Expose Droit communal final by 59oxfSC

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									Nicolas Bertrand
Thomas Bordonali

                   Université de Reims Champagne-Ardenne
                     UFR de Droit et de Science Politique




                                Sur le thème:




                   Liberté et Sécurité locale




                              Master 2 ATDL




                          Séminaire de M. Nemery
                             « Si l’Etat est fort il nous écrase ; s’il est faible nous périssons. »
                                                                                      (Paul Valery)

« Celui qui instaure la tranquillité, la sécurité et l’ordre est souverain et possède l’autorité. »
                                                                                   (Carl Schmitt)




                                                                                                  2
                                        Introduction générale:

        Toutes les théories du contrat social1 reposent sur l’idée selon laquelle la « société des
hommes » a pour finalité d’assurer la sécurité : celle de chaque individu et celle du groupe
dans son entier. Mais la conception de l’état de nature2 et l’espoir placé dans l’organisation
sociale, plus ou moins grand, va justifier selon certains auteurs3 des atteintes plus ou moins
fortes à la liberté individuelle.
        Le parallèle entre ces deux notions, sécurité et liberté est de l’essence même de nos
sociétés et n’a cessé d’évoluer en corrélation avec l’essor du post-modernisme4 ou plus
précisément des évolutions sociétales que nous connaissons depuis la fin des années 1980.
        Il convient de définir le mot sécurité tant il peut revêtir des acceptions bien différentes.
Il désigne à la fois une situation d’absence réelle de danger, une impression ou un sentiment
de confiance, voir un ensemble de mesures prises pour diminuer les risques d’accidents ou de
perturbations. Cela démontre d’ores et déjà la polysémie du vocable sécurité et toute la
difficulté de donner une seule et même définition de ce mot. De plus et contrairement au
terme sureté, la sécurité n’est pas un principe reconnu par la Constitution (ou plus
généralement par le bloc de constitutionnalité). Il est important de le souligner car pendant
longtemps les deux termes ont pu être confondus. Ainsi, à titre d’exemple, une circulaire de
19975 relative aux contrats locaux de sécurité démontre toute cette confusion « La sureté est
pour l’édifice de la République le socle nécessaire à l’exercice de toutes les libertés. C’est le
premier droit du citoyen, la première mission de l’Etat. Il ne peut en effet y avoir de libertés
pour nos concitoyens, individuelles ou collectives si leur sécurité n’est pas garantie. »
        La liberté quand à elle peut se définir selon les paroles de Isaiah Berlin6 comme « Je
suis libre, dit on généralement dans la mesure où personne ne vient gêner mon action (…). Si
d’autres empêchent de faire ce qu’autrement j’aurais fait, je ne suis pas entièrement libre (…).
La liberté plus simplement peut se définir comme la limite à ne pas dépasser, limite qui une
fois dépassée entrave la liberté de l’autre. Ainsi l’article 4 de la Déclaration des droits de
l’homme et du citoyen stipule « La liberté consiste à pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas à
autrui, ainsi, l'exercice des droits naturels de chaque homme n'a de bornes que celles qui
assurent aux autres membres de la société la jouissance de ces mêmes droits. Ces bornes ne
peuvent être déterminées que par la loi. »
        Les années 1970 marquent en France l’essor de la notion de sécurité et la mise en
avant du lien qui existe avec celle de liberté à travers par exemple, la volonté de M.
Poniatowski de créer un ministère de la « sécurité des français ». S’en suivront de nombreux
textes et rapports qui cristalliseront le lien ou l’antagonisme entre les deux notions au premier
rang duquel on peut évoquer le rapport Peyrefitte de 19777, ou bien encore un texte législatif

1
  J-J Rousseau, Du contrat social, Paris, Philosophies en cours, 2008, p. 8.
2
  Il convient de préciser que « l’état de nature » est une fiction normative.
3
  Il s’agit des théoriciens du contrat social comme T. Hobbes ou J-J Rousseau pour ne citer qu’eux.
4
  A. Finkielkraut, La défaite de la pensée, Paris, Gallimard, 1987, p. 8.
5
  Circulaire du 28 octobre 1997 relative à la mise en œuvre des contrats locaux de sécurité, JO du 30 octobre
1997, p. 15757.
6
  I. Berlin, « Deux conceptions de la liberté », in Eloge de la liberté, Paris, Calmann levy, 1988, p. 15.
7
   A. Peyrefitte, Réponses à la violence, rapport du comité présidé par A. Peyrefitte, 2 tomes, Paris, Presse
Pocket, 1977.


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de février 19818 intitulé sécurité et liberté9. Ce dernier restera célèbre par l’emploi de
l’expression « sécurité » dénoncée comme en elle porteuse d’un projet liberticide. On peut
encore citer le rapport Bonnemaison de 198210 qui a permis d’apaiser le conflit autour des
deux notions. Les textes relatifs à la sécurité sont multiples et bien trop nombreux pour
pouvoir être tous cités dans le corpus de cet exposé.
         Quoi qu’il en soit le système local n’échappe bien évidemment pas au développement
de ces notions au niveau national. En atteste la nouvelle dénomination du ministère de
l’intérieur appelé depuis 2002 « ministère de l’intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés
locales ». Certes, les dispositions majeures sont prises au niveau national mais il n’en reste
pas moins que c’est au niveau local que les libertés doivent être garanties, conséquence d’une
politique de sécurité efficace sur l’ensemble du territoire.
         Les agents de l’Administration sont chargés de cette mission et sont les garants de la
liberté des individus. La pluralité des acteurs, la multiplicité des interventions de ceux-ci en
corrélation avec les nouvelles « demandes sociétales », marquent l’importance du lien sécurité
liberté. L’insécurité qui appelle cette politique sécuritaire et la violence qui en découle bien
entendue, seront laissées volontairement de côté dans cet exposé. Le caractère polymorphe de
cette violence, qu’Y. Michaud tente de décrire dans son ouvrage La violence11, démontre
toute la difficulté d’en donner une seule et même définition. On peut simplement préciser et
cela va de soit que cette violence entraine de l’insécurité, celle-ci fait réagir les autorités
publiques qui tentent de la catalyser dans le contexte du plus grand respect des libertés
individuelles. A contrario, cette politique sécuritaire, nous le verrons, cet « âge d’or » de la
sécurité que S. Zweig12 situait avant la seconde guerre mondiale est toujours et encore
davantage renforcée à l’heure actuelle à tel point qu’on peut y voir une véritable atteinte aux
libertés individuelles. Il conviendra donc de s’attacher au lien sécurité/liberté plutôt qu’à sa
cause, à savoir l’insécurité pour mieux cerner le contexte d’actualité qui règne autour de
thème.
         Dans quelle mesure les interventions des acteurs locaux se sont elles adaptées à la
société elle-même, dans une logique de garantie des libertés et ce, par le biais d’une politique
sécuritaire en perpétuelle mutation ?
         La politique de sécurité est mise en œuvre par une pluralité d’acteurs non seulement au
niveau national mais aussi local. Il conviendra aussi de revenir sur la distinction police
générale et police spéciale pour appréhender de la meilleure façon possible la répartition du
pouvoir de police sur l’ensemble du territoire et sa mise en œuvre au niveau local. Les
contrats locaux de sécurité (appellation qui n’a cessé d’évoluer), instrument dans les mains du
maire, principal garant de la « sécurité de proximité » et du respect des libertés locales
constituent un moyen de prévention de la délinquance parmi d’autres à même d’agir en amont
de l’infraction (I). Il s’avère que la politique de sécurité locale se doit de s’adapter au contexte
sociétal dans lequel elle doit s’appliquer pour être efficace. A cet effet, la vidéosurveillance à

8
  Les dispositions de ce texte législatif seront quasiment toutes abrogées avec l’arrivée de la gauche au pouvoir.
9
   Loi n° 81-82 du 2 février 1981 renforçant la sécurité et protégeant les libertés des personnes, JO du 3 février
1981, p. 415.
10
    G. Bonnemaison, Face à la délinquance : prévention, répression, solidarité : rapport au Premier ministre,
Comité des maires sur la sécurité, Paris, La Documentation française, février 1983, p. 14.
11
   Y. Michaud, La violence, Paris, PUF, 6ème édition, 2007, p. 3.
12
   S. Sweig, Le monde d’hier : Souvenir d’un européen, Paris, Belfond, 1993, p. 10


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titre d’exemple, s’avère être un moyen d’adaptation du pouvoir de police à son temps afin de
garantir les libertés locales. Cependant, de façon sous jacente se pose la question d’une
politique sécuritaire attentatoire aux libertés. De nombreux paramètres rentrent en ligne de
compte, à savoir les comportements des individus face à ces nouveaux systèmes, l’efficacité
de ceux-ci mais aussi le cadre dans lequel ils s’inscrivent (II).

I. Une pluralité d’acteurs au service du respect des libertés individuelles :

        Le respect des libertés locales, dans un Etat de droit (et on se limitera à cette approche
démocratique dans cet exposé) passe par la volonté de doter la puissance publique d’un
« pouvoir de violence légitime13 ». Celui réparti entre une pluralité d’acteurs se matérialise
par des pouvoirs de prévention et de coercition aux mains des autorités publiques. Le pouvoir
de police constitue l’instrument par excellence de préservation des libertés (A). A côté de
celui-ci existe aussi des moyens de prévention des troubles publics et de la délinquance, le
plus souvent confiée au maire, à même de catalyser en amont la potentielle atteinte aux
libertés locales (B).

A. Le pouvoir de police : garantie d’une préservation des libertés locales ? :

         L’efficacité du pouvoir de police passe par la dispersion sur le territoire des autorités
détentrices et sa spécialisation.
         Le terme police se caractérise par sa polysémie14. Dans le contexte de cet exposé, on
peut le définir simplement comme l’activité exercée par des personnes publiques dont
l’objectif est la préservation ou la restauration de l’ordre public. Dans un régime
démocratique, cette activité exercée par de nombreux acteurs est doublement limitée. Limitée
dans un premier temps par les libertés reconnues aux individus mais aussi par une conception
objective de l’ordre social. Sans vouloir rentrer dans les détails, ce pouvoir de police peut être
administratif ou judiciaire selon la nature de l’infraction concernée ou plus exactement selon
le caractère préventif ou répressif de l’activité policière15 en corrélation avec la situation.
         En France, la dispersion de ce pouvoir « profite » essentiellement aux maires et aux
        16
préfets . Le fait que le pouvoir de police soit entre les mains de ces autorités démontre l’idée
sous jacente d’un pouvoir qui doit s’exercer au plus près du citoyen et d’un maillage très
étroit du territoire, réalisé par les autorités de police.
         L’origine de ce pouvoir est très ancienne. Elle date de deux lois du 22 décembre 1789
et du 8 janvier 1790 pour le préfet alors que pour le maire, il faudra attendre la grande loi
municipale du 5 avril 188417 pour le voir investi de cette fonction.
         Le maire, autorité de proximité est le principal acteur de cette politique de sécurité
exercée sur l’ensemble du territoire. Il est au plus proche de ces administrés et se doit
13
   M. Weber, Le savant et le politique, Paris, Plon, 1969.
14
   Etymologiquement, il renvoie en grec à la notion de cité, il s’agit à l’origine de l’administration de la cité tout
simplement.
15
   Voir arrêts du Conseil d’Etat, CE section, 11 mai 1951, Baud pour une activité de police judicaire et TC, 5 juin
1951, Noualek dans le cas inverse.
16
   Il ne s’agit que des préfets de départements, les préfets de régions ne disposent pas de ce pouvoir.
17
   Article L.2212-1 du CGCT.


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d’assurer la mise en œuvre des mesures nécessaires à la sécurité, la tranquillité et la salubrité
publique sur l’ensemble du territoire de la commune. Il est à cet effet chargé par le
représentant de l’Etat sur le territoire de la police municipale, police rurale ainsi que de
l’exécution des actes qui y sont relatifs. Le cas échéant, le préfet peut s’il le souhaite se
substituer au maire défaillant et mettre lui même en œuvre les mesures de police nécessaires18.
         Ainsi, à titre d’exemple et sans vouloir être exhaustif19, le maire est chargé d’assurer la
sureté et la commodité du passage dans les rues, quais, places, voies publiques, l’enlèvement
des encombrements, la démolition ou la réparation des édifices menaçant ruines, la répression
des atteintes à la tranquillité publique (rixes, rassemblements nocturnes), la réglementation
afférente à la fermeture annuelle des boulangeries…
         Ce lien entre le maire et le préfet marque la possibilité pour celui-ci d’avoir un droit de
regard sur le territoire de la commune.
         Le maire face à un élargissement de la notion d’ordre public s’est vu reconnaitre
davantage de pouvoirs que la trilogie classique20 qui caractérise cet ordre public, c'est-à-dire
la sécurité publique (la prévention des accidents), la tranquillité publique (l’absence de
troubles et de nuisances notamment sonores) et enfin la salubrité publique (absence de
maladies). Une évolution progressive est à noter, l’ordre public (à travers la puissance
publique) à pris en compte petit à petit des préoccupations esthétiques ou environnementales.
         En matière de cinéma, le juge administratif admet qu’un maire puisse interdire la
projection d’un film qui a pourtant été autorisée au niveau national si celle-ci peut entrainer le
saccage de la salle, des troubles matériels ou en raison de son « caractère immoral21 » et des
« circonstances locales ». La notion de circonstances locales est importante, elle laisse au
maire une latitude d’action importante.
         Le juge a considéré que le principe de dignité humaine22 rentrait aussi en compte dans
les pouvoirs du maire. Cela a notamment été le cas dans le contexte d’une boite de nuit qui
avait organisé une attraction de « lancer de nains » attentatoire à la dignité humaine bien
évidemment. Le maire peut dans ce cas se passer de la notion de « circonstances locales »
pour mettre un terme à ce genre d’activités.
         Le Conseil d’Etat a aussi admis à titre exceptionnel la possibilité d’édicter des mesures
de police interdisant à une personne un acte ou une action qui ne pourrait être nuisible qu’à
elle-même23, port d’un casque ou de la ceinture de sécurité par exemple.
         Enfin dernier exemple, le maire dispose sur la base de l’article L. 2212-1 et suivant du
CGCT de la capacité de limiter la circulation des mineurs la nuit, dans certaines parties du
territoire de sa collectivité24.
         Au regard de ces quelques exemples, on constate la place prépondérante du maire dans
la préservation des libertés locales. Le pouvoir de police constitue un moyen « évolutif » pour


18
    Article L. 2216-2 CGCT.
19
   http://www.dgcl.interieur.gouv.fr/sections/les_collectivites_te/missions_collectivit/securite_et_preventi/protect
ion_des_perso/.
20
    Article L. 2212-2 du CGCT.
21
    CE section, Société Les films Lutetia, 1959.
22
    CC n° 94-343/344 DC du 27 juillet 1994, Bioéthique et CE Assemblée, Morsang sur orge, 1995.
23
    CE, Bouvet de la Maisonneuve, 1975.
24
    CE, ordonnance de référés, Ville d’Etampes, 2001.


                                                                                                                   6
assurer une politique de sécurité sur le territoire. Le maire est le premier garant des libertés
locales quant à la proximité qu’il peut avoir avec ses usagers.

        Cette articulation des pouvoirs de police illustre parfaitement cette quête d’efficacité
dans le domaine de la police.
        A côté de ces pouvoirs de police du maire et du préfet existe d’autres pouvoirs de
police générale mais aussi et surtout des pouvoirs de police spéciale énumérés par la loi, dans
un cadre de cohérence et d’uniformité sur l’ensemble du territoire.
        D’une part, comme la nature, le droit à horreur du vide, le Président de la République
bénéficie donc d’un pouvoir de police générale même en l’absence de texte lui conférant un
tel pouvoir25, afin d’assurer le bon ordre. Le Premier ministre dispose aussi d’un pouvoir de
police générale « qu’il exerce en vertu de ses pouvoirs propres et en dehors de toute
habilitation législative26 ». C’est sur la base de l’article 21 et 37 de la Constitution que le
Conseil d’Etat s’est basé pour préciser cette compétence du premier ministre.
        En outre, une autorité locale peut toujours aggraver une mesure de police prise au
niveau national27. Le principe de légalité s’opposant à ce que la dite mesure soit allégée.
        Les polices spéciales relèvent quand à elle de textes particuliers et se distinguent de la
police générale d’un triple point de vue. Tout d’abord une police spéciale est attribuée à une
autorité de police différente de celle qui serait normalement compétente (Exemple de la police
du cinéma qui relève du Ministère de la Culture). Ensuite la différenciation peut aussi résulter
des procédures auxquelles l’exercice des polices spéciales est assujetti. Enfin, elles ont un
objet bien limité (police du cinéma, de l’affichage, de la chasse).
        Il ne doit pas y avoir de substitution ou d’empiètement d’une mesure de police
générale sur un mesure de police spéciale28 ou inversement.

         Le pouvoir de police constitue un instrument aux mains d’une pluralité d’acteurs
locaux et nationaux destiné à assurer une politique de sécurité efficace sur l’ensemble du
territoire. La multiplicité des acteurs et l’évolution qu’a connue la notion d’ordre public laisse
à penser que ce pouvoir constitue un des moyens les plus importants pour garantir les libertés
locales. A contrario, on peut souligner dans la mouvance de nombreux observateurs que
« Trop de sécurité nuit gravement à la liberté », il est donc important de trouver un juste
milieu et de ne pas tomber dans un « excès sécuritaire ». Le pouvoir de police est certes
important mais une politique de sécurité ne peut se limiter à ce dit pouvoir et à un excès de
celui-ci. La volonté de s’adapter aux sociétés modernes et aux nouveaux impératifs qui en
découlent apparait nécessaire mais cette situation peut s’avérer oppressante, voir inquiétante
pour les citoyens29. Pour Sébastian. Roché30, il apparait essentiel de promouvoir ce qui est
efficace, on ne pourra pas progresser dans un système du « tout sécuritaire » sans une
évaluation efficace des systèmes de sécurité.

25
   CE, Labonne, 8 août 1919.
26
   CC, 20 juillet 2000.
27
   CE, Commune de Néris-les-Bains, 18 avril 1902.
28
   CE, Association Promouvoir, M et Mme Mazaudier et autres, 2000.
29
    R. Badinter, « Les libertés publiques menacées », Entretien avec Robert Badinter, in Télérama, n° 3080, 24
janvier 2009, p. 8.
30
   S. Roché, Entretien avec Sébastian Roché, in La Gazette des communes, 12 octobre 2009, p. 33.


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B. Le maire garant de la prévention de la délinquance sur l’ensemble du territoire:

        La prévention constitue l’essence même de l’activité administrative. A ce titre, le
maire s’est vu renforcé son rôle d’acteur essentiel dans ce domaine par une loi du 5 mars
200731.
        Il concourt non seulement à des missions de « sécurité publique » mais aussi de
« prévention de la délinquance » sur l’ensemble du territoire. Ces dispositions n’entrainent
pas de transferts de compétences mais renforcent les moyens de coordination entre le maire,
l’Etat et d’autres collectivités territoriales.

        Les outils de prévention de la délinquance sont multiples. Le maire et les communes
apparaissent comme des acteurs et partenaires incontournables et centraux de ces dispositifs
de sécurité, longtemps aux mains des seules entités étatiques (historiquement compétentes
dans ce domaine de la sécurité sur le territoire).
        Les contrats locaux de sécurité (CLS) mis en place par une circulaire du 28 octobre
199732, constituent un des premiers instruments de coordination entre les acteurs locaux et
nationaux. Etablis conjointement par l’ensemble des acteurs concernés dans les champs de la
prévention et de la sécurité sur un territoire déterminé, le maire, le préfet et le procureur de la
République sont parties prenantes dans ces contrats locaux de sécurité.
        Ces contrats constituent des outils permettant de véritables stratégies de lutte contre la
délinquance et l’insécurité. A cet effet, dans le cadre de ces contrats, sont établis des
diagnostics qui constituent la base d’une politique de sécurité efficace qui vise en amont à
déceler le niveau de criminalité dans tel ou tel secteur de la collectivité, les problèmes de
victimisation sur l’ensemble du territoire, les personnes les plus touchées et impactées par
cette criminalité ou bien encore les infractions les plus courantes sur ce dit territoire. Le
contrat vise aussi à établir les ressources disponibles sur le territoire concerné et d’avoir une
véritable collaboration avec les acteurs locaux, afin de dégager une politique de sécurité
efficace qui prenne au plus près les intérêts des administrés.
        La dernière circulaire du 4 décembre 2006 relative à la préparation des contrats locaux
de sécurité nouvelle génération vient renforcer cette nécessité d’établir un diagnostic avant la
mise en place de tout contrat. Celui-ci constitue une étape de prise en compte des besoins
inhérents à toute politique de sécurité, sur un territoire donné, en concertation avec les acteurs
locaux.

        D’autres moyens se sont développés dans un contexte de renforcement du pouvoir
d’animation du maire en matière de sécurité. C’est notamment le cas des conseils locaux de
sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD) que le maire préside. Ces contrats ont été
rendus obligatoires dans les communes de plus de 10000 habitants ainsi que dans les




31
  Loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance, JO du 7 mars 2007, p. 4297.
32
  Circulaire du 28 octobre 1997 relative à la mise en œuvre des contrats locaux de sécurité, JO du 30 octobre
1997, p. 15757.


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communes comprenant une zone urbaine sensible (ZUS) par un décret du 23 juillet 200733.
Les autres communes conservent la faculté de créer ou non ce type de conseil dans le ressort
de leur territoire.
        Le CLSPD constitue « le cadre de concertation sur les priorités de la lutte contre
l’insécurité et de la prévention de la délinquance dans la commune34». Dans la continuité des
contrats locaux de sécurité, il comprend des membres d’associations, le préfet, le procureur de
la République ou membres d’EPCI par exemple, dans un but de partenariat et de dialogue sur
les politiques de prévention de la délinquance à mettre en place. Il est le prolongement du
contrat local de sécurité et constitue le « cadre de référence pour l’Etat pour sa participation
aux contrats locaux de sécurité35 ».
        Il favorise l’échange d’informations entre les responsables des institutions des
organismes publics et privés et définit des objectifs communs pour la préservation de la
sécurité.
        Il assure « l’animation et le suivi du contrat local de sécurité36 » et peut mettre en
place des actions de prévention ponctuelle visant à rétablir l’ordre sur le territoire. Cette
structure opérationnelle est donc pour simplifier, une enceinte de concertation sur la
thématique de la sécurité voir de coordination entre les trois forces de police (nationale,
municipale et gendarmerie).
        A Reims pour ne prendre que cet exemple, la prévention de la délinquance étant
inscrite dans les statuts de la Communauté d’agglomération, C’est l’EPCI qui gère le CLSPD.
Il est depuis le changement de majorité en 2008, suivi et administré par la Direction chargée
de la politique de la ville.
        Cependant, on peut critiquer ces systèmes qu’ils s’agissent des CLS ou des CLSPD, la
plupart des maires dans les petites et moyennes communes n’ont pas les moyens de piloter
économiquement et techniquement de telles outils ou structures. Les préfectures délèguent à
l’intercommunalité car elles ne peuvent pas suivre les initiatives municipales dans la majorité
des cas. Mais dans le contexte d’un EPCI, ces CLS deviennent trop lourds pour garder leur
souplesse et leur réactivité. Les maires sont alors perdants.

        Enfin, pour en revenir à un dernier moyen dont disposent les maires. On peut citer la
mise en commun d’agents de police municipale entre différentes collectivités territoriales.
C’est toujours dans un contexte de rapprochement inter-collectivités et d’une mutualisation
des compétences que les communes en relation avec les instances nationales continuent de
travailler pour effectuer un travail de fond en matière de sécurité locale.
        Le décret du 28 août 200737 fixe les contours de ce dispositif qui vise à répondre aux
difficultés des petites et moyennes communes qui n’ont pas les moyens pour assumer seules
la charge d’une police municipale. Cette nouvelle disposition concerne les communes de

33
   Décret 2007-1126 du 23 juillet 2007 relatif au conseil local et au conseil intercommunal de sécurité et de
prévention de la délinquance et au plan de prévention de la délinquance sur l’ensemble du territoire, JO n° 170,
du 25 juillet 2007, p. 12494.
34
   Article D. 2211-1 du CGCT.
35
   Article D. 2215-1 du CGCT.
36
   Article D 131-1-1 du CGCT.
37
   Décret n° 2007-1283 du 28 août 2007 relatif à la mise en commun des agents de police municipale et de leurs
équipements, JO n° 200 du 30 août 2007, p. 14320.


                                                                                                              9
moins de 20000 habitants ou celle de 50000 habitants formant un ensemble d’un seul tenant.
Il faut ajouter que ces collectivités ne peuvent recourir à ce dispositif si elles font déjà parties
d’un EPCI qui leur fournit un système de sécurité et des agents de police municipale.
         Les agents de police municipale sont placés de plein droit sous l’autorité du maire
dans la commune dans laquelle ils assurent leurs missions.

        Cette variété de moyens mis à la disposition du maire et des autorités publiques
démontre toute la pertinence et la volonté de mettre en œuvre une politique de sécurité
efficace dans le respect des libertés locales. Le rôle d’animation du maire n’a cessé d’évoluer
dans un contexte social environnant en perpétuel changement, en dépit du fait que celui-ci
reste parfois perdant, face notamment, à des manques de moyens techniques et économiques
qui l’empêche d’être « le patron de la prévention38. ». Le pouvoir de police et celui de
prévention de la délinquance sont des instruments aux mains des autorités publiques dans un
objectif de prévention bien évidemment mais aussi de concertation, de dialogue, d’expertise,
de compromis. Tous les acteurs entrent en ligne de compte jusqu’aux représentants de la
société civile (exemple des associations).
        Il s’avère que la fin des années 1990 et les années 2000 marquent de nouveaux
problèmes de sociétés et l’arrivée de nouvelles technologies (décrites par J. Rifkin dans la fin
du travail) qui en découle. Face à ceux-ci, les pouvoirs publics sont intervenus afin de
répondre à ce nouveau contexte sociétal, à travers la vidéosurveillance par exemple, dont les
premiers essais ont été fait en France dans la ville de Levallois-Perret39 au début des années
199040 mais sans succès. Il conviendra de revenir entre autres, sur ces nouvelles technologies
de l’information et de la communication mais aussi sur le dernier Plan national de prévention
de la délinquance qui caractérise une « ère de la vitesse » et l’impact de celles-ci sur les
libertés. Il conviendra enfin de s’interroger sur les nouveaux pouvoirs du maire. La volonté de
réglementer et de surveiller de plus en plus laisse songeur face à la marge de vie privée qui est
laissé aux individus sans tomber dans la psychose « orwellienne41 ». Enfin, on peut se
demander si ces nouveaux moyens permettront aux maires d’occuper une place effective dans
la sphère de sécurité et de prévention dont on veut les doter depuis plusieurs années.




38
   H. Jouanneau, « Prévention de la délinquance : L’autre plan de relance », in La Gazette des communes, 12
octobre 2009, p. 26.
39
   M. Barbier, « Vidéoprotection : Big Brother ou outil de lutte contre la délinquance », Regards sur l’actualité,
n° 349, Mars 2009, p. 32.
40
   Trente caméras ont été installées en 1991 dans la ville de Levallois-Perret. Il s’agit d’une des premières
expérimentations en France.
41
   G. Orwell, 1984, traduit de l’anglais par A. Audiberti, Paris, Gallimard, 2004, p. 5.


                                                                                                              10
II. Les nouvelles missions du maire : une « nouvelle forme » de
Décentralisation des fonctions régaliennes en matière de sécurité ?

       Tanguy Le Goff42 a publié en 2009 un ouvrage nommé « Les Maires, nouveaux
patrons de la sécurité43 ». Interrogé au sujet de ce titre, celui-ci explique44 qu’il est
provocateur et qu’en réalité, l’Etat conserve des pouvoirs importants et prépondérants en
matière de sécurité. Néanmoins il indique qu’il convient de constater que les Maires « se sont
imposés comme des acteurs de la sécurité locale » avec deux indicateurs : l’augmentation
constante, depuis 20 ans, des effectifs de police municipale et la part croissante de la sécurité
dans les budgets locaux (+/- 6%).
        Ainsi, afin de lui permettre d’assurer des missions de plus en plus nombreuses en la
matière (A), ce sont des moyens plus importants qui sont mis à sa disposition (B). Nous
verrons donc comment ces nouvelles missions et moyens laissent à penser qu’il s’agit d’une
forme de Décentralisation des fonctions régaliennes de l’Etat en matière de sécurité et si ces
évolutions affectent l’exercice des libertés locales.

A. Les « nouveaux » pouvoirs du maire:

        Les collectivités locales, et notamment les communes, ont toujours eu à intervenir en
matière de lutte contre l’insécurité et la prévention de la délinquance. Elles le faisaient à
travers leurs pouvoirs de police administrative et de police judiciaire précités ou à travers
l’élaboration des Contrats locaux de sécurité, tels que nous les avons évoqués. Elles
intervenaient aussi classiquement à travers leurs politiques éducatives et de loisirs (gestion, ou
subventionnement de MJC, de Centres Sociaux, de Maisons de la jeunesse …).
        Néanmoins, depuis plusieurs années, la place centrale du Maire dans la lutte contre
l’insécurité a été réaffirmée. Les législations récentes en matière de sécurité confortent le rôle
qu’il jouait déjà précédemment et lui attribuent de nouvelles compétences.

        La loi du 5 mars 2007 est venue accentuer les prérogatives du maire en matière de
prévention de la délinquance, comme cela a été évoqué préalablement. Il convient d’insister
sur les nouveaux pouvoirs du maire dans ce cadre de rénovation de la politique de sécurité
locale.

         Tout d’abord, la loi est venue modifier la rédaction de l’article L. 2211-3 du CGCT
qui précisait, selon sa rédaction initiale introduite par la loi du 9 mars 200445, que le maire
était « tenu informé sans délai des infractions causant un trouble grave à l’ordre public ». Le
législateur en 2007 a supprimé la notion de gravité et a ainsi étendu les obligations
d’information de la police envers le maire.


42
   Sociologue et chargé d’études à L’Institut d’aménagement et d’urbanisme Ile-De-France.
43
   T. Le Goff, Les maires, nouveaux patrons de la sécurité, Paris, Essais, 2009, p.
44
   T. Le Goff, Entretiens avec T. Le Goff, in la Gazette des communes, 27 octobre 2008, p. 31.
45
   Loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, JO n° 59 du
10 mars 2004, p. 4567.


                                                                                                             11
         La loi à ses articles 1 et 2 prévoit aussi que le maire peut être informé, à sa demande,
par le procureur de la République, des classements sans suite, des mesures alternatives aux
poursuites pénales ou des poursuites lorsque ces décisions concernent des infractions causant
un trouble à l’ordre public commis sur le territoire de sa commune.
         On notera que ces modalités d’information peuvent être définies dans le cadre des
conventions signées entre le maire et l’Etat que signe également le procureur de la
République.
         Le décret du 23 juillet 200746 a également prévu que « le CLSPD est informé au moins
une fois par an, par le préfet ou son représentant, des caractéristiques et de l’évolution de la
délinquance dans la commune ».
         Le Maire est donc désormais pleinement informé de la criminalité commise sur le
territoire de la Commune. Cette accumulation d’informations entre les mains d’un élu local
n’est en principe pas problématique même si elle tend à interférer avec le droit à la vie privée.
C’est seulement l’usage qui sera effectivement fait de ces informations qui pourra poser
problème, notamment pour l’information concernant les adversaires politiques du maire, leurs
proches ou sympathisants.

         Ensuite, la loi du 5 mars 2007 a donné des pouvoirs complémentaires au Maire dans le
cadre de son action de prévention de la délinquance en lui permettant de s’immiscer dans la
sphère privée des familles :
- l’article 11 de cette loi, officialise une pratique ancienne qui consistait à convoquer les
jeunes et leurs familles qui avaient commis des incivilités. L’article stipule : « lorsque les faits
sont susceptibles de porter atteinte au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité ou la salubrité
publique, le maire peut procéder verbalement à l’endroit de leur auteur au rappel des
dispositions qui s’imposent à celui-ci pour se conformer à l’ordre et à la tranquillité
publique ». Le rappel à l’ordre d’un mineur doit être effectué, sauf impossibilité, en présence
de ses parents ou de ses représentants légaux. Les maires se font parfois assistés par un de
leurs adjoints (à la sécurité), de la police municipale et/ou nationale, pour effectuer ce type
d’action.
- L’article 9 de loi incite les conseils Municipaux à créer un Conseil pour les Droits et les
devoirs des Familles : le CDDF est un cadre de dialogue permettant d’échanger sur une
situation et de proposer des mesures d’accompagnement parental (suivi individualisé au
travers d’actions de conseil, après avis du Conseil Général obligatoire) à des familles
rencontrant des difficultés dans l’éducation de leurs enfants. Le CDDF, présidé par le maire
ou son représentant, est chargé d’entendre une famille, de l’informer de ses droits et devoirs
envers l’enfant et de lui adresser des recommandations destinées à prévenir des
comportements susceptibles de mettre l’enfant en danger ou de causer des troubles à autrui.
         La loi ouvre également au maire la possibilité de délivrer à la famille une attestation
comportant son engagement solennel à se conformer aux obligations liées à l’exercice de
l’autorité parentale. En revanche, en cas de refus de l’accompagnement parental ou de non-
respect de ses engagements par la famille (défaut d’assiduité scolaire, carence éducative
avérée), il appartient au maire de saisir le président du Conseil Général en vue de la

46
     Décret 2007-1126 du 23 juillet 2007, idem.


                                                                                                 12
conclusion éventuelle d’un contrat de responsabilité parentale (créé par la loi du 31 mars 2006
pour l’égalité des chances47).
        Mais peu de communes ont mis en place ce type d’organe, les maires étant parfois peu
enclins à se transformer « en pères fouettards » ou peut-être à s’immiscer davantage dans la
vie de leurs concitoyens.

- La constitution de fichiers d’élèves : le maire, à travers l’article 12 de la loi et le décret du 14
février 200848, peut constituer des fichiers sur les élèves domiciliés dans la commune afin de
pouvoir « prendre les mesures à caractère social ou éducatif dans le cadre des compétences
qui lui sont conférées ».

        A chaque nouveau fléau ou pour chaque nouvelle action visant à assurer une meilleure
sécurité aux citoyens, le maire est appelé à intervenir et voit ainsi ses compétences et ses
champs d’intervention devenir de plus en plus nombreux. Nous en citerons quelque uns :

- La lutte contre les chiens dangereux : à l’instar de cas de morsure, notamment d’enfants par
des chiens dangereux, l’article 25 de la loi du 5 mars 2007 est venue donner au maire de
nouvelles compétences et a introduit la notion de « dangerosité grave et immédiate »
applicable aux chiens d’attaque (1ère catégorie) et aux chiens de défense (2ème catégorie). Le
maire pourra placer le chien dans un lieu adapté, voire faire procéder à son euthanasie. La loi
institue une possibilité de présomption de dangerosité qui permettra au maire d’obliger le
maître du chien ou son détenteur, à le soumettre à une évaluation comportementale effectuée
par un vétérinaire. La loi du 20 juin 200849 est venue renforcer le dispositif en augmentant les
sanctions encourues par les maîtres ne respectant pas leurs obligations liées à la détention
d’un chien et en prévoyant que le maire va délivrer des permis de détention, (en
remplacement des simples déclarations qui existaient depuis 1999) celui-ci étant notamment
conditionnée par la justification du suivi d’une formation par les maîtres des chiens et d’une
évaluation comportementale du chien.
        Le maire, qui avait déjà un pouvoir exorbitant de droit commun en étant en mesure de
faire hospitaliser d’office un individu dangereux pour lui même ou pour les tiers, est
désormais détenteur de pouvoirs similaires et plus importants envers les animaux
domestiques.


- Les quads et mini motos : La commercialisation ces dernières années de quads ou motos de
petites tailles, a causé de nombreux désordres à l’ordre public, notamment du fait des
nuisances sonores que ces appareils génèrent. Les maires, sur le fondement de l’article L.
2213-4 du CGCT sont compétents pour, « par arrêté motivé, interdire l’accès de certaines
voies ou de certaines portions de voies ou de certains secteurs de la commune aux véhicules
dont la circulation sur ces voies ou dans ces secteurs est de nature à compromettre (…) la

47
   Loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l’égalité des chances, JO du 2 avril 2006, p. 4950
48
   Décret n° 2008-139 du 14 février 2008 pris pour l’application de l’article 131-6 du code de l’éducation et de
l’article L. 222-4-1 du code de l’action sociale et des familles, JO du 15 février 2008, p. 2786.
49
   Loi 2008-582 du 20 juin 2008 renforçant les mesures de prévention et de protection des personnes contre les
chiens dangereux, JO du 21 juin 2008, p. 9984.


                                                                                                             13
tranquillité publique (…) ». Les maires peuvent également, en application de leurs pouvoirs
de police générale résultant notamment de l’article L. 2212-2 du CGCT, restreindre sur le
territoire de leur commune la circulation des motos de petite taille et des quads réceptionnés
en fondant leur arrêté sur des motifs de protection de la sécurité des personnes et des biens.
Les préfets, par circulaire ministérielle n°INT/D/07/00104/C du 27 octobre 2007 ont été
invités à inciter les maires d’une part à utiliser leurs compétences énoncées ci-dessus, à défaut
de se substituer à leur carence, et d’autre part, de faire verbaliser les conducteurs qui ne
respecteraient pas leurs obligations en ce domaine, notamment, en infligeant des
contraventions de 5ème classe (notamment pour les engins non réceptionnés depuis le loi du 5
mars 2007).

- Le stationnement illicite des gens du voyage est une source d’inquiétude importante pour les
habitants des zones où ils s’implantent. Les maires, premières personnes sollicitées par les
habitants pour intervenir, peuvent désormais, en application de la loi du 5 mats 2007, utiliser
une procédure plus rapide pour faire procéder au départ des gens du voyage. Ne pouvant être
utilisées que par les communes ayant respecté leurs obligations en matière d’accueil des gens
du voyage, et quand des atteintes à la sécurité à la sécurité et à la salubrité sont caractérisées,
le maire, sans passer comme auparavant par exploit d’huissier et une saisine du TGI (qui
demandait alors l’expulsion des gens du voyages aux forces de police via le préfet), saisit
directement le préfet qui peut, après mis en demeure, faire expulser par la force publique les
gens du voyage occupant illicitement un terrain privé ou public. En supprimant l’intervention
du juge judiciaire ou du moins en la rendant facultative (l’ancienne procédure restant
possible), souvent considéré comme protecteur des libertés individuelles, le législateur a
entendu donner des pouvoirs nouveaux aux maires et aux préfets qui risqueront de porter
atteinte aux libertés jusque là accordées aux gens du voyage. L’application de cette loi est
variable selon les préfectures. Dans l’arrondissement de Reims, c’est seulement dernièrement
qu’elle a été mise en œuvre, les services préfectoraux ayant tendance à inciter les maires à
saisir de préférences les autorités judiciaires.

- La sécurité dans les immeubles collectifs : suite à la dégradation et au manque d’entretien de
nombreux bâtiments à usage d’habitation collectifs, notamment du fait du manque de
réactivité ou de moyens des propriétaires ou des syndics d’immeubles, dont certains exemple
ont eu des conséquences graves (comme des problèmes ou des décès dans des ascenseurs
défectueux), le législateur (loi n° 2003-710 du 1er août 200350 d’orientation et de
programmation pour la ville et la rénovation urbaine) a attribué de nouvelles prérogatives au
maire en ce domaine, en plus de ses pouvoirs de police spéciales habituels (insalubrité, péril,
ERP). Ainsi, en cas de carence des propriétaires et en présence d’un cas d’atteinte grave à la
sécurité, le maire pourra prescrire d’office des travaux sur des équipements collectifs
(limitatifs) sans que la solidité même du bâtiment soit atteinte.




50
  Loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, JO
du 2 août 2003, p. 13281.


                                                                                                            14
       La liste n’est pas exhaustive et l’on pourrait citer les nouvelles compétences confiées
au maire en matière de sécurité civile (élaboration des plans communaux de sauvegarde de la
loi du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile51) et de son rôle en matière
d’autorisation d’urbanisme face aux nombreux documents cartographiques listant les risques
potentiels pour les population (plan de prévention des risques technologiques, atlas des zones
inondables).


        A contrario, on notera que dans certains domaines, nécessaires au développement
économique de la Nation, le pouvoir du maire peut aujourd’hui être limité par le législateur
qui entend favoriser la construction de logements ou de développement des nouvelles
technologies. Ainsi par exemple les moyens d’information du maire en matière d’urbanisme
sont affaiblis depuis la réforme de l’urbanisme du 1er octobre 2007 (les plans intérieurs ne
sont plus fournis,…). De même, alors que de nombreux maires souhaiteraient limiter, par
arrêtés, sur la base des articles L 2212-1 et L 2212-2 du CGCT, l’implantation d’antennes de
téléphonie, ils disposent aujourd’hui de peu de moyens pour le faire quand les opérateurs
respectent, dans leurs projets, les normes en matière de champs électromagnétiques et le droit
de l’urbanisme (limité à un déclaration préalable pour les antennes de plus de 12 mètres, rien
en deçà).

De plus, afin de pouvoir assurer ses missions, le Maire doit disposer, en plus des moyens
évoqués ci-dessus, les moyens humains et matériels adéquats.


B. Des moyens humains et matériels en adéquation avec l’importance de la mission
confiée aux Maires ?

    Bien sur, la possibilité pour les municipalités de se doter de moyens humains et matériels,
en nombre suffisant, passe par l’analyse de leur capacité financière. Il va de soi que les
communes disposant de moyens financiers importants auront une plus grande marge de
manœuvre pour recruter des personnels chargés de la sécurité et pour se doter de moyens
matériels qui sont nécessaire à l’accomplissement des missions de maintien de l’ordre. Il ne
s’agira donc pas ici de s’attacher à cet aspect de la problématique mais d’étudier si
l’encadrement juridique des moyens matériels et humains dédiés à la sécurité dans les
Communes semble permettre une action publique de qualité. Cette analyse se fera à travers
l’exemple de la vidéo-protection pour l’aspect « moyens matériels » et celui de la police
municipale pour l’aspect « moyens humains ». Il convient dès à présent de noter que d’autres
fonctionnaires municipaux interviennent pour la sécurité, comme les agents de surveillance de
la voie publique (ASVP) ou les gardes-champêtres mais que c’est actuellement la Police
Municipale qui est régulièrement réorganisée pour la rendre, en principe, plus performante.




51
     Loi n° 2004-811 portant modernisation de la sécurité civile, JO du 17 août 2004, p. 14626.


                                                                                                  15
    -   Nous nous demanderons d’abord si la vidéo-protection est un : « médicament
        universel » contre l’insécurité ? :

       La création d’un Fonds interministériel de prévention de la délinquance, doté de 50
millions d’euros en 2007 puis 40 millions en 2008, permet le financement d’actions locales de
prévention de la délinquance.

        Bien que l’efficacité même des dispositifs de vidéosurveillance soit discutable, le
gouvernement entend aujourd’hui développer considérablement le nombre de dispositifs mis
en place. Ce projet passe notamment par l’abondement de crédits au Fonds interministériel de
prévention de la délinquance qui pourra être notamment, ou majoritairement, utilisé pour
participer au financement de telles installations. Par exemple, pour la Commune de Saint
Brice Courcelles, une enveloppe de 40 000 euros a été obtenue en 2009 pour l’installation
d’un système de vidéoprotection (40% du coût d’investissement initial).
    A côté des crédits incitant les communes à installer ces systèmes de surveillance, ou de
protection selon la dénomination officielle actuelle, semblant moins liberticide, ce sont les
formalités à remplir qui ont aujourd’hui été assouplies. Ainsi, le dossier de demande
d’autorisation de fonctionner a été simplifié et l’on peut s’interroger sur les consignes qui
auraient pu être données aux autorités préfectorales chargées de vérifier la conformité des
systèmes installés. Pour la Commune de Saint Brice Courcelles, l’autorisation de fonctionner
a été donnée par la Préfecture de la Marne avant même que le système ne soit connu et
installé. L’Etat entend encore simplifier les démarches pour la mise en place de système de
vidéo protection de petite taille (< 8 caméras).

         Les systèmes de surveillance doivent être implantés sur les sites stratégiques, en lien
avec les forces de police nationale. Il peut s’agir des zones où la délinquance est importante
ou susceptible de l’être et le système aura alors vocation soit à faire diminuer la délinquance
grâce à l’effet dissuasif de la simple présence des caméras, visibles ou connue du public et des
délinquants par l’affichage de panneaux dédiés, soit à aider les forces de police chargées des
éventuelles enquêtes, une fois les délits commis, en leur transmettant les bandes vidéo des
lieux des délits. Il s’agira par exemple des espaces publics à fort rassemblement (centre des
villes, lieux culturels…) ou des zones commerciales (si espace public).
         Il peut s’agir aussi simplement de surveiller des zones stratégiques pour la police
nationale qui aura demandé aux collectivités d’installer des caméras par exemple sur des axes
routiers très fréquentés : cela permettra aux forces de police de suivre, à travers une zone
urbaine, les déplacements des véhicules des délinquants.
         Pour l’Etat, un des objectifs actuels est de pouvoir connecter les systèmes de vidéo
protection municipaux, suivis par les polices municipales en général, au centre de supervision
de la police nationale. Cette dernière pourra à son tour surveiller les sites sensibles, en
permanence, ou seulement sur signalement d’un problème par la police municipale ou par un
citoyen. Il s’agira alors de faire financer, par les collectivités, un outil utilisé par l’Etat, même
si ce dernier aura, au départ, aidé au financement de l’installation (mais pas au
fonctionnement ultérieur du système et par ce biais sa maintenance).



                                                                                                  16
       Afin d’aider les communes dans le choix des sites stratégiques et des matériels, l’Etat
se dote, dans chaque département, d’une personne spécialisée dans ce domaine. Sa
consultation ne serait obligatoire que pour les projets de vidéoprotection de grande taille.

        Il pourra enfin s’agir d’endroits uniquement stratégiques pour la municipalité, le but
étant ni de prévenir une délinquance réelle ni d’élucider des affaires, mais plutôt de
« tranquilliser » un espace et de rassurer la population. En effet, certaines municipalités, plutôt
rurales et peu sujettes à la délinquance peuvent parfois décider d’installer de tels systèmes de
vidéoprotection. On peut alors s’interroger sur la réelle utilité de la présence des caméras et
des dépenses publiques correspondantes mais aussi sur l’effet que peuvent avoir sur des élus
municipaux le poids de l’importance du lobbying de certains habitants avides de politiques
sécuritaristes.

        Pourtant, l’installation de tels systèmes n’est pas neutre sur l’exercice des libertés
publiques. Ces systèmes, performants d’un point de vue technologique (hormis les problèmes
récurrents de maintenance et d’enregistrement la nuit), permettent aux personnes chargées de
la surveillance d’identifier clairement les citoyens, leurs déplacements, les lieux fréquentés,
les personnes avec qui elles s’entretiennent… grâce à des systèmes d’agrandissement efficace,
ce sont des informations personnelles qui peuvent être connues. Certaines personnes peuvent
craindre que ce système ne soit pas utilisé uniquement à des fins de prévention ou de lutte
contre la délinquance mais pour des buts personnels et illicites (notamment politiques, le
système étant « entre les mains » de la municipalité et surtout du maire en place).
        Ainsi, la CNIL en 2007 a lancé une « alerte à la société de surveillance52 » mais aussi
la Chambre des lords au Royaume-Uni53 en touchant du doigt l’altération « du droit à la vie
privée, pierre angulaire de la relation entre Etat et citoyens ».
        A Saint Brice Courcelles, lorsqu’il a été décidé d’installer un tel système, l’opposition
municipale s’est inquiétée de la « future » impossibilité, pour les citoyens, de s’adresser aux
élus d’opposition puisqu’ils prendraient ainsi le risque « d’être vus » par le Maire. Les
systèmes de vidéoprotection portent donc potentiellement atteinte au respect de la vie privée.
C’est à nuancer car selon un dernier sondage Ipsos réalisé en 2008, 71% des français se
disaient favorables à la présence de caméras dans les lieux publics. On peut donc y voir des
affrontements moins importants sur la théorie orwellienne du « Big Brother ».

        En plus du visionnage, les pouvoirs publics ont aussi la possibilité d’enregistrer les
vidéos et de les détenir pendant un certain temps. Cela peut donc potentiellement porter
atteinte au droit à l’image.

       La législation actuelle garantit en principe les libertés publiques, les communes
doivent, dans leur dossier de demande d’autorisation de fonctionner :
- indiquer comment elles assurent la destruction des bandes vidéo enregistrées (maximum
   après 30 jours)


52
     http://infos.lagazettedescommunes.com/52/lessentiel-faut-il-developper-la-videosurveillance/.
53
     Il s’agit du pays le plus vidéo surveillé au Monde.


                                                                                                     17
-    indiquer les personnes habilitées à accéder au système
-    indiquer les protections mises sur les locaux où sont positionnées les caméras (un digicode
     suffit)
-    attester que les matériels mis en place sont conformes à la législation
-    fournir le modèle des panneaux positionnés sur les lieux protégés pour attester de leur
     conformité

      Dans le dossier de Saint Brice Courcelles, un plan peu précis des zones de couverture
des caméras a été fourni et aucune preuve du « floutage » des habitations privées n’a été
demandée.

       On notera enfin que l’avis du Conseil intercommunal de sécurité et de prévention de la
délinquance est en principe nécessaire, pour vérifier de l’opportunité de l’installation d’un
nouveau projet de vidéoprotection et de sa bonne coordination avec les autres dispositifs de
prévention de la délinquance mis en place. Dans le dossier de Saint Brice Courcelles, la
CILSPD ne s’étant pas réuni depuis plusieurs mois, l’absence de cet avis n’a pas empêché la
délivrance de l’arrêté de fonctionnement.

        L’Etat entend donc inciter fortement les communes à mettre en place ces systèmes de
vidéoprotection. Le dernier projet de loi d’orientation et de programmation pour la
performance et la sécurité intérieure, adopté en Conseil des ministres le 27 août 200954, ainsi
qu’en amont une circulaire du 12 mars 200955, expose l’ensemble d’un système qui vise à se
développer encore davantage dans l’avenir.
        Pourtant leur efficacité dans la lutte contre la délinquance n’est pas aujourd’hui
prouvée. En effet, ils présentent des carences qui nuisent à leur bon fonctionnement :
- des pannes liées à une fragilité des matériels ou à du vandalisme
- une qualité d’image parfois insuffisante (notamment la nuit, avec des caméras rotatives
    (dites dôme), pixels insuffisants liés à la distance pour donner des agrandissements
    satisfaisants)
- une adaptation de la délinquance (déplacement ou port de cagoule par exemple…)
- Un équipement qui pèse lourd sur les budgets des communes (6 millions d’euros à Lyon
    pour un des plus vastes systèmes de France)
- Le prix d’une caméra s’évalue de 15000 à 20000 euros de son achat à sa mise en service

       La vidéosurveillance n’est pourtant pas un « médicament universel56 » selon S. Roché
et n’aurait qu’un « faible impact dissuasif57 » selon Tanguy Le Goff. Pour ne prendre qu’un
exemple, en Grande Bretagne, Mike Neville, patron de Scotland Yard a affirmé que seul 3%
des vols sur la voie publique ont été élucidés grâce à celle-ci.




54
   http://www.lagazettedescommunes.com/actualite/pdf/Loppsi_projet_loi.pdf.
55
   http://www.lagazettedescommunes.com/actualite/pdf/Circulairevideooprotection.pdf.
56
   S. Roché, Entretien avec Sébastian Roché, in La Gazette des communes, 12 octobre 2009, p. 33.
57
   T. Le. Goff, Les maires nouveaux patrons de la sécurité, idem.


                                                                                                   18
      Charles Gauthier, sénateur PS, soulignait même récemment « Si la finalité d’un
système est l’élucidation des faits de délinquance, compétence exclusivement régalienne,
pourquoi serait-ce aux collectivités de régler la facture».

-    Nous étudierons ensuite le statut des Polices Municipales

        Il convient de préciser que dans environ 26 000 communes françaises, les forces de
police sont étatisées, le maire n’ayant pas le contrôle de ces personnels, ce qui ne l’empêche
pas de créer une police municipale. Le législateur a prévu que le régime de la police d’Etat
s’impose dans toutes les communes chefs-lieux de département. Pour les autres, il peut être
créé une police d’Etat au regard du nombre d’habitants de la commune et de ses besoins en
matière de délinquance.58 Aujourd’hui, seules les communes de plus de 20 000 habitants et
ayant une délinquance correspondant à celle des zones urbaines peuvent être dotées d’une
police d’état.59

        La loi « Chevènement » du 15 avril 1999 relative aux polices municipales est venue
définir leur régime, dont le statut sommaire était jusque là contenu dans des sources diverses
(depuis 1994, date du premier statut de catégorie C). Cette loi définit les compétences des
agents de police municipale, leur statut, leurs missions et leurs équipements.
« Sans préjudice de la compétence générale de la police nationale et de la gendarmerie
nationales, les agents de police municipale exécutent, dans la limite de leurs attribution et
sous son autorité, les tâches relevant de la compétence du maire que celui-ci leur confie en
matière de prévention et de surveillance du bon ordre, de la tranquillité, de la sécurité et de
la salubrité publique ».60 Il sont donc chargés d’exécuter les arrêtés municipaux mais aussi,
désormais61, de constater par procès verbaux les contraventions aux dits arrêtés ainsi qu’à
certaines dispositions du code de la route.
Depuis, leurs attributions n’ont pas cessé d’augmenter (capacités de verbalisation plus grande,
chiens dangereux, videoprotection, test d’alcoolémie, mise en fourrière d’un véhicule, fouilles
de bagages à main, nuisances sonores, racolage, constater les très grands excès de vitesse
(délictuels en cas de récidive)….)62 et en conséquence le pouvoir du Maire en matière de
sécurité.

         Nous noterons de plus que les agents de police municipale sont, en vertu de l’article
26 du Code de procédure pénale, « agents de police judiciaire adjoint ». A ce titre, ils
« constatent […] les infractions à la loi pénale et recueillent les renseignements en vue de
découvrir les auteurs de ces infractions ». Mais pour cette compétence, ils sont placés sous
l’autorité des autorités judiciaires nationales (Procureur de la République, officiers de police
judiciaire) même s’ils doivent rendre compte au maire de leurs actions.

        Le législateur, en 1999, a souhaité permettre aux maires, de doter leur police
municipale d’une arme. Ce sujet a été controversé dès le départ, l’idée d’une police
municipale, dont les missions sont souvent axées sur la prévention de la délinquance mais
aussi l’assistance à la population, n’allant pas avec la détention d’armes à feu. Aussi les
conditions d’armement ont été renforcées (voir décret d’application du 26 mars 2000)

58
   Art. L. 2214-1 du CGCT.
59
    Décret n° 96-827 du 19 septembre 1996 relatif à la répartition des attributions et à l’organisation de la
coopération entre la police nationale et gendarmerie nationale, JORF du 22 septembre 1996, p. 14040.
60
   Art. L. 22-12-5 alinéa 1 du CGCT.
61
   Depuis la loi du 15 avril 1999 précité.
62
   Effet cumulatif des lois des 15/4/1999, 20/1/2000, 12/6/2003, 31/3/2006 et 5/3/2007.


                                                                                                          19
(signature d’une convention, accord du préfet, nature et condition d’intervention des policiers
municipaux particulières). Mais la question de leur armement est restée d’actualité. Ainsi, ils
ont depuis été autorisés à porter un « tonga », sorte de matraque « améliorée » et il avait été
envisagé de les autoriser à porter un pistolet à impulsion électrique, le « taser ».63

       Ensuite, le policier municipal est désormais doté d’attributs qui tendent à se
reconnaissance, au sens premier comme au sens figuré. Ainsi il dispose d’une carte
professionnelle, d’un uniforme standardisé, de véhicules aux flocages et équipements
uniformisés (rampes, gyrophare…), d’une code de déontologie.

        Enfin le législateur, en 1999, avait attribué le statut de fonctionnaire territorial aux
policiers municipaux, qui devaient pour cela être formé avant leur prise de fonction et tout au
long de leur carrière. Plusieurs réformes de la Police Municipale ont été engagées depuis la
création de ce statut, qui n’a pourtant que 10 ans, preuve de l’importance du sujet de la
sécurité publique pour le gouvernement et du besoin constant d’améliorer la performance de
ce personnel. On notera néanmoins, que, à la différence des autres filières qui ont vu leurs
modalités de formation amoindrie (catégories B et A, au profit de la catégorie C)64, les agents
de police municipale de catégorie A et B ont conservé une obligation de formation tout au
long de leur carrière très importante, preuve de leur pouvoirs constants et du besoin de réguler
les risques d’atteintes aux libertés publiques. On notera ainsi la création en 2000 du grade de
Chef de police Municipale (catégorie B) et en 2006 de celui du grade de Directeur de Police
Municipale (catégorie A, dans les Police Municipales de plus de 40 agents).

         Le nombre de policiers municipaux ne cesse d’augmenter, passant de 5 641 à 13 098
entre 1984 et 1998 et de 18 474 à 20 419 entre 2000 et 2002. Et la tendance ne saurait
s’inverser, d’autres formes de recrutement étant désormais ouvertes. Ainsi on notera que le
recrutement de policiers municipaux peut aujourd’hui se faire à travers l’intercommunalité.
Recrutés par l’EPCI, ils sont ensuite placés, pendant l’exercice de leurs missions, sous
l’autorité du maire compétent.65 De plus, les communes peuvent désormais mutualiser leurs
forces de police municipale en dehors d’un EPCI.66 On notera enfin la possibilité désormais
ouverte aux autres agents de catégorie C d’intégrer, après un détachement et la formation
initiale obligatoire, le corps des agents de police municipale (sans avoir à passer le concours
spécifique ad hoc).

         Aujourd’hui, la réforme de la Police Municipale n’est pas terminée. Un rapport a été
remis le 11 septembre 2008 au gouvernement.67 Le rapport montrait le rôle « important » des
agents de police municipale et leur grande utilité pour assurer la sécurité de la voie publique.
Il indiquait néanmoins qu’il était nécessaire d’abaisser leurs compétences judiciaires pour
concentrer leur action sur la prévention de la délinquance. Le rapport ne contenait pas de
mesure fracassante »68 axées principalement sur des problématiques d’appellation (police
territoriale), de fusion de grades, de formation et de rémunération. Même si le rapport a eu le
mérite de dresser un bon état des lieux des Polices Municipale, certains disent que « les


63
   Annulation du décret de 22 septembre 2008 du Ministre de l’intérieur autorisant le taser. CE 2/09/2009.
64
   Loi 2007-209 du 19 février 2007 relative à la fonction publique territoriale, JORF du 21 février 2007, p. 3041.
65
   Loi du 7 février 2002 relative à la démocratie de proximité, JORF du 28 février 2002, p. 3808.
66
   Article 4 de la loi du 5 mars 2007.
67
    Rapport Ambroggiani, voir http://infos.lagazettedescommunes.com/5494/exclusif-reforme-de-la-police-
municipale-ce-que-propose-le-rapport-ambroggiani/.
68
   Nicolas Braemer, La lettre du cadre, du 15 novembre 2009, p. 12.


                                                                                                              20
propositions du rapport ne sont pas à la hauteur de l’enjeu de professionnalisation des polices
municipales dont les missions se sont considérablement développées ».69
        Enfin quelque soit la qualité des propositions formulées, aucune réforme ne semble
aujourd’hui être à l’ordre du jour, le gouvernement s’étant simplement engagé à créer un
groupe de travail pour étudier les propositions du rapport Ambroggiani. Aussi le
mécontentement des policiers municipaux se développe (voir grève du 4 février 2010), et
certains élus appellent de leurs vœux70 une telle réforme signe du besoin de doter les
municipalités, ou intercommunalités, d’une police municipale performante au service de la
sécurité des citoyens.




69
   Steve Richars, Chef de la Police Municipale de Sevran, Président de l’Observatoire des Polices Municipales,
La lettre du cadre 15 novembre 2009, p. 13.
70
   Comme le député Claude Leteutre, député du Calvados.


                                                                                                           21
                                            Conclusion générale :

        Force est de constater que notre société moderne se dirige toujours un peu plus vers un
renforcement des moyens de contrôle, dans un but d’éradication de l’insécurité, de la violence
et autres formes de déviances et incivilités qui altèrent la vie en société.
        On peut se poser la question d’une telle évolution vers une société entièrement
contrôlée sur le modèle du Panoptique de J. Bentham71 ou d’une utopie de celle-ci sur le
modèle de M. Foucault dans Surveiller et Punir72 sur un mode carcéral.
        Loin de ces deux théories, il est plus envisageable de voir l’émergence d’une société
contemporaine de plus en plus marquée par des « zones d’ombres » ou des « interstices
urbains73 » comme veut les appeler S. Roché. En effet, tout n’est pas contrôlable, c’est une
aberration. Un excès dans la mise en place des forces de police ou dans l’installation de
caméras de vidéosurveillance ne peut valablement conduire à un plus grand respect des
libertés. De la même façon, d’autres facteurs entrent en ligne de compte comme la taille de la
collectivité, la population et les classes sociales présentes sur le territoire concerné ou bien
encore les cultures respectives de chaque pays. Ainsi, certes, il doit exister un minimum de
sécurité afin d’assurer les libertés individuelles et notamment locales car il est de l’essence de
l’homme d’être violent74 selon les dires de Y. Michaud. T. Hobbes dans le Léviathan
soulignait déjà en 1651 ce caractère de l’homme dans l’état de nature « L’homme est un loup
pour l’homme ». Il s’avère que la réglementation et les normes sont certes nécessaires mais
dans une limite qui est parfois bien mince.
        Ce « pouvoir de violence légitime75 » ne doit pas se transformer en un pouvoir policier
peut être plus attentoire aux libertés.
        Il faut également finir par souligner que nos sociétés sont marquées par un écart de
richesses de plus en plus important matérialisé par la globalisation et cette « société monde »
décrite par M. Gauchet et M-F. Durand où « une paire de bottes vaut Shakespeare76 ». Ces
écarts et différences entrainent des convoitises et de la frustration à l’origine de violence selon
les dires de T. Gurr. A cet effet, le pouvoir de police et de sécurité doit s’adapter au contexte
sociétal dans lequel il évolue.
        Enfin, la vidéosurveillance et autres politiques de sécurité ont profité d’un « effet
d’aubaine77 » lié au terrorisme. L’évolution de celui-ci est aussi un marqueur fort du XXème
et XXIème, conséquence d’une prise en compte et d’une acceptation du phénomène
sécuritaire. Entre 1990 et aujourd’hui, on est passé de 20 à 30% de français favorables à la
vidéosurveillance contre 78% en 2008.
        En définitive, sécurité et liberté sont liées et corrélées mais si la sécurité prend le pas
sur la liberté, on peut peut être considérer que c’est la « limite » à la démocratie et au
garanties individuelles.
71
   J. Bentham, Le panoptique, Paris, Mille et une nuit, 2002, p. 6.
72
   M. Foucault, Surveiller et punir, idem.
73
   S. Roché, Sociologie politique de l’insécurité. Violences urbaines, inégalités et globalisation, Paris, PUF,
1998, p. 10.
74
   Y. Michaud, La violence, idem.
75
   M. Weber, Le savant et le politique, idem.
76
   A. Finkielkraut, La défaite de la pensée, idem.
77
   A. Blanco, « Le système français de lutte contre le terrorisme et la garantie de l’Etat de droit », in Regards sur
l’actualité, n° 349, mars 2009, p. 54.


                                                                                                                 22
                  Table des matières :
                      Sécurité et Liberté
Introduction générale

I. Une pluralité d’acteurs au service du respect des libertés
individuelles

A. Le pouvoir de police : garantie d’une préservation des
libertés locales ?

B. Le maire garant de la prévention de la délinquance sur
l’ensemble du territoire

II. Les nouvelles missions du maire : une nouvelle forme de
Décentralisation des fonctions régaliennes en matière de
sécurité ?

A. Les « nouveaux » pouvoirs du maire

B. Des moyens matériels et humains en adéquation avec
l’importance de la mission confiée aux maires ?

Conclusion générale




                                                           23
                                     Bibliographie :
                                  A. Ouvrages généraux :
Bauer. A- Violences et insécurités urbaines, Paris, PUF, Que sais-je, 2006
Bentham. J- Le panoptique, Paris, Mille et une nuit, 2002
Berlin. I- « Deux conceptions de la liberté », in Eloge de la liberté, Paris, Calmann levy, 1988
Bonnemaison. G- Face à la délinquance : prévention, répression, solidarité : rapport au
        Premier ministre, Comité des maires sur la sécurité, Paris, La Documentation
        française, février 1983
Carcassonne. G, La Constitution, préface de G. Vedel, Paris, Essais, 2009
Castel. R- L’insécurité sociale : qu’est ce qu’être protégé ?, Paris, Le seuil, 2006
Finkielkraut. A- La défaite de la pensée, Paris, Gallimard, 1987
Foucault. M- Surveiller et punir : naissance de la prison, Paris, Gallimard, 1975
Gaudemet. Y et Gohin. O, La République décentralisée, Paris, LGDJ, 2004
Goff. Le. T- Les maires nouveaux patrons de la sécurité, Paris, Essais, 2009
Michaud. Y- La violence, Paris, PUF, Que sais-je, 2007
Orwell. G- 1984, traduit de l’anglais par A. Audiberti, Paris, Gallimard, 2004
Peyrefitte. A- Réponses à la violence, Rapport du comité présidé par A. Peyrefitte, 2 tomes,
        Paris, Presse Pocket, 1977
Roché. S- La société incivile, Paris, Le seuil, 1996
Roché. S- Sociologie politique de l’insécurité. Violences urbaines, inégalités et globalisation,
        Paris, PUF, 1998
Rousseau J-J- Du contrat social, Paris, Philosophies en cours, 2008
Sweig. S- Le monde d’hier : souvenir d’un européen, Paris, Belfond, 1993
Weber. M- Le savant et le politique, Paris, Plon, 1969

                                B. Articles et périodiques :

Badinter. R- « Les libertés publiques menacées », in Télérama, n° 3080, 24 janvier 2009, p. 8
Barbier. M- « Vidéoprotection : Big Brother ou outil de lutte contre la délinquance », Regards
       sur l’actualité, n° 349, mars 2009, p. 32
Blanco. A- « Le système français de lutte contre le terrorisme et la garantie de l’Etat de
       droit », in Regards sur l’actualité, n° 349, mars 2009, p. 54
Goff. Le. T- « Entretien avec T. Le. Goff », in La Gazette des communes, 27 octobre 2008, p.
       31
Jouanneau. H- « Prévention de la délinquance : L’autre plan de relance », in La Gazette des
       communes, 12 octobre 2009, p. 26
Roché. S- « Entretien avec S. Roché », in La Gazette des communes, 12 octobre 2009, p. 33
Braemer N. « Police territoriale – un rapport pour rien ? », in La lettre du cadre, 15 novembre
       2009, p. 12




                                                                                             24
                                  C. Circulaires, décrets et lois :

Circulaire du 28 octobre 1997 relative à la mise en œuvre des contrats locaux de sécurité, JO
       du 30 octobre 1997, p. 15757
Décret 2007-1126 du 23 juillet 2007 relatif au conseil local et au conseil intercommunal de
       sécurité et de prévention de la délinquance et au plan de prévention de la délinquance
       sur l’ensemble du territoire, JO n° 170, du 25 juillet 2007, p. 12494
Décret n° 2007-1283 du 28 août 2007 relatif à la mise en commun des agents de police
       municipale et de leurs équipements, JO n° 200 du 30 août 2007, p. 14320
Décret n° 2008-139 du 14 février 2008 pris pour l’application de l’article 131-6 du code de
       l’éducation et de l’article L. 222-4-1 du code de l’action sociale et des familles, JO du
       15 février 2008, p. 2786
Loi n° 81-82 du 2 février 1981 renforçant la sécurité et protégeant les libertés des personnes,
       JO du 3 février 1981, p. 415
Loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d’orientation et de programmation pour la ville et la
       rénovation urbaine, JO du 2 août 2003, p. 13281
Loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la
       criminalité, JO n° 59 du 10 mars 2004, p. 4567
Loi n° 2004-811 portant modernisation de la sécurité civile, JO du 17 août 2004, p. 14626
Loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l’égalité des chances, JO du 2 avril 2006, p. 4950
Loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance, JO du 7 mars
       2007, p. 4297
Loi 2008-582 du 20 juin 2008 renforçant les mesures de prévention et de protection des
       personnes contre les chiens dangereux, JO du 21 juin 2008, p. 9984


                                     D. Sites Internet visités :

Direction générale des collectivités locales

       http://www.dgcl.interieur.gouv.fr/sections/a_votre_service/decentralisation/comite_de
       _reflexion/

Legifrance

       http://www.legifrance.gouv.fr/

Institut de la Décentralisation

       http://dev.idecentralisation.asso.fr/

Ministère de l’Intérieur

       http://www.interieur.gouv.fr/sections/a_/_interieur/les_collectivites_locales/decentrali
       sation/discours-chirac


                                                                                             25
Observatoire de la Décentralisation

       http://www.senat.fr/observatoire_decentralisation/

                       E. Réglementation Vidéosurveillance :

Article 10 de la loi du 21 janvier 1995 d’orientation et de programmation relative à la sécurité
Arrêté du 26 septembre 2006 portant définition des normes techniques des systèmes de
        vidéosurveillance
Circulaire du 11 janvier 2005, « Protection des cimetières et des lieux de sépulture »
Circulaire du 12 mars 2009 relative aux conditions de déploiement des systèmes de
        vidéoprotection
Décret n°96-926 du 17 octobre 1996, relatif à la vidéosurveillance pris pour l’application des
articles 10 et 10-1 de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 d’orientation et de programmation
        relative à la sécurité
Décret n°2006-929 du 28 juillet 2006 relatif à la vidéosurveillance et modifiant le décret n°
        96-926 du 17 octobre 1996
Décret n° 2009-86 du 22 janvier 2009 modifiant le décret n° 96-926 du 17 octobre 1996
        relatif à la vidéosurveillance
Projet de loi d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure,
        adoptée le 27 mai 2009 en Conseil des ministres




                                                                                             26

								
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