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							UNION INTERPARLEMENTAIRE                           INTER-PARLIAMENTARY UNION




          Association des Secrétaires généraux de Parlement



                             COMMUNICATION


                                      de




                              M. Austin ZVOMA

                 Secrétaire général du Parlement du Zimbabwe


                                     sur




          LA RÈGLE SUB JUDICE : LE PARLEMENT ET LES TRIBUNAUX.
    SES IMPLICATIONS SUR LA DOCTRINE DE LA SÉPARATION DES POUVOIRS




                              Session de Kampala
                                   Avril 2012
1.0.      Objectif

1.1. Ce document fait une analyse critique de la règle sub judice et de son application au sein du
Parlement du Zimbabwe. Il en examine également la pratique dans d’autres juridictions. En
dernier lieu, il met en lumière les implications de la règle, particulièrement la relation entre le
pouvoir législatif et le pouvoir judiciaire, et, dans une moindre mesure, entre le pouvoir législatif
et le pouvoir exécutif.

2.0.       Qu’est-ce que la règle sub judice ?

2.1. Sub judice est une expression latine que l’on peut traduire librement par « sous un juge ».1
En termes simples et pratiques, l’expression se réfère aux affaires en suspens devant les
tribunaux. Vu l’application de la doctrine de la séparation des pouvoirs, qui reconnait les rôles
séparés mais coordonnés que les trois branches de l’Etat (judiciaire, exécutive et judiciaire)
jouent dans la matrice gouvernementale, la question qui se pose est : « Jusqu'à quel point
l’Exécutif et le Parlement peuvent-ils se référer ou s’atteler aux affaires en suspens devant les
tribunaux sans empiéter sur la sphère du Judiciaire ? » Ce document tente d’y apporter des
réponses.

3.0.       Enonciation du problème

3.1. Avant que les tribunaux ne se prononcent sur ce sujet, les limites dans lesquelles le
Parlement, une branche de l’Etat, et ses comités peut se référer aux affaires en suspens devant les
tribunaux étaient demeurées très imprécises, et donc indéterminées. La tentative de clarification
la plus évidente par les tribunaux a eu lieu lors de l’affaire Austin Zvoma contre Lovemore Moyo
& autres, HC 12497, cas dont ce document traite plus loin.

4.0 Interprétation de la règle sub judice

4.1 Dès le départ, il est instructif de noter deux interprétations distinctes, complètement
indépendantes et diamétralement opposées l’une à l’autre, qui ont dominé les discussions sur la
façon dont le Parlement du Zimbabwe devrait conduire ses affaires sans violer la règle sub
judice. La première interprétation, popularisée par l’Exécutif, considère la règle sub judice
comme un principe inclusif et immuable, qui empêche le Parlement de s’occuper d’une affaire en
suspens devant un tribunal, même si l'affaire en question ne doit pas être traitée par le tribunal.
L'argument était qu’il n’est pas permis au Parlement de traiter ou de discuter d’une telle affaire
même si elle n’a rien à voir avec un cas en attente de jugement par les tribunaux.



1
    www.thefreedictionary.com/sub+judice[20 March 2012]
                                                     2
4.2 Il y a deux précédents au sein du Parlement du Zimbabwe qui démontrent clairement cette
approche. Le premier est l'enquête sur l'exploitation des diamants, menée par le Comité pour les
Mines et le Développement de l'énergie. En février 2010, le Secrétaire aux Mines et
Développement Minier ainsi que des cadres supérieurs (PDG) de deux compagnies minières
(Mbada et Canadile) ont été invités. Cependant, ils ont fait savoir qu'ils ne se présenteraient pas
devant le comité pour donner un témoignage verbal. Ils ont invoqué la règle sub judice. Leur
argument était que l'enquête du comité concernait « des sujets que le Comité et ses membres ne
sont pas autorisés à entendre, mettre en question, ou en discussion… vu que ce sont des sujets en
attente d’une décision juridique. » C'était une allusion au préjudice ou compromis qu’aurait pu
causer l’ébruitement d’un procès de droits de propriété d’un champ diamantifère en examen aux
tribunaux. Ils ne se sont présentés devant le comité qu’après que le Parlement leur ait dit que
l’affaire n'était pas sub judice car elle rentrait dans les privilèges du Parlement. Citant des
sources sur les lois et pratiques parlementaires, le Parlement a informé les deux compagnies
minières et le ministère des mines que l'argument de l’affaire en suspens aux tribunaux n'était pas
une défense et que s’ils refusaient ou manquaient de paraître devant le comité, cela constituerait
un outrage au Parlement.

4.3 Comme les parties maintenaient leur position, le greffier du Parlement a convoqué les
directeurs. Ils sont se sont dûment présentés devant le comité pour éviter d’être inculpés pour
outrage au Parlement. Il faut noter, cependant, qu'il y avait effectivement un cas à la Cour
Suprême impliquant les mêmes directeurs de compagnie. Le Parlement a révélé qu'il était au
courant de la dispute légale sur les droits de propriété des champs diamantifères en traitement au
tribunal foncier. Mais il comptait simplement régler d'autres problèmes qui n'ont avaient rien à
voir avec des droits de propriété. Ainsi, en substance, et selon cette interprétation, le Parlement
peut examiner une affaire en suspens devant les tribunaux dans la mesure où les enquêtes
parlementaires sont limitées aux aspects qui ne sont pas exclusivement déterminés par les
tribunaux. Les aspects d'une affaire qui ne rentrent dans la détermination des tribunaux ne sont
pas sub judice, puisqu'ils ne sont pas en cause.

4.4 Le deuxième précédent concernait une invitation du même comité envoyée à l'administrateur
d'une mine d'amiante et au ministre responsable pour entendre leur témoignage. Le ministre a
vainement tenté d'invoquer la règle sub judice, disant que des affaires associées [à la question]
étaient en suspens aux tribunaux.

5.0 Application de la règle sub judice

5.1 Une deuxième interprétation a dominé les discussions sur la règle sub judice. Son argument
est qu’ une fois qu'une discussion sur une affaire est présentée au Parlement, puis plus tard à un
tribunal, le principe de la séparation des pouvoirs permet au Parlement de continuer à la traiter
malgré les procédures du tribunal. Les circonstances qui ont abouti à l’affaire Zvoma contre


                                                3
Lovemore Moyo démontrent clairement cette interprétation incorrecte. Ces circonstances sont
résumées ci-dessous.

5.2 Le 14 novembre 2011, le président intérimaire de la Chambre de l'Assemblée a accepté une
motion qui visait à démettre de ses fonctions le greffier du Parlement sans suivre la procédure
établie. En retour, le greffier a fait une demande pressante pour que la Chambre se voit interdire
l’accès à la motion, au motif que ce serait une violation du Règlement [de la Chambre] et de la
constitution du Zimbabwe. La décision du président de la Chambre de laisser la discussion suivre
son cours malgré l’instruction du tribunal a suscité un nombre record de points de procédure de
la part de quelques membres. Ils ont affirmé que la motion était inconstitutionnelle et que d’en
débattre violait donc la règle sub judice envisagée par l’article 62(d) du Règlement de la
Chambre de l’Assemblée qui stipule :

       « Lorsqu’il parle d’une affaire, aucun membre n’emploiera des propos désobligeants,
       irrespectueux, blessants ou incongrus contre le Chef de l'Etat, le Parlement ou ses
       membres, le greffier; .... et aucun membre ne se réfèrera à une affaire dont la décision
       juridique est en suspens ». (C’est nous qui soulignons.)

Le Sénat a un article identique dans son Règlement.

5.3 Ceux qui étaient en faveur de la motion ont soutenu que les dispositions de l'article 62(d) ne
s’appliquaient pas à la motion vu que la demande de la Haute Cour avait été faite après
notification de la motion. Ainsi, à l'heure de son introduction, aucune affaire n'était en suspens
devant le tribunal.

5.4 Écartant les points de procédure, le président de la Chambre de l'Assemblée a expliqué que la
motion pour écarter le greffier avait été conforme à la procédure et aux pratiques parlementaires.
Son interprétation était qu'une affaire dont une décision judiciaire est en suspens est celle `dans
laquelle les plaidoiries ont été clôturées et toutes les parties au cas ont soumis leurs arguments
aux tribunaux et attendent la décision d'un juge. Il a soutenu que le seul classement d'une
instruction de tribunal n'était pas suffisant pour justifier l'invocation de la règle sub judice. Il a
ajouté que la motion était liée aux «… procédures de la branche législative du gouvernement et
l'interférence injustifiée dans ces processus internes minent sérieusement l'autorité et
l'intégrité de la branche législative du gouvernement et compromet le principe de la séparation
des pouvoirs. » Comme cela est illustré plus loin, le tribunal a trouvé cette interprétation
défectueuse ‘étrange’ et l'a donc annulée.

6.0 Règle sub judice parlementaire

6.1 Il est important d’établir d'abord le statut juridique des règles parlementaires avant
d'examiner comment les tribunaux ont interprété cet article. Sous réserve des dispositions de la
constitution et d’autres lois, la section 57 de la constitution donne des pouvoirs au Sénat et à la
                                                  4
Chambre de l'Assemblée, conjoints ou séparés selon la nécessité, afin d’établir des règlements en
ce qui concerne :

a. Le vote des projets de loi
b. La présidence du Sénat ou de la Chambre de l'Assemblée
c. Toute matière requise pour l’élaboration de ces règlements par cette constitution
d. Le règlement général et la conduite ordonnée des procédures et des affaires au sein du Sénat
et de la Chambre de l'Assemblée et entre eux.

6.2 Les tribunaux ont expliqué que les règlements ont statut et force de loi et que l’on doit s’y
soumettre. Ebrahim J.A., un juge d’appel à la retraite, dans l’affaire Biti & autres contre le
Ministre de la Justice, des affaires légales et parlementaires et autres, 2002 (1) ZLR 177 (S),
déclare adroitement:

« Il est donc valide de soutenir qu’ayant élaboré une telle loi (Règlement), le Parlement ne peut
l’ignorer. Le Parlement est tenu par la loi autant que n'importe quelle autre personne ou
institution au Zimbabwe. Puisque les Règlements proviennent de la constitution, et parce que la
constitution exige que le Parlement agisse selon ces Règlements, ceux-ci ne peuvent pas être
considérés comme de simples « règles d'un club ». Les Règlements font partie de la législation,
qui doit être obéie et suivie. » (C’est nous qui mettons entre parenthèses.)

6.3 À la lumière de ce qui précède et de la doctrine de la séparation des pouvoirs établie depuis
longtemps, la question qui se pose est : « Dans quelles circonstances les tribunaux peuvent-ils
intervenir dans l'interprétation des règlements? » La base sur laquelle le Judiciaire peut intervenir
dans les processus internes du Parlement dépend du fait que le pays soit une démocratie
parlementaire ou constitutionnelle.

6.4 La Démocratie Parlementaire se trouve au Royaume-Uni et a existé dans l'ancienne Afrique
du Sud ségrégationniste. L'essence d'une telle démocratie est la suprématie du Parlement sur la
constitution et toute autre loi. Ainsi, on ne peut pas intenter un procès contre le Parlement afin de
déterminer s’il a obéi aux règlements, à la constitution ou à toute autre loi.2

6.5 D'autre part, les démocraties constitutionnelles comme le Zimbabwe et l’Afrique du Sud
contemporaine ont une clause de « suprématie de la constitution ». La section 3 de la constitution
du Zimbabwe prévoit :

« 3 Loi suprême

Cette constitution est la loi suprême du Zimbabwe et si une autre loi est en contradiction avec
cette constitution, cette autre loi est invalide, dans l’étendue de sa contradiction. »

2                                                                                                     e
  A ce sujet, cf. p. 60 de Constitutional and Administrative Law, par E.C.S. Wade and A. W. Bradley, 10 édition
(Longman, London and New York, 1986)
                                                         5
6.6 En conséquence, l’Exécutif, le Législatif et le Judiciaire doivent agir dans les limites
imposées par les dispositions de la constitution. À cet égard, le défunt Dumbutshena CJ a déclaré
ceci dans l’affaire Smith contre Mutasa et Anor, 1989 (3) ZLR 183 :

« La constitution est la loi nationale suprême. Il est vrai que le Parlement est suprême dans le
domaine législatif lui assigné par la constitution. Même alors, le Parlement ne peut pas sortir
des limites d'autorité lui prescrites par la constitution… la différence entre le pouvoir de la
Chambre des communes et notre Chambre de l'Assemblée est que la constitution du Royaume-
Uni ne permet pas à la judicature de rayer des lois décrétées par le Parlement. Le Parlement est
souverain et suprême dans le domaine de la législation. Ce n'est pas le cas au Zimbabwe, où la
suprématie de la constitution est protégée par l'autorité d'un ordre judiciaire indépendant, qui
agit en tant qu'interprète de la constitution et de toute la législation. Au Zimbabwe l'ordre
judiciaire est le gardien de la constitution et des droits des citoyens. »

6.7 De même dans l’affaire Président de la Commission du Service Public et autres contre
l'Association des professeurs du Zimbabwe et autres, 1996 (1) ZLR 637(S), le tribunal, par une
décision majoritaire, a établi: « Nous estimons que cet argument ne prend pas en considération le
fait que le Zimbabwe, à la différence de la Grande-Bretagne, n'est pas une démocratie
parlementaire. C'est une démocratie constitutionnelle. La pièce maîtresse de notre démocratie
n'est pas un parlement souverain mais une loi suprême (la constitution). »

6.8 Ainsi, dans une démocratie constitutionnelle, ce sont les tribunaux, et non le Parlement, qui
déterminent la légalité des actions du Parlement et d'autres corps. Dans l’affaire Biti, (2002 (1)
ZLR 177 (S)), susmentionnée, le tribunal a soutenu :

« Il est essentiel de comprendre que toutes les trois branches de gouvernement, l’Exécutif, la
Législature et l'ordre Judiciaire, sont tenues par et travaillent dans les limites de la constitution.
Par exemple, la Chambre de l'Assemblée ne peut pas, sous prétexte de privilèges, immunités et
pouvoirs parlementaires, négliger les droits fondamentaux enchâssés dans la constitution. Si elle
le fait, elle provoque l'intervention de l'ordre Judiciaire. »

6.9 De même, en Afrique du Sud et en Inde, toutes les branches du gouvernement sont sujettes à
l'examen minutieux des tribunaux. Même le Président [de la République] est sujet aux
dispositions de la constitution.3

6.10 L’illustre Hlope J., dans l’affaire De Lille et Anor contre le Président de la Chambre de
l'Assemblée nationale et autres, 1995 (4) SA 877 (CC) a établi :



3
 Cf. Président of the Republic of South Africa & Anor v Hugo 1997 (4) SA 1 (CC) paragraphes 12 et 28, ainsi que
Executive Council, Western Cape Legislature & Ors v Président of the Republic of South Africa & Ors 1995 (4) SA
877 (CC).
                                                       6
« L'Assemblée nationale est sujette à la suprématie de la constitution. C'est un organe de l'Etat.
Elle est donc tenue par la Déclaration des droits. Toutes ses décisions, tous ses actes sont sujets
à la constitution et à la Déclaration des droits. Le Parlement ne peut plus réclamer le pouvoir,
vu les limitations imposées par la constitution. Il a seulement les pouvoirs lui investis
expressément par la constitution ou par implication nécessaire, ou par d'autres statuts, qui ne
sont pas en conflit avec la constitution. Il s’en suit donc que le Parlement ne peut pas s’attribuer
ou attribuer a quelconque de ses composantes, y compris l'Assemblée nationale, des pouvoirs
qui ne leur sont pas conférés par la constitution expressément ou par implication nécessaire. »

6.11 Dans une démocratie constitutionnelle, il est donc certain que l'autorité pour interpréter la
loi aussi bien que les règles du Parlement repose sur l'ordre judiciaire. Ainsi, la règle sub judice
s'applique en vertu de l'opération de la loi une fois qu'une affaire est devant les tribunaux. La
violation par le Parlement de la règle sub judice est un mépris de l'ordre judiciaire, la seule
branche de l'Etat investie de la suprématie constitutionnelle dans l’interprétation de la loi aux
termes de la constitution. Une telle violation est susceptible de compromettre le processus
d’administration de la justice.

6.12 Alors qu’il faisait ses remarques préliminaires lors de l'ouverture officielle de l’année légale
2011, le juge-président Chidyausiku a déclaré : « […] Il est inapproprié que les membres de
l’Exécutif communiquent à l'ordre judiciaire leurs avis légaux sur les sujets qui sont en suspens
devant les tribunaux. Il est également inapproprié que le Parlement, en session plénière ou en
réunion de comité, délibère sur des affaires en suspens aux tribunaux et devant être encore
déterminées. »4

6.13 Bien que ce rapport n’ait pas force de loi, parce qu’il a été exprimé comme opinion, il est
très persuasif vu qu’il a été présenté par un individu dont la maitrise de la loi ne fait aucun doute.

6.14 Une interprétation définissant la règle sub judice a été récemment faite par le juge Bere dans
l’affaire Austin Zvoma contre Lovemore Moyo et autres, HC 12497. Le juge instruit a observé
que la règle 62 (d) de la Chambre de l'Assemblée est claire dans ce sens que lorsqu’affaire est en
suspens devant les tribunaux, « les membres de la Chambre sont tenus de respecter le processus
du tribunal jusqu'à ce qu'une résolution y ait été prise».

6.15 Le juge instruit a souligné que malgré le fait que le Président et d'autres défendeurs aient
dûment reçu le numéro du dossier, la discussion sur la motion a continué au mépris et en
violation totale du règlement en question. Un tel mépris par la Chambre de l'Assemblée de ses
propres règles a eu comme conséquence l'annulation de la motion qu'elle avait adoptée.
L'annulation a effectivement anéanti l'interprétation de la règle sub judice faite par le président
de la Chambre le 5 décembre 2011. Le juge Bere était fort d'avis que les tribunaux ne voulaient
pas aider « la Chambre à transgresser ses propres règles… »

4
    Discours d’ouverture de l’année judiciaire 2011, le 14 janvier 2011, à Harare
                                                            7
7.0 Pratiques d'autres Parlements

7.1 Il est important d’examiner l'interprétation de la règle sub judice dans d'autres juridictions.

8.2 L'Irlande du Nord et les Assemblées Galloises ont des Règlements avec des règles sub judice
semblables. La règle 68 de l'Assemblée de l'Irlande du Nord prévoit :

« Sous réserve de la discrétion du Président…, les affaires en attente ou sous adjudication dans
tous les tribunaux ayant un juridiction pénale et dans les cours martiales ne doivent pas être
mentionnées. »5

Ceci inclut toute question à un ministre et toute question supplémentaire, posée au moment ou
une affaire a été sujette à procès ou présentée autrement devant un tribunal, « par notification
d’une motion d’injonction », par exemple. Le président de la Chambre peut permettre que l’on se
réfère à de tels sujets avant leur traitement à moins qu'il estime qu’il y a un vrai et substantiel
danger de préjudice à l'épreuve du cas. La règle 7.13 du Règlement de l'Assemblée Galloise
prévoit : « Lors des travaux de l’Assemblée, un membre ne fera ni la mention ni l’enquête d’une
affaire qui fait l’objet de délibérations judiciaires (c’est nous qui soulignons), ou dont une
notification d’appel a été donnée, jusqu'au moment où un jugement aura été prononcé…»6

7.3 La résolution de la Chambre des communes (R-U) du 15 novembre 2001 déclare:

« Sous réserve de la discrétion du Président, et du droit de la Chambre de légiférer sur toute
affaire ou de discuter toute législation déléguée, la Chambre, dans toutes ses procédures (y
compris celles des comités de la Chambre) appliquera les règles suivantes sur les sujets sub
judice :

i) les cas dans lesquels les procédures sont en cours au Royaume-Uni

ii) les procédures criminelles ou civiles actives ;

iii) toute demande faite dans ou aux fins de toute procédure civile (c’est nous qui soulignons)

iv) les procédures pénales ou civiles d'appel actives.7

8.0 Conclusion

8.1 Les quelques pratiques de pays cités démontrent clairement que la règle sub judice oblige le
Parlement à se conformer entièrement à ses propres règles et aux dispositions constitutionnelles
semblables. Dans certains cas, leur violation non seulement remet en question l'intégrité du


5
  Richard Kelly(2007), ‘The sub judice rule’, Standard Note SN/PC/1141 House of Commons Library
6
  Richard Kelly(2007), ‘The sub judice rule’, Standard Note SN/PC/1141 House of Commons Library
7
  Op. cité
                                                      8
Parlement, mais provoque inévitablement l'intervention des tribunaux aboutissant a l'annulation
de ses résolutions.

8.2 Une démocratie constitutionnelle qui fonctionne est censée reposer sur de sains principes
enchâssant la séparation des pouvoirs et la courtoisie entre les trois branches de l'Etat et en leur
sein. Ainsi, tant que toutes les branches fonctionnent dans les limites du pouvoir leur assignées,
les conflits entre ces branches sont limités. Comme l’a observé le juge-président Chidyausiku:

« Les principes de la doctrine de la séparation des pouvoirs sont non seulement censés empêcher
l’Exécutif et le Législatif d’empiéter sur le Judiciaire et vice versa, mais aussi de garder chacune
des trois branches de l'Etat séparée des deux autres. »

8.3 La doctrine exige que chacune des trois branches de l'Etat respecte la souveraineté
constitutionnelle des deux autres.

8.4 De ce qui précède, il est impératif que le Parlement, en session plénière ou au sein des
comités, s’assure que la matière à discuter ou sur laquelle enquêter n'est pas sub judice. Les
termes des Règlements concernant une question sub judice sont péremptoires, exigeant ainsi une
obéissance totale. La règle 62(d) de la Chambre de l'Assemblée déclare sans équivoque:

 « Aucun membre, traitant d’une question (d) ne se réfèrera à une matière qui fait l’objet d’une
décision juridique en suspens… » Le langage donne le ton et ne permet pas de marge
discrétionnaire. Le juge instruit sud-africain Van Den Heever, JA, cité avec son approbation par
le juge Bere dans l’affaire Austin Zvoma contre Lovemore Moyo et autres (cf. plus haut) a
commenté sur l'utilisation de l’indicatif futur : « Si un ordre statutaire est écrit en de tels termes
péremptoires, en l'absence des considérations aboutissant a une autre conclusion, il est très
improbable que l'initiateur de l’ordre ait escompté que sa transgression soit punie par une
nullité. »

8.5 Dans le cas d’espèce, l’ordre de se conformer au Règlement a été publié par le Parlement lui-
même et toute déviation annule tous les aboutissements consécutifs, y compris, mais pas
exclusivement, l'adoption d'une motion. En tant qu’institution première représentant le pays, le
Parlement doit se conformer à ses propres ordres, vu qu’il est l’exemple même de la gouvernance
et de la responsabilité. L’état de droit exige que toutes les actions soient justifiables devant la loi.

8.6 Il est évident que les conventions et pratiques parlementaires exigent que le Parlement
respecte ses propres procédures pour éviter une intervention des tribunaux. La conformité à la
règle sub judice ne compromet en rien l'indépendance du Parlement en tant que branche séparée
de l'Etat. Au contraire, elle est une garantie qu'aucune branche de l'Etat n'entamera la juridiction
des deux autres. Par conséquent, la règle n'a aucune conséquence négative sur la doctrine de la
séparation des pouvoirs.

Auteurs:
                                                   9
Zvoma, A. M., Greffier du Parlement: amzvoma@parlzim.gov.zw
Gandiwa, J., Greffier Assistant : gandiwaj@parlzim.gov.zw
Mapendere, E., Avocat auprès du Parlement: mapenderee@parlzim.gov.zw




                                             10