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                         就《慈善組織》諮詢文件
        向香港法律改革委員會慈善組織小組委員會秘書提交意見書
                               2011 年 10 月

香港法律改革委員會(法改會)慈善組織小組委員會在 2011 年 6 月 16 日公佈《慈
善組織》諮詢文件,建議規管慈善組織及籌款活動。香港人權監察就此評論其影
響並提出建議。


1. 指導原則


1.1 無損結社自由
任何改革不應削弱結社自由,不應削弱其機構的自主,包括人權、宗教和社會服
務機構的自主。1評鑑改革的準則包括慈善法會擴展還是收窄團體的言論和活動
空間?會否削弱民間社會的活躍程度和多元?甚至令團體的運作和自主受到威
脅?甚至令更多團體甚至倒閉?


1.2 無減服務質量
改革建議會否不合理地增加行政工作?有否豁免小團體,及已受社會福利署、公
益金及賽馬會等大機構監管的團體,免其受過度監管?如何支援因此而有營運困
難的團體?如何資助慈善團體因應付新措施而引起的額外開支?


1.3 無礙社工專業
如何令專業社工在慈善團體工作,也可實踐其專業操守?現行法律及諮詢文件建
議能否維護其專業自主及專業發展?


2. 就諮詢文件主要建議的評論


2.1 慈善宗旨定義有違普世價值和社工操守
諮詢文件建議將普通法已納入慈善宗旨的訂明為法定定義,並參照蘇格蘭和英格
1
    《公民權利和政治權利國際公約》第 22 條。

                                                                        1
蘭有關法例的條文,然而,一些未有案例確認為慈善宗旨的,則仍然被拒諸於法
    ,
改會門外 例如諮詢文件指以免從前不獲承認為慈善組織的機構變成有資格而獲
稅務優惠,而不將「推動公眾參與運動」納入慈善宗旨的新法定定義內,2而沒
嘗試將其作適當的擴展;即使澳洲高等法院就「政治目的」最近有較開明的判例,
              3
但仍然未有為諮詢文件所採納; 可見法改會有關小組和其建議的保守性質。


法改會建議 13 個慈善宗旨的法律定義,包括防貧或濟貧;促進教育;推廣宗教;
促進健康;拯救生命;推動公民意識或社區發展;推展藝術、文化、傳統遺產或
科學;促進宗教和諧或種族和諧;促進平等及多元化;推動環境保護或改善;對
因年幼、年老、健康欠佳、殘疾、經濟困難或其他不利條件而有需要者提供濟助;
促進動物福利以及可令社會得益的任何其他宗旨。而每項慈善宗旨必須為了公
益。4即如《2005 年蘇格蘭法令》
                 ,公益的考慮因素包括「令該團體成員的任何其
他人士得到或有可能得到的利益及令公眾蒙受或有可能蒙受的不利與公眾因該
團體行使其職能而得到或有可能得到的利益相比的結果」 5 。


但法改會惟獨將「促進人權、衝突的解決或和解」抽出,指「有人認為必須區分
慈善宗旨與政治目的」,又指難以區分,遂諮詢公眾應否將「政治目的」納入法
定定義及此詞應如何界定,6並無跟隨《2005 年蘇格蘭法令》或 2006 年英格蘭立
法將「促進人權、衝突的解決或和解」納入慈善定義。


法改會的理據是根據英國古舊案例中的一些法官意見,7這些意見源於英國憲政
下「議會至上」的原則。這些意見,即使連實施普通法的澳洲也沒有遵循,澳洲
高等法院判例更加確認了一個機構即使有「政治目的」,只要它是落實一項可令
                 8
社會得益的宗旨,則它仍屬慈善性質。 法改會小組卻選擇強調英國古舊而飽受
批評的案例,並以此大作文章,實際上不必要地妨礙了將「促進人權、衝突的解
決或和解」納入慈善定義。


即使在英國,這些意見亦沒有妨礙 2006 年英格蘭的慈善法修改,確立「促進人
權、衝突的解決或和解」屬慈善宗旨,何況在有成文憲法、而且並無「議會至上」
原則的香港。一旦作了這種改革,諮詢文件提述的所謂「政治目的」和「政治活
動」等論點均不再適用,相關的爭議亦會隨之而消弭。此外,美國法律在「政治
目的」和「政治活動」方面亦遠比過時的英國案例寬鬆,容許慈善團體倡議法律

2
  香港法律改革委員會(2011 年 6 月)〈慈善組織〉諮詢文件段 5.92。
3
  Aid/Watch Incorporated v Commissioner of Taxation [2010] HCA 42.
4
  香港法律改革委員會(2011 年 6 月)〈慈善組織〉諮詢文件建議 2 頁 78-79。
5
  全稱為《2005 年慈善及受託人投資(蘇格蘭)法令》                        ,香港法律改革委員會(2011 年 6 月)〈慈善
組織〉諮詢文件段 5.65。
6
  香港法律改革委員會(2011 年 6 月)〈慈善組織〉諮詢文件段 5.112。
7
  香港法律改革委員會(2011 年 6 月)〈慈善組織〉諮詢文件段 5.102-5.104。
8
  Aid/Watch Incorporated v Commissioner of Taxation [2010] HCA 42.

                                                                            2
改革、游說議員和影響公眾意向,只是對資源分配有所規管。9


人權具普世價值,亦是香港社會的基本價值,《基本法》亦訂明《公民權利和政
治權利國際公約》和《經濟、社會與文化權利的國際公約》適用於香港,10法改
會和政府均不應拒絕承認促進人權的公益價值,將「促進人權」抽出在慈善定義
之外。此外,聯合國《人權捍衛者宣言》亦指出政府負有首要責任和義務保護和
      ,
促進人權自由 並應認識和尊重人權團體和人權工作者在促進和捍衛人權的作用
和責任,支持人權團體和工作者的工作,因此法改會和政府都不應令人權團體不
能享有慈善地位和隨之而有的免稅等權益。否則,將在多方面損害各種各類從事
促進人權的團體,包括本地和國際的人權組織、宗教團體、社會服務機構和社工
的使命和活動空間,最終損害香港的人權,損害香港的社會公益。


尤其當稅務局堅持「該團體不能同時有慈善性質和非慈善性質的混合宗旨」 11若
                                 ,
果慈善定義不包括「促進人權、衝突的解決或和解」,這項決定將會嚴重局限慈
善組織運作及發展,令它們不能將「促進人權、衝突的解決或和解」性質的目標
     ,
作為其宗旨 甚至由此而產生的寒蟬效應亦會令一些慈善機構和其工作人員不敢
從事這方面的工作和活動,甚至迴避這方面的事務,並且給予當局口實,干預甚
至接管某些機構,監控和打壓其決策者和前線人員,甚至連香港的宗教自由和結
社自由都會備受威脅。


若最終制訂的慈善定義不包括「促進人權、衝突的解決或和解」    ,慈善組織的支
柱──社工,其工作亦隨之受到限制,難以履行其促進人權的天職。    《註冊社會
工作者工作守則》第 1 部分第 4 條「社工有責任維護人權及促進社會公義」 12若
                                     。
果「促進人權、衝突的解決或和解」不納入慈善定義之內,社工無法履行其促進
人權的職責。


2.2 不得涉及政治的嚴苛規定
諮詢文件強調「不得涉及政治」  ,即是說慈善團體不可從事政治活動,否則有損
其慈善宗旨。人權監察認為:慈善宗旨屬目的層面,政治活動則為手段,此普通
法的古老的規定混淆了「目的」與「手段」  ,造成法律規定含糊不清,增加執法
的難度的同時,還賦予執法官員過大酌情權,易生濫權。


法改會在諮詢文件闡釋慈善宗旨在普通法的法律定義,指釐訂慈善宗旨定義時採

9
   Comment on s28 of the Restatement of the Law Third, Trusts, which was adopted and promulgated
in 2001, at 23-24.
10
   《基本法》第 39 條。
11
   稅務局:     〈稅務條例釋義及執行指引第 37 號(修訂本)特惠扣除: 第 26C 條 認可慈善捐款〉
2006 年 9 月版本段 8。網址:http://www.ird.gov.hk/chi/pdf/c_dipn37.pdf 以及香港法律改革委員會
(2011 年 6 月)〈慈善組織〉諮詢文件段 5.28。
12
   見香港社會工作者註冊局:〈註冊社會工作者工作守則〉,2010 年 1 月 15 日修訂版。

                                                                                              3
取「不得涉及政治的規則」 13凡屬政治性質宗旨,則不會被界定為慈善性質。
            。
而屬政治性質的宗旨或活動,即是「……推動任何政黨的利益;倡議或反對更改
本國的法律、政策或行政做法;謀求改變別國的法律;謀求推翻外國政府的政策
               ;          、
或外國政府主管當局的某些決定 促進和平 國際了解或不同羣組之間的友誼                        (為
推動國內種族和諧者除外);消弭戰爭或停止某場戰爭;力求或試圖左右公眾對
具爭議性的社會問題的看法」 14 法改會看來無意放寬現行對政治性質宗旨極其
             。
廣泛的理解,這將令慈善團體對任何維權活動舉步維艱,甚至嚴格自我審查和自
我設限。法改會不應抱殘守缺,固步自封,而應與時並進,促使已在其他普通法
的發展,例如澳洲高等法院在 Aid/Watch Incorporated v Commissioner of Taxation
的判決中闡述的原則,在香港得以施行。


諮詢文件重申「倡議或反對更改本國的法律、政策或行政做法」為政治目的,15
這有違社工倡導法律和政策改革的職責,牴觸香港《註冊社會工作者工作守則》
      「社工認同有需要倡導修訂政策及法律,以改善有關的社會情況,促進
第 50 條:
社會的公義及褔祉。社工亦認同有需要致力推動社會福利政策的實施。社工不可
運用個人的知識、技能或經驗助展不公平的政策或不人道的活動」 16
                             。


政治性質的宗旨或活動亦包括「力求或試圖左右公眾對具爭議性的社會問題的看
法」 17這有違社工的天職乃提倡社會轉變,此國際標準見諸國際社會工作者聯
   ,
會與國際社會工作教育學院聯會制訂的《社會工作倫理原則聲明》18中的社工定
義,即「專業社會工作提倡社會轉變」 ,有違段 4.1「社會工作建基於尊重人內在
的價值、尊嚴及由此而引申的權利」及段 4.2「社工有責任推動社會公義」的原
則。上文對政治性質的理解或有違香港《註冊社會工作者工作守則》第一部分第
1 條「社工的首要使命為協助有需要的人士及致力處理社會問題」   、第 4 條「社
工有責任維護人權及促進社會公義」以及第 5 條「社工相信任何社會都應為其公
民謀取最大的福祉」 。


政治性質亦包括「促進和平、國際了解或不同羣組之間的友誼(為推動國內種族


13
   香港法律改革委員會(2011 年 6 月)〈慈善組織〉諮詢文件段 5.24。
14
   香港法律改革委員會(2011 年 6 月)〈慈善組織〉諮詢文件段 5.25。
15
   香港法律改革委員會(2011 年 6 月)〈慈善組織〉諮詢文件段 5.25。
16
   香港社會工作者註冊局:〈註冊社會工作者工作守則〉第 1 條。2010 年 1 月 15 日修訂版。
該定義同時有違《守則》第 49 條:「當政府、社團或機構的政策、程序或活動導致或構成任何
人士陷入困境及痛苦,又或是妨礙困境及痛苦的解除時,社工認同有需要喚起決策者或公眾人士
對這些情況的關注」。
17
   香港法律改革委員會(2011 年 6 月)〈慈善組織〉諮詢文件段 5.25。
18
   〈社會工作倫理原則聲明〉英文原文為:Ethics in Social Work, Statement of Principles by
International Federation of Social Workers (IFSW) and International Association of Schools of
Social Work (IASSW) (2004)。網址:http://www.ifsw.org/p38000324.html (2011 年 7 月 25 日
瀏 覽 ) 。 中 譯 本 (2005 年 修 訂 本 ) 參 考 香 港 社 會 工 作 人 員 協 會 。 網 址 :
http://www.hkswa.org.hk/en/node/60。

                                                                                           4
和諧者除外),19這使慈善團體連推動普世價值亦感艱難,
      」                     《聯合國憲章》第 1(1)
條指聯合國須「維持國際和平及安全」   ,即有關聯合國宗旨的條文,20而《世界
               「教育應促進各國、各種族或各宗教集團間的了解、
人權宣言》第 26(2)條規定:
容忍和友誼,並應促進聯合國維護和平的各項活動」 21可見現行慈善法背離國
                          ,
際人權標準,應予改革。


將「倡議或反對更改本國的法律」及「力求或試圖左右公眾對具爭議性的社會問
題的看法」22納入為政治性質,並以此為由排斥其於慈善宗旨之外,除有違社工
專業及職責,亦剝奪社工及社福機構作為受影響人士參與相關政策諮詢的權利。
在此脈絡下,屬受影響人士及監管對象的慈善社福機構若參與是次法改會《慈善
組織》諮詢,又或是就社會福利署轄下的社會福利諮詢委員會「長遠社會福利規
劃」提出意見,均屬參與倡議法律或政策改革,均屬政治性質,有違慈善定義,
          ,
可見定義十分荒謬過時 結果只是給予當權者在需要時可以牢牢控制慈善社福機
構推動社會公義及人權的力量。


1995 年及 2000 年 理工學生會23及香港婦女基督徒協會24分別被稅務局質疑其政
              ,
治性質而不符慈善團體資格,可見有關原則如何損害結社自由,以至表達政見的
自由。25諮詢文件並無持平地指出,只要有關活動是促進其慈善宗旨,普通法亦
容許慈善團體從事游說及倡議改變法律和政策等政治活動。26


若日後仍維持此慈善定義,社工將會夾在隙縫,一是放棄在屬慈善組織的社福機
構工作,以繼續履行社工專業操守,一是在屬慈善組織的社福機構工作時放棄社

19
   香港法律改革委員會(2011 年 6 月)〈慈善組織〉諮詢文件段 5.25。
20
   《聯合國憲章》         。網址:http://www.un.org/zh/documents/charter/chapter1.shtml
21
   《世界人權宣言》           。網址:http://www.un.org/chinese/work/rights/rights.htm
22
   香港法律改革委員會(2011 年 6 月)〈慈善組織〉諮詢文件段 5.25。
23
   1995 年 12 月,稅務局發信警告理工學生會,                      「若希望維持慈善團體註冊,則須修憲,刪去具
政治含意的「提倡民主自治精神」條文」                        ,並「要求承諾不再舉辦悼念六四的同類活動,否則可
能會追收稅款」         ,學生會拒絕稅局要求,事件不了了之。參考:蔡子強、黃昕然、蔡耀昌及莊耀
洸著 (1998) 《同途殊歸—前途談判以來的香港學運》頁 422,香港:人民科學出版社。理工學
生會自 1979 年起為慈善團體。
24
   2000 年 9 月,即在有關居港權的入境處縱火案發生後一個月,政治氣氛壓抑, 稅務局發信予
曾協助爭取居港權人士的香港婦女基督徒協會,                             「逐項指出該會曾參與有關居留權及公安法的抗
議示威活動,屬政治行為,與促進慈善無關」「稅局信件措辭強硬,指該會不應參與政治活動,     。
為保留《稅務條例》第八十八章(編者按:應為第 88 條)內的稅務豁免待遇,要求該會確保日後
不應再參與相類活動,慈善團體參與示威會損害公眾的支持,日後參與集會要非常小心考慮其後
果。」 該會在 1992 年曾被稅局質疑其支聯會成員身份,事件後來不了了之。 當時民間團體擔
心政府選擇性執法,打壓異議團體。 其後,署理稅務局副局長劉麥懿明承認「查詢信件的用詞
                            。
可能有不當,會加以檢討」 事後該會仍能維持慈善組織資格。香港人權監察在 2001 年促請聯
合國經濟社會與文化權利委員會要求港府確認民間團體在維權的重要性。詳見“UN to hear of
pressure over sect” ,South China Morning Post, 16 April 2001.
25
   Lange v Australian Broadcasting Corporation (1997) 189 CLR 520.
26
   Australian Conversation Foundation Inc v Commissioner of State Revenue, VCAT, No T34 of 2002,
17 Oct 2002; Re Inman [1965] VR238.

                                                                                              5
工專業,沉默應對社會不公義事情。固然,仍有不少慈善組織的社工「走鋼線」,
繼續倡議社會變革,倘被稅局質疑則據理力爭,指有關活動旨在促進機構的慈善
宗旨。即使如此,社工仍面對和承受不必要的壓力。


2.3 固守過時英國案例有礙法律改革
法改會在「促進人權、衝突的解決或和解」區分屬落實慈善宗旨的政治活動及不
符慈善準則的政治活動時,引述斯萊德法官(Slade J)在 McGovern v Att-Gen 案
有關促致英國法律變更的信託為慈善信託,指「法庭一般沒有足夠的方法,可以
判定究竟在證據上來說,所擬作出的變更會否令公眾得益」 27而即使有證據,
                              ,               「法
庭仍須按現有法律乃屬正確的原則來裁決案件,因為若非如此立法機關的職能即
會被奪去」 28即是說法庭基於此原因無法判斷倡議法律改革的組織為慈善組
     ,
織,對倡議改變法律屬慈善性質甚為不利,這種假設國會必對的原則建基於與英
國「國會至上」攸關。倘如是,則與香港的情況大不同,香港政制肯定不是立法
主導,有關原則並不應適用於香港。


2.4 對政治活動的規定未及鮮明
法改會引述英格蘭慈善事務委員會《CC9—— 慈善組織的推廣宣傳及政治活動
(2008 年 3 月)》指引,區分「推廣宣傳」與「政治活動」性質。若是推廣宣傳
遵從現有法律,則屬推廣宣傳範疇;29若屬「試圖令人支持或反對改變法律或改
變中央政府、地方主管當局或其他公眾團體的政策或決定」 ,則屬政治活動。30箇
中分別,令人難以理解。


該指引又指,若慈善組織進行政治活動, 「必須只是為了協助有關組織貫徹其慈
      31
     ,
善宗旨」 但其慈善宗旨本身並非政治目的,即使某階段將組織的全部資源投
放於政治活動,亦「有必要確保此類活動並非而且不會成為慈善組織存在的原
因」 32。然而,法改會令人混淆的是,並無表明會採納這些較開明的指引,亦
 ,
無就此諮詢公眾。此外,值得討論的是,為何不是凡非牟利的活動均應免稅?

      和
「推廣宣傳」 「政治活動」兩者界線模糊,亦無著墨慈善活動與政治活動比重,
難以釐訂符合標準的清晰界線。此舉將令社工及慈善社福機構無所適從,避免踩
界而對倡議法律或政策改變的工作卻步,噤若寒蟬,劃地為牢,有損實踐社工專
        ,
業自主及倡議空間 最終會剝弱其中一環推動社會改革及促進人權公義的民間力
量。
27
   香港法律改革委員會(2011 年 6 月)〈慈善組織〉諮詢文件段 5.103。[1982] Ch321, 第 336、337
頁。
28
   香港法律改革委員會(2011 年 6 月)〈慈善組織〉諮詢文件段 5.103。
29
   香港法律改革委員會(2011 年 6 月)〈慈善組織〉諮詢文件段 5.109。
30
   香港法律改革委員會(2011 年 6 月)〈慈善組織〉諮詢文件段 5.107。
31
   香港法律改革委員會(2011 年 6 月)〈慈善組織〉諮詢文件段 5.108。
32
   香港法律改革委員會(2011 年 6 月)〈慈善組織〉諮詢文件段 5.109。

                                                                6
2.5 慈善事務委員會權力過大
法改會建議成立慈善事務委員會,統一規管慈善組織註冊及運作。法改會建議賦
權慈善事務委員會, 「向受調查的慈善組織取得活動資料及要求提交文件、紀錄、
簿冊及帳目或其副本」 33調查涉「管理不善」或「行為失當」的慈善組織。慈
            ,
善事務委員會既有權在接獲投訴後調查,亦有權主動調查及委任他人調查。34


然而,「行為失當」及「管理不善」定義含混,過於廣泛。法改會引用英格蘭慈
                                  ,指
善事務委員會《CC45-遵從規管的個案:為慈善組織及其顧問而設的指引》
「行為失當」包括「犯事人知道(或應該知道)是屬於刑事、非法或不恰當的行
為」 35「不恰當的行為」意涵極其廣泛;
  ,                 「管理不善」則包括「作出任何可導致
以下情況之事:喪失或誤用重要的慈善資源;嚴重破壞慈善組織的聲譽;或令受
益人蒙受風險」 36當中「或令受益人蒙同風險」亦是語義含混。按此定義,無
        ,
異於賦予官方隨時調查任何慈善組織的權力,此權極易被濫用和擾民。


慈善事務委員會將獲賦權保護慈善組織的財產,在慈善組織出現「管理不善」或
「行為失當」時,不但可「委任額外的慈善組織受託人或董事」,空降人員接管
組織;亦可「暫停或免除慈善組織受託人、董事或高級人員的職務」,暫停組織
運作;亦可「規定代慈善組織持有財產的人不得在未經未來的慈善事務委員會批
准的情況下放棄持有該財產」                    ,即
             ;甚至是「把慈善組織的財產歸屬官方保管人」
                 37
慈善組織可頃刻喪失其財產管有權。 這些嚴重侵犯結社自由的權力,在人權受
到法律保障的憲制內,即使交由法庭行使,也甚有商榷的餘地,更加不可能授權
給一個行政規管的架構去自行行使,除非法改會小組目的是在訂立慈善法廿三
條,是要在所有慈善團體頭上架上一把刀。


更甚的是,法改會小組建議賦予慈善委員會「剩餘權力」,在慈善組織註冊時,
即使符合準則,委員會仍有酌情權拒絕該等組織註冊為慈善組織,38以便委員會
有「更大的彈性」處理申請註冊事宜。39小組就啟動這種「剩餘權力」的要求含
混帶過,只是憑空說有需要,但說不出是針對哪些社會問題,而小組亦空有強調
說「這類剩餘權力需要予以清晰界定」,但是,它連一個界定的明確準則也未能
提供。很明顯,這種限制結社自由至為重大深遠的「剩餘權力」 ,只是無制約的
授權,客觀上是給予規管和執法當局「法理依據」 ,無制約地干預慈善團體,包
括欲取得慈善地位的團體的運作,以及阻撓當局不認同的團體取得慈善地位,阻
33
     香港法律改革委員會(2011 年 6 月)〈慈善組織〉諮詢文件段 12.40。
34
     香港法律改革委員會(2011 年 6 月)〈慈善組織〉諮詢文件段 12.39。
35
     香港法律改革委員會(2011 年 6 月)〈慈善組織〉諮詢文件段 8.36。
36
     香港法律改革委員會(2011 年 6 月)〈慈善組織〉諮詢文件段 8.36。
37
     香港法律改革委員會(2011 年 6 月)〈慈善組織〉諮詢文件段 8.51 及建議 12。
38
     香港法律改革委員會(2011 年 6 月)〈慈善組織〉諮詢文件段 12.26。
39
     香港法律改革委員會(2011 年 6 月)〈慈善組織〉諮詢文件段 12.28。

                                                     7
止這些團體享有慈善團體的優惠,壓縮它們的運作和生存空間。


一個公益團體是否成功註冊成一個慈善組織,因而享有慈善的地位、名聲和優
惠,對團體和其成員以至服務對象影響深遠,屬結社自由的一個重要部分,受到
憲制的保障,不能隨意妄加剝奪。


小組建議中的拒絕慈善註冊的「剩餘權力」,在諮詢文件既無隻字交代蘇格蘭的
                ,亦根本不可能符合「依法規定」的原則,
慈善事務委員會並無這種「剩餘權力」
更無引入的必要性,更遑論就其針對的所謂社會問題具合理性和合乎比例,完全
背離合法限制人權的法理要求。無論小組如何,這種寧枉毋縱、規管至上、漠視
憲制權利、只會助長濫權及便利打壓的建議,竟出自一個法改會小組,實在令人
遺憾。


由此可見,慈善事務委員會啟動調查權並無合理制約,懲處權力亦過大,容易濫
用,成為慈善組織頭上一把刀,有損結社自由。此權力過大的慈善事務委員會一
旦成立,即使法改會指「規管工作也必須是適度的,不應超出改良體制所需,以
便慈善界可以保持獨立自主」 40亦不免淪為虛言空話。
             ,


2.6 上訴機制:需向高等法院上訴 缺乏便捷省錢途徑
若慈善組織不服慈善事務委員會拒絕註冊、就「管理不善」及「行為失當」等調
查作出的懲處、或應用近似原則的裁定,需向高等法院上訴。41若屬籌款許可證
及牌照申請,則向委員會行政上訴機制申訴。42


雖設上訴機制,但缺乏便捷省錢的途徑,尤其向高等法院上訴,對資源緊絀的小
型組織更為不利。即使有律師義務協助上訴,但面對敗訴或需付高昂堂費,委員
            。
會的裁決實質上是最終決定 法改會小組竟然不參考外地以審裁處專責處理有關
上訴,更難服眾。若真的鬧上法庭,法改會亦無參考反歧視法律的做法,毋須敗
方付堂費,此又是一重要敗筆。如此種種,令人質疑小組是否真心讓受屈團體進
行上訴。


3. 對諮詢文件的整體評論


3.1 未能解決問題,只針對團體而非受爭議的籌款活動
雖然法改會規管慈善組織的目標為:  「確保慈善組織遵從慈善法;加強對受益人
及捐款人的問責性;提高公眾的信任和信心;及鼓勵慈善組織充分發揮其社會及


40
     香港法律改革委員會(2011 年 6 月)〈慈善組織〉諮詢文件段 1.25。
41
     香港法律改革委員會(2011 年 6 月)〈慈善組織〉諮詢文件段 12.44。
42
     香港法律改革委員會(2011 年 6 月)〈慈善組織〉諮詢文件段 12.45。

                                               8
經濟潛力」 43但建議有負眾望,未能解決現存問題。
     ,


現行慈善組織規管機制的主要問題是欠缺途徑及透明度,尤其公眾缺乏得知及查
閱慈善籌款帳目及運用的途徑。平情而論,公眾特別關注的是街頭和網上籌款活
動,確實需要監管,警方亦需對有欺詐成分的籌款活動加強執法,這是值得著力
之處。但話得說回來,就為數眾多的慈善團體而言,有問題的不過是常受公眾關
注的少數,以及為數甚少的個別案件,情況並非嚴重,尤其後者更可透過警方刑
事調查和透過刑法加以懲處,根本無需小題大做。44


無論街頭籌款、售賣獎券或義賣,除慈善團體外,其他機構也可向有關當局申請。
然而,法改會既不建議規管網上籌款,45又對最受公眾關注的街頭籌款,甚少具
體建議規管辦法,46並無釋除公眾疑慮,根本不是解決它聲稱的種種存在的問
題,卻轉而僅針對規管慈善組織,集中探討慈善組織的定義和設立慈善事務委員
會,其實解決問題的方法毋須成立龐大機構,而是可以透過改善現行監管機制和
提高透明度,讓公眾監察及自行決定是否捐款。如必須立法以釐清和擴展慈善宗
旨的法定定義,甚至設立一份清楚的慈善團體名單,以及小組聲稱的低度管制,
則只需略為修訂《稅務條例》則可,而毋須另立慈善惡法。


申訴專員公署在 2003 年                     ,指現
              《有關監管慈善籌款活動的安排的調查報告摘要》
行監管問題包括「(d)現時的法例條文未能有效保障市民,免受奸詐或不負責任
的籌款機構欺騙。」 47當局必須加強教育和執法,以防市民受騙和深入研討改
          。
善措施,這亦是當局最急需著力之處。


3.2 一刀切規管易招擾民
法改會指,每年收入不多於 5 萬港元的慈善組織共有 724 個,48若實施慈善法,
其註冊行政費用將與每年收入不成比例,但又指豁免小型慈善組織註冊,缺乏監
管可能引致舞弊。49

若一刀切規管,本來資源緊絀的小型組織,須額外投放資源應付隨慈善法而來的
行政工作,勞民傷財,反而扼殺小型慈善組織生存空間,有違慈善法「鼓勵慈善
組織充分發揮其社會及經濟潛力」的規管目標,亦與現行力求壓縮行政成本的趨
勢背道而馳。

43
   香港法律改革委員會(2011 年 6 月)〈慈善組織〉諮詢文件段 1.26。
44
   至於有「慈善團體」負責人因非禮罪入獄,但卻無法阻止其網上籌款網頁運作,則是更是無
視香港法律下律政司可向法院申請以維護公眾利益的權力。
45
   香港法律改革委員會(2011 年 6 月)〈慈善組織〉諮詢文件段 9.45-9.48。
46
   香港法律改革委員會(2011 年 6 月)〈慈善組織〉諮詢文件段 9.40-9.57。
47
   香港申訴專員公署(2003)〈有關監管慈善籌款活動的安排的調查報告摘要〉段 17。
48
   香港法律改革委員會(2011 年 6 月)〈慈善組織〉諮詢文件段 7.31 及 7.32。
49
   香港法律改革委員會(2011 年 6 月)〈慈善組織〉諮詢文件段 7.33。

                                               9
而現時受社會福利署、公益金等監管的慈善組織已受足夠監管,公司註冊的規管
亦並不寬鬆,慈善獎券的監察也相當嚴格,再設立慈善事務委員會規管實屬擾
民,造成多重監管或過度監管,對慈善組織和各監管機構均不利。


3.3 諮詢文件有失公正,預先定案
法改會在諮詢文件僅著力建議成立慈善事務委員會,竟無探討慈善事務委員會的
組成辦法、50高等法院以外的上訴機制、為何海外有些慈善事務委員會並無裁定
慈善資格的剩餘權力等關鍵問題,而介紹外地經驗甚具偏向,主要參考實行議會
制的英國及其前殖民地,與本港政制不同,也沒探討一些案例的適用性,51亦無
討論各地落實情況和參考官方檢討報告及民間評論,選取例子並不全面,予人預
先定案之感,有失公正。


3.4 慈善法可成社會控制工具
目前諸如一筆過撥款、用者自付、外判競投合約等政策措施,早已令社福界深受
管理主義的禍害,備受各撥款機構(社署、公益金等)的諸多要求而疲於奔命,既
無暇維權,亦不願開罪政府,尤其政府是部分團體的主要收入來源。


2009 年有報導指政府曾政治干預社福機構專業自主,在政府官員施壓下,香港
基督教女青年會辭退維權社工,52即使在現時較寬鬆執行監管機制下,稅務局亦
可藉評稅和覆檢慈善免稅地位令慈善組織不勝其煩,深受困擾。


在此背景下,加強監管意味社福界需接受官方傾向市場主導思維所制訂的規範,
        ,             ,
將損害社福界生態 讓管理主義進一步侵蝕社福界 步大學撥款改革遺害的後塵。


成立慈善事務委員會令人憂慮政府可藉此牢牢控制慈善組織,使其更為順從上命
維護建制,削弱組織參與公共生活以至倡議社會公義推動人權的民間力量,以達
加強社會控制之效,倘有社工敢於維權,也膽顫心驚,如履薄冰,隨時被機構叫
停,甚至被機構懲處以至辭退。


政府和立法會一方面邀請民間團體就各種諮詢表達意見,但另一方面,慈善團體

50
   法改會應探討外地遴選有關委員會成員的過程如何公開透明,引入民間團體的參與,及上任
後如何向民選的立法機關問責。法改會不參考外國經驗,是否預設建議中的慈善事務委員會成員
全由行政長官委任,而不受任何限制?
51
   香港法律改革委員會(2011 年 6 月)〈慈善組織〉諮詢文件段 5.111。在澳洲 2010 年 Aid/Watch
Incorporated v Commissioner of Taxation 案,澳洲高等法院裁定不把「政治目的」排除於慈善宗旨
之外,使慈善宗旨定義較為寬鬆廣泛。
52
                :                ,             , :
   抗河蟹大聯盟〈女青河蟹事件〉2009 年 11 月 4 日 網址 http://nofalseharmony.org/?page_id=10
以及香港人權監察:          〈致行政長官信函:要求就女青事件成立獨立調查委員會〉                         ,2009 年 9 月 30
日,網址:http://www.hkhrm.org.hk/resource/lettertoceonhexie30092009.doc .

                                                                                  10
發聲卻有失慈善團體地位之虞。就以慈善法諮詢,倘若積極反對慈善法,也可能
因涉政治性質而失慈善團體資格。


4. 總結及建議53


4.1 規管慈善組織應遵從的原則
在考慮如何規管慈善組織、應否立法制訂慈善法及如何立法時,應符合上文 1.1
段所提及的原則:一、無損結社自由,不會收窄組織倡議政策和法律改革、促進
人權及社會公義的空間,不會削弱民間社會的活躍程度;二、不會造成多重監管
和不必要地增加行政工作,反而減低社會服務質素;三、不會有礙社工實踐專業
自主與專業發展。


就此,人權監察期望法改會回應以下問題:一、如何確保立法不會收窄組織倡議
和促進人權的空間以至生存空間,以及民間社會的活躍程度?二、如何確保立法
不會減低社會服務質量?如何避免改革令團體不符成本效益地增加行政工作?
可否完全豁免小團體受慈善事務委員會監管?可否完全豁免已受社署或公益金
等規管的團體受慈善事務委員會監管?三、如何令慈善團體的社工可實踐社工專
業守則?


4.2 「促進人權」應屬慈善宗旨
人權是普世價值,促進人權理所當然地符合公共利益,香港更有義務落實各條適
用於本地的人權公約。54


而且,聯合國《人權捍衛者宣言》55一方面指出政府負有首要責任和義務保護和
      ,
促進人權自由 同時亦要求各國政府認識和尊重人權組織和人權工作者在促進和
捍衛人權的作用和責任,支持人權團體和人權工作者的工作。把「促進人權」列
入慈善宗旨,給予促進人權的團體慈善地位,本是各國政府的責任所在,理所當
然。

               (
聯合國《維也納宣言和行動綱領》《行動綱領》)亦確認各項人權乃平等和互相

53
   香港人權監察:        《慈善法諮詢文件》簡報,2011 年 8 月。網址:
http://www.hkhrm.org.hk/resource/HKHRM_charity_law_24_Aug_2011%5B1%5D.ppt
54
   適用於香港的國際人權公約包括《公民權利和政治權利國際公約》《經濟、社會與文化權利                            、
            、
的國際公約》《消除一切形式種族歧視國際公約》《消除對婦女一切形式歧視公約》《兒童權利        、                                   、
       、
公約》《禁止酷刑和其他殘忍,不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》及《殘疾人權利公約》                                                         。
55
   詳稱 Declaration on the Right and Responsibility of Individuals, Groups and Organs of Society to
Promote and Protect Universally Recognized Human Rights and Fundamental Freedoms. 網址:
http://www.unhchr.ch/huridocda/huridoca.nsf/%28symbol%29/a.res.53.144.en 可參考聯合國概況介
紹第 29 號《人權維護者:保護維護人權的權利》(Human Rights Defenders: Protecting the Right to
Defend Human Rights)。網址:
http://www.ohchr.org/EN/PUBLICATIONSRESOURCES/Pages/FactSheets.aspx .

                                                                                                11
依存。56因此,先進國家的慈善法律,都把促進人權訂明屬慈善宗旨,不會挑選
部份,排斥其餘。


若果只把促進部份人權視為慈善,卻排斥其他,就隱含著當局視某些人權較為重
要,其他的則屬次要,根本就違反人權互相依存和同等重要的原則,與《行動綱
領》背道而馳。


即使香港法改會小組建議的十三項慈善宗旨,均涉不同範疇的人權(保護動物權
益除外),如濟貧屬經濟及社會權利,促進教育屬經濟、社會與文化權利和公民
及政治權利,可是,法改會卻無視人權互相依存和同等重要的原則,並未因而直
接了當地建議將促進人權納入慈善宗旨,妄顧國際準則和外國良好做法,令人遺
憾。


人權監察不禁要問:若果連保護動物權益也被納入為慈善,不將促進人權視為慈
善宗旨,就連起碼的常理也違反了。


諮詢文件討論人權原則的部分,與不涉政治原則混為一談。不得涉及政治的原則
乃行動層面,「促進人權」乃宗旨層面,應分開討論。


再者,無論是哪個慈善宗旨,都有不得涉及政治原則的問題,而非獨「促進人權」
這項宗旨獨有。例如促進環境保護、種族平等、濟貧等,以及需要進行倡議修訂
法例和改革政策等政治行為,以達到促進環境、平等和扶貧等的慈善目標。法改
會小組並無因此而像對促進人權一樣,認為有爭議性,而不予列入十三項慈善目
標建議當中。


諮詢文件所列出的普通法地區經驗,慈善立法時均將「促進人權」納入慈善宗旨,
並無因「促進人權」涉及法例和改革政策倡議等政治行為,而像香港法改會小組
般將「促進人權」作特別和例外的處理。倘香港依循其他先進普通法地區的經驗,
而非抽出「促進人權」作特別對待,香港慈善事務將更全面和多元,且有助推動
人權福祉的發展。


若要訂定、釐清和擴展慈善宗旨的法定定義,以及設立一份清楚的慈善團體名
單,以及小組聲稱的低度管制,只需略為修訂《稅務條例》(包括明言慈善宗旨
包括推動人權),而毋須另立慈善法,尤其是訂立慈善惡法。


法改會小組有成員指修訂《稅務條例》並不可行,因為稅務局不願修訂《稅務條

56
   聯合國《維也納宣言和行動綱領》                    。於 1993 年 6 月 25 日在聯合國大會通過。網址:
http://www.un.org/chinese/hr/issue/docs/6.PDF .

                                                                       12
例》,令人憂慮小組並非從公共利益著眼制訂建議,令人質疑小組太過遷就政府
的意圖。當這種遷就結合小組另外的選擇,即訂立慈善法和另設權力過大的慈善
     ,
事務委員會 我們就不得不怪責小組實質上為政府干預慈善團體和民間社會鳴鑼
開道,令人遺憾。


4.3 取消「不得涉及政治」規定
確定慈善宗旨的最佳和最有效的辦法是參照團體的會章。據澳洲案例,應先從會
章確定其宗旨,倘有含糊不清,才可考慮其活動。57香港甄別一個團體或基金是
否慈善時,亦應依循相似的做法。倘一個團體或基金的主要宗旨是支持政黨或候
選人參選公職,就不能成為慈善團體。


此外,人權監察建議取消慈善組織「不得涉及政治」規定,正面肯定慈善組織可
以從事政治活動,包括就各種法律、政策和行政做法進行倡議工作,但有關活動
仍需廣義和合理地預期可以促進或有助它的慈善宗旨。這項規定的目的,並非憑
藉團體的政治活動就去推論其宗旨不具慈善性質,而是確保該團體按照團體章程
中訂明的宗旨行事,使得慈善組織的主要活動需促進其慈善宗旨,不論該等活動
有否具政治性。除非慈善組織的主要活動是支持政黨或候選人參選公職,始可基
於這些政治活動或宗旨而指其超出慈善的宗旨。


4.4 維持公益準則的推定
公益準則推定由來已久,它的存在並未有任何負面的影響,不應貿然取消。諮詢
文件並無說明取消公益準則推定的理據,而取消的效果,將令慈善團體受到嚴密
規管,因當中涉及接受服務人數、收費和成本效益等考量。因此,人權監察建議
維持對濟貧、促進教育和推廣宗教的公益準則推定,諮詢文件所列出的第一至十
二項慈善宗旨,均應享有此推定,惟第十三項(即其他令社會得益的慈善宗旨)才
需通過此公益準則,而公益準則中需有相當部分人數得益的規定亦應予廢除,因
是否需要幫助與人數多寡無關,而愈屬小眾的人士,往往飽受歧視、邊緣化和不
為公眾認識,故愈需協助。

要防止團體假公濟私,只要適當地維持現行對章程條款的要求即可。例如在慈善
                            、
團體的章程中須包括「禁止成員之間分攤入息及財產的條款」「禁止其管治組織
成員(例如董事、受託人等等)收取薪酬的條款」以及「說明在有關團體解散時如
何處理餘下資產的條款(餘下的資產通常捐贈與其他慈善團體)」的條款,就已經
足夠。58


4.5 提高籌款的透明度
57
   Public Trustee v A-G of New South Wales & Ors (1997) 42 NSWLR 600 at p.609/10.
58
   稅務局:    《屬公共性質的慈善機構及信託團體的稅務指南》                            。網址:
http://www.ird.gov.hk/chi/tax/ach_tgc.htm .

                                                                                    13
應對公眾交代向公眾籌款的目的、善款數目和善款去向等資料。至於應否公開整
個組織的活動報告和財務狀況,尤其所公開的細緻程度,宜再深入探討,包括可
考慮涉及機構的大小、向公眾募捐所得善款佔機構收入比例等因素。倘慈善組織
的善款乃公眾自願所捐,其透明度不應高於政府活動和財務狀況,因政府收入主
要靠強制徵稅。然而,政府缺乏陽光法案等公開資料法律,而僅有成效不彰的《公
開資料守則》。此外,近兩年,政府並無公開人權教育的開支,可見政府的透明
度也嚴重不足,政府應以身作則,帶頭提高政府透明度,這亦有助推動提高民間
組織透明度。現階段,當局應在改良目前的法律和政策的基礎上解決問題,而非
建立新的管治架構。法改會應在此基礎上探討,並讓宗教界、不同政見團體、人
權組織和小型慈善機構提名代表進入法改會有關小組繼續研究。


4.6 加強管制違規籌款活動及研究
政府當局應加強執法打擊詐騙籌款活動,就公眾關注而經常出現違規甚至違法的
活動,需進一步研究並提供具體改善建議,包括研究規管網上籌款的可行辦法。
近年香港有大量捐款送往內地救災,但不少善款去向不明,透明度不足,當局亦
應研究在本地募捐但用於香港以外的善款運用時,需如何提高透明度。鑑於諮詢
        ,               ,
文件就此著墨太少 未能引導公眾在這方面作深入討論 建議法改會可繼續研究。


4.7 反對成立慈善事務委員會
慈善事務委員會權力過大,即使團體宗旨表面上符合慈善宗旨,也可拒絕其慈善
註冊,又可免除團體董事職務,委任外人成為團體董事,以至保管團體財產,連
法庭手令也不用申請,極易濫用權力而干擾慈善團體的事務、以至扼殺它們的生
存空間。


再者,上訴有關決定又無簡易程序,只能往高等法院進行訴訟,且無法確定慈善
事務委員會的產生辦法,能組成一個具透明度、向公眾問責,成員背景反映社會
        ,             ,
不同力量的委員會 其提名和遴選過程應公開透明 讓公眾和民間社會充分參與。

更重要的是,諮詢文件未能論證成立慈善事務委員會的需要,以及其是否弊多於
利,尤其欠缺評估其對基本自由的影響,可以對香港慈善組織的自主,以至結社
和宗教等自由,造成重大的打擊。


可以預期,一些持不同政見的非政府組織,在國內分支受監控或遏制的教會和宗
教組織,即使今天法改會小組有如何良好的動機、並對日後作如何無礙的保證,
有朝一日,將難以取得和保留其慈善地位,又或因著其慈善地位而在人事和活動
各方面受到干預,甚至接管變天。


人權監察認為,穩妥的做法是按申訴專員建議,設立自願公開資料的機制,最終


                                   14
讓捐款人自行決定是否支持或支持哪些慈善活動或慈善組織。59政府尤應加強捐
款者進行明智捐款的教育。在實施這些措施一段時間後,觀察其成效後再作檢
討,不應一下子便實行嚴厲的管制方案。


5 結語
人權監察強烈反對成立慈善事務委員會,此架構勢將威脅市民的結社、宗教和表
達自由。


法改會應研究現時向公眾募捐的違規以至欺詐的問題,以防市民受騙,以有效打
擊街頭無牌籌款和詐騙,以提出恰當的改善方法,再行諮詢公眾。


下一階段的小組研究工作,應加入小型慈善團體、不同政見團體、宗教機構和人
權組織,在改善現有法律和制度下促進慈善事業發展,包括修訂《稅務條例》,
加入「促進人權」等慈善宗旨,並取消不合時宜的「不得涉及政治」規則,容許
慈善團體積極作倡議活動,並提高向公眾籌款的透明度,加強向公眾問責,最終
讓市民選擇是否支持或支持哪些慈善團體或活動。



香港人權監察副主席 莊耀洸律師


-完-




59
             《有關監管慈善籌款活動的安排的調查報告摘要》
     香港申訴專員公署:                    。2003 年。段 14。

                                                  15

								
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