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PROCURADURIA QUINTA DELEGADA
ANTE EL CONSEJO DE ESTADO
Bogotá D. C., 15 de octubre de 2009
Doctor
ENRIQUE GIL BOTERO
Consejero Ponente. Sección Tercera
CONSEJO DE ESTADO
E. S. D.
REF.: Concepto 09-215
Expediente 190012331000-2004-00859-01 37252.
Demandantes: Ana Lucía Escobar Muñoz y otros
Demandados: La Nación – Policía Nacional – Departamento
Administrativo de Seguridad DAS - Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario INPEC
Honorable señor Consejero:
El proceso de la referencia se encuentra en conocimiento del H. Consejo de
Estado por virtud del recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte
actora, en contra de la sentencia proferida el día 16 de junio de 2.009 por el
Tribunal Administrativo del Cauca y que denegó las pretensiones de los
demandantes, razón por la cual, esta Agencia del Ministerio Público, en su
condición de sujeto procesal, interviene para emitir concepto de fondo.
ANTECEDENTES
La Demanda
En ejercicio de la acción de reparación directa, de que habla el artículo 86 del C.
C. A., la señora ANA LUCIA ESCOBAR MUÑOZ, obrando en nombre propio y en
representación de sus hijos menores ERIKA LORENA, ANA KATHERINE y
CRISTIAN OLMEDO VELASCO ESCOBAR, a través de apoderado judicial,
solicitan de esta jurisdicción que se declare a LA NACIÓN – POLICÍA NACIONAL
– INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO INPEC –
5ªCdeE/WRO/CJCHG
Expediente 190012331000-2004-00859-01 37252.
Demandantes: Ana Lucía Escobar Muñoz y otros
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD D.A.S., administrativa y
patrimonialmente responsables de la muerte del señor JESÚS OLMEDO
VELASCO ERAZO, ocurrida el día 10 de mayo de 2002 en el trayecto entre las
localidades de Puerto Tejada y Cali, y que en consecuencia, se condene a las
demandadas a pagar perjuicios morales y materiales a favor de los actores.
Narran los demandantes, que el señor JESÚS OLMEDO VELASCO ERAZO se
desempeñaba en el cargo de Inspector Código 5170 - Grado 13, en la Cárcel del
Circuito Judicial de Puerto Tejada – Departamento del Cauca y que el día 10 de
mayo de 2002, el, señor JULIO EDUARDO MORA RODRÍGUEZ, Director del
precitado establecimiento carcelario, le ordenó que se trasladara hasta la ciudad
de Cali – Valle, con el fin de reclamar una resolución en la que se disponía el
traslado de unos internos.
Afirman también, que en la fecha antes mencionada, el señor JESUS OLMEDO
VELASCO se trasladaba desde el municipio de Puerto Tejada hasta Cali en el
vehículo de placas VBI-202, cuando fue interceptado por varios delincuentes
quienes le propinaron heridas con armas de fuego ocasionándole la muerte.
En criterio de la parte actora, la muerte del señor VELASCO ERASO, se debió a la
falta de protección por parte de las entidades demandadas, quienes pese a tener
conocimiento de que grupos al margen de la ley, atentarían contra el centro de
reclusión en donde prestaba sus servicios, generándose la responsabilidad
administrativa por falla en la prestación del servicio público por omisión, de
conformidad con lo previsto en el artículo 90 de la Constitución Política.
La Contestación
Durante el término de fijación en lista, las entidades demandadas contestaron la
demanda en los siguientes términos:
a) Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC
2 5CdeE/WRO/CJCHG
Expediente 190012331000-2004-00859-01 37252.
Demandantes: Ana Lucía Escobar Muñoz y otros
Contestó la demanda, por intermedio de apoderado judicial, oponiéndose a la
totalidad de las pretensiones de la misma, argumentando que la muerte del señor
JESUS OLMEDO VELASCO ERAZO, fue producida por terceros y que por ello, no
procede ninguna responsabilidad de parte del establecimiento carcelario, dado
que la víctima fue ultimada mediante el empleo de armas de fuego por
delincuentes comunes, lo que lleva a concluir que se presentó un caso fortuito, no
siendo entonces el hecho generador responsabilidad de la institución, ni de
ninguna otra entidad. Como excepción propuso i) la que denominó “De
exoneración de responsabilidad, en razón a que el hecho dañoso es consecuencia
de la culpa exclusiva de la víctima.”
b) Ministerio de Defensa - Policía Nacional:
Contestó la demanda, oponiéndose a las pretensiones de los actores,
manifestando que no acepta ninguno de los hechos que la fundamentan, al
considerar que en el presente caso, no existe ninguna conducta omisiva imputable
a la Policía Nacional, que pudiera ser constitutiva de falla del servicio, para que se
pudiera acceder a una eventual condena. Como excepciones propuso: i) Culpa de
un tercero ajeno a la entidad demandada y ii) La Genérica.
c) Departamento Administrativo de Seguridad DAS:
Procedió a contestar la demanda, oponiéndose a las declaraciones y condenas
deprecadas por la parte demandante, argumentando que le correspondía al
INPEC tomar las medidas de seguridad para su personal, aunado a que el señor
VLESACO ERAZO, tenía su residencia en la ciudad de Cali y, que una vez
terminaba la jornada laboral, se trasladaba hasta esa ciudad, sin que se observe
motivo alguno para que el día de su fallecimiento debiera tener protección. Afirma
además, que no existe falla de la administración imputable al DAS, por cuanto se
requiere que el hecho generador del daño sea a consecuencia de una acción,
omisión, mal funcionamiento o funcionamiento tardío de la administración,
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Expediente 190012331000-2004-00859-01 37252.
Demandantes: Ana Lucía Escobar Muñoz y otros
situación que no se da en el presente caso. Como excepciones propuso las
siguientes: i) Falta de legitimación en la causa por pasiva con respecto al D.A.S.,
ii) El hecho de un tercero y iii) La excepción genérica.
La Sentencia de Primera Instancia
En sentencia calendada 16 de junio de 2009, el Tribunal Administrativo del Cauca,
negó las súplicas de la demanda, al considerar que no existe en el proceso
prueba que permita tener por establecido que existió una relación causal entre el
encargo de recoger de las oficinas de la ciudad de Cali unas resoluciones y el
asesinato de que fue objeto en la vía.
Adicionalmente, en cuanto a la imputación que se hace a la DAS y a la Policía
Nacional agrega que tales entidades no tuvieron conocimiento previo del
desplazamiento que efectuaría el señor VELASCO ERAZO, circunstancia que de
suyo indica que no les era posible prever cualquier anormalidad o riesgo especial
en tal desplazamiento de manera tal que ameritara ampararlo con protección
especial.
La Apelación
Inconforme con la decisión del A Quo, el demandante la apeló con miras a que
ésta sea revocada y que en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda,
pues afirma que sí se han acreditado los elementos que estructuran la falla en el
servicio de las entidades demandadas toda vez que sabían que tanto el personal
como las instalaciones de la cárcel de Puerto Tejada se encontraban
amenazados.
EL CONCEPTO
La Procuraduría Quinta Delegada comparte la decisión de la primera instancia,
razón por la cual respetuosamente solicita a la Honorable Sala su confirmación
con base en los siguientes argumentos:
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Expediente 190012331000-2004-00859-01 37252.
Demandantes: Ana Lucía Escobar Muñoz y otros
Se encuentra probado en el expediente, que el fallecimiento del señor JESUS
OLMEDO VELASCO ERAZO, tuvo lugar el día 10 de mayo de 2002, según se
constata en el registro de defunción allegado al proceso (f. 2 c. 2), así como
también se demostró que el deceso fue producido por heridas mortales con arma
de fuego, en órganos internos y sangrado masivo, tal y como consta en el
Protocolo de Necropsia elaborado por el Instituto de Medicina Legal y Ciencias
Forenses, Unidad Local de Puerto Tejada – Departamento del Cauca obrante
también en el expediente (f. 3 y ss. c. 2).
Ahora bien, en cuanto al tema de la litis, tenemos que la parte actora, reclama que
las entidades demandadas incurrieron en una falla en el servicio por omisión, al no
brindarle protección al señor JESUS OLMEDO VELASCO ERAZO, el cual se
encontraba amenazado a consecuencia de sus actividades como Inspector de la
Cárcel de Circuito Judicial de Puerto Tejada - Cauca.
Por su parte, las entidades cuestionadas, sostienen que no ha habido falla en el
servicio, porque no se les puso en conocimiento que existieran amenazas en
contra del señor JESUS OLMEDO VELASCO ERAZO, dado que el precitado
señor, no solicitó el servicio de protección para los desplazamientos que hacía
desde Puerto Tejada hacia la ciudad de Cali y sumado a que medió en el
desencadenamiento de los hechos luctuosos, el hecho de un tercero, se
demuestra que al Estado no le asiste ninguna responsabilidad frente a los hechos
materia de demanda.
Así las cosas, el análisis del caso girará en torno a determinar dos circunstancias
esenciales: i) si le asiste responsabilidad a las entidades por falta en el deber de
protección y ii) la existencia de una causal de exoneración como es el hecho de un
tercero.
La presunta falla en el servicio, por omisión del deber de vigilancia.
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Expediente 190012331000-2004-00859-01 37252.
Demandantes: Ana Lucía Escobar Muñoz y otros
Acerca de las responsabilidades de cada una de las entidades que fueron
llamadas como sujetos de imputación por parte del demandante, se tiene que
respecto del Departamento Administrativo de Seguridad D. A. S., si bien dentro del
ámbito de su competencia funcional, cabía el de brindar seguridad al extinto
funcionario del INPEC, encuentra esta Agencia del Ministerio Público que es cierto
que la entidad no le prestó ningún servicio de protección, pero ello acaeció no por
una omisión o negligencia de su parte, sino en razón a que dicho servicio nunca le
fue solicitado, o por lo menos, la parte demandante no lo acreditó, pues en el
expediente, no se encontró prueba alguna de que la víctima hubiera solicitado ese
tipo de protección, luego mal podría atribuírsele a la entidad algún tipo de
responsabilidad por no prever un posible estado de vulnerabilidad del señor
VELASCO ERAZO, que ameritara reforzar sus medidas de seguridad, pues para
que el D. A. S. pueda prestar el servicio de protección, se necesita por lo menos
de un requerimiento previo por parte de la persona amenazada.
Lo anterior, guarda un sentido completamente lógico, pues sería imposible para
una entidad como el D. A. S. coordinar un esquema de seguridad, si la persona no
le manifiesta a la entidad, por lo menos, que está siendo víctima de amenazas, la
posible fuente de las mismas y sus necesidades de protección, en el sentido de
incrementar o de reducir el tipo de seguridad y/o de escolta, dependiendo del nivel
de amenaza del individuo, por ende, no se encuentra que se configure
responsabilidad alguna de la entidad frente a los hechos materia de demanda.
En cuanto a la Policía Nacional, esta entidad tampoco está llamada a responder,
ya que se itera, no reposa antecedente alguno de denuncias de amenazas
realizadas al señor VELASCO ERAZO. De lo anterior, puede colegirse que la
víctima no había hecho requerimiento alguno de protección a esta institución,
luego sería ilusorio pensar que la entidad debiera indemnizar, cuando no tuvo
conocimiento de ninguna solicitud de protección a causa de algún tipo de
amenazas que obraran en contra del precitado señor; pues hay que tener en
cuenta que el Estado no está obligado a lo imposible, en el sentido de que la
administración no está en capacidad de prever la materialización de todo acto
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Expediente 190012331000-2004-00859-01 37252.
Demandantes: Ana Lucía Escobar Muñoz y otros
delincuencial y para que se pueda hablar de una posible falla por omisión al deber
de protección, la amenaza debe ser de conocimiento previo de la entidad, lo que la
convertiría en un hecho previsible y evitable, o por lo menos resistible, dado que
no se cuenta que con los recursos suficientes para garantizar la vigilancia personal
de todos y cada uno de los ciudadanos y menos, cuando no se le ha puesto de
presente la existencia de una situación que comporte un factor de alto riesgo; pues
está visto como en el presente caso, el desplazamiento que iba a realizar el
fallecido funcionario del INPEC desde Puerto Tejada hasta Cali –que además, era
un comportamiento regular y rutinario- era un hecho completamente desconocido
para el DAS y para la Policía Nacional, por lo que nada pudieron hacer para
mitigar los eventuales riesgos y las consecuencias que tal movilización pudiera
implicar, lo cual encuadra el atentado del que fue víctima el señor JESÚS
OLMEDO VELASCO ERAZO, como un hecho imprevisible e irresistible, lo que de
contera, permite concluir que tales parámetros, resulta inviable configurar algún
tipo de responsabilidad administrativa que eventualmente pudiera ser atribuible a
las entidades demandadas, razón por la cual las pretensiones de los actores
deberán denegarse.
Respecto del alcance de la responsabilidad del Estado por culpa in vigilando, la
Sección Falladora, ha manifestado lo siguiente:
“(…) Observa la Sala que se plantea, en este proceso, el
interesante tema de la responsabilidad de la administración por omisión,
concretamente en relación con el cumplimiento de su obligación de
supervisar a los particulares en el ejercicio de determinadas
actividades, en desarrollo de las cuales pueden causar perjuicios a
otras personas.
En ensayos recientes, el tema ha sido tratado por los profesores
españoles, Rafael Entrena Cuesta y Mariano Magide Herrero1, algunas
1 Ver ensayos titulados Responsabilidad e inactividad de la administración y El criterio de imputación de la
responsabilidad in vigilando a la administración; especial referencia a la responsabilidad de la administración
en su actividad de supervisión de sectores económicos, respectivamente, publicados en La responsabilidad
patrimonial de los poderes públicos. III Coloquio Hispano-Luso de Derecho Administrativo. Valladolid, 16 a 18
de octubre de 1997. Marcial Pons editores, bajo la coordinación de J. Luis Martínez López-Muñiz y Antonio
Lalonge Velásquez, 1999, p. 357 a 397.
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Expediente 190012331000-2004-00859-01 37252.
Demandantes: Ana Lucía Escobar Muñoz y otros
de cuyas observaciones resultan pertinentes y se presentan a
continuación.
(…)
“...puede afirmarse que cuando se considera responsable a la
Administración por no haber impedido la realización de un
evento dañoso, se está haciendo responsable a la
Administración por una omisión: la de aquella conducta que
habría interrumpido el proceso causal impidiendo la
producción de la lesión...”.
Y recurriendo también a la doctrina penal, agrega:
No creo que esta referencia a la doctrina penalista sea ni mucho
menos una digresión injustificada... Cabe preguntarse si en los
casos de responsabilidad por culpa in vigilando existe, en
rigor, y desde el punto de vista ontológico, un nexo causal
entre la omisión de la actividad administrativa que habría
podido impedir el daño y éste último. Puede afirmarse que
no. Por emplear ejemplos extraídos de la jurisprudencia de
nuestro Tribunal Supremo: la causa de que un recluso muera
apuñalado en una cárcel no es propiamente la deficiente
vigilancia de los funcionarios de prisiones, sino la acción de
su asesino. Como no es la escasa vigilancia en un centro de
internamiento de deficientes mentales la causa de que uno de
ellos se fugue y muera atropellado. Otra cosa es que, de acuerdo
con criterios normativos, y no estrictamente ontológicos, el daño
merezca ser imputado a la Administración”.
(…)
En efecto, bien puede concluirse – y así se ha hecho en
algunos fallos – que, en ciertos eventos, sólo una actuación u
omisión ilícita de una entidad estatal puede dar origen al
surgimiento de la obligación de indemnizar (como ocurre, por regla
general, en los casos en que la responsabilidad tiene su fuente en un
daño causado en desarrollo de la prestación del servicio médico
asistencial). Lo anterior debe entenderse, por lo demás, sin perjuicio de
que, en otros, pueda declararse la existencia de responsabilidad del
Estado por daños causados como consecuencia de acciones u
omisiones lícitas. El daño especial o el riesgo excepcional podrían
servir de fundamento, en estos casos, para considerar que la
correspondiente entidad demandada tiene el deber de reparar el
perjuicio reclamado.
Ahora bien, considera esta Sala que, tratándose de la
responsabilidad por omisión, establecido el daño, el análisis debe
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Expediente 190012331000-2004-00859-01 37252.
Demandantes: Ana Lucía Escobar Muñoz y otros
conducirse hacia la determinación de la causalidad y la
imputabilidad, aplicando para el primer caso, obviamente, la teoría
de la causalidad adecuada. En ese sentido, el problema radicaría
en establecer, inicialmente, si existía la posibilidad efectiva para la
entidad demandada de evitar el daño, interrumpiendo el proceso
causal. Y el análisis de la imputación, que será posterior, se referirá a
la existencia del deber de interponerse, actuando –situación en la que la
obligación de indemnizar surgirá del incumplimiento, como
comportamiento ilícito, o de un daño especial o un riesgo excepcional
previamente creado, que den lugar a la responsabilidad, a pesar de la
licitud de la actuación estatal. (…)” (negrillas fuera de texto). 2
En cuanto al título de imputación aplicado en este proceso, esto es, el de la falla
probada del servicio, esta Procuraduría Delegada lo encuentra ajustado a
derecho, toda vez, que las entidades demandadas no podían especular respecto
de las necesidades de seguridad del señor VELASCO ERAZO, pues eso sería
tanto como obligar a las demandadas a lo imposible, pues se sobrentiende, que el
más interesado en preservar su vida, es la misma persona que se siente
amenazada y, si a sabiendas del peligro inminente que le asecha, decide por
cuenta propia asumirlo, libera de responsabilidad a los entes de imputación, pues
éstos deben responder por sus acciones o sus omisiones, pero en manera alguna,
pueden verse obligados a responder por hechos y acciones que son netamente de
resorte del individuo y que en mayor o menor medida determinaron la ocurrencia
de los hechos que a la final, condujeron al funesto resultado.
Respecto de la responsabilidad por omisión al deber de protección, la Sala ha
manifestado:
“(…) La Constitución Política de 1991 consagró en su artículo 90 3, de
una parte, la cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado
y, de otra, la obligación de que éste repita contra sus agentes, cuando
2 Sentencia de 21 de febrero de 2002, Expediente No. 12789.
3 Artículo 90. “El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables,
causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.
“En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido
consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra
éste”.
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con su conducta dolosa o gravemente culposa haya sido condenado a
la reparación patrimonial.
La cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado
implica que éste responderá patrimonialmente por los daños
antijurídicos causados por la acción u omisión de las autoridades
públicas, entendiéndose por daño antijurídico “el perjuicio que es
provocado a una persona que no tiene el deber jurídico de
soportarlo”4. Pero, se advierte que en la norma constitucional para
derivar la responsabilidad del Estado no sólo se requiere que la
víctima no esté obligada a soportar el daño, sino que además se
precisa que el daño debe ser imputable a la entidad estatal
demandada.
La jurisprudencia vigente en relación con los daños causados con
los actos violentos cometidos por personas que se enfrentan al
Estado, en los cuales resultan afectados particulares ajenos al
conflicto, tienen por averiguado que deben ser reparados por éste,
cuando los afectados no tengan el deber jurídico de soportarlos,
pero siempre que le sean imputables, porque en la producción del
hecho intervino la administración, a través de una acción u
omisión constitutivas de falla del servicio, como en los eventos en
los cuales el hecho se produce con la complicidad de miembros
activos del Estado, o la persona contra quien iba dirigido el acto
había solicitado protección a las autoridades y éstas no se la
brindaron, o porque en razón de las especiales circunstancias que se
vivían en el momento, el hecho era previsible y no se realizó ninguna
actuación dirigida a evitar o enfrentar eficientemente el ataque5.
También ha determinado la Sala la imputabilidad al Estado por los
daños sufridos por quienes son sometidos a la exposición a un
riesgo de naturaleza excepcional, creado por la administración en
cumplimiento del deber constitucional y legal de proteger a la
comunidad en general. Ha dicho la Sala:
“En otros eventos..., la imputabilidad surge de la creación de
un riesgo, que es considerado excepcional, en la medida en
4Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencias de 8 de mayo de 1995, Exp. 8118, y
8163 de 13 de julio de 1993, C.P. Juan de Dios Montes Hernández
5 Con fundamento en ese título de imputación se accedió a las pretensiones de los demandantes en
sentencias de la Sala Plena de 16 de julio de 1996, exp: 422 y de la Sección de 11 de diciembre de 1990,
exp: 5417; 21 de marzo de 1991, exp: 5595; 19 de agosto de 1994, exp: 9276 y 8222; 13 de octubre de 1994,
exp: 9557; 2 de febrero de 1995, exp: 9273; 16 de febrero de 1995, exp: 9040; 30 de marzo de 1995, exp:
9459; 27 de julio de 1995, exp: 9266; 15 de agosto de 1995, exp: 10.286; 6 de octubre de 1995, exp: 9587;
14 de marzo de 1996, exp: 11.038; 29 de marzo de 1996, exp: 10.920; y 29 de agosto de 1996, exp: 10.949 y
11 de julio de 1996, exp: 10.822, entre otras.
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Expediente 190012331000-2004-00859-01 37252.
Demandantes: Ana Lucía Escobar Muñoz y otros
que supone la puesta en peligro de un grupo particular de
ciudadanos, como consecuencia del desarrollo de una
actividad dirigida a proteger a la comunidad en general. No se
trata aquí, entonces, de la existencia de una acción u omisión
reprochable de la administración, sino de la producción de un
daño que, si bien es causado por un tercero, surge por la
realización de un riesgo excepcional, creado conscientemente por
ésta, en cumplimiento de sus funciones. Y es la excepcionalidad
del riesgo lo que hace evidente la ruptura del equilibrio frente a las
cargas públicas y posibilita el surgimiento de la responsabilidad
patrimonial del Estado”6.
Por lo tanto, se ha considerado que no le son imputables al Estado los
daños causados por actos violentos cometidos por terceros cuando
éstos son dirigidos indiscriminadamente contra la población, con el fin
de sembrar pánico y desconcierto social, y no contra un objetivo estatal
específico, bien o persona, claramente identificable como objetivo para
los grupos al margen de la ley.
“Si el atentado es indiscriminado, no es selectivo, y tiene
como fin sembrar pánico y desconcierto social como una
forma de expresión, por sus propias características cierra las
puertas a una posible responsabilidad Estatal ya que es un
acto sorpresivo en el tiempo y en el espacio, planeado y
ejecutado sigilosamente, y por lo mismo, en principio
imposible de detectar por los organismos encargados de la
seguridad pública y como ya se ha dicho, los deberes del
Estado, que son irrenunciables y obligatorios, no significan
que sea por principio omnisciente, omnipresente ni
omnipotente, para que responda indefectiblemente y bajo
toda circunstancia”7.(…)” 8 (Negrillas fuera de texto)
Queda claro entonces, que para poder atribuir algún tipo de responsabilidad al
Estado por omisión in vigilando, debe haber claridad sobre el bien jurídico que es
tutelado por la administración; es decir, tal deber de guarda y cuidado ha de estar
6Sentencia del 10 de agosto de 2000, exp: 11.518. En el mismo sentido, sentencia del 18 de octubre de
2000, exp. 11.834.
7Sentencia de 27 de enero 2000, exp: 8490. En igual sentido, sentencias de 3 de noviembre de 1994, exp:
7310; 15 de marzo de 1996, exp: 9034; 28 de abril de 1994, exp: 7733; 17 de junio de 1973, exp: 7533; 10 de
agosto de 2000, exp. 11.585; 21 de febrero de 2002, exp: 13.661, 20 de mayo de 2004, exp: 14.405; de 13 de
mayo de 1996, exp: 10.627 y 5 de septiembre de 1996, exp: 10.461, entre otras.
8 Sentencia de junio 6 de 2007, Expediente 16460
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Expediente 190012331000-2004-00859-01 37252.
Demandantes: Ana Lucía Escobar Muñoz y otros
bien delimitado, pues en ocasiones como la que nos ocupa, la administración debe
ser consciente del riesgo que se cierne sobre la persona a fin de poder estimar el
daño que debe prevenir y además, por desarrollo jurisprudencial, se ha entendido
que el Estado no es omnisciente para saber quién de sus asociados está siendo
objeto de amenazas, ni omnipresente para hacer presencia en todos los lugares
de la geografía nacional, de allí que mal haría el fallador en condenarlo por la
ocurrencia de unos hechos, que no guardan relación alguna con su actividad, que
no fueron ocasionados por la acción u omisión de sus agentes y los cuales, en
manera alguna, pudieron ser previsibles, evitables y muchísimo menos resistibles.
El hecho determinante y exclusivo de un tercero
Del estudio de los medios de prueba allegados al expediente, en criterio de esta
Agencia del Ministerio Público, se configura la causal de exoneración del Hecho
Determinante de un Tercero, toda vez que el fallecimiento del señor JESUS
OLMEDO VELASCO ERAZO, obedeció al accionar de individuos completamente
ajenos a las instituciones demandadas, pues está debidamente demostrado que la
causa eficiente del deceso no fue la orden de viajar desde Puerto Tejada hasta la
ciudad de Cali a realizar un procedimiento regular, como era el de recoger unas
resoluciones de traslado; sino que ese lamentable hecho, tuvo origen en manos de
terceros que interceptaron al señor VELASCO ERAZO en el trayecto, para luego
atacarlo con armas de fuego y provocarle la muerte.
De otro lado, es pertinente reiterar que el ataque de que fue objeto la víctima, no
era un hecho previsible y menos resistible para las demandadas, pues al no existir
una denuncia, ni conocimiento previo de las autoridades del tipo de amenazas de
las que -según los demandantes- era objeto el señor VELASCO ERAZO, ni por lo
menos de que el desplazamiento que iba a realizar el día 10 de mayo de 2002
comportara una seria amenaza, circunstancias que impidieron que, de ser el caso,
se pudieran implementar las medidas de seguridad más adecuadas, máxime
cuando el occiso se desplazaba frecuentemente por ese corredor vial, no solo por
motivos de trabajo, sino también personales, pues está demostrado que su familia
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Expediente 190012331000-2004-00859-01 37252.
Demandantes: Ana Lucía Escobar Muñoz y otros
vivía en la ciudad de Cali y él trabajaba en la Cárcel de Circuito Judicial de Puerto
Tejada; luego en principio, se entiende que aquella era una actividad que no
comportaba en sí misma un riesgo para su vida o integridad personal.
Sobre el tema de la exoneración de responsabilidad por el Hecho de un Tercero,
la Sección Falladora ha establecido, lo siguiente:
“(…) Al respecto precisa la Sala que para que el hecho exclusivo y
determinante de un tercero pueda ser considerado como causal
excluyente de responsabilidad, éste en primer lugar debe ser
imprevisible e irresistible para la Administración y además, es necesario
que quien pretenda servirse de dicha causal, acredite no sólo que el
tercero participó en la realización del daño, sino que entre su actuación
y el daño existe una relación de causalidad adecuada, entendida ésta
como aquella causa idónea, eficiente y preponderante cuya
consecuencia directa e inmediata es el daño mismo. (…)” 9 (negrillas en
el texto) (subrayado fuera del texto)
Es claro entonces, que cuando los hechos materia del litigio tienen origen en el
accionar exclusivo y determinante de un tercero, nos encontramos frente a
situación que elimina por completo el nexo de causalidad entre el daño que se
demanda y la actividad de la administración, al establecerse que es una causa
extraña a las entidades demandadas, la generadora del perjuicio y,
adicionalmente, al desligarse el obrar del Estado de ese daño, se desvanece por
completo cualquier pretensión de responsabilidad administrativa en su contra,
pues la culpa y la responsabilidad por el padecimiento injusto que reclaman los
demandantes, recae en cabeza de un particular que nada tiene que ver con la
Administración.
A ese respecto, el H. Consejo de Estado ha considerado lo siguiente:
9 CONSEJO DE ESTADO - SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - SECCION TERCERA -
Consejero ponente: RAMIRO SAAVEDRA BECERRA - Mayo 3 de 2007 - Radicación número: 25000-23-26-
000-1999-00631-01(25020)
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Expediente 190012331000-2004-00859-01 37252.
Demandantes: Ana Lucía Escobar Muñoz y otros
“(...) En lo que se refiere al hecho de un tercero, la Sala10 ha
reconocido que este factor de exoneración tiene como función
principal la de impedir la configuración de la denominada relación
de causalidad, razón por la cual los daños experimentados por la
víctima no pueden ser reconducidos, desde el punto de vista
puramente material, a la conducta del demandado; sin embargo, si
la ocurrencia fáctica no puede atribuirse de manera íntegra y exclusiva
al hecho del tercero, el fenómeno jurídico que se configura no será la
causal de exoneración total del hecho de un tercero.
El doctrinante Jorge Peirano Facio11 también ha hecho referencias
acerca de las características que debe acreditar el hecho de un tercero
para liberar de responsabilidad a la Administración:
“A). Causalidad. La primera nota que debe poseer el hecho de un
tercero es haber concurrido a la producción del evento dañoso,
ligándose a éste por una relación causal; de no mediar esta relación
el hecho del tercero no puede ser configurado como causa extraña,
susceptible de exonerar de responsabilidad al ofensor. (…)
“Finalmente, ¿cuándo se entiende que un hecho emana de un tercero?
Esto no ofrece mayores dificultades, y su respuesta sólo supone la
indagación de cuándo una persona es tercero; a tal respecto puede
afirmarse que tercero es toda persona distinta de la víctima y del
ofensor… aún cuando debe formularse una reserva en lo que respecta
a las personas de las cuales el ofensor es civilmente responsable,
puesto que ellas no pueden, en relación a él, ser consideradas como
terceros.
“B). No provocado. Cómo acontece con otras causas de exoneración,
no basta que el hecho dañoso sea en todo o en parte obra del tercero;
se requiere, además, que el hecho del tercero, en última instancia no
tenga su causa en una acción del ofensor, ya que si así fuera éste
debería ser considerado como único y exclusivo agresor. (…)
“C). Finalmente existen dudas acerca de si el hecho del tercero debe
ser ilícito. (…) Si el hecho del tercero constituye la única causa del
evento dañoso no se requiere que sea en sí mismo ilícito, ya que
su sola presencia basta para destruir la responsabilidad a cargo
del presunto ofensor al eliminar el nexo casual que es uno de los
10Expediente 12407; actores Elvia María Ortiz Godoy y Otros, contra Secretaría de Obras Públicas y Otros,
Dr. Daniel Suárez Hernández.
11PEIRANO FACIO, Jorge. “Responsabilidad extracontractual”, tercera edición, Editorial Temis, Bogotá
Colombia, 1981, págs. 478-479
14 5CdeE/WRO/CJCHG
Expediente 190012331000-2004-00859-01 37252.
Demandantes: Ana Lucía Escobar Muñoz y otros
supuestos de ésta. En cambio, si el hecho del tercero ha concurrido
con el hecho del ofensor, éste último sólo puede prevalerse de aquél
como causa de exoneración a condición de que sea ilícito, puesto que
si fuera lícito, el tercero no tendría obligación de reparar el daño
causado por su hecho”. De acuerdo con el texto que se deja
trascrito, se advierte que el hecho del tercero adquiere la
connotación de exonerar de responsabilidad patrimonial a
determinada persona por los daños que hubiesen padecido los
demandantes, cuando quiera que la intervención del tercero se
encuentre total o completamente desligada de la actividad del
centro de imputación a quien le atribuyeron los daños. Es decir,
que esa capacidad, de eximir de responsabilidad se configura
cuando su conducta fue la única causa determinante para producir
el evento dañoso y además cuando el daño no tenga su causa en
una acción u omisión del ofensor”. (…) 12 (negrillas fuera del texto)
En ese orden de ideas y de acuerdo con el criterio jurisprudencial en cita, cuando
no existe una omisión por parte de la entidad Estatal y a su vez, los hechos
demandados tienen su origen en el accionar de un tercero, que no guarda relación
alguna con la administración, pero que en últimas, es quien con su conducta se
convierte en la causa eficiente del daño que se reclama, se libera por completo de
responsabilidad al Estado y en consecuencia, no podría bajo ningún criterio, ser el
llamado a indemnizar a los accionantes.
En los términos anteriores dejo a consideración de la H. Corporación el presente
concepto, deprecando la confirmación del fallo de primera instancia, proferido por
el Tribunal Administrativo del Cauca.
Del señor Consejero, respetuosamente,
WILSON RUIZ OREJUELA
Procurador Quinto Delegado ante el Consejo de Estado
12 CONSEJO DE ESTADO - SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - SECCION TERCERA -
Consejero ponente: MAURICIO FAJARDO GOMEZ - Bogotá, D.C., catorce (14) de agosto de dos mil ocho
(2008) - Radicación número: 47001-23-31-000-1995-03986-01(16413)
15 5CdeE/WRO/CJCHG
