el principe democrc3a1tico

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					EL PRINCIPE DEMOCRATICO

Quien gobierna y cómo se gobiernan las democracias

Sergio Fabrini

Fondo de Cultura Economica


PRÓLOGO A LA PRESENTE EDICIÓN* __________________________________________ 1
INTRODUCCIÓN. EL PRÍNCIPE DEMOCRÁTICO __________________________________ 2
EL LÍDER Y EL SISTEMA DE GOBIERNO _________________________________________ 5
Los QUE GOBIERNAN: PRIMEROS MINISTROS Y PRESIDENTES ____________________ 10
. EL LIDERAZGO EN LA TELEDEMOCRACIA _____________________________________ 18
NUEVAS TECNOLOGÍAS Y PARTIDOS POLÍTICOS ________________________________ 22
ENTRE EL ESPECTÁCULO POLÍTICO Y UN NUEVO CONTEXTO ELECTORAL ____________ 23
EL LÍDER Y EL PARTIDO EN ESTADOS UNIDOS __________________________________ 28
EL GOBIERNO PRESIDENCIAL EN ESTADOS UNIDOS _____________________________ 44
EL PARTIDO Y EL LÍDER EN EUROPA _________________________________________ 55
. LOS LÍDERES, LOS PARTIDOS Y LA POLÍTICA EXTERIOR __________________________ 73
EL FUTURO: ¿GOBIERNO DEL LÍDER O DEL PARTIDO ____________________________ 84

*


PRÓLOGO A LA PRESENTE EDICIÓN*

ACEPTÉ COMPLACIDO la       propuesta del Fondo de Cultura Económica de Argentina para realizar una
traducción al español de una versión actualizada de mi libro It Príncipe democratico. La leadership nelle
dernocrazie contemporanee (Laterza, 1999), un ofrecimiento que me llegó por intermedio de mi amigo
Juan Carlos Torre, de la Universidad Torcuato di Tella de Buenos Aires, a quien agradezco. Sin embargo, no
me fue posible actualizar el volumen de 1999. Me vi llevado a reescribir mi trabajo no sólo porque en el
terreno de la política diez años es mucho tiempo, sino también —y éste es un punto fundamental— por el
ascenso incontenible del Príncipe democrático que se ha registrado en el último decenio. Por cierto, en
Estados Unidos y en Europa, el Príncipe democrático ha adquirido una importancia tal, tanto en el plano de la
competencia electoral como en la acción de gobierno, que suscitó un debate público acerca de la función del
líder en la democracia. Piénsese en el presidente estadounidense George W. Bush (200 1-2008), en el primer
mínistro británico Tony Blair (1997-2007), en el primer ministro italiano Silvio Berluscnj (tanto en el período
2001-2006 como en el poste-
‘A lo largo del libro el autor utiliza varios términos específicos en inglés, especialmente en los capítulos
referidos a Estados Unidos, aunque no solamente. De acuerdo a las pautas de la editorial, se han conservado
esos términos en itáliciis respetando el criterio del autor. Si bien en la mayoría de los casos se encuentra una
traducción o explicación en el texto, con el objeto de no interrumpir la lectura con la incorporación de las
traducciones de los términos entre corchetes se ofrece un glosario al final del libro con las traducciones de
todos los términos en inglés presentes en el libro (véanse pp. 26 1-269). [N. del E.]




12 EL ASCENSO DEL PRÍNCIPE DEMOCRÁTICO

rior a 2008) y en el presidente francés Nicolas Sarkozy, a partir de 2007: en cada uno de estos
casos, la opinión pública se dividió en sus juicios acerca del líder de una manera tajante, del mismo
modo en que se dividió el juicio de los estudiosos de la política. En conclusión, esas experiencias
detonantes, entre las cuales podemos incluir la del nuevo presidente estadounidense Barack Obama,
que recién se inicia en su cargo, me han exigido una ulterior investigación de los motivos que
favorecen el ascenso del líder y de las consecuencias de ese ascenso para la democracia. Por tal
razón, este libro ya no es el mismo que el de diez años atrás. Además, al reescribirlo, pude utilizar
los comentarios recibidos de colegas que habían leído y adoptado el volumen precedente. Para
señalar las diferencias, el título de la obra de 2009 es distinto al de la edición de 1999. Lo que no ha
cambiado es la dedicatoria:
mis hijos siguen siendo mis príncipes favoritos.
Universit degli Studi, Trento, 19 de enero de 2009.

INTRODUCCIÓN. EL PRÍNCIPE DEMOCRÁTICO


Es preciso tener en cuenta que no se puede
emprender nada más difícil, de éxito más incierto y más peligroso en su gestión que
el querer ser un líder.
NicoiÁs MAQULAVELO (1991: 83)
ÉSTE ES UN LIBRO acerca de los líderes de los Ejecutivos democráticos y de cómo ejercitan su liderazgo.
Nuestra época se caracteriza por, un ascenso sin precedentes de Príncipes democráticos, tanto en la política
electoral como en la gubernamental. En ambos terrenos, ese ascenso ha puesto en tela de juicio el papel
tradicional que cumplían los partidos políticos. Me alienta un doble objetivo: estudiar las características de
esos Príncipes y entender su relación con los partidos.
Tomaré en cuenta, sobre todo, el caso del presidente de Estados Unidos, el más relevante entre los Príncipes
democráticos de la modernidad. Luego me ocuparé de los primeros ministros y de los presidentes
semipresidenciales de Europa, çomo los de Gran Bretaña, Italia y Francia. Acerca de la necesidad de empezar
por Estados Unidos, creo que no hay mucho que’ discutir, considerando la importancia de ee país en el plano
internacional. Supongo que el mismo Nicolás Maquiavelo, si hoy en día debiera actualizar su obra maestra
tendría, sobre todo, que pasar un tiempo en la Pennsylvanja Avenue, en Washington DC, y después en la
Plaza de los Medici de cualquier capital europea. Basta pensar en el enorme impacto internacional que tuvo la
asunción de Barack H. Obama a la presidencia de Estados Unidos para

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14 EL ASCENSO DEL PRÍNCIPE DEMOCRÁTICO

INTRODUCCIÓN

darse cuenta de la importancia que el Príncipe democrático tiene en su país y en el mundo. Pero, por supuesto,
es indudable que el estadounidense no es el único Príncipe democrático al que debemos conocer. Este libro
consiste, por lo tanto, en un estudio de ios líderes, entendidos específicamente como líderes del Ejecutivo.’
Uso el término Ejecutivo para definir tanto el ámbito como a los individuos que actúan en él. La literatura
comparada sobre los gobiernos (Vasallo, 2005; Lijphart, 2001; Fabbrini y Vasallo, 1999; Blondel y Müller-
Rommel, 1993; Blondel y Müller-Rommel, 1988; Blondel, 1982; King, 1975) no nos ofrece un término
uijvoco que pueda utilizarse en los diferentes contextos institucionales. Así, por ejemplo, el término
government abarca os realidades institucionales distintas de la separación de poderes: en Estados Unidos
expresa el conjunto de las instituciones de gobierno, o sea, tanto el Ejecutivo/presidente como el
Legislativo/Congreso. Y, en la Europa de la fusión de poderes indica, a veces el organismo genéricamente
ejecutivo y a veces el vínculo operativo entre el Ejecutivo y la administración. Pero también el término
cabinet, con su connotación de organismo colectivo, es difícil de utilizar fuera de Gran Bretaña y de los
sistemas parlamentarios. Por estos motivos, en contraposición, es mejor utilizar el concepto de “Ejecutivo”,
entendiendo por éste el ámbito institucional en el cual se manifiesta el vínculo entre el líder (presidente o
primer ministro, o presidente y primer ministro en el caso de Francia) y el equipo (ministros en los sistemas
de gobierno parlamentaristas y semipresidencia‘Sé que la posibilidad de ejercitar el liderazgo político no
procede por fuerza del papel institucional del que se invista. Pueden existir líderes políticos que no
desempeñen ninguna función gubernamental, aunque el caso contrario es pocoplausible (Blondel, 1987).
Pero, en lo personal, esa distinción no es de mi Iterés, pues complica mi argumentación de una manera
innecesaria. Me limito a presuponer que, en los procesos políticos regulares, quien llega a ser cabeza del
Ejecutivo es ya un líder político: y de cualquier modo, desde ee puesto, tiene no pocas oportunidades de llegar
a serlo.

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les, o bien secretarios en el sistema de gobierno separado), o también las relaciones personales entre ambos.
Consideré las especies más significativas del género llamado “sistema de gobierno democrático” (Blondel,
1995; Lijphart, 1992). Es decir, 1) un sistema de gobierno separado con primacía presidencial (Estados
Unidos), con un líder del Ejecutivo elegido por medio del voto popular, aunque técnicamente indirecto,
después de haber sido seleccionado por medio de un sistema de primarias directas, que no tiene un
equivalente en los sistemas políticos europeos; 2) un sistema semipresidencial (la Francia de la V República),
en el cual el Ejecutivo tiene una naturaleza dual, con un presidente elegido por los electores y con un primer
ministro seleccionado por la Asamblea Legislativa, que son la expresión de dos mayorías formadas por
separado, pero que pueden recomponerse jerárquicamente a favor del presidente, en el caso de consonancia
política entre ambas, o bien puede dar lugar a una diarquía en el caso de disonancia política entre ambas, con
una división del trabajo (cuyo buen funcionamiento no está en absoluto garantizado) que le daría la
supervisión de la política exterior y de defensa al presidente, y la supervisión de la política interna al primer
ministro (Elgie, 2003); 3) un sistema parlamentario competitivo (Gran Bretaña), en el cual el Ejecutivo es la
expresión de un único partido, y en el cual el jefe del Ejecutivo está legitimado por la mayoría parlamentaria,
es decir, por ser la cabeza de su partido (Peele, 2004); 4) un sistema parlamentario consensual (Italia en el
período 1948 1993), en el cual el Ejecutivo se constituía necesariamente, luego de un prolongado proceso de
negociaciones, por una coalición de partidos y en el cual el jefe del Ejecutivo se elegia a través de un acuerdo
entre los partidos que formaban la cóalicjón; y, por último, 5) un sistema parlamentario que se vuelve
competitivo (Italia en el período posterior a 1993), en el cual el jefe del Ejecutivo es el líder de la coalición
electoral triunfadora y el Ejecutivo mantiene el carácter de
16 EL ASCENSO DEL PRÍNCIPE DEMOCRÁTICO

INTRODUCCIÓN

coalición (Cotta y Verzichelli, 2007). En resumidas cuentas, aunque la base empírica de mi investigación se
circunscribe a cuatro países (y a cinco casos empíricos), la representatividad de sus sistemas de gobierno me
autoriza a suponer una aplicación más amplia de los resultados del análisis que realizo de sus experiencias.
Mis argumentos son los siguientes: razones sistémicas y estructurales impulsan un crecimiento de la función
del líder (y de los Ejecutivos) en el proceso de toma de decisiones de las democracias contemporáneas. Los
líderes son necesarios ‘y los cambios sufridos por nuestras democracias han acentuado aún más su función.
Teniendo en cuenta esto, el debate científico y público acerca de la función del Príncipe democrático puede
tener lugar de una manera equilibrada, es decir, evitando, por una parte, la radicalización del decisionismo
de quien ve al líder del Ejecutivo (presidente o primer ministro) como el único actor capaz de revitalizar las
democracias contemporáneas, y, por otra parte, el conservadurismo del asaniblearismo, que no ve más que
peligros en el líder del Ejecutivo, puesto en condiciones de actuar de una manera eficaz. Una democracia es
sólida si logra garantizar, al mismo tiempo, una doble exigencia: la toma de decisiones y el control de quien
las toma. De hecho, una buena democracia exige un líder eficaz, pero también instituciones eficaces para
controlarlo.
Este libro está dividido en tres partes. En la primera se consideran las dos perspectivas analíticas más
importantes para el estudio del liderazgo político, la que vincula al líder con el sistema de gobierno y la que
considera al líder en el contexto de los medios modernos de comunicación de masas. En el capítulo i, después
de definir los conceptos de “líder” y de “liderazgo”, se precisa el contexto institucional de los distintos
sistemas de gobierno dentm de los cuales opera el líder democrático. En el capítulo u se estudian las
características del liderazgo en las democracias contemporáneas, basadas en los medios de comunicación de
masas.

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La segunda parte está dedicada al análisis coparati yo de los líderes gubernamentales en Estados Unos y en
Europa, considerando los factores internos que hai contribuido al crecimiento de la importancia de su función.
En Estados Unidos, el líder en cuestión es el presidente. Las características de su liderazgo se encuentran
condicionadas por distintos factores. Sobre todo, como se describirá en el capítulo in, por las relaciones que se
han establecido entre los partidos y los candidatos presidenciales, en especial con respecto al sistema para
elegir a estos últimos. En segundo lugar, tal como se expone en el capítulo Iv, por el influjo de los cambios
que se han producido a raíz de la Sustitución del’ gobierno congresual del siglo xix por el gobierno
presidencial del siglo xx. Por este motivo, el gobierno de Estados Unidos se define como un sistema de
gobierno separado, y por “separado” me refiero a un orden en el cual el Ejecutivo (el presidente) y el
Legislativo (el Congreso) gozan de una legitimación electoral independiente y comparten los mismos poderes
gubemamentajes si bien luego uno adquiere preeminencia sobre el otro.2 Escribió Neustadt (1990: 29): “Se
Supone que la Convención Constjtucionl de 1787 dio origen a un gobierno de poderes separados. No es así en
absoluto. Más bien creó un gobierno de instituciones separadas que comparten el mismo poder”.
Separado no quiere decir dividido. De gobierno dividido se puede hablar con mayor propiedad en el caso en
que dos rnayoríás partidarias opuestas controlen de una manera esta-
2 Escribe King (1983, Prefacio): “En la opinión del Servicio de Investigaciones del Congreso (y quién podría
saber más al respecto?), la distancia entre la Casa Blanca y el Capitolio (donde está la sede del Congreso),
siguiendo la Pemsylvania Avenue, e más o menos de dos kilómetros medio. Físicamente no es una gran
distancia: un turista en circunstancias normales la Puede recon-er a pie en media hora”. Y de inmediato
agrega: “Pero, política- mente, es obvio que la distancia es mucho mayor. Los padres fundadores no querfa
facilitar las relaciones entre el presidente y e] Congreso, y su voluntad
respecto, como en relación con tantas otras cosas, se ha cumplido”. ble una u otra institución gubernamental
separada (Fiorina, 2002). Sólo si se entiende el sistema de gobierno de Estados Unidos de esta manera, se
puede definir como un sistema presidencial (Ackerman, 2003). El gobierno presidencial se transforma en
presidencia imperial cuando, como sucedió entre 2001 y 2008 con la presidencia de George W. Bush, el
presidente logra imponer su predominio sobre las demás instituciones del gobierno separado. En los dos
capítulos siguientes se trata el caso de los líderes gubernamentales europeos, con una referencia especial a
Gran Bretaña, Francia e Italia. También aquí el punto de partida es el vínculo entre los partidos y los líderes.
En el capítulo y se toma en cuenta el debate acerca de la función de los partidos en los gobiernos europeos y,
por lo tanto, las razones para su redimensionamiento, o las de su decadencia. Sobre esta base, en el capítulo vi
se considera el éxito de los gobiernos del líder en contextos institucionales tradicionalmente en concordancia
con el gobierno de partidos. Se muestra cómo ese éxito ha comenzado a entrar en tensión con la lógica de las
instituciones parlarnentaristas y semipresidenciales.
Por último, en la tercera parte se pasa revista a las discusiones teóricas y a los análisis comparativos, y se trata
de distinguir los posibles desarrollos de las acciones de gobierno. En el capítulo vii se consideran las
condiciones externas que favorecen el ascenso del Príncipe democrático, pues en la segunda parte ya se han
analizado las internas. De hecho, el fortalecimiento del líder y de sus Ejecutivos se debe a las presiones que
provienen del sistema internacional, tendencia que sin duda irá en aumento. Esto es válido en especial para
Estados Unidos, dado que las dimensiones geopolíticas, demográficas, económicas y militares de este país lo
conducen de un modo inevitable a cumplir un papel internacional de relevancia, que favorece al presidente en
detrimento del Congreso. Algo semejante ocurre con los grandes países europeos, puesto que están inmersos
en un proceso de

integración regional que tiende a FortaJecer de una manera ineludible la función de los Ejecutivos con
respecto al Parlamento, aunque luego su incidencia quede acotada en el árnbito comunitario. Por último, en el
capítulo viii se analizan las condiciones institucionales que favorecen el gobierno del líder o el gobierno del
partido. Tanto el uno como el otro son considerados estrategias de acción que los principales actores políticos
deciden utilizar para gobernar. La hipótesis que se presenta consiste en que el gobierno democrático necesita
tanto del líder, para cumplir con las funciones de integración y de innovación, como del equipo (el partido),
para cumplir con las funciones de gestión de las políticas públicas. Los sistemas de gobierno estudiados
favorecen en distinto grado y medida el ejercicio de estas funciones. Precisamente por este motivo reciben
presiones constantes para sü reforma. También se consideran algunos desarrollos institucionales que intentan
conciliar las dos estrategias.
Por cierto, corresponde al debate político establecer qué sistema de gobierno puede satisfacer mejor ambas
funciones en cada país que tomamos en consideración, teniendo también presente su rol internacional. Sin
embargo, si la efectividad gubernamental del líder y de los Ejecutivos es una condición para un buen
gobierno, también es necesario su control político. Es preciso recordar que el gobierno efectivo y el gobierno
controlado son dos caras de la misma moneda.


EL LÍDER Y EL SISTEMA DE GOBIERNO
Una primera perspectiva analítica consiste en ubicar al líder en el contexto de los sistemas de
gobierno. Desde este punto de vista, no se lo considera por sus características personales, sino por la
función que cumple en el sistema formalizado de la autoridad pública. Toda función está constituida
por una combinación de oportunidades y de limitaciones. En la democracia, el ejercicio del
liderazgo tiene una naturaleza forzosamente institucional. El líder democrático es, por lo general, un
líder con responsabilidades de gobierno o bien un líder político comprometido en alcanzar una
posición en el gobierno. Por lo tanto, según esta perspectiva analítica, el estudio del líder debe tener
una base institucional más que personal. Las principales aproximaciones que se derivan de esta
perspectiva analítica pueden definirse como institucionalistas, si bien puede ponerse el acento en el
liderazgo como modalidad institucional para resolver el problema de la acción colectiva
(jnstjtucjonaljsmo racional) o bien en la capacidad de lo sistemas de gobierno para sostener al líder,
pero también para condicionarlo (institucionalismo histórico).
LÍDER Y LIDERAZGO
POCOS conceptos políticos   son tan ambiguos como el de liderazgo político. Wildavsky (1989: 5) ha
escrito: “Si el liderazgo es una especie en peligro, la amenaza no es su extinción. Mas bien la
tendencia del concepto a absorber en sí mismo

todos los factores que deberían distinguirlo es lo que lo convierte en una noción amorfa e indefinible”. El líder
es necesario porque hay una exigencia de liderazgo, pero es difícil establecer el significado de este último
término (Nye, 2008). Sobre todo, es importante conservar la diferencia entre líder (del Ejecutivo) y liderazgo
(del líder del Ejecutivo). Si por lo primero debe entenderse un individuo en particular investido de un poder
decisional, por lo segundo, en cambio, debe entenderse la naturaleza de la acción decisional realizada por ese
individuo. En resumen, si el líder es un actor el liderazgo es una relación. Una relación que se activa para
solucionar un determinado problema, o para poner en marcha un determinado proceso decisional. La
distinción entre una cosa y otra nos obliga a tener presente no sólo que el líder no coincide con el liderazgo,
sino también que el liderazgo es una actividad que se desarrolla en un contexto institucional (Baumgartner,
1989) y en un tiempo histórico (Bienen y Van de WaIle, 1991). Esto quiere decir que las cualidades de la
acción de mando ejercida por el mismo líder pueden cambiar si cambian los contextos y la situaciones dentro
de los cuales actúa (Skowroneck, 2008; Pierson, 2004).
Desde luego, si bien son distintos, el líder y el liderazgo están relacionados entre sí: no puede haber liderazgo
sin líder, ni un líder puede continuar siéndolo si no ejercita su liderazgo. Y tanto el uno como el otro
responden a una exigencia, sin la cual no existiría la relación entre ambos. La exigencia es la siguiente: cómo
producir un bien colectivo ante una pluralidad de diferentes prioridades individuales (concierne a la
naturaleza que debería asumir ese bien colectivo). Es decir, el líder es una de las respuestas al problema de la
acción colectiva (Shepsle y Boncheck, 1997: 3 80-404). Las prioridades, múltiEs necesario distinguir entre el
líder y la elite. La elite es un grupo social
que se identifica con la función que desempeña en el proceso más amplio d9 la división del trabajo político,
mientras que el líder es un individuo colocado empíricamente en instituciones legitimadas para tomar
decisiones con autoridad.

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pies y diferentes, no pueden conciliarse, ni agregarse, si no hay alguien que active esa conciliaciónagregación
Se puede decir también que el líder (la cabeza del Ejecutivo) es un “agente” a quien su “superior”* (los
ciudadanos) le confía una tarea que no puede llevar a cabo como tal. Es decir, crear una unidad a partir de la
división, o, mejor dicho, generar un bien colectivo
-la decisión gubernamentai_ que pueda conciliar la multiplicidad de las prioridades individuales.
Pero, a diferencia de lo que sostienen los partidarios de la elección racional (Fiorina y Shepsle, 1989), ese
bien colectivo (la decisión gubernamental) puede tener también un carácter simbólico, además de material. En
otras palabras, el líder es un generador de símbolos (Fedel, 1989), no sólo de acciones. Provee a los
ciudadanos de un sentimiento de pertenencia y también de una orientación para las políticas públicas. Las
acciones colectivas se activan con dificultad, no sólo a causa de las diferentes prioridades en relación con un
problema colectivo concreto, sino también a causa de las diferentes prioridades en relación con un
determjndo sentimiento colectivo. Y, como es obvio, los sentimientos no son jamás un fin en sí mismo ya
que, una vez satisfechos, tienden a generar consecuencias operativas. También los símbolos pueden producir
efectos sobre las políticas públicas. Así, el liderazgo es la modalidad por medio de la cual el agente en
cuestión (la cabeza del Ejecutivo).se vincula, y ésta es su vertiente Popular con su superior (los ciudadanos,
entendidos Como eleçtores opinión pública, mundo asociativo, sistema de intereses), O bien, y ésta es su
vertientegubernantd se vincula con los represenj que este último ha elegido para sí en el Ejecutivo y en el
Legislativo. Y todo esto se da a fin de encontrar Soluciones para los problemas, inmateriales y materiales, que
ni Unos ni otros son capaces de encontrar por sí mismos.
Principa en italiano, en inglés sería boss; en español podría hablarse de los c1udados del pueblo en calidad de
“soberano”. Aquí hay un juego de palabras entre PrzflClpe YPrincipale. [N. de la T.j

LA NECESIDAD DEL LtDER Y DE SU CONTROL


Los líderes son necesarios porque son útiles. Después de todo, no hay ningún grupo social más o menos
evolucionado que no tenga un líder. Encontramos liderazgo en todas partes,2 porque los líderes son necesarios
en todas partes. Responden a una necesidad existencial: encontrar una solución para los problemas colectivos
de determinado grupo, de manera que éste pueda sobrevivir y reproducirse como tal. Evidentemente, cuanto
más complejo se vuelve un grupo humano, al pasar de la condición de “comunidad” a la de “sociedad”, esa
necesidad se transfiere de una manera creciente a la política. De este modo, en las sociedades modernas la
política se ha convertido en el lugar donde encontrar la respuesta al problema, sobre todo, de su identidad
interna y de su seguridad externa y, en consecuencia, de su desarrollo libre y pacífico, y, por último, de su
bienestar (o welfare) colectivo e individual. Y, naturalmente, la difusión de la política ha traído consigo la
consecuente necesidad de líderes.
Por lo tanto, ‘os líderes del Ejecutivó están dotados de poder decisional porque es el medio a través del cual es
posible poner en marcha las soluciones colec*vas vinculadas a los problemas de pertenencia, seguridad,
li1rtad y justicia recién mencionados. Por cierto, la democracia; a diferencia de otros regímenes políticos no
democráticos, organizó con prudencia ese poder, pero no pudo permitirse, como éstos, no utilizarlo. Si no
hubiera sido así, la democracia, como régimen político, no hubiera tenido futuro. Así como los individuos que
no toman
2 De hecho, la literatura sobre el liderazgo es más que abundante. Hay estudios sobre el liderazgo en las

organizaciones, en las empresas, en las administraciones, en los gmpos funcionales, en las comunidades
afectivas o de amistad, y en otros. Esto contribuye a explicar por qué se han ocupado del liderazgo tantos
especialistas en organización, sociólogos, economistas, psicólogos, antropólogos, además de politólogos.
Cada uno tiene una aproximacin diferente: taiito es así que existen múltiples evaluaciones científicas de tan
variada literatura. (Acerca de este tema, véase Nye, 2008).

decisiones están destinados a la intrascendencia, los regímenes políticos que no tienen capacidad decisional
están destinados a la decadencia. La diferencia entre la democracia y otos regímenes políticos reside en el
modo como se toman las decisiones. Por otra parte, históricamente, las democracias estables fueron aquellas
que demostraron contar con una manifiesta capacidad decisional. Fue la debilidad decisional de la Italia
liberal de los años veinte y de la Alemania weimariana de los años treinta, ambas del siglo pasado, lo que
abrió el camino para la transformación de esos países en autoritarios y totalitarios.
Como agente de su superior (los ciudadanos), el líder del Ejecutivo debe gozar de una cierta autonomía con
respecto a este último. Se le garantiza tal autonomía por la concesión, de parte de su superior, del poder
decisional, poder necesario para que el líder resuelva los problemas de modo que su superior pueda
permanecer en esa condición, es decir, conservar su estado de “conjunto de ciudadanos democráticos”. Se
sobreentiende que una democracia no se preserva sólo a través de la actividad del líder, pero que, sin duda, no
podría Conservarse sin ella. Además, toda autonomía concedida a un agente implica cierto riesgo para el
superior que la concede. ¿Qué garantías tiene el superior (o sea los ciudadanos) de que el líder no intentará
abusar del poder decisional que se le ha otorgado o utilizarlo en contra de los mismos ciudadanos?
Hay una sola respuesta posible en la democracia: mantener al agenfe bajo control. De esto deriva la doble
tensión que en la democracia y sólo en la democracia, recae sobre el fenómeno del liderazgo de la cabeza del
Ejecutivo. Por una parte, el líder es necesario para la toma de decisiones, materiales e inmatel-jales de
importancia colectiva. Por eso se le otorga un poder Pero por otra parte, se controla al líder en su uso de ese
poder, de tal modo que él o ella siga siendo un agente que responda en su toma de decisiones a su superior, y
también a sus demás representantes entre una elección y la siguiente. Concebir al Piincjpe como un aEente
sinif1ca dejar en claro que, en la democracia, el poder de conceder el poder reside sólo en los ciudadanos.
Ellos son el superior* y a ellos les corresponde responder por las acciones tomadas en su nombre.
La cuestión es que, en la democracia, tanto la actividad decisional del líder como el control de esa actividad
están regulados institucionalmente, y se modifican con el paso del tiempo. En lo que respecta a la actividad
decisional, si bien es verdad que el líder intentará favorecer determinados cursos de acción, no es menos
cierto que lo deberá hacer teniendo en cuenta el contexto en el que actúa: ese contexto puede favorecer o no
determinados cursos de acción, condicionando de una manera negativa al líder u ofreciéndole de una manera
positiva una oportunidad ventajosa. Además, en ninguna democracia, en honor a la “prudencia” que la inspira,
el poder decisional queda exclusivamente en manos del líder del Ejecutivo, y esa condición determina que el
poder debe ser compartido por un grupo más amplio de individuos, el partido o el equipo que forma el
Ejecutivo. Por consiguiente, el contexto institucional establece en qué dirección y acorde a qué modalidad el
líder debe ejercitar su liderazgo para favorecer sus políticas.
Incluso en lo referente al control de la actividad decisional, el lider está subordinado a verificaciones
institucionalmente preestablecidas. Y también en este aspecto la naturaleza del contexto institucional
determinará la modalidad de la verificación. De este modo, si bien es cierto que en toda democracia el
principal control es el electoral, también es cierto que en toda democracia hay espacios intermedios de
control, entre una verificación electoral y la siguiente, por medio de los cuales el superior puede influir,
entretanto, sobre su propio agente. Es verdad que incluso en la democracia el líder intentará reducir los
efectos restrictivos de esas verificaciones periódicas y de esos controles regulares, aunque no podrá
neutralizar su naturaleza
Véase nota en página 25. En italiano se repite el juego de palabras entre Príncipe y principale. [N. de la T]
29
disciplinaria. Después de todo, si pudiera hacerlo, se convertiría en su propio agente y transformaría el
régimen político en una dictadura, personal o de su grupo o partido. En resumidas cuentas, las instituciones
hacen posible el liderazgo y, al mismo tiempo, lo limitan. Y ahora se analizará el sistema institucional en el
cual los líderes ejercitan su liderazgo.
EL GOBIERNO: EL CONTEXTO INSTITUCIONAL
En la democracia, los sistemas institucionales sirven para organizar la soberanía popular. Si las instituciones
electorales y partidarias encauzan la soberanía popular en el Estado, las instituciones de gobierno permiten
transformar esa soberanía popular en representación y decisión. Si consideramos que hay al menos tres tipos
distintos de sistemas de gobierno, el sistema presidencial, el semipresjdehcial y el parlamentario, podemos
afirmar también que se corresponden con dos modalidades distintas de organizaj de los poderes: la basada en
la separación y la basada en la fusión de éstos (Smith, 2008; Fabbrini, 2007a). Donde hay separación de
poderes, la soberanía popular se encauza en iflstituciones separadas e independientes entre sí: el Ejecutivo y
cada una de las dos del Legislativo. En cambio, donde hay fusión de poderes, la soberanía popular se encauza
en una única institución: el Legislativo o Parlamento (Ackerman, 1991).
Es iriportante no confundir la separación de poderes con la división de poderes. Todas las democracias
separan los distintos poderes institucionales: el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial Adem) en la separación
de poderes, las instituciones son distintas por su naturaleza, y no sólo por su función.
flenen Una fuente distinta de legitimación electoral, cumplen CO su cargo durante tiempos distintos y son
independientes entre sí en el plano operativo. Al mismo tiempo, cada institUclon dispone de poderes de veto
con respecto al funcionamiento de las otras instituciones, de modo que es necesaria

su colaboración interinstitucional si no quieren paralizarse recíprocamente. Por el contrario, donde hay fusión
de poderes el Ejecutivo está dentro del Legislativo, o puede actuar sólo a través de la confianza de este último,
o sea de su mayoría. Por lo tanto, las instituciones están divididas, pero no separadas. Si en la separación de
poderes la relación de base se establece entre las instituciones separadas (el Legislativo y el Ejecutivo), en la
fusión de poderes la relación de base se establece entre el gobierno y la oposición (dentro del Parlamento).
Los sistem presidenciales entran dentro del modelo de separación de *deres sólo si prevén, como en el caso de
Estados Unidos,ua función independiente y fuerte del Congreso (o Legislativó). En estos sistemas la
soberanía queda fragmentada, pues el presidente puede vetar una ley del Congreso, aunque después este
último puede volver a votarla, pero por una mayoría de dos tercIos en cada una de las dos cámaras.3 Al
mismo tiempo, el Poder Judicial, y no sólo la Corte Suprema, tiene el poder de revisar judicialmente las leyes
aprobadas por el Congreso y firmadas por el presidente si se considera que tienen un contenido que se
contradice con la Constitución.4 En cambio, los sistemas semipresidenciales entran dentro del modelo de la
fusión de poderes si prevén, como en el caso de la Francia de la y República, o sea, la establecida en 1958,
que sólo el Legislativo tiene el poder de hacer las leyes (Duverger, 1980). El presidente, aunque es elegido
directamente, no dispone de ningún poder de veto sobre las leyes aprobadas
El artículo 1, sección vn.3 de la Constitución reza: “Cualquier ordenanza, resolución o reglamento para el cual
sea necesaria la manifestación de la voluntad acorde del Senado y de la Córnara de Representantes [..] deberá
ser presentado al presidente de Estados Unidos y aprobado por él antes de que entre en vigor, o bien, en el
caso de la que rechace, deberá ser aprobado nuevamente por los dos tercios de las dos Cámaras”.
significa que a diferencia del control de constitucionalidad vigente en Europa, que confía esa tarea a una
institución ad hoc —la corte constitucional—, en Estados Unidos cualquier juez, de cualquier condado, de
cualquier Estado, n, ,Aç. rJ,r’l2r,r jflCflflçtjt1,fljflflr,1 r,,Ñlnhl,or lo,,

por el Parlamento o Asamblea Nacional; sólo dispone de un poder de veto sobre las decisiones
administrativas. En este caso, estamos ante un Ejecutivo dual, pero no ante una soberanía fragmentada (Elgie,
2003). Y es obvio que la soberanía es unitaria en los sistemas de gobierno parlamentaristas, es decir, cuando
los electores votan a los representantes de una única institución, el Parlamento.
Sin embargo, en relación con la experiencia europea, el mismo sistema de gobierno parlamentarista funciona
de un modo distinto si el liderazgo del primer ministro se ejerce en una democracia consensual o en una
democracia competitiva. 5 Las democracias consensuales son adoptadas por países con fuertes divisiones en
su identidad. Esas divisiones pueden tener un carácter étnico-cultural, como en el caso de Bélgica, Holanda, y,
con breves lapsos de excepción, Austria y Dinamarca, o bien, fuera de Europa, Israel. También pueden tener
un carácter ideológico-cultural, como en la Italia de la 1 República en el período 1948-1993; en la Francia de
la IV Repúblicaen el período 1946-1958 o en Finlandia durante todo el período posterior a la Segunda Guerra
Mundial. En estas democracias los gobiernos constituyen, por lo general, la expresión de grandes coaliciones
de partidos, y el primer ministro ejerce habitualmente una conducción implícita que favorece las
transacciones, los intercambios y las negociaciones entre los líderes de los partidos de la coalición que
gobierna. En este caso, el
l-Ie planteado en otro lugar (Fabbrjnj, 2008a) la distinción entre los moclelos de democracia que he definido
con las expresiones demcracia consensual Y democracia competitiva. Especifico, además, que si bien se usan las
mayúscujas para distinguir la Italia de la Iy de la II República y la Francia de la IV y de la V República, es
necesario tener en cuenta que, en el primer caso, el carixbio se produjo por una reforma del sistema electoral,
mientras en el segundo caso se produjo por una reforma del sistema constitucional. En el caso Lta11ano, por
lo tanto, la distinción es impropia, pues no entró en vigencia una nueva Constitución, aunque se usa por lo
general para señalar las diferencias introducidas en el funcionamiento del modelo de democracia (que pasó de
Consensual a competitivo), aunque en el interior de la misma Constitución.

líder desempeña un papel de mediador, como instrumento del contrato político. En las sociedades divididas se
prefiere minimizar el gobierno, y no maximizarlO, ya que no existe una confianza recíproca y una identidad
común entre los representantes de esa división. El Ejecutivo gobierna poco, porque en las democrácias con
divisiones étnico-culturales muchas decisiones se transfieren a las distintas “comunidades de identidad”, y ese
poco que se gobierna debe ser decidido, en conjunto, por todos los miembros del Ejecutivo que representan a
esas comunidades en su interior.6 Sólo Israel, entre las democracias consensuales, ha intentado avanzar en la
dirección de la conducción explícita del Ejecutivo al introducir la elección directa del primer ministro en
laselecciones de 1996 (Hazan, 2007). Después de todo, un país emplazado en un contexto de relaciones
interlimítrofes tan conflictivas, si bien consensual, no podía permitirse no proporcionarse una conducción
unívoca, en cuanto explícita, del Ejecutivo. Sin embargo, después de haber utilizado ese procedimiento no
sólo en las elecciones de 1996, sino también en las de 1999 y en las de 2001, Israel ha vuelto al
procedimiento tradicional de elección del primer ministro por medio del Parlamento, al comprobar- se los
pobres resultados obtenidos con la elección directa de aquél, en cuanto al mantenimiento del orden en el
sistema multipartidario.
Sin embargo, si las analizamos con detenimiento, las democracias consensuales con baja capacidad decisional
(a excepción de Holanda, donde perdura una tradición, en muchos aspectos de origen colonial, que le
reconoce un poder
es válido también para Suiza y para la Unión Europea, ambas uniones de Estados (aunque con grados distintos
de institucionalización) con una conducción difusa. No considero estas dos polities como democracias
consensuales porque, a diferencia de éstas, se organizan en tomo a la separación y no a la fusión de poderes.
En su interior, como en el caso Estados Unidos, el poder decisional difuso es compartido por varias
instituciones. Por este motivo, conSi dero las uniones de Estados como la expresión de un modelo
democrático específico, que se puede definir como democracia compuesta (Fabbrini, 2007a).

decisional al primer ministro) se han podido consolidar en gran medida porque han organizado el proceso
político de países de reducidas dimensiones geográficas y demográficas. Es decir, países con escasa o ninguna
relevancia en el plano de las relaciones internacionales. Tanto es así que algunos de esos países han sido
tradicionalmente neutrales, como Dinamarca, o se han vuelto neutrales, como Austria. El modelo entró en
crisis en Francia, entre 1956 y 1958, por lOS efectos de la descolonización, mientras en Italia perduró un poco
más, durante el período 1948-1993, por la debilidad del papel internacional desempeñado por ese país, tal
como se verá en el capítulo vii.
Por el contrario, las democracias competitivas son adoptadas por sociedades que no padecen divisiones
étnico-culturales ni ideológico-culturales. Es natural que, cuando la democracia se ve favorecida por una
identidad común de valores políticos y constitucionales, como sucede en Gran Bretaña, en la Francia de la V
República, en Alemania y en España, el Poder Ejecutivo se percibe como una ventaja más que como una
amenaza. Es una ventaja, obviamente, para quien gana las elecciones, ya que el Ejecutivo es la inequívoca
presa de la competencia electoral entre dos poios o partidos. Los electores, al optar por una coalición o por un
partido, premian también a sus cabezas, como ha empezado a suceder también en la Italia de la II República,
que sin embargo todavía no se ve beneficiada por un pleno acuerdo con respecto a los valores políticos o
Constitucionales de parte de los principales actores políticos. En estas democracias, pues, el Ejecutivo
representa una conducción explícita, e incluso el primer ministro puede actuar corno un líder de
transformación, y no sólo de negociación. Además las democracias de conducción explícita son propias de
los países que tienen relevancia internacional. Por lo tanto, el mismo sistema de gobierno parlamentarista
puede atribuirle al primer ministro una función muy diferente en una democracia consensual o en una
democracia competitiva.

Los QUE GOBIERNAN: PRIMEROS MINISTROS Y
PRESIDENTES

Una vez definido el contexto institucional de los gobiernos democráticos, vale la pena preguntarse cuáles son las
relaciones que se han desarrollado entre la cabeza del Ejecutivo y su cabinet en ese contexto (Helms, 2005). Siguiendo a
Sartori (1995: 116), cabe afirmar que el primer ministro parlamentarista se puede vincular a los miembros de su cabinet
como el primero sobre iguales en las democracias competitivas y como el primero entre iguales en las democracias
consensuales. Al mismo tiempo, en el gobierno separado con primacía presidencial, el presidente es un primero sin
iguales en su cabirzet, porque es el único funcionario del Ejecutivo elegido por los electores. En realidad, en el caso
de Estados Unidos, el presidente es elegido indirectamente por electores ad hoc (llamados grandes electores o
electores presidenciales) organizados en los colegios electorales de cada Estado,7 aunque la com L elección dél presidente
no es directa, sino que se realiza por medio del colegio electoral. Los electores de cada Estado eligen a los miembros del
colegio electoral por ese Estado, si bien según la Constitución no puede ser elegido miembro del colegio electoral quien
ya tiene un cargo público. Hoy en día todos los Estados utilizan el método denominado “El primero se queda Con todo”:
el candidato a la presidencia que recibe más votos, en ese Estado, tiene el derecho a sumar, junto con los delegados que
han participado en su nombre, todos los votos del colegio electoral que le conesponden a ese Estado. Segiín una ley de
1934, esta elección tiene lugar “el primer martes después del primer lunes de noviembre”, como es obvio, cada cuatro
años, si bien el colegio electoral de cada Estado se reunirá para formalizar el triunfo del vencedor, siempre sobre la base
de la misma ley, “el primer lunes después del segundo miércoles del mes de diciembre que sigue a la elección de
noviembre”. Cada colegio electoral se reúne en la capital del propio Estado, por lo tanto, separado de los demás colegios
electorales de los otros Estados. Los resultados deben enviarse al presidente del Senado, quien los autentificará en
presencia del Senado y de la Cámara de Representantes. Por último, sobre la base de la enmienda constitu cional XX de
1933, el candidato que ha sido elegido presidente asumirá su ca’ go presidencial al finalizar el “mediodía del 20 de enero”
siguiente a la elecciÓfl de noviembre y a la formalización de diciembre. Por esta razón, las elecciQflCS presidenciales, o
sea, la elección de los colegios electorales que luego votarán al presidente, se realizan en años nares. oero el cargo
presidencial se asume en

petencia política ha transformado esa elección indirecta en una elección popular. Los miembros del cabinet
presidencial son nombrados por el presidente electo, con la aprobación (“el consejo y el consenso”) del
Senado. Por tal motivo se los denomina secretarios y no ministros, porque no disponen de una legitimación
electoral distinta de la del presidente.
La relación entre la cabeza del Ejecutivo y el cabinet es más complicada en el gobierno semipresidencial. En
este caso, el Eje-. cutivo es dual, en cuanto está dirigido tanto por el presidente de la república, elegido
directamente por los electores en un colegio nacional, como por un primer ministro, que es expresión de la
mayoría en el Parlamento, constituida en elecciones distintas a las presidenciales. Por ejemplo, en la Francia
de la V República, hasta la modificación constitucional del año 2000, el mandato del presidente de la
república y el del Legislativo nacional esftwieron desfasados, ya que el primero duraba siete años y el
segundo, cinco. Esta situación favoreció la formación de diferentes mayorías, en especial durante los dos
últimos años del mandato presidencial: la así llamada cohabitación del presidente de un partido y un primer
ministro de un partido rival. La modificación constitucional de 2000 redujo el mandato presidencial a cinco
años; de esta manera hizo coincidir el año de las elecciones presidenciales con las parlamentarias, aunque
ambas elecciones continúan siendo diferentes. De todos modos, se puede decir que en un gobierno
semipresidencial con mayoría consonante, esto es, con predominj de un mismo partido, la verdadera cabeza
del Ejecutivo es el presidente de la república quien, en virtud de su legitimación personal directa, es el
primero sin pares en el Ejecutivo.
Por el COflri0 sjlas rnáyorías son disonantes, como es el caso
de la cohabitación el líder del Ejecutivo es el primer ministro. Y corno las elecciones parlamentarias están
regidas por un sistema
anos impares Sobre la base del artículo o, sección 1, de la Constitución, el preSi ente de Estados Unidos
“permanecerá en su cargo por un periodo de cuatro anos En la enmienda constitucional xxii de 1951, se
establece que ‘nadie podra ser ree1egid más de des ver electoral mayoritario en dos turnos, por lo general han
                                                       ,-

resultado en una mayoría con su lider, que ha tenido las características de un primero sobre iguales en su
cabinet (véase cuadro i.l).
CUADRO 1.1. Cabezas del Ejecutivo y sistema de gobierno

Pór lo tanto, todo sistema de gobierno democrático necesita un líder para poder funcionar. Lo que cambia es
la función que ese líder desempeña, que puede estar condicionada tanto por la naturaleza del contexto
institucional como por las características de la competencia política. Donde se encuentra todo lo necesario
para una conducción implícita del Ejecutivo, como en los gobiernos parlamentaristas coríseflsuales,
tendremos gobiernos dominados por el partido —por

37
supuesto, los partidos de la coalición—. También en este caso es posible registrar, en períodos especiales de
cambio y en determinados países, o bien en países expuestos a condicionamientos internacionales
particulares, experiencias de gobierno que han reducido ese dominio del partido. Pero se trata, o se ha tratado,
de excepciones, no de la regla. Por el contrario, allí donde se encuentra todo lo necesario para una conducción
explícita del Ejecutivo, como en los gobiernos parlamentaristas competitivos, podremos tener gobiernos
dominados por el líder. “Podremos tener” porque, mientras el dominio del líder de su propio cabinet queda
asegurado en Sistemas de gobierno que prevén su elección directa, como en el semipresidencial francés —
aunque a condición de que el primer ministro sea de la misma mayoría que el presidente—, y también en el
presidencial estadounidense —en el cual sin embargo el control del cabinet presidencial no equivale al control
del gobierno, por cuanto este último está constituido por instituciones separadas e independientes del
presidente, como las dos cámaras del Congres, no se puede decir lo mismo de los gobiernos parlamentaristas
que no prevén esa elección. En este último caso, no puede excluirse la posibilidad de que los partidos retomen
el control del Ejecutivo.
A su vez, el control del líder y de su cabinet entre una elección y la siguiente es distinto en los diferentes
sistemas de gobie0 considerados. Si en la Europa parlamentarista y Semiprsideflcja1 el control del líder y de
su Ejecutivo queda en manos de la Oposición, en los Estados Unidos presidenciales ese papel lo desempeña el
Congreso. En los sistemas de Separación de poderes no existe ni un gobierno ni una
OPosición, porque puede haber distintas mayorías políticas en las diversas instituciones que participan del
proceso deCisional. Al mismo tiempo, si en la Europa parlamentarista
competitiva la distinción entre quien gobie a y quien se opone es neta, no puede decirse lo mismo de la
Europa parlamentarista consensual. En la Europa




                                                                              Presidente de la
                                                        Primer ministro
                                                                              república

Gobierno parlamentario consensual                       Prirnus inter pares

Gobierno parlamentario competitivo                      Prirnus super pares

Gobierno semipresidencial con mayoría consonante                              Pri;nus sine pares

Gobierno semipresidencial con mayoría disonante
                                                        Prirnus super pares   Prin2uS Sirle
Gobierno presidencial

                                                        pares
parlamentarista competitiva, la oposición ejerce su control sobre el Ejecutivo y su líder desde el Legislativo.
En cambio, en la Europa parlamentarista consensual, el control entre los distintos partidos se produce en el
interior mismo de Ejecutivos de grandes coaliciones. En fin, el análisis del liderazgo del líder se ubica dentro
de un contexto institucional específico, que no lo determina, pero que necesariamente lo condiciona.
LA VISIÓN POSITIVA DEL LtDER
La reflexión acerca de la capacidad de mando constituyó una fuente permanente de indagación política. Ya
los grandes pensadores griegos consideraban indispensable la comprensión de la naturaleza de la capacidad de
mando para penetrar en la política y en sus características, y esto es válido hasta el día de hoy. En otro tiempo
se hubiera dicho: “Penetrar en sus secretos yen sus leyes” (Kellerman, 1986). Además, en las democracias, de
esa reflexión resultaron dos puntos de vista diferentes acerca del líder y su función. Para uno de ellos, el líder
representa una ventaja; para el otro, una amenaza. Vale la pena considerar ambas perspectivas para
comprender mejor los distintos aspectos del líder democrático.
Entre los países democráticos, es en Estados Unidos donde se desarrolla por primera vez una visión positiva
del líder presidencial. Es obvio que esta visión para concretar- se presupone un Ejecutivo fuerte para
concretarse. Ya en el debate para la aprobación de la Constitución elaborada en Filadelfia en 1787, Alexander
Hamilton (en El federalista, número 70; véase Hamilton y otros, 1997) polemizó con los que consideraban
que “un Ejecutivo fuerte puede contradecir el espíritu de la Constitución republicana”, y en contrapartida
afirmó que “la energía del Ejecutivo es una característica fundamental de un hiien pnhiprrin” Snhr pçf a f,çiçp P

desarrolió y se consolídó en ese país una visión positiva del liderazgo. Como lo ha destacado Shklar (1991:
74), “sólo el presidente puede representar al pueblo en su conjunto [...] sólo el presidente puede actuar como
tribuno del pueblo y protegerlo contra los asaltos predatorios de los que detentan el poder del dinero”.
Según esta concepción del liderazgo presidencial, que proviene de la tradiciónjacksoniana de la política
estadounidense, la elección popular del presidente posee dos cualidades fundamentales. En primer lugar, crea
las condiciones para la movilización de los ciudadanos y de los grupos sociales excluidos o autoexcluidos de
la política partidaria (Skowroneck, 2008; Keller, 2007). Así ha sucedido en ese país desde la elección de
Andrew Jackson en 1832 hasta la de Barack H. Obama en 2008. La movilización electoral para conquistar la
presidencia permite romper el equilibrio conservador en los partidos y en el Congreso, a condición, es obvio,
de que esa ruptura sea la expresión de líderes populares e innovadores. Con cierta reguladdad. en Estados
Unidos, la carga innovadora en la política pública (y en este caso es de relativa importancia su signo
partidario) proviene del líder y no de las organizaciones colectivas, sean estas los partidos o grupos de
intereses. El presidente, justamente por la naturaleza personal de su elección, se caracteriza por ser el portavoz
de los outsiders, o sea, el único líder capaz de integrar en la política nacional a los
Andrew Jackson el séptimo presidente de Estados Unidos (1829-1837), fue un héroe militar pero también, y
sobre todo, un formidable líder político. Durante su presidemiia tuvo que oponerse al Congreso y también a
los intereses aristocráticos de los grandes terratenientes. Con Jackson comenzó la moderna Política electo que
tanto le llamó la atención al aristócrata ncés Alexs de Tocquevflle, quien visitó el país en los años 1831 y
1832. Durante sus Presidencias introdujo diversas reformas que democratizaron de una manera radical el
sistema de gobierno, como el spoil systein, que permitía al vencedor de l elecciones reclamar el derecho a
ubicar a sus partidarios en los cargos publico5 En síntesis Jacon convirtió al presidente en el portavoz del
pueblo, Y ya no más de una dite social (Wilentz, 2005).

EL ANÁLISIS
individuos y a los grupos sociales excluidos de las políticas públicas institucionalizadas en el Congreso. En
algunos casos, el presidente ha contribuido incluso a definir la identidad nacional misma (Stuckey, 2004). En
segundo lugar, la elección popular del presidente crea las premisas de la responsabilidad política. En un
contexto institucional en el cual el poder decisional es compartido, con la elección popular del presidente se
pone de relieve el principio de responsabilidad iüdividual de la cabeza del Ejecutivo. Como rezaba la placa
sobre la mesa del presidente Harry Truman (1945-1952), “The buck stops here”: “La responsabilidad es
mía”.
Lo mismo se ha producido en la Francia de la V República, donde también la elección directa del presidente
tiene lugar sobre la base de una estructuración partídaria de la competencia electoral. Piénsese en los cambios
que introdujo la elección de Nicolas Sarkozy en 2007. Las mismas transformaciones se verificaron en la
Europa parlamentarista competitiva, donde las cabezas del Ejecutivo, en calidad de individuos, son los únicos
que han podido prestarle una “voz” a las dífusas exigencias de cambio, defínase éste como se quiera. Ha sido
el caso de Margaret Thatcher (1979-1990) y de Tony Blair (1997-2007) en Gran Bretaña, pero también en
Italia el de Silvio Berlusconi (200 1-2006 y después a partir de 2008). En las democracias parlamentarias, sin
embargo» las limitaciones impuestas por el partido han demostrado ser más eficaces para condicionar, aunque
en diversps grados, la acción de la cabeza del Ejecutivo; tanto es así que ambos primeros ministros británicos
tuvieron que renunciar cuando entraron en conflicto con sus respectivos partidos.
En síntesis, según esta perspectiva, el grado en que el líder del Ejecutivo puede convertírse en un instrumento
que le presta voz a las exigencias de cambio depende de las condiciones institucionales o políticas en las que
se encuentre, es decir, es mayor en la medida en que ese líder logra la legi timación de su cargo por medio del
consenso personal que le

otorgan los electores. Para decirlo con palabras de Maquiavelo (1991: 111): “Quien se transforma
en príncipe con la ayuda de los nobles conserva su poder con mayores dificultades que quien lo
logra con la ayuda del pueblo. Se trata de un príncipe rodeado de muchos que se consideran sus
pares, así que no logrará ni gobernar ni administrar las cosas a su manera”. Si el líder de un
gobierno lo es por investidura directa o popular de los electores, sin duda estará interesado en
dirigirse a un electorado mucho más vasto que el constituido por los electores de su partido o de la
propia coalición» por fuerza restringido. La investidura directa o popular del líder de gobierno torna
racional la consecución por parte del líder o por parte del candidato a líder gubernamental de
estrategias electorales y políticas que incluyan los intereses de todos. El voto iguala.
Es natural que la desigual distribución de los recursos altere la igualdad de los votos. Sin embargo,
esa alteración puede ser contrarrestada, desde el punto de vista del ciudadano común, por una
modalidad para elegir al líder que lo incentive a tomar en cuenta el voto de todos los electores. Con
la elección popular o directa, se incita al líder a sumar también los votos individuales, es decir, los
que no están sustentados por los recursos. De esta manera contribuye a resolver el problema de
volverlos colectivamente influyentes, una cuestión que es irresoluble para sus titulares. Se puede
decir
que tal elección contribuye, o podría contribuir, a resolver el Ptoblema de la acción colectiva de los
intereses individuales, débiles o djfuso, qu tienen dificultades para organizarse, sea por la ausencia
de recursos sociales, sea por la presencia de barreras institucionales, o por ambos motivos. En las
democí-acias pluralistas (Dahi, 1997; Olson, 1984; Lowi, 1979) Puede registrarse, además de la
contraposición evidente entre ‘Os intereses organizados, una contraposición menos evidente entre
estos últimos, los intereses que no están organizados, y

que, por lo tanto, ni SiGuiera

40

42
a través de la elección popular o directa del líder, los intereses no organizados pueden llegar a ejercer una
influencia en el proceso político.
Quienes sostienen este punto de vista ponen de relieve sólo una parte de la cuestión, la relacionada con el
ejercicio del liderazgo popular. Pues, ¿qué le sucede a un líder elegido de manera directa o popular, pero
que no dispone del sostén político que sólo le pueden brindar los partidos o grupos organizados? Una vez
elegido, ese líder debe gobernar. Y gobernar significa también poner en práctica un conjunto de políticas
públicas, coordinándolas entre sí, además de implementarlas administrativamente. Y esto requiere un actor
colectivo, un equipo de gobierno cohesionado en torno a un programa compartido, en cuanto expresión de un
partido o de una coalición de partidos que le ha permitido ganar las eleccionés, sostenido por una clara
mayoría legislativa que convertirá ese programa en leyes: un actor colectivo sin el cual el líder no puede
ejercer su propio liderazgo de gobierno.
Por ahora, dejemos asentado lo esencial. Según la visión positiva del líder, se podría decir que los líderes
sirven para hacerse cargo de las inevitables exigencias de cambio en la política nacional, como ha logrado
hacerlo Barack H. Obama en las elecciones estadounidenses de 2008. Sin embargo, esta visión parece
infravalorar el hecho de que, para transformar la legitimación personal en capacidad de gobierno, son
necesarios la ayuda de un grupo de individuos --el equipo— y el sostén de una mayoría legislativa para
concretar el programa que el líder les ha prometido cumplir a los electores.
LA VISIÓN NEGATIVA DEL LÍDER
Si bien es cierto que los líderes desempeñan una función ncesaria en las democracias, también es cierto que
ese desem peñ

no está exento de peligros. No es casual que los países que registran experiencias autoritarias en su pasado
sean particularmente sensibles a tales peligros. En esos países (pensemos en los de Europa continental o en
los de América Latina), existe una visión política del líder opuesta a la jacksoniana que acompañó el
desarrollo político de Estados Unidos, o a la gaullista que acompañó el desarrollo de la Francia de la V
República. Por lo general, los opositores al Príncije democrático han basado y basan sus críticas en las
trampas plebiscitarias que tarde o temprano emergen del liderazgo personal del Ejecutivo. Según esta visión,
todo refuerzo del Poder Ejecutivo o de su líder está destinado a condicionar de una manera negativa el
desarrollo democrático de un determinado país.
Por supuesto, la posibilidad de que los líderes gubernamentales abusen de su poder, incluso en una
democracia, siempre está presente. Pero, para los que adhieren a este punto de vista, el problema no es
fortuito. La verdadera amenaza reside en la posibilidad de que, incluso en una democracia, se cree una
verticalización de los vínculos políticos entre quien manda ‘ quien es mandado (Zagrebelsk 2005). Esta
verticalización justamente caracteriza a la democracia plebiscitaria, en la cual un caudillo, sostenido fielmente
por un aparato político, se vincula de una manera directa con el pueblo. Como lo dijo Weber en su lección de
1918, sobre la política como profesión (Weber 1967: 83): “Se convierte en caudillo sólo quien cuenta con ee
aparato, aun a pesar del Parlamento. En otros términos, la creación de tales aparatos significa el advenimiento
de la democracia plebiscitaria” (el énfasis pertenece al original).
Aunque no hay una definición unívoca de democracia plebiscitaria (Pasquino, 1996), se puede decir que es
una democracia que le confía el poder a un caudillo —ysóio a él—, en cuanto ha sido elegido sobre una base
personal, y personal de una manera exclusiva; se beneficia con una confianza personal, que nadie más puede
compartir; ejercita el poder de una manera personal y, por lo tanto, rinde personalmente cuentas

a los electores. En esta democracia, en lo que respecta a quien ejercita el poder, no existen otros actores o
instituciones, sino sólo el líder y, en lo que respecta a quien legitima el poder, no existen grupos o partidos,
sino sólo el pueblo. De todos modos, no obstante las dificultades para definirla, numerosos autores han
registrado, desde hace tiempo, el crecfrniento vertiginoso del poder personal en las democracias mxlemas
(Dogan, 2003; Van Dooren, 1994; Rimmerman, 1993;Duver- ger, 1974; Dogan, 1965), y algunos lo han
interpretado como algo positivo (Ansart-Dourlen, 1993; Cavalli, 1987; Hamon y Mabileau, 1964; Mabileau,
1960). Es evidente que una democracia liberal es contradictoria con tal verticalización de los vínculos
políticos. El pluralismo, social, político e institucional, constituye la verdadera esencia de una democracia
liberal. La democracia plebiscitaria, se defina como se defina, constituye la negación del pluralismo, en
cuanto lo presenta como la expresión de un desorden social, o bien como la causa de una parálisis decisional.
Si la visión positiva enfatiza el carácter innovador y responsabilizante de la elección popular o directa del
líder, la visión negativa, en cambio, subraya las potencialidades destructivas del orden liberal que conlieva esa
elección. Sin lugar a dudas, la elección directa o popular del jefe del Ejecutivo tiene, o puede tener,
consecuencias plebiscitarias. Y es también probable, como argumenta Ackerman (2005), que los
constituyentes estadounidenses no hayan sopesado tales consecuencias cuando proyectaron la Constitución de
1787. Sin embargo, después de la elección presidencial de Jefferson en 1800, la elite política tomó conciencia
de ese peligro, que intentó neutralizar con la famosa sentencia de la Corte Suprema de 1803, conocida como
Marbwy vs. Madison, en la cual se afirmó el principio de la revisión judicial de todas las leyes aprobadas
por el Congreso y firmadas por el presidente, principio que limita de una manera considerable el Poder del
Ejecutivo. De este modo, el control recíproco entre el presidente

y las dos cámaras del Congreso, bajo la supervisión de la Cor.-, te Suprema, ha impedido que el
presidente ejerza de manera monopólica el poder decisional. Para decirlo con palabras de Duverger
(1991: 262):
En Estados Unidos la elección popular dél presidente nunca ha dado lugar a dictaduras porque el
sistema estadounidense ha tenido siempre en cuenta una doble expresión de la soberanía: el
Congreso y el presidente. Ambos poderes e encuentran en un plano de igualdad tal que el presidente
no puede disolver el Congreso y el Congreso a su vez no puede destfuir al presidente.

En Estados Unidos el contexto de las instituciones separa das la fuerza del poder judicial y el
pluralismo de la sociedad
civil han contrarrestado los posibles efectos plebiscitarios de
las elecciones populares del presidente, y han favorecido los
efectos innovadores; en cambio, no se puede decir lo mis m con respecto a otros países que imitaron
la Constitución
estadounideñse, en especial en América Latina (Linz y Va lenzuela 1994). No sólo porque no se han
podido beneficiar

¡ del mismo pluralismo social y político, sino también por qu la elección presidencial no ha
encontrado un adecuado
contrapeso en el Congreso y en el Poder Judicial. Como lo
ha planteado Polsby (2004), lo que caracteriza al sistema de
gobierno estadounidense es la fuerza de estos poderes más
que la e1 presidente. Por este motivo, se considera que la
razón por la cual “ningún país organizado según un modelo
presidencial, excepto Estados Unidos, ha podido evitar tener
que atravesar por al menos una experiencia de crisis des tructiva o la razón por la cual “en muchos
de estos países
las crisis destructivas han sido frecuentes” (Riggs, 1988: 249)
se encuentra en la falta de equilibrio entre el presidente, el
Congreso y la Corte Suprema, además de la influencia de
factores políticos o paraconstitucionales específicos, como

Por ahora señalamos el punto. Según la visión negativa del líder, se puede afirmar que este último, si cuenta
con el beneficio de una legitimación personal, puede convertirse en una amenaza para la democracia. Por este
motivo, las democracias deben estar gobernadas por actores colectivos, como los partidos, y no por actores
individuales como los presidentes. Esto significa que el centro del poder decisional debe recaer en los
Legislativos, y no en los Ejecutivos. Esta predilección por la centralidad decisional de los Parlamentos se
difundió mucho en países como la Italia de la 1 República y la Francia de la IV República, y es obvio que
continúa reinando en las dr’mocracias consensuales de la Europa continental, como Bélgica y Austria. En
contraposición a la visión jacksoniana, esta tendencia se afirmó incluso en los Estados Unidos del siglo xix, al
punto de justificar la formación de un verdadero partido político, el partido Whig.9 Según este partido, la
tarea de tomar las principales decisiones para el país le correspondía al Congreso, y no al presidente. Si bien
minoritaria, la interpretación whig del liderazgo presidencial vuelve a surgir cada vez que el presidente abusa
de su propio poder (Skowroneck, 2008).
Sin embargo, en su esencia, gobernar no es sólo cumplir con un programa. Si bien es verdad que constituye
una actividad demasiado compleja para que le sea confiada a un sólo individuo, también es cierto que no es
plausible gobernar por medio de la participación de una multiplicidad de individuos, sobre todo en una
institución legislativa. Es altamente improbable que una institución constituida por cientos de represen partid
Whig fue un partido político activo en Estados Unidos entre 1833 y 1856, creado para oponerse a la elección
del presidente Jackson y su partido de mócrata. Defendía en especial la supremacía del Congreso sobre la
presidencia Su nombre deriva de los patriotas que habían combatido por la independencia en 1776. Dado que
el término whig era considerado desde entonces como sinóni mo de la oposición al poder autocrático del
monarca inglés, en la era jacksoniana fue retomado para indicar la necesidad de oponerse al poder autocrático
de esni presidente estadounidense (Wilentz, 2005).
tantes, como 10 es el Legislativo, o por decenas de miembros, como lo es el Ejecutivo, se pueda transformar
en el portavoz de una exigencia de cambio. Incluso sin dar origen a poderes personales, no es plausible
suponer que se pueda gobernar un país sin un líder. En tal caso, la alternativa ha sido, históricamente, la
impotencia de los gobiernos asamblearistas o la opacidad de los gobiernos oligárquicos (Duvergei-. 1988).
HAMILTON vs. M.4DIsoN: COMBINAR FUERZA Y CONTROL
Tanto la visión positiva como la visión negativa arrojan su luz sobre aspectos importantes del ejercicio del
Poder Ejecutivo por parte de su líder. La primera subraya la posibilidad que tiene el líder, si ha sido
beneficiado por una legitimación personal, de ser el portavoz de las exigencias difusas de cambio e
integración. La segunda enfatiza la potencialidad que tiene el líder, si ha sido beneficiado por una
legitimación personal, de transformar esta legitimación en una tendencia a la verticalización de los vínculos
políticos. Ambas perspectivas estuvieron presentes durante el debate constitucional de 1787 en Filadelfia; la
primera estuvo representada, como ya lo hemos
Visto, por Alexander Hamilton, y la segunda por James Madison. Es interesante analizar este debate, no para
tomar la
Constitución estadounidense como un modelo, que no lo es, sino más bien para comprender mejor cómo, ya
desde un comienzo, la reflexión sobre el Poder del Ejecutivo y su líder fue llevada al centro de una polémica
mucho más general acerca de las caracterfstjas del sistema de gobierno.
Escribe Madison en El federalista, número 51 (Hamilton Y otrQs, 1997: 458):
¿Qué es el gobierno si no el más poderoso análisis de la naturaleza humana? Si los hombres fueran ángeles no
necesitarían
ningún gobierno. Si quienes gobernaran a los hombres fueran

los ángeles, todo control externo o interno del gobierno sería superfluo. Las grandes dificultades surgen en la
organización de un gobierno de hombres que deberá regir a otros hombres. En primer lugar es necesario un
gobierno capaz de controlar a sus propios gobernados, y en segundo lugai que esté obligado a autocontrolarse.
¿Cómo autocontrolarse? Madison había precisado en El federalista, número 47 (Hamilton y otros, 1997:
435): “La concentración de todos los poderes, el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial en las mismas manos,
sean las de muchos, las de pocos o las de uno solo, tengan derechos hereditarios, electivos o los que derivan
de una autonominación, puede con razón ser definida como una auténtica dictadura”. Por este motivo, la
función del presidente, y la del Ejecutivo en general, ha formado parte de un plan constitucional más amplio
de equilibrio entre los distintos poderes del gobierno. De hecho, como continúa diciendo Madison (Hamilton,
1997: 436): “En el caso de que quien posee todos los poderes de un determinado sector asuma para sí
también todos los poderes de otro, se subvertirán los principios mismos sobre los que se apoya una
Constitución democrática” (el énfasis pertenece al original). Ésta es la razón por la cual en Filadelfia no se
creó un sistema “presidencialista”, sino más bien un sistema separado que le permite al presidente ejercer su
función de cabeza del Ejecutivo dentro de un mecanismo de equilibrio de poderes. En realidad, esa función
estuvo limitada durante largo tiempo al Congreso.
Este sistema de contrapesos ha logrado institucionalizar- se también gracias a un sistema de partidos
descentralizado. No era fácil que en un sistema de separación múltiple de poderes se dieran las condiciones
indicadas por Weber como favorables para el ascenso del caudillo plebiscitario. En Estados Unidos, en el
plano vertical encontramos cincuenta sistemas distintos de partidos, relacionados con los cincuenta Estados, y
en el plano horizontal encontramos al menos tres sistemas

de partidos diferentes, relacionados con las tres principales ins’tuciones de gobierno: la presidencia, la
Cámara de Repre entantes y el Senado. Por lo tanto, partidos centralizados y cohesionados difícilmente se
podrían haber afirmado en un contexto institucional, como el estadounidense, caracterizado por un sistema de
gobierno que se volvió, durante los años treinta del siglo xx, completamente separádo. Por supuesto, con la
presidencia moderna, sí se registra una personalización de la elección presidencial (véase el capítulo iii).
Después de todo, la presidencia es un organismo monocrático que coincide constitucionalmente con el
presidente. Tanto es así que, en el artículo u de la Constitución, no se menciona la institución, sino sólo al
presidente. Sin embargo, ésta no dio origen al gobierno personal, sino al presidente personal.
En Estados Unidos, el ascenso del presidente no ha ido en detrimento del Congreso. La separación de poderes
permite que las dos instituciones se fortalezcan recíprocamente según una lógica muy positiva. Los incentivos
del sistema constitucional llevan a los miembros del Congreso a tener intereses distintos a los del presidente.
Los miembros de la Cámara de Representantes, los senadores y el presidente representan diferentes
comunidades de interés: en el primer caso, las del distrito; en el segundo 1 dl Estado; y en el tercero, las de la
nación. Y Operan sobre la base de distintos plazos institucionales, porque permanecen en su cargo dos años
en el primer caso, seis en el segundo1o, cuatro en el tercero. El papel de contrapeso ha producido algunas
veces, en las condiciones de un gobierno dividido partidariamente verdaderos conflictos interinstitucionales.
Por cierto, la elección popular del presidente le ha brindado a este último importantes recursos para
reivindicar la Propia primacía con respecto al Congreso. E indudablemente,

Vale la pena recordar que el mandato de un tercio de los senadores termina coincidiendo con el mandato bienal de los
miembros de la Cámara de Representantes.

en determinadas situaciones, como las emergencias bélicas, el presidente ha tratado de utilizar la propia
legitimación popular para hacerse reconocer como la única expresión gubernamental del país. Esto ha podido
verse en los últimos tiempos, durante el período 2003-2006, cuando una combinación de factores permitió que
se alterara el equilibrio de poderes entre el Congreso y el presidente a favor de este último. En efecto, en ese
período, frente a la necesidad de dar una respuesta a una amenaza dramática, como la que representó el
atentado terrorista del 11 de septiembre de 2001, y con una mayoría partidaria homogénea, tanto en el
Congreso como en la presidencia, el Legislativo renunció a ejercer su poder de control, confiándole por entero
al presidente George W. Bush, como “comandante en jefe”,” la tarea de decidir la guerra, y no sólo de
hacerla, como lo prescribe la Constitución. Ciertamente, no ha sido éste el único período en el que se ha
registrado un gobierno partidariamente unificado en una situación de crisis interna y externa; piénsese tan sólo
en la presidencia de Lyndon B. Johnson durante el período 1965-1968. Sin embargo, la diferencia entre el
gobierno unificado de George W. Bush y el gobierno unificado de Lyndon B. Johnson reside en la naturaleza
de la mayoría política que los ha apoyado. La primera fue una mayoría ideológicamente cohesionada y
controlada por el presidente, mientras que la segunda fue una mayoría partidaria poco cohesionada y a
menudo incoherente (la presencia de conservadores de los Estados del Sur en el Partido Demócrata había
vuelto muy dé- billa acción de este último a favor del presidente).
Desde el momento en que el sistema de separación de poderes no contempla la existencia de una oposición
institu1 El artículo 2, sección ui de la Constitución reza: ‘El Presidente será comandante en jefe del Ejército,
de la Marina de Estados Unidos y de la milicia de los distintos Estados, cuando éstos sean convocados para el
servicio efectivo de Estados Unidos”. Este artículo de la Constitución fue utilizado por los pre sidentes para
reivindicar su supremacía, más que su primacía, en la política exterior militar.

cionalizada, los casos en los que se ha dado un poder presidencial no controlado por el Congreso han
terminado dando lugar al surgimiento de una presidencia imperial. Sin embargo, el reducido ciclo electoral de
ese país y la enmienda constitucional XXII de 1951, que establece que “nadie podrá ser elegido más de dos
veces para el cargo presidencial”, encierran, en primer lugar, la posibilidad de limitar la política del presidente
imperial y constituyen, en segundo lugar, una barrera contra la eventual ambición del presidente imperial de
institucionalizar su poder personal. En resumidas cuentas, el presidente no es el único actor del sistema de
gobierno y, a veces, como en el gobierno dividido, ni siquiera es el más importante. Es un Príncipe
semisoberano (Fabbrini, 2007b). Por lo tanto, la elección popular del presidente, por sí misma, no da origen a
una deriva plebiscitaria cuando ésta se realiza en un contexto institucional con equilibrio de poderes, en
especial si al presidente elegido por voluntad popular se le opone un Congreso constitucionalmente fuerte.
Si la elección popular del presidente no ha tenido derivas plebiscitarias en Estados Unidos, tampoco puede
decirse que ello se haya producido en la Francia de la V República Con la elección directa del presidente. Por
cierto, también se ha registrado en este caso una personalización del Poder Ejecutivo (como se verá en el
capítulo u), pero no una ÍflStitucionalizacjón de un poder de gobierno personal ejercido sQjre una base
exclusivamente personal. Sin el sostén de una mayoría en el Parlamento, el presidente puede hacer bien poco
para promover sus propias políticas. Además, en los períodos de cohabitación con un primer ministro, que es
la expresión de la mayoría legislativa opuesta a la presidencial, el presidente francés carece por completo de
poder (véase el capítulo w). Sin duda, los partidos se han debilitado en Francia (véase el capítulo y), y este
debilitamiento ha reforzado la función personal del presidente. Sin embargo, SU función, y la función de la
oposición en el Parlamento,

han seguido sirviendo de contrapeso a las potencialidades plebiscitarias de la elección directa.
Quizás, más que en la Francia semipresidencial, fue en la Italia parlamentarista de la II República donde se
evidenciaron las tendencias más fuertes hacia una verticalización de los vínculos políticos. La crisis del
sistema de partidos posbélico creó las condiciones para la afirmación decidida de un líder, Silvio Berlusconi,
sostenido por sus empresas multirnediáticas y por su capacidad de transformarlas en la base de un partido
personal (véase el capítulo vr). Sin embargo, incluso Berlusconi, una vez elegido como cabeza de una
coalición mayoritaria, ha debido gobernar dentro de un complejo sistema de limitaciones Tnstitucionales y
coalicionales. Por cierto, tanto en el período 200 1-2006, como después de su éxito electoral de 2008, Silvio
Berlusconi ha intentado reducir no pocas de esas limitaciones, para comenzar la representada por una
magistratura constitucionalmente independiente del poder político. Sin embargo, no le ha resultado fácil
hacerlas a un lado.
CONCLUSIÓN
La personalización de la política electoral no se tradujo en una democracia plebiscitaria mientras estuvo
regulada por sistemas institucionales sólidos. Es decir, sistemas que preservaron la independencia de
“terceros” poderes en relación con los políticos, como el poder del jefe de Estado en los sistemas
parlamentarios o de la magistratura en todos los sistemas de gobierno; o bien que le garantizaron un papel
relevante a la oposición en los sistemas parlamentarios o semipresidenciales, o al Legislativo en los sistemas
presidenciales; o, en cualquier caso, a una opinión pública independiente del poder político y pluralista en su
estructuración, en todos los sistemas de gobierno. Como es evidente, esto no basta para dormir

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tranquilos. Más bien, esas experiencias nos indican cuáles son las condiciones institucionales y Políticas que
impiden que la fuerza de un líder, en especial si ha sido elegido por una vía directa o polarizada, se transforme
en un poder personal.
En el plano normativo, por lo tanto, se puede conciliar la teoría hamiltoniana del Ejecutivo fuerte con la teoría
madisoniana del sistema de equilibrios para controlar al Ejecutivo fuerte. Ambas teorías son necesarias. La
prima, porque reconoce la importancia del líder de gobierno tamo para la integración y la innovación de la
polity (el liderazgo popular) como para la definición de las prioridades de la agenda pública (el liderazgo
gubernamental) La segunda, porque destaca la importancia de un equilibrio institucional para garantizar que
el líder gubernamental no abuse del poder del Ejecutivo y lo transforme en una fuente de poder personal.


. EL LIDERAZGO EN LA TELEDEMOCRACIA
Una segunda perspectiva analítica del liderazgo político contempla al líder en el contexto de los
actuales sistemas de comunicación (de esos sistemas que Arterton, 1987, definió como
“teledemocracia”). En este caso, mi investigación no apunta al análisis intrínseco de los medios de
comunicación de masas, es decir, a especificar sus características y sus modalidades de
funcionamiento (como ya lo hizo hace tiempo McQuail, 1995), sino más bien a determinar la
naturaleza de la relación que se establece entre los medios y la opinión de los ciudadanos, así como
también a ver de qué manera esta última se manifiesta y se organiza en los sistemas políticos
democráticos (Campus, 2008; Mazzolenj, 1998; Sartori, 1997; j\.moretti, 1997). Lo haré mediante
el examen crítico de dos aproximaciones distintas al análisis de la opinión pública.
La primera, que defino como de tipo fetichista, interpreta la opinión pública como el objeto, o,
mejor dicho, la platea, de un espectáculo político, es decir, un locus de emociones e ideas que ls
actores políticos, y, en primer lugar, los líderes Políticos, intentan colonizar utilizando los actuales
medios electrópicos de comunicación. La segunda, que defino como
-de tipo estructuralista, considera más bien a la opinión pública como un ámbito organizado del
sistema político o, más
precisamente como una institución que regula el intercambio de ideas, y que como tal es crucial
para los resultados de
la competencia partidaria y electoral. Es necesario precir de inmediato que, si por opinión pública se
entiende —como lo hace Sartori (2003)— la opinión independiente y activa del

público sobre temas de carácter público, la primera aproximación, justamente por la visión pasiva que tiene de
la opinión de los ciudadanos, habla más bien de “público” que de “opinión pública”, concepto este último que
sí es, en cambio, utilizado por la segunda aproximación.
Finalmente, analizaré las interpretaciones de liderazgo que pueden deducirse de las dos aproximaciones
consideradas, interpretaciones que muestran escenarios distintos, según el contexto en el cual se ejerce ese
liderazgo. Luego, en tercer lugar, me ocupará del problema de la personalización de la política que se
desprende de ambas visiones de la teledemocracia.
UNA PRIMERA APROXIMACIÓN: EL ESPECTÁCULO POLITICO
Hay una literatura en constante crecimiento a disposición de los especialistas y de los observadores de la
política, en la que confluye una variada familia de disciplinas (Fenstei; 2008; Edelmann, 1988; Statera, 1986;
Baudrillard, 1983), y que se ocupa de los nexos entre política y espectáculo. O, más bien, que da cuenta de la
transformación en espectáculo de la política contemporánea en los sistemas democráticos. Veamos, pues, los
presupuestos epistemológicos de esta literatura y su estructura analítica.
En pocas palabras, en relación con los primeros, existe, sobre todo, una visión de la política entendida como
“representación a través de la interpretación”. No hay acontecimientos o hechos políticos que puedan
prescindir del observador que los interpreta: la política, por su misma naturaleza, es hiperreal, es decir,
estrechamente dependiente del punto de vista de quien la interpreta. La política no tiene existencia objetiva,
sino que es siempre construcción artificiosa, interpretación subjetiva, representación a partir de

y en cuanto tal, como “espectáculo político”, es inherentemente fetichista. Los acontecimientos
políticos que pueblan el escenario público son creaciones de observadores que se han vuelto
autónomos en relación con sus creadores y por lo tanto terminan por falsear la conciencia de estos
últimos, además de dominar sus comportamientos La política habita en sus corazones, y tenemos,
por lo tanto, fetichismo; y en la época actual de las comunicaciones de masas este aspecto de su
naturaleza se pone en evidencia de una manera inequívoca. Sin embargo, como ya se ha señalado
hace tiempo (Edelmann, 1971), la naturaleza fetichista de la política no se debe exclusivamente a la
existencia de la comunicación de masas, aunque no hay duda de que en las teledemocracjas ese
fetichismo alcanzó su expresión más evidente.
En segundo lugar, esa literatura tiene una visión igualmente reificada del público, es decir, de los
ciudadanos. Se concibe al público como un agujero negro que los principales actores políticos
intentan llenar con sus mensajes simbólicos y con sus rituales. El conflicto político queda reducido
a la competencia entre mensajes; en la interpretación más pesimista (Edelmann, 1987), dicha
competencia saca al público de su indiferencia y al mismo tiempo le impide una efectiva
participación en la vida política. En resumen, el espectáculo político es posible gracias a la
hibernación de la ciudadanía o, de cualquier manera es efecto y causa de una ciudadanía pasiva, la
cual, puede dcjrse es activada desde su extrañamiento. Así, pues, se considera que en las
teledemocracias se ha establecido un nexo singular entre símbolos y rituales, por un lado, y la apatía
de los ciudadanos, por el otro: la apatía se considera el resultado, tanto de las características de la
competencia poutica, o sea de sus contenidos, como de la naturaleza del locus en el cual por lo
general, se desarrolla esa competencia (el ambito de los medios de comunicación de masas).
Veamos ahora la estructura analítica de esta aproximaC1O En las teledemocracias el sistema
mediático constitu u

punto de vista. La política es, por lo tanto, espectáculos ye el ámbito privilegiado para la
construcción del espectáculo político. Quienes están comprometidos en generar, transmitir y
divulgar las noticias políticas desempeñan un papel central en la determinación tanto del contenido
del espectáculo como de sus participantes. Tales determinaciones, o sea, sus modalidades, como es
evidente, están condicionadas por la lógica del funcionamiento propio del sistema (Hallin y
Manzini, 2004), o, simplemente, por la necesidad de acrecentar de manera constante el número de
los espectadores. No hay un consenso entre los expertos acerca de los criterios que los medios
utilizan para seleccionar un acontecimiento entre otros y transformarlo en noticia. Por ejemplo,
según algunos, la selección se basa en las meras necesidades del espectáculo; según otros, depende
de los intereses sociales de quienes la realizan; y, según terceros, se inspira en los intereses
económicos de los grupos más influyentes de la audierzce a la que se dirigen los medios. En
cualquier caso, concuerdan en que los medios son ios que deciden qué es importante y merece ser
reconocido corno noticia política. Por este motivo, teniendo en cuenta la obvia diferencia de
intereses y de cultura entre quienes participan en la construcción de las noticias y la mayoría de los
espectadores, es posible que el acontecimiento finalmente seleccionado tenga poco o nada que ver
con el orden de problemas y de preocupaciones que atañen a la vida cotidiana de la mayoría.
Se trata de incongruencias que son, en definitiva, irrelevantes, ya que es sobre todo a la forma
estilizada de presentación de la noticia a la que los medios le confían la tarea de satisfacer sus
exigencias institucionales. En otras palabras, la noticia política cobra relieve no porque tenga
relación con la vida de la gente, sino porque se la presenta de una manera que llama su atención.
Por ejemplo, la noticia de la rivalidad o antipatía entre los líderes políticos tiene, sin duda, escasa
relación con la vida cotidiana de muchos, pero puede ser transmitida de maneta tal que despierte
emociones e identificaciones que terminan por

59
volverla relevante para esos mismos individuos cuya cotidianeidad debería inducirlos a ocuparse de
rivalidades y antipatías bien diferentes.
Por lo general (Schudson, 1983), la forma estilizada en la que se presenta la noticia política incluye tres
características básicas: la dramatización, la simplificación y la personalización del acontecimiento
transmitido. Los complejos procesos históricos, institucionales y sociales que han provocado el
acontecimiento y que condicionan sus resultados se simplifican de una manera inevitable, para ser ilustrados,
de un modo preferencial, como desencuentros dramáticos entre los líderes políticos, como confrontaciones
violentas o maliciosas entre rivales que aspiran al poder. Parecería que la lógica radiotelevisiva de los
noticiarios políticos hubiera llevado a sus últimas consecuencias la tipología interpretativa del acontecimiento
político basado en la antinomia amigo-enemigo. En los noticiarios radiotelevisivos la historia lé deja su lugar
a la biografía; la complejidad de los fenómenos Políticos queda sustituida por la habilidad o la incompetencia
tácticas de un líder; la reconstrucción necesaria de un Proceso queda reducida a los términos de la narración
más o menos enfática de un acontecimiento humano. Por otra parte, los noticiarios privilegian el dinamismo
más que el Contenido de los programas, la capacidad de seducir más que la de explicar; en resumidas cuentas,
a ellos les interesa el espectcu1o que el acontecimiento logra suscitar y no, o en último caso en un grado
mucho menoi su análisis con Conocimiento de causa.
Para Edelmann (1988: cap. 5), sin embargo, es preciso Considerar una característica más, que consiste en la
ambigueda expositiva utilizada por la mayoría de los sistemas de medios de comunicación on la excepción
parcial de los que están controlados políticamente— al transmitir las notiCias Políticas Esta característica
aparece, no sólo como la más relevante presentación política, sino también como la más útil para
identificar el tipo de conflicto político que esa representación se propone legitimar, con mayor o
menor grado de conciencia. La ambigüedad es propia de la presentación de la noticia, ya sea por
obvias razones económicas (no hay motivo para que en un noticiario radiotelevisivo se enfrenten
grupos de la propia audience o se cierre la posibilidad de su posterior expansión), o por razones de
comunicabilidad, también obvias. De hecho, como lo ha explicado la sociología de las
comunicaciones (McLuhan, 1968), cada noticia, casi prescindiendo de su modalidad expresiva,
puede tener distintos significados. Esto depende del contexto de noticias en el que se la ubique, o
incluso de la así llamada predisposición de fondo del público que la recibe, o también del tipo de
fuente de la cual proviene.
Esta ambigüedad permite comprender los condicionamientos que los medios de comunicación
imponen desde sus noticiarios al conflicto político. En primer lugar, les interesa indicar a los
individuos espectadores el orden de problemas que deben considerar los más importantes en
determinado momento, más que imponerle a su audience un determinado punto de vista acerca de
esos problemas. Por lo tanto, en este terreno, la ambigüedad es útil para no enfrentar a la audience,
o a partes de ella, y al mismo tiempo, para influir en ella en gran medida mediante la definición de
una jerarquía de problemas, la así llamada agenda setting, que debe ser considerada como la que
corresponde objetivamente a la jerarquía de los problemas existentes en el mundo real. En segundo
lugar, esa ambigüedad favorece la formación de un “clima de controversias” que acaba por quedar
casi por completo centrado en las posiciones de determinadas personalidades políticas.
En resumen, se puede decir que, según esta literatura(la política está constituida por un conjunto de
espectáculos diversos, que se superponen y se sustituyen sin interrupción Y

que en algunos casos pueden llegar a entrar en conflicto entre sí. Son los medios de comunicación los que
producen los espectáculos; en particular, las news radiotelevisivas que, por medio de su descripción de los
acontecimientos, despiertan una catálisis de los estados de ánimo, apoyos y rechazos, en los espectadores.
Esas news deben tratar de mantener viva la tensión y, al mismo tiempo, producir la anuencia de los
espectadores para con el statu quo. Así, con el desarrollo del espectáculo político, se le recuerda al público su
condición, que consiste en carecer de influencia, ser pasivo o, en el mejor de los casos, reactivo.
La política queda en manos del líder y, como máximo, de grupos restringidos de individuos, y se va creando
una conciencia difusa del escaso valor de la participación política y electoral en las teledemocracias. Desde
este punto de vista, se considera que las elecciones tienen poca incidencia como premio a los valores políticos
en una sociedad, ya que se limitan a ofrecerles a los electores una ocasión de autoexpresjón, o bien, ei última
instancia, a consentir que esos últimos elijan schnpeterianamente entre los líderes en pugna. La disminución
de los votantes y el aumento de la apatía en las teledemocracjas más maduras es vista como el resultado del
desarrollo del espectáculo político.
UN SEGUNDA APROXIMACIÓN: EL MERCADO DE LAS IDEAS
Un grupo de estudiosos (binsberg, 2007; Crenson y Ginsberg, 2004; Ginsberg, ¡986 1982) propuso una
interpretación distinta de la política en los sistemas teledemocráticos. La centrahdad que los medios de
comunicación de masas están adquirje d0 en estos sisterhas políticos es el resultado de un largo proceso
histórico de transformaciones estructurales caracterizado por la incesante demolición de las limitaciones Y de
las barreras que, de tto en tanto, obstaculizan la plena

difusión de las ideas. La innovación estructural más formidable de las modernas democracias occidentales ha
consistido en la formación, en el siglo xix, de un verdadero “mercado de las ideas”, mercado en el cual se han
ido expresando y organizando poco a poco las opiniones de las masas que, en este caso, resulta adecuado
denominar “la opinión pública”.
Naturalmente, la organización desde el mercado de las opiniones de las masas ha conducido a una
institucionalización de la opinión pública influida en un alto grado por los intereses y por la cultura, es decir,
por la ideología, de las clases y de los grupos dominantes. Tales condicionamientos, debido justamente a la
disparidad en la cantidad de recursos financieros, educativos, ideológicos e institucionales, terminó por
producir las primeras reacciones en las clases y en los grupos subalternos y, en consecuencia, la búsqueda de
estrategias más adecuadas para contrarrestar la fuerza de las clases y de los grupos adversarios. La protesta
fue, históricamente, la estrategia; más elemental, por así decirlo, para restablecer el equilibrio, pero también
con frecuencia la menos eficaz. Además de la protesta, otras dos estrategias han sido utilizadas, en especial
por los grupos de la clse obrera industrial. La primera, característica de la experiencia estadounidense, se basa
en la formación de coaliciones, mediante las cuales los grupos de la clase obrera industrial, pero también
grupos de minorías étnicas y culturales, logran establecer alianzas con sectores de la clase dominante
dispuestos a ejercer influencia para promover, o al menos para sostener, sus intereses, o una parte significativa
de los éstos.
La segunda estrategia, característica de la experiencia europea, se concretó en cambio por medio de la
construcción organLativa, es decir, de la formación de grandes partidos políticos de masas, a través de los
cuales sectores mayoritarios de la clase obrera industrial lograron entrar de manera organizada en el mercado
de las ideas, sosteniendo con recursos nt6ncrn-i-,ç çiiç intçrpçpç çi ciltiirç u ii ir1p(-1noía.

Así, al menos durante un siglo y medio, la organización resultó ser el instrumento más poderoso de
movilización política, de competencia electoral y de conquista del consenso que han podido
usufructuar las clases y los grupos subalternos. Gracias a ella, estos últimos han logrado maximizar
su principal recurso: la cantidad. Con la cantidad, las elites de las organizaciones de masas han
conseguido tmbién sacar ventaja de un conocimiento minucioso de las opiniones de la gente, que se
ha revelado importante para competir con éxito en el mercado de las ideas, es decir, para llevar
adelante una eficaz campaña política e ideológica.
Desde un comienzo, la organización ha demostrado ser un instrumento de competencia que estuvo
lejos de ser neutral; históricamente, ese instrumento no fue una prerrogativa exclusiva de las fuerzas
de la izquierda europea, y también estadounidense, durante una buena parte del siglo xix y hasta la
Primera Guerra Mundial. Es que, por obra de aquel conocido fenómeno del contagio de izquierda,
ilustrado hace tiempo por Duverger (1951) de una manera brillante, también las fuerzas de la
derecha se adecuaron a los nuevos términos de la competencia política, aunque esa adecuación
pocas veces logró los niveles de cohesión organizativa y de movilización política que habían
caracterizado a las fuerzas de sus adversarios.
Ahora bien, según los expertos a los que hemos tenido en cuenta, el gigantesco desarrollo de las
comunicaciones registrado en las principales democracias occidentales después de la Segunda
Guerra Mundial —y al que contribuyó sin duda la existencia previa de un mercado de las ideas—
transformó los términos de la competencia política misma. La adopción de nuevas tecnologías de
comunicación política ha provocado cambios no sólo en su volumen y en sus estilos, sino tambien,
y ante todo, en la estructura de relaciones en la cual cobra cuerpo la comunicación política. Más
concretamente, ha contribuido a corroer una competencia política y electoral estructurada en torno a
los grandes partidos de masas, y

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puso en discusión su papel de actores principales en la lucha por el consenso que continúa desarrollándose en
el mercado de las ideas. No debe sorprender, por lo tanto, que las nuevas tecnologías de la comunicación
política hayan neutralizado la ventaja competitiva que los grupos sociales más débiles habían conquistado
organizándose en torno a grandes partidos de masas.




NUEVAS TECNOLOGÍAS Y PARTIDOS POLÍTICOS

Es cierto que no existe una incompatibilidad estructural entre las nuevas tecnologías electorales y los partidos
políticos. Estos últimos, de hecho, las utilizan desde hace tiempo para difundir sus mensajes. Sin embargo, el
uso de aquellas ha generado cambios en esos mensajes con respecto al pasado, hasta el punto de configurar
una relación distinta entre las elites políticas y el electorado de masas. A través de estas tecnologías, tal
relación ya no es más una prerrogativa exclusiva de las elites que contaban con una organización de masas,
sinó que les resulta accesible incluso a otras elites que, si bien estuvieron históricamente privadas de esa
organización, disponen hoy en día de los recursos necesarios, en primer lugar financieros, para controlar el
vasto circuito de la comunicación promovido por esos medios.
Analicemos someramente los principales componentes de esas nuevas tecnologías para entender por qué esto
es así. El primer componente lo representan de una manera inevitable los broadcast media, los medios
electrónicos, y en particular la televisión. Dichos medios electrónicos constitU yen la punta de lanza de toda
campaña electoral moderna, además de ser el medio irrenunciable para activar la sensibilidad o las
movilizaciones políticas en torno a cualquier causa o issue. Justamente, debido a características de los medios
electrónicos, las campañas electorales o políticas es-

tán forzadas a tener un tono muy simplificado, y a confiar en gran medida su éxito a candidatos que, a su
turno, también deben adoptar modalidades expresivas que no están en sintonía con la presentación
tradicionalmente ideológica de los problemas por parte de los partidos.
El segundo componente de las nuevas tecnologías lo constituyen los sondeos de opinión, los así llamados
polis. Es sabido que se trata de una tecnología electoral que ya ha sido utilizada en el pasado, en primer lugar
en Estados Unidos. Y después de la Segunda Guerra Mundial el polling se ha convertido en una formidable
tecnología electoral, por medio de la cual el actor político en cuestión, el partido o el candidato puede recoger
la información que necesita: cuáles son los temas que hay que destacar, cuál es la fuerza del adversario, cuáles
son los principales grupos de apoyo de cada tema, para definir las estrategias electorales que pueden resultar
potencialmente vencedoras. Hay dos aspectos, en relación con los efectos producidos por la difusión del uso
de los sondeos de opinión, que merecen ser tenidos en cuenta (Lathrop, 2003; Mann y Ornstein, 2006).
El primero está relacionado con los cambios introducidos por el polling en la relación entre el proceso
electoral y la acción gubernamental. Los sondeos de opinión han visto expandirse, de una manera siempre
creciente, su ámbito de utilización, desde las campañas electorales a la acción gubernamental; y de esa n,anem
se han convertido en un medio para orientar no sólo las estrategias electorales, sino también las decisiones
mismas del gobierno. Subordinados a las exigencias de
la popularidad, los líderes gubernamentales recurren cada vez Con más frecuencia a los expertos en sondeos
de opinión, los
• POll.sters, para recibir consejos acerca de la oportunidad o no, de la conveniencia o no, de tomar una u otra
decisión. De este modo, las exigencias de gobierno quedan sometidas a las exigencja del proceso electoral, es
decir, a los estados de ánimo,
quizás contingentes, de los electores.

El segundo aspecto, en cambio, está relacionado con los vínculos entre organizaciones de masas e
información. La adopción de tecnologías cada vez más sofisticadas de polling en la competencia electoral ha
contribuido a reducir una de las ventajas más consistentes de los partidos políticos de masas y, en particular,
de los grandes partidos de la clase obrera, es decir, el conocimiento detallado de la opinión de los electores, o
mejor dicho, de una gran cantidad de ellos. Los modernos sondeos de opinión, realizados por empresas
especializadas, pueden proporcionar, incluso a elites políticas reducidas, privadas por completo de una base
organizativa de masas, la información necesaria acerca de los movimientos del electorado para elaborar una
estrategia política realista. Eh otros términos, basta disponer de dinero —obviamente, de mucho dinero— para
adquirir la información que en el pasado se podía obtener sólo por intermedio de una amplia organización de
masas. Fue precisamente esta información la que estableció la diferencia en la competencia política —en
especial en Europa— entre los partidos burgueses y los partidos obreros.
Por último, el tercer componente de las nuevas tecnologías es el que apunta a promover los vínculos directos
entre un actor político y grupos específicos de electores (Grossman, 1996). Sea a través de los phone banks o
del correo (direct mail), los organizadores de una campaña electoral pueden establecer un contacto directo
con sectores cuyo apoyo se considera necesario para el éxito de la campaña en cuestión. Y lo hacen sin tener
que recurrir al trabajo de activistas y de voluntarios, que había sido el principal recurso de los partidos de
masas, o los de origen obrero en particular. Los sondeos de opinión indican qué grupos pueden ser sensibles al
mensaje de la campaña, o necesitan ser fortalecidos en SUS preferencias, o bien deben ser motivados
electoralmente.
Europa siguió la trayectoria estadounidense en la utilización de las nuevas tecnologías electorales a partir de
la década

del ochenta y del noventa del siglo xx (Farreli, 1996). Esas tecnologías fueron en principio introducidas por
los partidos de derecha, en especial por los nuevos partidos que nacieron como parte del desarrollo de una
empresa multimedia, como fue el caso del partido Forza Italia a partir de 1994. Tradicionalmente débiles en el
plano organizativo, los partidos conservadores en Francia, Gran Bretaña e Italia prcibieron las potencialidades
que las nuevas tecnologías les oiecían para lanzar sus iniciativas políticas de masas. Sin embargo, aunque con
limitaciones económicas, las nuevas tecnologías también han sido adoptadas por los partidos de izquierda,
desde el Partido Laborista inglés de Tony Blair hasta el Partido Socialdemócrata alemán de Gerard Schrüder.
Parafraseando a Duverger, se puede decir que en Europa, al igual que en Estados Unidos, hubo un contagio de
derecha, después de que durante un siglo hubiera un contagio de izquierda del modelo de organización de las
campañas electorales.
En conclusión, es evidente la diferencia entre las dos aproximaciones a la teledemocracia aquí analizadas:
para la primera, las nuevas tecnologías de la comunicación han producido una transformación de la política en
espectáculo; para la segunda, éstas han creado un escenario electoral y político favorable a los grupos
económicos y políticos que poseen el Control de los recursos monetarios.



ENTRE EL ESPECTÁCULO POLÍTICO Y UN NUEVO CONTEXTO ELECTORAL

Consideremos ahora las interpretaciones específicas del liderazgo político que pueden derivarse de cada una
de estas aproximaciones Comencemos por la aproximación que subraya las transformaciones en el mercado
de las ideas. En este caso, la política, en especial la electoral, asume las caracteristicas de una actividad
emoresarial en sentido orouio.

68 EL ANÁLISIS

EL LIDERLZGO EN LA TELEDEMOCR4CIA 69

La campaña electoral puede ser gestionada por una empresa, y no sólo por un partido, como sucedió
en el caso de Forza Italia. Cada candidato, si está dotado de ingentes recursos, puede construirse un
partido propio. El líder es entonces un empresario político que transfiere al ruedo electoral las
técnicas de sensibilización utilizadas en el ruedo económico. Es verdad, sin duda, que tal
transformación del mercado de las ideas ha favorecido a la derecha en relación con la izquierda
(Lowi, 1995). Sin, embargo, las cosas resultaron ser más complicadas de lo que se había temido.
De hecho, si bien es verdad que con la revolución tecnológica se pasó de una política electoral de
mucho trabajo a una de mucho capital, eso no condujo necesariamente al fortalecimiento de las
organizaciones políticas que disponían de capital en detrimento de las que disponían sólo de trabajo.
Pensemos en cómo fue utilizado un componente crucial de esa revolución tecnológica, Internet,
para crear vínculos entre electores y candidatos, para recaudar fondos, para ventilar protestas, para
movilizar electores. En las elecciones presidenciales de 2008 en Estados Unidos fue un candidato
como Barack H. Obama, aparentemente sin un gran sostén de parte de quienes poseen el capital,
quien logró de sus partidarios una cantidad de apoyo financiero sin precedentes gracias a la
sensibilización alcanzada vía Internet. Además, si las nuevas tecnologías han permitido promover
campañas electorales personales éstas debieron, más tarde o más temprano, vincularse a las
organizaciones de partido existentes, o bien les fue necesario crearlas otra vez, si ya no eran
utilizables, como sucedió en la Italia de la II República. En conclusión, el líder solitario no irá muy
lejos si no se integra al sistema político. Como el mercado, también la política impone sus
condicionamientos.
Veamos ahora la aproximación que pone el énfasis en la, transformación de la política en
espectáculo. En este caso, los líderes se consideran actores principales de la representación, la
fuente de las ideas y acciones que ocupan la escena

política (Edelmann, 1988: caps. 3 y4 1987: cap. 4). Ysonprecisamente los medios de comunicación
de masas los que, en su construcción del espectáculo político, tienden a identificar al líder con la
acción política, por ejemplo, poniendo constantemente en un primer plano sus discursos, sus
opciones,
sus conductas, su vida privada. De esta manera, activan un fenómeno de percepción difusa, no sólo
en el publico sino también en los grupos organizados, de la re1evanc estratégica del lidérazgo para
premiar los valores políticos. Por lo tanto, según esta aproximación, el liderazgo político se presenta
a sí mismo como una “construcción”, es decir, como el resultado de la particular interpretación de
un acontecimiento político por parte de observadores influyentes —los medios de comunicación de
masas, en primer lugar—. Pero esto, ¿por qué sucede?
Por razones funcionales y por razones políticas. Analicemos las primeras. En primer lugar, la
construcción del liderazgo se presenta como necesaria para introducir un significado accesible al
gran público en un mundo político incierto. Cuanto más se complica la política, más advierte
el público la necesidad de captar señales que le den pie para
relacionarse con ella: el líder y su imagen sirven para esto. En
segundo lugar, esa construcción se presenta como necesaria
para controlar la opinión pública de masas. A través de las
acciones del líder, las tensiones de los ciudadanos encuentran
un canal 4e expresión, los conflictos y los contrastes entre
¡ los grupos descubren un modo de volverse visibles. De esta
manera, el malestar social no se convierte en un ataque a
las instituciones económicas y políticas existentes, sino más
bien se transforma en la crítica a un líder y en el sostén a otro
• alternativo
En tercer lugar, la construcción del liderazgo se presenta
Como necesaria para canalizar de una manera positiva, desde
el punto de vista del mantenimiento del orden político, las
tensiones psíquicas que existen en los individuos que componen el público. El liderazgo permite
personificar una gama de miedos y de esperanzas, de inquietudes y de culpas, y la transfiere
justamente a los pocos individuos que en la representación cumplen la función de líderes. Así, la
construcción del líder y de su enemigo permite dar una mayor profundidad emotiva al espectáculo
político, en especial si éste va acompañado del tono dramático propio del lenguaje de los medios.
Veamos ahora las razones políticas. La construcción del liderazgo es necesaria porque constituye
una formidable arma política en un conflicto que se despliega sobre todo mediante símbolos e
imágenes. Reconocerle a un hombre o a una mujer el estatus de líder constituye la verdadera puesta
en juego del conflicto en la época del espectáculo político. De hecho, se considera que en las
teledemocracias las diferencias de política y de policy entre los candidatos son mínimas, y, por lo
tanto, que la homogeneización del público realizada por los medios ha llegado a niveles tan altos
que excluyen toda posibilidad de discusión acerca de los programas, y más aún acerca de las
ideologías. En semejante contexto, el líder es un recurso estratégico, la llave maestra para resolver,
a favor de una u otra posición, la carrera para alcanzar el Poder Ejecutivo.
El éxito de esta estrategia de construcción del liderazgo no requiere por fuerza que el candidato,
hombre o mujer, haya obtenido con anterioridad resultados políticos extraordinarios. Ronald
Reagan siguió siendo popular a pesar de que sus políticas, entre 1981 y 1988, tuvieron poco apoyo
del electorado. Silvio Berlusconi continúa gozando de una gran popularidad a pesar del escaso éxito
de sus experiencias de gobierno (en 1994 y luego entre 2001 y 2006). Más bien se considera que el
éxito de esta estrategia depende de la eficacia con la que se lleva a cabo eljuego de símbolos y de
lenguajes, tanto de parte del líder obmo de parte de los medios. Los líderes que se imponen son
aquellos que de- muestran tener un talento especial para identificar “las fra-

ses y los gestos” que pueden crear un vínculo entre ellos Y vastas audiences, es decir, que pueden ser
apropiados para la comunicación en los medios radiotelevisivos. El language game consiste en esto
(Edelmann, 1977): utilizar un lenguaje que pueda volverse “memorable”, a pesar de su banalidad O quizá
debido a ella, porque es capaz de transmitir el mensaje esperado, es decir, que el líder sabe medirse ccii los
desafíos que intimidan a otros. El público permanece fuei a del juego, es el destinatario pasivo de su
desarrollo. No se le pide consenso, sino atención, no se le pide un comportamiento político —participación,
por ejemplo—, sino una respuesta emotiva
—por ejemplo, simpatía—.
Ya que los medios crean la necesidad de personalidades fuertes con lenguajes ambiguos, es decir, lenguajes
que permiten que cualquier grupo encuentre en ellos lo que quiere encontrar, y sólo eso, y ya que tienen un
papel central en la construcción del espectáculo político, la consecuencia —además de la disociación entre
popularidad y consenso— es la institucionalización de una política de la inautenticidad. La presentación
pública deshonesta de sí mismo por parte del líder se convierte, en la época del espectáculo político, en una
suerte de imperativo sistémico más que en la expresión de una patología individual. En una política de las
aparienciaS la inautentjcjdad constituye una de las reglas del juego, una condición para entrar y permanecer
en el espectáculo político. De este modo, el escándalo político se transforma, máS que en un arma del
conflicto, en un instrumento de regulación del espectáculo; más que en la expresión de una exigencia moral,
en una modalidad para restablecer el equilibrio de las relaciones de fuerza entre los protagonistas del
espectáculo. Y, quizá, no es casual que esto haya adquirido una Visibilidad tan marcada en países, como
Estados Unidos e Italia, en los cuales se considera que el espectáculo político alcanzó el nivel más alto. Pero
¿es cierto que la política se ha

transformado en un espectáculo?

EL LIDERAZGO EN LA TELEDEMOCR4CIA 73

PEaSONALIZACIÓN, PERO CONTROVERTIDA
O por motivosrelacionados con el espectáculo político o por motivos relacionados con las nuevas tecnologías
electorales, las dos aproximaciones que acabamos de considerar sostienen que los partidos han sido
sustituidos en su papel de actores principales en la contienda política. Ambas aproximaciones muestran cómo
la personalización de la política constituye una consecuencia inevitable de las transformaciones culturales y
tecnológicas que produjeron los actuales sistemas de comunicación de masas. En una obra que tuvo una
considerable influencia, el politólogo francés Bernard Manin (1997) sintetizó de una manera magistral el
debate sobre las transformaciones que introdujeron los medios de comunicación de masas, al plantear la
hipótesis de que el gobierno representativo ha interrumpido hoy en día “su marcha hacia el autogobierno
popular” (Manin, 1997: 233).
Considerando las experiencias de Estados Unidos y de Europa, Manin reconstruyó la evolución del gobierno
representativo entre los siglos xix y xx, dividiéndola en tres etapas según la formación de tres distintos
“regímenes políticos”. Después de la etapa de la “democracia parlamentaria”, basada en un círculo de
notables de la política y en el gobierno de asamblea, sigue el largo período de la “democracia de partidos”,
basada en la participación organizada y en el gobierno de programas. A raíz de los cambios tecnológicos y
sociales más recientes, se inicia la etapa de la “democracia de audiencia” (o audierzce democracy), que es
la que señala el final del desarrollo del autogobierno popular. En la “democracia de audiencia”, o “del
público”, la elección electoral está personalizada, es decir, los electores votan a una persona, y ya no a un
partido, y menos aún un programa. Los representantes gozan de una autonomía casi total con respecto a sus
representados, porque son los electores quiénes responden a las propuestas de los elegidos y ya no viceversa;

las líneas divisorias del electorado son virtuales más que reales, en cuanto son creadas desde arriba
por los políticos, y no por los procesos que vienen desde abajo, de la sociedad; y la opinión pública
está “despartidarizada”, por el desarrollo de los non-partisan media.
En esta democracia, por lo tanto, la ciudadanía es un público que escucha, una entidad pasiva que
contempla la acción de los líderes, únicos protagonistas de la actividad política. Estos últimos no
tienen mucho más que ofrecer que la propia imagen, considerando la naturaleza de la moderna
actividad de gobierno. Los problemas son tan imprevisibles que ningún líder puede adelantar con
anticipación, en relación con sus electores, promesa alguna. En estas circunstancias, resulta lógico
que el líder enfatice sus propias cualidades personales y su voluntad de tomar en el futuro las
decisiones correctas, más que ‘ç?ncular a programas específicos. Pero cuando un líder se apoya en
su propia imagen, porque ha sido capaz de convencer a los electores de que es más apto que otros
para enfrentar el futuro, entonces los electores tienen menos posibilidades de controlar su
comportamiento que las que tenían en el pasado con los partidos. Por lo tanto, en la “democracia de
audiencia”, la política es una actividad exclusiva del líder. Sin embargo, si es cierto que podemos
encontrar en nuestras democracias muchas de las características de la política contemporánea que
señala Manii, y en especial una formidable tendencia a la personalización, también es cierto que esa
personalización de la Política electoral ha seguido teniendo que enfrentar importantes resistencias
cuando intentó convertirse en personalización de la política gubernamental. Veamos los motivos,
e.mpezando por Estados Unidos.
En este caso, sin duda, la personalización de la política se ha institucionalizado en el ruedo
electoral. La competencia por la presidencia se establece entre dos individuos que han Vencido las
primarias directas de sus respectivos partidos

74 EL ANÁLISIS
apoyándose en sus capacidades personales y que se dirigen a menudo al electorado pidiendo un voto sobre
todo para sus personas, más que para sus programas. Semejante personalización electoral ha favorecido una
evolución “retórica” de la presidencia. Así pues se considera retórico el comportamien.. to presidencial que se
basa en los medios de la comunicación masiva para crear adhesiones y movilizaciones (Kernell, 2006). La
retórica, sin embargo, no basta para gobernar. Incluso los candidatos a los escaños del congreso han
personalizado su accionar. Compiten sobre bases personales y vencen sólo si son capaces de incorporar los
intereses y humores más representativos del distrito electoral o del Estado en el que quieren ser elegidos (Cain
y otros, 1987). Por supuesto, el voto personal puede justificarse como criterio para orientar una decisión
electoral sólo si el representante individual dispone luego de un margen atendible de discrecionalidad
decisional en la institución en la que acciona. Y, de hecho, el Congreso se ha institucionalizado como un
Legislativo descentrado, institucional y partidariamente. Después de la Segunda Guerra Mundial, los
miembros del Congreso, gracias a la estructura decisional descentrada de este último y gracias a una escasa
disciplina de partido, por lo general han podido ofrecerle al propio distrito o Estado decisiones sobre políticas
específicas que los han favorecido. De este modo se garantizan, a través de una actividad personal y no
facciosa de servicio al distrito o al Estado (denominada también constituency service) su futura reelección.’
                                                                                          ,

No obstante, esa predisposición individualista del Congreso no debe exagerarse. De hecho, en su interior han
surgido coaliciones políticas relativamente estables, si
1 El porcentaje de inca mbents o miembros en ejercicio de la cámara reelegidos en sucesivas elecciones fue por

lo general superior al 90% entre 1968 y 2008 —el 87,7% en 1974 y el 88,3% en 1992— (Fabbrini 2008b: 73),
sise considera a los que se presentaron. Este porcentaje es muy alto también en el caso çle los senadores, si
bien la elección senatorial ya de por sí es más competitiva a causa de las dimensiones del colegio (el Estado)
en el cual tiene lugar.

EL LIDER&ZGO EN LA TELEDEMQCR&CIA 75
bien transpartidarias, a favor de una u otra propuesta legislativa. E incluso, a partir de la década de los
noventa del siglo pasado (véase el capítulo iv), se ha registrado un proceso sin precedentes de fortalecimiento
organizativo y de centralización decisional de los partidos en el Congreso, por empezar del Partido
Republicano. En resumidas cuentas, el Congreso de los individuos y la Presidencia de la persona han debido
encontrar modalidades colectivas, es decir, de colaboración política, para gobernar al país.
También en Europa se han dado condiciones que favorecieron la personalización de la política en la arena
electoral. La tendencia a la personalización contribuyó a abrir los sistemas de selección de los candidatos
adoptados por los diversos partidos europeos. Sin embargo, si bien más abiertos que en el pasado, los partidos
siguen desempeñando una función en la política electoral, y, sobre todo, en la institucional (véase el capítulo
vi). Sin duda, el colegio electoral uninominal por el cual son elegidos los miembros del Parlamento, con un
sistema electoral mayoritario simple en Gran Bretaña con un doble turno o segunda vuelta én la Francia de la
                                                       ‘

V República, favorece mucho más el voto personal que la lista cerrada en el ámbito de la circunscripción,
como lo establece la nueva ley electoral de Italia, con un sistema proporcional con un premio de mayoría,,
adoptada en las elecciones parlamentarias de 2008. No obstante, a los gobiernos parlamentaristas les resul4
difícil funcionar sin partidos que vinculen la mayoría parlamentaria al Ejecutivo. Puede decirse que en la
Francia semipresidencial, en virtud de las elecciones directas del presidente de.la república, la personalización
se ha transferido al Ejecutivo con mayor facilidad, sobre todo cuando el presidente goza de una amplia
mayoría en el Legislativo, Como sucedió en el caso de Nicolas Sarkozy después de su elección en mayo de
2007, a la que le siguió la elección del Parlamento en junio de 2007, que confirmó la mayoría presidencial.
Pero incluso en estas circunstancias, el presidente

76 EL ANÁLISIS

EL LIDERAZGO EN LA TELEDEMOCRACIA 77

de la república necesitó la colaboración de un partido para transformar sus propuestas en actos
legislativos.
Si bien en Gran Bretaña y en Francia se le pusieron limitaciones a la personalización del Ejecutivo,
en la Italia de la II República esto sucedió en menor grado, en especial durante el gobierno de Silvio
Berlusconi. Por razones específicas, con su elección la personalización de la política electoral se
transformó en la personalización del Ejecutivo. En primer lugar, por la crisis de la verticalidad del
sistema de partidos que había organizado a Italia después de la Segunda Guerra Mundial, una crisis
que no se verificó en ningún otro país europeo en tales proporciones. Y luego, por el poder
mediático que favoreció a Silvio Berlusconi, el primer tycoon televisivo que se convierte en un líder
político en el ámbito nacional. Pero, sobre todo, por el hecho de que Italia no logró regular de
manera eficaz los conflictos de intereses, en especial para impedir que la propiedad de un imperio
mediático pudiera ser utilizada políticamente. Así, Silvio Berlusconi pudo transformar la política en
un espectáculo favorable a su persona, pero también, y quizá sobre todo, ha podido utilizar los
poderosos instrumentos de ios medios de comunicación para conquistar una posición hegemónica
dentro del mercado de las ideas. De todos modos, una vez que se convirtió en cabeza del Ejecutivo,
también Silvio Berlusconi tuvo que tomar conciencia de que una democracia compleja no puede ser
gobernada como una empresa económica con una dirección personal.
En conclusión, más que la decadencia de la democracia representativa estamos presenciando su
transformación. Las teledemocracias, por cierto, han creado un contexto favorable a la
personalización de la política electoral. Sin embargo, esta última se topa con distintos esquemas
partidarios e mstitucionales que filtran su pasaje a la política gubernamental. Con la excepción
parcial de Italia, estos esquemas han continuado funcionando, aunque de una manera distinta a

como lo hacían en el pasado. De todos modos, el nuevo desafío proveniente del sistema de las
comunicaciones de masas exige que los esquemas sean no sólo preservados, sino redefinidos de una mejor
manera.
CONCLUSIÓN
La evaluación que acabamos de realizar demuestra que una investigación del liderazgo político no puede dejar
de considerar las transformaciones que han producido los actuales sistemas de comunicación. Desde esta
perspectiva, las dos aproximaciones que hemos considerado se revelan útiles para comprender la función, que
los líderes se ven inducidos a desempeñar. Los medios de comunicación de masas han convertido la política
en espectáculo y han producido una transformación de las modalidades tradicionales de conquista de la
hegemonía en el mercado de las ideas. Esto ha llevado a un ascenso del líder, en particular en el proceso
electoral. Se puede decir que, en este último caso, la relevancia del líder es inversamente proporcional a la de
los partidos. Sin embargo, esta personalización de la política electoral no se transformó en personalización de
la política gubernamental, ni tampoco en un cuestionamiento de la democracia representativa. En Estados
Unidos, la personalización del proceso electoral, y en consecuencia de la presidenci , no se tradujo en una
personalización del gobierno. Sin la formación de coaliciones políticas capaces de vincular las distintas
instituciones, no sería posible gobernar. En Europa, la personalización de la política continúa tensando las
estructuras gubernamentales —parlamentaristas y semipresidenciales_ que requieren el sostén de los partidos
para poder funcionar. E incluso en la Italia de Silvio Berlusconi, que es donde el proceso de personalización
gubernamental está más avanzado, se han activado no pocas reacciones para contrarI estarlo En resumidas
cuentas, la democracia representati

78 EL ANÁLISIS
va ya no es la misma del pasado, pero sin lugar a dudas tendrá
todavía algo que decirnos en el futuro.
SEGUNDA PARTE
LA COMPARACIÓN

EL LÍDER Y EL PARTIDO EN ESTADOS UNIDOS
Pasemos ahora al análisis comparativo del liderazgo gubernamental en Estados Unidos, en cuyo caso, cuando
se habla de liderazgo gubernamental, debe entenderse en primer lugar el liderazgo presidencial. En Estados
Unidos, el estudio del liderazgo presidencial no puede desvincularse del análisis de los partidos políticos. En
ese país, de hecho a principios del siglo xix tuvo lugar la formación del primer sistema de partidos de tipo
moderno, justamente para organizar la competencia electoral destinada a elegir al futuro presidente.
Considerando la naturaleza separada del sistema de gobierno, los partidos políticos asumieron históricamente
la función de vínculo entre el Congreso y el presidente. De este modo, hicieron posible la acción de gobierno,
aunque dentro del marco de una Constitución destinada a limitar a este último (Orren y Skowroneck, 2004).
Por este motivo, el estudio del liderazgo presidencial presupone el conocimiento tanto del debate en torno a
los partidos como el de su concreta evolución histórica.
Los PARTIDOS: LOS ORIGENES DEL DEBATE
Empecemos por el debate. Como nos lo recuerda Epstein (1986), el interés de los politólogos estadounidenses
por los Partidos es un fenómeno del siglo xx y coincide con el nacimiento y desarrollo de una disciplina
científica específica: la
81

LA COMPARACIÓN

EL LIDER Y EL PARTIDO EN ESTADOS UNIDOS 83

82
de la ciencia política. No obstante, este interés por los partidos tuvo que enfrentar una desconfianza bastante
generalizada en la opinión pública informada y en la cultura política nacional con respecto a estos últimos. La
desconfianza dificultó su estudio sistemático por parte de los especialistas estadounidenses en el siglo xix.
Quizá no sea casual que los primeros estudios sistemáticos sobre los partidos estadounideñses provengan de
observadores o especialistas que no son estadounidenses, entre los cuales se destacan Bryce (1891) y
Ostrogorski (1910). Cuando los estadounidenses comenzaron sus propios estudios, éstos con frecuencia
asumieron el carácter de una crítica reformista de su objeto.
Esa crítica reflejaba la influencia ejercida en el debate estadounidense por el modelo europeo de partido. Por
modelo europeo de partido se entiende el partido British, en sus dos variantes, latory y la laborista, porque las
alternativas políticas británicas representarOn por razones históricas, culturales y geopolíticas, el punto de
referencia obligado para la reflexión politológica estadounidense durante buena parte del siglo xx. Hubo un
modelo de partido, el británico, que se consideró el “partido responsable” por excelencia, el único que se
estimó coherente con la necesidad de organizar una democracia de masas y de gobernarla. Es natural que la
referencia positiva a ese modelo de partido coincidiera con la referencia también positiva al modelo de
gobierno de partido que lo hizo posible en Gran Bretaña, el cual no debe confundirse con su específica
configuración institucional, el sistema parlamentario en cuyo interior se concretó.
La denuncia de Schattschneider en 1942 (véase el capítulo i) de la ausencia de un interés científico por los
partidos por parte de la comunidad de politólogos estadounidenses fue sin duda exagerada. Por cierto, el
legado de la cultura política nacional, o bien de la visión federalista de la repú blica constitucional como
gobierno opuesto a las facciones,

cuyos emblemas son El federalista número 10 de Madison
y el famoso Farewel! de Washington, contribuyó bastante,
durante buena parte del siglo pasado, a sembrar la descon fianz teórica hacia los partidos, considerados, en el peor
de los casos, como la expresión de una degeneración ins tituciona de la república, o bien, en el mejor de los casos,
poco más que males necesarios e inevitables de su reproduc ció biológica (Hofstadter, 1969). Así, fue el biitánico Bry c
(1891) quien subrayó, hacia fines del siglo xix, la impor tanci del nuevo papel desempeñado por los partidos en la

¡ política estadounidense: representaban el instrumento que
hacía funcionar, y que había hecho funcionar hasta enton ces el sistema de gobierno separado ideado en Filadelfia
en 1787 en presencia de un electorado de masas. Además,
Biyce consideraba que esa función ejercida por los parti Madiso escribe el 23 de noviembre de 1787 en lo que se
convertiría en El federalista número 10 (Hamilton y otrs, 1997: 90 y 91): “La falta de estabilidad la injusticia y la
confusión que rinan en las asambleas populares son la expresión, por cierto, de los males mortales que afectan a los
gobiernos populares en todas partes; éstos continúan brindándoles a los adversarios de la libertad los mejores y más
fecundos argumentos para sus floridas y declamatorias invectivas.[...] Todo esto se debe principalmente, Si no
completamente, al carácter faccioso que hace que nuestra administraCiÓn pública carezca de coherencia y de justicia”. No
está menos preocupado George Washington cuando se expresa de este modo en su “Discurso del adiós” pronunciado el 17
de septiembre de 1796 en ocasión del anuncio de que no aceptaría una tercera reelección para el cargo de presidente
(MacArthuq 1995: 08): “[Amigos y conciudadanos] E...] permítanme advertirles, de la manera más solemne, contra los
efectos venenosos del espíritu de partido. Este espíritu embargo, es inseparable de nuestra naturaleza, y tiene sus
ralees en las pasiones más fuertes de la mente humana. Esto podemos enCOntrai.lo de distintas maneras, en todos los
gobiernos [.1. Pero en los poPulares [....] representa el peor enemigo. El dominio alternado de una facción Y de otra, que
agudiza el espíritu de venganza propio de las animosidades Partidanas que en diferentesépocas y en diferentes países han
generado as monstruosidades más horrendas, constituye en sí mismo un espantoso cespotlsrno. Es curioso que, a pesar de
semejante cultura antipartidaria, a gunos de los padres fundadores de la nueva república hicieran surgir el Primer sistema
moderno de partidos del mundo.

84 LA COMPARACIÓN
dos estadounidenses los había vuelto merecedores de una investigación, ya que resultaban mucho más
significativos que sus homólogos europeos, sobre todo teniendo en cuenta la mayor complejidad institucional
del contexto en el que debían desempeñarse.
A pesar de esta “partida incierta” (Epstein, 1986: 10), la ciencia política, desde su formación como disciplina,
de ninguna manera subestimó a los partidos políticos, y fue de inmediato consciente de su utilidad para el
funcionamiento del sistema político. Los estudios de Ford (1898) y de Merriam (1922), y el artículo de Beard
(1917), entre otros,constituyeron expresiones significativas de esta conciencia. En ellos no sólo se enlazan
descripciones y críticas de ios partidos, sino que la crítica se realiza a fin de revalorizarlos y fortalecerlos.
Piénsese, a propósito, en la crítica del patronage2 y en el apoyo a la reforma en un sentido meritocrático del
civil service de parte de Beard, deseoso de ver dirigirse a los partidos hacia una identidad programática y de
principios, O bien en la posición radicalmente anti-machine de Merriam (1908), quien contemplaba con gran
escepticismo la introducción de las primarias, en las que veía una amenaza potencial a la cohesión interna de
los partidos.
En resumen, aun cuando Croly (1914) escribió a favor del desmantelamiento de los partidos y, aun antes,
también Ostrogorski, en el mismo período, propuso incluso, en el te-

EL LÍDER Y EL PARTIDO EN ESTArOS UNIDOS 85
rreno teórico, su sustitucjón, desde comienzos del siglo xx en la ciencia i5olftica comenzó a advertjrse cada
vez más una posición favorable en cuanto a la utilidad de los partidos y un moderado optimismo en relación
con la posibilidad de su reforma. No se registran en la literatura científica de los dos primeros decenios del
siglo pasado posiciones favorables a la institucionalización de los vínculos directos entre el Poder Ejecutivo y
los electores en sustitución de los existentes entre estos últimos y los partidos, justamente porque se había
extendido la opinión de que era necesario confiarles a los partidos (si bien reformados) la tarea de organizar
estos vínculos Con el estudio de Merrjam de 1922, donde se destaca la función positiva de la intermediación
institucional desempeñada por los partidos y se reconoce la conveniencia de reformas para impulsarlos a la
consecución de fines públicos, y no autorreferenciales se cierra este período de la reflexión científica.
Los AÑOS TREINTA Y CUARENTA DEL SIGLO Xx
Ura vez que se reconoció que la visión individualista de Ostrogorskj y de Croly no podía funcionar con un
electorado de masas, y una vez que se reconoció también que los partidos
“Esc-ibe Ostrogorski en su estudio sobre los partidos estadounidenses (1910: 43): “Mi punto de vista consiste
en colocar a todos los candidatos en Pie de igualdad frente al electorado E...]. La ausencia de todo símbolo
partida- fo en la boleta obligará a las grandes masas de los electores a fijarse con más atención en los
individuos que se presentan como candidatos, en vez de votar de a manera mecáca por un símbolo”. Y
también (Osn-ogorski, 1910: 441) expresa. “Ej partido, que debe hacerse cargo de una r1anera general de
numerOSp 5 y diversos problemas, tanto de hoy como de mañana, debería dejar su ugar a organiracjo5
especiales, limitadas a objetivos específicos, que se forrnen y reformen de una manera espontánea, sobre la
base de, por así decirlo, OS cambi en los problemas de la realidad y el juego de opiniones que esto ImPlica».
Para una discusión acerca de los orígenes de la “política sin partidos”, Véase Quagliar0 (1993).

Por patronage se entiende la utilización de puestos públicos con fines partidarios. Es obvio que donde existe patronage no
puede haber un civil serVice profesional. El patronage fue un efecto del spoil system introducido por el presidente Jackson
(véase el capítuloi, nota 7).
Se definía como mach me la organización de partido construida jUS tamente para el control del botín público. Un partido-
máquina formidablemente capaz de integrar en el proceso electoral a los inmigrantes que llegaban en oleadas al país y, por
lo tanto, de premiar la fidelidad electoral de estos últimos distribuyendo puestos públicos disponibles en los diversos
niveles del sistema institucional, desde ios condados hasta el centro federal.

86 LA COMPARACIÓN

EL LÍDER Y EL PARTIDO EN ESTADOS UNIDOS 87
eran más necesarios que nunca en un sistema institucional como el estadounidense de separación múltiple de
poderes, la ciencia política de ese país se encontró en la necesidad de conciliar ese reconocimiento con una
visión actualizada y realista de la democracia. Por estos motivos, en las décadas de 1930 y de 1940 la
reflexión acerca de los partidos contribuyó a una revisión significativa de la teoría (normativa) de la
democracia. En los estudios de Friedrich (1946), de Maclver (1947) y de Finer (1949), los partidos políticos
se consideraron necesarios para concretar una concepción de la democracia como sistema competitivo en el
cual los ciudadanos eligen al que debe tomar las decisiones. Esta concepción sería formalizada por
Schumpeter en 1950.
La concepción del partido como un grupo con un líder y de la democracia como un sistema destinado a elegir
entre grupos con un líder que compiten entre sí, no parecía tener entre sus promotores una connotación
restrictiva: después de todo, incluso entendidos de esta manera, los partidos se veían obligados en razón de su
naturaleza a perseguir metas generales, buscando el apoyo de vastos sectores del electorado. Para estos
autores5 era precisamente en este punto donde se podía hacer la distinción entre los partidos y los grupos de
presión, porque estos últimos no necesitaban (ni se les exigía) buscar ese apoyo: se limitaban a organizar el
impacto de los intereses organizados, fueran particulares O especiales, representados por ellos en la política
pública.
Antes del desarrollo del análisis comparado de los partidos, desarrollo que se produce después de la Segunda
Guerra Mundial, la ciencia política estadounidense había consolidado ya un punto de vista científico y
político favorable a los partidos, cuya acción se consideraba indispensable para recomponer un sistema de
gobierno separado y para volver a equilibrar el excesivo poder de quienes poseían la riqueza

económica. No obstante, el partido que se tenía en la mira era en general de tipo confederado —pues
confederaba las organizaciones estatales de partido—, muy descentralizado, privado de una fuerte y
permanente identidad programática y, por lo tanto, marcado por la personalidad de sus líderes nacionales y
locales. En resumen, el “partido estadounidense”, tal como surgió de una larga competencia política, se
convirtió en un sistema de fracturas múltiples en el plano territorial y social, y de separaciones múltiples en el
institucional.
Sin embargo, al fin de la Segunda Guerra Mundial, el contexto en el cual se había desarrollado la reflexión
científica cambió de una manera sustancial. El fin del conflicto bélico le dejó al país como herencia grandes
problemas internos e internacionales que no era posible afrontar de una manera adecuada a los medios
políticos e institucionales existentes. Las nuevas responsabilidades internacionales del país y las crecientes
responsabilidades públicas con respecto a la sociedad y la economía nacionales hacían imprescindible la
creación de instrumentos más centralizados de formación
de las decisiones de gobierno.
Si las nuevas responsabilidades internacionales habían llevado a un refuerzo del poder decisional de la
presidencia, las transformaciones sociales y económicas internas no disponían de un organismo igualmente
adecuado para poder gobernar la dinámica a veces tumultuosa de sus cambios. Además, la expenencia de i
presidencia del demócrata Truman (1945-1948),
que sustituyó a Roosevelt a su muerte,6 y después la del propio Truman (19494952) apoyada esta última por
una mayoría demócrata en la cámara y en el Senado durante todo el mandato, Pusieron dramáticamente en
evidencia las dificultades para promover incluso en Estados Unidos, ese welfare state de tipo
6 Como es sabido, Frankjin D. Roosevelt había sido elegido presidente Por cuaua Vez consecutiva en 1944

con Tniman como cepresidente. A la muerte de Roosevelt en 1945, Timan asumió la presidencia por casi todo
el efod0 de Cuatro años, como lo establece, obamente, la Constitución.

Según una línea interpretativa que precisará más adelante Sartori (1976).

88 LA COMPARACIÓN

EL LÍDER Y EL PARTIDO EN ESTADOS UNIDOS 89

universalista que en el mismo período se estaba constituyendo en algunos países europeos regidos por
gobiernos reformistas.
El contexto global institucional y político neutralizaba las tentativas de los reformadores estadounidenses,
limitando sus iniciativas legislativas o directamente favoreciendo la inversión del signo político de las
anteriores medidas innovadoras. Pensemos, entre otras, en la Taft-Hartley Act de 1947 que, si bien
reconocía el poder adquirido por las organizaciones sindicales en la negociación colectiva gracias a la
Wagner Act de 1935, luego establecía severas condiciones restrictivas a su posible uso. Y esto ponía todavía
en un más flagrante contraste la experiencia británica, que, gracias a un distinto contexto institucional y
político, estaba experimentando la extraordinaria y exultante construcción de un welfare state universalista,
que combinaba de una manera radicalmente distinta a las del pasado la solidaridad social con la eficiencia
económica. Sin embargo, en ese contexto, lo que más les llamaba la atención a los especialistas
estadounidenses era la eficacia gubernamental: o sea, la posibilidad de cumplir con los objetivos
prograrnáticos del gobierno. Esta eficacia que se consideraba la expresión de un partido, el laborista,
disciplinado y unido, un partido que le había brindado al gobierno que lo representaba, el conducido por
Clement Attlee, los recursos necesarios para sostener, durante el período legislativo completo, de 1945 a
1950, pero en realidad hasta fines de octubre de 195l, sus iniciativas para reformas de largo aliento.
Por lo tanto, inmediatamente después de la Segunda Guerra Mundial, Gran Bretaña se presentaba a los ojos de
muchos especialistas estadounidenses como un punto de referencia ideal, no por las características generales
de su organización
El líder laborista Clement Attiee presidió dos períodos de gobierno, el primero desde julio de 1945 hasta
febrero de 1950 y el segundo desde febrero de 1950 hasta octubre de 1951. A los gobiernos laboristas de
Clement Attlee lees siguió el gobierno conservador de Winston Churchill, desde octubre de 1951 hasta abril
de l95

institucional, sino por el comportamiento concreto de sus partidos, y en especial del laborista (Epstein, 1980).
En resumen, la existencia de un partido cohesionado y programático demostraba que era posible seguir,
pacífica y coherentemente, estrategias de reforma tendientes al socialismo democrático, incluso en un gran
país occidental. De este modo, las circunstancias en ese país despertaron en los estudiosos estadounidenses un
renovado interés por los partidos políticos británicos, y por el laborista en particular, que se reflejó de
inmediato en el debate interno de la comunidad científica, al punto de impulsar a esta última, como asociación
profesional (la American Political Science Association —APsA—), a presentar una propuesta formal de
reforma del sistema de partidos.
LA RESPONSABILIDAD: PRIMERA CONTROVERSIA
Inmediatamente después de la Segunda Guerra Mundial y hasta finales de los años sesenta del siglo xx, luyo
lugar en el seno de la ciencia política un acalorado debate en torno al terna de los partidos políticos. El núcleo
del debate fue el concepto de responsabilidad política (Ranney, 1954, capítulo u). Las distintas
interpretaciones de este concepto dieron origen en la comunidad científica a la formación de un par de
controversias (Everson, 1980, capítulo 1). La primera enfrentó a los defensoresde las organizaciones
partidarias estadounidenses, tal como habían surgido del largo desarrollo político del país, con los promotores
de una reforma de los partidos para volverlos más centralizados, más nacionales y, en consecuencia, más
responsables en cuanto a la acción de gobieo La segunda çontroversia, en el campo de los reformadores se
entabló entre los que favorecían una interpretación del partido como grupo articulado en torno a un líder y los
que en cambio preferían un partido abierto y participativo. Veamos por separado este par de controversias.



1
90 LA COMPARACIÓN

EL LÍDER Y EL PARTIDO EN ESTADOS UNIDOS 91

En relación con la primera, los defensores de los partidos tradicionales gozaban de un sólido fundamento en la
ciencia política estadounidense. Desde Ford (1898), Sait (1927) y Herring (1940) hasta Rarmey y Kendall
(1956) y Banfield (1964), podemos rastrear una línea interpretativa, bastante coherente y orgánica, que
destaca no sólo a los partidos políticos en cuanto tales, sino sobre todo las características organizativas que
estaban asumiendo en la historia del país. Para Kendall, Banfield y Ranney, la naturaleza descentralizada de
los partidos estadounidenses, su limitado carácter ideológico y pro- gramático, su porosidad y permeabilidad,
la ausencia de una membership de masas e incluso las incongruencias de su acción institucional reflejaban
sus virtudes más que sus defectos. En algunos casos, esta apreciación llegó al punto de valorar de una manera
positiva la práctica del patronage, que esos partidos ejercieron antes y después de las reformas del período
progresista a fines del siglo xix y a principios del xx.
Las “botellas vacías” de Bryce, en esta línea interpretativa, demostraron en realidad constituir organizaciones
extraordinariamente “llenas”, ya que eran capaces de mantener unido a un país desgarrado territorial, social y
culturalmente. Para expresarlo en los términos de Ranney, el pluralismo extremo (e irrepetible en cualquier
otro lugar) del país no podría haber soportado la acción de partidos coherentes, disciplinados y programáticos,
acción que se consideraba que sólo en una democracia plenamente mayoritaria podía desarrollarse de una
manera positiva. Con el infaltable recuerdo de la dramática experiencia de la Guerra Civil (1861-1865), los
autores que se reconocían dentro de esta línea interpretativa destacaron la función de los partidos políticos
como intermediarios entre la sociedad Y el Estado, mayor que la del gobierno mismo. Para estos autores, era
la responsabilidad de los partidos çonciliar el principiO de la mayoría con el principio de defensa de las
minorías, a través de una serie de negociaciones entre una pluralidad de diferentes intereses territoriales,
econdmicos, sociales, étfll co

y culturales. Estas negociaciones no podían dejar de tener como consecuencia una cierta incoherencia
programática. Después de todo, los partidos, justamente porque se los consideraba una confederación de
minorías, reflejaban la sociedad que representaban y le ofrecían oportunidades de recomposición más que
directivas de gobierno.
Siendo así las cosas, la transformación de los partidos en organizaciones coherentes y centralizadas hubiera
mplicado arriesgar la estabilidad social e institucional. Y, además, las ventajas de semejante transformación
podían lograrse incluso sin ella: después de todo, a pesar de sus características, los partidos habían sido
capaces de promover una experiencia como la del New Deal, mientras en Gran Bretaña, en la década de 1930,
no sólo el Partido Laborista se había demostrado incapaz de afrontar de un modo innovador la gran crisis
económica y, por lo tanto, quedó excluido del gobierno, sino que toda la acción gubernamental de la década
estuvo por debajo del nivel de exigencia que la situación requería. Esto fue así quizá porque la debilidad
prograrnática de los partidos estadounidenses quedó compensada por los recursos puestos en juego por el
presidente, quien utilizó la crisis para acrecentar su influencia en el proceso decisional. De esta crisis, de
hecho, surge la presidencia moderna, distinta de la presidencia constitucional del largo período precedente
(véase el capítulo iv).
A los defensores del partido tradicional se opusieron, desde una concepción distinta de la responsabilidad
política, los Promotores de la reforma de los partidos, es decir, los especialistas que, sin negar la importancia
histórica de los partidos
estadounidenses consideraban que las organizaciones tradiCionales resultaban inadecuadas en el nuevo
contexto de la democracia posbélica. Para los promotores de la reforma, los cbios produçjdos en la estructura,
en las dimensiones y en lOS objetivos d gobierno habían creado un nuevo contexto decisioflal En este nuevo
contexto, los partidos no podían ya liraltarse a acomodar los múltiples y variados intereses eri una

92 LA COMPARACIÓN

EL LÍDER Y EL PARTIDO EN ESTADOS UNIDOS

vasta representación coalicional. Por el contrario, justamente para manejar con eficacia los
problemas de una sociedad con un alto grado de industrialización y para guiar con coherencia una
potencia mundial, los partidos debían cumplir al menos con tres cometidos fundamentales: en
primer lugar, actuar como instrumento colectivo de la responsabilidad gubernamental; en segundo
lugar, actuar como instrumento de organización y de legitimación institucional de una mayoría
política; en tercer lugar, actuar como instrumento de una competencia entre intereses y valores en
contraste, de modo de darle sentido a la democracia política del país.
Estos cometidos remitían a la plena aceptación de la viSión mayoritaria de la democracia. Los
partidos —escribían Schattschneider (1948), con mucho énfasis, y Key, (1958), cón más
moderación— deben demostrar ser capaces de reconocer a una mayoría política y demovilizarla, no
sólo porque la plena competencia bipartidaria es la única condición para una democracia vital, sino
también porque la movilización de una mayoría política constituye el instrumento más eficaz para
contralTestar la influencia de la comunidad de los negocios (es decir, según Schattschneider, [1956:
197], la de la “mayoría económica”). Así, para estos autores, y para Schattschneider en particular, el
“mayoritarismo” político constituía la premisa del igualitarismo social. Y, de una manera más
generaL constituía el antídoto contra una posible captura del gobierno federal por parte de esos
poderosos grupos de presión, que expresaban las grandes transformaciones económicas y sociales
producidas por la gran crisis de los años treinta y luego por el subsiguiente conflicto bélico.

93
ciando poco a poco, sobre todo en relación con el modelo de partido que uno y otro sector consideraban el
más adecuado en el nuevo contexto de la política estadounidense. En el interior de esta contraposición, vale la
pena destacar la figura de Schattschnejder, quien contribuyó a la elaboracióñ de ambas posiciones en
conflicto: un síntoma de la fluiiidez del debate, y, tal vez, del carácter in pro gress de la investigación teórica
y política que suscitaba. Los dos modelos de partidos propuestos, si bien inspirados en una común lógica
mayoritaria y realizados sin ninguna exigencia de una reforma Constitucional más general, remitían a
diferentes concepciones de la democracia.
En lo que respecta al modelo de partido, si bien dentro de una perspectiva común de un partido programático,
la controversia tuvo lugar entre quienes optaban por un partido entendido como organización de un
competing team (un equipo formado para competir) y quienes optaban por un partido entendido como
organización de un policy mandate (un equipo depositario de un mandato electoral programático). De una
manera más general, esa controversia tuvo lugar entre dos escuelas de politologfa, entre dos interpretaciones
de un gobie0 de partido responsable. Veamos la primera escuela:
SUS exponentes Schattschnejder (1942) en primer lugar, pero tambj Key (1958), se remontaban sin duda a la
tradición
Política organjzatjv de los partidos estadounidenses, la del Partido como un grupo con un líder, que ya hemos
visto, pero también porgan el énfasis en la necesidad de una modernización de esos partidos, en el sentido de
una evolución hacia un
modelo de partido cohesionado, centralizado y nacional. El acento recae una vez más sobre el liderazgo. Ese
acento, sn embargo, se coloca desde una perspectiva diferente acerca de la función de los partidos. No se
supone ya que sean u simple instrumento para la acomodación de intereses, sino mas bien organizaci para
crear una mayoría de gobierno.
1 egun estos especialistas la modei-njzacion de los partidos po itic0 esta destinada a producir un cambio de su
naturaleza

LA RESPONSABILIDAD SEGUNDA CONTROVERSIA
Incluso compartiendo algunos presupuestos los reformado res de los partidos políticos estadounidenses se
fueron diferefl

94 LA COMPARACIÓN

EL LIDER Y EL PARTIDO EN ESTADOS UNIDOS 95

para ponerlos en condiciones de funcionar con eficacia como motores de regulación de las mayorías. Al
competir entre sí para lograr el apoyo de la mayoría del electorado, los partidos permiten simplificar las
alternativas electorales. En este sentido, su reforma constituye la condición necesaria para volver eficaz esa
competencia, y, en consecuencia, impulsar a los partidos hacia una mayor responsabilidad con el electorado.
Como bien se señaló (Everson, 1980: 23, notas 36 y 38), los promotores de esta visión del gobierno de partido
tomaban como punto de referencia la experiencia británica, pero la del partido conservador de ese país. De
hecho, la idea de partido como competing team provenía de la teoría tory de la democracia (Beer, 1965),
según la cual ésta no implica necesariamente una participación de ios ciudadanos o, en este caso específico,
de los miembros del partido, en la elaboración y definición del programa político. La tarea de elaboración y
definición son propios de la dirigencia del partido (es decir, del team) cuya cohesión interna podría incluso
quedar amenazada por una democratización del proceso decisional. La competencia entre (dos) partidos debe
concretarse en la competencia entre dos governing teams (equipos de gobierno) cohesionados en cuanto a su
organización y con una identidad programática: al electorado le corresponde sólo el cometido de seleccionar
un gobierno, en el sentido de un equipo de gobierno con su programa, y no de contribuir a la definición de una
política, o sea de un programa con sus políticas. La cohesión, la centralización y la nacionalización de los
partidos aparecían, desde esta perspectiva, como condiciones necesarias para hacer posible el juicio de los
electores sobre el rendimiento de los distintos tearns, y por lo tanto, para aumentar su grado de
responsabilidad política.
Schattschneider (1942: 60) fue el primer propulsor de una concepción rigurosamente elitista de la democracia
de partidos. La democracia, para este especialista en ciéncia política se cumple sólo en la competencia entre
dos partidos, no dentro de

cada uno de ellos, según la fórmula conocida como “democracy between parties and not within parties”
[“democracia entre los partidos y no sin los partidos”]. Coherente con la tradición to!y, Schattschneider negó
que la democracia intrapartidaria pudiera constituir una condición de la democracia interpartidaria; aún más,
le parecía que la consecución de la primera podía llegar a convertirse en un obstáculo para el pleno desarrollo
de la segunda. Así, para este estudioso, el objetivo de la reforma debía ser neutralizar la descentralización de
los partidos políticos estadounidenses favoreciendo su cohesión en torno a líderes nacionales, quienes a su vez
deberían considerarse responsables sobre todo con respecto a sus electores, más que con respecto a los
miembros de sus partidos.
La segunda escuela, representada sobre todo por un comité de la APSA (1950), y presidido curiosamente por
el mismo Schattschneider enfatizó en cambio el aspecto participativo que debía caracterizar a los partidos: en
este caso, la democracia se entiende como una competencia entre partidos capaces de garantizarles a los
electores una opción entre alternativas programáticas, las cuales deben quedar definidas por una participación
directa de los miembros del partido en los procesos internos de formación de los programas. Por lo tanto, la
calidad democrática del sistema político depende no sólo de la claridad de la competencia entre los partidos,
Sino también, y sobre todo, del grado de apertura del proceO S1ecisional interno de cada uno de ellos. El
objetivo de esta apertura ‘consiste en favorecer la formación y el desarrollo de partidos políticos portadores de
programas coherentes, o
Sea, en gran escala, a largo plazo, capaces de armonizar las diferentes propuestas políticas y aptos para
ampliar continuamente 1epresentatjvjdad social. Estos logros exigen la Concreción de un modelo organizativo
que favorezca y estimule la participación activa de los miembros de los partidos. Tarnbj11 en este caso, la
referencia principal es un partido
ritanico corno es obvio, el laborista. La APSA hizo suya la

96 LA COMPARACIÓN

EL LÍDER Y EL PARTIDO EN ESTALOS UNIDOS

concepción laborista de democracia, entendida como el sistema que permite la elección entre conjuntos de
policy alternatives, definidas a través de una participación consciente de los ciudadanos dentro de los
partidos mismos.
De esta manera, para estos intérpretes del gobierno de partidos, la mayoría que un partido puede obtener en
una competencia electoral debe ser el resultado de la adhesión a un programa de políticas, más que al equipo
y al líder, a quienes les corresponde llevarlas a buen término. Si la atención se centra en el partido que
gobierna, la cohesión y la centralización de los partidos son necesarias para llevar adelante, con suficiente
decisión y coherencia, el programa por el cual se ganaron las elecciones y si, en cambio, se considera al
partido de la oposición, esas cualidades son necesarias para ofrecer una clara alternativa programática con
vistas a sustituir, en subsiguientes elecciones, al partido rival si este sufre un eventual revés. La democracia
dentro del partido, o sea la participación de los miembros del partido en la definición de sus líneas
programáticas, constituye la condición necesaria para la formación de partidos cohesionados y centralizados,
portadores de programas de interés nacional. En este caso, pues, la participación se concibe en un sentido
exactamente opuesto al de la perspectiva precedente, la del gobierno de partidos, y constituye en rigor la
garantía de un desarrollo cohesionado y centralizado de los partidos, y no su obstáculo.
Los PARTIDOS Y EL PRESIDENTE
Si bien con una interpretación común de los partidos y del gobierno de partidos, en esta escuela del policy
mandate se empezó a generar un virulento debate en torno al probleflha crucial de la función del presidente y
de la naturaleza de SU liderazgo en el sistema propuesto de gobierno de partidos En el informe de la APSA,
en especial en los puntos 37 y 38, el

97
proyecto de democratización de los partidos tiene también como objetivo favorecer el desarrollo de procesos
más eficaces para la selección.de los líderes. La propuesta de primarias directas para la selección de los
candidatos; la invitación a los comités de los partidos para proponer y hacer públicos, antes de las elecciones
directas, los nombres de ios candidatos que se consideran representativos de la organización; el pedido de que
el papel más importante en el plano decisional se les confíe a los comités nacionales de los partidos; la
solicitud para fortalecer la organización de los partidos en el Congreso y de este modo a su dirigencia
democráticamente elegida: estas y otras propuestas tendían a articular los procesos de democratización y de
fortalecimiento organizativo de los partidos con la necesidad de favorecer la afirmación en su interior de
líderes con autoridad, además de brindarles un Sostén institucional estable.
En especial para la APSA, el gobierno de partidos y el gobierno de los partidos implicaban la organización
de un sistema de selección de los líderes, y de un modelo de organización coherente con éste, que incentivara
la colaboración entre ellos, por lo tanto, la afirmación de una concepción Colectiva de la responsabilidad de
                           ,

la dirección política. La existencia de una dirigencia colectiva homogénea y coheSionada, constituida por los
líderes de las organizaciones de pal tido, de los partidos en el Congreso y del presidente, se COns1daba como
la condicion para hacer funcionar, segun la logica mayofltaria un sistema de gobierno separado
que, de otro modo, podría paralizarse a causa de continuos COflfli0 institucionales Asi Woodrow Wilson una
vez que llego a la presidencia (1913-1920) considero que el gobierno de partidos se podia concretar solo a
traves del impulso de U lidr presidencial (Ranney 1954 capitulo 3) y segun la APSA (Ranney 1954 39-44) el
presidente debia ser estimu
:do Para actuar como el lider de un team y como tal debia flCOntrarse en las condiciones institucionales que
lo hicie 4

1

98 LA COMPARACIÓN

EL LÍDER Y EL PARTIDO EN ESTADOS UNIDOS

ran sentirse responsable también en relación con los demás miembros del equipo.
La posición de Wilson fue retomada por otros especialistas que también adhirieron a esta segunda
escuela del gobierno de partidos, pero que terminaron por disentir de ésta en cuanto a la función del
presidente. Burns (1963; 1978) es sin duda el exponente más autorizado y convencido de la
necesidad de un liderazgo personalizado del gobierno y del partido. Para este estudioso, un partido
cohesionado requiere por fuerza un líder con autoridad, esto es, sin ese liderazgo personal la
capacidad misma del partido de conquistar a la mayoría del electorado se vería seriamente
amenazada. Además —y teniendo como punto de referencia la experiencia de Kennedy—, para
Burns el partido debía transformarse en un verdadero partido presidencial. Sólo el presidente tiene
la capacidad de guiar a la mayoría en el Congreso, si es de su propio partido, o bien lograr la
formación de una mayoría transversal, si su partido se encuentra en minoría en el Legislativo.
Aunque Burns nunca citó el modelo británico, su posición favorable a un gobierno de partidos con
un presidente con autoridad parecía un intento de hacer funcionar el sistema de gobierno
estadounidense como el británico, aunque sin tocar sus características institucionales, a través del
recurso del liderazgo del presidente. En otros términos, para Burns el presidencialismo
estadounidense podía originar resultados análogos a los del parlamentarismo británico, en términos
de efectividad y de responsabilidad de la acción gubernamental, en la medida en que sus principales
actores, los partidos, fueran capaces de adecuar sus comportamientos en relación con los objetivos
que se deseaba alcanzar. En consecuencia, se propuso avanzar hacia la formación de un partido
nacional, estructurado en torno a una organización cohesionada y caracterizada programáticamente,
dirigido por un presidente con autoridad, o de un candidato a lapre sidencia con autoridad. En
resumen, algo parecido al par-

99
tido parlamentario británico que se reúne con regularidad bajo la dirección del primer ministro o del jefe del
gobierno en las sombras (líder de la oposición y del sliadow cabinet), y disciplinadamente conduce la
acción legislativa, que es expresión del programa general establecido por los miembros del partido en la
convención nacional anual.
Las sugerencias de reforma que surgen dél conjunto de estas posiciones teóricas no implicaban ningún cambio
en él sistema de gobierno; por otra parte, se consideraba que esto no se podía proponer al electorado. Más
bien subrayaban la necesidad de una transformación en el comportamiento de los partidos por medio de
autorreformas que estimularan nuevas modalidades de funcionamiento, y justificaban esas propuestas por la
naturaleza, por así decirlo, extraconstitucional de sus actores políticos.
EL ASCENSO DEL PARTIDO DE CANDIDATO
No obstante los reclamos surgidos a lo largo de este debate, los partidos estadounidenses cambiaron con
lentitud en los primeros veinte años posteriores a la Segunda Guerra Mundial. El ascenso del presidente, y en
consecuencia de la presidencia, en las décadas de 1930 y de 1940, no alteró su tradicional organización
descentralizada, aunque contribuyó a nacjoa1jzar perspectiva (Lunch, 1987). Además, como lo planteaba
Milkis,8 la presidencia moderna, inaugurada por FrankJi D. Roosevelt, había justificado su propia primacía
decisional sobre el Cóngreso sobre la base de su superior cah 8Mi&1s eschbjó (1993: 5):”En resumid cuentas,
el Paido Dernócra se
a convejdo durante la década de 1930 en el partido que le puso fin a todos OS Pidos. Bajo el liderazgo de
Roosevelt, ese partido se empeñó en la conb. 0c1?0 de un programa que finalmente le restó toda importcia al
sistema
b.Pdano, instituyendo Ejecutivo moderno como focos pncip del goie 0 rep1esefltativo de Pstd TTniç’

100 LA COMPARACIÓN

EL LÍDER Y EL PARTIDO EN ESTADOS UNIDOS 101

pacidad de representatividad social. De esta manera el presidente y el Congreso se separaron por
completo. En esos veinte años, sin embargo, la sociedad y la política estadounidenses cambiaron de
una manera notable. En la segunda mitad de la década de 1960, con la división del país en relación
con la intervención militar en Vietnam, maduraron un conjunto de contradicciones y conflictos de
larga data. Las tensiones que estallaron de una manera dramática en el verano de 1968 en Chicago,
en la convención nacional del Partido Demócrata, impusieron en la escena pública, con una
radicalidad sin precedentes, incluso si se la compara con la experiencia progresista de principios de
siglo, el tema de la democratización de los partidos políticos.
Esta vez, sin embargo, la controversia acerca de los partidos políticos no tomó como punto de
referencia la experiencia británica (Epstein, 1980). Después de todo, en Gran Bretaña, ese mismo
período se caracterizó por su inestabilidad política y por escasas o nulas innovaciones
gubernamentales. Las reformas de los partidos políticos, realizadas en la década de 1970 en Estados
Unidos, no estuvieron por lo tanto organizadas según un preciso modelo de partido (Crotty, 1982).
En el proceso de reforma confluyeron culturas políticas muy distintas entre sí (Crotty, 1980). Y, a
diferencia de las expectativas suscitadas por el debate precedente, estas reformas transformaron a
los partidos en organizaciones de los candidatos, más que en instrumentos para lograr un gobierno
responsable (Polsby, 1983). Fue especialmente la reforma del sistema de nominación del candidato
presidencial lo que creó las condiciones para el partido de candidato. De hecho, con las elecciones
de 1972 se decidió recurrir a las primarias directas para elegir al candidato presidencial. Desde
entOfl ces, su utilización se difundió de una manera sistemática. Si en 1972 poco menos de veinte
estados habían utilizado las primarias, en 2008 ya eran casi el doble los Estados ddflde hubo
primarias presidenciales.
Estados Unidos es el primer país, y hasta ahora el único, que adoptó el sistema de primarias directas. Las
primarias directas (Ranney, 1990: 182) son “un procedimiento por el cual los candidatos son
seleccionados directamente por los electores en elecciones supervisadas por el gobierno más que
indirectamente por los líderes del partido en asambleas, o caucuses, y en convenciones” (el énfasis
pertenece al original). Las primarias directas son una modalidad de selección de los candidatos que después
se presentarán a las elecciones, aunque si bien, desde un punto de vista formal, es una modalidad de
selección de los delegados para la convención nacional donde luego apoyarán a un determinado candidato
presidencial. Esta modalidad de selección está en las manos de quienes sostienen a los partidos, y no de los
representantes institucionales del partido. Por lo tanto, las primarias directas reducen de una manera drástica
el papel de los partidos, o de los líderes, en la selección de sus candidatos. Antes de 1972 esto no sucedía.
En Estados Unidos es posible distinguir al menos cuatro sistemas específicos de selección del candidato
presidencial (Fabbrinj, 1993) (véase cuadro ui.1). Después del sistema de autonoflzinacjón adoptado a fines
del siglo xviii, durante los primeros dos decenios del siglo x, los candidatos fueron elegidos por el partido
con gresual, o más bien por la elite que había Construido la nueva república constitucional. Muy pronto,
aires jacksonianos empezaron a soplar contra el poder de la elite COflgreuaJ y en la década de 1830 se adoptó
el sistema de la Convención nacional, por medio de la cual ese poder de selecCiÓn fue puesto en manos de
los líderes de los partidos de los Estados y de las localidades, y ya no quedó restringido a la ohgarqufa del
Congreso Luego, en el segundo decenio del siglo xx, se empezó a experimentar una especie de sistema
mixto, es de9 Serfa bueno recordar que la primera primaria directa se implernentó en el
estad0 de Wisconsin en 1903. Para una reconstrucción analítica del problema, Vease Ware 2002.

LA COMPARACIÓN

EL LÍDER Y EL PARTIDO EN ESTADOS UNIDOS 103

O Hay cuatro tipos de primarias directas según el criterio de quién puede votai: las primarias cerradas (las más difundidas), en las cuales
puede votar sólo quien se ha inscripto con anticipación en determinado partido (excluyendo a los que se han registrado como
independientes); las primarias semiabiertas o crOS sover primaries (bastante difundidas), en las cuales se puede votar a cualquier
candidato de uno u otro partido (incluso a los independientes), aunque después de haber declarado públicamente el partido que se ha
decidido apoyar las pamanas abiertas (menos difundidas), en las cuales se puede votar a cualquiera sin que se exija ninguna afiliación
previa o declaración pública, y por último las primarias globales o blanket pnimaries (poco difundidas), en las cuales se puede votar
a cualquiera, sin que se requiera ningún registro previo o declaración Pt blica, y sin el compromiso de votar en las primarias de un solo
partido, o mejor dicho, cori el compromiso de votar en las primarias de un solo partido para cada cscaio específico para el cual el
candidato se ha presentado a la elección:
en resumen, se puede votar en una primaria presidencial demócrata y en una primaria senatorial republicana. Sobre este punto, véase
Fabbrini, 2008b.

102
cir, un sistema de selección del candidato presidencial centrado todavía en la convención nacional, aunque con la
integración de sugerencias surgidas de una selección en algunas primarias directas. Este sistema, finalmente, se puso en
discusión a finales de la década de 1960, para ser sustituido a partir de 1972 por el sistema de las primarias directas.’° Con
la difusión de las primarias directas, la convención cuatrienal de los partidos perdió su tradicional poder decisional. Al
respecto, recordemos el largo, controvertido e incierto período de las primarias demócratas en la contienda entre Hillary
Clinton y Barack H. Obama, que se resolvió pocos días antes de la convención nacional.
CUADRO iii.1. Selección del candidato presidencial

William McKinley

1876
1880
1884
1888
1892
1896
1900
1904
1908
1912
19l

5


William McKinley

Convención nacional

Convención nacional

Convención nacional
Woodrow Wilson con elecciones primarias

1920

Convención nacional
Woodrow Wilson con elecciones primarias

Convención nacional Warren G. Harding
con elecciones primarias




Año de                                .
               Candidato vencedor     Sistema de selecctón
la eleccion

1789           George Washington      Autonominación

1792           George Washington      Autonominación

1796           John Adams             Partido congresual

1800           Thomas Jefferson       Partido congresual




Thomas Jefferson            Prtido congresual

James Madison               Partido congresual

James Madison               Partido congresual

James Monroe                Partido congresual

James Monroe                Partido congresual

John Quincy Adams           Legislativos estatales

                            Legislativos estatales y
Andrewiackson               .

                            convencionales estatales

Andrew Jackson              Convención nacional
Martin Van Buren              Convención nacional

William Henry Harrison        Convención nacional

James K. Polk                 Convención nacional

Zachary Taylor                Convención nacional

Franklin Pierce               Convención nacional
-

James Buchanan                Convención nacional

Abraham Lincoln               Convención nacional

Abraham Lincoln               Convención nacional

Ülysses S. Grant              Convención nacional

Ulysses S. Gránt              Convención nacional

1utherford B. Hayes           Convención nacional

James A. Garfield             Convención nacional

Grover Cleveland              Convención nacional

Benjamin Harrison             Convención nacional

-—   Grover Cleveland         Convención nacional




Theodore Roosevelt      Convención nacional

William H. Taft         Convención nacional




104 LA COMPARACIÓN

EL LÍDER Y EL PARTIDO EN ESTADOS UNIDOS 105

Esa evolución hacia el partido de candidato fue apuntalada por otras reformas. Para reducir la posterior influencia de los
representantes institucionales del partido, los así llamados “unpledged delegates”, se introdujeron criterios
restrictivos en relación con su presencia en las convenciones: en 1972 no fue más del 10% de los delegados, y en 2008, el
20% en la convención del Partido Demócrata y el 18% en la convención del Partido Republicano. Y, sobre todo, la
función del líder del partido fue redimensionada mediante una reforma de la financiación de las campañas electorales.
Entre 1971 y 1976 se aprobó, y luego se enmendó, un Federal Election Campaign Act, cuyo objetivo era introducir
severos controles en la financiación privada, de las campañas electorales, además de regular sobre bases radicalmente
distintas a las del pasado las contribuciones de las finanzas públicas para dichas campañas (Corrado y otros, 1997). En lo
relacionado con la financiación privada, se estableció que los individuos y los grupos de interés no podían contribuir al
sostenimiento de la campaña electoral del candidato elegido con una cantidad superior a los mil y los cinco mil dólares
respectivamente.11 En lo que respecta a la financiación pública, se estableció que las contribuciones federales para las
campañas electorales fueran traspasadas directamente a los candidatos, y no al comité electoral del partido.
La finalidad de estas medidas fue sustraerle al partido el control de recursos estratégicos para su acción. La misma
MQCaiFeiiigold Act de 2002, denominada así por sus promotores, cuyo objetivo declarado era disminuir la
corrupción en el proceso electoral, terminó golpeando una vez más a lospartidos, al regular de una manera estricta el
.11 Estas reformas (Sorauf, 1994) han puesto límites a las contribuciones que se lepuede hacer a los distintos candidatos,

pero no impusieron un límite de gastospai-a la totalidad de la campaña electoral. La razón fue que la Corte Suprema, en
una sentencia bastante controwrtida (Buckley vs. Valeo, 1976) consideró los gastos de la campaña electoral relacionados
con el derecho a la Ibertad de expresión afirmado en la primera enmienda de la Constitucion.

2000

2004

George W. Bush Primarias directas

2008

Confirmación en una
George W. Bush convención nacional ____

Barack H. Obama

Primarias diréctas




1924     Calvin Coolidge                  Convención nacional con elecciones primarias

                                          Convención nacional
1928
         Herbert Hoover                   con elecciones primarias

                                          Convención nacional
1932     Franklin D. Roosevelt
                                          con elecciones primari’

1936     Franklin D. Roosevelt            Convención nacional con elecciones primarias

                                          Convención nacional
1940     Franklin D. Roosevelt
                                          con elecciones primarias

1944     Franklin D. Roosevelt            Convención nacional con elecciones primarias

1948     Harry Truman                     Convención nacional con elecciones primarias

1952     Dwight D. Eisenhower             Convención nacional con elecciones primarias

1956     Dv’ight D. Eisenhower            Convención nacional con elecciones primarias

                                          Convención nacional
1960     John F. Kennedy
                                          con elecciones primarias

1964     Lyndon B. Johnson                Convención nacional con elecciones primarias

1968     Richard Nixon                    Convención nacional con elecciones primarias

1972     Richard Nixon                    Primarias directas
1976   Jimmy Carter               Primarias directas

1980   Ronald Reagan              Primarias directas

1984   Ronald Reagan              Primarias directas

1988   George H. W. Bush          Primarias directas

1992   Bill Clinton               Primarias directas Primarias directas

1996   Bili Clinton




106 LA COMPARACIÓN

EL LtDER Y EL PARTIDO EN ESTADOS UNIDOS 107

empleo del así llamado soft rnoney que podían utilizar para sostener sus actividades de propaganda. De este
modo, el efecto combinado de las reformas introducidas tuvo como consecuencia una drástica reducción de la
función electoral de los partidos. De hecho, a partir de la década de 1970 se produjo una progresiva
transformación del proceso electoral a favor del candidato (Wattenberg, 1991). En especial en lo relacionado
con la elección presidencial, la personalización de la competencia se ha convertido en el aspecto más
destacado de toda campaña electoral. Cada candidato se construye, gracias a los nuevos medios tecnológicos
de comunicación (véase el capítulo II), una red de adherentes y patrocinadores, utiliza instrumentos propios
para la elaboración de sus proyectos y crea una estructura propia de movilización política, tal como se ha
comprobado, últimamente, tanto en la campaña de Barack H. Obama como en la de John McCain durante
2008.
LA POL!TICA DE LOS CANDIDATOS
Tradicionalmente (Everson, 1980), los especialistas esta,dounidenses en ciencia política consideraron que los
partidos: políticos están constituidos por tres niveles funcionalmente autónomos entre sí, que son: el partido
en relación con el electorado, el partido como organización y el partido en el gobierno. En las dos
décadas que siguieron a las reformas, los partidos se debilitaron en estos tres niveles. Con las primarias
directas, primero el candidato y después el presidente pudieron pasar por alto la tradicional intermediación de
los partidos entre los aspirantes, o sea entre quienes ocupan los cargos públicos, y los electores. Este fue el
punto de partida de la personalización de la campaña electoral. Tanto es así que a principios de la década de
1990, Aldrich y Niemi (1996: 105) escribieron que “lo que caracteriza el período de la década de 1960 en
adelante es la decadenci de los partidos en el electorado y el crecimiento de los partidos

centrados en el candidato”. Es cierto que los partidos rio habían desaparecido, sino que se habían
transformado en estructuras de sostén de los candidatos. Pero eran los candidatos quienes determinaban las
características de los partidos, y no viceversa. Fue el presidente Clinton quien definió al Partido Demócrata, y
no viceversa. Sin embargo, la situación volvería a cambiar.
La institucionalización del gobierno dividido entre 1969 y 2000, la homogeneización social y cultural de los
electores de los dos partidos y, sobre todo, la conquista por parte del Partido Republicano de un segmento de
una elite neoconservadora altamente ideológica e inusualmente organizada, condujeron a una reorganización
del sistema de partidos, sobre la base de los partidos congresuales. Con la conquista republicana de la mayoría
en el Congreso después de las elecciones a mitad del mandato en 1994, se inició un verdadero proceso de
reconstrucción de los partidos. El fortalecimiento de los caucuses (o grupos) congresuales republicanos fue
acompañado por una centralización y una nacionalización de las organizaciones extrainstitucionales. Lo que
les faltaba a los republicanos era un líder que pudiera transformar la nueva mayoría congresual en un gobierno
de partido dirigido por el presidente. Fueron las controvertidas elecciones presidenciales de 2000, con la
victoria del candidato republicano George W. Bush y la confirmación de la mayoría republicana en la Cámara
de Representantes y por lo tanto la conquista, de parte de los republicanos, de una n1ayoríatambién en el
Senado, lo que creó las condiciones para iniciar una nueva era para los partidos. El partido del candidato dejó
su lugar al partido del presidente, vinculado a partidos congresuales centralizados y sostenidos por una
organjzacj11 extrainstitucional nacional. Así, durante las dos presidencias de George W. Bush (200 1-2008),
el Partido Republicano organizado y cohesionado se convirtió en un Instrumento a completa disposición del
presidente. Alguien lo definió como la versión estadounidense de un partido le-

108 LA COMPARACIÓN

EL LÍDER Y EL PARTIDO EN ESTADOS UNIDOS 109

ninista que, en el Congreso, vota disciplinadamente a favor de todas las propuestas del presidente y fuera del
Congreso moviliza de manera incesante al electorado para sostener la “misión del presidente”. En resumidas
cuentas, funciona como el aparato weberiano de la presidencia “plebiscitaria” (Frank, 2006). Tanto es así que
el presidente George W. Bush, en su doble mandato, tuvo que usar una sola vez el derecho a veto para frenar
una ley aprobada por el Congreso.
Por lo tanto, aunque después de las reformas de la década de 1970 los partidos se convirtieron en “vehículos
(políticamente) vacíos” (Katz y Kolodny, 1994), a principios del siglo xxi esos vehículos se transformaron en
instrumentos esenciales para el ejercicio del liderazgo presidencial. Puede decirse que ese resultado —la
centralización, la nacionalización y la presidencialización del Partido Republicano en particular—
correspondía a las expectativas de los especialistas que habían participado en el debate posbélico acerca del
gobierno de partido responsable. La centralización y la nacionalización de los partidos políticos constituyeron
los objetivos que caracterizaron sobre todo a la propuesta de reforma de la APSÁ, y la presidencialización a la
de Burns. La experiencia del presidente George W. Bush (200 1-2008)reha- bilitó el aporte de los
reformadores que habían participado del debate posbélico. Sin embargo, esa rehabilitación tuvo un carácter
paradójico. Esos reformadores, de hecho, tenían en mente un gobierno de partido controlado por una
democracia moderada y conducido por presidentes liberales, en la tradición de F. D. Roosevelt, mientras el
gobierno de partido que se concretó en el año 2000 celebró el triunfo de un Partido Republicano que se había
vuelto conservador de una manera radical y estaba además dirigido por un presidente que no toleraba ningún
control institucional o político. No sorprende que semejante gobierno de partido haya resultadO más un
peligro que una ventaja, hasta el punto de encarnar una remozada presidencia imperial (Rudalevige, 2005).

CONcLUSIÓN
En Estados Unidos, los partidos se vieron perjudicados por
el ascenso del presidente, o más bien por la institucionaliza ció de la separación de poderes. Durante el largo
período
del gobierno congresual del siglo xix, cuando el Legislativo
tenía la primacía institucional, los partidos lograron forta lecers y prosperar. El gobierno presidencial del
siglo xx,
multiplicando la arena de las decisiones gubernamentales,
terminó por diluir su función. La vinculación directa entre el
presidente y los ciudadanos acabó por reducir la necesidad
de su intermedjacjón, y la separación de poderes ios debilitó
aún más. Por este motivo, los sistemas de fusión de ios po deres en especial los parlamentarios, tienen
partidos más
fuertes, ya que pueden concentrar todos sus recursos en una
única institución, el Parlamento, que debe tomar las decisio ne fundamentales. Luego de la Segunda Guerra
Mundial se
planteó la urgencia de revitalizar la función de los partidos,
y se bosquejaron las condiciones para un gobierno de parti do Pero la ulterior evolución de aquellos los
condujo en la
dirección opuesta a la de un gobierno de partido: los condu j al partido del candidato.
Además, entre finales del siglo pasado y principios de éste,
también el partido de candidato se transformó. Sobre todo en
lo que respecta al Partido Republicano, su presidencialización
fue acompañada por una centralización y por una nacionali zación En esos años hubo un verdadero gobierno
de partido.
Un gobierno de partido, sin embargo, que se propuso cuestio na de una manera radical el equilibrio entre las
instituciones
— del gobierno sepárado En el sistema de separación de los po deres ya que no hay un “lugar” ni un “papel”
para la oposición
Una .vez que el Congreso renuncia a su función constitucional
de contrapeso del presidente, este último se puede imponer
lisa y llanamente como un “comandante en jefe”. Y esto su cedi durante las dos presidencias de George W.
Bush, facili [

110 LA COMPARACIÓN
tado por el sentimiento de inseguridad popular suscitado por
los dramáticos acontecimientos del 11 de septiembre de 2001. ¡
De ahí el desconcierto de los especialistas (Hacker y Pierson,
2005) con respecto a una presidencia que se volvió imperial.
El sueño liberal de la APSA y de Burns se concretó bajo la forma

EL GOBIERNO PRESIDENCIAL EN ESTADOS UNIDOS
de una pesadilla neoconservadora.
INTRODUCCIÓN
Una vez considerada la evolución histórica de las relaciones
entre el partido y el candidato, es posible indagar las características específicas del liderazgo presidencial, tal
como se ha ido configurando después de la Segunda Guerra Mundial. Con el pasaje de la presidencia
constitucional del siglo xix a la presidencia moderna que se impuso en el siglo xx se crearon nuevas
condiciones para el ejercicio del liderazgo presidencial. Si se quiere entender este último, ya no basta con
referir- se a los instrumentos legales de los que disponía el presidente (Corwin, 1957; Rossiter, 1956; para un
desalTolio posterior véase el volumen editado por Tulis y Bessette, 1981). De hecho, la Constitución, que
continuaba previendo los mismos dispositivos de check and balances entre los distintos organismos del
gobierno para generar un control recíproco, no pudo impedir un aumento de la influencia del Ejecutivo en
detrimento del Legislativo. Sin que cambiara formalmente
la Conjtucjón en la década de 1930 nació una segunda república estadounidense, caracterizada justamente por
la preeminencia del presidente (Ackerrnan, 1998; Lowi, 1985).
Por cierto, las prerrogativas legales que prevé la Constitución para el ejercicio de la presidencia no bastan
para hacer del presidente un líder dotado de una autoridad política particular De todos modos, es necesario
conocer los instru
legales que puede utilizar un presidente en su acción de gobierno, desde el poder de veto de una ley votada
por el Congreso hasta la definición del presupuesto federal o la reivindica

112 LA COMPARACIÓN

EL GOBIERNO PRESIDENCIAL EN ESTADOS UNIDOS

ción del privilegio del Ejecutivo en el terreno de las relaciones exteriores, entre otros. Sin embargo, la
presidencia moderna ha demostrado que el liderazgo presidencial es algo más que el resultado de un conjunto
de normas. Aquí me referiré a la formación de la presidencia moderna, tomando en consideración las
características del liderazgo presidencial ejercido por el presidente Franklin D. Roosevelt en 1933. Este
último puede ser considerado el regirne builder de la presidencia moderna. Luego analizaré su evolución
más reciente, asociada a las dos presidencias de Ronald Reagan (1981-1988), a la presidencia de George H.
W. Bush (1989-1992), a las dos presidencias de Bill Clinton (1993-2000) y por último a las dos presidencias
de George W. Bush (2001-2008). Mi objetivo es mostrar cómo el liderazgo presidencial cambió según los
condicionamientos específicos desde el punto de vista histórico, institucional y partidario en los que han
actuado los presidentes modernos.
DE LA PRESIDENCIA CONSTITUCIONAL A LA MODERNA
Durante un largo período, el papel que desempeñó la presidencia en el sistema de gobierno estadounidense no
fue central en absoluto (Pious, 1996). Los padres fundadores de la patria se preocuparon por confiarle a esa
entidad una tarea exclusivamente ejecutiva y, al mismo tiempo, proteger la actividad presidencial de las
presiones directas de parte del Legislativo (considerada la institución más importante y también la más capaz
de imponer una posible “tiranía de la mayoría”) y de la opinión pública. Durante todo el siglo xix el Congreso
logró preservar su ubicación en el centro del poder gubernamental, un lugar privilegiado para la definición de
los pequeños Y grandes problemas políticos que eran importantes para el país. o para parte del país. Después
de todo, como ya lo vimos en el capítulo in, la selección del candidato para la presidencia se realizaba según
modalidades que garantizaban que, una vez

113
elegido, la primacía la mantuviera el Congreso. Con el sistema de las convenciones nacionales cuatrienales
que se institucionalizaron a lo largo del siglo xix, los líderes congresuales continuaron influyendo en los
resultados de la selección a través de sus vínculos con las organizaciones y los líderes de los partidos locales y
estatales. Este papel lo pudieron desempeñar incluso en la posterior elección del presidente. De hecho, como
ésta tenía lugar por medio de los colegios electorales de los Estados, y siendo los grandes electores elegidos y
controlados por los líderes de los partidos estatales y locales,’ los líderes del Congreso podían condicionar la
elección presidencial a través de sus vínculos con las organizaciones de los partidos estatales y locales, y
asimismo con los líderes de los Legislativos de los Estados. En fin, el Congreso pudo disponer durante casi
todo el siglo xix de eficaces recursos de control de las elecciones del presidente, y de este modo privilegió los
intereses estatales y locales en relación con los nacionales dentro del sistema de gobierno.
La contradicción implícita en la función presidencial (el presidente, por un lado, es el líder de una parte y, por
el otro, es la cabeza del Estado, por lo tanto, el líder de todos) se mantuvo con un bajo nivel de visibilidad a
través de una observancia formal de las normas codificadas por la Constitución. Experiencias de liderazgo
presidencial significativas y válidas, como la de Andrew Jackson (1829-1836) y la del mismo Abraham
Lincoln (l861..1865 y aun ant la de Thomas Jefferson (1801-1808), no lograron transformar este equilibrio
constitucional. No nos llame la atención, entonces, que este sistema de gobierno fu-
-era definido, hacia. fines del siglo xix, como un congressional (Wilson, 1973), es decir, un sistema en el
cual el
Durante las primeras décadas del siglo xix los grandes electores presidenCiajes eran designados por los
Legislativos estatales. La sucesiva democratizaCión de los colegios electorales hizo que los grandes electores
presidenciales ei elegidos por medio de listas de los paidos controladas por los líderes e lo Legislativos
estatales.

114 LA COMPAR&CIÓN

EL GOBIERNO PRESIDENC,j EN ESTADOS UNIDOS 115

Congreso tenía el poder de garantizarse su propia primacía decisional en relación con las otras
instituciones de gobierno, el presidente en primer lugar. Y esto ocurría porque el Congreso aparecía
como el único organismo cuya legitimación descansaba en la voluntad popular, mientras el
presidente estaba obligado a recurrir a la Constitución a la hora de legitimar sus acciones y
reivindicaciones. Tanto es así que durante todo ese siglo se habló de una presidencia constitucional.
Es te equilibrio institucional se deterioró a raíz de los complejos procesos de transformación
económica y social que sufrió el país entre la década de 1880 y la Primera Guerra Mundial. Fue el
mismo Wilson, que antes había sido el teórico del gobierno del Congreso, quien percibió la
necesidad de crear un nuevo equilibrio entre las dos instituciones gubernamentales básicas. Más
como estudioso de la ciencia política que como líder político, Wilson (1908) demostró comprender
las nuevas funciones que debían cumplir las instituciones gubernamentales, y en particular la
presidencia. Y esto, por dos motivos principales: en primer lugar, porque a diferencia del Congreso,
que a menudo se veía paralizado por la pluralidad de intereses que representaba, la presidencia era
el único organismo capaz de garantizar una cohesión organizada de la acción gubernamental lo
bastante fuerte como para permitir una intervención eficaz en los procesos económicos y sociales.
En segundo lugar, porque el presidente, en especial en los períodos de cambios y de crisis, aparecía
como el único líder político que podía desvincularse de la presión de los intereses particulares, dado
que era el único funcionario público elegido por un electorado nacional y, por lo tanto, podía
reivindicar para sí el papel de símbolo de la unidad nacional.
Retomando la teoría jacksoniana del liderazgo presidencial (Skowroneck, 2008), Wilson invocó
para el presideriW el papel de voz de la esperanza y de la voluntad de la gente (people), y terminó
así por bosquejar una figura presidenC cada vez más próxima al líder popular, y siempre más
alejada

del funcionario público investido con el deber de salvaguardar la Constitución y de hacer cumplir
las decisiones tomadas por el Legislativo. Como dijo en el discurso inaugural de su primera
presidencia (1913): “Nuestra misión no es una simple misión política.., es la de entender nuestra
época y las necesidades de nuestro pueblo, ser su voz y su intérprete” (Tulis, 1987: 135 y 136). En
resumidas cuentas, con Wilson el liderazgo popular se convirtió en una condición del liderazgo
gubernamental, aunque será necesario esperar dos décadas para ver a ambos combinados en el
liderazgo presidencial.
Wilson sentó las bases de una interpretación distinta del gobierno separado; pero fueron los
trastornos producidos por la crisis de 1929 los que impusie-on con urgencia, en la agenda pública
nacional, la necesidad de una transformación de la presidencia. Las dos primeras presidencias de F.
D. Roosevelt (1933-1940) se consideran, por lo general, como las que introdujeron las innovaciones
institucionales y políticas fundamentales sobre las cuales se fundó la presidencia moderna (Rozzel y
Pederson, 1997). F. D. Roosevelt fue capaz de aprovechar las dramáticas condiciones de su tiempo
para crear un nuevo régimen político (Skowroneck, 1997). Con F. D. Roosevelt, el liderazgo del
presidente moderno hizo confluir la vertiente popular, o sea la capacidad de movilizar a los
ciudadanos y a la opinión pública, con la vertiente gubernamental, o sea la capacidad de dirigir la
presidencia y de conseguir el apoyo de los miembros del Congreso del propio partido L una se
convirtió en condición de la otra.
Específicamente, con la iniciativa de F. D. Roosevelt se logró la Concreción simultánea de tres
objetivofundamenta
les: a) el debilitamiento del sostén institucional a los intereses Opuestos a los de la presidencia; b) el
refuerzó de la posición dominante de la nueva coalición representada por la presidenCia; y e) la
reestructuración de las relaciones institucionales
entre Estado y sociedad a favor de las tendencias e intereses de la nueva coalición. Fue la necesidad
de alcanzar estos ob- LA COMPARACIÓN
116

EL GOBIERNO PRESIDENCIAL EN ESTADOS UNIDOS 117


jetivoS lo que llevó al presidente a buscar nuevas modalidades para el ejercicio de su propio liderazgo
político. La resistencia ofrecida por la Corte Suprema, sectores del Congreso y numerosos gobernadores y
legislativos estatales a las propuestas de reforma presentadas por el presidente se superaron cuando éste
recurrió a la opinión de los ciudadanos.
La difusión de los nuevos medios de comunicación —la radio, y después de la Segunda Guerra Mundial,
también la televisión— permitió neutralizar la vastedad geográfica del país que, por otra parte, los padres
fundadores de la nueva república habían considerado la principal barrera contra la repetición de las
experiencias dictatoriales que habían acabado con las antiguas repúblicas. Gracias a la radio, F. D. Roosevelt
pudo apelar de una manera constante a los ciudadanos, solicitándoles que se movilizaran contra los miembros
del Congreso, o contra los gobernadores o miembros de los Legislativos estatales recalcitrantes, para que
aceptaran el punto de vista de la presidencia con respecto a políticas públicas que eran objeto de controversia,
o bien contra los mismos jueces constitucionales que defendían el precedente equilibrio del gobierno
congresual. De hecho, ambas presidencias se caracterizaron por constantes conflictos institucionales, y Fue
precisamente la naturaleza del conflicto lo que impulsó al presidente a buscar nuevos criterios para inspirar la
propia acción política Y en consecuencia, para el ejercicio de su propio liderazgo.
Nació entonces lo que fue definido (en principio por Ceaser, Thurow, Tulis y Bessette [1981], y luego por
Ellis [1998]; y Tulis [1996; 1987]) como rhetorical presidency, es decir, una institución de gobierno que
funda su propia legitimación en la comunicación directa, retórica pero no necesariamente demagógica, entre
el presidente y los ciudadanos. Con F. D. Roosevelt, la presidencia se convierte en la institución que
representa el interés general, el bien común, el sentimiento de la Ufl1 dad nacional (Mils, 1993). Y, con un
particular ejercicio de su liderazgo, el presidente logró consolidar en esa década las

principales innovaciones que introdujo, es decir (Lowi 1985:
cap. 3): a) en el plano. constitucional, el refuerzo del gobierno federal en detrimento de los gobiernos
estatales; b) en el plano institucional, el corrimiento del centro de gravitación de la actividad gubernamental
del Congreso a la presidencia; c) en el plano político, la pérdida de importancia de la función de los partidos,
y d) en el plano organizativo, el fortalecimiento de la estructura del Ejecutivo a fin de ponerlo en condiciones
de asumir las nuevas tareas que reivindicaba para sí.
ORGANIZACIÓN Y PSICOLOGÍA DE LA PRESIDENCIA MODERNA
Con el ascenso del presidente había nacido, entonces, la presidencia. Después de la Segunda Guerra Mundial,
el pequeño office del siglo xix se fue transformando poco a poco en un aparato organizativo de dimensiones
gigantescas, que se convirtió en una auténtica presidential branch (Hart, 1995). Una abundante literatura
(Arnoid, 1998; Kerbel y Aberbach, 1991; Terry, 1990; Nathan, 1983; Wildavsky, 1969) se ha ocupado de
analizar las razones organizativas que condujeron a la progresiva centralización de la autoridad decisional en
el presidente o en su grupo de asesores más cercano. De hecho, en el plano organizatjvo, la presidencia
moderna adquirió las características de una presidencia estratárquica (Fabbrini, 1993).
Esto es, una institución constituida, en la cima, por la preSidencia persona1, es decir, el presidente y sus
dos despachos, la Oficina de la Casa Blanca, con los asistentes especiales ddl preSidente, y la Oficina
Ejecutiva del Presidente, con los distintos
offices de los cuales depende una cantidad igualmente numerosa de organismos, en los que trabajan los
asesores personaes del presidente, a menudo vinculados a él por una amistad directa y que son, después de
todo, quienes organizan el partido Personal del presidente; en el medio, por la presidencia departa‘flental,
es dccii; los departamentos, que se convirtieron en 15

118 LA COMPARACIÓN

EL GOBIERNO PRESIDENCI EN ESTADOS UNIDOS

después de la creación del Departamento de Seguridad de la Patria a raíz del ataque terrorista del 11
de septiembre de 2001, y que sostienen institucionalmente la actividad del presidente; y en la base,
por la presidencia administrativa, es decir, la extensa familia de organismos federales que tienen
por lo general la finalidad de regular importantes sectores económicos y sociales, y que pueden
funcionar dentro de cada departamento o fuera de éstos; en este último caso adquieren la naturaleza
jurídica de Independent Establishments and Government Corporations.
Con la expansión de la responsabilidad del presidente después de la Segunda Guerra Mundial se
agudizó su necesidad de contar con medios directos de control de la presidencia, tanto
departamental como administrativa. Éste fue el origen de un progresivo crecimiento de la
presidencia personal, como estructura a disposición directa del presidente. Y, por lo géneral,
fomentó también la concentración de los cronies, es decir, de los íntimos del presidente, de quienes
lo ayudaron a lo largo de su carrera política. Casi siempre cada presidente posbélico tuvo que
encontrar una solución para el problema de las relaciones entre las dos presidencias (la personal y la
departamental). Esa solución se concretó en un modelo de organización de la presidencia basado en
la centralidad del jefe del staff (Chief of Staff)*, que conectaba ambas presidencias (Burke, 1992).
Y, además, las dos presidencias y el Congreso.
Este modelo demostró tener unos cuantos puntos débiles, e incluso ocasionó directamente desastres
(Woodward 2005), como lo demostraron la segunda presidencia de Nixon (1973-1974) yla segunda
presidencia de Reagan (l985-1988) cuando los dos respectivos jefes de gabinete (Robert Halde man
y Donaid Regan) se convirtieron en agentes de acciones constitucionalmente subversivas (el
primero) o no hicieron nada por impedirlas (el segundo). En el caso de la segunda presidencia de
Nixon, hombres del presidente colocaron dis

119
positivos electrónicos en la sede del Partido Demócrata para adquirir información de manera ilegal (se trataba
de un hotel cuyo nombre, Watergate, ha servido para designar el affair que ocasionó la renuncia de Nixon
en 1974, la única vez, en doscientos años de historia estadounidense, que un presidente renunció ante una
amenaza de irnpeachrnent).2 En el caso de la segunda presidencia de Reagan, hombres del presdente
realizaron una venta de armas a Irán (de ahí el nombre e Irangate

2 elartículo u, sección iv de la Constitución: “El presidente, el vicepresidente y todos los titulares de cargos políticos serán destituidos de
sus funciones (shall be renoved froin office on impeachrnent) en el caso de que, luego de una acusación de la Cámara de
Representantes, resulten culpables de traición, de corrupción o de acciones deshonestas (other high crirnes or inisderneanours)”.
Dejo de lado aquí la vaguedad de “otros crímenes graves o conductas deshonestas” (“conductas deshonestas”, por otra parte, desaparece
en la traducción al cuidado de Sacerdoti Mariani, Reposo y Patrono, [1995: 104]). Recordemos, sin embargo, el procedimiento del cargo
de irnpeachrnent: éste se inicia en la Cámara de Representantes, con el voto de una mayoría absoluta de sus miembros; si esta última
vota por una “condena a la horca”, entonces se lo pasa al Senado, que se reúne bajo la presidencia del juez que preside la Corte Suprema
para confirmar o no la decisión de la cámara (con un voto de una mayoría calificada de dos tercios de sus miembros); en caso positivo, el
presidente o funcionario puede ser arrestado, o bien destituido de su cargo. En resumen, la lógica es la siguiente: la cámara popular inicia
el procedimiento, pero sólo el Senado de los estados lo puede convalidar. El procedimiento de inipeachment fue fortrialmente
conducido a término sólo dos veces: en 1868, el presidente Andrew JOhUSO, el sucesor de Lincoln, fue considerado culpable por la
Cámara, pero luego lo salvó el Senado, aunque por un solo voto; en 1998-1999 sucedió lo mismo con el’pi-esidente Bili Clinton, a quien
el Senado no consideró culpable. Por una acusación de “obstrucción de la justicia”, 55 senadores votaron contra el znlpeachfl1eflt
mientras por las otras dos acusaciones, “perjurio” y “abuso de
P9der’, cincuenta senadores votaron contra el impeachnient. El caso de Nixon fe distinto De hecho, después de que el 31 de julio de
1974 el comité de asunlos Judiciales de la cámara recomendó a la asamblea la “condena a la horca” del Presidente, una vez demostrada la
responsabilidad peraonal de Nixon en el affaire Watergatc, y después de que quedó en claro que esa “recomendación” iba a recibir la
aprobación de la mayoría en la Cámara y probablemente la maYoría calificada en el Senado, el presidente no tuvo otra opción para evitar
e impeac/,iie,it sino la renuncia, que presentó el 10 de agosto de 1974. Pero primero se aseguró de que su vicepresidente, Gerald Ford,
apenas designado Presidente lo exonerara de todos los delitos cometidos. Y de hecho así lo hizo.


Affair, que se hizo público en 1987), y violaron así una ley explícita del Congreso, para después transferir las
ganancias a una cuenta en Suiza a disposición del líder antisandinista de Nicaragua. En ambos casos, el jefe
del staff, sin tener el contrapeso de otros asesores de equivalente relevancia y personalidad, terminó por
desbordar sus funciones, centralizando todas las decisiones, en nombre del presidente, y neutralizando la
confrontación entre los demás asesores. Al mismo tiempo, su relación directa con el presidente funcionó
como una pantalla entre este último y los secretarios de departamento, y los alejó más todavía del centro del
proceso decisional, con la escasa excepción de los más íntimos del presidente. Desde este punto de vista, la
elección de Rahm Emanuel como jefe del staff del presidente Obama podría, en cambio, favorecer una
colaboración más estrecha con el Congreso, ya que Emanuel ha sido durante mucho tiempo un líder
congresual respetado y temido. Además, la decisión de asignar los cargos más importantes de las dos
presidencias a pro fessiorials, y no sólo a cron íes, parece prefigurar una presidencia de Obarna con
voluntad de gobernar.
Por cierto, el rápido crecimiento de la presidencia se debe a su lógica burocrática interna. Sin embargo, la
forma que asumió ese crecimiento, es decir, la presidencia estratificada, fue la respuesta a un doble dilema
institucional que, en cambio, los Ejecutivos parlamentarios no se ven obligados a afrontar. El primero: cómo
hacer funcionar un órgano monocrático en un contexto de separación de poderes que le reconoce cada vez
más responsabilidades al presidente. En este caso, la solución fue el crecimiento de la presidencia
departamental y de la presidencia administrativa. El segundo: cómo gobernar un órgano mOfl0 crático
conquistado gracias a una campaña electóral persofl En este caso, la solución fue la invención de la
presidencia peV sonal. El control de un aparato organizativo de tales dimeflsj0 nes resultó ser, sin embargo,
una tarea de una crnplejidad ifl precedentes. Además, cada presidente electo debe reconSth1r

su propia presidencia estratificada eligiendo a miles de personas para miles de cargos. El trabajo del
llamado transition teain, es decir, el equipo de personas a quienes el presidente les encarga la tarea
de elegir a sus futuros colaboradores en todos los niveles de la presidencia, se ha vuelto crucial para
crear las condiciones del éxito o del fracaso de la futura presidencia.
Por lo tanto, en la moderna presidencia, el liderazgo presidencial está condicionado por la capacidad
del presidente de ejercer el control de ese sistema organizativo. Un presidente que no sea capaz de
manejar su propia presidencia difícilmente logrará manejar las relaciones con el Congreso. Las
estrategias para manejar la presidencia y, a través de ella, para controlar al Congreso, han sido
diversas. En general, los presidentes exitosos han sido los que no han convertido la centralización
en una reducción de los actores involucrados en el proceso decisional. Cuando el presidente se cien-
a dentro del core group de la presidencia personal, o cuando sus colaboradores o sus secretarios de
departamento tienen un único punto de vista, entonces es inevitable que el presidente termine por
perder el “sentido” de los problemas por resolver. No es casual que, ante el fracaso de la presidencia
cen-a de George W. Bush, el nuevo presidente Barack H. Obama se haya inspirado en un modelo
alternativo Para construir la propia: el del así llamado teanz of rivaL (Goodwin, 2005). Es decir,
abrió la presidencia a distintos puntos de vista.
Naturali-j-iente en la presidencia moderna, el liderazgo Presidencial,depende también de factores
subjetivos, y no sólo de la capacidad de ma nagement del presidente. Incluso para algunos autores
(Post, 2005; Renshon, 1995; Barbei; 1992), la personalidad del presidente constituye la variable
principal Para explicar la perfornzance presidencial. Algunos especialistas han elaborado
directamente un niodelo tipológico de la Presideñcia psicológica, para juzgar el liderazgo
presidencial e el Pasado y prever el futuro. Existe un modelo organizativo alrededor de dos pares de
características individuales:
el primero (activepassive) se refiere al grado de compromiso del presidente con su propia gestión,
mientras el segundo (positive-negative) se refiere a la satisfacción personal que experimenta el presidente en
relación con su propia tarea.
No cabe duda de que la personalidad de cada presidente influye en la clase de liderazgo que ejerce. Tenemos
el caso del presidente autosuficiente (o self-reiiant) que quiere conocer todos los detalles de su gestión
(piénsese en Johnson, Nixon, Carter y Clinton) o intervenir directamente en todas las decisiones, y también el
presidente rninimalist que prefiere delegar en sus colaboradores buena parte de las tareas de gobierno, y
conserva para sí la responsabilidad relativa a las grandes líneas directrices que deben orientarlas (pensemos en
Eisenhower, Reagan y George W. Bush). Sin embargo, la personalidad de los presidentes no ha producido
vacíos institucionales, y tampoco sus características han sido refractarias a las exigencias del tiempo histórico
en el cual les ha tocado gobernar. En última instancia, el liderazgo de un presidente depende, sin duda, de su
capacidad de persuadir a otros actores políticos en la presidencia i en el Congreso para que acepten sus
propuestas (Neustadt, 1990). No obstante, la capacidad de persuasión del presidente no depende
exclusivamente de sus características personales.
LA POLÍTICA DE LOS PRESIDENTES MODERNOS
Independientemente de su capacidad de management y de SUS características personales, todos los
presidentes posteriores a la Segunda Guerra Mundial interpretaron su función en cOfl sonancia con la
revolución rooseveltiana de la década de 1930, pues consolidaron y fortalecieron las irmovaciones introduC
das entonces (Skowroneck, 1997). Si F. D. Roosevelt fue el regime builder de un nuevo orden institucional,
los presidentes m° demos que le siguieron, al menos hasta la década de 1980, se comportaron como los
regime managers de ese orden. Resulta

EL GOBIERNO PRESIDENCIAL EN ESTADOS UNIDOS 123
obvio que mientras la coalición política dominante se organizó electoralmente en torno y a través del Partido
Demócrata, fue la tarea específica de los presidentes de este partido la promoción de la primacía presidencial
en el proceso decisional. De todos modos, el nuevo equilibrio fue aceptado también por las presidencias
republicanas de Eisenhower, entre 1953 y 1960, y de Nixon y de Ford, entre 1969 y 1976, para llegar a su
nivel más alto de madurez en las dos presidencias neoconsrrvadoras del presidente republicano Ronald
Reagan (1981-1988).
Con Reagan, de hecho, se inicia una nueva fase de la revolución rooseveltiana, caracterizada por el intento de
transformar la primacía presidencial en una auténtica independencia decisional. El ensayo no tuvo éxito por
razones institucionales y por razones políticas. En el plano institucional, Reagan tuvo que enfrentar un
Congreso aguerrido de mayoría demócrata. En el plano político, tuvo que actuar en un contexto caracterizado
por la decadencia de los partidos. No cabe duda, de todos modos, de que Reagan, como E D. Roosevelt, trató
de actuar como un regirne builder, es decir, como un líder empeñado en trascender la política rutinaria de
los presidentes anteriores (Greenstein, 1983). Reagan se propuso sustituir la vieja coalición demócrata,
evidentemente en ruinas, por una nueva y dinámica coalición neoconservadora. Esta coalición que se formó
como reacción a las políticas liberales que caracterizaron al decenio precedente y que se habían expandido en
el país, en particular en los Estados del Sur. Sin embargo, esa acción de regime buildirzg, a diferencia de la
realizada por F. D. Roosevelt medio siglo antes, no sólo no logró crear un nuevo alineamiento partidario, sino
que además las transformaciones introducidas en los partidos resultaron negativas (en los partidos que, Por
otia parte, habían favorecido el ascenso de Reagan). La afirmación de la política centrada en los candidatos,
en el curso de las décadas del sesenta y del oc±enta del siglo xx, condujo a la presidencia personal, es decir, a
una presidencia carente de vínculos políticos con el Congreso.

124 LA COMPARACIÓN

EL GOBIERQ PRESIDENCIAL EN ESTADOS UNIDOS 125


Con Reagan se formó una nueva mayoría republicana. Esta mayoría que se organizó en torno a la presidencia
porque, a diferencia de F. D. Roosevelt, Reagan no pudo utilizar al partido —en este caso, el republicano—
como elemento articulador entre el Ejecutivo y el Congreso. De este modo, la acción presidencial ya
desvinculada del sostén del partido, pudo, es cierto, desarrollar todas sus posibilidades retóricas, pero terminó
por activar nuevos condicionamientos políticos. En efecto, con la personalización de la acción gubernamental,
crecieron de una manera desproporcionada las expectativas de los ciudadanos con respecto al presidente; sin
embargo, la ausencia de vínculos políticos entre las instituciones gubernamentales no le permitió satisfacer
plenamente esas expectativas. Fue una incongruencia bastante considerable que Reagan tuviera que gobernar
como si estuviera en una permanente campaña electoral (King, 1997).
La decadencia del partido en el gobierno, debida a la personalización del gobierno presidencial, llevó en la
década de 1980 a acentuar de la separación del sistema institucional, con el efecto de una ulterior
fragmentación del proceso político. Reagan intentó presentar su propio liderazgo popular como el único capaz
de ofrecer una identidad de conjunto a ese proceso político. Sin embargo, eso no bastó. La debilidad del
Partido Republicano en el Congreso obstaculizó bastante la tarea cotidiana de enlace y de colaboración entre
el presidente y la coalición conservadora del Legislativo, al punto que volvió el respaldo legislativo de la
presidencia farragos° e incoherente. Esta fue una lección que aprenlieron bien los líderes del nuevo
conservadurismo de ios novØflta. De hecho, en esa década empezó un proceso de reconstxicción del partido a
fin de crear una organización capaz de promover una sólida mayoría conservadora, con la posibilidad no sólo
de ir “más allá de Reagan”, sino también de sostener un proceSO duradero de cambio en la orientación de las
políticas ública fundamentales. Ese proceso se puso de manifiesto con la ofl

quista republicana de la mayoría en el Congreso en las elecciones a mitad del mandato presidencial en 1994, y
alcanzó su plenitud con la conquista republicana de las tres instituciones de gobierno en el año 2000.
EL LIDERAZGO PRESIDENCIAL EN EL GOBIERNO DIVIDIDO
Las dos presidencias de Ronald Reagan reflejan las características de un proceso político y electoral
personalizado. El liderazgo popular, cuando estuvo imposibilitado de interactuar con el liderazgo
gubernamental, neutralizado tanto por la falta de vínculos partidarios entre las dos instituciones de gobierno
como por la presencia de una mayoría partidaria diferente en cada una de ellas, terminó por evolucionar en
una dirección casi exclusivamente retórica. Así, si bien es indudable que Reagan intentó sustituir el
precedente new deal regime con un new conservative regime, su esfuerzo tuvo éxitos parciales ya que la
formación de un nuevo orden político requiere la utilización de recursos mucho más consistentes que un
liderazgo retórico.
La elección del republicano George H. W. Bush en 1988 tiene lugar en un contexto singular. Por una parte, su
mensaje fue mantener una continuidad entre su gobierno y el precedente, como le corresponde a un regime
manager. Por otra parte, el nuevo régimen que había que administrar se encontraba muy lejos de estar
institucionalizado, así que para gobernar no bastaba la continuidad. Incluso porque el Congreso continuaba
haj0 el control del Partido Demócrata. Por lo tanto, en esa elecC1O , el gobierno dividido quedó
ineludiblemente confirmado.
fl último caso, George H. W. Bush no tenía otra alternativa. Fuera por su temperamento (le resultaban ajenas
las grandes Visiones politicas de los regime buzlders) o fuera por los coniclonamientos de su coahcion (que
estaba diwdida mas que flUnca entre el ejo conservadunsno y el nuevo) el presidente

LA COMPARACIÓN

EL GOBIERNO PRESIDENCIAL EN ESTADOS UNIDOS 127

126
sólo podía tratar de gobernai o mejor, de administrar problema por problema. Y así lo hizo, intentando
implementar una estrategia de colaboración con el Congreso demócrata; esa colaboración quedó confinada a
la política interna y no alcanzó a la política internacional (véase el capítulo vn).
Hay una continuidad significativa entre el liderazgo de Bush y el de su sucesor Clinton (1993-2000). Aunque
en la primera mitad de su primer mandato (1993-1994), Clinton pudo actuar en el contexto de un gobierno
unificado en cuanto a los partidos, las características de su victoria electoral no le permitieron reivindicar una
supremacía en relación con el Legislativo. De hecho, Clinton logró vencer más por la presencia competitiva
con respecto a Bush de un tercer candidato (Ross Perot), que por un consenso electoral personal. Clinton
venció a pesar de haber obtenido sólo el 43,3% del voto popular, en relación con el 37,7% de Bush y el 19%
de Perot.
En semejantes condiciones era difícil reivindicar un mandato, y, tanto más aún pretender ser el regime
builder de una nueva coalición demócrata sucesora del New Deal. De todos modos, apenas Clinton trató de
reivindicar su mandato, el Congreso, controlado por su propio partido, lo redimensionó de inmediato. Para
esto bloqueó, por ejernPl0 su propuesta de reforma del sistema sanitario nacional, que consideraba la razón de
su triunfo electoral. Si Clinton nO pudo obtener resultados legislativos positivos durante SU primer bienio, sus
posibilidades de éxito se redujeron aún más después de la extraordinaria victoria electoral de los republicanos
en las elecciones a mitad de su mandato, en noviembre de 1994. En resumidas cuentas, entre las elec ciones
de 1994 y las de 1996, que confirmaron a Clinton en la presidencia y a la mayoría republicana en el
Congreso’ Se volvió al gobierno dividído; esta vez cambiando de mano las instituciones controladas por
ambos partidos.
Incapaces de resolver por la vía electoral los vínculOS políticos entre ellos, los oartidos terminaron por
utilizar las institUci0

gubernamentales que controlaban cada uno para desautorizarse entre sí. Ante una reducción constante de la
representatividad electoral de los dos partidos, visible en la disminución del número de votantes, ambos
recurrieron a una batalla institucional para determinar quién iba a gobernar. Ginsberg y Shefter (1991)
calificaron esos intentos como una “política con otros medios”. En la década de 1990, el Congreso utilizó sus
instrumentos de control y supervisión de la presidencia con fines partidarios: los distintos comités y
subcomités realizaron una investigación tras otra a fin de poner en evidencia las debilidades personales del
presidente y de sus colaboradores más cercanos, los lazos ocultos con quienes los habían financiado,
verdadera o presuntamente, en la campaña electoral, o bien desórdenes decisionales sucedidos en uno u otro
de los departamentos presidenciales. El presidente, a su vez, no vaciló en utilizar las agencias de inteligencia
bajo su control —a la Agencia Central de Inteligencia (cIA) en particular— para husmear en la vida privada
de los líderes del Congreso. Se trató de una batalla que tuvo también consecuencias judiciales; el Congreso
realizaba audiencias bajo juramento de miembros de la presidencia o reclamaba la intervención del special
prosecutor3 del Departamento de Justicia para crearle dificultades al presidente y sus Políticas.
Naturalmente, la cima de este conflicto interinstitu E

special prosecutor, luego denominado independent cozmsel por la Ethic Art de 1978, esa figura de “procurador transitorio” interno
a la presidencia. Es nombrado por el secretario de Justicia y confirmado por una de las Cortes federales, y debe gozar de cierta
independencia, justamente para poder Considez-ar la validez de denuncias de posibles delitos cometidos por miembrosde la presidencia
o, tomo en el caso de Nixon entre 1973 y 1974, por el Presidente mismo. En realidad, su independencia del secretario de Justicia, o,
incluso, del presidente mismo, continúa siendo objeto de un encendido conacto Constitucional entre el Congreso, la presidencia y la
Corte Suprema. El
.tpeclaI prosecijior tiene, de todos modos, el poder de investigar y de llevar ante
‘ Corte a miembros de la presidencia. Las consecuencias jurídicas de un comOrtamiento ilícito de parte de miembros de la presidencia se

derivarán sólo a
as ‘nStancias jurídicas correspondientes. Sobre este tema, véase Fisher, 2007:
23,77 y 78. -
128

LA COMPARACIÓN

cional se alcanzó el 19 de diciembre de 1998, cuando la Cámara de Representantes de mayoría republicana
votó a favor del inicio del procedimiento de iínpeachrnent al presidente demócrata (véase nota 3),
procedimiento que el voto del Senado anuló el 12 de febrero de 1999.
Por lo tanto, desde la renuncia del republicano Nixon en 1974 a causa de una amenaza de impeachment,
hasta el voto del Senado en 1999 que salvó a Clinton, se impuso un nuevo límite —además del proveniente de
la oposición entre las dos instituciones gubernamentales— a la acción y el liderazgo presidenciales: el de la
credibilidad personal del presidente. La victoña electoral no resultó ya suficiente para legitimar
personalmente al presidente. Revelations, investigatiorzs, prosecutiOfls (Rips) tales fueron las armas de
                                                                                   ,


la competencia política que tuvo lugar en esas décadas. Las Rips tomaron el lugar de las movilizaciones
puerta a puerta, de los comicios, de los rallies, de los desfiles, de las manifestaciones. En su segundo
mandato (1997-2000), Clinton debió compartir su liderazgo con los líderes conservadores del Congreso, y en
especial con el speaker de la Cámara de Representantes, Newt Gingrich que se comportó como si fuera el
verdadero jefe de gobierfl0 desautorizando constantemente al presidente. Este comportamiento fue tan
agresivo que terminó por’ resultar coflt producente. La pérdida de algunos escaños de los republicanos en las
elecciones a mitad del mandato, en 1998, y sobre todo los resultados de la investigación de una comisión de la
Cámara de Representantes acerca del uso inapropiado de financiamientos privados de parte de Newt Gingrich,
acabaron por obligarlo a renunciar a su cargo de speaker y a su escaño, inmediatamente después de las
elecciones de 1998, y se C0fl virtió así en otra víctima de las Rips.
Las podemos tmducir corno revelaciones, vestigacioneS y accioneS
ciales, es decir, las actMdades favotas de las audiencias del congreS0 se1 das por los medios y supeisadas por
las coites de justicia (Gsberg


No sorprende pues que la presidençia de Clinton fuera casi exclusivamente reactiva. Tuvo que enfrentar el
caucus (grupo) republicano en el Congreso más agresivo de la historia posbélica, además de una sistemática
puesta en duda de su credibilidad personal de parte de sus adversarios. Tanto George H. W. Bush como Bili
Clinton tuvieron que gobernar problema por problema, favoreciendo de tanto en tanto la formación de
distintas mayorías, adoptando una estrategia de micro-management leadership. Como lo manifestaron
Bennet y Pear (1997: Al), al final de la década, “Bili Clinton [es un] presidente incremental, que trata de
obtener paso a paso lo que no pudo obtener de una sola vez”.
EL RETORNO AL GOBIERNO UNIFICADO CON GEORGE W BUSH
La controvertida victoria de George W. Bush en las elecciones del año 2000 fue acompañada de un parcial
redimensiona mient del gobierno dividido. Los republicanos confirmaron
su mayoría en la cámara, y perdieron la mayoría en el Senado,
aunque sólo por un escaño Si bien no de una manera plena
se habían vuelto a crear las condiciones para construir una
relacion de colaboracion entre la presidencia y el Congreso
Despues de todo una eleccion decidida por via judicial como
Sucedio entre noviembre y diciembre del año 2000 no podia
bnndar1 al presidente la oportunidad de imponer su agenda
personal en el Congreso De este modo inmediatamente des Pué de su elección; George W. Bush se limitó a
hacer suya
la agenda del Congreso republicano tanto en relacion con la
POlitica interna —con la pnoridad de reducir los impuestos—
COnio en relacion con la politica internacional —con la pnon
dad en este teeno de la aproximacion unilateral— Sin embar
go los drarnaticos acontecimientos del 11 de septiembre de
2001 crearon un contexto radicalmente distinto para la fun
Clón que tenia que desempeñar el presidente
130 LA COMPARACIÓN

Había llegado el momento que muchos asesores neoconservadores del presidente estaban esperando desde
hacía tiempo para promover una estrategia de relanzamiento del poder presidencial. Esta estrategia que había
sido elaborada con mucha anterioridad en los círculos neoconservadores y su implementación se pospuso por
la victoria de Clinton en 1992 y en 1996. Por fin, con un gobierno casi unificado y frente a una amenaza de
proporciones inéditas, esa estrategia podía aplicarse con éxito. Una vez más (véase el capítulo vii), las
amenazas externas constituyeron un pretexto formidable para impulsar el reordenamiento de las instituciones
internas. Después del 11 de septiembre de 2001, el presidente volvió a ser el “comandante en jefe”, función
que le había sido negada por el Congreso al presidente anterior (Schwarz y Huq, 2008). En un contexto de
temor generalizado, no les fue difícil al presidente y al líder de los neoconservadores en el Congreso
promover una eficaz acción de movilización electoral en ocasión de las elecciones a mitad del mandato en
2002. Esas elecciones no sólo le permitieron al Partido Republicano reconquistar el Senado y reconfirmar su
mayoría en la Cámara de Representantes, sino que también hicieron visibles los resultados de un largo trabajo
organi zativo llevado a cabo en la década precedente por los líderes neoconservadores.
Por medip de un severo control de las candidaturas a los escaños del Congreso, los nuevos líderes
neoconservadores demostraron ser capaces de construir partidos congresuale5 en la cámara y en el Senado,
disciplinados y leales en relación con el presidente. La presidencia que había perdido SU legitimación durante
el período clintoniano se transfoi° en el nuevo púlpito de la mayoría republicana. Después de todo, George W
Bush, como nunca había sucedido en esas proporciones en el pasado, se había empeñado personalmente en
sostener a los candidatos neoconservadores en la5 elecciones de 2002, haciendo una activa campaña eleCt0

EL GOBIERNO PRESIDENCIAl EN ESTADOS UNIDOS

131

a su favor en los respectivos distritos electorales y estados. Esas elecciones fueron, así, la ocasión para
promover su liderazgo popular y, al mismo tiempo, para crear las condiciones propicias para la afirmación de
su futuro liderazgo gubernamental. El éxito de los candidatos republicanos en esas elecciones fue interpretado
por la mayoría como un éxito personal del presidente.
En el nuevo contexto, el presidente pudo poner en marcha su reivindicación de una nueva primacía
presidencial dentro del sistema de gobierno separado. Después de todo, según decían los que apoyaban al
presidente, el país estaba amenazado y tenía necesidad de un líder que lo pudiera defender sin verse
obstaculizado por los límites de una separación de poderes propia del siglo xvii. La unilateralidad decisional
del presidente en las cuestiones nacionales internas se convirtió en causa y efecto, al mismo tiempo, de la
unilateralidad del país en las relaciones internacionales. No es motivo de sorpresa, entonces, que en 2003, o
sea después de las elecciones a mitad del mandato de 2002, George W. Bush decidiera invadir Iraq sin la
autorización del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (oNu). Esa iivasión se preparó con dos
resoluciones del Congreso que simbolizaron la abdicación a la función de control del Ejecutivo de parte del
Legislativo. Ambas resoluciones, por otra parte, obtuvieron un apoyo bipartidario en el Congreso. Se trató de
a) la Authorizatjon for Use of Military Force” del 18 de septiembre de 2001, que fue aprobada por
unanimidad tanto en el Senado (98 a favor y 2 ausentes) como en la cámara (420 a favor, 1 en contra y 14
ausentes), y de b) la “.Toint Resolution to AUthorize the Use of Armed Forces Against Iraq” del 11
E de octubre de 2002, aprobada por una gran mayoría en el
Senado (77 votos a favor y 23 en contra) y en la Cámara (296
Voto8 a favor y 133 en contra). Ambas resoluciones merecen ser Consideradas no sólo por la gran mayoría
que las apoyó, S1OO también por su contenido. Con esas resoluciones, de

132 LA COMPARACIÓN

EL GOBIERNO PRESIDENCIAL EN ESTADOS UNIDOS 133

hecho, el Congreso decidió delegar por completo en el presidente su derecho constitucional a declarar la
guerra. De este modo, el presidente revirtió el principio constitucional que confía al Congreso el derecho a
declarar la guerra y al presidente el de hacerla.5 Como lo afirmó uno de los más autorizados expertos en la
materia (Fisher, 2008), “por primera vez en la historia de la Constitución de Estados Unidos el poder de
declarar la guerra —y no sólo de hacerla— fue delegado al Ejecutivo, ya que en las dos resoluciones no se
menciona ningún ‘enemigo’ específico, dejando entonces al presidente la decisión de elegirlo”.
No cabe duda, entonces, de que a comienzos del siglo xxi se registró el intento más importante de modificar la
Constitución del país para favorecer un sistema presidencialista. Es decir, un nuevo régimen político en el
cual el presidente pudiera ejercer su poder sin controles significativos de parte del Legislativo (Blumenthal,
2006). Seguramente, la amenaza terrorista había creado las condiciones psicológicas para la afirmación del
predominio (y ya no la primacía) presidencial. Sin embargo, el ascenso de una nueva presidencia imperial fue
posible también gracias a la transformación del Partido Republicano en una estructura bien organizada, capaz
de controlar la mayoría en el CongreSOs sostenido por un electorado homogéneo ideológicamente y, por
último, dirigido con mano férrea por el presidente Y sus colaboradores más cercanos. Por esta razón, George
W. Bush se pudo beneficiar con las circunstancias para construir un nuevo régimen político singularizado por
una plena presidencialización del sistema de gobierno (Campbe11 Rockman y Rudalevige, 2008).
El artículo 1, sección vni. 11 de la Constitución (sección que precisa las atribuciones del Congreso) reza que
este último tiene el poder de “decla’ la guerra, conceder permiso de invasión y represalias y establecer normas
rel tivas a las conquistas realizadas en tierra firme a lo largo de las vías de agua Sobre este tema, véase Fisher,
2004.

Poco tiempo después, y ante los fracasos de sus políticas en el plano internacional y en el plano interno, el
estilo unilateral de la presidencia debió someterse a las restricciones políticas y constitucionales propias del
sistema político estacunidense. Sobre todo debió hacerse cargo de la msatisfa j6n de la opinión pública para
con los resultados de las polficas neoconservadoras. Las elecciones a mitad del mandaij®, en 2006
permitieron a los demócratas reconquistar la, Iayoría en las dos cámaras del Congreso, y complicaroi e alh en
mas el accionar del presidente Los efectos de: ‘este estado de cosas se hicieron más agudos por la
imposibilidad constitucional de Bush de volver a postularse luego de un segundo mandato. Tanto es así que,
después de 2006, en el Partido Republicano se inició una batalla por la Sucesión entre líderes rivales, que
culminó con la nominación de un candidato por la presidencia, el senador John McCajn, tradicionalmente
opuesto a las posiciones de la mayoría neoconservadora es decir, al presidencialismo en el plano interno y el
unilateralismo en el terreno internacional. La victoria presidencial de Barack H. Obama y de los candidatos
demócratas en el Congreso en las elecciones de 2008 demostró que el régimen neoconservador se basaba en
un consenso territorial y cultural mucho más frágil de lo que habian previsto los teoncos de la nueva
ahneacion republicana En resumidas cuentas es verdad que con la presidencia moderna el presidente se ha
convertido en un actor Fundamental en el proceso decisional Sin embargo SU liderazgo ha sido utilizado de
distintas maneras segun las condiciones y los contextos en los cuales le ha tocado desempeñarse (vease
cuadro iv 1)

CONCLUSIÓN
En Estados Unidos el crecimiento de los poderes de decisión de la presidencia, registrado a partir de la década
de 1930, no implicó la completa presidencialización del sistema de gobierno, a pesar de los esfuerzos de
George W. Bush. El poder presidencial aumentó, la presidencia se transformó en una estructura ejecutiva
estratificada y compleja pero, no obstante, el sistema de gobierno permaneció separado. En esas condiciones,
el liderazgo presidencial consiste en la capacidad de promover decisiones en un contexto de instituciones
gubernamentales independientes entre sí e incluso con divisiones partidarias. La calidad del liderazgo
depende ciertamente de las características personales del presidente. Sin embargo, está condicionada sobre
todo por el tiempo histórico en el que éste tiene que desempeñarse y por las restricciones institucionales y
partidarias dentro de las que debe actuar. Cada presidente moderno tiene la necesidad de ejercer tanto el
liderazgo popular como el liderazgo gubernamental. Para algunos, el primero está condicionado por el
segundo; para otros es a la inversa. No obstante, su articulación representa un desafío que todo presidente
moderno tiene que afrontar. En Estados Unidos, la efectividad gubernamental depende de esa articulación,
que se ve favorecida por un gobierno unificado y obstaculizada por un gobierno dividido. Pero, Como ha
sucedido en el período 2003-2006, un gobierno unificado también puede tener una alta potencialidad
subversiva del equilibrio entre las instituciones del gobierno separado. Porque el gobierno separado, al dividir
los poderes, no permite la formación de una oposición política que pueda equi1ibra un gobierno unificado, y
el liderazgo presidencial Puede Convertirse en una amenaza, más que en un recurso del buen gobierno.
EL PARTIDO Y EL LÍDER EN EUROPA

INTRODUCCIÓN
A diferencia de Estados Unidos, en Europa nunca hubo un auténtico debate acerca de la función del
líder gubernamental. La atención se centró más bien en los partidos. Y en especial en el gobierno de
partido. En este caso, por gobierno de partido hay que entender un Ejecutivo parlamentario o
semipresidencial controlado por los partidos; por lo tanto, gobierno y Ejecutivo son equivalentes.
Después de la Segunda Guerra Mundial la política europea se caracterizó por organizaciones de
partido fuertes y bien constituidas. Organizaciones que han estructurado la competencia electoral y
controlado las instituciones de gobierno, es decir el Parlamento y su Ejecutivo, en los sistemas
parlamentarios, o bien el Legislativo y el Ejecutivo dual, en los sistemas semipresidenciales. Sin
embargo, si bien es cierto que los partidos han ejercido un papel dominante en Europa, también es
cierto que han sufrido cambios importantes a partir de la década de 1980, como resultado de una
combinación de factores que redujeron su representatividad electoral y social. Ese
redimensi!namiento les ha exigido democratizarse, aunque esta democratización no ha puesto en
juego la identidad de su organización. A su vez, los partidos se han instalado en el interior de las
instituciones públicas, para suplir con los recursos provenientes de estas ultimas la caida de los
recur SOS provenientes de sus patrocinadores y de los electores No obstante ello no ha bastado para
darles una identidad POlitica y un espiritu propios En tales ciicunstancias tam bien en Europa se
han ido afirmando lideres pohticos que se han impuesto a sus organizaciones. También en Europa se va
afianzando la política de los líderes.
GoBIEI.i’io DE PARTIDO: LA PRIMERA FASE DEL DEBATE
Hay una primera fase en la investigación europea sobre el gobierno de partido, y es la que se desarrolla entre
fines de la década de 1960 y la de 1970. En este período, el estallido de dos dramáticos problemas
relacionados entre sí, la sobre- carga de las democracias y el aumento de la responsabilidad del gobierno,
centró la atención de los especialistas y de los observadores sobre el gobierno, o, mejor dicho, sobre sus
dificultades decisionales. Después de la Segunda Guerra Mundial, los partidos se ubicaron en el centro de la
atención de los especialistas, porque se los consideraba el instrumento necesario para reconstruir las
democracias europeas destruidas por la ferocidad totalitaria y autoritaria (Monino, 1998). Durante buena parte
de la década de 1950, los partidos fueron analizados en función de su capacidad de representación social y de
formación del consenso social. Después de esa década de reconstrucción de la democracia se empezó, en
cambio, a discutir acerca de la capacidad de gobierno de los partidos y a plantearse la cuestión de si hacía una
diferencia que los Ejecutivos fueran de derecha o de izquierda.
La aproximación de tipo descriptivo predominó durante las décadas de 1960 y de 1970. La perspectiva desde
la cual se evaluó la acción de los partidos en el gobierno fue la de la capability, o capacidad de rendimiento,
del Ejecutivo, medida a través de los instrumentos de análisis de las políticas públicas que justamente durante
esos años empezaban a demostrar sér cada vez más refinados y confiables. Desde este punto de vista, se
intentó describir el funcionamiento concreto de los gobiernos en los modernos sistemas del welfare state.
Rose (1974), quien inauguró esta aproximación y de la cual fue el más prolífico ex-

ponente, explicitó de inmediato el objetivo de su investigación:
demostrar cómo el desarrollo del big govemment había afianzado las condiciones para desautorizar la
antigua Visión de la política centrada en los partidos (Rose, 1974: 424). Según Rose, la complejidad que
había alcanzado la intervención pública en la sociedad y en la economía era tal que tanto los Ejecutivos de
izquierda como los de derecha se veían obligados a hacer las mismas cosas.
Para Rose esto no representaba un problema mientras los partidos estuvieron en condiciones de hacer
funcionar el gobierno. Al gobierno, constituido por un conjunto diferenciado de organizaciones y de
funcionarios, le corresponde movilizar los recursos para cumplir con los programas que exige e impone la
realidad. Eso no quita que el gobierno pueda ser definido como un gobierno de partido; para ello deben darse
algunas condiciones (Rose, 1974: 380-383). La primera es que haya partidos y que exista una abierta
competencia electoral entre ellos. La segunda es que los candidatos de los partidos participen en las
elecciones elevando programas elaborados en la sede partidaria y que especifiquen los medios a través de los
cuales sus propuestas serán puestas en práctica. La tercera es que el partido que venza en las elecciones pueda
controlar, a través de sus miembros, los puestos gubernamentaje5 más importantes Por este motivo es
necesano que sus miembros sean lo bastante numerosos como para poder tomar el control de los distintos
sectores del gobierno y lo bastante competen tes como para gobernar esos sectores; que sean lo
suficienternente leales como. para dar prioridad a las opciones de su Partido por último, es necesario que la
administración esté dispuesta a llevar a cabo lo que deciden los miembros del par tido que controla el
gobierno.
En la opinó de Rose, si se tienen en cuenta estas tres Condiciones y si sobre la base de estas se mdaga
empiricamen te el funcionamiento del gobierno Gran Bretaña la patria del gobie0 de partido satisfaria en
realidad solo la primera de

éstas, mientras se presentaría mucho más incierta la función del partido en cuanto a las otras dos condiciones.
Entendemos que no se pueden desatender sus argumentos, aunque no sean plenamente convincentes. En
relación con la segunda condición, Rose demostró la dificultad de llevar a cabo las intenciones programáticas
del partido, no sólo por su carácter casi siempre genérico sino también porque la acción de gobierno suele
caracterizarse más bien por tener que afrontar problemáticas no previstas de antemano, O bien, con respecto a
la tercera condición, está demostrada la imposibilidad de establecer vínculos jerárquicos entre el personal del
partido y los civil servants, a raíz de la complejidad de los problemas que el gobierno debe afrontar y que de
una manera inevitable refuerzan la función de la burocracia pública.
A Rose no le interesaba investigar las relaciones internas del personal del partido en el gobierno, ni tampoco
analizar la influencia que las intenciones programáticas del Ejecutivo, en su conjunto, podían ejercer sobre el
desarrollo del presunto automatismo de las políticas públicas. Puede decirse que, para Rose, el partido era un
equipo de tecnócratas, sin un líder y sin una ideología, sino sólo con “intenciones” programáticas. Vale la
pena hacer notar que Rose (1980) reafirmó su tesis en un trabajo publicado precisamente en los inicios de la
era thatcheriana (Margaret Thatcher llegó a primera ministra en 1979), una era, que se caracterizaría,
justamente, por un líder indiscutible y por un cambio radical en las prioridades de la agenda pública.
De todos modos, para Rose lo más importante es la existencia de un Ejecutivo colectivo, cuyos miembros
deben mantener una relativa homogeneidad de conductas en virtud del principio de responsabilidad colegiada
propio del gobierno parlamentario. De allí deduce que el gobierno de partido es importante porque logra darle
un carácter instituCiOfla a esa responsabilidad colegiada, que constituye la condici necesaria para hacer del
Ejecutivo el punto de encuentro e

integración de los distintos subgobiernos (Rose, 1988). Una función que el cabinet puede desempeñar como
la única y efectiva parte terminál de la soberanía, como expresión de la mayoría parlamentaria. Expresado
en otros términos: lo importante es el cabinet, porque es el único organismo que puede hacerse cargo de las
distintas presiones e inquietudes que recaen sobre el gobierno. Justamente por este motivo sus miembros están
sujetos a la aceptación de las decisiones tomadas en su seno en forma vinculante y solidaria.
Según Rose, por lo tanto, el gobierno de partido debe defenderse, a pesar de la relativa ineficacia
programática de los partidos, porque constituye el vehículo a través del cual puede funcionar el cabinet
governnzent, que representa, para este autor (Rose, 1991: 162-185), el verdadero y virtuoso artífice del
sistema democrático. Gobierno de partido y cabinet government se sustentan el uno al otro, y sustentan el
carácter unitario de la acción gubernamental, que es el presupuesto de un buen rendimiento del Ejecutivo Los
miembros del cabinet, en la medida en que este último está apoyado por una mayoría parlamentaria,
disponen de la suficiente fuerza institucional para racionalizar tanto el policy-making como la supervisión
administrativa y para garantizar una coordinación satisfactoria de la acción de gobierno. Si para
Schattschneider (1942:
1) la democracia está “asegurada sólo si hay partidos”, para Rose lo está sólo si hay cabinets. La
aproximación de Rose representa el triunfo de la concepción colectivista de la política europea. El obiemo de
partido se basa en un grupo de individuos relacionados el uno con el otro por un vínculo de lealtad Partidaria
que logra conservarse como tal porque está asocia da a la racionalidad del funcionamiento del cabinet
system. Y, a través del Ejecutivo colectivo, el gobierno de partido logra .ChStinguirse plenamente corno el
gobierno de una mayoría política unívoca
No queda mucho espacio en esta aproximación para los líderes gubernamentales Se considera que los
vínculos
propios de un cuerpo colegiado le permiten al Ejecutivo subordinar incluso el liderazgo del primer ministro.
Éste, en calidad de líder de un equipo, es tanto más eficaz en la medida en que reconoce la preeminencia del
interés colectivo. Pero ¿qué sucede cuando el interés colectivo del equipo o del partido no coincide con el
individual del líder o del primer ministro? Para Rose, y para muchos especialistas y admiradores del gobierno
de partido, esta pregunta no corresponde. Sin embargo, mientras se alababa la identidad colectivista de la
política europea, en la misma Gran Bretaña empezaron a afirmarse los líderes que se colocaban en abierta
contraposición a ella.
GoBIEEuio DE PARTIDO: LA SEGUNDA FASE DEL DEBATE
En la década de 1980 se desarrolló una segunda fase del debate. También en este caso fue fundamental, por su
complejidad y por sus participantes, la reflexión acerca del gobierno de partido, si bien algunos especialistas
empezaron a tener en cuenta la función de los líderes. La discusión principal apuntó no sólo a la comparación
de la experiencia europea con la estadounidense (Katz, 1987a), sino también a la elaboración de un modelo
más sofisticado de gobierno de partido. Se lo analizó desde un paradigma racionalista, cuya unidad
fundamental es el actor racional que tiene como meta alcanzar objetivos precisos (Katz, 1986). El partido no
se consideraba ya una organización en función del sistema de gobierno (del cabinet systern, como en Rose),
sino en función de quienes lo utilizan para alcanzar sus objetivos políticos, de los cuales el principal es
conquistar el control del Poder Ejecutivo. Esto representa una estrategia de acción en una democracia
electoral, a través de la cual un grupo de individuos intenta activar el apoyo de un público de masas para las
políticas que ellos propOflen con vistas a convertir ese apoyo en poder de gobierno.

EL PARTIDO Y EL LÍDER EN EUROPA 143
El partido equivale entonces a un grupo de individuos que se mantiene unido por un objetivo en común, con
independencia de las características organizativas que se dé a sí mismo para regular sus relaciones internas.
Por lo tanto, para que haya gobierno de partido es suficiente que se respeten tres condiciones básicas (Katz,
1986: 37-39): a) que las principales decisiones gubernamentales sean tomadas por individuos elegidos en
elecciones realizadas a través de los partidos, de las cuales ellos son luego responsables; b) que las políticas
adoptadas se decidan dentro del partido, o de los partidos, de gobierno; y c) que la cabeza y los miembros del
Ejecutivo sean de origen partidario. Naturalmente, estas condiciones pueden verse satisfechas en distinto
grado por los diferentes sistemas políticos, y en consecuencia darán origen a una escala de partyness of
governrnent, es decir, de ‘partidicidad” del gobierno. Como también los partidos, entendidos de esta
manera, pueden expresar distintos grados de poder social, haciendo surgir de este modo una escala de party
governrnentness, es decir, de “representatividad social del gobierno de partido”.
Pero si el gobierno de partido es en principio una relación entre individuos, más que entre individuos e
instituciones, podemos deducir que su concreción no implica la existencia de un particular sistema de
gobierno (Katz, 1987b: 8). En términos institucionales, presupone sólo la existencia de un proceso decjsjonal
relativamente centralizado en una única agencia (y el hecho de que ésta sea un Parlamento, un cabinet o la
presidencia, no tiene demasiada importancia), capaz de ejercer el Control del conjunto de las actividades de
gobierno. Las características de esta centralización decjsional no son irrelevantes, Pero tampoco son
demasiado serias. Por ejemplo, para Katz (1986: 55)e1 gobierno de partido puede coexistir con un sistema
presidencial, a condición de que el presidente sea de
Proveniencia partidaria y lo favorezca el apoyo del partido. Si existen desafíos para el gobierno de partido en
los siste

144 LA COMPARACIÓN
mas presidenciales, éstos provienen del sistema de selección de los candidatos/presidentes más que del
sistema de gobierno. Allí donde el partido renuncia al control del sistema de selección de los candidatos,
como en Estados Unidos después de 1972, para ser sustituido por un sistema descentralizado y abierto (las
primarias directas), entonces puede haber una supersession del gobierno de partido: la institución
permanece, pero cambia su significado.
Por cierto, Katz, el promotor de este enfoque, es consciente del hecho de que las instituciones influyen en los
comportamientos políticos. No obstante, esta conciencia no se explicita en el señalamiento de los contextos
que pueden volver valioso para un grupo de individuos el recurso a las estrategias del gobierno de partido. En
realidad, las características institucionales del sistema de gobierno estructuran los incentivos que pueden
inducir a un grupo de individuos a intentar alcanzar sus objetivos mediante una estrategia de gobierno de
partido, o bien de otro tipo. Por este motivo, la aproximación racionalista fue importante para volver a llevar
al centro del análisis a los individuos concretos y sus opciones. Sin embargo, resultó insuficiente. De hecho,
se considera sólo la parte de los individuos, y no la de las instituciones en las que actúan. Las instituciones,
como todas las reglas formales e informales, constituyen un sistema de oportunidades y de límites. Es poco
probable que los individuos que actúan en ellas, o que quieren conquistarlas definan sus estrategias sólo en
función de sus expectativas personales, y no también en función de los incentivos positivos y negativos que
provienen de las instituciones. Por ejemplo, si la estrategia del gobierno de partido puede aplicarse en un
sistema de fusión de poderes, que concentra el poder decisional en una única institución (el Parlamento donde
se forma el Ejecutivo), sólo podrá aplicarse en un grado mucho menor en un sistema de separación de
poderes, que reparte el poder decisional en varias instituciones de gobierno.

EL PARTIDO Y EL LÍDER EN EUROPA 145
Por cierto, la ambigüedad acerca del papel de las instituciones en la posición de Katz fue superada gracias a la
contribución de algunos especialistas europeos del grupo que investiga el party government, en especial
gracias al aporte de dos estudiosos italianos, Freddi (1986) y Pasquino (1986) que utilizaron explícitamente
una aproximación organizativa, en el primer caso, e institucional, en el segundo. Los resultados analíticos
obtenidos por estos dos expertos resultan útiles para mi argumentación. En especial, para los propósitos de mi
planteo, lo es la conclusión a la que llegó Pasquino (1986: 183):
El mejor contexto institucional para la introducción y la permanencia del gobierno de partido es un sistema
político caracterizado por una forma parlamentaria de gobierno, con una asamblea legislativa unicameral y
con una fórmula electoral mayoritaria. En el otro extremo, el contexto institucional más difícil para el
gobierno de partido es una forma presidencial de gobierno con un Legislativo bicameral cuyas cámaras
compartan los mismos poderes y funciones, o en el cual estos últimos sean independientes y autónomos, y con
un sistema electoral proporcional no atemperado por ningún umbral de entrada o Sperrklausel.
Por cierto, el mismo Katz demostró cómo la efectividad del gobierno de partido depende también de factores
extrainstitucionales, como el tipo de polarización o la naturaleza de las divisiones políticas. El gobierno de
(un solo) partido en un parlamentarismo competitivo, como el británico, tiene una posibilidad de rendimiento
mayor que un gobierno de (muchos) partidos en un parlamentarismo consensual (como el belga o el de la
Italia de la 1 República).
Esta fase del debate acerca del gobierno de partido nos ha Permitido ver en él una estrategia de acción dirigida
a la obtención de determinados objetivos más que un mero derivado de un contexto institucional. Sin
embargo, hay otras estrategias de acción gubernamental que no se tomaron en cuenta.

146 LA COMPARACIÓN

EL PARTIDO Y EL LÍDER EN EUROPA 147


En especial la basada en los líderes, entendidos como actores individuales, y no como representantes de
actores colectivos. Así, en la década de 1980 se hizo evidente que algunos individuos (Thatcher, Mitterrand,
Craxi) consideraron mucho más racional, a fin de lograr sus objetivos de poder, promover una estrategia de
acción que enfatizara su función personal más que el colectivo del partido, tanto en la competencia electoral
como en la acción de gobierno (véase el capítulo vi).
LA FUNCIÓN DEL LÍDER DE GOBIERNO:
LA TERCERA FASE DEL DEBATE
Si durante el trascurso de la década de 1980 la atención estuvo centrada en primer lugar en los partidos, no
está de más recordar que algunos especialistas habían empezado ya a reflexionar sobre la función de los
líderes de gobierno en las democracias europeas. Fue una reflexión circunscrita y con una finalidad
explícitamente normativa, pero, sin embargo, significativa. Me limitaré a considerar los estudios más
importantes que fueron publicados entre fines de la década de 1980 y principios de la de 1990, los de
Duverger (1988, 1987) y de Cavalli (1992, 1990). Ambos especialistas querían mostrar la inferioridad
democrática de las democracias acéfalas o su impotencia con respecto a las democracias dirigidas o
inmediatas. Para ambos, el criterio para distinguir entre un modelo de democracia y otro, o sea entre una
modalidad de organización del Ejecutivo y otra, residía precisamente en la función de la cabeza del Ejecutivo.
Cavalli fue el más preciso al definir las condiciones del modelo de una democracia con un líder. Es necesario,
explicaba el politólogo italiano, que el poder del Ejecutivo este concentrado en el jefe del Ejecutivo; que su
elección sea el resultado de una investidura directa de parte de los electorS o bien de una investidura indirecta
que sea el resultado de

una competencia electoral en la que se haya puesto en juego la elección entre dos personalidades o entre dos
proyectos personales; que, en consecuencia, la cabeza del Ejecutivo sea el líder efectivo de su partido, del
Ejecutivo y de la opinión pública; y que, por último, su legitimación como cabeza haya recibido una regular
confirmación electoral. Como puede verse, existe una neta diferenciación entre el líder y el partido: para que
haya una democracia dirigida por un líder es necesario que el segundo esté jerárquicamente subordinado al
primero, y que los electores hayan estado en condiciones de elegir al primero, aunque a través del segundo.
Para Cavalli, las democracias con un líder son las que mejor funcionan, y el testimonio lo han dado los casos
de Estados Unidos y de Gran Bretaña.
Pero si pasamos del terreno normativo al empírico, se nos presentan dos problemas analíticos de no poca
importancia. En primer lugar, no parece convincente la identifiación de los dos países con un modelo común
de democraoi.a con un líder. Lo que caracteriza a esta última es la centralidad decjsjonal del líder, por lo cual
hay una gran diferencia entre una democracia parlamentaria como la británica, en la cual la cabeza del
Ejecutivo puede ser sustituido a traVéS de un normal procedimiento anual interno del partido, como sucedió
con Margaret Thatcher en 1990, o puede ser ‘flducjdo a dimitir, como fue el caso de Tony Blair en 2007, y
una democracia presidencial como la estadounidense, en la Cual la cbeza del Ejecutivo sólo puede ser
destituida a traVéS del recurso extraordinario del impeachrnent. En segundo lUga no parece convincente la
distinción verticalista entre
el líder y el Ejecutivo (el partido), como si las funciones del lider coincidieran con las funciones del
Ejecutivo, porque en realjdad el líder y el Ejecutivo ejercen funciones distintas, arribas necesarias.
Encontramos una ambiedad semejante en el punto de Vista de Duverger En relación con la Francia de la V
República,


el constitucioflalista francés registra que la elección presidencial se vivía cbmo el acto fundamental de la
política nacional. Después de todo, ésta había sido la intención del fundador de la nueva república, el general
Charles De Gaulle, como bien lo documenta entile (1998): la primacía presidencial es esencial para impedir
que los partidos dominen la vida política, como había sucedido en la Francia parlamentarista de la lv
República. Y, de hecho, todos los jefes de Éstado elegidos por sufragio universal fueron designados al margen
de meros cálculos de partido, y sobre la base de su appealing personal. Los partidos no quedaron excluidos
del juego, pero tampoco lo monopolizaron. La V República fomentó la formación y el desarrollo de partidos
presidenciales —sin los cuales no se ganan las elecciones—, pero no necesariamente personales. Por lo tanto,
su funcionamiento presupone un vínculo entre el presidente de la república y partidos políticos bien
organizados. E incluso si ese vínculo no es paritario sino jerárquico, pues son los primeros los que
caracterizan a los segundos, tampoco pueden descuidarse los partidos, ya que sin ellos no sólo no se puede
elegir a nadie, sino que tampoco existiría un Ejecutivo, ni una mayoría en e Legislativo.
Para Duverger, el gobierno semipresidencial francés no se diferencia del gobiern parlamentarista. británico,
pues ambos se adaptan a un misrn’o iodelo de la así llamada democracia “inmediata”, un modelo que tuvo su
influencia, según nuestro autor, en buena parte de los países de la Unión Europea. La presentación de
Duverger fue sin duda necesaria para llamar la atención acerca de la importancia de tener democracias
capaces de decidir, justamente porque sus “gobiernos” se form
“inmediatamente” a través de elecciones, y no después de las elecciones, como las democracias “mediatas”.
                                                               --

Después de todo, en Francia seguía persistiendo en sectores de la elite política cierta nostalgia en relación con
el modelo asamblearista de la IV República, y su “impotencia decisional” (Duverger, 1988). Sin embargo,
aunque era indudable que los grandes países de Euro 149

pa tenían gobiernos que reflejaban las opciones “inmediatas” de los electores, las diferencias
institucionales entre sus sistemas de gobierno, y en particular entre la Francia semipresidencial y la
Gran Bretaña parlamentarista, continuaron influyendo en el funcionamiento de sus respectivos
Ejecutivos. Por cierto, Duverger era consciente de esas diferencias: sin embargo, su
conceptualización había terminado por simplificarlas. Es verdad que las democracias capaces de
decidir son las que se basan en una concepción bipolar o bipartidaria de la eompetencia electoral, es
decir, son democracias en las cuales los ciudadanos, por medio de la elección de un partido, eligen
entre dos “gobiernos” diferentes, y entre los dos líderes alternativos que los representan. Son, por lo
tanto, democracias competitivas.
Sin embargo, una democracia inmediata de tipo parlamentario se caracteriza por procesos
decisionales distintos de los de una democracia inmediata de tipo semipresidencial. En la de tipo
parlamentario, los partidos ejercen una función más relevante en el Ejecutivo en relación con la que
pueden ejercer en una democracia semipresidencial. Por ejemplo, Gran Bretaña estuvo dirigida por
un líder cuando el jefe del Ejecutivo fueron Winston Churchill (1951-1955), Margaret Thatcher
(1979-1990) o Tony Blair (1997-2007), pero estuvo dirigida por el partido cuando el jefe del
Ejecutivo fueron Clement Attlee (1950-1951), Harold Wjlson (1966-1970), James Callaghan (1976-
1979) o Gordon Brown (2007-2008). No puede decirse lo mismo del sistema semipresidencial,
porque la elección directa del presidente lo hace más influyente que su propio partido. En tal caso,
el control de la presidencialización del Ejecutivo proviene más bien de la posibilidad de que se
formen en él distintas mayorías, la así denominada cohabitación. Sea como fuere, Cavalli y
Duverger tratan de llamar la atención sobre los jefes de gobierno y su papel en el funcionamiento de
las democracias, mientras el debate precedente se ocupaba con exclusividad de la función de los
partidos en el proceso decisional. Sin embargo, al hacerlo, Cavalli y Duverger invier

150 LA COMPARACIÓN

EL PARTIDO Y EL LIDER EN EUROPA 151

ten la aproximación precedente. Si para Rose contaba sólo el Ejecutivo y para Katz y sus colaboradores sólo
el partido, para Cavalli y Duverger cuenta sólo el líder. De todos modos, gracias a estas distintas fases del
debate entendemos que el rendimiento del Ejecutivo no se agota ni en el rendimiento del partido en el
gobierno, ni en el rendimiento de su líder. Los dos rendimientos valen por separado y son diferentes.
El futuro del gobierno de partido en Europa continúa siendo el centro de los debates científicos (Blondel y
Cotta, 2000). Ahora bien, aunque es indudable que los partidos siguen desempeñando una función importante
en los Ejecutivos europeos, al mismo tiempo también es innegable que han sufrido un redimensionamiento
electoral y una transformación organizativa. A partir de las décadas de 1980 y 1990, los partidos europeos se
han redimensionado como organizaciones de movilización electoral y como organizaciones de identificación
pública. La Europa de los grandes partidos de masas del siglo xx ha cerrado una página de su historia
(Massari, 2008; Bardi, 2006).
EL REDIMENSIONAMIENTO DE LOS PARTIDOS EUROPEOS
A partir de las décadas de 1980 y de 1990, las democracias europeas sufrieron transformaciones radicales
(véase el capítulo vi). Las sociedades nacionáles se secularizaron en el plano político, a causa de la superación
de las ideologías políticas tradicionales operada con el fin de la Guerra Fría entre 1989 y 1991. El fin de la
Guerra Fría hizo dar un salto hacia delante al proceso de integración europea, proceso que ha vuelto aún más
incierta la identidad política de los partidos. En la década de 1990 todos los partidos se vieron obligados a
redefinirse En algunos países, como en Italia, el sistema de partidos posbélico se desmoronó; en otros países,
como en Francia, Gran Bretaña e incluso en Alemania, se reformuló. Los partidOS

buscaron una “tercera vía” (de izquierda) o un “nuevo conservadurismo” (de derecha). De todos modos, los
partidos, tanto los de izquierda como los de derecha, se debilitaron en el plano electoral por una progresiva
reducción de los electores que se identificaban con uno o con otro, y también en el plano organizativo por la
disminución generalizada de sus afiliados. Ante tal reducción de su función social, los partidos termina- ron
por aceptar su función institucional. Se transformaron en organizaciones comprometidas en el control
oligopólico de los recursos públicos a través de sus representantes ubicados en la vasta red de las instituciones
públicas o semipúblicas:
una especie de cartel parties, para usar una célebre expresión de Katz y Mair (1995). Por lo tanto, los
partidos, cuanto más perciben la decadencia de su representatividad social, más se instalan en el interior del
estado, estableciendo relaciones cada vez más estrechas con las distintas agencias e instituciones estatales
centrales y periféricas (Katz y Mair, 2002).
Al mismo tiempo, el debilitamiento organizativo y de identidad de los partidos ha creado un contexto
favorable para su democratización. Se abrieron sus procedimientos internos, para dar más poder decisional a
sus miembros, mientras estos disminuían en número sensiblemente. Así, por una parte, se acentuó la
profesionalización de los partidos, y por otra, se acentuó su democratización. Esta paradoja también Puede
percibirse en otros países, independientemente del modelo de democracia que hayan adoptado, como Austria,
Dinamarca, Alemania, Irlanda, Holanda y Finlandia (Mair, 1997; Pennings y Hazan, 2001). Por cierto, el
proceso de democratización interna de los partidos no avanzó tanto como para
• ‘legar a poner en entredicho sus fronteras organizativas: la distinción entre sus miembros del partido y sus
electores del
• Partido se preservó, incluso a pesar de que a sus miembros se es reconoció un mayor poder decisional que
en el pasado.
De este modo, los distintos partidos europeos introdujeron primarias para la elección de su líder. Así lo
hicieron el

152 LA COMPARACIÓN

EL PARTIDO Y EL LÍDER EN EUROPA 153

Partido Laborista y el Partido Conservador en Gran Bretaña (Webb, 2000), y el Partido Socialista en Francia,
el Partido Socialdemócrata y el Partido Socialcristiano en Alemania, el Partido Socialista español y otros
partidos en Austria, Holanda, Irlanda, Bélgica y Dinamarca (Farreil, Holliday y Webb, 2002). Hopkins (1999)
señala que esa elección abierta del líder de partido se convirtió en una característica general de los partidos
políticos europeos. Sin embargo, el mismo Hopkins destacó que esas primarias de partido no alteran la
estructura y el funcionamiento de los partidos europeos. Les proporcionan una mayor influencia a los
miembros del partido, que de todos modos sólo pueden optar dentro de un abanico de candidatos ya
preseleccionados. Por esta razón, las primarias de partido europeas, por lo general, al seleccionar candidatos
apoyados por la elite de los partidos producen resultados previsibles. Y donde hubo una fuerte oposición
interna entre los candidatos, como sucedió en el Partido Socialista francés en 2008 con la áspera rivalidad
entre Segolne Royal y Martine Aubry, esa oposición la resolvieron los militantes del partido y no los
electores.
Por este motivo, no debemos confundir las primarias de partido con las primarias directas en Estados Unidos
(véase el capítulo m). La principal diferencia entre el sistema estadounidense de selección de los candidatos y
el europeo consiste en que los militantes del partido desempeñan un papel importante en Europa, mientras la
misma categoría de militante del partido carece de un equivalente empírico en Estados Unidos. En Europa, los
electores, en cuanto tales, no tienen el poder de elecciófl que tienen los electores en Estados Unidos. Mientras
las priifla rías estadounidenses están reguladas por la ley de cada Estado, las primarias europeas las
administran los propios partidos de una forma autónoma. Las primarias europeas son, pues, rnefl°5 inclusivas
que las estadounidenses, incluso en casos en que se adoptaron reformas tendientes a su mayor democratizació
Las primarias de partido han favorecido a los miembros del

partido, y, en casos aislados, como el del partido socialista catalán, a los simpatizantes afiliados, y,
en consecuencia, les han brindado mayores oportunidades miso a los ciudadanos que ya eran
activos políticamente. Para Hopkins (1999), el modelo europeo de primarias puede definirse como
mixto o limitado, ya que éstas están abiertas sólo para quienes son formalmente miembros del
partido, y están reguladas por los líderes de éste.
Además, los militantes que participan en las primarias de partido europeas ejercen su poder de
elección entre candidatos que representan a uno u otro grupo de los líderes del partido. También en
Estados Unidos se hace un trabajo de filtro para distinguir a los candidatos “presidenciables”. Sin
embargo, allí ese trabajo no lo hacen los presidentes del partido, sino el más amplio establishment
político del partido, representantes electos, gobernadores, think tanks, opinionists, financistas. Por
cierto, hay casos, como el del partido socialista español, de primarias más competitivas, en el que
los candidatos no han sido seleccionados previamente por el comité del partido. Todos los
miembros del partido que tienen sus aportes monetarios al día pueden presentarse como candidatos.
Los resultados de las primarias se hacen públicos y el Ejecutivo del partido no dispone de ningún
poder de veto. Es un proceso, por lo tanto, muy difícil de controlar, incluso más que el del Partido
Laborista inglés (Hopkins, 2001).
Parece comprensible, entonces, que Hopkins sostenga lo que Sostiene, sea que en Europa los líderes
de partido usan las primarias para controlar el disenso interno, volviéndolo Visible y al mismo
tiempo limitándolo. Por lo tanto, a pesar de la apertura que representan las primarias, los partidos
europeos continúan siendo controlados por sus líderes —o por su Correspondiente equipo interno—
. Formalmente o de facto, en’ Europa hay una preselección de los candidatos “candidatable 5”. Por
otro lado, el control de la selección de los candidatos y el control de la financiación pública de las
campañas electorales por parte de los líderes de partido representan una

154 LA COMPARACIÓN

155

condición necesaria para garantizar la disciplina del partido. A su vez, la disciplina del partido es una
condición fundamental para el funcionamiento apropiado de un gobierno parlamentarista. Sin disciplina
partidaria, la estabilidad de, las mayorías parlamentarias, y por lo tanto de sus Ejecutivos, sería cuestionada
regularmente. Por eso las primarias directas son incompatibles con el principio de responsabilidad colectiva
que continúa caracterizando el gobierno parlamentario (Mény y Knapp, 1998); distinto es el caso de un
sistema parlamentario en radical transformación, como el italiano después de 1993, en el cual nuevos partidos
debieron, y pudieron, construir sus relaciones con los electores ab initio. En Italia, los nuevos partidos de
izquierda tuvieron primarias directas más que primarias de partido, tanto para elegir a sus líderes como para
elegir al líder de la coalición de centroizquierda. Así sucedió en 2005 con la elección de Romano Prodi como
candidato a primer ministro de la coalición (Venturino, 2007), o en 2007 con la elección de Walter Veltroni
como secretario del nuevo Partido Demócrata.
De este modo se pone en evidencia un proceso contradictorio en la política europea. Los partidos se han
debilitado como agencias de movilización electoral y de representatiVi dad social. Se han abierto a una mayor
competencia interna entre los candidatos y democratizado los procedimientos de su selección. Esto les dio una
oportunidad a los líderes capaces de utilizar una popularidad externa al partido para promover su ascenso
interno. Al mismo tiempo, sin embargo, los partidos lograron preservar su identidad organizat’ (Ignazi, 2004),
que se sostiene con los recursos que provienen del papel que cumplen, necesario para el funcionamiento de
las instituciones públicas. Se ha pasado, pues de los partidos/sociedad a los partidos/Estado. La decadencia de
la party governmentness en las sociedad europeas se cOIT pensó con un incremento de la partyness of
government en los estados europeos (Hopkins, 2004). Los partidos se han

EL PARTIDO Y EL LÍDER EN EUROPA
especializado cada vez más. en el control de las posiciones y de los recursos públicos, o de las políticas
públicas que no se han decidido en Bruselas, en detrimento de su función tradicional de promoción y
agregación del consenso social y electoral. En cierto modo, se han convertido en estructuras organizadas, pero
carentes de espíritu; un poco como el partido de candidato que se desarrolló en Estados Unidos antes de la
revolución republicana de la década de 1990 (Mair, 1997) (véase el capítulo ni).
Por cierto, en la Europa parlamentarista y semipresidencial, donde los cargos y las políticas de gobierno
continúan siendo controladas por los partidos, estos últimos han seguido recibiendo fuertes incentivos para
preservar su organización. Esto no ha bastado para legitimar el papel de los partidos y su ocupación del
Estado. Y, de hecho, el malestar con respecto a ellos aumenta en casi todas las sociedades europeas (Dogan,
2005; Pharr y Putnam, 2000). Sin un espíritu ideológico, enfrentando un electorado que no confía en ellos, y
preocupados por preservar su control de los recursos públicos, los partidos han terminado por hacerse
caracterizar por sus líderes. El líder se convirtió en el recurso principal de la competencia política. Sustituyó
la identidad política del partido, sin alterar SU identidad organizativa. La competencia entre los líderes, dentro
del partido (a través de las primarias) les permitió a los partidos abrirse a la sociedad, sin movilizarla
necesariamente. Y, al misno tiempo, esa competencia no amenazó el control partidario de los recursos
públicos. En cierto modo, se ha creado el partido de líder (es decir, de representantes elegidos) dirigido por un
líder.
CONCLUSIÓN
En Europa, la atención de los especialistas se centró tradicionalmente en los partidos. Las democracias
europeas se re-

LA COMPARACIÓN
16

construyeron a través de los partidos y por lo tanto han estado dirigidas por Ejecutivos controlados por los
partidos. En consecuencia, con excepción de la Francia de la V República, la función de los líderes se ha
debatido poco. Es probable que las dramáticas alternativas del autoritarismo y del totalitarismo entre las dos
guerras mundiales haya creado una predisposición pública negativa en relación con el líder político, a pesar de
que las democracias que sobrevivieron a esas alternativas lo lograron gracias a líderes y a Ejecutivos fuertes y
estables. De todos modos, mientras el debate sobre el gobierno de partido alcanzaba niveles de la mayor
sofisticación, los partidos políticos europeos comenzaron a registrar una decadencia significativa, tanto en el
plano de la movilización electoral como en el de la construcción de un consenso social para su gobierno.
Incluso las democracias parlamentarias comenzaron a registrar el ascenso de líderes políticos en el ruedo
electoral y en el mercado del consenso. Si es difícil establecer la relación de causa y efecto entre el
redimensionamientO de los partidos y el ascenso del líder, puede afirmarse que lo segundo se ha visto
beneficiado por lo primero. Los partidos han reaccionado a su decadencia democratizándose, por una parte, y
por otra, reforzando su presencia en las instituciones. Por cierto, esa democratización no ha llegado al punto
de poner en entredicho las fronteras de los partidos. Incluso en la Francia semipresidenc’ como en la Gran
Bretaña y en la Italia parlamentarista los partidos, en cuanto actores colectivos, continúan siendo necesarios
para hacer funcionar el sistema de gobierno. Sin bargo, a principios del siglo xxi, el gobierno de partido no se
parece ya que se desarrolló en la segunda mitad del siglo xx. Los par0S deben enfrentar a un rival
relativamente independiente de ello5 el líder. Esto es lo que pasaremos a analizar ahora.


. EL   GOBIERNO DEL LÍDER EN, EUROPA


El crecimiento de la función de los líderes en la política europea señala un cambio importante. El
largo periodo de la Europa democrática posterior a la Primera Guerra Mundial fue pródigo en
líderes políticos. Algunos de ellos después del final de la guerra fueron auténticos regirne builders,
ya que construyeron las nuevas democracias sobre las cenizas de los regímenes autoritarios y
totalitarios (para el caso italiano, comparado con el japonés, véase Samuels, 2003). Sin embargo,
con pocas excepciones, entre las cuales figura el general Charles De Gaulle en Francia, esos líderes
fueron también jefes de partido o, al menos, exponentes políticos que alcanzaron una Posición en el
gobierno gracias al apoyo de sus respectivos
partidos. Piénsese en Konrad Adenauer, que fue canciller y ministro de Relaciones Exteriores de
Alemania Federal entre 1949 y 1963, porque era el dirigente del Partido Demócrata Cristiano, o en
Alcide De Gaspen que fue presidente del consejo de la Italia republicana entre 1946 y 1953 porque
fue uno de ‘os fuptjadores de la Democracia Cristiana
Sin embargo el ascenso del hder en la politica europea que se inició en la década de 1980 tuvo un
carácter diferente al del pasado. Por una parte, los nuevos líderes se afirmaron en Ufl Contexto de
partidos en decadencia, en especial en el plano de la representatividad electoral y de la cantidad de
afiliados.
Por otra parte, los nuevós medios de comunicación de masas contribuyeron a convertir a esos
líderes en protagonistas
‘fldlscutibles de la competencia política Como jamas habia sucedido en el pasado la política
electoral de los paises euro157

158 LA COMPARACIÓN
EL GOBIERNO DEL LIDER EN EUROPA 159


peos se personalizó, así como se “presidencializó” la acción de los Ejecutivos (Poguntke y Webb, 2007).
Como no estaban en condiciones de comprender la función de los líderes en las democracias, ya que el debate
europeo se había centrado tradicionalmente en los partidos (véase el capítulo y), no pocos observadores
consideraron que las transformaciones en la política europea se debían a una influencia del “modelo
estadounidense”. Vale la pena considerar esta teoría de la “norteamericanización” para demostrar que las
transformaciones en la política europea se debieron a procesos más complejos que una simple imitación de un
modelo foráneo.
LA TEORíA DE LA “NORTEAMERICANIZACIÓN”
La afinriación del liderazgo gubernamental personalizado en Europa entre la década de 1980 y la primera
década del siglo XXI introdujo el concepto “norteamericanización” de la política europea (Markovits, 2007;
Losurdo, 1993; Toinet, 1991 y 1989; Bey- me, 1987). La personalización de la política electoral y
gubernamental se consideró una consecuencia inevitable de la influencia ejercida en el Viejo Continente por
los modelos del Nuevo Continente (véase Fabbrini, 2004 y 1994). Así como en Estados Unidos, a partir de la
década de 1970, se inició el desarrollo de la política de candidatos y de la personalización de la presidencia,
también en Europa los líderes políticos comenzaron a adoptar estrategias de acción basadas en su appeal
persona’ más que en su partido. De este modo, el hecho de que el Ejecutivo se caracterizara por las posiciones
personales de pOllCY del líder, o que las campañas electorales se personalizarafl se consideró como un signo
de la inevitable “norteamericafliZ ción” de la política europea. La Europa colectivista ya no SC diferenciaba
del Estados Unidos individualista.
La tendencia a interpretar a Europa guiándose poI la( experiencia estadounidense es, en Europa, consecuencia
del

papel que asumió Estados Unidos al terminar la Segunda Guerra Mundial, caracterizado por una
hegemonía que no fue sólo económica y militai sino sobre todo política y cultural. Con la
agudización de los procesos de modernización de Europa en el último cuarto del siglo xx, ese papel
se agigantó a los ojos de los europeos. Estados Unidos no representaba ya el futuro de Europa,
como lo había escrito Tocqueville (1968: 15) después de su viaje al nuevo mundo durante 1931 y
1932 (“Me pareció además que esta misma democracia que reina en la sociedad americana, también
avanza hacia el poder en Europa”), sino que se había convertido ya en su presente.
Mirándolo bien, sin embargo, Estados Unidos tuvo (Fabbrjni, 1999; Friedrich, 1967; Beyme, 1987)
una influencia mínima en la organización institucional de los sistemas de gobierno de los países
europeos. Como bien sabemos, los sistemas semipresidenciales, como el de la Francia de la V
República, no pueden asimilarse al tipo estadounidense de separación de poderes, porque esos
sistemas le permitieron al Parlamento preservar su Posición como fuente de la legitimidad del
sistema, o sea como única sede de la soberanía popular. Además, si bien la reconstracción
económica e ideológica de los países derrotados durante la Segunda Guerra Mundial (Italia y
Alemania Federal, pero también la Francia de la IV República en el período 19461958) fue posible
gracias a la ayuda estadounidense, en el Plano institucional cada uno de esos países optó por volver
a su anterior tradición parlamentarista y partidaria, obviamente con las modifjcciones necesarias,
teniendo en cuenta un contexto Político diferente y con el deseo de evitar los errores del pasado
(Ceccanti, 1997; Huber, 1996). Por lo tanto, en el plano institucional no hubo
“norteamericanización” de ninguna índole.
De hecho, quienes apoyan la teoría de la “norteamericanj Zación’ sostienen que ésta se manifestó
sobre todo en el plano del comportamiento de los actores políticos y de los electores.
No obstante, incluso en este plano la teoría de la “norteamerlcafljzacjó puede discutjrse, afirmando,
por ejemplo, que

160

LA COMPARACIÓN
la personalización de la política puede haber estado condicionada más bien por factores internos que por
influencias externas. Esto es, por una transformación interna del proceso político, determinado por la función
cada vez más relevante que juegan los mass media en la competencia electoral (véase el capítulo II). Por lo
tanto, más que la mera exportación del “modelo” estadounidense a Europa, es posible argumentar que hemos
asistido a una convergencia de las condiciones que estructuran el proceso político tanto en un lugar como en
el otro. En especial en el ámbito electoral, muchas características del proceso político estadounidense fueron
las mismas que las del proceso europeo. La situación; europea favoreció que los líderes políticos recurrieran
también a estrategias políticas personales, como hacía tiempo que sucedía en Estados Unidos. En fin, fueron
las condiciones reinantes las que contribuyeron al desarrollo de una política centrada en los candidatos.
Con la decadencia de la identificación partidaria de los electores europeos y, en consecuencia, con la
decadencia de la capacidad de movilización de los partidos europeos, las tecnologías estadounidenses de
electioneering —o sea, de organización de la campaña electoral (véase el capítulo a)— se han convertido
enherramientas que también son utilizadas en Europa (Sussman, 2005; Kavanagh, 1995; Kaase, 1994) por los
actores principales del proceso electoral. Sin embargo, la política de los candidatos ha encontrado no pocas
resistencias institucionales. La organización de los partidos y el orden institucional europeo han demostrado
ser capaces de oponerle una firme barrera a la personalización del Ejecutivo. Si en Europa se ha registrado un
proceso de personalización del régimen electoral que ha promovido la búsqueda de estrategias de gobierno
personal en el plano del funcionamiento del Ejecutivo, esas estrategias encontraron, sin embargo, un contexto
instituci0’ poco hospitalario. Por lo tanto, la “nortearnericanización” de la campaña electoral es tan sólo uno
de los efectos dentro del proceso más amplio de cambios políticos registrado en Europa.

EL GOBIERNO DEL LÍDER EN EUROPA EL CAMBIO POLÍTICO EN EUROPA

161

Disponemos de gran cantidad de información acerca de las características del cambio político operado en las
democracias europeas a partir de las dos últimas décadas del siglo xx (Cain, Dalton y Scarrow, 2003; Dalton y
Wattenberg, 2002; Kaase y Newton, 1995). El punto de partida son las transformaciones relacionadas con las
fracturas y divisiones (cleavages) políticas. Dichas transformaciones han dado lugar a la formación de
nuevas divisiones en los sistemas políticos europeos. Nuevas problemáticas se imponen en la agenda pública,
algunas son el fruto de profundas mutaciones económicas, tecnológicas y culturales que han colocado el
centro de la atención pública sobre temas como la calidad de vida, el trabajo, el medio ambiente y, por último,
la democracia. Otras, en cambio, son el resultado de cambios políticos más recientes, como la integración
europea y la consecuente discusión acerca de la soberanía de los estados nacionales, que han puesto sobre el
tapete el tema de las nuevas identidades regionales y territoriales.
A raíz de estos cambios se diluyó la tradicional división entre la derecha y la izquierda, o al menos se vuelve
necesaria una redefinjcjón de ambas. En la mayoría de los países europeos, ello condujo a una reorientación
sustancial de los partidos políticos tradicionales. En especial, al término de la Guerra Fría, los partidos de
izquierda debieron reubicarse para apuntar a un “nuevo centro” en muchos casos reelaborando de una manera
radical su identidad partidaria. En el caso de Italia, como los cambios estructurales se entremezclaron con Una
dramática crisis interna l estallido de un sistema de co rrupción generalizado que involucró a líderes de
partido, administradores públicos y empresarios de la esfera privada—, ‘OS pai-iidos se derrumbaron. Esto
puso en marcha un largo Proceso de transición en la democracia (Fabbrini, 2007), en el que se formaron
nuevos partidos y surgió una nueva dinámica Política, bipolar en vez de multipolar; una bipolaridad estruc

162 LA COMPARACIÓN

EL GOBIERr’TO DEL LIDER EN EUROPA 163

turada sobre la base de dos grandes coaliciones, a su vez conformadas por numerosos partidos. Las diferentes
estructuras institucionales de cada país europeo, y en particular las características de sus sistemas electorales,
además de la naturaleza de sus sistemas partidarios y las diferentes culturas políticas nacionales,
condicionaron las consecuencias políticas de este proceso de cambio.
En términos más generales, en gran parte de los sistemas políticos europeos se ha observado una
descomposición de los alineamientos partidarios tradicionales, tanto por efecto de un desalineamiento
electoral como por una disminución de las lealtades partidarias. Esta situación creó dificultades crecientes a
los partidos políticos. La escena política europea se pluralizó (Cain, Dalton y Scarrow, 2003; Fuchs y
Klingeman, 1995): movimíentos de ciudadanos, asociaciones de voluntarios en tomo a una determinada
temática, los tradicionales grupos de presión, los mass media, los intereses territoriales, los centros de poder
económico, son algunos de los actores que participan del
•proceso político ejerciendo una influencia directa y sin recurrir a la mediación partidaria. Estos nuevos
actores que hicieron suyas las funciones de información y de movilización electoral tradicionalmente
monopolizadas por los partidos políticos» mientras estos últimos, como ya lo hemos visto, se trasladaban cada
vez más hacia el interior del Estado (Mair, 1994).
La política europea se caracterizó entonces por nuevas divisiones, algunas contingentes y otras permanentes»
y de éstas surgieron nuevos actores políticos, muchos de los cuales desaparecieron con la misma rapidez con
que habían aparecido. Estos actores que, cuando se impusieron, lograron hacerlo por su capacidad de utilizar
las nuevas tecnologías electorales (véase el capítulo u) para la organización de la movilización popular. Todo
esto contribuyó, como es obvio, a crear un contexto político más inestable y con divisiones impredecibles. A
partir de las décadas de 1980 y de 1990, la política europea pasó de una situación en la cual los conflictoS

eran exclusivamente la expresión de configuraciones estables de clase y de fe religiosa, a una situación en la
cual los conflictos empezaron a reflejar prioridades cambiantes en relación con temas específicos (Inglehart,
1997; 1990). Es natural que la transición de un sistema político basado en una división estable a un sistema
politico basado en una pluralidad de divisiones, algunas de ellas contingentes, no tenga las características de
un proceso lineal. Se trata, más bien, de una compleja transformación de la estructura de las divisiones, en la
cual las más viejas conservaron parte de su capacidad de regulación del conflicto, pero ahora en presencia de
otras más nuevas. De este modo las viejas divisiones y las nuevas se entrecruzan, y hacen todavía más difícil
su representación electoral y política. Es evidente que en este cambio también incide la aceleración del
proceso de integración europea (promovido el Tratado de Maastricht el 12 de diciembre de 1991), un proceso
que ha desestructurado la política de cada Estado nacional europeo y ha provocado nuevas fracturas.
Sea como hiere, el redimensionamiento de las fracturas tradicionales creó un contexto que se caracteriza por
una pluralidad de issuepublics: es decir, públicos cuya composición cambia Segtn los cambios de tema que
ocasionan las divisiones. Esta situación incentivó un mayor interés por los contenidos específicos de las
políticas públicas en detrimento de los aspectos más generales de la alineación partidaria. También
incrementó el particularismo, si no el corporativismo, del proceso político. I formación de esa pluralidad de
públicos interesados en problemas puntuales contribuyó no poco a cambiar el comportamiento de los
electores europeos. Tanto es así que también se están utilizando en Europa los tres criterios que han servido
tradicionalmente en Estados Unidos para sondear la intención de voto de los electores: la pertenencia
partidaria, la imagen del Candidato y la opinión con respecto a un issue determinado. El material empírico
disponible muestra cómo a partir de las décadas de 1980 y de 1990 se registró un incremento del voto basado
en la imagen del candidato o en la posición del candi

164 LA COMPARACIÓN

EL GOBIERNO DEL LÍDER EN EUROPA 165

dato o de su partido con respecto a un issue determinado y una disminución del voto en función de la
pertenencia partidaria (Dalton, 1996). En otras palabras, si bien es cierto que los ciudadanos en las
democracias europeas contemporáneas continúan adhiriendo a una competencia electoral organizada en tomo
de partidos, también es cierto que un número considerable de ellos parece haber cambiado de criterio para
decidir su voto. La disminución de la cantidad de electores que votan siguiendo una vieja lealtad partidaria se
compensa con el aumento de la cantidad de electores que votan sobre la base del appeal del candidato o su
opinión sobre temas puntuales (Cain, Dalton y Scarrow, 2003: parte i).
Este conjunto de cambios se aceleró de una manera notable con la revolución de los sistemas de
comunicación de masas que tuvo lugar en Europa a partir de las últimas dos décadas del siglo pasado. La
llegada de la televisión comercial privada, el fin del monopolio público de la información televisiva, la
multiplicación de las fuentes de información tecnológica, contribuyeron a debilitar aún más la capacidad de
los partidos de controlar el vínculo, informativo y formativo, que une a los electores con los líderes políticos.
Ciertamente sus efectos variaron de unos países a otros. Si, en generala el nuevo sistema de comunicaciones
fortaleció al líder con respecto a los partidos, en Italia este sistema directamente sustituyó a los partidos y creó
una nueva organización política. El surgimiento de Forza Italia ha permitido confirmar que la eficacia de un
partido continúa descansando en SU capacidad para controlar la comunicación política.
EL GOBIERNO DEL LÍDER EN EUROPA: LA PRIMERA FASE
Resulta difícil establecer si esa transformación de la política electoral europea logrará crear nuevas divisiones
políticas es- tables. Por ahora puede decirse que también en los comienzoS

del siglo xxi continúa el proceso de desalineamiento electoral registrado por Dalton a fines del siglo pasado.
Escribe Dalton
(1997: 13 y 14):
La elección política en muchas democracias occidentales se estructuró tradicionalmente por divisiones de
clase, religiosas y sociales. Como los individuos a menudo no están preparados para comprender las
complejidades de la política, al momento de tomar sus decisiones en este ámbito se basaban en las
indicaciones que les sirven de los grupos de referencia externos. Las instituciones sociales como sindicatos e
iglesias influían en gran medida en las opciones que hacían tanto sus elites como sus miembros E...]. Apenas
se hubo afianzado la idea de que el voto orientado según las divisiones recién mencionadas era un voto
estable, se produjeron cambios dramáticos en los sistemas mismos de los partidos. Los partidos consolidados
tuvieron que medirse con nuevas exigencias y nuevos desafíos E...]. En una década se modificó la pregunta
que ios especialistas deben responder [...] ya no se trata más de explicar la persistencia de la política electoral,
sino más bien de explicar su transformación.
El proceso de desalineación —visible en el momento de la volatilidad del voto— sumado a la tecnologización
de la competencia electoral, ha creado un contexto favorable a la política de los candidatos. En la década de
1980, fueron varios los líderes gubernarentales que ganaron una notable independencia respecto de sus
partidos de origen y aplicaron estrategias de acción bastante personalizadas. Esa década puso de manifiesto
que, frente a los partidos redimensionados y a un contexto político fragmentado, sólo el líder podía favorecer
la formación de una nueva mayoría, o, al menos, responder positivamente a la tarea de articular las distintas
pnondades para integrarlas a la política nacional; esta operación contó con el apoyo, que recién comenzaba a
insinuarse, de los modernos medios de comunicación de masas.

LA COMPARACIÓN

EL GOBIERNO DEL LÍDER EN EUROPA 167

166
En Gran Bretaña, en Francia y en Italia comenzaron a surgir líderes políticos que enfrentaban las tradiciones
de sus respectivos partidos, y se dirigíaii a un público mucho más amplio de posibles simpatizantes. En Gran
Bretaña, con la victoria electoral de los conservadores en 1979 se iniciÓ un largo período de prerniership
con Margaret Thatcher, quien retuvo su cargo hasta 1990. En 1981, en las elecciones presidenciales francesas,
se afianzó por primera vez un líder socialista, François Mitterrand, quien consolidó con tanta energía su
posición que logró el triunfo para un segundo período de gobierno en las elecciones de 1988 (a pesar de un
paréntesis de cohabitación con un gobierno de derecha entre 1986 y 1988). Y, por último, en Italia, en 1983
fue elegido primer ministro un socialista, Bettino Craxi, que logró hacer durar su gobierno mucho más tiempo
que todos los gobiernos precedentes y conservó s,i cargo hasta 1987.
El ascenso de estos líderes a la cabeza de los Ejecutivos fue el resultado de su éxito como jefes de partido en
el decenio precedente, éxito alcanzado gracias a estrategias que volvieron a uti lizar en sus experiencias
posteriores. En 1975, Thatcher había conquistado y conservado el puesto de lider del partido conservador
luego de ásperos desencuentros con la cite tradicional del partido, representada por hombres como Edward
Heath y William Whitelaw o con rivales de su mismo sector, como GeoffreY Howe (Jenkins, 1987).
Mitterrand había sido el protagonista indiscutible, al menos a partir del Congreso de Epinay en 1971, de la
transformación del Partido Socialista, una fuerza minO1ita y combativa tan bien representada por la vieja
Sección Francesa de la Internacional Obrera (sno), en una organización lo bastai te cohesionada como para
apoyar su ascenso al poder en la década siguiente (Beil y Criddle, 1988). No menos significatiVa fue la
acción de Craxi: a partir de su imprevista elección como secretario del Partido Socialista Italiano (Psi) en el
verano de 1976, llevo a cabo una implacable demolición de la anterior identid del partido, y de los dirigentes
y de sus políticas; en definitiva transformó un partido tradicionalmente integrado por diver5
corrientes en un partido de tipo “monocrático/carismático” (Cavalli, 1984), inédito para la experiencia italiana
posbélica.
Por cierto, estos líderes tuvieron que afrontar no pocas dificultades durante sus gobiernos. Mitterrand tuvo que
renunciar a buena parte del programa original de su presidencia para someterse a la acción de entorpecimiento
de los procedimientos del Ejecutivo durante la cohabitación (Cole, 1994). Thatcher, desde su primer cabinet,
enfrentó dentro del Ejecutivo una oposición constante, aunque variable en sus contenidos o en su nivel de
manifestación, además de la oposición del partido en el Parlamento, que la obligó a renunciar a no pocos
objetivos de su programa o a hacer propios otros que en principio no compartía (Norton, 1990). Por último,
Craxi tuvo que acompañar su decisionismo gubernamental con un trabajo de mediación con las posiciones de
otros partners de la coalición, sobre todo con la Democracia Cristiana.
EL GOBIERNO DEL LÍDER EN EUROPA: LA SEGUNDA FASE
A pesar de sus sucesivos éxitos, esos líderes terminaron, tarde o temprano, teniendo que lidiar con el sistema
de partido o de gobierno en el que actuaban. De hecho, dos gobiernos parlamentaristas distintos entre sí, el
británico de tipo competitivo y el italiano consensual, no lograron evolucionar fluidamente hacia un obierno
basado principalmente en un líder. Es verdad que en Gran Bretaña el premiership de Margaret Thatcher duró
más que el doble del de Bettino Craxi en Italia. Después de todo, el gobierno parlamentarista inglés permite
que el líder sea unp,in super pares (Massari, 1994); en cambio, mientras el gobierno parlamentarista italiano
de conducción implícita de la 1 Repúb1ica no se avenia a un líder que no fuese priniuS inter Pares (Hine,
1993). AJ final, ambos premierships fueron puestos en discus Craxi fue sustituido por voluntad del partner
domiflante de la coalición de gobierno y Thatcher, por la de una nue

LA COMPARACIÓN

EL GOBIERNO DEL LÍDER EN EUROPA 169

168
va mayoría surgida dentro de su partido que le era desfavorable. Thatcher fue sustituida por John Major, y
Craxi por una serie de líderes del partido predominante en la coalición gubernamentaL es decir; de la
Democracia Cristiana) Todos estos líderes compartieron características arquetípicas comunes: insiders,
hábiles en la utilización de los recursos partidarios tradicionales más que en los recursos de los medios de
comunicaCión de masas y más dispuestos alas transacciones que a las transformaci0’i
Al mismo tiempo, en Francia, la preeminencia de Mitterrand en el Ejecutivo se vio obstaculizada, durante los
dos últimos años del primer septenato en el poder (1986-1987) por la cohabitación con un primer ministro
gaullista, Jacques Chirac. El Ejecutivo dual (Poulard, 1990), con una mayoría en discordancia, mostró ser el
límite más eficaz contra una total presidencialización del Ejecutivo (Carpentier, 1997). Después del despegue
de su liderazgo personal entre 1988y 1993, graCias a la mayoría en concordancia que surgió de las elecciones
presidenciales y parlamentarías que tuvieron lugar por separado en 1988, Mitterrand tuvo que repetir al final
de su segundo mandato la experiencia de la cohabitación (1993-1995). Esta experiencia condiciofló incluso a
su sücesor gaullista, Jacques Chirac, obligado a cohabitar con uit premier socialista, Lionel Jospin, desde
1997 haSta 2002. Si para algunos autores (Clift, 2007) esas cohabitaciones produjeron una especie de
presidencialización diárquica del Ejecutivo, en la práctica llevaron a los presidentes de la repúbli ca a
interpretar la función presidencial más como la de un jefe de Estado que como la de un jefe de gobierno.
El retorno al gobierno de hombres de partido de corte
más convencional duró poca tiempo. A fines de la década de
1990, en Gran Bretaña volviun líder al gobierno como TOOY
Blair, con características mu semejantes a las de
Thatcher. No pertenecía a la tradición del partidos era ajen°
Éstos eron ntore Giovaflfli Goda y Ciaco De Mi ° periodo 1987-1989 y luego Giulio Andreotti entre 1989 y
1992

a su ideología de referencia y no tenía vínculos significativos
con los sindicatos: se lo consideraba un outsider. Tanto es
así que conquistó la dirección del partido sólo después de
una prolongada batalla con sus líderes más tradicionales,
es decir, contra los insiders. Logró derrotarlos en gran me did porque se habían demostrado
incapaces repetidas veces
de vencer electoralmente ‘al partido conservador. Así, luego de
• haber redefinido la identidad del partido —como New Labour—
y después de haber ganado las elecciones de 1997, Blair basó
su autoridad política sobre aspectos puramente personales:
había demostrado que podía llevar el partido al gobierno, del
• cual había estado excluido desde 1979. Durante los diez años
en que fue primer ministro (de 1997 a 2007), Blair manejó el gobierno según sus propias
convicciones más que con el consenso del partido, hasta el punto que algunos especialistas
(Massari, 2005; Webb, 2004) hablan de una solapada “presidencialización” del parlamentarismo
inglés. Por ejemplo, Blair continuó apoyando la intervención británica en Iraq junto con Estados
Unidos, iniciada en 2003, a pesar de
¡ que gran parte del partido estaba en contra.
Pero será en Italia, en particular; donde el gobierno del líder se afirmará impetuosamente con la
llegada del tycoon de la televisión Silvio Berlusconi. Aprovechando la crisis del sistema tradicional
de partidos, Berlusconi no tendrá la necesidad de conquistar un partido viejo, sino que creará uno
por completo nuevo Forza Italia nace como un partido personal (Cause, 2007a) y continúa siéndolo.
Si en el pasado en Italia los líderes debían estar al servicio de sus partidos, Forza Italia es un partido
1   al servicio de su líder (Paolucci, 2007). Gracias a los medios de COmunicación de los que
     -


dispuso, y al vacío de la oferta política tradicional, Silvio Berlusconi llevó el proceso de
personalización
de la politica italiana a niveles jamás alcanzados hasta entonces en nmguna otra democracia europea
(Lazar 2006) Al no exis4 tir una legislacion que regulara el conflicto de intereses pudo
COflservar el dominio de su propio impeno mediatico incluso

170 LA COMPARACIÓN

EL GOBIERNO DEL LIDER EN EUROPA 171

mientras era primer ministro. Este imperio mediático estaba constituido, entre otras cosas, por la propiedad de
grandes casas editoriales, un diario de circulación nacional y tres canales de televisión nacionales sobre un
total de siete (Fabbrini, 2008c). Si además se tiene en cuenta que el gobierno (o bien la comisión
parlamentaria de control y el Ministerio de Economía), nombra a los nueve miembros del consejo de
administración de la rtu que controla canales de propiedad pública, puede decirse que al ganarlas elecciones
en 1994, 2001 y 2006, Silvio Berlusconi tuvo casi por completo en su poder el sistema de comunicaciones
radiotelevisivas del país. En cambio, cuando las perdió, en 1996 y en 2006, se creó una situación también
injustificada de duopolio televisivo sostenido por la bipolaridad política, porque la centro- derecha había
logrado controlar los tres canales públicos. En ambos casos, de monopolio o de duopolio del control
televisivo, se violó la condición básica de la democracia liberal, es decir, la independencia del sistema
informativo del poder político.2
Con el ascenso político de Silvio Berlusconi, como lo hemos visto (capítulo u) en Italia se asistió a una
presión sin precedentes con vistas a hacer de la política un un verdadero espectáculo político. Este espectáculo
político proveía un actor principal, si no exclusivo, es decir, el propio Silvio Berlusconi. Al mismo tiempo, sin
embargo, a través del control de los medios, Silvio Berlusconi y sus colaboradores pudieron promover nuevas
formas de pensar la sociedad y la política (Ginsborg, 2005), con una estrategia de efectiva hegemonía cultural.
En nombre de una lucha contra los “herederos del comunismo’ escondidos en los diarios, en las editoriales, en
la televisión, en las instituciones educativas, Silvio Berlusconi ha buscado
2 El principal teórico de la democracia (DahI, 2006: 103 y 104) ha escrito:
‘La disponibilidad de fuentes de información alternativas y relativamente Independientes es necesaria para satisfacer los distintos criterios fundamentales de
                 ciudadanos tienen que poder acceder a fuentes de información alternativas que no estén bajo
la democracia [...] los
el control del gobierno o manejadas por algún grupo o lobby”.
instalar un nuevo sentido común —definido como “antipolítica” por algunos especialistas (Campus, 2006)—,
en ese mercado de las ideas en el que se deciden las batallas a largo plazo. Desde esta perspectiva, el triunfo
de Berlusconi puede ser considerado también como el desenlace de su exitosa campaña ideológica.
Naturalmente, ha sido el líder, con sus características personales, quien encarnó mejor el nuevo sentimiento
colectivo.
También en Francia, a la presidencia cuasi monárquica de Jacques Chirac, le siguió una presidencia de la
república marcadamente personal con el triunfo de Nicolas Sarkozy en las elecciones presidenciales de 2007.
En dichas elecciones Sarkozy se presentó como un outside, tanto porque no provenía de la Escuela Nacional
de Administración, la renombrada ENA, donde se forja la clase dirigente francesa como por su origen social,
hijo de un inmigrante hmgaro, si bien un aristócrata; pero, sobre todo por su estilo político. Sarkozy conquistó
el liderazgo del principal partido de centroderecha, la Unión por un Movimiento Popular (UMP), y luego la
designación como candidato del partido a la presidencia de la república después de derrotar a la elite
tradicional del partido, representada por el ex primer ministro del exterior Dominique de Villepin (Haegel,
2008).
Una vez electo en mayo de 2007 y después de la confirmaCiÓn de su mayoría en las elecciones
parlamentarias del mes Siguiefl Sarkozy rompió los tradicionales esquemas políticos designando en su
gabinete a miembros de la oposición socia fu apoyado por una mayoría favorable en la Asamblea Nacional
entre 2002 y 2007, el presidente Jacques Chirac tuvo que redimensjonar progresjvarn su propio liderazgo
personal por una serie de derrotas políticas (entre ellas, la del propio patido en las elecciones regionales de
2004 y el veto del tratado Constitucional de la Unión Europea en el referendo popular de 2005). Corno de
costumbre, descargó la responsabilidad de esos fracasos en el Pflmer ministro Jean-PielTe Raifarin, a quien
sustituyó en 2005 Dominique e Villepin A pesar de todo, su popularidad siguió disminuyendo hasta el ñnal de
su mandato, al punto de tener que considerar poco aconsejable un tercer Período en el gobierno, también a
causa de un ictus que lo afectó en septlembr de 2005.




1
.tL

172 LA COMPARACIÓN

EL GOBIERNO DEL LíDER EN EUROPA 173

lista derrotada en los comicios. De allí en más, y haciendo un frecuente uso de los medios, ha cultivado un
vínculo personal con la opinión pública. Así, mientras el fundador de la y República, Charles De Gaulle,
había concebido la función presidencial como la de un jefe de Estado por encima de la gestión cotidiana de
gobierno y la de símbolo de la unidad nacional más allá de las componendas partidistas, Nicolas Sarkozy, en
cambio, concibe su función en la presidencia como la de un jefe del Ejecutivo en su sentido lato, esto es,
como un líder que genera y propone políticas públicas y líneas de acción, actuando en primera persona y con
audacia en el juego político.
Su misma vida privada, expuesta a los medios como nunca había ocurrido con los anteriores presidentes
contribuyó a una ulterior personalización del poder político. En la Francia de Sarkozy (Baldini y Lazar, 2007),
la política se transformó en espectáculo al igual en la Gran Bretaña de Tony Blair, aunque no en el mismo
grado que en la Italia de Silvio Berlusconi. Sin embargo, que la política se haya convertido en espectáculo en
los tres casos no fue, en rigor, un fin en sí mismo (como sostienen los especialistas a los que nos referimos en
el capítulo u): constituyó más bien una estrategia para neutralizar las resistencIas partidarias e institucionales
que estos tres líderes tuvieron que enfrentar.
PARTIDOS, LtDERES E INSTITUCIONES
¿Cuál es la enseñanza que se desprende de la experiencia europea entre 1980 y la primera década del siglo
xxi? Que distintos sistemas de gobierno, como el británico, el italiano y el francés, no han impedido el
surgimiento de líderes que marcaron con una fuerte impronta personal la competencia eleCtoral y en
consecuencia también su acción de gobierno. Las similitudes observables en el comportamiento de estos
lídere (Thatcher, Blair, Craxi, Berlusconi, Mitterrand, Sarkozy) sofl
sorprendentes. Si consideramos los tres criterios (función, perfil y recursos) a menudo empleados
para destacar las características de un líder (Jones, 1999; Blondel, 1987), y pasamos revista a la
gran cantidad de estudios descriptivos acerca de los jefes de gobierno en la Europa parlamentarista
y semipresidencial (Pasquino, 2005), concluiremos que estos líderes tienen mucho en común. Sus
características nos permiten entender las diferencias entre un gobierno dominado por un líder y otro
dominado por un partido (véase cuadro vi.1).

Cabeza del Gobierno de líder Gobierno de partido
Ejecutivo

esto es, actuaron dentro del Ejecutivo como militantes de su propio punto de vista, y no como árbitros de los
puntos de vista de los demás. En síntesis, consiguieron imponer su autoridad en la gestión de los problemas
más relevantes a los que se enfrentaron. Por ese motivo, emprendieron una reorganización del Ejecutivo
tendiente a una mayor centralización. Ésta se llevó a cabe según distintas modalidades. En Gran Bretaña
(Seldon y Kavanagh, 2005; Moon, 1995; King, 1988; Hennessy, 1986) se basó en la progresiva reducción de
las reuniones de la totalidad del cabinet; en la creación de cabinet committees ad hoc, sobre cuestiones
fundamentales, presididas directamente por el primer ministro; en la absorción en la así llamada policy unity
(es decir, un comité informal reducido, presidido por el premier y compuesto por ministros y civil sert.’ants
personalmente vinculados a él) tanto de la definición de los lineamientos estratégicos del policy-making
gubernamental como de la coordinación de la acción de gobierno. En Francia (Elgie, 2003; Portelli, 1987) el
Palacio del Eliseo, la sede de la presidencia de la república, se impuso corno el verdadero centro decisional;
acaparó los problemas más acuciantes y delegó en el primer ministro la gestión de los temas corrientes. En
Italia, en la década de 1980, por las características centrífugas del Ejecutivo en ese período (Cotta, 1988), el
liderazgo de Craxi se institucionalizó por medio de dos mecanismos. En primer lugar, mediante la
constitución de un consejo de ministros encabezado por el presidente del consejo e integrado por los ministros
más ifl portantes en representación de los partidos de la coalición dé gobierno y, en segundo lugar, a través
del fortalecimie to de la organización de la propia presidencia del conseJo de ministros (Hine, 1993). En
cambio, a comienzos del ano 2000 la preeminencia de Silvio Berlusconi en el Ejecutivo Se sostuvo por la
bipolarización y la personalización de la con1- petencia electoral, más que gracias a las reformas organl
zativas del período precedente (Cause, 2007b). Ciertamte

ambos procesos, el de incremento de la influencia personal y el de la centralización de las
decisiones, se desplegaron de forma irregular. Fueron los líderes los que utilizaron determiadas
oportunidades históricas, entre ellas las de la política internacional para promover su pleno
desarrol1o (véase el capítulo vn).
A su vez, el carácter transformador de la acción de estos líderes resultó del hecho de que su gestión
no se limitó a institucionalizar, formal o informalmente, una influencia personal; consistió más bien
en el uso de dicha influencia para dirigir el Ejecutivo según orientaciones de policy innovadoras y
contrastantes con las tradiciones de sus respectivos partidos. Thatcher, Berlusconi y Sarkozy
procuraron construir una base populista para un conservadurismo tradicionalmente elitista. Por su
parte, Craxi, Mitterrand y Blair se propusieron reemplazar la tradición maximalista y obrerista de
sus partidos por una vía más pragmática, menos sectaria y más moderada. Por consiguiente, a pesar
de las obvias diferencias en el contenido de sus políticas estos líderes reinventaron (o crearon ex
novo, como en el caso de Berlusconi) la identidad de sus partidos, y, con ella, las líneas estratégicas
de sus gobiernos. Como ya dijimos, esas innovaciones fueron la respuesta a los cambios en el
proceso electoral y Político al que ya nos referirnos. Al margen de sus razones

Piénsee cómo la guerra de las Falklands/Malvinas en 1982 fortaleció el liderazgo de Margaret Thatcher en el cabinet y en su partido. Se
trató de un conflicto armado entre marzo y junio de 1982 entre la Argentina y Gran Bretana por el control y la posesión de las islas
Falkland —para los ingleses— y de las Malvinas —para los, argentinos—y de las Georgias del Sur y las Sandwich de] Sur. O bien
piénsese cómo la así llamada crisis de Sigonella en octubre de 1885 fortaleció el liderazgo de Bettino Craxi. En esa ocasión se trató de un
complejo Conflicto diplomático que pudo desembocar en un enfrentamiento armado entre la Vlgila,jlza Aeronáutica Militare y los
carabineros italianos por una parte, Y por la otra, hombres de la Fuerza Delta, o Fuerzas Especiales del Ejército de Stad05 Unidos, al día
siguiente de ru’i desencuentro entre el presidente del consejo italiano, Bettino Craxi, y el presidente de Estados Unidos, Ronad ReaSan,
en relación con la suerte de los secuestradores del crucero Achule L201’O.


176 LA COMPARACIÓN

EL GOBIERNO DEL LíDER EN EUROPA 177

coyunturales, los líderes en cuestión asumieron, como perfil de su acción, el del outsider, o sea que
se comportaron como exponentes externos, y no internos (insiders) de las coaliciones (de iaiereses y
de valores), representadas por sus propios partidos.. Esa opción, lo hemos visto, fue más difícil de
concretar ei los dos sistemas parlamentarios examinados de lo que lo fue en el semipresidencialismo
francés.
Un líder puede ser considerado un outsider no sólo por su estilo, sino también por el punto de vista
(outlook) que adopta para su gestión. El punto de vista, justamente, de quien mira desde afuera el
sistema de poder en el que está ubicado. Así, tanto en la fase partidaria como, en particular, en la
fase gubernamental, los líderes en cuestión han cuestionado un perfil propio: el de quien se siente
extraño (o les hace creer a los demás que se siente extraño) al establishment político, en primer
lugar, al de su propio partido. Y fue en virtud de ese perfil que los líderes pudieron afirmarse como
líderes nacionales, y no sólo de partido, privilegiando la relación directa con el electorado más que
con los militantes ylos cuadros de sus respectivos partidos. Previsiblemente, los recursos a los que
apelaron para sostener su acción fueron en primer lugar de naturaleza personal, y en algunos casos
extrainstituCiO nal. Ellos mismos se han dirigido a la opinión pública más que al propio partido.
Después de todo, el perfil del outsider no podía suscitar el consenso del partido, a menos que éste
sea “un partido personal”, tal el caso de Forza Italia.
La experiencia europea que analizamos en estas páginas nos mostró que estos líderes, tarde o
temprano, han debido confrontarse a las limitaciones impuestas por el sistema de partido y por el
sistema de gobierno. Como ya le había sucedido a Margaret Thatcher, Tony Blair debió renunciar a
su Jiderazg° en el partido y, por ende, a su prniership, a favor de un polít co más irzsider, o sea
Gordon Brcwn, expresión de la cultura Y los círculos tradicionales del laborismo inglés. Por cierto,
Silvio Berlusconi no tuvo que actuar dentro de los severos límites de

las coaliciones multipartidarias de la Italia de la 1 República. Sin embargo, a pesar de los enormes recursos
extrapolfticos de los que disponía, también él tuvo que enfrentar tensiones periódicas en su coalición de
gobierno durante el periodo 001- 2006; debió sustituir ministros, atravesó una crisis de go1emo en el 2005;
incluso tuvo que sobrellevar varias investigaciones judiciales a raíz de ciertos aspectos oscuros de sus
actividades como empresario.5 Al perder las elecciones parlamentarias de 2006, fue sustituido por el líder de
centroizquierda Romano Prodi, poco o nada sensible a la movilización mediátíca de tipo personal. Las
elecciones que siguieron a la crisis de la coalición de centroizquierda en 2008 condujeron nuevamente a
Silvio Berlusconi al gobierno. Y otra vez han vuelto a aflorar las tensiones dentro de su coalición de
centroderecha. También Forza Italia experimenta los problemas derivados de su débil institucionalización: un
partido personal no puede sostenerse mucho tiempo como tal en un sistema parlamentario. La propia
presidencia personal de Sarkozy ha suscitado no poco malestar en las filas de su partido (UMP) (Grunberg y
Haegel, 2007), un malestar hasta ahora frenado por la aceptación popular de la que goza el presidente.
PERSONAUZACIÓN DE LA POLÍTICA EUROPEA
Por lo tanto, también algunos gobiernos europeos se caracterizan pJr la personalidad de sus líderes, por los
issues que escogieron y las soluciones que propusieron. Destaquemos que el gobierno de líder requiere de
una cabeza del Ejecutivo con una fuerte personalidad, con considerables dotes retóricas y eficaz en la
utilización de los medios de comucreo un conflicto entre el gobierno y el poder judicial que llevó a la ma
YOrÍa en el Paj-lamento, bajo la presión de su líder, a aprobar varias leyes cid persona n para sustraer al pnmer
ministro de la indagacion de los magistrados

178 LA COMPARACIÓN
nicaciÓn de masas (eficacia que queda garantizada cuando los controla él mismo, como en el caso de Silvio
Berlusconi), para tmnsmitir al electorado la imagen de la política como una actividad no condicionada por el
peso de múltiples e interninables compromisos.
Todos los líderes aquí considerados pusieron en marcha modalidades de relación directa con los electores
sostenidas o beneficiadas por el papel que en la actualidad cumplen los medios, particularmente la televisión,
en los procesos políticos. En este sentido, la estrategia del gobierno dominado por el líder puede interpretarse
como la expresión de un proceso político cada vez más estructurado por los medios. La política europea está
cada vez menos condicionada por la división de clases o de religión y depende más de las divisiones
construidas por los medios. Las técnicas de movilización televisiva y electrónica han creado condiciones que
favorecieron la personalización de la competencia electoral y de la gestión ejecutiva.
Dicho esto, recordemos que las estrategias de personalización enfrentaron no pocas resistencias. Las cabezas
de los Ejecutivos se vieron obligadas a medirse con los límites partidarios e institucionales, que continuaron
constriñendo su poder de mando. Límites partidarios, porque a pesar de la democratización de los
procedimientos de selección de los candidatos, los partidos —a excepción de Forza Italia— no se han
convertido en meras estructuras al servicio del líder (HopkiflS y Van Houten, 2009). Límites institucionales,
porque la organización del gobierno, tanto parlamentarista como semiPre sidencial, exige la acción de actores
colectivos, como lo son los partidos, en el proceso decisional, si bien esa acción ha adquirido características
más complejas (Cotta, 2000). En el sistema parlamentario británico e italiano, el gobierno tiene que contar
necesariamente con el respaldo de una rnaYorla partidaria en el Parlamento para operar con eficacia. En el
sistema semipresidencial francés, la preeminencia del preSi E

GOBIERI’Jo DEL LtDER EN EUROPA 179
dente de la república no sólo está expuesta a la formación de una mayoría opositora en el Parlamento, que
sigue siendo el espacio exclusivo de la soberanía popular; también está condicionada por el peligro de que esa
preeminencia se vuelva retórica y no se traduzca en leyes que puedan ser aprobadas por la mayoría
parlamentaria.
Mientras los partidos no queden excluidos del proceso electoral y mientras el Ejecutivo necesite de la
confianza del Legislativo, la institucionalización de una estrategia de gobierno centrada sólo en el líder parece
improbable en Europa. Esto vale también para la Francia de la V República, donde los partidos se han
presidencializado para poder ser electoralmente competitivos (Ventura, 2007). En resumen, el clima
institucional europeo continúa siendo desfavorable para la consolidación de los gobiernos personales: no
puede Oponerse a la gestación de estos gobiernos, pero puede obstaculizar su consolidación
CONCLUSIÓN
Es indudable que la política europea se caracteriza cada vez más por sus líderes, y no por los partidos. La
Europa de la POlítica basada en los partidos enfrenta el desafío de la Europa de la política basada en el líder.
La Europa de la política de la ideología enfrenta el desafío de la Europa de la Política de l imagen. El ascenso
de los líderes se entrecruza Con el red imensionamiento de los partidos, que constituyen cada vez más una
organización de los candidatos, y no de los electores Como en stados Unidos, la política europea se ha
personalizado Sin embargo, también en Europa, la personalización de la política electoral no se traduce de
una manera automática en una personalización del gobierno. Por cien0, cuando se da lo primero, surgen
presiones formidables para que se dé también lo segundo. Pero las estrategias

180 LA COMPARACIÓN
del gobierno de líder deben por lo general negociarse con
las instituciones que organizan el proceso decisional, o sea,
con un orden que favorezca que los partidos desempeñen
una función en la gestión de gobierno. Así, entre los partidos TERCERA PARTE y el líder se ha
creado una tensión sin precedentes, que no
ha sido prevista por los especialistas que participaron en el LOS DESARROLLOS debate
acerca del gobierno de partido en Europa. ¿Cuál será
pues el desenlace de esta tensión?

. LOS LÍDERES, LOS PARTIDOS Y LA POLÍTICA EXTERIOR
En los capítulos precedentes hemos analizado cómo el ascenso de los líderes democráticos se vio favorecido
por factores internos. Sin embargo, es indudable que gravitaron también exigencias externas. El papel
internacional desempeñado por el país, en el caso de Estados Unidos, y las características de la integración
regional, en el caso de Europa, crearon una estructura de incentivos que benefició la gravitación decisional de
los Ejecutivos y de sus líderes en desmedro de los Legislativos y de las oposiciones. En una época de
globalización como la nuestra, es lógico que las presiones internacionales continúen promoviendo, o al menos
respaldando, el ascensó de os líderes democráticos.
Esto es evidente sobre todo en el caso de Estados Unidos, que analizaremos en particular en este capítulo. Su
papel internacional ha influido fuertemente en el sistema de gobierr1o del país. La transición del gobierno
centrado en el Congreso aracterístico del siglo xix al gobierno presidencial del siglo )OÇ impulsada en
principio por razones internas (véase el capítulo iv) se ha consolidado desde 1950 en adelante justamente en
virtud de las exigencias que le impuso la poutica exterior y militar. No es posible entonces comprender el
ascenso del presidente sin tomar en cuenta los efectos de las presiones provenientes del sistema internacional
sobre el equilibrio interno del sistema institucional del gobierno Separado Estas presiones externas se hacen,
asimismo, viSibles en el caso de los gobiernos europeos. Entre los países

184 LOS DESARROLLOS

LOS LÍDERES, LOS PARTIDOS Y LA POLÍTICA EXTERIOR 185

miembros de la Unión Europea, el proceso de integración favoreció el crecimiento del Poder Ejecutivo y de
su cabeza en detrimento del Poder Legislativo.
EL MUNDO Y EL PRESIDENTE ESTADOUNIDENSE
Comencemos por Estados Unidos. En primer lugar, a partir de su decisiva intervención en la Segunda Guerra
Mundial, y luego por su función de guía del alineamiento occidental durante la Guerra Fría, Estados Unidos
se impuso como una auténtica superpotencia mundial. Si a lo largo del siglo xix desempeñó un papel de
potencia regional en el continente americano, bajo los auspicios de la Doctrina Monroe (1824) que ponía a
dicho continente bajo su esfera de influencia, después de la Segunda Guerra Mundial su proyección como
potencia se extendió al mundo entero. Si en el transcurso del siglo xix Estados Unidos, protegido por la
marina británica, fue un consumidor de seguridad, después de la Segunda Guerra Mundial se convirtió en su
principal productor.
La competencia y el conflicto con la superpotencia rival, la Unión Soviética, aceleró el proceso, ya impulsado
por razones internas hacia la rejerarquización de los vínculos entre las dos principales instituciones de
gobierno, el Congreso y la presidencia. La trayectoria de ese proceso había favorecido al Ejecutivo en
detrimento del Legislativo y dentro de la presidencia, a la presidencia personal en menoscabo de la
presidencia departamental (véase el capítulo iv). Aunque en la década de 1970 la primacía del presidente
Fue puesta en tela de juicio a raíz de la derrota militar en Vietnam, el mundo de la Guerra Fría continuó
reforzando inexorabl mente el predominio del presidente y de su presidencia. ASI como el gobierno del
Congreso en el siglo xix fue coherente con una política exterior de alcance regional, el gobierfl° presidencial
del siglo siguiente resultó favorecido por una

política exterior de alcances globales. El internacionalismo de la política exterior y la primacía presidencial
crecieron a la par.
Con una perspectiva histórica, creemos que se puede afirmar que con la Guerra Fría Estados Unidos
experimentó ese proceso de centralización y de jerarquización de la autoridad gubernamental que los estados
nacionales de Europa continental conocieron tres siglos antes (Tilly, 1975). Cuanto más expuesto
internacionalmente está un país, tanto más su proceso de toma de decisiones se centraliza, sobre todo si se ve
comprometido en un conflicto crucial internacional con una potencia antagónica de la talla de la Unión
Soviética. En el caso de Estados Unidos, el surgimiento de la presidencia moderna fue una respuesta a la
exigencia de promover la necesaria capacidad de decisión en el terreno de la política exterior sin alterar la
estructura multilateral y descentrada de la separación de poderes. Se puede decir que después de la Segunda
Guerra Mundial se constituyeron dos regímenes decisionales —dos pilares, para usar el lenguaje de la Unión
Europea—: uno para la política exterior y militar, con la primacía de la presidencia, y otro para la política
interna, de decisión compartida entre la presidencia y el Congreso, sin alterar formalmente la Constitución.
El papel internacional desempeñado por Estados Unidos después de la Segunda Guerra Mundial reafirmó el
liderazgo popular del presidente, como único representante del país y de su pueblo en el sistema de conflictos
internacionales, y consolidó también su liderazgo gubernamental, pues sólo el presidente podía dirigir las
múltiples intervenciones, con sus consecuencias militares, propias de la política exterior de una gran Potencia.
El enfrentamiento con la Unión Soviética reforzó Pues la legitimación popular del presidente, quien luego la
Utilizó para promover su propia conducción sobre el gobierno, es decir, su liderazgo gubernamental. Al
mismo tiempo, la naturaleza de ese enfrentamiento internacional ejerció un
efecto moderador sobre las expectativas de los demás actores institucionales, y facilitó así que el presidente
consolidara la primacía decisional adquirida por la presidencia en el marco del sistema de separación de
poderes.
La Guerra Fría estimuló, y también justificó, la formación, dentro de la presidencia, de una especie de
“régimen informal para la gestión de las crisis” (Gaddis, 1991: 117). De ella surgió, en las décadas de 1960 y
1970, una presidencia personal cerrada (Draper, 1997), al frente de un inmenso aparato militar y de seguridad
(irztelligence), en oposición al carácter abierto de las instituciones —desde el Congreso a los partidos
políticos—, de la política interna, y de la naturaleza constitucionalmente sujeta a control de la presidencia de
tipo departamental. De hecho, a los responsables de esta última, secretarios, subsecretarios, funcionarios
políticos de alto nivel, los nombra el presidente, pero quedan después sometidos a la aprobación del Senado,
en virtud de la cláusula de la Constitución que prescribe el “consejo y el consenso” del Senado para hacer
efectivos sus nombramientos. Destaquemos de paso que este recaudo no está previsto en el caso de muchos
miembros de la presidencia personal, cuyo estatus jurídico no se puede equiparar, por cierto, al de los
funcionarios públicos.
De todos modos, la tentación de utilizar ese régimen informal para favorecer el predominio presidencial tuvo
consecuencias. Ante las crecientes dificultades creadas por la intervención militar en Vietnam, los presidentes
sean los demócratas como Lyndon B. Johnson, o los republicanos como Richard Nixon, intentaron usar la
guerra para SU traer su presidencia personal del control del Congreso y de la opinión pública. Como
resultado, el gobierno presidencial se desplazó hacia una presidencia imperial, es decir, una presidencia
animada por la voluntad de dominar a los defl1 poderes, y en particular al Congreso (Schlesinger, 1973) A su
turno, esto actívó los anticuerpos internos, pues esa preS’

LOS LÍDERES, LOS PARTIDOS Y LA POLÍTICA EXTERIOR 187
dencia imperial le acarreó al país su primera derrota militar en la arena internacional. La tentativa de
impeachrnent del presidente Nixon, que lo obligó a dimitir en 1974, fue el epítome de la reacción a la
presidencia imperial. Más específicamente, el Congreso intentó recuperar su función también en relación con
la política exterior (con la aprobación del WarPowers Act de 1973)) No obstante, a pesar de la reacción del
Congreso así como de la Corte Suprema y de la opinión pública, los presidentes de la Guerra Fría no
renunciaron a reivindicar su papel preeminente. El caso más clamoroso fue el Irangate Affair, que hizo
eclosión en 1987 (véase el capítulo w).
El Irangate Affair demostró que el proceso de centralización decisional en la presidencia personal no se
interrumpió con la dimisión del presidente Nixon. La Guerra Fría había seguido justificando la centralización
de la política de seguridad nacional en la presidencia personal e impedido que los vicios de esa centralización
condujeran a un reequilibrio interno de la presidencia. Es verdad que el Congreso cuestionó las renovadas
aspiraciones imperiales de la presidencia de Ronald Reagan, quien intervino en Nicaragua para apoyar a los
contras antisandinistas, en flagrante violación de las disposiciones del Congreso, que prohibían la activación
de los vínculos con Irán por parte de cualquier organismo federal. Sin embargo, el Congreso decidió reducir
las posibles COnsecuen*ias políticas y judiciales de su ataque, separando el proceder del presidente Reagan,
que fue considerado ajeno al Affajr, del de su equipo, que fue juzgado, en definitiva, COmo responsable-de
no respetar la ley federal.
De todos modos, en el debate sobre el Affair en el Congreso, quienes apoyaban al presidente (Minority
Report, 1987)

defendieron con energía la doçtrina conocida como president’s inherent powers en el terreno de la política
exterior, es decir, la doctrina de los poderes intrínsecos a la función presidencial. En su argumentación
sostuvieron que: a) los poderes constitucionales se separan según criterios de competencia institucional; b) el
presidente, en calidad de único funcionario representativo del país en el sistema de las relaciones
internacionales, además de comandante en jefe de las Fuerzas Armadas, goza de prerrogativas funcionales
que van más allá de los poderes enumerados en el artículo segundo de la Constitución; c) tales prerrogativas,
por lo tanto, se justifican dada la naturaleza de la política exterior, como lo reconoce la misma Corte Suprema
en la sentencia de 1936 (us vs. Curtiss-Wright). La mayoría demócrata en el Senado ya había denunciado en
su momento esa doctrina, pero ello no impidió que continuase prosperando en los círculos neoconservadores
del Partido Republicano.
En resumen, después de la Segunda Guerra Mundial, el papel internacional desempeñado por el país continuó
sirviendo de sostén a las ambiciones presidenciales. Si hacia el final de la Guerra Fría cabía esperar una
disminución de la primacía presidencial, con el ataque terrorista del 11 de septiembre de 2001 Estados Unidos
volvió a encontrarse en la necesidad de contal con un “comandante en jefe” y de un Poder Ejecutivo que
garantizara su seguridad.
EL FIN DE I GUERRA FiL
Sólo dos años después de que se hiciera público el Irang°te Affair, el sistema internacional se modificó de
una manera radical. De hecho, entre 1989 y 1991 terminó la GuelTa Fría, lo cual tuvo dos importantes
consecuencias inteITas La primera de ellas fue que la desaparición del enen1g° privó a Estados Unidos de una
justificación para su papel

como líder de la coalición occidental. Al mismo tiempo, la desaparición de la Unión Soviética también acotó
la pretensión del presidente de ser el líder exclusivo de la política exterior del país. La amenaza soviética
había brindado un principio de orden para racionalizar la política interna, o bien, ordenar las relaciones entre
las instituciones del gobierno separado. Si la dinámica del gobierno separado tendía a promover una lucha
entre el presidente y el Congreso por el control de la política exterior (Crabb y Holt, 1991), la existencia de un
enemigo externo como la Unión Soviética le había permitido al presidente prevalecer en esa lucha (Calleo,
2000).
La segunda consecuencia fue que, a raíz del final del enfrentamiento geopolítico, las consideraciones de
índole económica, que habían estado marginadas por las de índole militar, volvierori a formar parte de las
estrategias de seguridad nacional. En el nuevo contexto de competencia internacional, el gigantesco
presupuesto militar de Estados Unidos se estaba revelando más bien como una limitación que como una
condición de crecimiento. La primacía de la así llamada alta política, o de las estrategias militares y nucleares
de vasto alcance, se estaba redimensionando en función de la baja política, es decir, de las estrategias
económicas y comerciales de corto alcance. En estas circunstancias, el Congreso volvía a participar de la
elaboración de la política exterior, en calidad de institución preponderante en el campo de la política
económica y comercial.
En resumen, con el fin de la Guerra Fría quedaron cuestionados tanto ios presupuestos de la relación entre
Estados Unidos y sus aliados como los vínculos entre el presidente y el
• Congreso. Se había clausurado una fase configurada que tenía Un preciso orden internacional e interno; las
características de la fase siguiente todavíá eran inciertas. Después de todo, los
•‘cambios internacionales nunca se expresan por sí solos: neceSitan intérpretes internos. En el caso de Estados
Unidos, los intérpretes son múltiples, aunque es indudable que el presidente goza de una posición de
privilegio al momento de interpretar los cambios en el mundo. En ese ámbito, la interpretación de una
situación externa tiene un alcance operativo en el plano interno, particularmente durante los períodos de
transición entre un equilibrio internacional y otro.
No debe sorprendernos, por lo tanto, que se haya producido un gran debate acerca de los cambios acontecidos
entre 1989 y 1991, un debate que no tuvo nada que envidiarle a ese otro, ya histórico, promovido por el
extraordinario impulso visionario de Woodrow Wilson al término de la Primera Guerra Mundial. Para poner
en marco ese debate, recordemos que los “instintos aislacionistas” del Senado de entonces lo habían llevado a
rechazar la propuesta de adhesión del país a la Sociedad de las Naciones —una organización fervientemente
deseada por el presidente mismo—; también habían contribuido a interrumpir el ascenso institucional de la
presidencia, iniciado por Roosevelt (1905-1908) y luego por el mismo Wilson (1913-1920). Con la derrota de
Wilson, las presidencias de Harding (1921-1924), de Coolidge (1925- 1928) y de Hoover (1929-1932)
volvieron al modelo tradicional de la presidencia constitucional.
El debate que se inició en la década de 1990, todavía abierto en la primera década del siglo xxi, no tiene los
rasgos de confrontación que opuso a aislacionistas e internacionalistas después de la Primera Guerra Mundial.
Más bien la puja quedó planteada, y así permanece en la actualidad, entre dos opciones intervencionistas,
inspiradas una y otra en interpretaciones diferentes de los cambios operados en el sistema internacional
después de la Guerra Fría.
DESPUÉS DE l GUERRA FiL: LA MULTIPOLARIDAD
Podemos definir la interpretación que prevalece durante la presidencia de George H. W. Bush (1989-1992) y
luego du rant
las dos de BiIl Clinton (1993-2000) como multipolari.. dad. Según esta interpretación del sistema
internacional, el fin de la Guerra Fría llevó a un reparto del poder en todo el globo, en especial del poder
económico, y, en consecuencia, redujo la importancia de las estrategias geopolíl?icas (Mandelbaum, 1991).
Esto favoreció a Estados Unidos, que había tenido que pagar un precio considerablemente alto para
asegurarse el puesto de guía de Occidente en el antrior orden mundial. Como es obvio, el fin de la Guerra Fría
no representó el fin de las amenazas internacionales Estados Unidos aún debía desempeñar un papel
importante para garantizar la formación de un nuevo equilibrio de las naciones. Para esta perspectiva, tales
amenazas ya no tenían un carácter exclusivamente geomilitar, y podían ser enfrentadas con estrategias
inspiradas en las necesidades económicas del país y basadas en la cooperación internacional. La multipolari
dad implicaba una gestión multilateral de las instituciones internacionales.
En especial durante las presidencias de Bi11 Clinton (1993-2000), la política exterior descansó tanto en la
necesidad de promover el desarrollo económico como en la necesidad de garantizar la seguridad militar.
Incluso podría afirmarse que en la década de 1990 Estados Unidos volvió a una Política exterior normal, esto
es, aquella sostenida por la diplomacia y el comercio, más que por el poderío nuclear. No faltaron en esa
década intervenciones militares unilaterales de partede Estados Unidos (recuérdense los ataques misilístiC 0 a
Afganistán y a Sudán en 1998 o el bombardeo aéreo a la República Federal de Yugoslavia, es decii; a Serbia,
en
-f 1999, si bien éste se realizó en nombre de la Organización del Tratado del Atlántico Norte [OTAN]). Sin
embargo, las Prircipales intervenciones internacionales de Estados Unidos en esa década tuvieron un carácter
fundamentalmente económico y comercial. Los clintonianos, por lo general, se empeñaron en promover la
globa]ización de los mercados,

en mantener las coaliciones de seguridad regional e internacional, en revitalizar los organismos
internacionales (desde la Organización de las Naciones Unidas [oNu]) y en favorecer una mayor
redistribución de las responsabilidades militares y una proporcional carga económica entre sus aliados.
Por lo tanto, no contemplaron que Estados Unidos tuviera que cumplir la función de policía internacional.
Desde este punto de vista, la Guerra del Golfo de 1991 constituyó el primer ejemplo de conflicto internacional
después de la Guerra Fría, y dio la pauta de que Estados Unidos ya no disponía del margen de maniobras del
pasado. Como lo señaló Hyland (1992: 44), esa guerra demostró que “Estados Unidos [había] podido
organizar la coalición internacional que había derrotado a Irak, sólo a través de la cooperación de un conjunto
de diferentes países. La guerra, en consecuencia, había inaugurado [...] una nueva era de cooperación
internacional”. En pocas palabras, la guerra de Irak puso de manifiesto que cualquier iniciativa internacional
del país exigía el apoyo, sobre todo económico, de los países aliados.
Según los partidarios del multipolarismo, los dilemas posteriores a la Guerra Fría podían superarse con una
reducción del imperial overstretch del país, es decir, del sobredimen sionamiento imperial de naturaleza
militar (Kennedy, 1989:
695) impuesto por el enfrentamiento con la Unión Soviética. Aunque existió un amplio consenso entre los
partidarios clintonianos del multipolarismo acerca de las características que hasta entonces habían distinguido
a la política exterior del país, también es cierto que hubo diferencias entre ellos acerca del papel que le tocaba
desempeñar en el nuevo esceflafl° multipolar. Las razones de estas diferencias surgieron de la ambigüedad
sistémica del escenario multipolar. Nye (1994:
54) describió esa ambigüedad de esta manera:
La distribución del poder en la política mundial se parece a una torta formada por distintas capas. Encima de
todas se eflCUefl

la capa militar que es unipolai ya que no hay ninguna otra potencia militar equiparable a Estados Unidos. En
el medio, la capa económica que es tripolar desde hace al menos dos décadas. Y debajo de todas está la capa
de la interdependencia trasnacional que evidencia una gran difusión del poder
En este contexto internacional, la organización institucional interna debe satisfacer distintas exigencias, cada
una de las cuales implica un equilibrio distinto entre el presidente, la presidencia y el Congreso.
Sea como fuere, al volver a adquirir relieve en la década de 1990 las consideraciones de orden económico y
humanitario, se impuso necesariamente una redefinicióri de las relaciones entre la presidencia y el Congreso.
Incluso con un Congreso demócrata (1993-1994), resultó difícil la afirmación de la primacía presidencial en
el terreno de la política exterior. Piénsese tan sólo que el presidente logró que el Congreso aprobara en 1993
su propuesta para la creación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (NwrA) sólo con la ayuda
de los legisladores del Partido Republicano. Previsible- mente, primero las elecciones a mitad del mandato en
1994 que, como sabemos, llevaron a una mayoría republicana en ambas cámaras del Congreso, y luego las
elecciones de 1996, que confirmaron las dos mayorías divididas del Congreso y de 1a presidencia, anularon
cualquier ambición que albergara el presidente de ejercer una supremacía sobre el Congreso, inclusoen lo
referente a la política exterior.
Al nuevo escenario multipolar se le sumaron las exigencia de un Congreso deseoso, por motivos partidarios,
de constmjr ui-ja relación de paridad con el presidente. Además, al recuperar su importancia las actividades
diplomáticas y de negociación, empezó a producirse un crecimiento gradu de la relevancia de la presidencia
departamental. Es decir, se estableció un nuevo equilibrio entre el Consejo de Segurj Nacional (Nsc) y el
Departamento de Estado;

194 LOS DESARROLLOS

LOS L1DERES, LOS PARTIDOS Y LA POLÍTICA EXTERIOR 195

tanto es así que nadie pudo dudar, durante la segunda presidencia de Clinton, que el control de la política
exterior había vuelto plenamente a las manos del segundo. Entre el Nsc y el Departmento de Estado se logró
la reducción del grado de militarización de la política exterior que se había registrado durante la Guerra Fría.
Gracias a un retorno a una política exterior normal, o porque el Congreso republicano no reconocía la
legitimidad del presidente Clinton, en la segunda mitad de la década de 1990 se impusieron prácticas
decisionales más colegiadas, incluso para la política exterior, no sólo dentro de la presidencia, sino también
entre la presidencia y el Congreso. Esto disminuyó en relación con el período de la Guerra Fría, la
justificación del ejercicio de la primacía presidencial.
A este propósito, bastaría recordar la decisión del Congreso en noviembre de 1997 de no aceptar la propuesta
presidencial denominada fast track, según la cual el presidente hubiera podido negociar de manera autónoma
acuerdos económicos con otros países, y confinado así la tarea del Legislativo al rechazo o la aceptación de
los términos de estos acuerdos. En resumidas cuentas, con su negativa el Congreso reafirmó su voluntad de
decidir punto por puflto junto con el presidente, la política de comercio exterior del país. Ésta y otras
decisiones del Congreso indicaron una tendencia hacia el restablecimiento del equilibrio entre las dos
instituciones gubernamentales y entre las dos presidencias. Sin embargo, para la mayoría republicana del
CongreS0 ese nuevo equilibrio tenía un carácter instrumental, pues se debía al hecho de que la presidencia
estaba en manos de un “usurpador” (Bili Clinton), y no al hecho de que se considerara necesario que el
Ejecutivo y el Legislativo comparti° la gestión de la política exterior. Y aún más, el grupo neocOfl servador,
que había llevado al Partido Republicano a la cofl quista del Congreso en las elecciones a mitad del mandato
en 1994, hizo suya la posición acerca de las prerr0gat

presidenciales exprésada en el Minority Report de 1987, en ocasión del debate en el Congreso del Irangate
Affair. Una posición coherente con una interpretación distinta d1 sistema internacional, que puede ser
definida como unipolar (Krautham.mer, 1991).
DESPUÉS DE 1...& GuERi FRÍA: UNIPOLARISM(;
Esta interpretación había ido definiéndose durante la década de 1990, en un reducido círculo militante de
think-tanks, revistas, instituciones paraacadémicas y círculos políticos de orientación neoconservadora. Para
los partidarios del unipolarismo, la victoria de Estados Unidos en la Guerra Fría había demostrado que su
poderío estaba al servicio del “bien internacional”. En comparación con los regímenes autoritarios y
totalitarios, sólo Estados Unidos podía garantizar la supremacía de la democracia. Su coiidición de única gran
potencia en el ámbito internacional debía ser utilizada para promover un nuevo orden internacional, no sólo
bajo su hegemonía, sino también bajo férreo control. Para los partidarios del unipolarismo, no existe
divergencia alguna entre los intereses nacionales y los intereses globales, y Estados Unidos y el mundo
comparten el mismo interés por la promoción de la democracia y del mercado. La interpretación Unipolar es
tributaria de la visión redentora del excepcionalismo estadounjdense, una visión basada en la idea de que este
país está destinado, por algún designio divino, a “salvar al mundo de sí mismo”.
Y no sólo eso. Para quienes sustentaban esta postura, el mundo surgido de la Guerra Fría no se presentaba
pacificado eI-i absoluto. Por ese motivo, las exigencias económicas no debían prevalecer sobre las militares.
De hecho, una nueva serie de amenazas se perfilaba en el horizonte en el transcurso de la década de 1990: la
que representaban los weapon
states, es decir, Estados pequeños pero agresivos, por estar dotados de armamentos con poder de destrucción
masiva. El Iraq de Saddam Hussein representaba un ejemplo de manual de weapon state por tres razones
(Huntington, 1996):
1) no era un estado/nación tradicional; 2) tenía un aparato estatal, y, por lo tanto, militar, muy desarrollado,
gracias a los ingentes recursos económicos provenientes de la producción y venta de petróleo; 3) cultivaba un
intenso rencor hacia Occidente, lo cual le servía de estímulo ideológico y emocional para una militarización
forzada de la sociedad, con la esperanza de contrarrestar el poder “diabólico” de sus adversarios,
específicamente Estados Unidos.
En este escenario, se imponía preservar en Estados Unidos el consenso internacionalista que había
acompañado a la Guerra Fría. Un consenso que había estado amenazado, no sólo por los liberais
aislacionistas posteriores a Vietnam, o por los conservadores aislacionistas 1930’s-style, sino sobre todo por
aquellos realistas provenientes o vinculados al viejo establishment del Partido Republicano, que habían
                  ,

controlado las posiciones más importantes durante la presidencia de George H. W. Bush en el período 1989-
1992, y que auspiciaban un regreso a una política exterior “normal”. Para los partidarios del unipolarismo, la
estabilidad internacional era impensable sin un papel dominante, o incluso imperial, de Estados Unidos. De
este modo, la unipolaridad se conjugaba con una visión unilateral del comportarnient0 de Estados Unidos. Ya
que Estados Unidos era la única potencia militar que quedaba en el mundo, debía liberarSe de las limitaciones
multilaterales que le impedían asumir las obligaciones propias de semejante poderío; o sea, coflSt1r un nuevo
orden mundial. Desde esta perspectiva, pUeS las instituciones internacionales a cuya creación Estados Unh
dos había contribuido después de la Segunda Guerra Mundial, se habían convertido en una limitación, y ya no
más en un medio para cumplir con ese objetivo.

Por consiguiente, para la interpretación unipolar del sistema internacional, el Poder Ejecutivo debía
incrementar su preeminencia en el proceso decisional interno. La presidencia personal debía continuar
conservando el control de la política exterior, y, dentro de la presidencia departamental, el Pentágono (el
Departamento de Defensa), debía continuar manteniendo un papel preeminente en relación con el
Departamento de Estado. La siempre imprevista amenaza de los weapon states, en contraste con la
previsible amenaza de la superpotencia rival en el viejo orden de la Guerra Fría, podía enfrentarse sólo con un
aparato de seguridad nacional capaz de actuar con celeridad y presteza, es decir, aligerado de las limitaciones
constitucionales del gobierno separado. Desde el punto de vista unipolar, la primera Guerra del Golfo (1991)
constituía un ejemplo esclarecedor de guerra presidencial, pero por razones distintas de las que aducían los
partidarios del multipolarismo.
De hecho, en ese caso, George H. W. Bush utilizó una resolución de la ONU para movilizar a medio millón
de solda dos estadounidenses, sin pedir la autorización del Congreso para entrar en guerra.
Una y otra vez, Bush ignoró al Congreso cuando tomó decisiones relacionadas con la crisis del Golfo.
Mientras la presidencia afirmaba querer consultar con el Congreso, en realidad sólo pedía la certifacion de
decisiones ya tomadas [ ] En los seis meses de la crisis del Golfo, los líderes demócratas del Senado y de la
Cámara de Representantes tuvieron sobre Bush una influencia mucho menor que la que ejerció sobre él
Margaret Thatcher, que había dimitido de su cargo de primer ministro británico el año anterior, o que el
príncipe Bansar Bm Sultan, embajador de Arabia Saudita en Washingtón (Gergen, 1992: 7).
En 1950 el presidente Truman había involucrado a Estados Unidos en una guerra contra Corea del Norte, sin
pedirle al

198 LOS DESARROLLOS
Congreso la declaración formal de la guerra y amparándose en una resolución aprobada por la ONU por la
cual se solicitaba la intervención del “mundo libre” contra ese país, que había violado un previo acuerdo
internacional. Sin embargo, la diferencia entre los dos casos no debe desestimarse; sobre todo porque en 1950
no existía una ley como el War Powers Act, aprobada por el Congreso en 1973. Al ignorar esa ley, Bush
puso al Congreso frente a un hecho consumado, pues recurrió a él sólo cuando la situación ya era irreversible.
Y, además, porque Truman no hubiera podido afirmar lo que afirmó abiertamente Bush el 18 de marzo de
1991 (Weiekly Compilation of Presidential Documents, 1991: 284):
“Se Jijo que yo no puedo hacer una gueri’a sin la autorización del Congreso: eso es falso, porque tengo la
autoridad para hacerla”.2
Los partidarios del unipolarismo no tuvieron que esperar demasiado para ver triunfar su punto de vista. De
hecho, con la controvertida victoria del éandidato republicano George W. Bush en las elecciones
presidenciales de 2000, y con la confirmación de la mayoría republiqana en la cámara de representantes, se
crearon las condiciones propicias para la afirmación del punto de vista unipolar, aunque fue la tragedia del 11
de septiembre de 2001 lo que la legitimó públicamente. El ataque terrorista en Nueva York y en Washington
DC demostró de una manera dramática que el mundo no estaba en absoluto pacificado. A pesar de la falta de
pruebas, ese ataque se interpretó como la consecuencia de la alianza entre el más peligroso weapon state
(Irak) Y grupos del terrorismo islámico militante. En resumen, si los partidarios del unipolarismo tenían una
solución que necesitaba un problema, con el ataque terrorista se presentó el
2 Esta declaración demuestra la influencia ejercida también sobre el realista George H. W. Bush por los

neoconservadores republicanos del Minority Report de 1987.

LOS LÍDERES, LOS PARTIDOS Y LA POLÍTICA EXTERIOR
problema que necesitaba esa solución. Retomando luego el pleno control del Senado después de las
elecciones a mitad del mandato en 2002, reunieron las circunstancias oportunas para el triunfo de la visión
unipolar, punto de vista que alcanzaría su cima con la intervención militar de Irak en 2003, llevada a cabo sin
la autorización del Consejo de Seguridad de la ONU.
Aprovechando el nuevo contexto internacional posterior al 11 de septiembre de 2001, sin estar supeditada a
un control serio por parte del Congreso y favorecida además por una opinión pública en estado de shock, la
presidencia de George W. Bush pudo implementar la estrategia más radical de redefinición del orden
institucional interno. Esta estrategia creó una nueva presidencia imperial (Rudalevige, 2005). La teoría acerca
de la independencia del Ejecutivo del control del Legislativo, esbozada en la década de 1970 por los
herederos de la presidencia de Richard Nixon, desarrollada luego por los asesores de Ronald Reagan en la
década de 1980 y más tarde transformada en una auténtica doctrina constitucional por los think tanks
neoconservadores de la década de 1990, encontró por fin el ámbito adecuado para ser puesta en práctica
(Edwards III y King, 2007). La constitución del siglo xviii fundada en los poderes separados y equilibrados ya
no se justificaba, según los neoconservadores, en un mundo en el que Estados Unidos estaba “obligado” a
ejerer un papel global (si no imperial) para defenderse y para defender la democracia. Así como la
multilateralidad externa se había convertido en un obstáculo para la defensa de la soberanía nacional, la
multilateralidad interna se consideró también un obstáculo para la acción presidencial en ese mismo sentido.
Esta teoría acerca de la independencia del Poder Ejecutivo llevó inexorablemente a la formación de un
auténtico Estado de seguridad nacional. Sobre la base de leyes constitucionalmente controvertidas, como la
Patriot Act, aprobada en octu 199

200 LOS DESARROLLOS

LOS LÍDERES, LOS PARTIDOS Y LA POLÍTICA EXTERIOR 201


bre de 2001 bajo un fuerte presión presidencial y ratificada nuevamente, con algunos cambios, en 2005, el
Ejecutivo y sus agencias, como la Agencia Central de Inteligencia (cIA) y el Buró Federal de Investigación
(rrn), asumieron la prerrogativa de controlar, sin restricciones o autorización de la magistratura, las
conversaciones telefónicas, los mensajes electrónicos, los documentos financieros o certificados médicos de
las personas consideradas sospechosas de simpatía o de colaboración con los terroristas. En particular, la
discrecionalidad del Ejecutivo se volvió completa en la gestión de la inmigración. Ni siquiera durante la caza
de brujas comunistas del período macartista de la década de 1950 la protección de las libertades civiles se
debilitó tanto como durante los años de la presidencia de George W. Bush.
En conclusión, en Estados Unidos el crecimiento de la preeminencia del presidente y de la presidencia se
mantuvo por las exigencias provenientes del papel internacional desempeñado por el país y por sus
consecuencias militares (Schlesinger, 2004). A su vez, la interpretación de la estructura del sistema
internacional que así se afirmó, contribuyó a definir esa preeminencia en relación con las otras instituciones
del gobierno separado (véase cuadro vii.1). No obstante, cualquiera sea la interpretación afirmada, la
preeminencia presidencial continuó siendo sostenida con prepotencia por la política exterior y militar del país.

CUADRO VII.   1. El liderazgo presidencial y la política exterior de Estados Unidos

LA POLÍTICA EXTERIOR Y LOS GOBIERNOS EUROPEOS
También en Europa la política exterior desempeñó un papel de gran relevancia, en especial en dos de los
países que hemos considerado, Gran Bretaña y Francia. Ambas fueron dos grandes potencias coloniales
comprometidas durante si glos en una lucha, a menudo armada, para controlar áreas cada vez más extensas de
Asia y de África, además de América del Norte. Su-tradición de grandes potencias influyó en la formación de
sus respectivas culturas políticas nacionales, Y sus exigencias de gran potencia contribuyeron a la
organización de su orden institucional. La expresión pública de SUS opiniones se fue adaptando
progresivamente al papel que desempeñaban en el sistema internacional. A pesar de ‘OS procesos de
descolonización que tuvieron lugar después

macartismo fue un fenómeno político caracterizado por un feroz antiCo munismo. Reflejo de la Guerra Fría que se inició inmediatamente
después de la Segunda Guerra Mundial, duró hasta mediados de la década de 1950. Tomó SU nombre de Joseph McCarthy, senador
republicano por Wisconsin y presidente del comité para las así llamadas “actividades antiestadounidenses”. DespUeS de haber cometido
una larga serie de injusticias, culpando a cantidad de indivi duos inocentes de espionaje a favor de la Unión Soviética, en 1954 el mismO
presidente republicano Dwight Eisenhower empezó a reaccionar en contra de McCarthy, cuando el senador republicano comenzó a
acusar incluso a flUem bros de alto rango de las Fuerzas Armadas de simpatizar con el comufliSm°




                            Relación entre                               Justificación
Papel internacional
                            las instituciones                            del liderazgo
del país
                            gubernamentales                              presidencial

Históricamente
                            Primacía congresual                          Baja
Potencia regional

(siglo xix)

Potencia global             Primacía presidencial                        Alta

(siglo xx)

Después de la

Guerra Fría

Multipolaridad              Competencia interinstitucional No muy alta

Unipolaridad                Primacía presidencial                        Muy alta



202

LOS DESARROLLOS


de la Segunda Guerra Mundial y del redimensionamiento internacional de su papel durante el largo período de
la Guerra Fría, Gran Bretaña y Francia continuaron reivindicando para sí mismas una función central en el
panorama global.
Después de todo, el lugar que ambos países ocupan de manera permanente en el Consejo de Seguridad de la
ONU desde el final de la Segunda Guerra Mundial, su poderío nuclear, la eficiencia y la preparación
universalmente reconocida de sus cuerpos diplomáticos, el profundo conocimiento de las áreas del planeta
que colonizaron, la red de vínculos establecida a través de las nuevas elites políticas de los países
poscoloniales, que se formaron en sus universidades, representan elementos que contribuyen a mantener su
proyección internacional. En consecuencia, su política exterior se ubicó en un espacio alejado de los
partidismos cotidianos. Para ambos países, la política exterior constituyó la verdadera esencia del Estado
nacional, no sólo porque sus exigencias motivaron históricamente el proceso de state building, sino también
porque la organización del Estado estuvo orientada por la necesidad de garantizar el manejo de la política
exterior (Panebianco, 1997). Éste es el motivo de la centralización decisional de la política exterior tanto en
Gran Bretaña como en Francia. Tanto es así que en este último país la incapacidad para manejar la política
exterior, más específicamente el proceso de descolonización, en particular de Argelia, llevó a una crisis a la
IV República y su modelo decisional de parlamentarismo asamblearista. Y, de hecho, con la y República
semipresidencial, Francia se equipó con un centro para las decisiones determinantes en el terreno de la
política exterior y militar: la presidencia de la república.
La Italia de la 1 República y la Alemania Federal, por el contrario, al salir derrotadas de la Segunda Guerra
Mundial. tuvieron que renunciar al dominio de su política exterior. En este terreno, ambos países se
convirtieron en semisobera nos, pues transfirieron sus exigencias de seguridad a un or LO

LÍDERES, LOS PARTIDOS Y LA POLÍTICA EXTERIOR

203


ganismo internacional, la OTAN, con un indudable liderazgo estadounidense. Sus mismas Constituciones,
aprobadas tan pronto como terminó la guerra, hicieron formal su renuncia a ejercer una función independiente
en el campo de las relaciones internacionales. Y si en Alemania Federal, no obstante, se dio un sistema de
gobierno parlamentarista racionalizado, la Italia de la 1 República, que carecía de responsabilidades
internacionales de relevancia, retorní la tradición del gobierno parlamentarista de asamblea (Pasquino, 2007),
es decir, con escasa capacidad decisional y exclusivamente dedicado a moderar las tensiones internas entre
comunistas y anticomunistas. Por otra parte, un país ideológicamente dividido internamente no podía ejercer
ningún papel en el exterior. En muchos aspectos, la Italia de la 1 República fue objeto, más que sujeto, de la
Guerra Fría. Las líneas divisorias de la Guerra Fría habían escindido el país, y se cristalizaron en auténticas
fragmentaciones políticas internas. Estas fragmentaciones que hicieron surgir el correspondiente sistema
multipartidario con un pluralismo polarizado (Sartori, 1976). Esa división contribuyó a crear una
predisposición nacional a la introversión y al “ideologismo”. Sin un papel externo, no sólo los organismos y
los medios tradicionales de la política exterior se redujeron y se debilitaron, sino que la misma organización
del Ejecutivo se institucionalizó según un modelo policéntrico. Como máximo, el presidente del Consejo de
Ministros puede ser un primus ínter pares.
LAS CONSECUENCIAS DE LA INTEGRAcIÓN EUROPEA
El proceso de integración regional, que se inició en 1951 con el Tratado de París que dio origen a la
Comunidad Económica del Carbón y del Acero (CECA) que continuó en 1957 con el Tratado de Roma que
dio origen a la Comunidad Económica Europea (CEE), terminó por transformar sensiblemente el

204 LOS DESARROLLOS

LOS LÍDERES, LOS PARTIDOS Y LA POLÍTICA EXTERIOR 205

contexto de la política interna y de la política exterior de los países europeos. Con la profundización del
proceso de integración regional, en particular con el Acta Única Europea de 1986, y luego, poco después de la
caída del Muro de Berlín en 1989 y de la implosión de la Unión Soviética en 1991, con el Tratado de
Maastricht en 1991, los tradicionales Estados europeos se convirtieron poco a poco en Estados miembro de la
Unión Europea (uE), denominada así en el Tratado de 1991 (Sbragia, 1994). Este proceso de integración
redujo poco a poco las diferencias entre política interna y política exterior. La política europea se había
convertido en la política interna de cada país. Europa, que había creado el estado westfaliano basado en la
correspondencia entre soberanía, territorio y pueblo, fue más allá de Westfalia.4 La soberanía de los Estados
miembro de la UE se segmentó y perdió su tradicional carácter unitario. Cada Estado miembro permaneció
soberano en cuanto a una política pública, pero no en cuanto a todas las políticas públicas. Por lo demás, su
soberanía iba a ser compartida con un conjunto de distintas instituciones comunitarias: el Consejo de
Ministros Europeos y el Consejo Europeo que representan a los gobiernos de los Estados miembro, la
comisión que representa el interés de los Estados miembro en su conjunto, y el Parlamento, elegido por
sufragio universal directo desde 1979, que representa a los ciudadanos europeos.
Es evidente que este contexto transformó de manera radical los términos tradicionales de la política exterior
de los países europeos. Aunque en Maastricht se ubicó la política exterior en un ámbito institucional
específico, el así llamado
La Paz de Westfalia en 1648, con la que se terminó la guerra de los Treinta Años, se consideró el pimto de
partida del Estado moderno basado en la sobe rama territorial. A través del principio cuius eius religio, se
definieron las fronteras temtoriajes entre los distintos Estados, fronteras dentro de cuyos límites cada uno de
ellos podía ejercer su soberanía. Nace, pues, a partir de la Paz de Westfalia, el moderno sistema de los Estados
territoriales europeos.

segundo pilar, en el cual las decisiones pueden tomarse sólo por unanimidad, y no por mayoría, como sucede
con las cuestiones concernientes al mercado común, organizado en el así llamado primer pilar, resulta
evidente que la política exterior no podía ya considerarse un ámbito del todo autónomo dentro de cada política
nacional. Las exigencias de coordinación entre los distintos Estados miembro de la UE, la complejidad de las
intervenciones internacionales en presencia de actores rivales de proporciones continentales (Estados Unidos,
China, India, Rusia, Brasil), la reducción objetiva del peso de Europa en el proceso de globalización, todo
esto contribuyó a favorecer una creciente necesidad de compartir recursos y objetivos entre los Estados
miembro de la UE en el terreno de la política exterior y militar. Por cierto, Gran Bretaña y Francia han
intentado preservar cierta autonomía decisional, en parte por la función que desempeñan en el Consejo de
Seguridad de la ONU. Sin embargo, los imperativos sistémicos han reducido sensiblemente las razones que
justificaban sus tradicionales intereses nacionales.
En Europa se ha institucionalizado una contradicción singular. El desarrollo de una política exterior y militar
en común ha creado un ruedo altamente competitivo donde afirmar intereses o prioridades nacionales. Este
ruedo incentivó a los Estados miembro a racionalizar sus estructuras decisionales internas, a precisar sus
intereses, a mejorar la calidad de sus dilomacias. Por cierto, esta competencia benefició a Francia y a Gran
Bretaña, que están dotadas de un aparato militar de considerable envergadura. En particular, la unicidad de los
centros decisionales de política exterior y militar
• demostró ser un recurso crucial para hacer escuchar el punto de vista de cada país en el Consejo de
Ministros Europeos o en el Consejo Europeó de Jefes de Gobierno o de Estado. De una manera más general,
la integración europea fortaleció la función de los Ejecutivos nacionales, en detrimento de la capacidad de
control de los Legislativos en lo referente a las

206 LOS DESARROLLOS

LOS LÍDERES, LOS PARTIDOS Y LA POLITICA EXTEPJQR 207

decisiones de estos últimos en las instituciones comunitarias (Fabbrini y Don, 2003). Con algunas
excepciones, como el caso de Dinamarca, los Ejecutivos han acrecentado su poder con respecto al Parlamento
y a la oposición, gracias a su papel exterior. La relevancia que adquirieron las reuniones del Consejo Europeo,
que tiene en sus manos la tarea de definir las estrategias de la UE, ha hecho crecer la función decisional de los
jefes de gobierno, además de aumentar su visibilidad personal, tanto en el plano doméstico como en el
internacional.
Al mismo tiempo, los jefes de los Ejecutivos europeos, o sus ministros, han debido actuar en contextos
decisionales altamente pluralistas en los cuales es poco probable que las prioridades de uno sólo o de algunos
Estados miembro puedan imponérseles a los líderes políticos de otros Estados miembro, que en la actualidad
son, en total, 27. Los procesos decisionales en los cuales están involucrados decenas de actores políticos se
caracterizan necesariamente por compromisos y mediaciones, cuyos resultados no serían aceptables para
todos si fueran vistos como una imposición de pocos. En resumen, las exigencias de colaboración en Europa
han generado una racionalización de los procesos decisionales internos, que ha reafirmado la función de los
Ejecutivos y acrecentado la necesidad y la visibilidad de sus cabezas. Al mismo tiempo, sin embargo, el
resultado de estos procesos decisionales comunitarios no responde necesariamente a los intereses prioritarios
de los Estados miembro más importantes. También en Europa el fortalecimiento de los líderes y de los
Ejecutivos se sostiene gracias a factores estructurales externos, como, por ejemplo, la integración europea.
Por último, la política exterior europea ejerció también su influencia sobre las instituciones comunitarias. Sin
embargo, el papel limitado, de potencia regional, desempeñado hasta ahora por la UE, permitió mantener bajo
control las tendencias a la centralización decisional del sistema comU nitario. En realidad, confiándole a
Estados Unidos la tarea

de garantizar la seguridad militar, la UE pudo poco a poco institucionalizar un complicado sistema propio de
separación de poderes (Fabbrini, 2007a). El poder decisional, en lo que concierne a la política exterior, está en
manos del Consejo de Ministros, como estuvo, durante mucho tiempo, en manos del Senado de Estados
Unidos en el siglo xix. Habrá que ver si este sistema de contrapesos le permite a la UE alcanzar una mayor
proyección internacional.
CONCLUSIÓN
Tanto en Estados Unidos como en Europa, el ascenso de los líderes y de los Ejecutivos se vio favorecido por
las exigencias de la política exterior y también por las trar’tsformaciones internas que acabamos de describir;
sin duda tendrá cada vez más éxito en el mundo globalizado. En los Estados Unidos del gobierno separado, el
presidente y la presidencia continuarán reivindicando su supremacía con respecto al Congreso
fundamentándola en las exigencias impuestas por el papel internacional que desempeña el país. Seguramente,
estas exigencias podrán ser interpretadas de distintas maneras. Por ejemplo,
con la llegada de Barack H. Obama a la presidencia es pro-
bable que se perfile una interpretación distinta de la de su predecesor. Después de todo, Barack H. Obama se
opuso a la intervención militar en Iraq en 2003 y, en el curso de su campaña electo!-al, anunció (Obama,
2007) una agenda basada en el retorno de Estados Unidos a las reglas del sistema multilateral de las
instituciones internacionales. Entonces, podemos
Suponer que si esta interpretación se afirma también, la función del presidente volverá al equilibrio del
gobierno separa-
con primacía presidencial. En forma paralela, en Europa, la lógica de la integración regional fortalece
sensiblemente a los Ejecutivos con respecto a los Legislativos, y, por lo tanto, a los líderes de los Ejecutivos
con respecto al Ejecutivo, más

208 LOS DESARROLLOS
que con respecto a sus rivales internos, como por ejemplo las
cabezas de la oposición. En resumidas cuentas, la internacionalización
y la europeización han favorecido, al brindarles un


contexto propicio, el ascenso de los Príncipes democráticos.?
INTRODUCCIÓN



EL FUTURO: ¿GOBIERNO DEL LÍDER O DEL PARTIDO

Ha llegado el momento de hacer una revisión de las cuestiones que hemos examinado a partir de las
experiencias de Europa y de Estados Unidos. Vimos que, en ambos casos, la acción de los
Ejecutivos a veces se basó en los partidos y a veces en los líderes. A la pregunta “Cómo se
gobiernan las democracias?”, la respuesta es la siguiente: o a través de los partidos, o a través de
los líderes o a través de ambos. Los dos son necesarios. Aunque los líderes están en ascenso yios
partidos en decadencia, como se ha demosti-ado en este libro, ninguna democracia puede funcionar
de una manera adecuada sin los
unos o sin los otros. Ningún sistenla de gobierno puede maximizar la función del líder negando la
del partido. O viceversa.
Por esta razón, cuando se habla de rendimiento gubernamental, es conveniente distinguir entre el
rendimiento del líder y
el rendimiento del equipo o del partido que ocupa el Ejecutivo. Cada uno tiene a su cargo distintas
tareas.
En cuanto al líder, su misión consiste en darle un objetivo a la ac!ción del Ejecutivo. Sólo el líder,
como individuo,
puede darles una voz a las exigencias sociales difusas y sólo
el líder puede darle una dirección a la ácción de gobierno.
nencia en la ciudadanía y orientar la marcha del país. Las
democracias que no disponen de un líder capaz de cumplir
estas funciones están destinadas al estancamiento, ya que
De este modo, el lder puede crear un sentimiento de pertefo disponen de una fuente de cambios. En
cuanto al equipo
O partido en el Ejecutivo, su tarea es la de concretar un pro209

210 LOS DESARROLLOS

EL FUTURO: GOBIERNO DEL LÍDER O DEL PARTIDO? 211

grama de políticas públicas. Sin la acción de un actor colectivo es imposible asegurar la coherencia del
conjunto de las políticas de gobierno, garantizar su coordinación funcional y, por último, supervisar su
implementación por parte de la administración del Estado. Las democracias que no disponen de partidos
capaces de cumplir con estas tareas están destinadas al estancamiento, ya que carecen de las condiciones que
hacen a su estabilidad.
Si es verdad que las tareas del líder y las tareas del partido son distintas, también es cierto que entre ambos
existe una tensión inevitable. ¿Cómo regularla? Éste es el desafío que las democracias están afrontando, y que
la teoría política no ha afrontado todavía.
POSIBILIDADES DE RENDIMIENTO Y GOBIERNO
¿Qué posibilidades de rendimiento tienen el líder y el equiPO en los sistemas de gobierno que hemos
considerado aquí? Debo aclarar que sólo haré una primera aproximación, que es lo único que justifica la
utilización de indicadores tan generales como “alto” y “bajo” en la definición de los rendimientos. No
obstante, nos permite ofrecer criterios útiles para evaluar la efectividad gubernamental en Estados Unidos y
en Europa, tanto parlamentaria como semipresidencial.
El gobierno separado con primacía presidencial
En lo que respecta a Estados Unidos, la separación de poderes tiende a favorecer un alto rendimiento del
presideflte pero no necesariamente de su presidencia. La independe1 cia institucional del presidente le permite
cumplir con SUS tareas sin limitaciones, ya que no necesita de la confianzp. del Legislativo para dirigirse a los
electores y para marcar la

orientación o el objetivo, de la política presidencial. Sin embargo, la separación de poderes, que le reconoce
funciones de gobierno al Legislativo, implica también que el presidente no puede disolver el Congreso si se
opone a sus propuestas. Por lo tanto, la presidencia puede encontrarse en dificultades para cumplir con su
propio programa, pues sin la aprobación legislativa del Congreso las propuestas presidenciales se convierten
en letra muerta, aunque, por cierto, la separación de poderes está atenuada por una superposición de funciones
gracias al principio constitucional de checks and balances. Sobre la base de este principio constitucional,
cada institución separada participa del funcionamiento de las demás instituciones separadas. Sin embargo, si
bien el principio constitucional de checks and balances incentiva a las instituciones separadas a cooperar,
no garantiza que haya cooperación, o que ésta tenga lugar sin conflictos.
Además, si hay una mayoría política diferente en el Congreso y en la presidencia (gobierno dividido),
entonces entre ambos pueden generarse conflictos que vuelvan difícil e incierto él proceso decisional Por
supuesto, para contar con una efectividad simultánea tanto del presidente como de su Ejecutivo es necesario
que el Congreso y la presidencia estén controlados por la misma mayoría política (el gobierno unificado).
Cuando se forma un gobierno unificado en torno a un indiscutible liderazgo presidencial, como sucedió entre
2003 y 2006, entonces el presidente puede cumplir con sus tareas y la presicfencj puede llevar adelante su
programa con el apoyo de una mayoría legislativa. Sabemos que esta situación puede
‘Por ejemplo, el presidente nombra a los miembros de la propia presidencia, pero necesita el consejo y el
consenso del Senado para hacer efectivo ese nombramiento El presidente puede fiar tratados con otros países,
pero éstos se tsfo en /aw of the land sólo después de que reciben el consenso, Por mayo-a calificada del Senado.
La Cámara de Representantes y el Senado Pueden aprobar leyes, pero éstas se vuelven operativas sólo
después de que las firma el presidente Y así sucesivamente.

LOS DESARROLLOS
212

EL FUTURO: ¿GOBIERNO DEL LÍDER O DEL PARTIDO? 213

favorecer también un gobierno irresponsable, como de hecho sucedió en el período 2003-2006.
En el caso de la presidencia moderna, ciertos factores paraconstitucfrnales han contribuido a neutralizar tanto
los riesgos de la parálisis institucional en el gobierno dividido, como los de la presidencia imperial durante el
gobierno unificado. Por ejemplo, partidos poco centralizados en el plano organizativo, y poco ideológicos en
el piano programático, o bien una estructura decisional descentrada en el legislativo, hicieron posible, entre
1930 y 1990, la formación de mayorías partidarias transversales, en comités y subcomités del Congreso, que a
veces apoyaban las iniciativas del presidente y otras veces les ponían un freno a sus pretensiones imperiales.
Cabe la excepción, como ya lo hemos visto en el capítulo VII, del período de la guerra en Vietnam. Pero esos
factores para- constitucionales quedaron a su vez neutralizados a partir del año 2000 por una creciente
polarización política y por la amenaza del terrorismo. En síntesis, en Estados Unidos la efectividad del
gobierno registra desarrollos contradictorios. En el gobierno dividido, la efectividad individual del presidente
entra en conflicto çon la efectividad colectiva de la presidencia. En el gobierno unificado, aumenta la
efectividad tanto del presidente como de la presidencia, pero esto sucede a expensas de la posibilidad de un
control.
El gobierno parlamentarista
En lo que respecta a la Europa parlamentarista, es indudable que la lógica de su gobierno favorece más el
rendimiento del equipo que el del líder. La fusión de poderes, que permite la formación de una clara mayoría
política en el Parlamento, permite a su vez que esa mayoría dé lugar a un Ejecutivo en condiciones de
gobernar. Es natural que, cuando la misma fuSión de poderes registra mayorías parlamentarias poco clar,

como sucedió en la Italia de la 1 República, el Ejecutivo no cuente con la misma fuerza para gobernar. De
todas maneras, en un parlamentarismo competitivo como el británico, el sistema electoral uninominal
mayoritario simple, o plurality, combinándose con el sistema bipartidario estructurado en el ámbito nacional,
ha facilitado la formación de una clara mayoría parlamentaria que, a su vez, respalda legislativamente las
propuestas de su Ejecutivo. En un escenario semejante, las responsabilidades están claramente delimitadas
yios electores pueden hacer conocer su opinión en las siguientes elecciones. Por otra parte, el principio de
responsabilidad colectiva que conlieva el gobierno parlamentarista le permite al partido en el gobierno
reconocerle a la cabeza del Ejecutivo la función de pri mus super pares, pero también neutralizarlo cuando
esa función tiende a convertirse en la de un primus sine pares.
Sin embargo, también en los parlamentarismos competitivos la presión a favor del primer ministro se ha
hecho sentir a raíz de los cambios tecnológicos y sociales a los que ya nos hemos referido (véanse los
capítulos u y vi). Inclusive en Gran Bretaña, la competencia electoral y política se ha personalizado, y han
sido las características del líder las que contribuyeron a aumentar o a reducir la capacidad de atracción
electoral de sus partidos. Fueron Margaret Thatcher y Tony Blair quienes les hicieron ganar las elecciones a
sus partidos -y se convirtieron en primeros ministros—, y no sus partidos los que les permitieron acceder a
            -


ese cargo. Pero esa presidencialización el premiership tuvo que enfrentar no pocas resistencias en el partido
y en el Ejecutivo, renuentes a limitar su función a ser la base de sustento de un primer ministro “presidencial”.
La Italia de la II República representa sin duda el caso más avanzado de presidencializacion del premzershzp
parlamentarista Aprovechando un sistema de partidos en formacion Y sostenido por un sistema de medios de
comunicacion de masas controlados personal o pohticamente Silvio BerlusCOfli logro reducir de una manera
considerable el pnncipio

214 LOS DESARROLLOS

EL FUTURO: ¿GOBIERNO DEL LÍDER O DEL PARTIDO? 215
parlamentarista del gobierno colegiado. No obstante, también él ha tenido que medirse, en su función de
primer ministro, con los condicionamientos provenientes de su coalición política. En síntesis, si bien es cierto
que en la Europa del gobierno parlamentarista competitivo se privilegia por lo general el rendimiento del
equipo, es igualmente cierto que las transformaciones tecnológicas y sociales que tuvieron lugar en los países
europeos han fortalecido la función del líder y sometido a un desgaste inédito el principio de la
respónsabilidad colectiva.
El gobierno semipresidencial
Al dirigir la atención a la Europa del gobierno semipresidencial, constatamos que los estímulos institucionales
a favor de un gobierno de líder han sido más consistentes que en la Europa del gobierno parlamentarista.
Considérese la Francia de la y República, que comparte con el sistema estadounidense de separación de
poderes las elecciones, en este caso, directas, y no sólo populares, del presidente de la repúbIica elecciones
que necesariamente refuerzan la función que éste desempeña en el Ejecutivo. El presidente de la repúblicas
sin embargo, representa sólo una cara del Ejecutivo; la otra cara es el primer ministro apoyado por el
Legislativo. Se trata de un sistema que parece una cabeza de Jano, el dios romafl° bifronte que mira en
direcciones opuestas, ya que introduce en el Ejecutivo dos líderes con dos diversas fuentes de legitimación. A
través del primer ministro, el Ejecutivo no es independiente del Legislativo; a través del presidente de la
república, no es enteramente dependiente de él.
Formalmente, el presidente nombra al primer ministro e indirectamente al Ejecutivo; debe contar con la
confianza 1 T chtivo. Esa confianza puede ser formal, pero tarfl
r1P1a el go-


bienio de una minoría silos otros partidos representados en el Parlamento no logran ponerse de acuerdo para
formar un gobierno alternativo. En teoría, el sistema semipresidencial incentiva el rendimiento del líder (el
presidente de la república) y el del equipo (el Ejecutivo apoyado por una mayoría parlamentaria que le
permite gobernar). Sin embargo, la legitimación separada del presidente de la república y del primer ministro
introduce un factor de tensión en el Ejecutivo cuando cada una de sus dos caras representa a una mayoría
política diferente. En ese caso, el presidente limita al Ejecutivo en el cumplimiento de sus tareas y el
Ejecutivo limita al presidente en el cumplimiento de las suyas. A diferencia de Jano, el gobierno
semipresidencial encuentra dificultades para conciliar la dualidad de perspectivas. Además, cuando el
presidente de la república y el primer ministro pertenecen a la misma mayoría, la división de sus
responsabilidades le permite al presidente utilizar a sus primeros ministros como chivos expiatorios de
eventuales fracasos de sus políticas o iniciativas, y así perjudica el rendimiento del equipo en el gobierno.
La experiencia histórica del gobierno semipresidencial francés tuvo, por lo tanto, diversas características
según las afinidades o las diferencias políticas existentes entre el presidente y el primer ministro. En los
períodos de consonancia política, la dualidad potencial del Ejecutivo quedó superada por una definición
jerárquica de las relaciones entre los dos, a efectos de favorecer un movimiento hacia lo alto tanto del
rendimiento del presidente como del rendimiento del EjeCutivo. En cambio, en los períodos de disonancia
política (los períodos 1986-1988,1993-1995 y 1997-2002), el conflicto entre ambos, aunque controlado,
terminó por reducir las Posib’jljdades de rendimiento del presidente, por el efecto negativo que ejerció sobre
él la competencia con su primer ministro rival, y también por la obstaculización de la capaCidad de gobierno
del Ejecutivo. Al verse obligado a tener en

cuenta las prioridades discordantes del presidente, el Ejecutivo encontró dificultades obvias para su policy-
making, y para la coordinación e implementación de sus estrategias, a raíz del estancamiento producido en la
administración por la coexistencia de voluntades políticas en conflicto. En síntesis, “la principal preocupación
teórica y política relacionada con el semipresidencialismo es el riesgo de que conduzca a un punto muerto y al
conflicto institucional entre los dos jefes del Ejecutivo” (Stepan y Suleiman, 1995: 399).
Por lo tanto, si se quiere favorecer una acción de gobierno de rendimiento simultóneo y satisfactorio tanto
del líder como del Ejecutivo para que ambos puedan cumplir con las tareas propias de un determinado sistema
de gobierno, vemos que los sistemas aquí considerados tienden a privilegiar una u otra de las dos
posibilidades de rendimiento. Cuando las dos posibilidades de rendimientollegan a verificarse al mismo
tiempo, como en el sistema semipresidencial, pueden quedar trabadas por las consecuencias políticas de un
Ejecutivo con dos caras.
LAS REFORMAS: EL GOBIERNO DE LÍDER CON PARTIDO
Ya que todos los sistemas de gobierno han demostrado tener limitaciones en su funcionamiento, no puede
llamarnos la atención que tanto en Estados Unidos como en Europa hayan surgido presiones a favor de una
reforma o racionalización del actual orden institucional.
Estados Unidos y el presidencialismo parlamentario
En Estados Unidos el debate se centró en el problema de “cómo revitalizar un gobierno”. En el transcurso de
la década de 1980, no por casualidad coincidiendo con las celebra ciones del segundo centenario de la
convención constitUClO

nal de Filadelfia, la opinión pública culta debatió cómo reducir los efectos paralizadores de la
separación de poderes, exacerbados por el gobierno dividido de esa misma época. La elaboración y
las propuestas del Comité sobre el Sistema Constitucional constituyeron probablemente la
contribución más importante de la reflexión reformista durante esa década (ccs, 1987 y Robinson,
1985). El aporte del Comité fue parte de un debate más abarcador acerca del futuro del sistema
constitucional estadounidense (Vile, 1994).
A diferencia de las propuestas de la precedente escuela del gobierno responsable, el Comité no
pretendía una implementación del modelo británico de cabinet system. Sus propuestas, más bien,
apuntaban a que el sistema de gobierno separado evolucionara hacia un modelo de
“presidencialismo parlamentario”, capaz de conciliar la exigencia de partidos responsables con la de
un sistema que permaneciera institucionalmente separado, aunque con primacía presidencial. Tales
propuestas se presentaron en forma de enmiendas constitucionales que permitieran:
1) poner miembros del Congreso en el cabinet presidencial (presidencia departamental), para
favorecer los vínculos entre el Ejecutivo y el Legislativo. En la actualidad, si un miembro del
Congreso acepta un cargo en la presidencia, debe abandonar su escaño; y viceversa, si un miembro
de la presidencia quiere obtener un escaño en el Congreso, debe abandonar la presidencia. 2) La
aprobación por mayoría simple de los tratados internacionales en ambas cánaras. Actualmente sólo
el Senado tiene ese poder, cue ejerce a través de una mayoría calificada de dos tercios. 3) La
prolongación del mandato de la cámara a cuatro años y el del Senado a ocho, para sincronizarlos
con el mandato Cuatrienal del presidente. 4) La introducción en el Congreso de Un voto de
desconfianza contra el presidente, para convocar a fluevas elecciones en el caso de una parálisis
decisional entre ambos (al respecto, véase Fabbrini, 1993).
Estas propuestas tuvieron poca o ninguna repercusión e el terreno político, Por otra parte, la rigidez
del proceso de

enmiendas constitucionales2 convierte en poco realista una reforma tan significativa del sistema de gobierno.
Por otra parte, Estados Unidos es una democracia federal, dentro de la cual los Estados, en especial los de
pequeñas y medianas dimensiones, quieren evitar cualquier cambio institucional que pueda alterar el
equilibrio entre ellos. Repárese en las resistencias que opusieron a la abolición del colegio electoral y a su
sustitución por la elección directa del presidente, a pesar de la controvertida experiencia de las elecciones
presidenciales del año 2000 (Fair Vote, 2006). En esa ocasión, después de una sentencia de la Corte Suprema,
George W. Bush fue declarado vencedor, aunque había obtenido medio millón de votos menos que su rival
Albert Gore.3 Esas propuestas sirvieron, sin embargo, para poner de relieve los defectos del gobierno
separado, frente a una tendencia generalizada en el país a ver nada más que sus virtudes. Puede decirse, de
todos modos, que en Estados Unidos el rendimiento del presidente y de su presidencia continuarán
dependiendo de su capacidad de crear pragmáticamente vínculos de colaboración con el Congreso. En
especial después de la experiencia, para muchos trágica, de George W. Bush, una propuesta tendiente a
vincular institucionalmente al Congreso y al presidente no obtendría demasiado consenso.
La Italia del parlamentarismo dirigido
En Europa la pertinencia del debate acerca de la reforflla del sistema de gobierno tuvo lugar sobre todo en
Italia Y en
2 Segimn el artículo quinto de la Constitución, una enmienda consttUCiO debe ser aprobada, en primer lugar,

por dos tercios de la Cámara de RePre sentantes y del Senado, reunidos por separado; por lo tanto, por una
maY0I’ de tres cuartos de los cuerpos legislativos y por convenciones especiales de los Cincuenta estados.
Una experiencia donde se repetía lo sucedido en las elecciones de 1876 y en las de 1888.
219
Francja. En Italia, frente a la crisis de los partidos de la 1 República y a partir de las presiones populares que
condujeron en dos referendos, en 1991 y 1993, a la abolición parcial de la ley electoral proporcional adoptada
después de la Segunda Guerra Mundial, se suscitó una discusión en torno al modelo asamblearista de
gobierno (Barbera, 2009). Si bien se logró un consenso acerca de la necesidad de reforzar la función del jefe
del Ejecutivo, para convertirlo en un verdadero primer ministro y ya no más en un presidente del consejo,
contingencias políticas y resistencias institucio nales impidieron la concreción de una reforma bipartidaria de
la “forma de gobierno”. De todos modos, aunque las reformas electorales tendían hacia una competencia
bipolar, y por lo tanto hacia un parlamentarismo competitivo, todos los Ejecutivos formados entre 1994 y
2008 experimentaron tensiones y conflictos entre los partidos de su coalición. El Primer ministro, a menos
que dispusiera de recursos personales para controlar las tensiones, como fue el caso de Silvio Berlusconi,
terminaba Prisionero de las rivalidades internas. Pensemos sólo en la resonante crisis del gobiernc de
centroizquierda en 2008, después de apenas dos años ‘le vida, que creó inevitablemente las condiciones de la
ii*nediata derrota electoral de ese alineamiento político.
La discusión a la que aludimos no avanzó mucho. s probable que, ante la posibilidad de que un refuerzo del
Poder Ejecutivo beneficia a Silvio Berlusconi que ya disponía de Ingentes medios de influencia pública, se
hayan enfriado las presiones tendientes a la reforma. Entre 1996 y 2006, la necesidad de Potenciar la función
del primer ministro se tradujo simJemente en la inscripción en la boleta electoral, del nombre del líder
Candidato a desempeñar ese papel propuesto por un u otro
En Gran Bretaña el debate se había centrado en la organizaci6n de los Poderes tetories, que llevó a la
devolución a favor de Escocia y & Ges a partjr 1999.

222 LOS DESARROLLOS
Superada la fase de excepcionalidad que había justificado la elección separada y temporalmente inconexa del
presi— dente de la república ‘ de la asamblea nacional, el régimen semipresidenci puso en evidencia sus
límites: la formación de mayorías distintas en cada una de las instituciones. Con el fin de disminuir ese riesgo
—el de la doble mayoría— en 2000 y en 2008 se introdujeron reformas importantes. La reforma de 2000
redujo de siete a cinco años la duración del mandato presidencial de modo de sincronizar la elección
presidencial y la parlamentaria, elecciones que, a pesar de todo, continúan realizándose por separado, si bien
no con mucha diferencia de tiempo. La reforma de 2008, en cambio, reforzó la función del presidente de la
república como cabeza del Ejecutivo y, al mismo tiempo, reforzó también la función del Parlamento. De este
modo se crearon condiciones para institucionalizar la posición de la oposición (artículo 48.4 y artículo 51.1),
aun cuando esas posibilidades no se han utilizado plenamente todavía (Ceccanti y Rubecchi, 2008). Al
convertir al presidente de la república en el verdadero jefe del Ejecutivo, por medio de su elección directa y
separada vinculado a la mayoría parlamentaria a través del Ejecutivo que él dirige y en presencia de un
Parlamento potenciado Francia ha intentado disminuir los riesgos de un superpresidencialismo (Suleiman,
1994), dentro del ordenamiento institucional de la V República.
El gobierno de líder con partido
Es sugestivo que, tanto en Estados Unidos como en Europa los debates y las reformas han buscado una
solución al problema de cómo vincular al líder con un equipo y a amboS con una mayoría política. En Estados
Unidos la discusiófl se centró en la posibilidad de parlamentarizar el gobierno presidencial (Manuely
Cammisa, 1999). Enla Europa parla

EL FUTURO: ¿GOBIERJO DEL LÍDER O DEL PARTIDO? 223
mentarista la reforma tendió a presidencializar el gobierno parlamentario mientras que en la Europa
semipresidencial tendió a parlamentarizar al presidente En todos los casos, el esfuerzo intelectual o polfti
Consistió en conciliar al líder, al equipo y a la mayoría legislatjv Puede afirmarse que a lo largo de estos
debates y refomas comenzó a perfilarse Una tercera estrategia de acción gubername la del líder con partido.
Esta estrategia parte del reconocimiento de que tanto el líder como el equipo sos tenidos por Una mayoría
legislativa son necesarios para garantiz la eficacia del gobierno,
EL CONTROL DE L4 ACCIÓN DE GOBIEO
La búsqueda del buen gobieo representa una preocupación permanente de la ciencia política y del derecho
COflStitUCj0 nal. Ahora bien, un buen gobierno no es sólo un gobierno eficaz, sino también un gobierno
controlado El problema de la eficacia gubernaej que hemos considerado a través del rendimiento del líder y
del rendimiento del Ejecutivo, no es un problema en sí mismo La efectividad debe lograrse en un contexto
institucional y político que permita asimismo el control de la acción de gobierno. Si bien es cierto que las
democracias contemporáneas requieren líderes y Ejecutivos capaces de cumplir con sus tareas, también es
verdad que ese crecimiento de la importancia del líder de los Ejecutivos requiere un adecuado contrapeso El
buen gobjer0 es siempre un gobierno equilibrado, a la vez eficaz
Y Controlado No se trata de impedirle al Príncipe democrátj
que gobie sino de creal’ las condiciones para controlar
S actividad y Ja del Ejecutivo. Desde este punto de vista, las
experiencias de Estados Unidos y de Europa han puesto de
manifiesto no pocos problemas

semipresidencial en un gobierno superpresidencial (Suleiman, 1994). Tal como ocurrió con
Mitterrand entre 1981 y 1986 y con Sarkozy después de 2007, el primer ministro queda reducido a
la función de cabeza del staff del presidente de la república. En el caso de Mitterrand, el primer
ministro se transformó directamente en una especie de chivo expiatorio de los fracasos de las
decisiones tomadas por el presidente de la república. En semejante contexto, no es fácil oponerse a
un superpresidente. De todos modos, cuando el presidente de la república se encuentra frente a una
oposición débil y dividida, como sucedió después de la elección de Sarkozy en 2007, las
posibilidades de control son muy limitadas. Con una oposición débil, falta el equilibrio político
básico en relación con el presidente y su Ejecutivo, hasta el punto de que esa tarea la tiene que
asumir el poder judicial.
La elección directa del presidente de la república crea de forma inevitable una asimetría de poderes
con respecto al jefe de la oposición. Si bien es cierto que la reforma de 2008 traiisformó al
presidente en la verdadera cabeza del Ejecutivo, también es cierto que no se ha hecho todavía lo
suficiente para institucionalizar la función del jefe de la oposición. Por este motivo, algunos
especialistas que aprueban esa reforma sostienen la necesidad de que la oposición se
institucionalice, y para ello consideran que debe reconocérsele un estatuto especial en el Parlamento
(Ceccanti y Rubecchi, 2008). Sin duda, la asimetría entre un presidente de la república elegido por
un colegio electoral nacional, y la jefatura de la oposición que, como miembro del Parlamento, será
elegido por un colegio electoral de distrito, continuará representando un punto débil del gobierno
semipresidencial. El gobierno semipresidencial, como el presidencial, no contempla ninguna
función para el candidato derrotado en las elecciones preSidencjales. La asimetría entre el líder del
oficialismo y el líder de la oposicjn continuó conspirando contra el equilibrio constitucional.

Lo mismo puede decirse de la Europa del gobierno parlamentarjsta. Naturalmente, me refiero al
parlamentarismo competitivo, y no al consensual, en el cual la cabeza del Ejecutivo es unprirnus
inter pares, controlado por los otros líderes del partido que participan del gobierno. En el
parlamentarismo competitivo, como el de Gran Bretaña, pero también en la Italia de la II República,
con las características propias que ya conocemos, el Ejecutivo dirigido por un primer ministro y
sostenido por una disciplinada mayoría parlamentaria ha estado por lo general controlado por la
oposición, organizada, como en el caso británico, en un gobierno en las sombras y dirigido por un
primer ministro potencialmente alternativo. Pero, incluso en este caso, toda vez que la oposición se
presenta débil o dividida, la cabeza del Ejecutivo y su cabinet pueden llegar a adoptar decisiones
muy controvertidas dado que no han sido sometidas a la confrontación con la oposición. Así
sucedió con la decisión de Tony Blair de intervenir militarmente en Irak en 2003, para apoyar a las
fuerzas estadounidenses, a pesar del desacuerdo del país.
O bien como ocurrió con la decisión de Silvio Berlusconi de hacer aprobar en el Parlamento,
durante el período legislatiyo de 200 1-2006, una serie de leyes ad personani destinadas a evitarle al
primer ministro indagatorias judiciales en curso, a pesar de que esas leyes no resultaban populares.
En estos casos es evidente que una oposición débil o dividida expone al gobierr» parlamentario a
los mismos riesgos de desequilibrio a los que se ve expuesto el gobierno presidencial en presencia
de un legislativo débil o subordinado al presidente.
El refuerzo de controles adicionales
En resumen, los distintos sistemas de gobierno contemplan distintas modalidades de control del
Ejecutivo. En el gobierno presidencial, el control del presidente y de su presidencia

le corresponde al Congreso. En el gobierno parlamentario y en el gobierno semipresidencial, el
control del Ejecutivo le corresponde a la oposición. En el primer caso, los conflictos se suscitan
entre instituciones; en el segundo y en el tercer caso, entre fuerzas políticas. En los tres casos, el
Legislativo asume una función básica: en el primero como contrapeso gubernamental y en los otros
dos como sede privilegiada de la oposición al Ejecutivo. Sin embargo, estos controles han
demostrado hasta ahora ser insuficientes. Por otra parte, ni en la Italia de la II República ni en la
Francia de la y República la oposición goza de un estatuto de privilegio en el Parlamento.
Por este motivo, las democracias deben contemplar una gama más amplia de controles sobre el
Poder Ejecutivo. Sobre todo, los controles judiciales, los cuales requieren el reconocimiento
constitucional de la independencia de la magistratura del poder político. Están además los controles
que derivan de una opinión pública organizada e independiente del poder político. Sin el pluralismo
de la información y sin la autonomía profesional de los que trabajan en los medios de comunicación
social, resulta difícil la activación de ese círculo virtuoso que permite revelar los arcana imperii del
poder Ejecutivo. La experiencia italiana de la II República muestra también que, a falta de una
legislación eficaz acerca del conflicto de intereses, ese circuito se puede volver sumamente vicioso.
Los medios de comunicación, en vez de utilizarse para controlar a quien gobierna, pueden ser
utilizados por quien gobierna para controlar a quienes gobierna. Una severa legislación acerca del
conflicto de intereses, que impida el control de recursos económicos o de información, y no sólo su
propiedad, por parte de quien controla al poder político es una necesidad vital para Italia, pero
también para otras democracias (Trost y Gash, 2008).
Por lo tanto, la independencia de la justicia, el pluralismo de la información y la neutralización del
conflicto de intereSeS constituyen los controles adicionales básicos para reforzar los

controles institucionales o políticos sobre el Poder Ejecutivo. Está claro que el control del Poder Ejecutivo no
debe impedirle funcionar, sino que debe garantizar que su funcionamiento se cumpla en un contexto de
garantías para los ciudadanos y de equilibrio entre las instituciones. En resumen, controlar sin debilitar.
CONCLUSIÓN
Todos los sistemas de gobierno enfrentan dificultades en la búsqueda de un buen rendimiento tanto del líder
como del equipo. No existe un sistema de gobierno que pueda maximizar al mismo tiempo ambos
rendimientos. Por esta razón, toda democracia registra ciclos recurrentes de debate y acción con vistas a
reformar las instituciones de gobierno. En las democracias consolidadas, esas reformas, por lo general, se
hallan limitadas por las características de las instituciones existentes. Si las nuevas democracias han podido
introducir cambios significativos en su ordenamiento institucional, las democracias consolidadas, en cambio,
han mostrado una tendencia ineludible a innovar sin alterar demasiado la continuidad de su ordenamiento
institucional. La lógica de la dependencia del pasado es tanto más coercitiva cuanto más afianzado está el
sistema institucional y su cultura de referenia.
Bien sé que gobernar se vuelve cada vez más difícil: tanto es así que si a mediados del siglo pasado la ciencia
política se preguntaba “,Quién gobierna?” (DahI, 1961), tres décadas después el interrogante fue otro: “Es
posible gobernar?” (Weaver y Rockxrian, 1993). En realidad, ninguna sociedad puede sobrevivir sin un
gobierno. Gobernar implica la acción conjunta de un líder y de un equipo, al mismo tiempo apoyados y
controlados. En la actualidad los líderes se han convertido en figuras cada vez más importantes, sea porque
son

230 LOS DESARROLLOS
necesarios sistémicamente, sea porque los cambios tecnológicos
y sociales y las presiones internacionales, han fortalecido
su papel electoral y gubernamental a expensas de los partidos,
o sea del equipo. A partir de estas consideraciones podemos
individualizar, en cada tradición política, el ordenamiento CONCLUSIÓN. LA AMBIVALENCIA
institucional más adecuado para utilizar a los líderes y a SUS DEL PRÍNCIPE DEMOCRÁTICO
Ejecutivos. Y, además, para controlarlos. Más en general, la
eficacia gubernamental puede mejorarse si paralelamente se La pregunta es: ¿qué clase de hombre
mejoran los mecanismos de control de sus principales acto- debe ser aquel a quien se le permite meter
res, es decir, del líder y del equipo de gobierno. la mano en los engranajes de la historia?
MAx WEBER (1967: 101)
ESTE LIBRO R INTENTADO mostrar cómo el ascenso de los líderes
gubernamentales se debe a razones estructurales. La premi s de la que partimos es que los líderes son
necesarios para
hacer posibles las decisiones gubernamentales, sin las cuales
ningún sistema democrático puede reproducirse. Ahora bien,
en el presente la función que estos desempeñan ha crecido
sustancialmente gracias a la difusión de los medios de co municació de masas y a su capacidad de influencia
sobre
la política electoral y de gobierno. En forma paralela, se han
producido cambios de orden social y político que redujeron el
papel de los partidos políticos y fortalecieron el de los líderes.
A su vez, las reformas hechas en el sistema de selección de los
líderes les han abierto nuevas posibilidades de ascenso. La
internacionalización y la europeización de las democracias
acentuaron la influencia de la política exterior en las relacio ne institucionales internas, y ello, a su turno,
promovió la
• preeminencia decisional de los Ejecutivos y de los líderes, en
detrimento de los legislativos y de las oposiciones. En resu meñ, el Poder Ejecutivo se ha vuelto, de una
manera inequí voca el poder central en las democracias modernas.
A partir del debate entre Madison y Hamilton durante la
Convención de Filadelfia de 1787, la ambivalencia constituye

un rasgo distintivo del Poder Ejecutivo vlansfield, 1993). El dilema entonces residia en si el Poder
Eutivo debia acatar o “interpretar” las leyes. La evolución pterior del Poder Ejecutivo ha
modificado de manera radicáte1 sentido de esa ambivalencia. El proceso de democratización ha
transformado al Poder Ejecutivo en un poder de gobierno. En este marco ya no se trata pues de
decidir si interpretar o acatar la voluntad del Legislativo, sino de plasmar, a través del gobierno, los
intereses y los valores de una mayoría electoral. El Poder Ejecutivo ha tomado el lugar del
Legislativo como sede de las decisiones políticas. Por cierto, ninguna democracia es gobernable por
las legislaturas, pero ninguna democracia puede ser gobernada sin el sostén de las mayorías
legislativas. El gobierno continúa y debe continuar siendo un gobierno a través de las leyes. Por esta
razón, la ambivalencia actual del Poder Ejecutivo reside más bien en su capacidad de gobierno más
que en su relación con el Legislativo. Esa capacidad de gobierno depende de poder contar, por un
lado, con un equipo en condiciones de gestionar el diseño, la coordinación y la implementación de
las políticas públicas y, por el otro, con un líder capaz de orientar la acción de gobierno y de
satisfacer las expectativas de los ciudadanos. La decadencia de los partidos no es ineluctable, como
lo testimonia el caso de Estados Unidos. Su redimensionamiento no es incompatible con una
revalorización de su papel electoral y gubernamental. Por consiguiente, el Poder Ejecutivo es al
mismo tiempo un poder individual y un poder colectivo. El fortalecimiento de uno no implica
necesariamente el debilitamiento del otro. Pero el uno no puede funcionar sin el otro. En la
democracia, los líderes son necesarios; también lo son los partidos. Ésta es la razón de la tensión
entre ambos.
Si el Ejecutivo encierra una ambivalencia, su líder más aún. El Príncipe democrático, a través de su
liderazgo popular debe estar en sintonía con las expectativas de los ciudadanos y con su aspiración
de participar del proceso democrático. Y,, al mismo tiempo, por medio de su liderazgo
gubernamentaL
debe poder articular con una estrategia coherente las múltiples iniciativas de políticas públicas
propuestas por las diferentes agencias del Ejecutivo o implementadas por aparatos administrativos
cada vez más complejos. Las dos vertientes de su liderazgo reflejan, por lo tanto, dos órdenes
distintos de exigencias. El líder debe prometer cambios a sus electores Y simultáneamente debe
dirigir al Ejecutivo garantizándoles seguridad. Esto es, debe tener un pie en el desorden de la
discontinuidad y otro en el orden de la continuidad. La democracia necesita líderes para darles una
voz a los cambios, pero también necesita líderes para estabilizarlos. Los sistemas de gobierno
existentes tienden a favorecer una u otra de estas tareas. Sin dudas, es posible introducir reformas
para reducir esta ambivalencia, pero a condición de reconocer que ella misma tiene un carácter
estructural.
El reconocimiento de la nueva ambivalencia del Poder Ejecutivo producida por la evolución de las
democracias modernas no debería llevamos a perder de vista y subestimar su más antigua
ambivalencia. El Poder Ejecutivo es un recurso. pero representa también una amenaza. En especial
hoy en día el Ejecutivo se ha convertido no sólo en el centro del sistema de gobierno, sino también
en su aspecto más visible. De hecho, la evolución de las democracias modernas ha terminado por
transferir sobre el Poder Ejecutivo expectativas inmensas, tal vez exageradas. El Poder Ejecutivo se
ha tornado necesario para afrontar una multiplicidad de problemas. Pero justamente porque se ha
vuelto necesario, quien lo detenta puede carecer de escrúpulos y abusar de él en nombre de esta
necesidad. Por lo tanto, al crecer la importancia de los líderes
• y de los Ejecutivos, debe crecer la exigencia de controlarloS. En una buena democracia, quienes
detentan el Poder Ejecu ivo deben estar en condiciones de utilizarlo, y, al mismo tiempo, deben
estar limitados para no abusar de él. Y esto exige una teoría política del gobierno democrático más
sofisticada de la que disponemos.

En conclusión, la fuerza del líder y de su Ejecutivo debe encontrar su correlato en la fuerza de las
instituciones públicas y sociales que deben controlarla. Éstas deben permitirles a los líderes y a los Ejecutivos
cumplir con sus tareas, pero al mismo tiempo tienen que vigilarlos para que no pierdan de vista el respeto a
los derechos de los ciudadanos y de los intereses y de los valores de quienes no se reconocen en su política. Si
impedir el ascenso del Príncipe representa una falta de sentido de la realidad, controlar su ascenso es una tarea
imprescindible. La democracia necesita de líderes, hombres y mujeres, que sepan “meter la mano en los
engranajes de la historia”, pero debe conseguir también que lo hagan para mejorar su funcionamiento, y no
para destruirlos. Cada sistema de gobierno deberá encontrar la modalidad para permitir que los Príncipes y sus
Ejecutivos gobiernen, y para garantizar que lo hagan como Príncipes y Ejecutivos democráticos.

				
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