IL RESPONSABILE DEL PROCEDIMENTO NELLA L

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IL RESPONSABILE DEL PROCEDIMENTO NELLA L Powered By Docstoc
					    IL RESPONSABILE DEL PROCEDIMENTO NELLA L. N. 241/1990 E NELLA NORMATIVA
                             SUI LAVORI PUBBLICI1

       L’indubbia importanza dell’introduzione della figura del responsabile unico all’interno della
materia dei lavori pubblici trae la sua genesi ed il suo fondamento dalla previsione generale
contenuta nella L. 7.8.1990, n. 241.

       Dopo aver affrontato il responsabile del procedimento nella L. n. 241/90 e s.m.i., è
necessario capire il rapporto tra la suddetta normativa e quella in materia di lavori pubblici in
relazione alla figura del responsabile unico del procedimento.

        La legge n. 241/90 è espressamente richiamata dall’art. 7, c. 1 della L. n. 109/94 e s.m.i. e va
evidenziato innanzitutto come “i precetti contenuti nella L. n. 241/90 devono orientare la disciplina
dei singoli procedimenti amministrativi, … integrandola”2.

       Ciò, secondo il Consiglio di Stato, Ad. Gen., par. 21.11.1991, n. 141, è una logica
conseguenza della natura della legge sul procedimento amministrativo che si caratterizza per essere
non già una codificazione dell’atto e del procedimento, ma piuttosto come individuazione di dati
valori ordinamentali fondamentali, cui la successiva normazione particolare, di rango primario e
secondario, deve uniformarsi.

        La prescrizione contenuta nella legislazione di principio (L. n. 241/90) assume particolare
importanza anche e soprattutto nei confronti della legislazione di settore, nella formulazione di
ipotesi tipiche di combinazioni organizzative come nel caso della figura del responsabile del
procedimento o come assunzione nell’esercizio della funzione amministrativa di dati valori (ad
esempio, la certezza del termine finale del provvedimento), che debbono costituire un indirizzo per
future statuizioni in materia. Pertanto, in tali ipotesi, deve escludersi che la disciplina del
procedimento sia integralmente riconducibile, qualunque ne sia l’oggetto, alla normativa posta dalla
L. n. 241/903, né al contrario è disciplinata unicamente dalla normativa di settore, dovendosi
ritenere invece che la prescrizione della L. n. 241/90 non potrà dirsi inoperante e, viceversa, verrà
ad integrare tale disciplina: piuttosto, la disciplina di ogni procedimento è dunque regolata dal
combinato disposto della L. n. 241/90, dei principi generali elaborati da giurisprudenza, dottrina e
legge specifica di quel procedimento4.

       Non è un caso quindi che proprio la legislazione settoriale in più circostanze abbia
contribuito a realizzare queste indicazioni, recependo fondamentali istituti della legge generale sul
procedimento quali, in particolare, quello del responsabile del procedimento.

        Va infatti ricordato che per ciò che concerne la natura delle norme previste dalla L. n.
241/90 ed il rapporto che esse hanno con la L. n. 109/94 i principi del procedimento amministrativo
risultanti dalla L. n. 241/90 trovano piena applicazione nel campo dei lavori pubblici5 e si determina


1
  Per l’esame della figura del responsabile unico del procedimento in tema di lavori pubblici si veda A. Ponti, Il
responsabile unico del procedimento nei lavori pubblici (alla luce anche della L. 1.8.2002, n. 166), Matelica, 2003.
2
  Cons. Stato, Sez. I, 5.2.1992, n. 48/92, in Cons. Stato, 1993, I, p. 271; Vedi Cerulli Irelli, Corso di diritto
amministrativo, Parte III, Torino, 1994, p. 46; G. Corso – F. Teresi, Procedimento amministrativo ed accesso ai
documenti, Rimini, 1991, p. 36.
3
  Corsaci, La comunicazione dell’avvio del procedimento alla luce dei primi riscontri giurisprudenziali, in Le Regioni,
Aprile 1994, p. 318.
4
  L. Mazzaroli, G. Pericu, A. Romano, F.A. Roversi Monaco, F.G. Scoca, ( a cura di), Diritto amministrativo, Bologna,
1993, p. 1002 ss.
5
  G. Sciullo, Principi del procedimento amministrativo e lavori pubblici, in Dir. Regione, 1994, p. 1051 ss.
un effetto di completamento fra le disposizioni della legge e le disposizioni della disciplina di
settore, anche quindi di quelle contenute nella L. n. 109/94 e s.m.i..

         Si può concordare con l’osservazione secondo cui la figura del responsabile del
procedimento, introdotta nel nostro ordinamento dalla L. n. 241/90, abbia una portata generale su
tutta l’attività amministrativa ed è quindi evidente l’esistenza di un responsabile del procedimento
anche nel settore dei contratti.

       Sarebbe illogico, infatti, ipotizzare che proprio in un settore, quale quello degli appalti
pubblici, senza una specifica normativa che confermasse tale figura, si potesse pervenire a negare il
ruolo della stessa, in quanto posta a tutela di quelle medesime esigenze che presiedevano alla sua
introduzione nella legge sul procedimento amministrativo

        Secondo una parte della dottrina non si può condividere l’osservazione secondo cui la
previsione della figura del responsabile unico del procedimento sia stata valutata come un quid novi
della legge quadro sui lavori pubblici.

        La L. n. 241/90 sarebbe dovuta essere applicabile anche nel settore degli appalti ex se per la
diffusità delle disposizioni di principio considerate la loro capacità normogenetica alimentata
dall’essere regole attuative di principi costituzionali, quindi suscettibili di considerazione nella
duplice prospettiva di costituire il prodotto dei suddetti ed, insieme, la fonte di derivazione di altre
norme6.

        Si potrebbe pensare anche che il legislatore della Merloni abbia intravisto nel responsabile
del procedimento la figura più adatta per assicurare il medesimo risultato istruttorio e
provvedimentale all’interno del procedimento per la realizzazione di un lavoro pubblico. L’idea che
anche per la materia dei lavori pubblici la figura del responsabile del procedimento sia stata
arricchita di nuove funzioni fa invece ipotizzare che essa sia effettivamente un quid novi, e non
semplicemente una figura in tutto e per tutto corrispondente a quella della L. n. 241/90.

        Il modello pensato dal legislatore della Merloni quindi non è stato quello del responsabile
del procedimento della L. n. 241/90, ma se ne è discostato pur mutuandone alcuni aspetti
fondamentali ed accentuandone altri: la L. n. 241/90, in quanto legge generale e di principi,
costituisce una soglia minima al di sotto della quale la pubblica amministrazione non può andare, a
garanzia del buon andamento dell’azione amministrativa; tale soglia può chiaramente essere
superata verso l’alto con meccanismi di garanzia e semplificazione dalla normativa di attuazione
demandata alle singole amministrazioni ovvero al legislatore ordinario7.

        La differenza tra il responsabile del procedimento della L. n. 241/90 e quello della L. n.
109/94 e s.m.i. la si può evidenziare su almeno due aspetti di carattere pratico: mentre il
responsabile del procedimento di cui alla L. n. 241/90 (artt. 4 e 5) costituisce una figura che,
normalmente, cura l’istruttoria del procedimento amministrativo, preoccupandosi, in buona
sostanza, della organizzazione di tutte le funzioni preliminari rispetto alla determinazione finale del
procedimento amministrativo ed avendo riguardo, essenzialmente alle questioni che attengono la
definizione dell’organizzazione dell’attività amministrativa preliminare rispetto alla emanazione del
provvedimento amministrativo, l’art. 7 della L. n. 109/94 e s.m.i. ha come elemento di riferimento
l’articolazione, in capo a tale figura, di funzioni e compiti di carattere operativo concernenti,
essenzialmente, la definizione di ogni modalità pratica inerente lo svolgimento di atti connessi alla
emanazione di provvedimenti da parte dell’amministrazione aggiudicatrice.
6
    F. Castiello, Il nuovo modello di azione amministrativa nella legge 7 agosto 1990, n. 241, Rimini, 1996, p.42.
7
    Cfr. Franco, Il nuovo procedimento amministrativo, Bologna, III ed., p. 15.
        Se il responsabile del procedimento di cui agli articoli 4 e 5 della L. n. 241/90 può dirsi
espressione della definizione di compiti istruttori, il responsabile del procedimento individuato
dall’art. 7 della L. n. 109/94 e dalla relativa normativa contenuta nel regolamento di attuazione,
costituisce la rappresentazione di compiti di carattere pratico che sono riferiti direttamente ed
immediatamente alla qualificazione degli interventi specifici dell’amministrazione in materia di
lavori pubblici. Il RUP è il vero e proprio “dominus” dell’intero procedimento per l’affidamento dei
lavori e per la qualificazione degli interventi che sono relativi alla realizzazione delle opere: il suo
ruolo infatti non è surrogabile né sostituibile da parte di alcun altro soggetto e la sua competenza è
direttamente funzionale al raggiungimento di scopi che sono, in definitiva, quelli propri
dell’amministrazione aggiudicatrice.

        Il RUP rappresenta un soggetto dotato di una funzione particolare rispetto a quella di altri
organi coinvolti nell’ambito della sequenza procedimentale e, dal punto di vista operativo, è egli
stesso espressione della necessità del raggiungimento di effetti per la propria azione che vanno al di
là della mera definizione delle funzioni prevista dalla L. n. 241/90.

   ……………………………………………………………………………..
                       RESPONSABILE DEL PROCEDIMENTO
                    DIFFERENZE TRA LA L. N. 241/90 E L. N. 109/94

                     LEGGE N. 241/90                   L. N. 109/94 E DPR N. 554/99
           Le funzioni del Responsabile del         L’ingente mole di funzioni attribuite
           procedimento ex art. 6 sono              al     Responsabile     Unico      del
           fisiologicamente ascrivibili ad una      Procedimento sembra delineare un
           fase istruttoria (ad es. esame delle     manager      responsabile    dell’area
           condizioni di ammissibilità, dei         organizzativa relativa ai lavori
           requisiti di legittimazione, alla        pubblici da eseguire con poteri di
           valutazione       dei    presupposti,    promozione,           sovrintendenza,
           all’accertamento dei fatti) o sono       coordinamento, verifica, sanzionatori
           riconducibili       ad     un’attività   ecc. al cui interno accedono anche i
           strumentale al corretto espletamento     poteri di un responsabile del
           del procedimento (ad es. cura delle      procedimento.
           comunicazioni).


                                                           Dott. Alberto Ponti
                                                     Consulenza e formazione per le PP.AA.

				
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