des collectivités locales avec en amont un porté à connaissance des règles d’urbanisme applicables et
un contrôle effectif en aval. Il exerce directement les compétences d’urbanisme dans les communes sans
PLU, sans carte communale ou avec carte communale mais ayant décidé de ne pas assumer cette
compétence. Il est associé aux procédures d’élaboration de l’ensemble des documents d’urbanisme.

Il peut, sur demande de la collectivité ou du groupement compétent, mettre ses services déconcentrés à
disposition pour l’élaboration, la modification ou la révision de documents d’urbanisme.

Le ministère de tutelle varie selon les gouvernements. Il est aujourd’hui le ministère de l’Écologie, de
l’Energie, du Développement durable et de l’Aménagement du territoire. Les principales directions centrales
en la matière sont la direction générale de l’urbanisme, de l’habitat et de la construction, la direction des
routes, la direction des transports terrestres.
                                                                                                         10
La Délégation interministérielle à l’aménagement et à la compétitivité des territoires (Diact) a un rôle de
coordination. Peuvent intervenir la Délégation interministérielle à la ville (Div), la Délégation à la rénovation
des banlieues, le Groupe central des Villes nouvelles, …

Si l’intervention déconcentrée de l’Etat au niveau des régions, avec les Directions régionales de
l’Equipement, assure principalement une mission de réflexion et de programmation, c’est au niveau des
départements, avec les DDE (directions départementales de l’Equipement) en lien avec les préfectures de
département, que se situe son action opérationnelle.

                 Débat : L’expression des élus sur la partition des DDE a surtout porté sur le transfert des
                         routes aux départements. Quelles incidences sur l’urbanisme dans cette réforme ?

             Les collectivités locales
                 Départements et régions

Ces deux niveaux de collectivités possèdent peu de compétences propres en matière d’urbanisme. Mais
elles peuvent aider financièrement les communes ou leurs groupements pour leurs opérations
d’aménagement et demander à être associées à l’élaboration des SCOT et des PLU. Notons cependant les
importants pouvoirs d’interventions foncières des départements.
                 Les communes

En revanche, les communes ou leur groupement possèdent de larges pouvoirs leur permettant la maîtrise
de la planification de leur sol, la délivrance des autorisations d’utiliser les sols, la réalisation d’opérations
d’aménagement, la conduite d’interventions foncières par le droit de préemption urbain (DPU). Les plus
importantes se sont dotées de services, dans une organisation propre, mais séparant généralement
urbanisme réglementaire et urbanisme opérationnel. Certaines agglomérations se sont dotées d’agence
d’urbanisme rassemblant des représentants des communes et de l’Etat.



10
     La Diact a succédé à la Datar (Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale).


                                                                 21
             Les EPCI (établissements publics de coopération intercommunale)

Dans les compétences transférées des communes aux structures intercommunales figurent souvent des
compétences en matière d’urbanisme. Pour les structures syndicales (SIVU, SIVOM, syndicats mixtes), ce
transfert est de la décision des communes membres et devient statutaire. Pour les EPCI à fiscalité propre,
certains transferts sont de droit et d’autres facultatifs ; sachant, de plus, que toutes les compétences
communales sont transférables.
             Les organismes aménageurs ou fonciers

Pour leurs opérations d’aménagement, les collectivités locales et leurs groupements compétents peuvent
s’adresser à des organismes publics ou parapublics. Ce sont :
    Les établissements publics d’aménagement urbain, EPIC (établissements publics à caractère
      industriel et commercial) obligatoires pour les agglomérations nouvelles ;
    Les sociétés d’économie mixte d’aménagement, sociétés anonymes « publiques » qui bénéficient
      des prérogatives de puissance publique (expropriation, DPU... ) ;
    Les établissements publics fonciers locaux, EPIC compétents pour réaliser toute acquisition
      foncière ou immobilière en vue de la constitution de réserves foncières ;
    Les organismes HLM, OPHLM ou OPAC.
             Les commissions de conciliation

Ces commissions départementales, créées en 1983, ont été réactivées par la loi SRU. Composées de six
élus communaux et de six personnalités qualifiées, elles sont chargées, sans pouvoir décisionnaire, de
donner un avis sur les conflits entre collectivités locales. Elles sont notamment consultées par le Préfet en
cas de demande par une commune de retrait du périmètre d’un SCOT.
             Les organismes d’étude

Deux types d’organismes sont susceptibles d’apporter compétence aux collectivités locales :
   Les agences d’urbanisme, sous forme d’association ou de groupement d’intérêt public, créées par
      les collectivités locales, leur groupement, l’Etat, des établissements publics et apportant une aide à
      l’élaboration et au suivi des politiques d’aménagement et de développement, des documents
      d’urbanisme, des politiques contractuelles ;
   Les conseils en architecture, urbanisme et environnement (CAUE), associations loi 1901, créées
      librement par les Conseils Généraux avec adhésion de différents acteurs dont les collectivités locales
      et missions de conseil aux particuliers en matière d’architecture et mission de conseil aux collectivités.
             Les associations

Toute association 1901 peut être consultée dans l’élaboration de documents d’urbanisme et exercer des
recours pour excès de pouvoir. Mais celles ayant un agrément par arrêté préfectoral disposent d’un pouvoir
accru. Il peut s’agir « d’associations agréées de protection de l’environnement » ou « d’associations agréées
locales d’usagers ». Elles peuvent participer à la gestion d’organismes publics, avoir accès aux documents
d’enquête publique et participer à l’élaboration des documents d’urbanisme. Elles peuvent déposer un
recours pour excès de pouvoir pour toute décision ayant rapport avec leur statut ou leur objet. Elles peuvent
se porter partie civile ou agir en réparation.

         L’information et la participation du public

Les principes d’information et de participation du public traversent le droit de l’urbanisme. La commission
d’accès aux documents administratifs (CADA), créée en 1979, voit la moitié des demandes qui lui sont faites
porter sur l’urbanisme, l’aménagement ou l’environnement. Le socle d’application de ces principes est
l’enquête publique généralisée à l’ensemble des documents d’urbanisme par la loi SRU. Notons en outre, la
possibilité d’un référendum d’initiative populaire dans des communes de plus de 3 500 habitants sur toute
opération d’aménagement à la demande du cinquième de la population, l’obligation, pour les communes ou
l’Etat, de concertation durant l’élaboration d’un projet d’aménagement.

L’avènement de la notion de projet urbain dans l’élaboration des documents d’urbanisme peut amener à
rendre incontournables cette information et cette participation de la population.

             Débat : Comment articuler projet politique, construction participative et réalisation des
                     documents d’urbanisme prévisionnel ?


                                                      22
             Les agences d’urbanisme

Nées de la Loi d’orientation foncière de 1667, les agences d’urbanisme sont initialement « chargées des
études d’urbanisme et notamment de l’élaboration des schémas d’aménagement et d’urbanisme et des
plans d’occupation des sols ». Les lois d’orientation sur l’aménagement et le développement durable du
territoire en 1999 et « Solidarité et renouvellement urbain » en 2000 ont confirmé leur rôle d’outils
d’harmonisation des politiques publiques sur des aires urbaines. Aujourd’hui l’aménagement du territoire, le
développement économique, les déplacements, l’environnement et la politique de la ville s’ajoutent à
l’urbanisme. Fondées à l’initiative de l’Etat et des collectivités locales de l’aire urbaine, ces agences peuvent
associer à leurs instances d’administration et de gestion, notamment le département, la région, les
chambres consulaires, les universités … Elles ont actuellement le statut d’association dite « loi de 1901 » ou
peuvent, depuis la loi SRU prendre la forme de Groupement d’Intérêt Public (GIP).

             Les établissements publics fonciers locaux

Les établissements publics fonciers locaux ont été créés par la loi d’orientation pour la ville du 13 juillet 1991
mais n’ont eu qu’un faible succès. La loi solidarité et renouvellement urbain du 13 décembre 2000 leur
donne un nouveau cadre juridique :
 La création d’un EPFL appelle l’unanimité des membres, donc leur libre adhésion ;
 Ces membres sont exclusivement des EPCI compétents en matière de SCOT, de ZAC et de PLH, des
   communes non membres de tels EPCI, la région et le département ;
 Tous les membres de l’établissement sont représentés à l’assemblée générale compétente pour voter
   une taxe spéciale d’équipement (TSE) et élire le conseil d’administration.

             Les Conseils d'Architecture, d'Urbanisme et de l'Environnement (CAUE)

Les conseils d’architecture, d’urbanisme et d’environnement (CAUE) ont été institués par la loi n 77-2 du 3
janvier 1977 sur l’architecture dans le cadre d’une volonté politique d’amélioration de la qualité
architecturale. Ils sont des organismes de consultance architecturale, de formation et de sensibilisation à la
qualité architecturale dépourvus de compétences obligatoires. Ces conseils ont été mis en place dans 88
départements à l’initiative des Conseils Généraux.

         L’urbanisme prévisionnel

Il serait vain, dans un dossier de ce format, de vouloir résumer une discipline qui occupe un Code entier.
Tout au plus pouvons-nous effleurer deux outils principaux de cet urbanisme prévisionnel avec les schémas
de cohérence territoriale (SCOT) et les plans locaux d’urbanisme (PLU)

             Les schémas de cohérence territoriale (SCOT)

Les schémas de cohérence territoriale (SCOT), innovation de la loi SRU, remplacent les anciens schémas
directeurs. La procédure d’élaboration est simplifiée. Le contenu en est plus ambitieux et participe de la
logique intercommunale impulsée par la loi Chevènement.
                Le contenu et les effets d’un SCOT

Le SCOT n’a plus à déterminer la destination générale des sols comme le faisaient les schémas directeurs.
Il donne des orientations générales et fixe des objectifs à mettre en œuvre au niveau communal. A partir
d’un diagnostic et d’un projet d’aménagement et de développement durable, il fixe les orientations générales
de l’aménagement de l’espace et l’équilibre entre zones urbaines ou à urbaniser et zones naturelles,
agricoles ou forestières. Il définit les grands projets d’équipement, de services et de restructuration des
zones urbaines, fixe des objectifs en matière d’équilibre de l’habitat, de mixité sociale, de transports en
commun ou d’équipements commerciaux ou économiques, peut subordonner la construction de nouveaux
quartiers à la création de transports collectifs.
                Harmonisation des périmètres entre EPCI et SCOT

Un SCOT peut ne pas recouvrir les territoires des EPCI à fiscalité propre existants mais entraîne leur
                                             11
évolution vers des intercommunalités élargies .


11
     loi du 2 janvier 2002 relative aux SEM

                                                       23
            Elaboration et révision

Le SCOT est élaboré à l’initiative des communes ou de leurs groupements ; lesquels définissent, à la
majorité qualifiée des 2/3 des communes concernées représentant la moitié de la population ou l’inverse, un
périmètre qui sera arrêté par le préfet.

Ce périmètre, s’il ne recouvre pas un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) ou         un
syndicat mixte, entraîne la création d’un établissement de ce type qui, à l’inverse de la procédure pour   un
schéma directeur, devient une structure pérenne chargée de l’élaboration et de l’approbation mais aussi    du
suivi et de la révision du SCOT. Cette pérennité va jusqu’à l’abrogation du schéma en cas de dissolution   de
l’établissement public.

         Les plans locaux d’urbanisme (PLU)
Les plans locaux d’urbanisme (PLU) remplacent les plans d’occupation des sols (POS). Ils devaient en
corriger deux écueils en n’étant plus limités à la seule police des sols et en couvrant la totalité de la
commune ou du groupement, y compris les zones d’aménagement concerté (ZAC) pour lesquelles les plans
d’aménagement de zone (PAZ) sont supprimés. Les PLU se posaient comme un véritable projet urbain
d’aménagement et de développement durable.
            Elaboration, modification et révision

Leur élaboration est de la responsabilité de la commune, ou de l’EPCI compétent. Les services de l’Etat sont
associés à l’initiative du maire, ou du président de l’EPCI, ou à la demande du Préfet. Les conseils
régionaux et départementaux, les chambres de commerce, d’industrie, de métiers, d’agriculture, les EPCI
intéressés sont consultés ainsi que les communes limitrophes, les autorités organisatrices des transports
urbains ou les organismes de gestion des parcs naturels régionaux.
            Les documents d’un PLU

Le plan local d’urbanisme comprend :
 Un rapport de présentation ;
 Un projet d’aménagement et de développement durable (PADD) ;
 Un règlement ;
 Des documents graphiques.

Le rapport de présentation établit un diagnostic des besoins en matière de développement économique,
d’environnement, d’équilibre social de l’habitat, de transports, d’équipements et de services. Il donne les
logiques qui vont présider au projet d’aménagement et de développement durable et justifie les limitations
administratives apportées au droit de construire. Toutes les décisions de la commune doivent donc être
justifiées au risque d’annuler l’ensemble du plan.

Le projet d’aménagement et de développement durable est le document prospectif du PLU. Il était censé
redonner la primauté au projet politique sur la dimension technicienne du POS. Les évolutions du droit de
l’urbanisme depuis la loi SRU n’ont eu de cesse d’en diminuer le rôle et l’impact.

            Débat : Sachant qu’un PADD existe aussi pour les SCOT, quelle utilisation politique peut en
                    faire un élu progressiste voulant construire le projet urbain avec la population ?

Le règlement va déterminer l’affectation des sols. Il comprend la délimitation des zones et les règles
applicables à chacune et se traduit par des documents écrits et graphiques. Existent quatre types de zones :
 Les zones urbaines dites « zones U » (anciennes zones U des POS) ;
 Les zones à urbaniser dites « zones UA » (anciennes zones NA des POS) ;
 Les zones naturelles dites « zones N » (anciennes zones ND des POS) ;
 Les zones agricoles ou forestières dites « zones A » (anciennes zones NC des POS).




                                                    24
             Le contenu d’un PLU

Le PLU fixe obligatoirement, comme le POS, les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols
(jusqu’à l’interdiction de construire). Ces règles générales doivent permettre d’atteindre les objectifs généraux
de la loi. Le PLU doit fixer les règles applicables à l’implantation des constructions (par rapport aux voies
publiques et aux limites séparatives).

Il peut, dans certaines zones, fixer la destination principale des sols ou des constructions, une superficie
minimale des terrains constructibles seulement en raison des contraintes techniques, un ou des coefficients
d’occupation des sols (COS) dans les zones urbaines à urbaniser ou dans les zones à protéger et la
possibilité de leur dépassement.

Notons pour finir un certain nombre de documents qui relèvent spécifiquement de secteurs de l’intervention
publique et qui participent de l’urbanisme, ou du moins de l’élaboration du projet urbain :
    Le plan de déplacements urbains (PDU)
    Le programme local de l'habitat (PLH)
    Les schémas de développement commercial (SDC)

Sans compter les différents contrats locaux qui obligent les différents acteurs d’un secteur de se mettre
autour d’une table pour définir un projet partagé (exemple des contrats éducatifs locaux, des Contrats locaux
de sécurité (CLS), d’insertion (CLI) …).




                                                       25
Références :

   Textes législatifs principaux :
 Loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement
 Loi n° 2006-436 du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs
  naturels régionaux
 Loi n° 2006-10 du 5 janvier 2006 relative à la sécurité et au développement des transports
 Loi n° 2006-11 du 5 janvier 2006 d’orientation agricole
 Ordonnance n° 2005-1566 du 15 décembre 2005 relative à la lutte contre l’habitat insalubre ou
  dangereux
 Ordonnance n° 2005-1527 du 8 décembre 2005 relative au permis de construire et aux autorisations
  d’urbanisme
 Ordonnance n° 2005-1128 du 8 septembre 2005 relative aux monuments historiques et aux espaces
  protégés
 Loi n° 2005-809 du 20 juillet 2005 relative aux concessions d’aménagement
 Loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux
 Loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale
 Loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales
 Loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine
 Loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la
  réparation des dommages
 Loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003 urbanisme et habitat
 Loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité
 Loi n° 2001-602 du 9 juillet 2001 d’orientation sur la forêt
 Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains dite « Loi
  Gayssot ».
 Loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et à l’habitat des gens du voyage
 loi n°99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération
  intercommunale dite « Loi Chevènement »
 Loi nº 99–533 du 25 juin 1999 d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire
  dite « Loi Voynet »

   Quelques sites Internet :
      http ://www.adcf.asso.fr/                              http ://www.fnau.org/
      http ://www.diact.gouv.fr/                             http ://www.fncaue.asso.fr/
      http ://www.plan.gouv.fr/                              http ://www.gart.org/
      http ://europa.eu/index_fr.htm                         http ://www.inegalites.fr/index.php
      http ://www.amrf.asso.fr/                              http ://www.muleta.org/
      http ://www.anel.asso.fr/                              http ://www.parcs-naturels-regionaux.fr/
      http ://www.anem.fr/                                   http ://www.pays.asso.fr/
      http ://www.apvf.asso.fr/                              http ://www.projetdeterritoire.com/
      http ://www.arf.asso.fr/                               http ://www.rff.fr/
      http ://www.certu.fr/                                  http ://www.unadel.asso.fr/
      http ://www.cesdefrance.fr/                            http ://www.urbanisme.equipement.gouv.fr/
      http ://www.collectivites-locales.insee.fr/            http ://www.ville.gouv.fr/
      http ://www.competitivite.gouv.fr/                     http ://www.ville-et-banlieue.org/
      http ://www.conseil-economique-et-social.fr/           http ://www.ville-transports.com/
      http ://www.developpement-durable.gouv.fr/             http ://www.vnf.fr/
      http ://www.fedsem.fr/



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   Quelques termes et sigles à expliciter
Agenda 21 :
 L'Agenda 21 est un projet politique global qui invite les collectivités locales à s'engager dans un programme
 d'actions, à long terme, basé sur l'intégration des finalités du développement durable, c'est à dire en intégrant le
 souci de préserver les intérêts des générations futures. L'Agenda 21 est un outil de mise en cohérence des
 politiques sectorielles dans un projet de territoire partenarial, stratégique et global favorisant un développement
 intégré, solidaire et partagé.
Agglomérations (projets, contrats) :
 Les projets et contrats d'agglomération ont été institués par la loi d’orientation pour l’aménagement et le
 développement durable des territoires en 1999. Ils concernent des aires urbaines d'au moins 50 000 habitants,
 et dont une commune au moins compte plus de 15 000 habitants. Des contrats d’agglomération ont été signés
 dans le cadre du volet territorial des contrats de plan Etat-région 2000/2006.
Aire urbaine :
  L’Insee définit l’aire urbaine comme un ensemble composé d’une commune centrale possédant au moins 5 000
  emplois et de communes périurbaines dont 40 % ou plus des actifs résidents travaillent hors de la commune,
  mais dans l’aire urbaine.
ANAH : Agence nationale de l’habitat  voir OPAH
ANRU (Agence nationale de rénovation urbaine) :
 Cet établissement public national à caractère industriel et commercial a été créé par la loi d'orientation et de
 programmation pour la ville et la rénovation urbaine du 1er août 2003. Il a pour mission de contribuer, dans un
 objectif de mixité sociale et de développement durable, à la réalisation du programme national de rénovation
 urbaine dans tous les quartiers classés en zone urbaine sensible (ZUS). Cette contribution prend la forme de
 concours financiers accordés aux collectivités territoriales, aux établissements de coopération intercommunale
 compétents et aux organismes publics ou privés qui y conduisent des opérations concourant à la rénovation
 urbaine : aménagement urbain, réhabilitation, résidentialisation, démolition-construction de logements sociaux,
 acquisition ou reconversion de logements existants, réhabilitation d'équipement publics ou collectifs,
 réorganisation d'espaces d'activité économique et commercial, etc.
Bassin de vie :
 Territoire présentant une cohérence géographique, sociale, culturelle et économique, exprimant des besoins
 homogènes en matière d'activités et de services. La délimitation d'un bassin de vie correspond à des zones
 d'activités homogènes reposant sur des besoins locaux et structurés à partir du flux migratoire quotidien de la
 population et de la capacité d'attraction des équipements et services publics et privés.
Bassin d'emploi :
 Espace géographique, cohérent en matière d'infrastructures, de marché du travail et de mouvements
 économiques, constitué autour d'un pôle attractif. Il peut correspondre à une agglomération ou à une
 microrégion industrielle développée à partir d'une activité spécifique (bassin minier ou sidérurgique) ou d'une
 grande entreprise industrielle. Un bassin d'emploi est déterminé, selon l'Insee, à partir du facteur déplacement
 domicile-travail dans un espace restreint permettant aux personnes actives de résider et travailler dans un
 établissement du bassin, et aux employeurs de recruter la main d'œuvre sur place.
Cohésion économique et sociale (politique communautaire de) :
 Le traité de Maastricht a institutionnalisé la politique de cohésion économique et sociale qui exprime la solidarité
 entre Etats membres et régions de l'Union européenne. Elle a pour but de favoriser le développement équilibré
 et durable, la réduction des écarts structurels entre régions et pays ainsi que la promotion d'une « égalité des
 chances » entre les personnes.
Comité de bassins d'emploi (CBE) :
 Structure associative organisée sur une base tripartite regroupant élus locaux, représentants des entreprises et
 représentants des syndicats de salariés. C'est un lieu d'accueil, de conseil et d'appui aux porteurs de projets et
 un relais d'information sur les mesures publiques en faveur de l'emploi et de la formation professionnelle.
Comité interministériel à l'aménagement et à la compétitivité des territoires (CIACT) :
 Préparés par la Diact en liaison avec l'ensemble des ministères concernés, ces comités définissent la politique
 et les priorités gouvernementales en matière d'aménagement du territoire. Ils sont présidés par le Premier
 ministre ou en son absence par le ministre chargé de l'aménagement du territoire.
Comités de massif :
 La loi montagne (1985) a instauré les « massifs » dont les périmètres sont approuvés par décret, et a créé les
 « comités de massifs », organismes consultatifs dont la mission est de définir les objectifs et de préciser les
 actions qui sont de nature à favoriser le développement, l’aménagement et la protection de la montagne. Le
 comité de massif est coprésidé par le préfet coordonnateur de massif et le président de la commission
 permanente. Le comité est composé de représentants d’élus.

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Comités d'expansion économique :
 Structure généralement dotée d'un statut d'association, et composée des représentants qualifiés de tous les
 secteurs économiques, des chambres consulaires, des syndicats professionnels et des collectivités locales.
 L’objectif des comités d'expansion est de favoriser l'aménagement et le développement global d'un territoire et la
 valorisation des ressources matérielles et humaines locales. Ils sont chargés en particulier de proposer aux élus
 locaux des mesures visant à favoriser l'expansion économique du territoire concerné ou entraînant des
 répercussions particulières sur le développement économique local.
Commission interministérielle d'aide à la localisation des activités (CIALA) :
 La CIALA est consultée sur toutes les demandes de prime à l'aménagement du territoire (PAT). La Diact assure
 le secrétariat général de ce comité interministériel et le délégué interministériel à l’aménagement et à la
 compétitivité des territoires en est le président.
Conseil économique et social régional (CESR) :
 Instituée par la loi du 5 juillet 1972, cette assemblée consultative du monde socio-économique est placée auprès
 des conseils régionaux. Elu pour une durée de 6 ans, le CESR est principalement composé de représentants
 des entreprises et activités professionnelles non salariées et des organisations syndicales. Il émet des avis sur
 toute question relevant de la compétence de la région et doit aussi être obligatoirement saisi pour avis sur la
 préparation du contrat de plan, sur les orientations du budget régional et sur la planification régionale.
Conseil national de la montagne (CNM) :
 Créé par la loi du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, le CNM a pour
 mission de définir les objectifs et de préciser les actions souhaitables pour le développement, l’aménagement et
 la protection de la montagne. Il est constitué de 59 membres, élus et socioprofessionnels.
Conseil national du littoral (CNL) :
 Créé par la loi sur le développement des territoires ruraux de 2005, le Conseil national du littoral (CNL) est
 composé de 72 membres nommés pour cinq ans. Il regroupe parlementaires, élus des collectivités territoriales
 de métropole et d’outre-mer, représentants des milieux socioprofessionnels, personnalités de la société civile et
 représentants des établissements publics concernés. Il est un lieu de veille, d’échanges et de propositions.
District :
 Regroupement de communes créé par la loi de 1959 et supprimé par l'article 51 de la loi de 1999.
DTA (Directives territoriales d'aménagement) :
 Les directives territoriales d’aménagement sont élaborées à l’initiative et sous la responsabilité de l’État, en
 partenariat avec les collectivités territoriales et établissements publics concernés. Les DTA fixent les orientations
 fondamentales de l’État en matière d’aménagement et d’équilibre entre les perspectives de développement, de
 protection et de mise en valeur des territoires. Elles fixent aussi les grands objectifs de l’État en matière
 d’infrastructures de transport et de grands équipements, et en termes de préservation des espaces naturels, des
 sites et des paysages. Pour les territoires concernés, elles précisent les modalités d’application des lois
 d’aménagement et d’urbanisme.
EPF (Etablissements publics fonciers) d’Etat :
 Outils au service des collectivités publiques, les EPF d'Etat peuvent mettre en œuvre toutes les prérogatives de
 puissance publique prévues en matière foncière par le code de l'expropriation et par le code de l'urbanisme :
 acquisition par voie amiable ou expropriation, gestion de ZAD, droit de préemption urbain par délégation des
 collectivités locales. Ils peuvent disposer d'une ressource fiscale, la taxe spéciale d'équipement, qui leur permet
 d'exercer les actions foncières dont ils ont la charge : achat de terrains, portage foncier, revente de terrains. La
 loi de cohésion sociale du 18 janvier 2005 a modifié la législation des EPF et impulsé notamment la création
 d’EPF régionaux (EPFR) qui sont des EPF d’Etat par opposition aux EPF locaux (EPFL) pouvant être créés par
 des villes ou des agglomérations.
GPU / GPV :
 Projet global de développement social et urbain qui vise à réinsérer un ou plusieurs quartiers dans la dynamique
 du développement de leur agglomération. Il permet la mise en œuvre d’ambitieuses opérations de
 renouvellement urbain dans le but d’amplifier et d’ancrer dans la durée le projet social et économique conduit
 dans le cadre du « contrat de ville » en traitant à une meilleure échelle les causes socio-économiques de la
 marginalisation des quartiers en difficulté, et, de manière simultanée, en transformant leur image et leur statut
 au sein de l’agglomération. Le GPV (grand projet de ville), qui a succédé au GPU (grand projet urbain) est
 totalement intégré au « contrat de ville » qu’il vient compléter et renforcer.
Instance nationale d’évaluation des CPER et des programmes opérationnels européens :
  Le 18 avril 2008, la DIACT et l’Association des régions de France (ARF) ont installé cette instance d’évaluation
  composée de trois collèges : l’Etat et les Régions avec chacun neuf représentants et un collège de dix
  personnalités qualifiées comprenant deux représentants des grandes associations d’élus.
LOADDT :
 Loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, ou « loi Voynet »



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LOADT :
 Loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire dite « loi Pasqua », promulguée le 4
 février 1995.
LOV (Loi d’orientation pour la ville) :
 Promulguée le 13 juillet 1991, cette loi vise à favoriser la cohésion sociale et à faire disparaître les phénomènes
 de ségrégation dans les villes à travers quatre axes d'intervention : équilibre de l'habitat dans les villes et les
 quartiers, maintien de l'habitat dans les quartiers anciens, évolution urbaine et sociale des grands ensembles,
 politique foncière.
Marnu :
 Modalités d'Application du Règlement National d'Urbanisme
OPAH :
 Procédure tendant à la préservation et à la réhabilitation du parc immobilier bâti par l'amélioration quantitative et
 qualitative de l'offre de logements, notamment locatifs, et le développement de services de proximité, tout en
 assurant le maintien sur place dans de meilleures conditions de confort des populations modestes. C'est une
 procédure d'intervention concertée entre l'Etat, la commune, et l'Agence Nationale de l'Habitat (ANAH) qui
 octroient des subventions notamment pour inciter et aider les propriétaires à réhabiliter leurs appartements et
 immeubles (subventions de l'ANAH aux bailleurs et primes à l'amélioration de l'habitat aux occupants).
PAT (Prime d'aménagement du territoire) :
 Cette subvention d'équipement est versée aux entreprises réalisant dans les zones prévues à cet effet et
 appelées zones d'aménagement du territoire des opérations créatrices d'emplois durables et s'accompagnant de
 programmes d'investissements.
PDALPD (plan départemental d’action pour le logement des personnes défavorisées) :
 Rendu obligatoire par la loi du 31 mai 1990, ce plan joue un rôle essentiel dans la mise en œuvre du droit au
 logement. Il est élaboré et mis en œuvre conjointement par le préfet et le président du Conseil Général, en
 collaboration avec les collectivités locales, les bailleurs sociaux, les caisses d'allocations familiales, les
 associations à vocation humanitaire et sociale. A partir d’une évaluation des besoins, il définit les objectifs et les
 moyens devant permettre aux personnes en difficultés d’accéder à un logement décent et indépendant ou de s’y
 maintenir et d’y disposer de la fourniture d’eau, d’énergie et de services téléphoniques. Il détermine les aides
 aux personnes en s’appuyant sur le Fonds de Solidarité pour le Logement (FSL) que l’Etat ne finance plus
 depuis la Loi libertés et responsabilités locales loi 2004-809 du 13 août 2004.
PNR (Parc naturel régional) :
 A l'initiative de la région, un territoire au patrimoine naturel et culturel riche mais à l'équilibre fragile et menacé,
 est classé PNR par décret. Ses limites sont négociées entre tous les partenaires ; son territoire correspond à
 celui des communes qui adhèrent volontairement à la charte du parc. La charte du PNR qui engage pour 10 ans
 ses signataires concrétise le projet de protection et de développement élaboré pour le territoire du parc.
Pôle urbain :
 Il s'agit d'une unité urbaine offrant au moins 5 000 emplois et n'appartenant pas à la couronne périurbaine d'un
 autre pôle urbain.
Polycentrisme :
 Par opposition à l’exemple français de développement spatial, longtemps caractérisé par une opposition entre le
 centre et la périphérie, le polycentrisme propose un développement fondé sur plusieurs centres ou pôles. Le
 polycentrisme respecte les particularités et les potentialités propres à chaque pôle de développement. Un
 « polycentrisme maillé » est prôné par la Diact en France et par l’Union européenne à l’échelle du continent. La
 démarche française est un sous-ensemble de la démarche européenne, à laquelle elle est intégrée par des
 coopérations interrégionales et transnationales.
PPR (Plan de prévention des risques naturels prévisibles) :
 Le PPR est un document réalisé par l'Etat qui réglemente l'utilisation des sols en fonction des risques naturels
 auxquels ils sont soumis. Cette réglementation introduit des prescriptions en matière d'urbanisme, de
 construction et de gestion de l'espace dans les zones à risque. Elle va de la possibilité de construire sous
 certaines conditions à l'interdiction de construire. Elle s'impose aux constructions existantes et aux constructions
 futures, mais aussi, selon les cas, aux différents usages possibles du sol : activités touristiques, de loisirs,
 exploitations agricoles, industrielles, etc.
Réseau de villes :
 Constitués à l'initiative de collectivités locales, les réseaux de villes visent à concrétiser des projets de
 développement économique, d'utilité publique et sociale (coopérations universitaires, mutualisation
 d'équipements hospitaliers, organisation de systèmes de transports collectifs, etc.), à partir de coopérations
 transversales, transcendant souvent les découpages administratifs. Au nombre de plus d'une vingtaine, ces
 réseaux peuvent être un cadre privilégié de mise en œuvre des orientations des schémas de services collectifs,
 par exemple dans le champ culturel.



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SAFER :
 Les sociétés d’aménagement foncier et d’équipement rural, sociétés anonymes, ont pour mission de service
 public de concourir à l’aménagement du territoire, en favorisant le développement de l’agriculture, la protection
 de l’environnement et le développement local. Elles assistent les collectivités locales dans la mise en œuvre de
 leurs droits de préemption, négocient des transactions immobilières portant sur les immeubles ruraux, peuvent
 gérer leur patrimoine foncier agricole, les aider dans la mise en œuvre et le suivi de leurs politiques foncières en
 zone rurale
Schéma directeur (Ancien SDAU : Schéma directeur d'aménagement et d'urbanisme) :
 Le schéma directeur d'aménagement et d'urbanisme a été institué par la loi d'orientation foncière de 1967.
 Devenu schéma directeur en 1982, il constitue le document de base de la planification territoriale. Il fixe les
 grandes orientations stratégiques de l'agglomération ainsi que la destination générale des sols. La loi SRU l'a
 remplacé par le SCOT.
SDAGV (Schéma départemental d'accueil des gens du voyage) :
 Institué par la loi du 5 juillet 2000, le SDAGV est le document de référence sur lequel les élus doivent s'appuyer
 pour développer sur le territoire de leur commune l'accueil des gens du voyage. Il détermine l'implantation des
 aires d'accueil localisées et des aires de grand passage, à localiser par arrondissement. Lorsqu'il respecte
 certaines normes techniques, l'aménagement de ces aires peut bénéficier d'une aide de l'Etat et du
 Département.
SDEC (Schéma de développement de l'espace communautaire) :
 Bien que l'aménagement du territoire ne soit pas une compétence communautaire, les Etats-membres ont
 décidé d'élaborer un schéma de développement afin d'avoir une vision commune de l'aménagement du territoire
 européen et de favoriser la cohérence des politiques nationales dans ce domaine. Adopté en mai 1999, ce
 schéma s'inscrit dans la ligne du développement équilibré et durable, promu par l'Union européenne au travers
 de trois objectifs fondamentaux : cohésion économique et sociale ; préservation des bases naturelles de la vie et
 du patrimoine culturel ; compétitivité plus équilibrée du territoire européen.
SGAR (Secrétariat général aux affaires régionales) :
 Placé auprès du préfet de région, le SGAR a notamment pour mission de préparer, mettre en œuvre et évaluer
 les contrats de plan Etat-région ainsi que de participer à l’instruction des dossiers concernant les crédits
 européens. Il est l’interlocuteur privilégié des services du conseil régional.
SRADT (Schéma régional d'aménagement et de développement du territoire) :
 Elaboré par le conseil régional, ce schéma, prévu par la LOADT de février 1995 et modifié par la LOADDT de
 juin 1999, fixe désormais « les orientations fondamentales, à moyen terme, du développement durable du
 territoire régional ». Il comprend « un document d'analyse prospective et une charte régionale, assortis de
 documents cartographiques qui exprime le projet d'aménagement et de développement durable du territoire
 régional ». Il peut ainsi comprendre les orientations adoptées par le conseil régional en matière
 d'environnement, de développement durable, de grandes infrastructures de transport, de grands équipements et
 de services d'intérêt général. Ces orientations, qui ne sont pas prescriptives, doivent être compatibles avec
 celles des schémas de services collectifs.
SSC (Schéma de services collectifs) :
 Il s'agit de document de planification à 20 ans. Au nombre de neuf, ils couvrent l'ensemble des politiques
 sectorielles structurant le territoire : l’enseignement supérieur et la recherche, la culture, la santé, l’information et
 la communication, les transports de voyageurs et de marchandises, l’énergie, les espaces naturels et ruraux, le
 sport. Leur élaboration est fondée sur une large concertation des partenaires territoriaux, et notamment des
 collectivités régionales. Les schémas une fois élaborés seront approuvés par décret.
ZAC (zone d’aménagement concertée) :
 Le champ d'application de la ZAC est très large. Selon la réglementation, la ZAC a « notamment » pour objet la
 réalisation : « 1 ° de constructions à usage d'habitation, de commerce, d'industrie, de services ; 2 °d'installations
 et d'équipements publics ou privés ».
ZRR (Zones de revitalisation rurale) :
 Les ZRR sont les zones de très faible densité ou les zones de faible densité qui répondent de plus à un des trois
 critères suivants : déclin de la population totale ; déclin de la population agricole ; taux de population agricole
 supérieur au double de la moyenne nationale.
                                         ZUS (Zone urbaine sensible) :
  Les ZUS ont été définies dans la loi du 14 novembre 1996 relative à la mise en œuvre du pacte de relance pour
  la ville. Elles « sont caractérisées par la présence de grands ensembles ou de quartiers d'habitat dégradé et par
    un déséquilibre accentué entre l'habitat et l'emploi ». Elles comprennent les zones de redynamisation urbaine
                                     (ZRU) et les zones franches urbaines (ZFU) ».




                                                           30
31
10, rue Parmentier 93189 MONTREUIL Cedex - Tél : 01 48 51 78 78 - Fax : 01 48 51 64 70 – cidefe@elunet.org
                                                               er
             Organisme agréé par arrêté ministériel du 1 juillet 1994 pour la formation des élus
                                                           32 police le 10 octobre 1980 sous le n° 80/1796
             Association loi 19001, déclaré à la préfecture de
                       Siret 323 069 328 00025 – TVA intercommunautaire FR 01323069328

				
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