PROCURADURiA PRIMERA DELEGADA CONTRATACION ESTATAL BOGOTA

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PROCURADURiA PRIMERA DELEGADA CONTRATACION ESTATAL BOGOTA Powered By Docstoc
					      Dependencia: Procuraduría 1ª Delegada para la Contratación Estatal.
      Radicación # 154-50999-2001
      Disciplinado y/o investigado: Luis Carlos Contreras Meza

      Cargo y entidad:                  Director Ejecutivo de la Unidad Ejecutora del
                                        Plan Vial del municipio de Pasto

      Quejoso:                          la ciudadanía en audiencia pública
      Fecha Queja:                      16 de julio de 1999
      Fecha Hechos:
      Asunto:                           Fallo de primera instancia.


Bogotá D. C., 12 DE DICIEMBRE 2001

                     DESPACHO PROCURADOR DELEGADO

Procede el Despacho en ejercicio de las atribuciones conferidas por el artículo 25
numeral 1°, literales a) y d) del Decreto Ley 262 de 2000 en consonancia con el
articulo 19 inciso 40 de fa Resolución 0017 de 2000. a fallar en primera instancia el
proceso disciplinario radicado con el No, 154-50999/01. adelantado contra LUIS
CARLOS CONTRERAS MEZA, en su condición de Director Ejecutivo de la Unidad
Ejecutora del Plan Vial del municipio de Pasto, cumplidos como se encuentran los
presupuestos consagrados en los artículos 130 y ss de la ley 200 de 1995; y no
observándose causal de nulidad que invalide lo actuado,

ANTECEDENTES:

Por queja presentada por la ciudadanía en audiencia pública efectuada en el
paraninfo de la Universidad de Nariño el 16 de julio de 1999, se inició la practica de
diligencias previas por posibles irregularidades contractuales, presupuestales y
conexas en la administración municipal de Pasto, vigencias 1998 -1999.

El comisionado para tal investigación ordenó por auto del 27 de agosto de 1999
apertura de investigación disciplinaria dentro del expediente No, 154-28875 - 1999,
contra Jimmy Pedreros Narváez, en calidad de Alcalde Municipal de Pasto, Luis
Carlos Contreras Meza en calidad de Alcalde Encargado y Director de la Unidad
Ejecutora del Plan Vial, Maria Victoria Zambrano; en calidad de Alcalde Encargada,
Germán Vela luna, en calidad de Alcalde Encargado, Raúl Alberto Quijano Melo, en
calidad de Alcalde Encargado, Alba Lucy Ortega Mora, en calidad de Secretaria de
Agricultura y Mercadeo, Edgar Guerrero Fajardo, en calidad de Tesorero Pagador del
Municipio de Pasto, Elizabeth Trujillo de Cisneros, en calidad de Directora Municipal
de Seguridad Social en Salud y Luis Carlos Vela Guerrero en calidad de Tesorero
Pagador de la Dirección Municipal de Seguridad en Salud, a quienes se les formuló
cargos por auto del 22 de agosto de 2000.

Por auto del 19 de octubre de 2000 se decretaron las pruebas pedidas por los
disciplinados y por auto del 22 de enero de 2001 se resolvió romper la unidad
procesal separando las actuaciones y ordenando abrir una radicación por cada
investigado, correspondiéndole la No. 154-50999-2001 al disciplinado Luis Carlos
Contreras Meza y respecto de quien se procede a proferir decisión de fondo.

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CARGOS (Folios 166 A 240 del cuaderno principal)

A LUIS CARLOS CONTRERAS, en su condición de Director del Plan Vial:

-Primer Cargo:

Suscribir los contratos adicionales Nos. 193 y 1457 del 3 de febrero y 14 de agosto
de 1998, respectivamente, por $1.029.280.805.85 adicionando en mas del 50% del
valor inicial del contrato, transgrediendo lo nombrado en el inciso 2° del parágrafo del
articulo 40 de la ley 80 de 1993.

La falta se imputó a titulo de culpa porque incrementó en un 59.25% el valor del
contrato con obras que si bien es cierto era necesario realizar para poder cumplir con
el objeto del contrato, el disciplinado no estudió ni revisó en forma diligente antes de
realizar los contratos adicionales cual iba a ser el valor final del contrato. La falta fue
calificada provisionalmente como grave en razón al grado de culpabilidad, reiteración
de la conducta, la jerarquía y mando y el mal ejemplo dado a sus subalternos.

El disciplinado incumplió los deberes consagrados en el artículo 40 numerales 1, 2,
3, 8 y 18 artículo 41 numeral 33 del Código Disciplinario Único y el artículo 60 de la
Constitución Política.

-Segundo Cargo:

No haber declarado la caducidad al contrato No. 1113 del 16 de julio de 1997 a pesar
de reiterados incumplimientos que hacían prever que el contratista no cumplía con el
objeto del contrato, transgrediendo la cláusula 10° del contrato y los arts. 13 y 14
numeral 10 y 18 de la ley 80/93.

La falta se imputó a titulo de dolo debido a la falta de diligencia del disciplinado pues
dejó de sancionar al contratista con la caducidad del contrato a pesar de su
incumplimiento. La falta fue calificada provisionalmente como grave en razón al
grado de culpabilidad y, la jerarquía y mando.

El disciplinado incumplió los deberes consagrados en el artículo 40 numerales 1, 2,
3, 8 y 18, artículo 41 numeral 33 del Código Disciplinario Único y el artículo 60 de la
Constitución Política.

-Tercer Cargo:

Autorizar la cesión del contrato 1113 de 6 de julio de 1997 mediante resolución No.
001 del 15 de enero de 1999 y celebrar su prórroga No. 028 del 19 de julio de 2000 y
no proceder a liquidar el contrato antes del 31 de diciembre de 1998 y ejecutarlo
durante la vigencia 1999 con recursos que fenecieron el 31 de diciembre de 1998,
transgrediendo el artículo 32 del Decreto 359/95, el arto 99 del acuerdo municipal No.
065 de 1996 y el artículo 60 de la ley 80 de 1993.

La falta se imputó a titulo de culpa y la falta se calificó provisionalmente como grave
porque el disciplinado no observó un comportamiento cuidadoso y responsable en la
celebración del contrato permitiendo que quedara desfinanciado y no tomó las
medidas terminar, liquidar y adjudicar a un nuevo contratista el contrato incumplido.


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El disciplinado incumplió los deberes consagrados en el artículo 40 numerales 1, 2,
3, 8 y 18, articulo 41 numeral 33 del Código Disciplinario Único y el artículo 60 de la
Constitución Política.

-Cuarto Cargo:

En calidad de Alcalde Encargado, suscribir el contrato adicional No. 769 del 19 de
abril de 1999 del principal No. 531 del 23 de marzo del mismo ano; y el contrato 723
del 26 de abril de 1999 y su adicional No. 874 del 11 de mayo del mismo ano,
evitando realizar licitación pública, transgrediendo los principios de transparencia,
selección objetiva, publicidad, igualdad, economía y responsabilidad previstos en los
artículos 24 numeral 8, arts. 29, 30, 26 y 25 numeral 2° de la ley 80 de 1993.

-La falta se imputó a título de dolo porque la alcaldía tenía presupuestado el proyecto
de parcheo desde enero de 1999, el cual ascendía a $140.000.000.00, lo que
obligaba a ejecutarlo mediante contrato adjudicado por licitación pública, y porque se
trataba de un mismo objeto, sin embargo procedió a dividirlo en forma deliberada con
el fin de acceder a suscribir dos contratos en forma directa y posteriormente adicional
su valor inicial en un 50%. La falta fue calificada provisionalmente como grave en
razón al grado de culpabilidad y, la jerarquía y mando.

El disciplinado incumplió los deberes consagrados en el artículo 40 numerales 1, 2,
3, 8 y 18, artículo 41 numeral 33 del Código Disciplinario Único y el artículo 6° de la
Constitución Política.

-Quinto Cargo:

Ordenar el gasto suscribiendo los contratos adicionales 769, 723 y 874 de 1999,
adicionales al No. 193 y1457 del 3 de febrero y del 14 de agosto de 1998,
transgrediendo los artículos 112, 113 del Estatuto Orgánico del Presupuesto en
concordancia con el articulo 44 numeral 2° de la ley 80 de 1993.

La falta se imputó a titulo de dolo al no haber adoptado un comportamiento
cuidadoso y responsable en la ordenación del gasto, contratando a sabiendas de que
se estaba pretermitiendo unos requisitos exigidos en el estatuto contractual, La falta
fue calificada provisionalmente como grave en razón al grado de culpabilidad y, la
jerarquía y mando y el mal ejemplo dado a sus subalternos.

El disciplinado incumplió los deberes consagrados en el artículo 40 numerales 1, 2,
3, 8 y 18, articulo 41 numeral 33 del Código Disciplinario Único y el artículo6° de la
Constitución Política.

DESCARGOS (Folios 243 a 266 del cuaderno principal):

- primer cargo:

Las obras adicionales fueron necesarias porque obedecieron a razones
estrictamente de carácter técnico a las que tenía que atender en forma obligatoria
para lograr el cumplimiento del objeto contratado.

El contrato principal se suscribió en 1997 por un valor de $3.520.286.706 equivalente
a 20.466.18 SMMLV, de tal manera que el tope para suscribir contratos adicionales

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era hasta por 10.233.09 SMMLV, que para el ano de 1998 representaba la suma de
$2.085.759.569.

El valor del contrato 193 fue de $1.029.280.805 y el No, 1457 por $ 279.878.002.60,
para un total de $1.309.158.807,60, que corresponde al 37% del contrato principal e
inferior al porcentaje de ley y al concluido en la investigación.

Tratándose de obras no previstas se ha; impuesto el criterio según el cual no deben
tener límites por la necesidad de cumplir con el objeto contractual. Además, en este
caso no se modificó el objeto del contrato principal por cuanto los adicionales
apuntaron a cumplir cabalmente ese objeto, cumpliendo así lo establecido en la ley.

-Al Segundo cargo:

Previamente a decretar la caducidad debe evaluarse las circunstancias con el fin de
evitar un real perjuicio al municipio; pues la suspensión del contrato se debió a la
demora por parte de Empopasto en la ejecución de obras de alcantarillado.

En el desarrollo del contrato se observó el criterio consagrado en el articulo 23 del
estatuto contractual, en armonía con el articulo 30 de la misma obra, pues para el
desarrollo de esa actividad las entidades deben buscar el cumplimiento de los fines
estatales y, la continua y eficiente prestación del los servicios públicos.

Por encima de los mecanismos de sanción del incumplimiento debe considerarse el
cumplimiento del objeto contractual para atender un fin social y evitar perjuicios en el
patrimonio municipal.

Si bien existieron fallas imputables al contratista por las que se le sancionó con
multa, también es cierto que ocurrieron hechos de incumplimiento ajenos al municipio
e imputables a Empopasto, lo que implicaba correr el riesgo de ser demandados y de
perder el anticipo entregado al contratista., por tanto, era aconsejable aceptar la
cesión pues no existía un elemento originado directamente en el incumplimiento del
contratista que diera lugar a la sanción de caducidad.

La decisión de aceptar la cesión del contrato fue la mas acertada pues se cumplió en
forma cabal y a satisfacción el contrato, lo que demuestra que había las suficientes
bases tanto de orden técnico como financiero para poderlo terminar.

-Al tercer cargo:

El contrato 113/97 se celebró conforme a las normas legales y su ejecución se llevó
a cabo con las reservas legalmente constituidas.

La cesión y su prórroga son figuras contractuales previstas en la ley que pueden
celebrarse por las partes pues se dieron las causales de hecho y de derecho para
hacerlo.

La suspensión del contrato se dio por causas ajenas a las partes contratantes lo que
llevó a que las partes lo continuaran en la siguiente vigencia fiscal, no con recursos
de la vigencia 1998 sino con un crédito abierto conseguido en el ano 1997, vigente
para la fecha y que ha venido presupuestándose año por año.


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Los recursos que respaldaron el contrato provenían de un crédito cuyo desembolso
se realizaba en la medida que se iba ejecutando el contrato, de tal manera que los
recursos no se computaban anticipadamente al presupuesto sino a posteriori, cuando
ocurría la operación de desembolso.

La liquidación del contrato no se llevó a cabo porque éste no había perdido su
vigencia, en la ejecución del contrato se cumplieron los plazos, la alteración del
cronograma se dio por la suspensión del contrato, dentro del término de la prórroga,
por lo que no era jurídico proceder a la liquidación.

No hubo trasgresión a la norma presupuestal, la disponibilidad que respaldó la
vigencia 1998 fue legalmente fenecida y no es cierto que sirvió de base para seguir
con la ejecución del contrato. La administración acudió al crédito abierto otorgado,
para cumplir con los compromisos contractuales, el que se encontraba
"presupuestado para la nueva vigencia, de tal manera que la administración actualizó
la disponibilidad respetando los principios presupuestales"

-Al cuarto cargo:

La ley 80 de 1993 no consagra la figura del fraccionamiento del contratos como
antijurídica, por tanto resulta improcedente juzgar la comisión de un hecho que la
legislación ya no lo considera como conducta antijurídica.

Además, los contratos reprochados por cuanto tienen objetos diferentes, por las
características y especificaciones de cada vía y en lugares diferentes, vía
panamericana el uno y sector sur oriental el otro. Por tener similitudes generales no
se puede pretender que deban unirse sin consideración a factores de tiempo, lugar,
técnicos, económicos, financieros, administrativos, etc que determinan la forma como
debe ejecutarse, sin el estudio previo que aconseje como debe realizarse su
ejecución.

El primer contrato tuvo como objeto el parcheo en concreto asfáltico de la vía
panamericana, únicamente se contemplaron 3 ítems: demolición de pavimento, retiro
de sobrantes y parcheo con mezcla asfáltica, en los que se presentaron mayores
cantidades de obra por el deterioro presentado a raíz del invierno para el momento
de la ejecución.

El segundo contrato tuvo como objeto el parcheo del sector suroriental y vías
secundarias, contemplándose seis ítems: excavación material común, demolición de
concreto asfáltico, reposición de base, retiro de material sobrante, sumideros y
parcheo con mezcla asfáltica, también con mayores cantidades de obra en 4 ítems.

Las disponibilidades que se obtienen para cada uno de los proyectos, siempre se
sacan por mayor valor del contrato porque son de carácter genérico y previniendo la
existencia de mayores calidades de obra lo que no significa que ya estaba planeado
copar la disponibilidad por Cuat1to el contrato de obre fue a precios unitarios, cuyo
valor final no necesariamente es el valor del contrato, sino el resultado de multiplicar
los precios unitarios por las cantidades realmente ejecutadas.

-Al quinto cargo:



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Demostrado que todos los contratos se celebraron conforme a la ley, no puede existir
ordenación indebida del gasto.

HECHOS PROBADOS:

Con las pruebas recaudadas dentro del proceso se acreditó los siguientes hechos:

1, El Instituto Nacional de Vías celebró con el Municipio de Pasto convenio
interadministrativo No. 0780 el 30 de diciembre de 1996, mediante el cual éste se
comprometió a la construcción y pavimentación accesos a Pasto por oriente y
occidente puentes vía Panamericana -Nariño y, aquel como contraprestación se
obligó a pagarle al Municipio la suma de $6,200.000,000.00. Ello se acreditó con
copia del convenio, visible a folios 28 a 32 del cuaderno de pruebas No. 1.

2. El Municipio de Pasto suscribió con el Consorcio Constructora INECON -TE -
CONSTRUCTEC LTDA el contrato No. 0935 del 26 de mayo de 1997 para la
construcción y pavimentación accesos a Pasto por oriente y occidente, puentes Vía
Panamericana –Nariño, por valor de $3.520.286.706, copia de este contrato se
encuentra a folio s 1 a 5 del cuaderno de pruebas No. 1.

3. Luis Carlos Contreras Meza en calidad de Director Ejecutivo de la Unidad
Administrativa Especial "Unidad Especial Ejecutora del Plan Vial” del Municipio de
Pasto adicionó el precio del contrato No. 0935 del 26 de mayo de 1997 a través de
los contrato Nos, 0193 del 3 de febrero de 1998, y No, 1457 del 14 de agosto de
1998, por un valor de $1.029.280.805.85 y $279.878.002.60, respectivamente, para
cubrir las obras extras y adicionales. Esto se acreditó con copia de estos contratos,
visibles a folio s 54 a 56 y 261 a 262 del cuaderno de pruebas No, 1.

4. El Alcalde del municipio de Pasto delegó en el Director de la Unidad Ejecutora del
Plan Vial la competencia para celebrar los contratos necesarios en desarrollo del
convenio interadministrativo No. 0780 de 1996; mediante Decreto No. 540 del 31 de
diciembre de 1996. Ello se acreditó con copia del citado decreto; visible a folio 306
del cuaderno principal.

5. Jimmy Pedreros Narvaez, en calidad de Alcalde del Municipio de Pasto adicionó el
precio del contrato No. 0935 de 1997, mediante el contrato No. 016 del 17 de
septiembre de 1998 (radicado con el No. 1677 en la oficina de control I interno), por
valor de $776.557.599,65. Ello se acreditó con copia de ese contrato, visible a folios
336 a 340 del cuaderno principal.

6. El Alcalde Municipal de Pasto delegó en el señor Luis Carlos Contreras Meza la
competencia para celebrar el contrato para la construcción de la Avenida Oriental -
Primera Etapa en el municipio de Pasto, con el Consorcio Profesionales Asociados
Ltda. "PROA LTDA" mediante Decreto No. 0276 del 16 de julio de 1997. La
delegación se acreditó con copia de ese Decreto, visible a folio 11 del cuaderno No.
2.

7. Luis Carlos Contreras en representación del municipio de Pasto suscribió el
contrato No. 028 el 17 de julio de 1997 (radicado de la oficina de control interno con
el No. 1113), para la construcción de la Avenida Oriental -Primera Etapa, de la
ciudad de Pasto, por valor de $1.788.405.972.00, a ejecutarse en un plazo de 8


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meses contados a partir de la orden de iniciación. Esto se acreditó con copia de ese
contrato, visible a folios 1 a 5 del cuaderno No, 2,

8, La ejecución del contrato se inició el 25 de agosto de 1997, ello se acreditó con
copia del acta de iniciación de la obra, visible a folio 33 cuaderno No. 2.

9. El contrato No. 1113 fue prorrogado mediante los contratos Nos. 993 del 2 de abril
de 1998, por el término de 4 meses, y el No. 1399 del 20 de agosto de 1998, por el
término de 25 días. Ello se acreditó con la copia de esos contratos, visibles a folios
35 a 36 y 44 a 42 del cuaderno No. 2, respectivamente.

10. La ampliación del plazo de ejecución del contrato obedeció a incumplimiento del
contratista por la no entrega de obras pactadas y programadas, ello consta en
comunicación efectuada por el interventor de la obra el 11 de agosto de 1998 visible
al folio 48 del cuaderno No. 2.

11. Las partes suspendieron por un término indefinido la ejecución del contrato No.
1113 por acta del 10 de septiembre de 1998, debido a que EMPOPASTO, se
encontraba adelantando los trabajos de colector en el sector de la Avenida
Santander, dicha suspensión que fue levantada el 15 de enero de 1999. Ello se
acreditó con copia de esas actas, visibles a folios 54 a 56 del cuaderno No, 2.

12. El contratista solicitó al Director del Plan Vial del Municipio de Pasto autorizar la
cesión del contrato 028-97, solicitud que fue aprobada por resolución No. 001 del 15
de enero de 1999. Ello se acreditó con copia de esos documentos, visibles a folios 80
a 84 del cuaderno No. 2.

13. El consorcio PROA LTDA, la sociedad MADECONS LTDA, y el Director Ejecutivo
de la Unidad Especial Ejecutora del Plan Vial del Municipio de Pasto en
representación del municipio, suscribieron el 15 de enero de 1999 el convenio 0505
de cesión del contrato de obra pública No. 028 del 16 de julio de 1997, el cual quedó
en cabeza de la sociedad MADECONS LTDA. Esto se acreditó con copia de dicho
contrato, visible a folios 62 a 68 del cuaderno No. 2.

14. El contrato 1113 fue suspendido de mutuo acuerdo mediante acta del 15 de
enero de 1999, hasta el 28 de febrero de 1999, con objeto de facilitar que el
contratista cesionario pueda acreditar los requisitos de ejecución del contrato y para
realizar las actividades previas al empalme, localización e inspección de la obra y de
los sitios de ejecución de las obras subsiguientes. Esto se acreditó con copia de esas
actas, visibles a folios 57 a 58 del cuaderno No.2.

15. El contrato de cesión No. 505 del 15 de enero de 1999 fue prorrogado en plazo el
19 de julio de 1999, por el término de 1 mes y 10 días, copia de esta prórroga obra a
folios 104 a 105 del cuaderno No.2.

16. La cesión del contrato se llevó a cabo en razón a los problemas financieros
imputables al consorcio PROA LTDA Efraín Rodríguez. Ello se acreditó con la
declaración rendida por el Ingeniero interventor Juan Canos Trujillo rendida en la
diligencia de visita especial practicada a las obras "Construcción Avenida Oriental
Primera Etapa", quien manifestó:



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"Debido a los problemas que venia presentando el Consorcio PROA LTDA Efraín
Rodríguez en la construcción de la obra, debido a la sanción que el Municipio le
colocó a la firma y al problema financiero que tenia la firma comenzó a tener retraso
entonces el consorcio presenta como alternativa para la terminación de la obra que
se hiciera cesión y el municipio acepta después de estudiar la capacidad financiera
del cesionario…" (folios 101 a 104 C-2).

17. Las obras correspondientes al contrato No. 028 fueron recibidas a satisfacción
mediante acta de recibo y liquidación de obra del 1o de febrero de 2000, visible a
folios 311 a 313 del cuaderno principal.

18. El municipio de Pasto suscribió con Harold A. Calderón Torres el contrato de obra
publica No, 007 del 23 de marzo de 1999 (radicado en la Oficina de Control Interno
con el No, 531), para el parcheo en concreto asfáltico de la Avenida Panamericana -
Carrera 4a de la ciudad de Pasto, por valor de $46.814.981.00. Copia de este
contrato reposa a folios 150 a 154 del cuaderno No. 2.

19. Luis Carlos Contreras en representación del municipio de Pasto suscribió el
contrato No. 016 del 19 de abril de 1999 (radicado en la oficina de Control interno
Disciplinario con el No. 076), mediante el cual adicionó el contrato No., 007 del 23 de
marzo de 1999 en valor de $ 23.184.275.00, para un total de $69.999.262.00. El
contrato se encuentra a folios 168 a 169 del cuaderno No. 2.

20. El disciplinado, en representación del municipio de Pasto suscribió el contrato de
obra publica No. 015 del 26 de abril de 1999 (Radicado en la oficina de Control
Interno Disciplinario con el No. 0723), para el parcheo en concreto asfáltico en el
Barrio Miraflores, carrera cuarta entre CCP y Miraflores, calle 20 entre carreras 34 y
24 Y otras, por un valor de $46.679.188.00. Ello se acreditó con copia de ese
contrato, visible a folios 186 a 190 del cuaderno No. 2.

21. El contrato 015 de 1999 fue adicionado en su precio a través del contrato
adicional No. 017 del 11 de mayo de 1999 por un valor de $23.338.469, para un total
de $70.017.657.00. Ello se acreditó con copia de ese contrato, visible a folios 234 a
235 del cuaderno No. 2.

22. La menor cuantía para contratar en el municipio de Pasto para el ano de 1999
asciende a $94.584.000. Ello se acreditó con copia del cuadro de montos para
contratar remitidos a este proceso por la Secretaria de Hacienda del municipio de
Pasto, visible a folio 309 del cuaderno principal.

23. El disciplinado ostentó la calidad de servidor público, como Director Ejecutivo de
la Unidad Administrativa Especial “Unidad Ejecutora del Plan Vial" del municipio de
Pasto. Ello se acreditó con el decreto de nombramiento y el acta de posesión visibles
a folios 302 a 304 del cuaderno principal.

CONSIDERACIONES:

   a) En relación con el Primer cargo:

Acorde con el principio de la planeación, según el cual previamente a la ejecución de
un contrato la administración debe efectuar los estudios de factibilidad, planos,
proyectos, etc, con el objeto no solo de determinar la conveniencia de una obra, sino

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también su valor aproximado, se estableció el principio de la transparencia según el
cual, para garantizar la selección objetiva del contratista, la administración pública
cuenta con dos mecanismos de contratación: la licitación publica como regla general
y la contratación directa con carácter de excepcional, pues luego de efectuados los
estudios cuánticos aludidos, la administración toma la determinación de efectuar la
contratación directa o la selección por licitación pública.

Los contratos adicionales son negocios jurídicos que contienen aquellas prestaciones
no previstas en los ítems de una obra principal, y que resultan necesarios para su
completa y cumplida ejecución.

La limitante establecida por el inciso segundo del parágrafo del artículo 40 de la ley
80 de 1993 se estableció en salvaguarda del principio de la transparencia puesto que
a través de contratos adicionales se podría evadir el proceso licitatorio.

Sin embargo, en el presente caso el contrato principal se suscribió como resultado de
un proceso de selección por licitación pública, entonces, el mecanismo de la
suscripción de contratos adicionales no se efectúo como mecanismo de evasión de
la licitación pública, sino como consecuencia de una falta de planificación por parte
de la entidad contratante.

No obstante la falta de planificación, la cuantía de los contratos adicionales suscritos
por el disciplinado y constitutivos de conducta reprochable no superan el tope o
limitante establecida en el precepto legal. En efecto, el contrato No. 0935 del 26 de
mayo de 1997 se suscribió por valor de $3.520.286.706, el 50% de dicha suma
equivale a $1.760.143.353. El contrato adicional No. 0193 del 3 de febrero de 1998
asciende a $1.029.280.805.85 y el No. 1457 del 14 de agosto de 1998, a
$279.878.002.60, para un total de $1.309.158.308.00, suma esta inferior al 50% del
valor del contrato adicional, expresado en salarios mínimos legales mensuales.

Es cierto que el contrato 0935 fue adicionado en mas del 50% de su valor inicial,
pero dicha conducta no es imputable al disciplinado, pues como se acreditó, fue el
señor Jimmy Pedreros Narvaez, en su calidad de Alcalde Municipal quien suscribió el
contrato adicional No. 016 del 7 de septiembre de 1998, por valor de
$776.557.599,65., contrato éste suscrito en forma posterior a los contratos
adicionales Nos. 0193 del 3 de febrero de 1998, y No. 1457 del 14 de agosto de
1998, por el cual se superó el limite cuantitativo establecido en el parágrafo del
artículo 40 del estatuto contractual.

Como consecuencia de lo anterior se impone la absolución del disciplinado por el
cargo formulado toda vez que no encuentra sustento fáctico ni legal.

Se ordenará compulsar copias de los contratos Nos. 0935 del 26 de mayo de 1997,
0193 del 3 de febrero de 1998, 1457 del 14 de agosto de 1998 y 016 del 7 de
septiembre de 1998, para investigación disciplinaria contra el señor Jimmy Pedreros
Narvaez, en su calidad de Ex-Alcalde del Municipio de Pasto, por una posible
violación al parágrafo del articulo 40 de la ley 80 de 1993 en la suscripción del
contrato adicional No. 016 del 7 de septiembre de 1998 al haber superado con él
50% del valor del contrato inicial No. 0935 del 26 de mayo de 1997.

   b) En relación con el segundo cargo:


                                                                                      9
La caducidad del contrato es una cláusula excepcional y obligatoria en tratándose de
contratos de obra, que implica que si ella no se estipula dentro del clausulado del
acuerdo obligacional, ella se entiende incluida por mandato legal.

Esta facultad exorbitante se declara como consecuencia de un incumplimiento del
contrato que afecta de manera grave y directa su ejecución y amenaza o evidencia
su paralización. El incumplimiento que faculta a la declaratoria de caducidad debe
entonces cumplir con esos dos requisitos estipulados en el articulo 14 de la ley 80 de
1993.

El incumplimiento de las obligaciones del contratista que faculta la declaratoria de
caducidad debe revestir tal magnitud que razonablemente permita suponer una
afectación al contrato y evidenciar en forma clara a su paralización, es decir el
incumplimiento definitivo del objeto contractual, pues ella trae como consecuencia la
terminación del contrato su liquidación, constituye siniestro para efecto del cobro de
la garantía única, inhabilita al contratista por el término de cinco anos y, entre otras,
permite a la administración entrar en posesión de la obra para continuar con el
garante o directamente con el contratista que seleccione.

Debido a la drasticidad de los efectos de la declaratoria de caducidad, ésta se perfila
como un facultad absolutamente excepcional y a su vez como una medida
discrecional de la administración, en la mediada en que es ella la competente para
determinar en un momento dado las circunstancias de gravedad para el caso
concreto, esto es, si el cumplimiento del contratista reviste tal gravedad que puede
evidenciar la paralización de la obra.

En este caso, ha quedado descartada la posibilidad de afectación grave del servicio,
pues si bien se presentaron incumplimientos parciales que dieron lugar a la
imposición de una multa, ellos no revistieron la connotación de gravísimos como para
imponer la sanción de caducidad, pues esta demostrado dentro del proceso que a
efectos de evitar un incumplimiento total de la obligación el contratista solicitó la
cesión del contrato, figura que fue admitida por la administración y que en efecto
condujo a la culminación a satisfacción del objeto del contrato, por tanto, la medida
adoptada por el disciplinado condujo a la realización y culminación del objeto
contractual.

Como uno de las finalidades que orientan la actividad contractual se encuentra
aquella prevista en el artículo 3º de la ley 80/93 según la cual los servidores públicos
en la ejecución de los contratos deben buscar el cumplimiento de los fines estatales.

El fin perseguido con la ejecución de contrato No. 028 de 1997 lo constituye su
objeto principal, la construcción de la Avenida Oriental -Primera Etapa, de fa ciudad
de Pasto, objeto y finalidad que en efecto se cumplió por parte del cesionario del
contrato, pues ello se desprende del acta de recibo y liquidación del contrato de obra
suscrita el 1o de febrero de 1999.

El disciplinado será absuelto del cargo formulado, toda vez el incumplimiento
endilgado no revistió la gravedad requerida y además porque la conducta
desplegada por el contratista no condujo a la paralización del contrato si se tiene en
cuenta la culminación de la obra constitutiva del objeto contractual.

c) En relación con el tercer cargo:

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1. Una de las características del contrato estatal es aquella según la cual una vez
perfeccionado se convierte en un contrato intuito personae, lo que implica que el
contratista no lo podrá ceder sin autorización expresa y previa de la administración.

La cesión constituye una figura contractual mediante la cual se traspasa los derechos
u obligaciones de unas personas a otras por acto entre vivos.

En la actividad contractual de la administración la figura de la cesión de obligaciones
no esta prohibida, pues en términos del articulo 41 de la ley 80 de 1993, para que
opere esta figura contractual, se estableció como requisito sustancial la aceptación
expresa de la traslación de obligaciones por parte de la entidad pública contratante.

Quedó demostrado que la administración municipal, representada por el disciplinado,
emitió consentimiento expreso de la cesión a través de la resolución administrativa
No, 001 del 15 de enero de 1999, y procedió a suscribir el contrato de cesión, por lo
que se entiende surtido el requisito legal exigido en el citado precepto contractual.

El contrato de cesión se encuentra legalmente permitido en la ley 80 de 1993, por
tanto su celebración por si sola no puede ser objeto de reproche, máximo si se tiene
en cuenta que la finalidad contractual se cumplió a través de dicha figura consensual.

2. La prorroga del contrato de obra en relación con las obligaciones de tracto
sucesivo adscritas al cesionario, por si sola no constituye una conducta reprochable
disciplinariamente, pues tanto la cesión como la prórroga son figuras jurídicas
legalmente permitidas. Pueden si generar reproche disciplinario las circunstancias en
las cuales ella se llevó a cabo, sin embargo del cargo formulado al disciplinado no se
infiere el motivo por el cual se efectúa reproche a la prorroga, por tanto el cargo así
formulado esta llamado a perder firmeza; imponiendo la absolución al disciplinado.

3, La liquidación del contrato de obra no se encuentra consagrada como una cláusula
exorbitante sino como una facultad en tratándose de contratos de tracto sucesivo que
así lo requieran. Esta facultad se ejerce a la terminación del objeto contractual bien
sea con cumplimiento o incumplimiento de las obligaciones, pues tiene la finalidad de
determinar y finiquitar las cuentas entre los contratistas.

Si se observa, la ejecución del contrato No. 1113 del 6 de julio de 1997 culminó en el
ano 1999, razón por la que no podía liquidarse en el ano de 1998.

De lo anterior se concluye que el cargo no está llamado a prosperar, toda vez que no
se acreditó los supuestos de hecho y de derecho que lo configuran y además porque
las figuras de la cesión, la prórroga, la adición, la financiación de los contratos son
circunstancias previstas en la ley que no pueden ser objeto de reproche por si solas
como se hizo en el cargo endilgado.

d) En relación con el Cuarto cargo:

El principio de la transparencia que impone la selección objetiva del contratista
implica la realización de un proceso de selección que conlleve a la escogencia de la
propuesta más favorable no solo para la entidad, sino para los intereses de la
comunidad destinataria del servicio. El estatuto contractual y sus decretos
reglamentarios han previsto una serie de procedimientos tendientes al logro de este
objetivo, los que por regla general y en determinados eventos se ajustan a los

                                                                                    11
lineamientos establecidos para la licitación o concurso público y, en otros
excepcionales, a los procedimientos reguladores de la contratación directa.

Dentro de los eventos excepcionales de contratación directa, se encuentra aquella
hipótesis según la cual el monto del presupuesto de la entidad estatal es el que
determina el valor hasta el que se hace obligatorio este mecanismo de selección. Es
así como en aplicación a los parámetros previstos en el articulo 24 del estatuto
contractual, la menor cuantía para contratar en el municipio de Pasto para el ano de
1999 va hasta la suma de $94.584.000, pues para dicho ente territorial el
presupuesto ascendió a 308.147 salarios mínimos legales mensuales vigentes, en
consecuencia, los contratos que superen aquel monto, debieron contratarse
previamente a la realización del proceso de selección del contratista por el sistema
de la licitación pública.

La limitante del 50% prevista en el del parágrafo del artículo 40 de la ley 80 de 1993
para la adición en el valor de los contratos estatales, se consagró, entre otras, con el
fin de salvaguardar el principio de la transparencia en los procesos de selección del
contratista. Se pretendió evitar que proyectos de obras o servicios cuyo valor se
estimara por encima de la menor cuantía para contratar se suscriban en forma
directa evadiendo el proceso de selección por licitación pública, para luego ser
reajustados en su precio a través de la figura de la adición contractual y así llegar al
valor real de la obra o servicio contratados, que por lo general supera el monto de la
menor cuantía.

En el proceso objeto de análisis, se encuentra que con el valor de los contratos
adicionales materia de reproche, no se superó el monto de la menor cuantía para
contratar en el municipio de Pasto para la vigencia fiscal 1999. En efecto, el contrato
No. 007 (531) del 23 de marzo de 1999 suscrito por valor de $46.814.981.00 fue
adicionado a través del contrato No. 016 (076) del 19 de abril de 1999 en la suma de
$ 23.184.275.00, para un total de $69.999.262.00, y, el contrato No. 015 (0723) del
26 de abril de 1999 suscrito por valor de $46.679.188.00, fue adicionado a través del
contrato No. 015 de 1999 en la suma de $23.338.469, para un total de
$70.017.657.00., sumas estas que no superan el monto de la menor cuantía para
contratar, lo que conlleva a absolver al disciplinado del cargo imputado, por cuanto
no se configura la infracción al principio de la transparencia.

e) En relación con el Quinto Cargo:

Los hechos descritos en el cargo no tienen incidencia de tipo disciplinario porque con
ellos no se esta endilgando una conducta reprochable al investigado, al punto que el
cargo se torna vago e impreciso toda vez que se limita a describir una situación sin
determinar el motivo por el cual aquella es constitutiva de falta disciplinaria, pues se
reprocha que la ordenación del gasto al suscribir determinados contratos infringe los
artículos 112, 113 del Estatuto Orgánico del Presupuesto sin establecer la razón o el
porque de dicha infracción, toda vez que la suscripción de un contrato en si misma
no es conducta transgresora de un precepto legal.

La ley disciplinaria prevé que las conductas reprochables los son por incumplimiento
de deberes, abuso de derechos e incursión en prohibiciones, sin embargo la
suscripción de un contrato no infringe perse una norma legal, para ello debe
especificarse el motivo por el cual se configura dicha infracción, que en materia
disciplinaria lo constituye uno de los tipos de conducta contenidos en el articulo 38

                                                                                     12
del Código Disciplinario Único, debidamente tipificado con la indicación de la norma
legal descriptiva de tales conductas.

Las exigencias de la ley disciplinaria para la formulación de cargos imponer describir
concretamente las conductas constitutivas de falta disciplinaria con indicación precisa
del derecho trasgresor, el deber o la prohibición vulnerados y las normas
quebrantadas como lo exige el articulo 92 de la ley 200 de 1995, ello como garantía
del derecho de defensa que le asiste al disciplinado.

El cargo formulado al disciplinado carece de precisión y de los elementos legalmente
exigidos, por lo que se impone la absolución del disciplinado, porque de el no puede
inferirse un comportamiento reprochable a nivel disciplinario, porque no contiene una
conducta descriptiva de la falta.

Por lo expuesto, el Procurador Primero Delegado para la Contratación Estatal,

                                    RESUELVE:

Primero.- Absolver a LUIS CARLOS CONTRERAS MEZA, identificado con cedula
de ciudadanía No. 12.964.009 expedida en Pasto, en su condición de Alcalde
Encargado y Director de la Unidad Ejecutora del Plan Vial del municipio de Pasto, de
los cargos formulados por auto del 22 de agosto de 2000.

Segundo.- Comunicar a la Oficina de Registro y Control de esta entidad, para lo de
su competencia.

Tercero.- Notificar personalmente al disciplinado la presente decisión, haciéndole
saber que contra ella proceden los recursos de ley.

Cuarto.- Dar cumplimiento a lo l1ormado en el articulo 151 de la ley 200 de 1995.

Quinto.- Compulsar copias contra Jimmy Pedreros Narváez, en su condición de Ex-
Alcalde del Municipio de Pasto para el periodo comprendido entre el ano 1998 a
2000, en consideración con la parte motiva de esta providencia.

Sexto.- Comisionar a la Procuraduría Regional de Nariño para que realice la
notificación personal de esta decisión al disciplinado.

Séptimo.- En caso de no ser apelado en presente fallo, se procederá a enviar al
superior para que se surta el grado jurisdiccional de consulta de acuerdo a lo previsto
en el artículo 110 del C.D.U.

                            NOTIFIQUESE y CUMPLASE


                       BENJAMIN HERRERA BARBOSA
               Procurador Primero Delegado Contratación Estatal

AIBU
Exp. 054-50999-01



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