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									                          IV CONGRESO DE IGLOM
            RETOS DE MODERNIZACIÓN DEL MUNICIPO MEXICANO
              Guanajuato, Gto., 24, 25 y 26 de noviembre de 2005




POBREZA URBANA, PROGRAMAS DE INCLUSIÓN
SOCIAL Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA.

                                                                                  Alicia Ziccardi(*)
                                                                             Arturo Mier y Terán(**)




(*)
  Lic y Mtra en Sociología, Doctora en Economía. Investigadora del IISUNAM y del Sistema Nacional de
Investigadores. Coordinadora de la Maestría en Estudios Regionales del I. Mora-IISUNAM.
(**)
       Arquitecto y Mtro. en Urbanismo, actualmente consultor de Habitect.



                                                                                                       1
Pobreza urbana, programas de inclusión social y participación ciudadana.

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I.- Introducción

Si bien las políticas y programas sociales del estado mexicano a inicios del siglo
XXI son sumamente complejas en su diseño e implementación las mismas no han
logrado resolver bien la cuestión de la participación ciudadana, es decir la forma
de incluir a la ciudadanía en las decisiones públicas que forman parte de las
mismas. En los modelos de intervención social que impulsan los organismos
gubernamentales de diferentes ámbitos (federal, estatal y municipal) y en las
diferentes acciones públicas que surgen de los mismos, la forma como se concibe
la participación ciudadana varía notablemente, no obstante los resultados en
materia de construcción y/o ampliación de ciudadanía suelen ser muy débiles.

Partimos de que en los distintos niveles de gobierno existen pocas
preocupaciones a democratizar el diseño e implementación de las políticas
públicas. Pero aceptando que se han registrado interesantes experiencias
puntuales debe reconocerse que las mismas encuentran fuertes límites para
avanzar en la construcción de una democracia participativa. Ante ello y dado que
en el interior de las políticas públicas, las políticas sociales son el conjunto de
acciones/inacciones gubernamentales relacionadas directamente con el ejercicio
de los derechos ciudadanos, el propósito de este trabajo es analizar de qué
manera los programas sociales aplicados recientemente en ciudades mexicanas
incluyen a la ciudadanía. Para ello se analizarán dos programas dirigidos a los
sectores de menores recursos que habitan en ciudades mexicanas los cuales
operan en el ámbito local pero con una diferencia fundamental: uno es diseñado e
impulsado desde el ámbito federal- el Programa Hábitat de SEDESOL- y operado
localmente y otro es diseñado por el Gobierno del D.F. de manera central y con
escasa participación de los ámbitos locales (las delegaciones) el cual se ha
denominado Programa Integrado Territorial (PIT). Se trata de dos modelos de
intervención social que plantean a nivel del discurso una forma de participación
ciudadana distinta pero que en los hechos ambos incorporan a la ciudadanía
principalmente como beneficiaria de los recursos que se distribuyen a través de
los mismos y/o se contemplan que desarrolle funciones de contraloría social, tal
como establece la Ley Federal de Desarrollo Social.

Para ello en primer lugar expondremos algunas ideas generales sobre el contexto
en el que operan estos programas sociales. En segundo lugar se aborda el tema
(*)
  Lic y Mtra en Sociología, Doctora en economía. Investigadora del IISUNAM y del Sistema Nacional de Investigadores.
Coordinadora de la Maestría en Estudios Regionales del I. Mora-IISUNAM.
(**)
      Arquitecto y Mtro. en Urbanismo, actualmente consultor de Habitect.



                                                                                                                       2
de la democratización de la gestión pública en el camino de avanzar en la
construcción de una democracia participativa. Luego se presentan los dos
programas seleccionados poniendo particular atención en la forma como se
concibe y se efectiviza la participación ciudadana y finalmente se intentan algunas
conclusiones generales.


II.- El contexto en el que operan las políticas y programas sociales urbanos.

Paradójicamente en México en plena era neoliberal las políticas sociales del
Estado han adquirido mayor importancia en el conjunto de las políticas públicas.
Quizá por razones diferentes, tanto el gobierno federal como el de la Ciudad de
México destinan cuantiosos recursos a un número considerablemente grande de
programas de atención la pobreza.

En este trabajo se ha seleccionado el Programa Hábitat porque es el principal
programa de SEDESOL destinado a la atender la pobreza urbana en las 364
ciudades que componen el complejo sistema urbano nacional. Mientras que en el
caso del Gobierno del Distrito federal se analizará el PIT. Cabe señalar desde el
inicio que ambos son macro programas constituidos por más de una decena de
programas dirigidos a atender diferentes grupos sociales en condiciones de
vulnerabilidad social en un contexto caracterizado por:

i) La democratización del sistema político principalmente de la última década no se
vio acompañada de una necesaria y prometida reforma del estado lo cual es una
tarea pendiente. Sin duda hubo un achicamiento en términos de personal y de
funciones pero sobrevive un aparato burocrático caracterizado por operar de
manera sectorial, centralizada y vertical.

ii) La alternancia política en los diferentes ámbitos de gobierno, principalmente en
el gobierno local, no garantiza que se avance en la construcción de una cultura y
de prácticas democráticas sino que se observa la persistencia de prácticas
tradicionales, sean éstas predominantemente tecnocráticas o predominantemente
clientelares.

iii) Las políticas y programas sociales pretenden garantizar el acceso a medios de
vida limitados pero no son políticas socio-económicas capaces de impulsar la
promoción del desarrollo humano sustentable en el ámbito local (Bodemer,
Coraggio, Ziccardi, 1999). Aún en el contexto de un proceso de democratización
política y fortalecimiento de la autonomía local, la mayoría de los gobiernos locales
tienen una agenda sumamente simple1 la cual se limita a la provisión de bienes y
servicios básicos, de infraestructura urbana y territorial (agua, drenaje,
pavimentación) y, en menor medida, acciones de bienestar social comunitario, la


1
 Sobre las políticas sociales complejas propias de las sociedades posindustriales, véase Brugué,
Q y Gomà, R , 1998.


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mayor parte de las veces de tipo asistencialistas (atención a la niñez, a la
juventud, a los ancianos, a las mujeres).


iv) Debe reconocerse que en el ámbito gubernamental se da la presencia de
equipos que han contribuido a su complejización y transparencia. En relación con
las que operan en el medio urbano pueden ser consideradas más que políticas de
atención a la pobreza son políticas de inclusión social. Es decir, son políticas
que no sólo atiende a la población para que supere el piso básico de la
sobrevivencia garantizando su alimentación, la educación básica y niveles
mínimos de salud sino que son políticas que tratan de contrarrestar los efectos de
los procesos de exclusión social generadas por las formas de precariedad que
deben aceptar los trabajadores en el empleo, así como las prácticas de
discriminación social de que son sujetos diferentes conjuntos sociales (mujeres,
jóvenes, indígenas, adultos mayores, discapacitados, VIH). Las mismas pretenden
efectivizar el ejercicio de los derechos ciudadanos y en este sentido, ampliar la
ciudadanía en su dimensión social, sin embargo la forma cómo incluyen a la
ciudadanía no condice necesariamente a formar ciudadanos capaces de ejercer
sus derechos sociales básicos.

v) Por diferentes motivos no existe a nivel gubernamental la convicción de que si
la ciudadanía participa en las políticas sociales se pueden obtener mejores
resultados en la aplicación de las mismas (Cfr. Ziccardi 2004). La capacidad de
organización social de la ciudadanía, las prácticas de solidaridad que
históricamente han mostrado los sectores populares para sobrevivir en situaciones
de privación y adversidad, hoy son valoradas positivamente y consideradas un
capital social pero mucho más a nivel discursivo que a nivel de la práctica. Para
avanzar en esto, tanto los funcionarios y los políticos del ámbito local como los
ciudadanos, debieran compartir los valores de una cultura cívica basada en el
respeto a la diversidad social y étnica y al pluralismo político. Además debe
trabajarse en el diseño de la participación ciudadana en las políticas sociales
principalmente cuando se trata de aplicarlas en grandes ciudades. Por otra parte,
la legislación sobre participación ciudadana que se ha aprobado en varias
ciudades del país no es suficiente, es necesario crear la institucionalidad que
garantice su aplicación.


III.- El tránsito hacia una democracia participativa.

En la última década del siglo XX comenzó a percibirse claramente los límites y el
desencanto generado por la democracia representativa como forma de gobierno,
capaz de garantizar una mejor calidad de vida para el conjunto de la ciudadanía.
La participación ciudadana comenzó a ser visualizada como un componente
fundamental para avanzar en la democratización de la sociedad y de las
instituciones gubernamentales. Una participación ciudadana concebida
principalmente como la forma de inclusión de la ciudadanía y sus organizaciones



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en las decisiones públicas; participación que no es igual ni reemplaza a la
participación política sino que más bien la complementa y/o la activa.

Pero en México, hay quienes consideran que la construcción de ciudadanía es una
tarea pendiente, lo que se advierte en un marcado déficit de cultura cívica e
incluso en ciudadanos “imaginarios” o inexistentes. Otros, en cambio,
consideramos que se ha dado una ciudadanía fragmentada, puesto que los
derechos civiles, sociales y políticos son plenamente ejercidos sólo por algunos,
mientras que un amplio conjunto social debe reclamarlos desde su participación
en organizaciones sociales y/o civiles. Son estas organizaciones de la sociedad
las que han contribuido a lograr un ejercicio más pleno de la ciudadanía, ya sea
logrando el acceso a la educación, la salud, la vivienda, los equipamientos, la
infraestructura básica o la defensa de la calidad del medio ambiente, como
luchando para combatir el consumo de drogas entre los jóvenes, erradicando la
violencia intrafamiliar, trabajando por una sociedad igualitaria.

Pero por lo general, detrás de estos procesos protagonizados principalmente por
las clases populares suele haber un gran esfuerzo colectivo de la ciudadanía y
gobiernos locales con baja capacidad de respuesta para atender sus demandas.
Además, las relaciones que se construyeron durante muchas décadas entre
gobernantes y gobernados han estado caracterizadas por la confrontación o por la
subordinación de los sectores populares a prácticas clientelares, que politizaban el
ejercicio de los derechos básicos.

En este sentido, no puede decirse que los procesos de alternancia y pluralismo
que se han dado en primer término en el país en los gobiernos locales- estatales y
municipales- hayan transformado profundamente la forma de gobernar la sociedad
local. La principal pregunta es ¿cómo se puede combatir la sobrevivencia de una
cultura y prácticas autoritarias y/o clientelares?. Para avanzar en la construcción
de una cultura democrática en sentido amplio, no sólo político?.

El espacio público que se abre con la aplicación de las políticas sociales es
potencialmente poderoso para inaugurar nuevas prácticas y comportamientos. Sin
embargo, si bien las políticas sociales del estado mexicano y de diferentes
ámbitos de gobierno (federal, estatal y municipal) son cada vez más complejas
puede observarse que la cuestión de cómo incluir a la ciudadanía activamente en
las decisiones públicas forma parte de los contenidos discursivos de las políticas
sociales urbanas y de la legislación en la que se sustenta. En las políticas tanto
del gobierno federal como local los contenidos discursivos se alude a la
construcción de capital social, a la construcción de ciudadanía (SEDESOL) y a la
elegibilidad de los derechos sociales.

Pero como es sabido las políticas son una cosa y los programas son otras y en
campo de las políticas y los programas sociales se advierten pocas coincidencias
entre los preceptos contenidos en unas y las acciones efectivamente desarrolladas
en los otros en relación con la participación de la ciudadanía. Así, es fácilmente
observable que en los programas sociales los ciudadanos son concebidos e


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incorporados exclusivamente como beneficiarios. Sin duda existen actualmente
mejores condiciones -mayor información y transparencia en el actuar
gubernamental- lo cual es un requisito para avanzar en la democratización de la
gestión estatal y hacer de ésta una gestión pública. Pero aunado a ello se
advierte cierto grado de improvisación y ausencia de diseño en las formas e
instrumentos de participación ciudadana (Cfr. Ziccardi, A 2004). Las primeras
por lo general son poco incluyentes en el sentido de considerar la diversidad y las
particularidades de la sociedad local y los segundos son poco eficaces para
transformar los procesos decisorios en el sentido de hacerlos más eficaces y
democráticos.

Sin duda se ha dado experiencias puntuales sobre otras formas de relación
gobierno-ciudadanía que permiten avanzar en la construcción de una democracia
social y participativa, muchas de las cuales han sido recuperadas y
documentadas2. Pero justamente si se revisan estas experiencias se advierte que
se avanza muy lentamente en los procesos de construcción de una ciudadanía
plena. Un indicador de ello es que en México, a inicios del siglo XXI, las
principales demandas continúan siendo el acceso a infraestructura y servicios
básicos, incluida la realización de obras públicas básicas. Este déficit es el
principal móvil, por lo menos en un principio, para la constitución y desarrollo de
las organizaciones comunitarias que actúan en el ámbito municipal. Sin duda, sus
protagonistas provienen predominantemente de las clases populares y son
hombres y mujeres, tanto del medio urbano como rural, que ofrecen un cúmulo de
experiencias sobre la intensa acción pública que han desarrollado.

Cabe preguntarse entonces ¿qué condiciones sociales existen para impulsar una
mayor inclusión de la ciudadanía en las decisiones públicas en México? En este
sentido, los resultados de la Encuesta Nacional sobre Corresponsabilidad y
Participación Ciudadana (Berumen, 2003) indican que las dos tercera partes de
los encuestados opinan que el gobierno debe buscar soluciones junto con la gente
para resolver los problemas de la pobreza; que la mitad ha participado
principalmente aportando trabajo para mejorar el lugar donde vive, en la escuela o
en sus fiestas religiosas y que algo más de la mitad ha participado en juntas de
vecinos o asociaciones de colonos. Es decir, pareciera que existe un amplio
consenso social y un registro de prácticas exitosas que ponen de relieve la
importancia de incorporar a la ciudadanía en las decisiones públicas a fin de lograr
mayor cohesión social y más eficacia en las políticas públicas. Sin embargo, en el
aparato gubernamental y con cierta independencia del partido que controla el
ejecutivo federal, estatal o municipal, se advierte que existen resistencias en los
diferentes niveles de la burocracia a abrir las compuertas de la participación
ciudadana. Esta falta de convencimiento sobre la importancia de movilizar a la
ciudadanía a través de la acción pública la comparten también los partidos
políticos que ven en la misma una competencia a la participación política más que
un complemento.

2
 Por ejemplo los casos registrados en los concursos organizados por el IFE para premiar experiencias de participación
comunitaria y el Premio CIDE – Fundación Ford de mejores prácticas municipales.



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IV.- El Programa Hábitat del Gobierno Federal

a) Características Generales

El diagnóstico realizado por SEDESOL sobre la magnitud de la pobreza urbana
indica que a medida que se urbaniza el país más tiende a crecer la proporción de
pobres urbanos. Es decir, estamos en presencia de un proceso de urbanización de
la pobreza (Ziccardi, 2001). En el año 2000 se estimó que alrededor del 37.4 por
ciento de los hogares urbanos del país se encontraban en situación de pobreza
patrimonial, bajando esta proporción al 34.9 en el 2002, según datos Comité
Técnico de Medición de la Pobreza en México3. En número de personas en el
2002 según esta misma estimación los porcentajes eran del alrededor del 41% par
para los dos años, lo cual significa que se trataba de alrededor de 26 millones de
mexicanos. Ante esta situación se diseñó el Programa Hábitat que se presentará
seguidamente tratando de organizar la información disponible y el análisis a partir
de identificar dos dimensiones: una sustantiva o ideológica y otra operativa (Cfr.
Subirats y Gomá,1999).

En relación con la dimensión sustantiva se observa que en la visión de SEDESOL,
la pobreza no es sólo la insuficiencia o carencia de recursos monetarios sino una
situación de privación que se expresa en múltiples formas (sociales, culturales,
familiares) y por lo cual los ciudadanos están en la imposibilidad de incorporarse
plenamente al desarrollo. Con esta nueva visión se identifican tres líneas de
medición de la pobreza en México: alimentaria, de capacidades y patrimonial. A
partir de las mismas el gobierno mexicano ha diseñado nuevas estrategias de
atención a la pobreza urbana que forman parte del Programa Hábitat, el cual
atiende primordialmente a hogares en situación de “pobreza patrimonial”. Los
individuos y los hogares son los principales beneficiarios de este programa. No
obstante, frecuentemente se incluye en el discurso gubernamental la necesidad de
reconocer y apoyar el papel que cumple el capital social, haciéndose referencia a
las organizaciones sociales y cívicas de la ciudadanía, a su reconocimiento e
inclusive a su fortalecimiento. Reconociendo el potencial de actuación de la
ciudadanía y sus distintas formas de organización social las cuales se sustentan
en lazos de confianza y en la solidaridad que desarrollan las comunidades locales.

En lo operativo La SEDESOL promueve un número muy amplio de programas
sociales pero, como ya se ha dicho, se ha seleccionado en este trabajo el
Programa Hábitat por ser la principal actuación del gobierno mexicano destinada a
mejorar la calidad de vida de las 364 ciudades que conforman el sistema urbano
nacional. En este sentido debe considerarse que en el año 2003 el gobierno

3
 Datos publicados en la página www.sedesol.gob.mx fecha de obtención 7 de noviembre del 2005. En el 2004 este comité
estimó en 34.2% el total de los hogares en pobreza patrimonial en el medio urbano, es decir es mínima la variación.



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federal, como parte de su política social, diseñó una estrategia de intervención en
los barrios en situación de pobreza de las principales ciudades del país, centrada
en la actuación de los gobiernos municipales y en la corresponsabilidad de la
ciudadanía en las acciones urbanas. Esta estrategia se denominó Programa
Hábitat y promueve una reorientación de recursos federales y locales (estados y
municipios), En los dos primeros años desde su creación (2003 y 2004) ha tenido
presencia en 173 ciudades del sistema urbano nacional, el cual está constituido
por un total de 364. Así, en el marco del Programa se han realizado (hasta finales
del año 2004) 8,531 proyectos de muy diverso tipo los cuales beneficiaron a más
de 700 mil hogares, a través de múltiples formas de operación, que reflejan una
gran flexibilidad de esta actuación y que son muestra de la diversidad de
situaciones y de capacidades que presentan los municipios mexicanos
(cit.www.sedesol.gob.mx).

El Programa Hábitat ha ido ampliando cada año su cobertura territorial y
enriqueciendo sus formas de actuación. Las ciudades se han agrupado en
“Vertientes” que se distinguen por su ubicación en el territorio nacional y su
dinámica urbana. En 2004 estas Vertientes fueron a) las ciudades de las fronteras
norte y sur (41 ciudades), b) las ciudades y zonas metropolitanas del resto del país
(121 ciudades); entre estas tienen prioridad las de más de cien mil habitantes y c)
los centros históricos reconocidos como Patrimonio Mundial por la UNESCO (11
ciudades).

En las Reglas de Operación aprobadas para el ejercicio de los recursos del año
2004 se contemplan siete distintas “Modalidades” de intervención en las que se
propone a los gobiernos locales impulsar de manera integral el desarrollo en las
zonas de mayor concentración de pobreza; para ello se establecen objetivos
ambiciosos que abarcan las distintas dimensiones sociales, económicas y
territoriales de la pobreza urbana (SEDESOL 2004). Dos Modalidades se orientan
a “ampliar las capacidades y oportunidades de los integrantes de los hogares en
situación de pobreza patrimonial” y de las mujeres en particular. Otras dos
modalidades se orientan a “superar los rezagos en materia de infraestructura y
servicios”, “mejorar la calidad del ambiente” y “reducir la vulnerabilidad de los
asentamientos marginales frente a las amenazas de origen natural. Otras tres
modalidades se destinan a “mejorar la competitividad, funcionalidad y
habitabilidad” de las ciudades y sus zonas metropolitanas, conservar y proteger el
patrimonio histórico -cultural y mejorar la imagen urbana”.

Aunque los recursos de que dispone Hábitat son sumamente escasos en relación
con la inmensidad de las demandas urbanas, este programa está abriendo brecha
en el diseño de una estrategia de inclusión social para los sectores más pobres y
vulnerables que habitan en las ciudades. Por el potencial observable de este
programa es una tarea importante evaluar su contribución a una nueva forma
articulada de política social urbana que intente ir más allá de la transferencia de
recursos y la compensación a los grupos sociales afectados por los rezagos y
desigualdades económicas y lograr por esta vía crear nuevas bases para la
gobernabilidad de las ciudades. En este sentido, el propósito del Programa es


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mejorar la calidad de vida de las personas y de los hogares en estos barrios y
como consecuencia también en las ciudades, a través de un nuevo y más intenso
ejercicio de corresponsabilidad entre los distintos ámbitos de gobierno (federal,
estatal y municipal) y la ciudadanía.

El Programa se propone articular y hacer concurrir las distintas acciones
sectoriales en barrios y colonias de atención prioritaria con el objeto de lograr un
mayor efecto. Para ello delimita en el territorio de las ciudades y basado en la
estadística censal, las zonas de mayor concentración de pobreza patrimonial a las
cuales denomina “polígonos” (donde 50% o más se encuentra en esa situación).
Los polígonos son las áreas de actuación del Programa y constituyen el primer
criterio de selección de beneficiarios de los proyectos. La mayor parte de los
polígonos identificados por SEDESOL, según su propia metodología alcanza la
cifra de 2,419 incluyendo grandes y pequeños, se encuentran en ciudades con
más de cien mil habitantes y ocupan cerca del diez por ciento de la superficie
urbana. El número de hogares que habitan en los polígonos de actuación del
Programa lo calculan en 1, 705,459.

En conjunto Hábitat distribuye su presupuesto anualmente en tres vertientes, siete
modalidades y una amplia gama de tipos de acción según las iniciativas de los
gobiernos locales. Esa variedad de formas de actuación sumada a los distintos
estilos de gestión de los gobiernos locales, permite diseñar y operar
intervenciones innovadoras acordes a realidades muy heterogéneas. El
presupuesto autorizado en el año 2004 muestra la distribución de recursos en
estas vertientes; se autorizó un monto de $1,470 millones de pesos para la
instrumentación de la Vertiente General, que incluyó $50 millones para los Centros
Históricos. A esto se agregó $400 millones para la Vertiente Fronteriza y $200
millones para adquisición de suelo para vivienda, cantidad que se suma a la
Vertiente General. El Programa establece parámetros de inversión para cada tipo
de acción, pero la inversión a autorizar en cada área urbana se calcula a partir de
la cantidad de $5,000 pesos por hogar residente en el polígono, lo que es una
cantidad mínima4.

En un contexto en que el federalismo está siendo redefinido a favor de una mayor
participación de los gobiernos locales (estatales y municipales), el Programa aplica
los principios de corresponsabilidad y subsidiariedad entre ámbitos de gobierno,
pero al mismo tiempo se enuncia la participación ciudadana de manera
corresponsable. En ese sentido, el apoyo federal debe ser complementado en
cada proyecto por las aportaciones de los gobiernos locales (estados y municipios)
para lo cual la firma entre las partes de un Convenio de Concertación y de
Acuerdos de Coordinación por cada Vertiente, sientan las bases de operación y
los compromisos de aportación de cada una. Cabe señalar que en el año 2003 las
aportaciones de gobiernos locales superaron las del gobierno federal. La

4
  En opinión de organismos internacionales, para romper el círculo de la pobreza se requieren
invertir cerca de diez mil dólares por hogar por año, o una cantidad similar distribuida en tres años.



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participación de cada estado en el presupuesto general se determina con base en
una fórmula de equidad que utiliza tres criterios: inercia presupuestal, desempeño
y un indicador global que integra: pobreza urbana, déficit de servicios y grado de
urbanización. La firma anual de estos instrumentos por cada uno de los gobiernos
participantes y la Federación, garantiza la asignación de recursos y la operación
del Programa.

Con la última reforma al artículo Constitucional 115, efectuada en 1999, se
reconoce al municipio como un ámbito de gobierno. De acuerdo a lo establecido
en ese artículo constitucional el municipio tiene facultades para administrar un
conjunto de servicios básicos, realizar la planeación de su territorio e inclusive
asociarse con otros municipios para gobernar y administrar su territorio de manera
más eficaz (fracción III y IV). Reconociendo estas capacidades, el Programa le
otorga a los gobiernos locales un papel central como coordinadores y ejecutores
de los proyectos, en el entendido que una de sus principales capacidades es ser el
orden de gobierno más próximo la ciudadanía y por ende con mayores
posibilidades de conocer sus necesidades y demandas.

b) La concepción de participación ciudadana contenida en Hábitat

Una primera tarea es reconstruir de manera general el modelo de intervención
social que subyace en el Programa Hábitat y que se puede distinguir en principio
en las tres fases de la mecánica de operación del mismo (Inciso 6): I) la difusión
que son las acciones encaminadas a dar a conocer el desarrollo y los resultados
del programa entre las autoridades y la población beneficiaria; II) la promoción:
actividades necesarias para que las comunidades y organizaciones sociales
participen y se sumen a las distintas modalidades del Programa y III) la ejecución
que supone diferentes momentos y acciones locales entre los cuales los más
importantes son: la asignación de subsidios al estado y a los municipio, la
selección de zonas de atención, la programación de acciones, la ejecución de
obras, la consulta con las comunidades, la transferencia de subsidios federales
a la instancia ejecutora. las actividades finales de cierre del proyecto y el informe
de terminación, la contraloría social y la evaluación.

Es claro que en cada una de estas tres fases y momentos puede haber
participación de la comunidad, no obstante en la etapa donde se hace una clara
alusión a la importancia de la participación de la ciudadanía es el momento de la
ejecución al hacerse referencia a la consulta con las comunidades, la contraloría
social y la evaluación.

Los actores y los espacios en los que participan en el Programa en principio son:

        Las organizaciones de la sociedad civil formales e informales y los grupos
         comunitarios, constituidas por diferentes colectivos de ciudadanos. Las
         mismas cumplen funciones relativas a: promoción del programa,
         movilización de recursos y esfuerzos sociales, encuentros con dirigentes



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         civiles y empresariales, instrumentación y ejecución de proyectos y
         contraloría social

        Las Agencias Hábitat constituidas por profesionistas y miembros de los
         gobiernos y la comunidad local para realizar en cada ciudad tareas
         relacionadas con: fortalecer instrumentos de planeación, formulación y
         aprobación de proyectos, formación de instancias civiles, enlace con
         universidades y centros de investigación y asociación público - privada

        El Subcomité Hábitat que es una instancia de coordinación entre los
         distintos ámbitos de gobierno participantes (federal, estatal, municipal)
         encargada de: coordinación del Programa con otras acciones de la
         política social, vinculación y gestión entre distintos órdenes de gobierno
         federal y local, gestión de acciones intersectoriales integradas y
         complementarias, Apoyo en emergencias urbanas y asesoría y
         capacitación en coordinación con el instituto INDESOL

En cuanto a los instrumentos de la participación ciudadana que son las
metodologías participativas, las herramientas y las técnicas usadas para hacer
efectiva la participación social, el Programa Hábitat en sus documentos normativos
contempla los siguientes instrumentos de participación social en distintas escalas
o intensidades:

        La consulta ciudadana para elaborar las propuestas y atender las
         demandas y prioridades, así como la elaboración de la cédula
         socioeconómica de empadronamiento de beneficiarios
        La elaboración del Autodiagnóstico y del Plan de Desarrollo Comunitario.
        La planeación y gestión de proyectos y el control ciudadano de los
         mismos como contraloría social.


Como se puede observar en el Programa Hábitat se apela a la ciudadanía
principalmente en dos momentos: l) como beneficiarios, para la elaboración de la
cédula socio-económica, el autodiagnóstico y el Plan de Desarrollo comunitario o
quizá mejor dicho para su legitimación y 2) como contraloría social local. Sin
embargo, no se propone ningún diseño original de participación ciudadana.
En los hechos es en cada municipio donde se decide de qué manera y en qué
grado se incluye a la ciudadanía en función de la presencia de diferentes actores
sociales locales que representan a los sectores beneficiarios. Por ello partiendo de
que lo que tiende a predominar en la aplicación de los programas sociales son las
prácticas clientelares en la relación gobierno local ciudadanía es difícil pensar que
con el diseño actual del Programa se puede alcanzar el objetivo de reconocer y
fortalecer el capital social local y a través de ello construir ciudadanía.

V.- El PIT del Gobierno de la Ciudad de México



                                                                                   11
Julio Boltvinik ha estimado que en la Ciudad de México, en los últimos años de la
década de los noventa, la proporción de pobreza moderada prácticamente se
mantuvo o disminuyó ligeramente mientras que la pobreza extrema se incrementó
notablemente pasando del 23.9% al 41.8%5. Otro dato importante es que en
México para el año 2000 se calculó que el 51% de la población ocupada percibía
un ingreso menor a 2 v.s.m. y en el D. F este nivel de ingreso alcanzaba al 42 %
de los trabajadores (Cfr. Primer Informe de Gobierno del Jefe del D.F. 2001).
Además según el índice de Marginación de CONAPO, en algunas delegaciones,
prácticamente el total de la población se encuentra en situación de marginación.
Tal es el caso de las delegaciones del suroriente como Milpa Alta o Tláhuac donde
sobreviven actividades agrícolas, pero también en Cuajimalpa donde se localiza
Santa Fe, el principal desarrollo inmobiliario que simboliza la entrada a la
globalización que se produce en la última década. En otras delegaciones más de
la mitad de la población se encuentra en esta situación (Álvaro Obregón, Gustavo
A.Madero, Iztacalco, Iztapalapa, Magdalena Contreras, Tlalpan y Xochimilco)6.

Ante esta grave situación el segundo Gobierno del PRD diseñó una estrategia
masiva de inclusión social para atender las necesidades de los sectores de
menores ingresos desde una concepción de elegibilidad de los derechos sociales
con criterios universales.

a) Las características generales

En el segundo gobierno del PRD en el Distrito Federal, cuyo Jefe entre el 2000 y
el 2005 fue Andrés Manuel López Obrador, se revisaron las políticas sociales del
gobierno anterior7. El nuevo equipo de gobierno decidió poner más énfasis en la
integración territorial de los programas sociales lo cual dio origen a la creación del
denominado Programa Integrado Territorial para el Desarrollo Social (PIT).

Lo sustantivo de esta política social se sintetiza en la frase de Andrés Manuel
López Obrador que fue incorporada, desde el inicio de su gobierno, al discurso
gubernamental: “Por el bien de todos, primero los pobres”. La misma indica no
sólo el orden de las prioridades del gobierno sino un estilo de gobierno franco,
directo y accesible a la ciudadanía, una relación de proximidad, que ha inaugurado
el Jefe de gobierno. Sin duda, esta forma de actuación se confronta con un
pasado en el que las autoridades de la ciudad se asumían, como una secretaria
de estado nacional y sus funcionarios poseían un perfil político con fuertes
componentes tecnocráticos y autoritarios, tanto en el discurso como en las
prácticas. Pero esto no quiere decir que ahora se exprese un claro interés por
democratizar la gestión pública incorporando a la ciudadanía en las decisiones

5
  Cit. en Fideicomiso de Estudios Estratégicos sobre la Ciudad de México (2000).
6
  Datos del Gobierno del Distrito Federal. Coordinación de Planeación y Desarrollo, 2001,
7
  El primer gobierno electo del PRD en la Ciudad de México estuvo encabezado por Cuauhtémoc
Cárdenas, quien en 1999 al postularse como candidato a la presidencia de la república propuso en
su lugar a Rosario Robles, su entonces secretaria de Gobierno, la cual fue ratificada por Asamblea
Legislativa del D.F.


                                                                                               12
públicas. El espacio de la participación ciudadana en el gobierno central continúan
siendo los consejos (desarrollo urbano, desarrollo social, etc.) formados por
representantes de la ciudadanía y de sus organizaciones civiles y profesionales
muchas veces elegidos por las propias autoridades cuyas funciones son
consultivas (Cfr. Ziccardi, Alicia, 2003 b).

En cuanto a la dimensión operativa de las políticas sociales del Gobierno de la
Ciudad lo fundamental es que se ha asignado un considerable monto de recursos
a programas sociales innovadores, agrupados en el denominado Programa
Integrado Territorial (PIT) que es parte de una estrategia de austeridad, combate a
la corrupción y solidaridad diseñada por el Jefe del Ejecutivo.

Pero lo importante es que el PIT privilegia un criterio territorial para definir sus
áreas de actuación. A partir de ello implementa una acción diseñada desde el
aparato central del Gobierno de la Ciudad de México, con escasa participación de
las delegaciones que son las instancias de gobierno más próximas a la
ciudadanía. Otro de sus principales límites de esta acción pública, que comparten
todos los programas sociales de gobierno, es que se desarrollan desde una
estructura institucional sectorializada en la que cada instancia actúa con escasos
vínculos con las demás. Una de las tareas pendientes del actual Gobierno del
Distrito Federal es realizar una reforma institucional, que entre otras cosas
promueva una modernización del aparato administrativo, una descentralización de
recursos a las delegaciones que desde el año 2000 cuentan con Jefes electos por
la ciudadanía, formas de coordinación metropolitana con las autoridades de los
municipios metropolitanos y del Estado de México y una más intensa participación
de la ciudadanía en el diseño, implementación y evaluación de las políticas
públicas. Es decir, en los territorios de las delegaciones es donde transcurre la
vida civil de la población y por tanto donde acude la ciudadanía para que sus
principales necesidades sean satisfechas, los recursos son sumamente limitados.
Esto hace que las principales acciones que realizan estos gobiernos locales en
materia de política social sean acciones de introducción y conservación de
infraestructura urbana básica (agua y drenaje)8. Cabe mencionar que
recientemente el nuevo Jefe de Gobierno, el Lic. Alejandro Encinas que sucedió a
Andrés Manuel López Obrador a partir del 2005, constituyó el Cabildo de la
Ciudad de México que está constituido por los 16 delegados elegidos
democráticamente por la ciudadanía lo cual constituye una primera acción para
fortalecer el papel de estas instancias de gobierno local y lograr mayor
coordinación intergubernamental.

En relación con la política social, ésta se encuentra principalmente bajo la
responsabilidad de tres secretarias del gobierno central: Desarrollo Social, Salud y
Desarrollo Urbano y Vivienda. Pero también Economía, Turismo, Medio Ambiente

8
  Actualmente las 16 delegaciones que es el lugar donde residen las autoridades locales y por
tanto las más próximas a la ciudadanía reciben alrededor del 20% del presupuesto total del
gobierno del D.F. porcentaje próximo al del pasado, que no ha variado sustancialmente con la
democratización política del gobierno de la ciudad.


                                                                                           13
y Obras Públicas realizan acciones que encierran una dimensión social aunque
disponen de muy bajos recursos. Entre 2001 y 2003 se percibe que la Secretaria
de Salud prácticamente ha mantenido su presupuesto el cual representa alrededor
del 25% del total de los recursos del gobierno central, porcentaje similar a la
Secretaria de Seguridad Pública. La secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda
también ha recibido montos similares en cada uno de esos años pero los mismos
representan en el 2003 sólo el 1% del total. También en este caso está el
programa de Mejoramiento de Vivienda pertenece sectorialmente a SEDUVI, pero
que forma parte del PIT. Es decir que parte de los recursos para la realización de
los mismos provienen del programa de austeridad impulsado por Andrés Manuel
López Obrador que son recursos adicionales que se asignan al capítulo 4000 de
transferencia “Primero los Pobres”.

Si se intenta una clasificación los principales programas que forman parte del PIT
recurriendo a la tipología de políticas sociales propuesta por Brugué y Gomà
(1998) los mismos pueden agruparse de la siguiente manera:

a) Políticas de promoción económica local
    Otorgar créditos productivos (microcréditos, PYMES, FOCOMDES)
    Fomentar el empleo (capacitación y empleo)
    Becas para trabajadores desempleados
   
b) Políticas locales de bienestar social
    Condiciones de alimentación (desayunos escolares y apoyo a los
      consumidores de leche Liconsa)
    Educación (becas a niños y niñas en condiciones de pobreza y
      vulnerabilidad).
    Adultos mayores (apoyo económico para alimentación, atención médica y
      medicamentos gratuitos).
    Apoyo a personas con discapacidad

c) Políticas urbanas y del territorio.
    Mejoramiento de Vivienda (ampliación y rehabilitación de vivienda en lote
      propio) y rescate de áreas comunes de las unidades habitacionales(
      PRUH).

d) Otros : Apoyo a la producción rural (PIEPS, FOCOMDES, ALIANZA

El PIT toma como universo las unidades territoriales identificadas como de media,
alta y muy alta marginación social, aplicando 13 subprogramas orientados a
mejorar la calidad de vida de los sectores populares. El monto total del PIT para el
presupuesto 2004 fue de 5,938 millones de pesos mexicanos correspondiendo el
48% a al subprograma de Adultos Mayores donde tiene como meta cubrir una
pensión básica a 350 mil habitantes (de 70 y más años) y el 22 % al programa de
Mejoramiento de Vivienda que consistió en otorgar 26,368 créditos.



                                                                                  14
Ahora bien, la mayor parte de los programas y subprogramas tienen como
principal objetivo lograr la inclusión plena de la ciudadanía, actuando sobre los
sectores más pobres de la población, con una combinación de criterios a la vez
focalizados y universales. Focalizados porque primero se detectan zonas de la
ciudad donde predominan situaciones de muy alta y alta marginalidad que en total
son 870 unidades territoriales de un total de 1352 que componen la ciudad. Pero
en su interior se identifican grupos en situación de exclusión o de vulnerabilidad
social – ancianos, madres solteras, jóvenes desocupados—y luego se intenta
actuar sobre estos grupos de manera universal. En el caso de los programas de
vivienda los criterios de selección de la población agregan otros requisitos tales
como: el nivel de ingresos del jefe de familia que debe ser de menor a tres veces
el salario mínimo oficial del D.F y no ser propietario de otra vivienda.

Sin duda, esta capacidad redistributiva de la acción pública social es un mérito de
la actual administración y un paso importante para enfrentar la pobreza, la
exclusión y la desigualdad que existen en la gran ciudad. Pero en esto mismo
radica la debilidad de estos programas cuyo presupuesto no está plenamente
garantizado año con año, ni en las siguientes administraciones, ni en la
legislación.

Todas estas características permiten ubicar a estos programas como parte de una
estrategia de inclusión social constituida por un conjunto de acciones de
discriminación institucional positiva en favor de los sectores de menores recursos,
concebida a partir de privilegiar un criterio territorial de asignación de recursos.
Seleccionar homogéneamente pobres de la ciudad es acertado, particularmente
porque se trata de en una ciudad caracterizada por una marcada segmentación
social y segregación urbana. Pero a esta decisión le resta eficacia para lograr los
fines que se propone, el que se trate de programas diseñados y realizados aún
desde una administración central sectorializada.


b) La concepción de participación ciudadana contenida en el PIT

El PIT parte de una concepción en la cual se privilegia la dimensión territorial. Una
vez definidas las UT allí se concentran los diferentes programas sociales. Por lo
tanto se da una primera focalización territorial. Pero a partir de ello los programas
son universales. Además cabe mencionar que el apoyo a adultos mayores no
sigue esta regla sino que es de aplicación universal es decir puede acceder al
mismo todo aquel ciudadano/a mayor de 70 años que tenga tres años de
residencia en el D.F.

La participación ciudadana en el PIT es impulsada por promotores que son
quienes convocan a Asambleas territoriales, realizadas en las delegaciones, en la
cuales se informa a la población asistente sobre los programas sociales del
Gobierno de la Ciudad. A partir de ello se conforman comisiones temáticas
(vivienda, educación, salud, prevención del delito, etc.) y se eligen comisionados.



                                                                                   15
El fundamento legal es la reciente Ley de Participación Ciudadana aprobada en el
2004 por la Asamblea de Representantes.

Pero si bien en la Ciudad de México los líderes políticos son quienes recogen y
procesan las demandas ante las instancias gubernamentales, desde las
organizaciones vinculadas al PRD, es poco clara la línea divisoria entre
organizaciones sociales, el partido político y gobierno lo cual dificulta el ejercicio
de administración y de gobierno. Puede decirse que con la democratización del
sistema político se debilitaron o liquidaron las formas de participación del estado
corporativo creado por el Partido Revolucionario Institucional (PRI), sin que exista
aún un modelo de participación incluyente y plural, institucionalizado y autónomo.
Pero ante ello se ha optado muchas veces por la improvisación en la creación de
espacios y la activación de instrumentos de participación ciudadana similares a los
del pasado.

Por otra parte, no se expresa un claro interés por democratizar la gestión pública
y en el gobierno central los principales espacios abiertos a intermediarios de la
ciudadanía siguen siendo los consejos (desarrollo urbano, desarrollo social, etc.
(Cfr. Ziccardi, Alicia, 2003 b).

Al iniciar su gobierno Andrés Manuel López Obrador se mostraba más abierto a
promover y aceptar la participación ciudadana pero a medida que su gobierno
avanzó la misma se transformó en una apelación individual a la ciudadanía para
que se integre, más que para que participe en el diseño e implementación de las
políticas públicas9.

Lo fundamental es que los programas que forman parte del PIT están destinados a
contrarrestar la pobreza y exclusión en que viven las clases populares, diseñando
prácticas innovadoras tal como es el caso del apoyo económico otorgado a los
adultos mayores de 70 años de manera universal, lo cual se complementa con el
acceso gratuito a la salud y a las medicinas. No menos origínale s el programa de
mejoramiento de viviendas que permite elevar el nivel la habitabilidad de las
viviendas precarias autoproducidas por las clases populares en década pasadas y
en el que participan un conjunto de actores sociales públicos y sociales tales como
el INVI, las ONGs, el Colegio de Arquitectos de la Ciudad de México,
Universidades públicas y privadas.

Sin embargo, no obstante su originalidad no se advierte una estrategia clara de
inclusión de los beneficiarios en tanto ciudadanos. A través de los mismos se trata
de desautorizar a antiguos intermediarios y crear una relación directa entre el Jefe
de gobierno y la población beneficiada. Sin duda por ser programas sociales
masivos y exitosos en sus logros constituyen una importante fuente de legitimidad
y apoyo de los mayoritarios sectores populares al proyecto político de Andrés

9
  Así, en el Bando n° 15 del 21 de diciembre del 2000 creó el Consejo de Seguimien to a la transparencia de las Finanzas
Públicas del D.F. Los fundamentos fueron de tipo instrumental al establecer que “La ciudadanía tiene el derecho de solicitar
la rendición de cuentas a los servidores públicos y a vigilar la debida aplicación de los impuestos en beneficio de todos”.



                                                                                                                         16
   Manuel López Obrador que será el candidato de su partido, el PRD,             en las
   elecciones presidenciales del 2006.

   Quizá pueda decirse que en la Ciudad de México si bien existe una vieja tradición
   en la creación de formas de inclusión, principalmente subordinadas de las clases
   populares, particularmente en el campo de las políticas sociales, la transición
   democrática que se ha dado en el ámbito político, con el proceso de alternancia
   iniciado en 1997 en el ejecutivo local, no se ha traducido en un proceso de
   democratización de la gestión pública incorporando plenamente y masivamente a
   la ciudadanía en las decisiones públicas.

   Pareciera que las leyes de participación ciudadana que se han aprobado en estos
   años han tendido a legitimar las prácticas del gobierno local más que a promover
   la participación autónoma y plural de la ciudadanía.

   En cuanto a los espacios creados con la última ley, principalmente los comités de
   ciudadanos no significan profundos cambios respecto a las prácticas de
   participación que incluían los gobiernos del pasado. En relación con los
   instrumentos de participación ciudadana se incluye entre los mismos a las
   Asambleas Ciudadanas las que son sólo un espacio y no un instrumento como
   dice la ley, y que como cualquier otro espacio de participación ciudadana requiere
   ser reglamentada para garantizar un funcionamiento democrático en su seno que
   permita alcanzar plenamente los objetivos que persigue esta política social.

   Debe advertirse que en el segundo gobierno del PRD se intentó adecuar los
   fundamentos legales contenidos en la Ley de Participación Ciudadana al diseño y
   contenidos del PIT. Es decir, los principales motivos que justifican en este contexto
   la participación ciudadana son de tipo instrumental en el sentido de generar
   consensos e incorporar a los ciudadanos como beneficiarios de determinada
   política social diseñada e implementadas desde el aparato del gobierno central.

   Pero este diseño ha dado lugar a una abultada estadística sobre el número de
   personas que han participado en las Asambleas Ciudadanas y al número de
   comisionados en estos años. Pero en los hechos por segunda vez este año la
   Asamblea Legislativa ha cancelado el proceso de elección de los nuevos
   representantes a los comités vecinales, elección que tampoco se realizará en el
   2006 por ser año electoral federal y para la Ciudad de México.


   VI.- Algunas conclusiones

 El principal objetivo de estos programas de atención a la pobreza urbana y de
  inclusión social es redistribuir recursos públicos para generar mayor igualdad y por
  esa vía lograr mayor cohesión social. No son políticas y programas simples de
  distribución de recursos sino que son complejos porque implican la articulación de
  diferentes acciones, el trabajo en red, la creación de una nuevo estilo de relación
  entre gobierno y ciudadanía, acciones no sólo dirigidas a los beneficiarios sino


                                                                                      17
    para el conjunto de la sociedad y políticas de inclusión de los barrios populares en
    el tejido urbano actualmente fuertemente fragmentado. Estas cuestiones sin duda
    podrán ser logradas en la medida que los programas sean institucionalizados y
    consolidados en los próximos años.

    Queda claro que está pendiente una profunda reforma del estado, una reforma
    institucional al abultado y burocrático aparato gubernamental heredado. La misma,
    debe incluir como parte de una nueva agenda, democratizar la forma de gobierno
    incorporando una mayor participación de los gobiernos locales y de la ciudadanía
    en el diseño e implementación de las políticas sociales, erradicando la cultura y las
    prácticas clientelares del pasado.

    Mientras ello no se realice las nuevas formas de gestión pública en red que
    promueven estos innovadores modelos de intervención social enfrentarán un
    cúmulo de obstáculos que impone una administración urbana central y local que
    opera verticalmente y con bajos criterios de eficiencia, lo cual impide avanzar en
    construir nuevas formas de gestión de la ciudad más eficientes y democráticas. El
    esfuerzo a realizar en el futuro evaluar y proponer modificaciones que formen
    parte de una reforma institucional que permita que consoliden estas nuevas
    formas de actuación en el seno de las instituciones de los ámbitos de gobierno
    federal, estatal y local.


 En ambos modelos de intervención social los ciudadanos son incluidos como
  beneficiarios y/o contralores sociales, pero no como ciudadanos, sujetos activos y
  autónomos, con capacidad para ejercer los derechos sociales básicos contenidos
  en la legislación. Es decir, estos programas sociales de inclusión social no se
  proponen en esencia la construcción de ciudadanía sino más bien la legitimación
  social de la acción gubernamental. En el caso de Hábitat la participación
  ciudadana está débilmente diseñada sólo se alude a la inclusión de los
  beneficiarios para definir prioridades y para ejercer funciones de contraloría en
  relación con las obras que se ejecutan. En el caso del PIT la concepción de
  ciudadanía es mucho más compleja y se encuentra formaliza en la Ley de
  Participación Ciudadana del D.F. en particular lo relacionado con el papel que se
  le asigna a la Asamblea Ciudadana, considerada erróneamente un instrumento y
  no un espacio, la cual requiere ser reglamentada para garantizar una plena
  participación de la ciudadanía que impida reproducir bajo nuevas formas los
  esquemas verticales y clientelares de intermediación social que están
  incorporados de manera natural en la cultura política citadina.

   Sin duda la cuestión de la participación ciudadana no es sólo una cuestión de
    diseño de programas. Si bien éste es un requisito principalmente en las grandes
    ciudades para contrarrestar la improvisación y la ineficacia de las actuaciones del
    pasado es también necesario resolver la manera en que los ciudadanos puedan
    ampliar su actuación y ejercer plenamente sus derechos sociales, políticos y
    urbanos en la ciudad.



                                                                                       18
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