Tribunal administratif - DOC 4

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					       Tribunal administratif                             N° 24831 du rôle
       du Grand-Duché de Luxembourg                       Inscrit le 17 septembre 2008
       2e chambre




                            Audience publique du 14 mai 2009

                            Recours formé par Madame ..., … (Belgique)
                    contre deux décisions du ministre de l’Education nationale et
                                  de la Formation professionnelle
                             en matière de reconnaissance de diplômes




                                      JUGEMENT

        Vu la requête inscrite sous le numéro 24831 du rôle et déposée au greffe du tribunal
administratif le 17 septembre 2008 par Maître Albert Rodesch, avocat à la Cour, inscrit au
tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Madame ..., demeurant à B-…,
tendant principalement à l’annulation et subsidiairement à la réformation d’une décision du
ministre de l’Education nationale et de la Formation professionnelle du 27 mars 2008 refusant
de reconnaître son attestation belge d’aide-soignant, ainsi que de la décision confirmative du
23 juillet 2008 intervenue sur recours gracieux ;

      Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal
administratif en date du 30 octobre 2008 ;

     Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 27
novembre 2008 par Maître Rodesch au nom de Madame ... ;

      Vu le mémoire en duplique du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal
administratif en date du 23 décembre 2008 ;

       Vu les pièces versées en cause en notamment les décisions critiquées ;

        Entendu le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maître Caroline Lecuit, en
remplacement de Maître Albert Rodesch, et Monsieur le délégué du gouvernement Jean-Paul
Reiter en leurs plaidoiries respectives.



        En date du 6 décembre 2007, Madame ... s’est vu délivrer par le ministre belge des
Affaires sociales et de la Santé publique une attestation d’enregistrement, avec effet au 13
février 2006, comme aide-soignant, sur base d’une attestation d’aptitude aux fonctions d’aide-



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soignant délivrée en France par le préfet de la Région Champagne-Ardenne le 27 septembre
2006.

        Suite à une demande du 10 mars 2008 tendant à la reconnaissance de la prédite
attestation d’enregistrement, le ministre de l’Education nationale et de la Formation
professionnelle, ci-après « le ministre », subordonna, par courrier du 27 mars 2008, la
reconnaissance de ladite attestation soit à l’accomplissement d’un stage d’adaptation de deux
années à plein temps, soit à la réussite d’une épreuve d’aptitude en matière de connaissances
professionnelles (théorie et pratique), ainsi qu’en matière de connaissance de la législation
professionnelle luxembourgeoise.

       Par courrier du 5 avril 2008, Madame ... informa le ministre qu’elle opterait pour
l’accomplissement de l’épreuve d’aptitude.

        Suite à un recours gracieux introduit par courrier du 20 juin 2008, le ministre confirma
la prédite décision du 27 mars 2008, par courrier du 23 juillet 2008, dans les termes suivants :

        « En réponse à vos courriers du 20 juin et 4 juillet 2008 concernant Madame ..., je
tiens à vous fournir les précisions suivantes:

        La base légale de la décision du 27 mars 2008 est le règlement grand-ducal du 20
septembre 2002 déterminant pour la profession d'aide-soignant les modalités de
reconnaissance des diplômes étrangers ainsi que la directive 92/51/CEE relative au deuxième
système général de reconnaissance de qualifications professionnelles, respectivement la
directive 2005/36/CE relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles.

       Cette directive s'applique à tout ressortissant d'un Etat membre voulant exercer une
profession réglementée au Luxembourg. La profession de l'aide-soignant est définie au
Luxembourg par le règlement grand-ducal du 25 juillet 2002 portant sur l'exercice de la
profession de l'aide-soignant.

        En Belgique la profession en question n'est pas réglementée en tant que telle; toutefois
l'arrêté royal du 12 janvier 2006 fixe les modalités d'enregistrement comme aide-soignant en
Belgique.

       Il s'agit donc en premier lieu de comparer le profil professionnel belge avec le profil
luxembourgeois. En comparant la liste des activités que l'aide-soignant belge peut effectuer
sous le contrôle de l'infirmier et dans une équipe structurée avec les attributions
luxembourgeoises énumérées dans l'annexe du règlement du 25 juillet 2002, on constate en
premier lieu que l'aide-soignant belge n'a pas d'attributions à prendre sur initiative propre
comme p.ex. la prise de pression artérielle, soins d'une sonde gastrique, surveillance de
perfusions, etc, et en second lieu que les actes à réaliser sur prescription médicale au
Luxembourg dépassent de loin les actes repris dans l'arrêté royal belge, comme notamment
des soins thérapeutiques médicaux, tels que l'alimentation par sonde en place, préparation et
administration de gavages, administration d'oxygène par sonde/masque bucco-nasal,
l'administration de médicaments par voie orale, nasale, transcutanée, sous-cutanée, anale,
comme notamment l'insuline et les anticoagulants, etc.

       Par ailleurs la formation de l'aide-soignant est au Luxembourg d'une durée de trois
années, dont les contenus sont définis par le règlement grand-ducal du 24 août 2007 fixant les


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grilles d'horaires .... du régime professionnel de l'enseignement secondaire technique, tandis
que la formation belge est d'une durée d'une année dans le cadre d'un enseignement de plein
exercice.

        Il s'ensuit que les différences entre les deux profils et formations professionnels sont
substantielles. La requérante a donc la possibilité d'obtenir une reconnaissance de sa
qualification moyennant les mesures compensatoires prévues par la directive européenne,
c'est-à-dire soit une épreuve d'aptitude, soit un stage d'adaptation.

       Je confirme par conséquent la décision du 27 mars 2008 ».

       Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 17 septembre 2008, Madame
... a fait introduire un recours contentieux tendant principalement à l’annulation et
subsidiairement à la réformation des décisions ci-avant visées des 27 mars 2008 et 23 juillet
2008.

         Les décisions critiquées ont, conformément aux explications fournies par le délégué du
gouvernement, été prises sur base du règlement grand-ducal du 20 septembre 2002
déterminant pour la profession d’aide-soignant les modalités de reconnaissance des diplômes
étrangers, ci-après désigné par « le règlement grand-ducal du 20 septembre 2002 », ainsi que
sur base de la directive 92/51/CEE du Conseil du 18 juin 1992 relative à un deuxième système
général de reconnaissance des formations professionnelles, qui complète la directive
89/48/CEE, ci-après appelée « la directive 92/51 », et de la directive 2005/36/CE relative à la
reconnaissance des qualifications professionnelles, ci-après appelée « la directive 2005/36 ».
Les décisions litigieuses revêtent dès lors le caractère de décisions en matière de
reconnaissance des titres de formation professionnelle visés par les directives précitées, dont
l’application est conditionnée par le caractère de profession réglementée de la profession
envisagée dans le pays d’accueil, en l’occurrence le Luxembourg. Si les parties sont en
désaccord sur la question de savoir si la profession d’aide-soignant est réglementée en
Belgique, force est de constater que le caractère de profession réglementée de la profession
d’aide-soignant au Luxembourg n’est pas litigieux en l’espèce. Le tribunal est partant
compétent pour statuer en tant que juge de la réformation en la matière, étant donné que
l’article 3 du règlement grand-ducal du 2 juin 1994 portant transposition de la directive 92/51
prévoit un recours de pleine juridiction à l’encontre des décisions de l’autorité compétente en
la matière.

         Le recours subsidiaire en réformation, par ailleurs introduit dans les formes et délai de
la loi, est partant recevable.

       Le recours principal en annulation est par voie de conséquence irrecevable.

        A l’appui de son recours, la demanderesse soutient que du moment que la loi belge,
par le biais d’un arrêté royal du 12 janvier 2006 fixant les modalités d’enregistrement comme
aide-soignant, ci-après désigné « arrêté royal d’enregistrement », et d’un arrêté royal de
même date fixant les activités infirmières qui peuvent être effectuées par des aides-soignants
et les conditions dans lesquelles ces aides-soignants peuvent poser ces actes, ci-après désigné
« arrêté royal activités infirmières », - qualifiés de façon erronée par la demanderesse
d’arrêtés royaux du 12 décembre 2006 -, définit un statut, une formation et une
reconnaissance légale à l’aide-soignant, cette profession serait à considérer comme une
profession réglementée en Belgique, de sorte que le point a) de l’article 6, chapitre V de la


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directive 92/51, transposée en droit national par un règlement grand-ducal du 2 juin 1994,
serait applicable en l’espèce. A cet égard, elle soutient que « le bénéfice de la reconnaissance
peut intervenir immédiatement après l’acquisition des preuves de qualification pour ceux qui
les ont obtenu dans un Etat membre qui réglemente également la profession concernée ».

        La demanderesse rencontre le constat du ministre que la formation belge d’aide-
soignant ne permettrait pas d’effectuer les mêmes actes que ceux permis au Luxembourg aux
personnes ayant le même titre, et notamment en ce qui concerne le droit de donner des
injections d’insuline et d’apporter certains pansements, par un renvoi à l’arrêté royal du 12
janvier 2006 activités infirmières, ainsi qu’au règlement grand-ducal du 25 juillet 2002
portant sur l’exercice de la profession d’aide-soignant, ci-après désigné « le règlement grand-
ducal du 25 juillet 2002 », pour conclure que la législation luxembourgeoise n’accorderait
qu’un droit extrêmement limité aux aides-soignants d’administrer des injections, à savoir
l’injection d’insuline ou encore l’administration d’anticoagulants par une seringue pré-remplie
par le fabricant, et que les aides-soignants ne seraient donc en aucun cas admis à procéder à
des prélèvements de sang, ni à d’autres prélèvements veineux et artériels. La demanderesse
donne encore à considérer que l’autorisation accordée au Luxembourg aux aides-soignants
d’appliquer des pansements serait peu relevante dans la mesure où elle concernerait
uniquement le bandage des membres, et que, de plus, le législateur belge autoriserait
également cet acte aux aides-soignants. La demanderesse souligne également que les actes
précités ne seraient autorisés que sous la surveillance et l’assistance d’autres professionnels de
la santé, de sorte que les différences entre les deux diplômes s’avéreraient être d’une ampleur
minime, voire être non-existantes.

         Quant à la considération du ministre suivant laquelle la formation d’accès à la
profession d’aide-soignant au Luxembourg porterait sur trois ans, tandis qu’en Belgique, il
n’existerait pas de formation d’aide-soignant à proprement parler, la demanderesse fait valoir
que depuis les deux arrêtés royaux du 12 janvier 2006 précités, la loi belge garantirait un
statut, une formation et une reconnaissance légale à l’aide-soignant. Elle précise que l’arrêté
royal enregistrement viserait, d’une part, à régulariser les professionnels qui n’avaient pas de
statut, et, d’autre part, à définir les conditions à remplir pour pouvoir être enregistré comme
aide-soignant. La demanderesse fait valoir qu’elle se serait vu délivrer une « attestation
d’aptitude aux fonctions d’aide-soignante » sur base du décret n° 94-626 du 22 juillet 1994
relatif à la formation des aides-soignants et des auxiliaires de puériculture, ainsi que sur base
de l’arrêté du 22 juillet 1994 relatif à la délivrance de l’attestation d’aptitude aux fonctions
d’aide-soignant et de l’aptitude aux fonctions d’auxiliaire de puériculture aux ressortissants
d’un Etat membre de la Communauté européenne ou d’un autre Etat partie à l’Accord sur
l’Espace Economique Européen, et que ce certificat lui aurait permis d’obtenir par le
ministère de la Santé publique en Belgique l’enregistrement définitif pour avoir directement
accès à la profession d’aide-soignant.

        La demanderesse souligne encore qu’elle aurait déjà travaillé en tant qu’aide
« senior » pendant un an et demi dans le domaine des aides et soins à domicile, tel que cela
ressortirait d’un certificat émis par la Fondation « Hëllef Doheem » et qu’elle travaillerait
depuis le 26 juin 2006 dans le Centre psycho-gériatrique de cette même Fondation à
Bettembourg. Elle précise qu’elle aurait fait preuve d’une expérience de 22 ans dans le
domaine des soins de la santé.




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       Elle en conclut que le ministre aurait dû lui reconnaître, sans mesure compensatoire,
son diplôme belge et l’autoriser à exercer au Grand-Duché de Luxembourg la profession
d’aide-soignant.

        Dans son mémoire en réponse, le délégué du gouvernement précise que la décision du
27 mars 2008 serait fondée sur le règlement grand-ducal du 20 septembre 2002, ainsi que sur
la directive 92/51, respectivement sur la directive 2005/36.

       Il fait valoir que ces directives s’appliqueraient à tout ressortissant d’un Etat membre
voulant exercer une profession réglementée au Luxembourg, tout en soulignant que la
profession d’aide-soignant serait réglementée au Luxembourg, tandis qu’elle ne le serait pas
en Belgique, même si l’arrêté royal du 12 janvier 2006 fixerait les modalités d’enregistrement
comme aide-soignant en Belgique.

        Il soutient qu’il y aurait dès lors lieu de comparer le profil professionnel belge avec le
profil professionnel luxembourgeois, plus particulièrement en comparant la liste des activités
que l’aide-soignant belge peut effectuer sous le contrôle de l’infirmier dans une équipe
structurée, avec les attributions luxembourgeoises énumérées dans l’annexe du règlement
grand-ducal du 25 juillet 2002.

        Sur base de cette comparaison, le délégué du gouvernement donne à considérer que
l’aide-soignant belge n’aurait pas d’attributions à prendre sur initiative propre, comme par
exemple la prise de pression artérielle, les soins d’une sonde gastrique ou encore la
surveillance de perfusions et, en second lieu, que les actes à réaliser sur prescription médicale
au Luxembourg dépasseraient de loin les actes repris dans l’arrêté royal belge, en renvoyant
notamment aux soins thérapeutiques médicaux, tels que l’alimentation par sonde en place, la
préparation et l’administration de gavages, l’administration d’oxygène par sonde/masque
bucco-nasal, l’administration de médicaments par voie orale, nasale, transcutanée, sous-
cutanée, anale, comme notamment l’insuline et les anticoagulants.

       Le représentant étatique précise encore que la formation d’aide-soignant au
Luxembourg serait d’une durée de trois ans, et que le contenu de cette formation serait défini
par un règlement grand-ducal du 17 juillet 2008 fixant les grilles d’horaires du régime
professionnel de l’enseignement secondaire technique, tandis que la formation belge serait
seulement d’une année dans le cadre d’un enseignement de plein exercice.

       Il en conclut qu’il y aurait des différences substantielles entre les deux profils
professionnels et les formations respectives, de sorte que la demanderesse ne pourrait obtenir
une reconnaissance de sa qualification que moyennant des mesures compensatoires
conformément à la directive européenne.

       Le délégué du gouvernement souligne encore que la demanderesse ne présenterait
aucun titre de formation d’aide-soignant, et renvoie à ce titre plus particulièrement aux pièces
présentées par elle et à son CV, dont il ressortirait une inscription en tant qu’élève libre
pendant trois mois à la première année de la section «assistante en Soins hospitaliers », suivi
d’un abandon de la scolarité, une inscription en tant qu’élève libre pendant neuf mois en
première année de la section « infirmière brevetée hospitalière », sans avoir réussi l’année,
une attestation de réussite de deux unités de formation de recyclage pour le personnel en
fonction dans les maisons de repos et une unité de sensibilisation aux soins palliatifs, et,
finalement, plusieurs formations continues en langues et en informatique.


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        Il précise que ce serait en raison de son enregistrement comme aide-soignante en
Belgique que le ministre aurait analysé le dossier de la demanderesse et lui aurait offert la
possibilité de démontrer ses compétences soit par une épreuve d’aptitude, soit par un stage
d’adaptation, et souligne que l’intéressée se serait inscrite à l’épreuve d’aptitude, à laquelle
elle aurait cependant échoué.

        Dans son mémoire en réplique, la demanderesse précise que suite à une première
demande introduite par elle le 1er août 2006 en vue de la reconnaissance de son diplôme
d’aide-soignant belge, le ministre aurait refusé la reconnaissance en imposant de procéder
d’abord en Belgique à l’enregistrement de son diplôme. Elle soutient que son enregistrement
en tant qu’aide-soignant en Belgique démontrerait un acquis professionnel suffisant pour
pouvoir exercer la profession d’aide-soignant dans un autre Etat membre de l’Union
européenne. Elle renvoie plus particulièrement au considérant n° 18 de la directive 2005/36
qui préconise une simplification des règles permettant l’accès à un certain nombre d’activités
industrielles, commerciales et artisanales dans les Etats membres où ces professions sont
réglementées, dans la mesure où ces activités ont été exercées pendant une période
raisonnable et assez rapprochée dans le temps dans un autre Etat membre, tout en maintenant,
pour ces activités, un système de reconnaissance automatique fondé sur l’expérience
professionnelle.

        Elle insiste sur ce que la profession d’aide-soignant serait réglementée en Belgique, en
relevant plus précisément que l’arrêté royal activités infirmières fixerait les activités
infirmières pouvant être effectuées par des aides-soignants et les conditions dans lesquelles
ces aides-soignants peuvent poser ces actes et donnerait, par ailleurs, une liste exhaustive des
activités qui peuvent être posées par des aides-soignants sous le contrôle de l’infirmier. Cette
législation permettrait à l’infirmier de déléguer, selon certaines conditions, certaines activités
infirmières à l’aide-soignant.

        Elle précise que suivant la législation luxembourgeoise une ordonnance médicale
serait indispensable pour qu’un aide-soignant puisse administrer des injections d’insuline et
qu’une injection sous-cutanée d’insuline ne pourrait être exécutée par l’aide-soignant si le
patient n’est pas initialisé et stable.

        La demanderesse reproche encore au ministre de prétendre que la loi belge ne
permettrait pas, contrairement au Luxembourg, à l’aide-soignant de prendre la pression
artérielle, alors que cette activité serait expressément reprise dans l’arrêté du 12 janvier 2006
en ce que l’aide-soignant serait autorisé à la « prise de pouls et de la température
corporelle ».

       La demanderesse souligne que les actes autorisés au Luxembourg, qu’elle aurait
mentionnés, seraient en réalité, tout comme d’ailleurs en Belgique, des actes d’infirmiers, et
dès lors nullement autorisés aux aides-soignants sans surveillance et assistance d’autres
professionnels de la santé, de sorte que les différences à ce niveau entre les deux pays
s’avéreraient être d’une ampleur minime.

        Dans son mémoire en duplique, le délégué du gouvernement expose que l’arrêté royal
activités infirmières préciserait que l’aide-soignant ne peut accomplir des activités que dans la
mesure où un infirmier les lui a déléguées, tandis que le règlement grand-ducal du 25 juillet
2002 prévoirait, à côté du rôle délégué par l’infirmier ou un autre professionnel de santé, un


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rôle pour l’aide-soignant sur initiative propre, de sorte qu’il devrait savoir répondre de façon
appropriée aux besoins des patients en posant des actes professionnels adéquats dans des
situations rencontrées au quotidien.

       Il en conclut que l’aide-soignant au Luxembourg aurait un profil professionnel
substantiellement différent, dans la mesure où, contrairement à l’aide-soignant en Belgique, il
n’exercerait pas simplement quelques actes sur ordre de l’infirmier, mais devrait pouvoir
comprendre la situation du patient et, sur base de sa propre analyse et réflexion, prendre des
mesures pertinentes et poser des actes de soins spécifiques.

        A l’appui de son argumentation suivant laquelle l’aide-soignant au Luxembourg
devrait savoir exécuter un grand nombre d’actes techniques que l’aide-soignant belge n’aurait
pas appris et ne serait pas non plus, sur base de l’arrêté royal activités infirmières, autorisé à
exécuter, le représentant étatique donne différents exemples en matière de prise de
médicaments, en matière d’alimentation et d’hydratation, en matière d’application d’une
sonde vésicale et en matière de soins de bouche, en matière de lavements, en matière de retrait
de cathéter périphérique, et en matière de mise en place de prothèses, orthèses ou épithèses. Il
en conclut que le champ d’activités de l’aide-soignant au Luxembourg serait beaucoup plus
vaste, engendrant d’autres responsabilités que celui de l’aide-soignant en Belgique.

        Tout en reconnaissant que les aides-soignants au Luxembourg ne pourraient prélever
du sang veineux ou artériel par ponction directe d’une veine ou d’une artère, le représentant
étatique donne à considérer qu’ils devraient pouvoir savoir prélever du sang capillaire pour
effectuer les analyses sanguines à lecture instantanée dans le cadre de la surveillance d’un
patient diabétique. Il souligne qu’un aide-soignant qui n’aurait pas appris cet acte et qui ne
serait pas autorisé dans son Etat membre d’origine à l’exécuter, risquerait, dans son
incompétence et ignorance, d’effectuer les mauvais actes relevant aussi bien de son rôle
propre que de son rôle délégué, comme par exemple de donner à manger au patient et de le
plonger dans un coma hypo- ou hyperglycémique.

        Le délégué du gouvernement souligne encore que l’arrêté royal belge activités
infirmières prévoirait que l’infirmier peut déléguer la prise du pouls et la température
corporelle à l’aide-soignant, tandis que le règlement grand-ducal luxembourgeois disposerait
que l’aide-soignant doit sur son initiative propre surveiller la température, la tension artérielle,
les pulsations, la diurèse, la coloration et/ou l’état de la peau et des téguments, pour en
conclure que l’aide-soignant belge n’aurait ni appris à prendre la tension artérielle, ni à
l’interpréter dans des situations spécifiques. A cet égard, il cite un exemple d’un patient ayant
un saignement interne suite à une chute, en soutenant que l’aide-soignant qui n’aurait pas pris
sur l’initiative propre la tension artérielle ou qui aurait effectué cette mesure incorrectement
ou aurait mal interprété la valeur obtenue, mettrait la vie du patient en danger.

        Le délégué du gouvernement conclut que les différences constatées au niveau des
profils professionnels belge et luxembourgeois ne seraient nullement minimes, mais, au
contraire, substantielles, au regard du nombre d’actes professionnels que la demanderesse
n’aurait pas appris au cours de sa formation et ne pourrait pas avoir acquis par expérience
professionnelle, étant donné qu’elle n’était pas autorisée à les prester en Belgique, et au
regard du cadre réglementaire complètement différent de l’exercice autonome de la profession
d’aide-soignant au Luxembourg.




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        Il souligne qu’il serait de l’obligation des autorités publiques de veiller au maintien de
la qualité des soins prestés par les professionnels et à la protection des patients bénéficiaires
de soins.

        Le délégué du gouvernement conteste encore la valeur de l’extrait de l’internet produit
par la demanderesse à titre de pièce à l’appui de son mémoire en réplique, au motif qu’il ne
s’agirait pas d’un site d’une autorité officielle, mais d’un simple site privé.

        Enfin, le délégué du gouvernement précise que la demanderesse aurait obtenu, lors de
l’épreuve d’aptitude à laquelle elle se serait inscrite et qui aurait eu lieu le 30 septembre 2008,
une note insuffisante aussi bien concernant les connaissances professionnelles que concernant
la connaissance de la législation professionnelle, compte tenu des graves lacunes constatées,
et que, par ailleurs, le 15 novembre 2008, elle aurait informé le ministre qu’elle opterait pour
l’accomplissement d’un stage d’adaptation. Il en conclut qu’elle aurait accepté de ce fait la
décision du ministre pour avoir participé à l’épreuve d’aptitude et pour avoir opté ensuite pour
un stage d’adaptation.

        Il appartient au tribunal de déterminer la suite du traitement des moyens et arguments
des parties compte tenu de la logique juridique dans laquelle ils s’insèrent, indépendamment
de l’ordre de présentation des moyens choisi par les parties.

         Il convient dès lors d’examiner en premier lieu le moyen du délégué du gouvernement
tiré de l’acceptation des décisions litigieuses par la demanderesse.

       Il est exact qu’en l’espèce, il n’est pas contesté par la demanderesse qu’elle a participé
à une épreuve d’aptitude organisée en septembre 2008, et que, par ailleurs, après l’échec à
cette épreuve, elle a fait savoir qu’elle optait pour un stage d’adaptation, et qu’il ressort
également d’un courrier de sa part du 5 avril 2008, envoyé même avant qu’elle n’ait introduit
un recours gracieux, qu’elle a déclaré opter pour la passation d’une épreuve d’aptitude.
Néanmoins, dans la mesure où dans son recours gracieux, la demanderesse a expressément
déclaré que les démarches faites par elle pour se conformer à la décision du ministre de lui
imposer des mesures compensatoires ont été faites sous réserve d’un recours contre cette
décision, de sorte que la demanderesse a manifesté son intérêt de voir examiner le caractère
légal de la décision déférée, c’est à tort que le délégué soutient que la demanderesse ait
accepté les décisions litigieuses. Le moyen afférent doit partant être rejeté pour ne pas être
fondé.

        Le tribunal est encore amené à relever que les parties se réfèrent à la fois à la directive
92/51 et à la directive 2005/36. Force est cependant de constater que la directive 92/51,
transposée en droit luxembourgeois par un règlement grand-ducal du 2 juin 1994, ci-après
désigné par « le règlement grand-ducal du 2 juin 1994 », a été abrogée par la directive
2005/36, dont le délai de transposition a expiré le 20 octobre 2007, mais qui n’a pas encore
été transposée en droit luxembourgeois.

       Selon une jurisprudence constante de la Cour de Justice des Communautés
européennes, dans tous les cas où des dispositions d’une directive apparaissent comme étant,
du point de vue de leur contenu, inconditionnelles et suffisamment précises, les particuliers
sont fondés à les invoquer à l’encontre de l’Etat, soit lorsque celui-ci s’abstient de transposer
dans les délais la directive en droit national, soit lorsqu’il en fait une transposition incorrecte,



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tandis que l’Etat, qui n’a pas transposé dans le délai une directive, ne peut pas invoquer ces
dispositions contre un administré.

        Il s’ensuit que même en l’absence de transposition, la directive 2005/36, d’ailleurs
invoquée par les deux parties, dans la mesure où ses dispositions sont suffisamment précises,
est susceptible de s’appliquer à la présente affaire, dans la mesure où la demanderesse
l’invoque contre l’Etat, tandis que celui-ci ne saurait se fonder sur une directive non
transposée en droit interne à l’égard de la demanderesse. En l’espèce, force est cependant de
constater que la possibilité pour le ministre d’imposer des mesures compensatoires, litigieuse
en l’espèce, est prévue, certes sous des conditions légèrement différentes, à la fois par la
directive 92/51 et la directive 2005/36, et qu’il ressort notamment des considérants 9, 14 et 15
de la directive 2005/36 que les principes et les garanties sous-jacents aux différents systèmes
de reconnaissance en vigueur sont maintenus, que les mécanismes de reconnaissance établis
par la directive 92/51 restent inchangés et que la possibilité d’exiger des mesures de
compensation doit rester possible, de sorte que la non-transposition de la directive 2005/36
n’a une influence dans la présente affaire que pour autant que le ministre se serait basé sur des
dispositions de détail de la directive qui ne seraient pas prévues en tant que telles par le droit
national.

       La demanderesse soutient que l’article 6, point a), chapitre V de la directive 92/51
s’appliquerait en l’espèce du moment que la profession d’aide-soignant serait une profession
règlementée en Belgique. Elle conclut de l’application de l’article 6 précité à une
reconnaissance « immédiate » du certificat de formation dont elle se prévaut.

        L’article 6 de la directive 92/51, relevant du chapitre V, intitulé « Système de
reconnaissance lorsque l’Etat membre d’accueil exige la possession d’un certificat », et qui
distingue deux hypothèses, à savoir celle où l’Etat membre d’origine réglemente également la
profession concernée (point a), et celle où l’Etat membre d’origine ne réglemente pas la
profession concernée (point b), hypothèse dans laquelle une exigence supplémentaire peut
être requise du demandeur avant de pouvoir prétendre à la reconnaissance de ses preuves de
qualification, à savoir la preuve d’un exercice à plein temps de la profession dans un Etat
membre, ceci pour une durée d’au moins deux ans, prévoit certes un système de
reconnaissance automatique des titres de formation dans les conditions qu’il détermine.
Néanmoins, l’article 7 de ladite directive dispose que « l’article 6 ne fait pas obstacle à ce
que l’Etat membre d’accueil exige également du demandeur a) qu’il accomplisse un stage
d’adaptation pendant deux ans au maximum ou se soumette à une épreuve d’aptitude lorsque
la formation qu’il a reçue selon l’article 6 premier alinéa points a) et b) porte sur des
matières théoriques et/ou pratiques substantiellement différentes de celles couvertes par le
certificat requis dans l’Etat membre d’accueil, ou lorsqu’il y a des différences dans les
champs d’activité caractérisées dans l’Etat membre d’accueil par une formation spécifique
portant sur des matières théoriques et/ou pratiques substantiellement différentes de celles
couvertes par le titre de formation du demandeur (…) ». Dès lors, l’Etat d’accueil peut, sous
certaines conditions, imposer des mesures compensatoires, peu importe que la profession soit
règlementée ou non dans le pays d’origine, de sorte que les développements de la
demanderesse concernant le caractère réglementé de la profession en Belgique sont sans
pertinence à cet égard. La même possibilité pour l’Etat d’accueil d’exiger des mesures
compensatoires est prévue par l’article 14 de la directive 2005/36, qui dispose que « l’article
13 [qui prévoit également un système de reconnaissance automatique des titres de formation
dans les conditions qu’il détermine] ne fait pas obstacle à ce que l’Etat membre d’accueil
exige du demandeur qu’il accomplisse un stage d’adaptation pendant trois ans au maximum


                                                    9
ou se soumette à une épreuve d’aptitude dans un des cas suivants : (…) a) lorsque la durée de
la formation dont il fait état en vertu de l’article 13, paragraphe 1 ou 2, est inférieure d’au
moins un an à celle requise dans l’Etat membre d’accueil ; b) lorsque la formation qu’il a
reçue porte sur des matières substantiellement différentes de celles couvertes par le titre de
formation requis dans l’Etat membre d’accueil ; c) lorsque la profession réglementée dans
l’Etat membre d’accueil comprend une ou plusieurs activités professionnelles réglementées
qui n’existent pas dans la profession correspondante dans l’Etat membre d’origine du
demandeur, au sens de l’article 4, paragraphe 2, et que cette différence est caractérisée par
une formation spécifique qui est requise dans l’Etat membre d’accueil et qui porte sur des
matières substantiellement différentes de celles couvertes par l’attestation de compétences ou
le titre de formation dont le demandeur fait état.(…) ».

         L’article 3 du règlement grand-ducal du 2 juin 1994, disposition générale en matière
de reconnaissance des formations professionnelles, dispose en son alinéa premier que « (…)
dans les cas et selon les conditions prévus par la directive, à savoir quand des différences
substantielles existent entre la formation reçue et la formation demandée, quand la durée de
formation est insuffisante ou quand la preuve d’exercice de la profession n’est pas
suffisamment établie », le ministre « peut exiger du demandeur de choisir entre
l’accomplissement d’un stage d’adaptation et une épreuve d’aptitude (…) ». Pareillement,
l’article 3 du règlement grand-ducal du 20 septembre 2002, disposition spécifique à la
profession d’aide-soignant, permet au ministre d’exiger des mesures compensatoires, par
renvoi aux dispositions du règlement grand-ducal du 2 juin 1994, « au cas où les curricula de
la formation effectuée à l’étranger comportent des programmes d’études substantiellement
différents de ceux visés au règlement grand-ducal du 23 juillet 1999 portant organisation de
la formation d’aide-soignant ou si l’exercice de la profession dans le pays de provenance est
substantiellement différent de celui au Grand-Duché de Luxembourg ».

       Force est de constater qu’en l’espèce, le ministre n’a pas remis en cause la
reconnaissance de l’attestation dont se prévaut la demanderesse, mais il a uniquement imposé
des mesures compensatoires, en se prévalant des directives 92/51 et 2005/36, ainsi que du
règlement grand ducal du 20 septembre 2002.

        Dans la mesure où tant la directive 92/51, que la directive 2005/36, que le règlement
grand-ducal du 20 septembre 2002 permettent, sous certaines conditions, au ministre
d’imposer des mesures compensatoires, le moyen de la demanderesse basé sur une
reconnaissance immédiate de son attestation, en vertu des directives communautaires
précitées et plus particulièrement sur base de l’article 6 a) de la directive 92/51 précité,
respectivement sur base des considérants de la directive 2005/36, laisse d’être fondé.

        Dans ce contexte, le tribunal rejoint encore le délégué du gouvernement en ce qu’une
publication non officielle et d’ailleurs non identifiée produite par la demanderesse à partir de
laquelle celle-ci semble vouloir conclure à une reconnaissance de son attestation, ne saurait
utilement être invoquée.

        Le ministre a justifié l’exigence de mesures compensatoires par des différences
substantielles au niveau des profils professionnels luxembourgeois et belge et par une
différence au niveau des curricula de formation et notamment de la durée de formation
luxembourgeoise et belge, en se basant sur les directives 92/51 et 2005/36, ainsi que sur le
règlement grand-ducal du 20 septembre 2002.



                                                  10
         L’article 3 précité du règlement grand-ducal du 20 septembre 2002 permet au ministre
d’exiger des mesures compensatoires notamment si l’exercice de la profession dans le pays de
provenance est substantiellement différent de celui au Luxembourg, cas de figure prévu
également par la directive 92/51, qui envisage l’hypothèse de différences dans les champs
d’activité, caractérisées dans l’Etat d’accueil par une formation spécifique portant sur des
matières théoriques et/ou pratiques substantiellement différentes, et d’ailleurs également par
l’article 14 c) de la directive 2005/36, qui prévoit le cas où la profession comprend une ou
plusieurs activités professionnelles réglementées qui n’existent pas dans la profession
correspondante du pays d’origine et où cette différence est caractérisée par une formation
spécifique requise dans l’Etat d’accueil et portant sur des matières substantiellement
différentes.

        Le règlement grand-ducal du 2 juin 1994, auquel le règlement grand-ducal du 20
septembre 2002 renvoie, prévoit encore notamment l’hypothèse d’une durée de formation
insuffisante.

        Quant à la différence substantielle au niveau des profils professionnels respectifs
invoquée par le ministre, la demanderesse, sans remettre en cause la conformité des
règlements grand-ducaux des 2 juin 1994 et 20 septembre 2002 par rapport à la directive
92/51 ou encore par rapport à la directive 2005/36 invoquée par le ministre, conteste
l’existence de différences substantielles au niveau des profils professionnels concernés.

       Il convient dès lors d’examiner si, en l’espèce, il existe des différences substantielles
au niveau des profils professionnels luxembourgeois et belge.

       Afin de déterminer s’il existe des différences substantielles au niveau des profils
professionnels respectifs, il convient d’avoir égard plus particulièrement au fait que le
domaine des soins de santé est particulièrement sensible dans la mesure où la santé, voire la
vie des patients dépendent des actes et des réactions adéquates du personnel de soins, y
compris des aides-soignants, étant entendu qu’une formation, respectivement des
connaissances professionnelles adéquates sont les garants de services de qualité.

        L’arrêté royal activités infirmières précise en son article 2 que l’aide-soignant ne peut
accomplir les tâches prévues en son annexe que dans la mesure où un infirmier les lui a
confiées, et la circulaire ministérielle du 8 novembre 2006 prise suite au prédit arrêté royal
précise que l’aide-soignant est spécifiquement formé pour assister l’infirmier et rappelle par
ailleurs, que les activités infirmières et reprises à l’annexe de l’arrêté royal précité, ne peuvent
être effectuées par l’aide-soignant que par délégation et sous le contrôle d’un infirmier, dans
le cadre d’une équipe structurée, tout en rappelant que d’autres actes qui ne relèvent pas du
domaine des actes infirmiers peuvent toujours être posés par les aides-soignants.

        Au Luxembourg, les attributions de l’aide-soignant sont définies dans le règlement
grand-ducal du 25 juillet 2002, qui distingue entre les actes que l’aide-soignant peut prendre
sur initiative propre et ceux qui peuvent être pris par délégation de professionnels de santé
ayant une qualification supérieure.

         Le tribunal rejoint le constat du délégué du gouvernement suivant lequel l’aide-
soignant au Luxembourg est autorisé à exécuter un certain nombre d’actes, que ce soit sur
initiative propre ou par délégation d’un professionnel de santé ayant une qualification



                                                    11
supérieure, que l’aide-soignant en Belgique n’est pas autorisé à effectuer au regard de l’arrêté
royal précité.

        Ainsi, l’aide-soignant luxembourgeois est autorisé à effectuer sur initiative propre
certains actes que l’aide-soignant belge ne peut effectuer que par délégation d’un infirmier. A
titre d’exemple, il convient de citer la prise du pouls et de la température corporelle, que
l’aide soignant belge n’est autorisé à effectuer que par délégation d’un infirmier, tandis que
l’aide-soignant luxembourgeois est autorisé, sur base du règlement grand-ducal du 25 juillet
2002, à prendre sur initiative propre la température, la pression artérielle et les pulsations.
Pareillement, l’assistance du patient lors du prélèvement non stérile d’excrétions et de
sécrétions ne peut, en vertu de l’arrêté royal précité, être exécutée que par délégation d’un
infirmier, tandis qu’en vertu du règlement grand-ducal du 25 juillet 2002, l’aide-soignant au
Luxembourg est autorisé, sur initiative propre, à effectuer des soins et services en rapport
avec l’élimination intestinale et urinaire par voie naturelle, et dans certaines conditions,
également par voie de prothèses.

         De l’autre côté, le champ des actes que l’aide-soignant au Luxembourg est autorisé à
prendre sous surveillance d’un professionnel de santé plus qualifié est plus étendu que celui
des actes d’infirmier que l’aide-soignant en Belgique est autorisé à effectuer. A ce titre, il
convient de relever la liste reprise sous le point 2 de l’annexe du règlement grand-ducal du 25
juillet 2002, qui définit les actes que l’aide-soignant au Luxembourg est autorisé, suivant des
degré de surveillance différents, à effectuer sur prescription médicale ou lors de l’assistance
d’autres professionnels de santé, et qui comprend l’alimentation par sonde en place après
vérification de la bonne position par l’infirmière, la préparation et l’administration de
gavages, l’administration d’oxygène par sonde/masque bucco-nasal, le retrait de cathéter
périphérique court, le bandage des membres, le lavement simple sous certaines conditions, des
prélèvements pour analyses par techniques de lecture instantanée, à l’exception des
prélèvements veineux et artériels, et sous certaines conditions, l’administration de certaines
catégories de médicaments. Le tribunal ne peut pas dégager de l’arrêté royal activités
infirmières que l’aide-soignant exerçant en Belgique soit autorisé à exécuter ces mêmes actes,
qui, compte tenu de leur nature, ne sauraient, par ailleurs, être considérés comme des actes
que l’aide-soignant en Belgique peut prendre sur initiative propre comme ne rentrant pas dans
les catégories d’actes d’infirmiers prévus à l’annexe de l’arrêté royal précité.

        Au regard du nombre des actes cités ci-dessus, ainsi que de leur nature au regard de
leur influence sur l’état de santé du patient, le tribunal ne saurait partager l’argumentation de
la demanderesse selon laquelle les différences constatées ne seraient que minimes.

       Il s’y ajoute que la durée des formations respectives belge et luxembourgeoise est
nettement différente.

        A cet égard, notons que la demanderesse ne fait pas état d’un diplôme ou d’un titre de
formation, de sorte qu’elle semble avoir obtenu l’enregistrement en tant qu’aide-soignant sur
base des dispositions transitoires de l’arrêté royal enregistrement. Dans la mesure où il ressort
des dispositions transitoires précitées que l’enregistrement peut être obtenu sur base d’une
certaine expérience, permettant alors un enregistrement au même titre que les personnes
disposant d’une formation et d’un diplôme afférent, il est utile de comparer en l’espèce
également la durée des formations, même si la demanderesse ne semble par avoir suivi ladite
formation.



                                                   12
         Le tribunal est amené à constater que les formations luxembourgeoise et belge
présentent notamment une différence importante en ce qui concerne la durée de la formation,
qui, en vertu de l’article 1er du règlement grand-ducal du 23 juillet 1999 portant organisation
de la formation de l’aide-soignant, est de trois ans au Luxembourg, tandis qu’il ressort de
l’article 2 de l’arrêté royal enregistrement que la formation afférente en Belgique n’est que
d’un an.

        Compte tenu des considérations qui précèdent, et au regard des moyens développés
par la demanderesse, le tribunal est amené à retenir que le ministre pouvait valablement, sur
base du règlement grand-ducal du 20 septembre 2002, renvoyant au règlement grand-ducal du
2 juin 1994, constater des différences substantielles au niveau de la durée de la formation
belge et luxembourgeoise et au niveau de l’exercice de la profession en Belgique et au Grand-
Duché de Luxembourg, et, par conséquent, imposer des mesures compensatoires à la
demanderesse, consistant soit en un stage d’adaptation de deux ans, soit en une épreuve
d’aptitude.

       Le recours en réformation est partant à rejeter comme étant non fondé.


                                            Par ces motifs,


       le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;

       déclare le recours principal en annulation irrecevable ;

       reçoit en la forme le recours subsidiaire en réformation ;

       au fond, le déclare non justifié et en déboute ;

       condamne la demanderesse aux frais.



       Ainsi jugé par :

              Carlo Schockweiler, premier vice-président,
              Martine Gillardin, premier juge,
              Annick Braun, juge,

       et lu à l’audience publique du 14 mai 2008 par le premier vice-président, en présence
du greffier Claude Legille.

       s. Claude Legille                                            s. Carlo Schockweiler




                                                   13

				
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