Club des gestionnaires

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					         Rapport du groupe de travail
        «Documents prévisionnels de
     gestion/volet financier du BOP»

                 Version 21 /06/2006




Pilote : Marie-Anne Lévêque, DAF Education nationale,
Rapporteur : Véronique Nativelle, direction du Budget
Sommaire :

I-      Bilan de la préparation des BOP 2006 Page 4
I-1- Procédures d’élaboration des DPG/volet financier du BOP : constats et besoins exprimés par le
groupe de travail P. 4
I-2- Contenu même des DPG/volet financier du BOP P.7

II-     Les voies d’amélioration envisageables Page 9
II-1- Rappel des dispositions réglementaires concernant les DPG P.9
II-2- Un seul document financier, support du dialogue de gestion pour l’ensemble des acteurs et des
échanges avec les autorités de contrôle P.11
II-3- Un socle commun, adaptable par chaque ministère en fonction des enjeux budgétaires des BOP,
mais substantiellement allégé P.11
Conclusion p. 12
Annexes p.14



Périmètre traité par le groupe de travail :
A partir des éléments de bilan du début de la gestion 2006 relatifs à l’élaboration et à l’examen du
volet financier des BOP 2006, le groupe de travail s’est attaché à proposer pour l’avenir des axes
d’amélioration et de simplification du contenu des documents prévisionnels de gestion (DPG)
définis par le décret du 27 janvier 2005 relatif au contrôle financier au sein des administrations de
l’Etat.

Des travaux, il est ressorti que la question de la programmation financière des BOP ne pouvait être
intégralement traitée sans disposer des analyses réalisées par les groupes de travail chargés d’examiner
le calendrier de la procédure « BOP », la soutenabilité budgétaire et les comptes rendus de gestion.



 Premiers éléments de constat :

L’examen rétrospectif de l’exercice de programmation financière des BOP en début de la gestion 2006
met en évidence des méthodes d’élaboration disparates, des difficultés dans la mise en œuvre d’un réel
dialogue de gestion, une charge de travail très lourde, parfois peu justifiée et peu lisible pour les
responsables de BOP (RBOP).
Il met en outre en exergue la difficulté rencontrée par beaucoup de RBOP pour présenter la prévision
des éléments du titre 2 au niveau d’exigence fixé par le texte relatif au contrôle financier compte tenu
de la répartition actuelle des compétences en matière de gestion des crédits de rémunération entre
l’administration centrale et les services déconcentrés.
Enfin, ce bilan soulève à nouveau la question, désormais bien connue, de l’interprétation de la
notion de « dépenses inéluctables » telle qu’elle figure dans le décret du 27 janvier 2005.

Les axes de travail :
Les propositions d’amélioration du contenu des documents de programmation budgétaire passent
prioritairement :
- par l’élaboration d’un document commun regroupant les données financières jusqu’alors présentés
séparément – au titre du projet de BOP adressé au rprog et au titre des DPG adressé à l’autorité chargé
du contrôle financier (ACCF).
- par un effort significatif de simplification et d’allègement des éléments présentés dans ce cadre et
la recherche d’une proportionnalité entre les enjeux propres à chaque BOP et la nature des


Rapport du groupe de travail «Documents prévisionnels de gestion/volet financier du BOP» - Club des gestionnaires –juin 2006   2/16
éléments financiers à fournir. Des recommandations tendant à l’amélioration et à la rationalisation
des modalités d’élaboration des DPG/volet financier du BOP sont également proposées. Une annexe
présente une proposition de contenu de référence des DPG/volet financier du BOP. Au-delà des
préconisations qu’il est amené à formuler, le groupe a également pris acte d’un besoin de stabilisation
des règles pour l’avenir : le coût d’apprentissage et de transition a été souligné à plusieurs reprises.

Résumé des propositions et suggestions :
Le groupe de travail considère que :

         1) le volet financier des BOP doit être un document commun répondant aux besoins des
différents acteurs – RPROG, RBOP, préfet, ACCF1- et adapté aux typologies de dépenses des
BOP. Ce document commun doit répondre à la double ambition des BOP: constituer le cadre de
référence du dialogue « budgétaire » entre administration centrale et services déconcentrés mais aussi
être le support indispensable au recueil de l’avis du ACCF sur le BOP,

         2) la limitation au strict nécessaire du contenu des documents financiers devant être
produits par les services déconcentrés sollicités par les responsables de programme, les CFR et le cas
échéant les préfets doit être recherchée. Le niveau des informations exigées doit être adapté en
fonction de la nature du programme et surtout du rôle que chaque ministère entend faire jouer au
RBOP en matière de gestion en tenant compte des marges reconnues au niveau local en matière de
gestion de la masse salariale et du niveau de déconcentration des décisions de gestion concernant les
personnels. L’intensité du dialogue de gestion entre le RBOP et l’ACCF doit être modulée en fonction
de la réelle capacité de pilotage, déléguée ou non au RBOP.
         . Il apparaît, par ailleurs, pertinent de définir un socle minimum valable pour l’ensemble
des BOP, et de confier à chaque ministère en liaison avec le CBCM la possibilité d’adapter le niveau
d’exigence lorsqu’il l’estime indispensable.

         3) l’articulation de la PBI, établie au niveau du programme voire la mission, et des
DPG/volet financier, établis au niveau des BOP, doit être précisée. Un exercice de clarification de
ces deux exercices, dans une logique d’allégement de la tâche des responsables de BOP et en tenant
compte de manière réaliste de l’information dont ceux-ci disposent au moment de la construction du
volet financier des BOP, doit être engagé dans chaque ministère entre responsables de programme et
CBCM.
         4) la notion de dépenses obligatoires doit être clarifiée, tout particulièrement ce qui
concerne les dépenses inéluctables, leur identification ayant soulevé de nombreuses difficultés
dans les relations entre les acteurs.

        5) qu’il convient par ailleurs d’anticiper un cadrage financier suffisamment en amont
permettant de réaliser une réelle programmation financière, tout en préservant la possibilité de
réaliser un premier bilan de l’exercice N-1 (prévision de l’exécution avant de stabiliser le BOP de
l’exercice N). Le groupe de travail s’est en effet interrogé sur l’incidence du calendrier retenu quant à
l’objectif d’un chaînage des exercices : idéalement, le BOP 2007 devrait être construit en tenant
compte de la prévision d’exécution 2006 afin notamment de maintenir une logique de performance et
de responsabilisation des RBOP.

Enfin, le groupe de travail s’est interrogé sur l’opportunité de produire, à titre d’illustration, des
tableaux types. Cette hypothèse a été écartée majoritairement par le groupe de travail en tant
qu’elle paraît s’opposer à l’objectif d’appropriation de l’exercice par les acteurs ministériels
notamment. Il revient à chaque ministère en tant que de besoin et en liaison avec le CBCM, de
construire et diffuser de tels tableaux.



1
    ACCF : Autorité chargée du contrôle financier


Rapport du groupe de travail «Documents prévisionnels de gestion/volet financier du BOP» - Club des gestionnaires –juin 2006   3/16
I- Bilan de la préparation des BOP 2006:

Globalement, la procédure a permis que l’avis des BOP intervienne dans des conditions compatibles
avec les contraintes de gestion ; la paie des agents n’a pas été affectée par les décalages intervenus
dans le calendrier théorique et le calendrier réel d’approbation des BOP.
Ce calendrier s'est en effet étendu jusqu'en mai puisque s'agissant par exemple des 1895 BOP locaux
soumis à l'avis des ACCF, 150 seulement étaient transmis au fin janvier, 758 fin février, 1107 à la mi-
mars et 1855 fin avril. Pour les BOP centraux concernés (298), la procédure a connu moins
d'étalement dans le temps puisque près de la moitié a reçu un avis fin janvier et fin février 85% des
BOP centraux avaient été examinés.
Néanmoins, de nombreuses lourdeurs ou difficultés ont été constatées, tenant tant à la procédure elle-
même qu’au contenu du document de programmation. Sur chacun de ces points, la nécessité de
simplifier l’exercice a fait l’unanimité des participants.


I-1- Procédures d’élaboration des DPG et du volet financier des BOP :
constats et besoins exprimés par le groupe de travail
    1) - L’utilisation d’une maquette type, sans doute nécessaire pour un premier exercice, a
       parfois fait obstacle à l’adaptation du document aux spécificités de chaque type de BOP :

       L’hétérogénéité des attributions des RBOP induit très logiquement une hétérogénéité des
contenus des BOP : opérations annuelles ou pluriannuelles, prédominance des dépenses de personnels,
d’investissement ou d’interventions, niveau central, régional, départemental, mixte…. A cette
complexité liée à la cartographie des programmes et des BOP s’ajoute également une hétérogénéité
liée la diversité des documents financiers retenus par les ministères et les RPROG. Ainsi, au sein d’un
même ministère, la maquette retenue pour les BOP peut être différente d’un programme à un autre,
voire pour deux BOP locaux rattachés à un même programme. De ce point de vue, si l’adoption d’une
maquette type, commune à l’ensemble des ministères apparaît comme un facteur de formalisme
excessif, formalisme qui de plus ne parait pas de nature à garantir la qualité des informations fournies
et leur utilité au regard de l’appréciation de la soutenabilité du BOP, une homogénéisation du cadre
de présentation du volet financier des BOP au sein de chaque programme voire de chaque ministère
semble indispensable à l’ensemble des membres du groupe, devant permettre notamment aux RPROG
et aux DAF d’obtenir des consolidations.

    2) - La coexistence de deux maquettes (tableaux des DPG/tableaux du volet financier du
       BOP)2 a en outre contribué à alourdir le travail des RBOP :

         Certains responsables de Programme ont transmis aux Responsables de B.O.P. des documents
préétablis mais ne répondant pour autant pas aux conditions de forme et de fond permettant d’être
soumis en l’état aux autorités de contrôle (ACCF) ce qui a obligé en vue de l’avis du CFR, certains
services, à un deuxième exercice de présentation.

      Témoignage : Les DPG ont été présentés conformément aux consignes du ministère de
l’Education Nationale. Le CF a ensuite réclamé les pièces et présentations suivantes, en s’appuyant
notamment sur la note CFR6011 relative aux conditions d’élaboration et d’examen des BOP et la
maquette type des BOP :
      -tableau justifiant les hypothèses de budgétisation de la masse salariale (tableau par catégorie
d’emploi, distinguant les rémunérations principales, les indemnités, les cotisations sociales et les


2
    Isssu par exemple de la maquette BOP diffusé par la DRB en mai 2005


Rapport du groupe de travail «Documents prévisionnels de gestion/volet financier du BOP» - Club des gestionnaires –juin 2006   4/16
prestations sociales et en introduisant par catégorie les incidences des départs et arrivées
prévisibles) ;
      -tableau récapitulatif de la structure prévisionnelle de la masse salariale (présentation
distinguant la masse salariale par catégorie d’emploi corrélée aux effectifs sous plafond de celle
calculée à partir d’enveloppes) ;
      -tableaux relatifs au plafond d’emplois (présentation prévisionnelle de la structure des effectifs
de l’année 2006 en ETPT catégorie d’emploi, entrées, sorties, besoin net de recrutement; présentation
de la structure mensuelle des emplois par catégorie et corps ; présentation des prévisions des entrées
et sorties par catégorie, exprimée en ETPT ; prévision cumulée de la consommation mensuelle des
crédits du titre II par nature de dépense) ;
      -présentation de l’exécution 2005 par catégorie d’emplois ;
      -présentation du hors titre II par titre présentant la dépense 2005, les charges à payer et le
budget 2006 ;
      -présentation de la structure prévisionnelle de la dépense du hors titre II par mois et par titre ;
      -répartition des dépenses obligatoires et inéluctables par titre ;
      -présentation de l’exécution de la programmation trimestrielle de la consommation des AE et
des CP par titre ;
      -présentation de l’exécution du hors titre II par titre au bilan trimestriel ;
      -présentation du budget prévisionnel de chaque BOP ventilé par action.
      Seule une partie de ces demandes a pu être satisfaite, l’urgence étant d’avoir un visa pour
démarrer la gestion 2006.

       Afin d’éviter ce double exercice, les participants se sont accordés sur la nécessité de mieux
articuler les différents supports : l’existence de deux documents (DPG formalisés dans le cadre de la
PBI /maquette BOP diffusée par la DRB) a aggravé les flottements dans la procédure avec des
redondances dans les travaux sur des documents et des formats différents demandés aux services.


       De ces deux constats résulte le souhait d’un document commun qui réponde à la double
ambition des BOP: constituer le cadre de référence du dialogue « budgétaire » entre administration
centrale et service déconcentré mais aussi être le support indispensable au recueil de l’avis du ACCF
sur le BOP.

      L’articulation de ces deux fonctions n’est pas simple : en tant que support du dialogue entre
RPROG et RBOP, ce document relève d’une logique « verticale » articulée selon les spécificités et les
enjeux de chaque programme et de chaque ministère. En tant que support de l’échange avec les CFR,
la nature des informations demandées et le mode de présentation des documents peuvent obéir à une
certaine logique d’homogénéisation au plan local. Il en va de même pour les BOP examinés en CAR
où un effort d’harmonisation peut paraître nécessaire.

       C’est pourquoi l’utilisation d’une maquette type, si elle était sans doute indispensable en 2006
pour amorcer l’exercice, doit de l’avis des membres du groupe, laisser la place dès 2007 à une plus
grande appropriation de la dimension budgétaire des BOP par les ministères, et notamment les
responsables de programme, de nature à améliorer la qualité et la pertinence de l’information
budgétaire et financière en « ciblant » le document financier sur les enjeux spécifiques de chaque type
de BOP. Il convient en effet d’éviter que les tableaux soient remplis de manière « automatique » pour
satisfaire les exigences « formelles » du RPROG ou du CFR et se révèlent inutiles pour la
programmation financière puis le suivi de l’activité des RBOP, ce qui paraît avoir été parfois le cas
lors de l’exercice 2006.

      Par ailleurs il a été signalé que certains ministères ont en effet fait le choix d'une maille de BOP
ne correspondant pas à la maille traditionnelle de gestion (cas des services de l'équipement dont les
BOP déconcentrés sont régionaux alors que les structures traditionnelles de gestion étaient les DDE).
Ce choix a nécessité de réorganiser les circuits et de développer un apprentissage réciproque qui a pu
générer quelques difficultés au démarrage.


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Au-delà de la maquette stricto sensu, la procédure pourrait également être améliorée à deux
égards :

  3) - Mettre en place un calendrier réaliste d’élaboration de la programmation financière:

      Il a été constaté une grande diversité des procédures d’élaboration des BOP : certains RBOP ont
été confrontés à la nécessité de construire leur programmation physico-budgétaire sur des prévisions
financières dépourvues de toute garantie sur le niveau des crédits du BOP (exemple d’un cas où
l’enveloppe du BOP est passée du simple au double-en baisse puis en hausse). D’autres BOP n’ont été
construits que lorsque les crédits ont été notifiés par les RPROG. La nature de l’exercice de
programmation budgétaire en est nécessairement fondamentalement modifiée. Il s’agit selon les cas
d’une démarche de prévision ou de programmation financière ou au contraire d’un exercice se
rapprochant d’une simple répartition d’enveloppe.

      Sans préjuger des conclusions du groupe « calendrier de référence», les membres du
groupe tiennent à souligner la nécessité que la procédure soit anticipée avec un cadrage financier
suffisamment en amont permettant de réaliser une réelle programmation financière


Témoignage : un service régional a plus particulièrement témoigné des difficultés de démarrage de la
gestion 2006 liées au calendrier d’élaboration des BOP. En l’absence de l’ avis du CFR sur le BOP,
peuvent être liquidées les seules dépenses relatives à des opérations de première urgence et des
charges à payer. La communication de l’avis du CFR en avril a reporté de fait les délégations
complémentaires d’AE et de CP par les responsables de programme , et les responsables de BOP
n’ont ainsi pu disposer du volume d’AE et de CP leur permettant de faire face aux dépenses
« courantes » qu’au cours du mois d’avril. Ce décalage de calendrier est venu s’ajouter au temps
d’appropriation des nouvelles procédures de gestion des AE et CP : subdélégations au niveau des UO,
constitution des engagements, modalités de validation des transactions NDL … De ce fait, les mois
d’avril et mai ont été consacrés à la résorption du retard de mise en paiement des factures intervenues
au cours du premier trimestre. Par comparaison avec les exercices précédents, la « gestion courante »
(après mise en paiement des opérations de première urgence et des charges à payer) a ainsi été mise
en œuvre avec un décalage d’environ un mois et demi.

Autre témoignage : Alors que le service avait souhaité rencontrer le contrôleur financier dès janvier
pour discuter de la présentation des DCP, le rendez-vous n’a pu être fixé qu’au 9 février, et c’est
seulement le 14 février qu’une première demande d’informations complémentaires est intervenue,
suivie d’une seconde le 22 mars ; l’avis n’a finalement été reçu que le 4 avril. Ce délai a induit des
retards importants dans le cadre de la gestion courante.

Il est toutefois à noter que cette volonté d’anticipation n’implique nullement la suppression de la
gestion anticipée ou de la procédure des OPU (opérations prioritaires et urgentes) dont la nécessité
et l’utilité sont reconnues par l’ensemble des participants.

De plus, la remontée des calendriers doit préserver la possibilité de réaliser un premier bilan de
l’exercice N-1 (prévision de l’exécution avant de stabiliser le BOP de l’exercice N). Le groupe s’est
en effet interrogé sur l’incidence du calendrier retenu quant à l’objectif d’un chaînage des exercices :
idéalement, le BOP 2007 devrait être construit en tenant compte de la prévision d’exécution de la
gestion 2006 : la logique de performance et de responsabilisation suppose à terme que les efforts des
gestionnaires soient reconnus dans les choix de budgétisation dès l’exercice suivant (construire un
BOP pour l’exercice N à partir du seul bilan N-2 ne serait, de l’avis général, pas pertinent). Cette
exigence plaide en faveur d’une certaine souplesse : certains ministères ont des calendriers de gestion
spécifiques (par exemple, à l’éducation nationale, l’impact de la rentrée scolaire est très important ; il
faut donc attendre a minima les données de la paie du mois d’octobre pour anticiper sur les résultats de
l’exercice en cours) dont il faut tenir compte.


Rapport du groupe de travail «Documents prévisionnels de gestion/volet financier du BOP» - Club des gestionnaires –juin 2006   6/16
    4) - Préciser les rôles de chacun des acteurs dans les différentes étapes de la procédure:

Il conviendra plus particulièrement de rappeler le niveau d’exigence qui peut être celui de CFR,
notamment sur les points suivants :

-la signature du BOP par le RPROG ne repose sur aucune disposition réglementaire ; elle ne peut être
exigée ;
-s’agissant des avenants aux BOP, ils n’ont pas à faire systématiquement l’objet d’un avis du CFR : il
convient de réserver cette demande d’avis aux modifications qui bouleversent l’économie générale du
BOP.

      Le groupe de travail préconise par ailleurs une réflexion pour que la campagne d’avis sur les
BOP puisse être éclairée en amont par une information des RBOP et des CFR par leurs
autorités respectives par un cadrage budgétaire d’ensemble, tel qu’il est effectué dans le cadre
de la PBI. Ceci serait de nature à limiter les incompréhensions sur le provisionnement de certains
risques ou de certaines dépenses et à permettre l’identification par les différents acteurs des principales
marges (ou impasses à financer).

Les RBOP doivent avoir également connaissance d’éléments exogènes à la notification de leur
enveloppe stricto sensu comme par exemple le niveau de réserve, le calendrier des délégations, les
provisions pour aléas de gestion réalisées en administration centrale…


        I-2 – Le contenu même de la programmation budgétaire :
      L’examen d’un échantillon de BOP a montré l’hétérogénéité du contenu de ces documents,
avec toutefois une prévalence pour le modèle diffusé par la DRB en mai 20053. Cette diversité
n’est pas en soi problématique, mais certaines difficultés récurrentes sont constatées :

        1 - le périmètre du BOP constitue un élément fondamental d’appréciation qui n’apparaît
pas systématiquement.

      -Le contenu des DPG transmis au CFR ne permettent pas toujours d’en mesurer la
soutenabilité:

       Certains BOP sont trop succincts pour qu’une analyse puisse être faite et qu’à l’inverse d’autres
sont si détaillés que l’examen nécessite une étude à un niveau de précision sans doute inutile pour les
autorités de contrôle. Il apparaît ainsi que le volet financier des BOP a été appréhendé globalement
selon deux approches : soit le RBOP a subi l’exercice et rempli a minima des rubriques de la maquette
type4, soit il a utilisé la maquette ( ou un autre document) pour effectuer un réel exercice de
programmation, le cas échéant partagé avec le RPROG, cette seconde démarche paraissant la plus
efficiente pour conférer au volet financier du BOP sa cohérence et sa clarté.

        En pratique, les CFR membres du groupe ont, à partir de leur expérience, distingué :

       -les BOP fortement étayés par une présentation cadre adaptée au ministère (BOP de la DRIRE
ceux du DRTEFP, …) ;
       -les BOP où la maquette DRB a été reprise sans aucune adaptation et avec un remplissage très
partiel et parfois succinct des tableaux (DRASS Bretagne par exemple) ;

3
  Ce document « maquette » comme cela avait été précisé lors de sa diffusion n’avait pas de valeur juridique
normative et avait vocation à être adapté aux spécificités des ministères et aux enjeux des BOP.
4
  Maquette de BOP proposée par la Direction de la Réforme Budgétaire le 23 mai 2005 au Copil des DAF


Rapport du groupe de travail «Documents prévisionnels de gestion/volet financier du BOP» - Club des gestionnaires –juin 2006   7/16
      -d’autres qui correspondent à des tableaux de programmation, avec la programmation des crédits
en AE et CP sur une ou, le cas échéant, plusieurs années (DRAC, SGAR pour le FNADT, rectorats
pour le BOP constructions universitaires).

        Il existe donc toute une palette de nuances entre ces différentes catégories.

       Au total, la plupart des BOP ne comportaient pas les informations sur les dépenses obligatoires
et inéluctables, ni les prévisions de consommation mensuelle (titre II) ou trimestrielles (autres titres).
Des demandes d’éléments complémentaires ont donc été souvent nécessaires, ce qui a fortement
contribué à l’allongement excessif des délais. Dans la plupart des cas, la question de la couverture en
crédits de paiements des engagements antérieurs n’était pas traitée dans le DPG initial, ne fut-ce que
par un tableau budgétaire très simple, alors même que cette question a été à l’origine de la grande
majorité des réserves émises dans les avis des CFR sur le BOP.

     2 -S’agissant du titre2, les documents de programmation financière sont à la fois trop
complexe pour les gestionnaires, sans pour autant garantir au CFR une vision exhaustive des
enjeux attachés aux dépenses de personnel :

        Le niveau d’exigence fixé par les arrêtés ministériels de contrôle financier pour ce qui
concerne la prévision du titre 2 ne prend en considération ni l’organisation des ministères ni les
contraintes de gestion auxquelles sont confrontés les gestionnaires centraux et locaux.

        Les éléments demandés se justifient en effet bien davantage au niveau de la programmation
budgétaire initiale (PBI) ministérielle et donc à l’appui de la soutenabilité de la programmation globale
d’un programme (voire d’une mission) qu’au niveau des BOP. Aussi les RBOP ont-ils souvent eu
des difficultés à « remplir » les tableaux prévus faute de maîtrise des éléments demandés (à
l’éducation nationale par exemple, le détail des motifs d’entrée/sortie n’est pas connu au niveau
académique au moment de l’élaboration du BOP : les concours sont calibrés au niveau national et leur
impact est connu au niveau de la mission). Il est sans doute nécessaire d’adapter et d’alléger très
substantiellement cet exercice au niveau local. Il importe de laisser une marge d’appréciation aux
ministères ; le niveau des effectifs impose des modes de gestion très différenciés.

         Par ailleurs, l’objectif de simplification justifierait une réflexion visant à assurer la cohérence
entre le niveau d’exigence retenu dans les BOP et les précisions exigées pour les visas de recrutement
(la maquette DGAFP détaillant les éléments à fournir à l’appui des demandes de visa pose
actuellement des exigences dont l’utilité n’est pas démontrée au regard de l’objectif de soutenabilité de
la dépense).

         3 -Clarifier la notion de dépenses obligatoires et renvoyer l’identification des dépenses
inéluctables à un dialogue entre RBOP et CFR :
Ces deux notions sont cruciales s’agissant de l’appréciation de la soutenabilité des BOP, mais seule la
notion de dépense obligatoire peut faire l’objet d’une définition nationale.
Les dépenses obligatoires sont les dépenses déjà engagées et non mandatées au 31 décembre N-1, qui
ne mobiliseront que des CP au cours de l’année N (ex. paiement d’un fournisseur après service fait ;
versement de la tranche annuelle d’une CPO engagée en totalité antérieurement …).
La notion de dépenses inéluctables ne recouvre aucune définition juridique précise et se prête à des
interprétations très différentes.
L’absence de clarification de ces notions, outre les difficultés qu’elle a pu induire dans le dialogue
entre le RBOP et le CFR (à l’éducation nationale, plusieurs rectorats ont vu l’avis du CFR reporté du
fait de divergences avec le CFR sur les dépenses inéluctables), a également contribué à complexifier la
gestion (fléchage des engagements distinguant ces dépenses inéluctables et les dépenses
discrétionnaires pour la DRPJJ du Nord Pas de Calais par exemple).
S’agissant des dépenses inéluctables, s’il peut être envisagé de donner quelques indications au plan
national, il apparaît que c’est seulement au niveau déconcentré qu’elles peuvent être évaluées avec



Rapport du groupe de travail «Documents prévisionnels de gestion/volet financier du BOP» - Club des gestionnaires –juin 2006   8/16
pertinence. En toute hypothèse, le groupe de travail considère qu’un cadrage national très restrictif de
cette notion doit être donné au niveau interministériel (« dépenses de guichet » : bourses…).

        4 - éviter un fléchage excessif des crédits qui vide l’exercice de son sens et qui
déresponsabilise les RBOP.
        La difficulté à construire le BOP est d’autant plus grande que le fléchage intervient
tardivement.


Au total, l’exercice « programmation financière » exige une forte implication dont la nécessité
n’est pas contestée par les membres du groupe; le coût de la transition et de l’apprentissage est
majoritairement accepté, mais la simplification de l’exercice apparaît être un impératif ; les
gestionnaires aussi bien que les contrôleurs financiers régionaux s’entendent également sur le
besoin de donner plus de sens à l’exercice en privilégiant les données utiles, notamment celles qui
déterminent la soutenabilité du BOP.


II- Les voies d’amélioration envisageables :
         Un BOP est composé de plusieurs volets au rang desquels les volets performance et financier.

      S’agissant du volet financier, les règles de forme importent moins que la nécessité de faire
apparaître un contenu à la fois relativement exhaustif pour éviter la construction de documents
parallèles mais également adaptable pour tenir compte de la diversité des BOP et des enjeux financiers
qui leur sont attachés.

      Le groupe considère que le volet financier des BOP doit être un document commun
répondant aux besoins des différents acteurs – RPROG, RBOP, préfet, ACCF5- et adaptable aux
typologies de dépenses des BOP.


II.1 Rappel des dispositions règlementaires concernant les documents
prévisionnels de gestion (DPG)
      L’existence des DPG procède des articles 5, 6 et 15 du décret du 27 janvier 2005 relatif au
contrôle financier au sein des administrations de l’Etat et d’arrêtés ministériels parus fin décembre
2005 et courant janvier 2006 (cf. annexe 2)

      Le décret prévoit ainsi que «L’autorité chargée du contrôle financier vise le document de
programmation budgétaire initiale (…). (Ce visa) porte également sur les conditions de présentation
des documents prévisionnels de gestion et de suivi de l’exécution budgétaire établis par les
gestionnaires ». « (Elle) émet un avis préalable sur les documents prévisionnels de gestion qui lui sont
présentés par les gestionnaires. Cet avis porte sur la cohérence budgétaire d’ensemble de ces
documents, sur l’impact des charges prévues sur les finances publiques et sur la couverture des
dépenses que l’Etat est juridiquement tenu de supporter ainsi que de celles qui apparaissent d’ores et
déjà inéluctables. »

      De plus, « Pour chaque ministère, un arrêté du ministre chargé du budget définit le contenu du
document annuel de programmation budgétaire initiale, des documents prévisionnels de gestion
[…]. »



5
    ACCF : Autorité chargée du contrôle financier


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        Les arrêtés ministériels précisent le contenu de ces DPG. Il porte :

- pour le titre 2,  sur le profil mensuel de consommation prévisionnelle des emplois par catégorie
                   d’emplois assorti d’une prévision d’entrées/sorties de personnels en distinguant,
                   notamment, les autorisations de recrutement par corps pour les titulaires et par type de
                   contrats pour les non titulaires ;

                      sur le profil mensuel de consommation prévisionnelle des crédits (en distinguant
                     rémunérations d’activité, cotisations sociales, prestations sociales, allocations
                     diverses, et, le cas échéant, des types de dépenses plus détaillés) assis sur une
                     présentation du coût lié aux grandes composantes de la masse salariale découlant des
                     entrées et des sorties de personnels, des changements de corps et de grades, des
                     avancements d’échelons, des mesures générales et catégorielles, et des autres
                     variations.

- pour les autres titres, sur la programmation trimestrielle de la consommation des autorisations
                d’engagement et des crédits de paiement notifiés, en différenciant les crédits qui
                correspondent à des dépenses que l’État est juridiquement tenu de supporter, ainsi
                qu’à celles qui apparaissent inéluctables. Dans certains cas, les profils mensuels
                peuvent n’être actualisés qu’une fois par trimestre durant les années 2006 et 2007.

       Par ailleurs 5 ministères connaissent des spécificités : par exemple, le ministère de l’éducation
nationale présente pour le titre 2 une classification entrées/sorties par catégorie uniquement (et non par
corps/grade) et une distinction entre titulaires/non titulaires pour les personnels enseignants et non-
enseignants. Il en va de même pour le ministère de la Défense avec une distinction pour les personnels
civils entre titulaires et non titulaires. Pour le Minéfi, le suivi des entrées/sorties est établi selon des
modalités prévues par protocole et le profil mensuel de consommation des crédits sur la base
d’hypothèses de budgétisation de la masse salariale du service gestionnaire.

Ces dispositions réglementaires sont communes aux services centraux et aux services
déconcentrés et recoupent très largement, s’agissant notamment du titre II, les éléments
constitutifs de la PBI.

La question qui mérite d’être posée au vu des difficultés rencontrées en début d’année 2006 est
celle de l’articulation de la PBI, établie au niveau du programme, et des DPG établis au niveau
des BOP. Un exercice de clarification de ces deux exercices, dans une logique d’allégement de la
tache des responsables de BOP et en tenant compte de manière réaliste de l’information dont
ceux-ci disposent au moment de la construction du volet financier des BOP, doit sans doute être
engagé dans chaque ministère entre responsables de programme et CBCM.


II.2 Un seul document financier, support du dialogue de gestion pour
l’ensemble des acteurs et des échanges avec les autorités de contrôle :
      Le groupe juge nécessaire de définir non pas une maquette type, dont on a pu mesurer les
avantages mais également les inconvénients début 2006, mais un cadrage indicatif du contenu d’un
document financier susceptible de constituer un socle minimum qui devrait donner lieu à un
échange entre responsables de programmes, DAF et CBCM tendant à l’adapter aux enjeux et aux
spécificités de chaque catégorie de BOP, l’objectif étant de mettre en place un cadre de référence
commun à l’ensemble des BOP relevant d’un même programme (et, si possible, d’un même
ministère).




Rapport du groupe de travail «Documents prévisionnels de gestion/volet financier du BOP» - Club des gestionnaires –juin 2006   10/16
       L’objectif du groupe est de limiter au maximum les documents financiers devant être
produits par les services déconcentrés sollicités par les responsables de programme, les CFR et
le cas échéant les préfets.

      Seule une mise en cohérence effectuée au niveau central, sur la base d’un cadre type
négocié avec le CBCM, et adaptée aux spécificités et enjeux de chaque programme peut
concourir à alléger de manière effective les tâches incombant aux différents acteurs tout en
fixant un document financier de référence, adaptée à la programmation et au suivi de
l’exécution des BOP.

     Il appartient donc à chaque ministère, à partir du bilan de l’exercice 2006, de mettre en place la
procédure de concertation interne ( DAF/ RPROG, le cas échéant DRH, RBOP) et externe( CBCM)
permettant d’aboutir à la définition de ce cadre partagé.

        Un point doit être à cet égard souligné s’agissant des dépenses du titre II .

      Le niveau des informations exigées doit être adapté en fonction de la nature du
programme et surtout du rôle que chaque ministère entend faire jouer au RBOP en matière de
gestion de la masse salariale et du niveau de déconcentration des décisions de gestion concernant
les personnels. Il apparaît pertinent de définir un socle minimum valable pour l’ensemble des BOP, et
de confier à chaque ministère en liaison avec le CBCM la possibilité d’augmenter le niveau
d’exigence lorsqu’il l’estime nécessaire (mise en œuvre de la fongibilité asymétrique au niveau
déconcentré ou prépondérance des crédits de personnel au sein du BOP, forte déconcentration de la
gestion du personnel).


II-3 Un socle commun, adaptable par chaque ministère en fonction des
enjeux budgétaires des BOP, mais substantiellement allégé :
      Sans dresser la liste d’items précis devant figurer dans le document financier (sauf en ce qui
concerne les éléments définis dans les arrêtés ministériels), le groupe a jugé plus judicieux de formuler
des préconisations en termes de procédure et de proposer une méthode au travers d’une circulaire
assortie d’annexes méthodologiques, un cadre minimal destiné à être si nécessaire adapté et « mis en
musique » au sein de chaque ministère (cf annexe).

      Le groupe souligne cependant que cette démarche, si elle doit poursuivre un objectif de
simplification, ne doit pas aboutir à remettre systématiquement en question l’existant, c'est-à-dire les
acquis de la procédure 2006, tant pour consolider les éléments pertinents qui y figurent que pour
préserver une certaine continuité et la motivation des services contributeurs. En effet, les ministères et
services qui se sont approprié les volets du BOP et qui les ont correctement renseignés doivent pouvoir
capitaliser sur l’acquis tout en faisant évoluer tel ou tel point.

     Dans ces conditions, le socle commun, tel qu’il se dégage des travaux du groupe, comprend les
éléments suivants :

        -Sur le titre II :

         -des éléments relatifs aux effectifs en équivalents temps plein (situation nette, principaux
déterminants de la dépense, prévision de consommation mensuelle et commentaires permettant de
comprendre la méthode de construction) ;
         -des éléments relatifs à la masse salariale (tableau des composantes de la masse salariale,
tableau de prévision d’exécution).




Rapport du groupe de travail «Documents prévisionnels de gestion/volet financier du BOP» - Club des gestionnaires –juin 2006   11/16
        -Sur les autres titres :

      Une présentation par nature de dépenses selon la nomenclature budgetaro-comptable, et
susceptible d’être complétée, si le RBOP l’estime justifié compte tenu des spécificités de son BOP, par
d’autres éléments.

        -         pour l’ensemble de la programmation financière, une synthèse ou récapitulation des
                  éléments budgétaires agrégés du BOP, présentés par action et par titre, déjà réalisée
                  en 2006 pour une majorité de BOP déconcentrés.



      Le groupe s’est interrogé sur l’opportunité de produire, à titre d’illustration, des tableaux types.
Cette hypothèse a été écartée majoritairement par le groupe de travail en tant qu’elle paraît s’opposer à
l’objectif d’appropriation de l’exercice par les acteurs ministériels notamment. Il revient à chaque
ministère en tant que de besoin et en liaison avec le CBCM, de construire et diffuser de tels tableaux.



        Conclusion

      Une circulaire spécifique relative au volet financier du BOP devrait rapidement transmettre aux
responsables de programme, aux DAF et aux autorités de contrôle des recommandations de
simplification et d’allègement des documents prévisionnels de gestion assorties d’une annexe
comportant les informations minimales requises.

       Elle inviterait en outre les responsables de programme et DAF à élaborer de concert avec les
contrôleurs budgétaires et comptables ministériels un ciblage des besoins d’information spécifiques à
chaque ministère ou programme en vue de parvenir à un cadre commun lequel devrait être transmis
tant aux gestionnaires locaux qu’aux CFR.




Rapport du groupe de travail «Documents prévisionnels de gestion/volet financier du BOP» - Club des gestionnaires –juin 2006   12/16
                                                                ANNEXE 1

                               Composition du groupe de travail et mode de fonctionnement



        1- Composition

Animateur– Marie-Anne Levêque (Education Nationale)
Rapporteur – Véronique Nativelle (Direction du Budget)

Participants :
Education Nationale             Yves Le Nozahic, Corinne Pasquay, Madame Petitjean ( DAF Dijon)
Santé                           Rémi Bibal (Drass Il e de France)
Equipement                      Jean-Michel Rogowski (DRE Basse-Normandie)
CFR :                           Brigitte Klein, Pascal Albertini,
Justice :                       Mme Poinsignon- (DRPJJ Nord Pas de Calais)
Emploi :                          Mme Husson- DAGEMO- Emploi
DGME :                                   Marc Simmonny, Géraud du Jonchay
Direction du Budget :           Josette Goineau,



     2- Mode de fonctionnement

     Le groupe a appuyé ses travaux sur l’examen d’un échantillon de BOP. Le rapport a été élaboré à
     partir des échanges entre les membres du groupe mais également, compte tenu de la participation
     de représentants des services déconcentrés, sur des contributions écrites .

     Le groupe s’est réuni en séance plénière le 19 mai, le 29 mai et le 13 juin.




Rapport du groupe de travail «Documents prévisionnels de gestion/volet financier du BOP» - Club des gestionnaires –juin 2006   13/16
                                                              Annexe 2


           Documents prévisionnels de gestion (DPG)/ volet financier du BOP



Rappel sur les échanges du groupe :


 cadre : l’élaboration des DPG qui constituent le volet financier des BOP, doit intervenir dans un
cadre de gestion clair pour tous les acteurs concernés, à savoir le responsable de programme, les
RBOP voire les RUO et autorités de contrôle. Cela suppose que soit précisé d’une part l’articulation
entre la PBI et les BOP tant pour la construction des éléments du titre 2 que les réserves pour aléas de
manière à identifier les niveaux d’action et marges de manœuvre des acteurs. De plus, un cadrage sur
l’élaboration des programmations défini dans chaque ministère en accord avec le CBCM et
communiqué aux gestionnaires locaux et aux CFR doit faciliter les échanges et avant tout garantir
l’homogénéité des opérations et contrôles.

 cible :
   - Une présentation synthétique du BOP en actions et titres (reprise du volet performances)
   Et un seul document comportant
   - un socle commun restreint qui constitue l’exercice minimal obligé et resserrant les
       informations essentielles et communes à l’administration centrale, au préfet et à l’autorité
       chargée du contrôle financier ;
   - un volet complémentaire en fonction de l’activité du ministère

 forme : privilégier le contenu plus que la forme qui peut rester libre et adaptée aux systèmes
           d’informations des ministères.

                                                       Contenu des DPG

                                                               Titre II


Vérification de l’adéquation du schéma d’emplois (entrées/sorties, événements de GRH) avec la masse
salariale :

II-A Effectifs

En fonction du cadre défini par le ministère en ETPT et en masse salariale,, présentation par BOP ou
pour l’ensemble des BOP d’une même mission :

II-A-1 Tableau des déterminants de la dépense comportant la description du schéma d’emplois par
       catégorie. (le cas échéant, par corps et grades à l’initiative du ministère).

           -         situation au 1er janvier du plafond de cadrage,
           -         entrées/sorties par types d’événements de l’ensemble des agents du BOP6 :
                             . recrutements externes,

6
    La présentation par catégorie relève de l’initiative du ministère


Rapport du groupe de travail «Documents prévisionnels de gestion/volet financier du BOP» - Club des gestionnaires –juin 2006   14/16
                               . départs en retraite
                               . autres événements (tels que nominations aux concours, au choix, détachements,
                               divers mouvements de mobilité…)

II-A-2 Consommation annuelle déclinée mensuellement.



II-B Masse salariale

Le niveau d’exigence d’information dépend du niveau de réalisation de la fongibilité des crédits :
programme ou BOP. Deux options sont donc à retenir

     -    fongibilité au niveau du programme : degré d’exigence minimal
     -    fongibilité au niveau du BOP : informations complémentaires (signalées ci-dessous par un *)

II-B-1. Un tableau des composantes de la masse salariale :

     -    rémunération principale/salaires
     -    indemnités
     -    cotisations sociales
     -    prestations sociales

     comportant les éléments sous plafond et hors plafond

     -    catégories avec incidences des mesures générales et des variations de quotité du temps de
          travail
          détail des mesures générales* : GVT*, GVT spécifique à la région*
     -    CFA, CLD, autres et enveloppe action sociale

     Et des commentaires explicitant la méthode employée.

II-B-2 Un tableau de prévision d’exécution décomposé par natures de dépenses (rémunérations
       principales, indemnités, cotisations, prestations sociales, dépenses hors du périmètre du
       plafond d’emplois) le cas échéant par catégories de personnels (selon les fonctionnalités des
       systèmes d’information des ministères).

          Ce tableau de prévision serait élaboré au mois le mois en fonction des possibilités des outils
          des administrations et utilisé pour le suivi périodique.


                                                           Autres Titres

Les dépenses devraient être présentées pour une meilleure analyse par nature de dépenses et selon la
nomenclature budgétaro-comptable :

     -    fonctionnement,
     -    intervention,
     -    investissement.

Dans chacune des trois catégories et s’agissant des dépenses obligatoires, il convient de distinguer
l’engagé juridiquement, la part de dépenses inéluctables :
         - Les dépenses obligatoires




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         Dépense correspondant à une créance due au 1er janvier de l’exercice, c’est-à-dire engagements
         juridiques déjà réalisés dont les paiement sont exigibles en année N.
         - Les dépenses inéluctables
         dépenses qui ne sont pas juridiquement obligatoires au 1er janvier de l’année mais qui vont le
         devenir de manière certaine et génèrent un besoin de financement en AE et CP.
         Dépenses finançant les droits et avantages prévus par les lois et règlements, c'est-à-dire les
         dépenses dites de « guichet » pour lesquelles l’Etat a compétence liée dès lors que le demandeur
         remplit les conditions d’attribution du droit ou de l’avantage.
         Socle incompressible des dépenses liées à l’action et au fonctionnement des services (frais de
         déplacement, fluides, maintenance immobilière…).


Pour les BOP à dominante « investissement » ou « intervention », les informations suivantes sont
ajoutées :

     -     opérations d’investissement : historique recensant les opérations de manière exhaustive (mais
           en n’individualisant que les opérations significatives) accompagné d’un tableau d’échéancier
           classique (affecté/engagé/fait dans l’année et à faire l’année suivante) ;

     -     opérations d’intervention : suivi des dispositifs avec échéanciers si besoin quand il existe des
           conventions pluriannuelles ;




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