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									Tribunal: Corte Sup.
Fecha: 16/11/2004
           Frascalli, José E. v. Servicio Nacional de Sanidad y Calidad
Partes:
           Agroalimentaria
  RECURSOS NATURALES - Poder de policía - SENASA. - Sacrificio de animales
- Control de aftosa

DICTAMEN DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.- Considerando: I. A
fs. 120/125 la Cámara Federal de Apelaciones de Mendoza, al denegar el recurso
de apelación deducido por el Servicio Nacional de Sanidad y Calidad
Agroalimentaria (SENASA.), confirmó la sentencia de primera instancia, que había
hecho lugar al amparo promovido por José E. Frascalli para que ordene al citado
organismo que se abstenga de sacrificar los animales de su propiedad (art. 11 Ver
Texto resolución del administrador general del SENASA. 111/1995), hasta tanto
sean controlados y se certifique que han cumplido las disposiciones legales
vigentes.
Para así decidir sus integrantes, en cuanto a la admisibilidad de la vía elegida por
el actor, entendieron que la determinación del SENASA. de sacrificar los 84
caprinos por haber sido trasladados sin el correspondiente "Documento para el
Tránsito de Animales" (DTA.) que exige la legislación sanitaria constituye una
amenaza cierta e inminente a los derechos del accionante, cuya entidad justifica la
tutela judicial a través de la acción de amparo.
En cuanto al fondo de la cuestión, aclararon que en el sub lite no se debate la
constitucionalidad de las normas que autorizan al SENASA. a sacrificar animales
sino, antes bien, si tal facultad es ejercida razonablemente por dicho organismo.
Desde esa perspectiva, consideraron que, sin perjuicio de la competencia del
SENASA. para realizar la vigilancia epidemiológica, la disposición de sacrificarlos
en el caso no era razonable, toda vez que la única falta constatada había sido el
transporte de animales sin guía -DTA.-, pues no se verificó que los caprinos
interdictos se encontraran infectados.
Sostuvieron, así, que se configura el requisito para que prospere el amparo, al
existir un acto de autoridad pública que lesiona en forma actual o inminente con
arbitrariedad o ilegitimidad manifiesta, toda vez que el SENASA. había actuado en
exceso de competencia, al establecer reglamentariamente medidas que permiten
disponer de la propiedad ajena y por la carencia de proporcionalidad entre la
sanción y la falta imputada.
Destacaron que si el decreto 643/1996 Ver Texto (1) -reglamentario del Programa
Nacional de Lucha Contra la Fiebre Aftosa aprobado por la ley 24305 Ver Texto
(2)- atribuye al SENASA. únicamente la facultad de ordenar el sacrificio de
animales cuando estén enfermos o sean susceptibles o expuestos al contacto con
el virus de la fiebre aftosa (Anexo I, art. 33), la resolución SENASA. 1410/2000
debe ser interpretada en el sentido de que ante la falta de documentación que
acredite la totalidad de los animales existentes sólo podrían ser sacrificados
cuando ello "implique alto riesgo sanitario" (art. 1), ya que las acciones a
adoptarse son aquellas necesarias respecto de lo que "pudiera constituir fuente de
contagio y todas aquellas acciones que epidemiológicamente resulten
aconsejables para el mejor tratamiento y control de la situación sanitaria o que
puedan comprometer la sanidad animal o a la salud pública".
En tales condiciones, expresaron que implicaría una inteligencia arbitraria de las
normas entender que la sola falta de acreditación del permiso de traslado
constituye un riesgo sanitario que supone la existencia de la enfermedad, la cual,
en rigor, debería ser tratada y evitada adoptando las medidas pertinentes, y no
considerarla potencialmente instalada por la sola omisión de un trámite burocrático
que nada tiene que ver con aquélla. Además, afirmaron que existen otras medidas
de igual índole sanitaria para detectar la enfermedad y proceder en consecuencia,
sin que entrañen un perjuicio real al derecho de propiedad, como la que se
pretende adoptar en el sub lite.
Por último, aseveraron que confirmar la posición del SENASA. implicaría avalar la
afectación de garantías reconocidas por la Constitución Nacional (3), lo que no
puede justificarse invocando las facultades de la Administración con sustento en
las leyes 3959 Ver Texto (4) y 24305 Ver Texto , en el decreto 1585/1996 Ver
Texto y en las resoluciones SENASA. 111/1995 Ver Texto y 554/2000 .
II. Contra tal pronunciamiento el demandado dedujo el recurso extraordinario de fs.
129/147, que fue concedido a fs. 157/158.
Sostiene que existe cuestión federal, al involucrar la inteligencia de normas de tal
carácter, y que la decisión del a quo es arbitraria porque resuelve contra o con
prescindencia de lo expresamente dispuesto por la ley y de la pruebas del caso.
En primer lugar, señala que el SENASA. presta un servicio de importancia
fundamental para la sociedad pues, al tener a cargo el control de la sanidad
animal, contribuye a preservar la salud de los habitantes en materia alimenticia y
el comercio exterior. Además, recuerda que el sacrificio sanitario que se disponía
a realizar se enmarca en un contexto de emergencia y de alto riesgo, ya que los
animales en cuestión se encuentran a cuatro mil metros de la frontera con Chile,
país que sigue atentamente las medidas que se implementan en el nuestro por
cuestiones sanitarias y comerciales.
Por ello afirma que el pronunciamiento ha omitido tener en cuenta que la acción de
amparo no será admisible cuando la intervención judicial comprometiera directa o
indirectamente la regularidad, continuidad y eficacia de un servicio público, o el
desenvolvimiento de actividades del Estado, al igual que cuando la eventual
invalidez del acto requiera mayor amplitud de debate o de prueba (art. 2 Ver Texto
incs. c y d ley 16986 [5]). En ese orden de ideas, sostiene que la decisión del a
quo compromete, directamente, la regularidad y continuidad y eficacia del servicio
público que presta el SENASA. e, indirectamente, las actividades esenciales del
Estado.
Se agravia porque la alzada estima que es desproporcionada la medida a aplicar,
al considerar que la carencia de documentación para el tránsito de ganado
constituye sólo una "falta", cuando en rigor -según surge de la motivación de las
resoluciones SENASA. 111/1995 Ver Texto y 1410/2000 - su exigencia contribuye
a realizar la vigilancia epidemiológica, pues permite efectuar un trazado del
movimiento del ganado. Por otra parte, sostiene que el DTA. no es un mero
"trámite burocrático", como lo califica la Cámara, sino la constancia de que se han
cumplido las normas sanitarias que garantizan la sanidad animal y la salud
humana. Por ello dice que de confirmarse el criterio del a quo, el SENASA.
perdería autoridad, eficacia y eficiencia.
Afirma que se efectuó una errónea inteligencia del art. 33 Ver Texto Anexo I del
decreto 643/1996, el cual expresamente ordena el sacrificio sanitario cuando se
trate de animales expuestos al contacto con el virus, tal como acontece el caso,
toda vez que en el lugar de donde provenía la tropa se había detectado un foco de
fiebre aftosa. Agrega que, también, es errónea la interpretación de la resolución
SENASA. 1410/2000 , porque con anterioridad, su similar 554/2000 , cuya
constitucionalidad no se cuestionó, había calificado al tránsito sin documentación
sanitaria de "alto riesgo". Además, esta última prescribe que en tales
circunstancias debe procederse inmediatamente a su decomiso y posterior
sacrificio sanitario.
III. A mi modo de ver, el recurso extraordinario es admisible, toda vez que se
encuentra en tela de juicio la inteligencia y validez de normas de carácter federal y
la decisión del superior tribunal de la causa ha sido contraria al derecho que el
apelante funda en ellas (art. 14 Ver Texto inc. 3 ley 48 [6]) (Fallos 320:1653 Ver
Texto ). Al respecto es preciso destacar que, encontrándose en discusión el
alcance que cabe asignar a una norma de derecho federal, la Corte no se
encuentra limitada en su decisión por los argumentos de las partes o de la
Cámara, sino que le incumbe realizar una declaratoria sobre el punto disputado
(Fallos 311:2553 Ver Texto [7]; 314:529 Ver Texto [8]; 316:27 Ver Texto [9];
321:861 Ver Texto , entre muchos otros).
Por lo demás, aunque la decisión recurrida ha sido dictada en un proceso de
amparo, en mi concepto, ocasiona al apelante un gravamen de imposible o
insuficiente reparación ulterior, toda vez que frustra la aplicación de disposiciones
dictadas en ejercicio del poder de policía. En este sentido, corresponde precisar
que la ley 3959 Ver Texto establece que el SENASA. es el organismo encargado
de ejercer el poder de policía en materia agroalimentaria, al igual que la ley 24305
Ver Texto , que implementó el "Programa Nacional de Lucha Contra la Fiebre
Aftosa", declara de interés nacional la erradicación de dicha enfermedad en todo el
territorio nacional (art. 1 Ver Texto ) y erige al SENASA. como la autoridad de
aplicación y organismo rector encargado de planificar, ejecutar y fiscalizar las
acciones de lucha contra la fiebre aftosa, a cuyo fin lo autoriza a ejecutar todas las
medidas técnicas apropiadas, incluso el sacrificio inmediato de los animales
expuestos a un foco de fiebre aftosa (art. 2 Ver Texto inc. f) y a sancionar toda
infracción a la ley mediante el procedimiento que establezca la reglamentación
(art. 21 Ver Texto ).
Ahora bien, en lo que hace al debate sobre la razonabilidad del ejercicio del poder
de policía por parte del SENASA. para ordenar el sacrificio de los animales del
actor por no contar con la documentación que los ampare, vale recordar que, de
acuerdo con una jurisprudencia invariable de la Corte, la razonabilidad -según el
particular significado que a este concepto jurídico se le reconoce en orden al poder
de policía y a la materia aquí examinada- quiere decir que las medidas utilizadas
por la autoridad pública deben ser proporcionalmente adecuadas a los fines
perseguidos por el legislador (Fallos 171:348 [10]; 199:483 Ver Texto [11]; 200:450
Ver Texto [12]; 248:800 Ver Texto , entre muchos otros).
En lo que interesa al tema controvertido, entonces, toda vez que tal adecuación
exista, es decir, siempre que la actividad estatal restrictiva no aparezca como
patente y arbitrariamente desproporcionada con relación al objeto del acto, su
revisión jurídica será improcedente. Con ese alcance específico de la noción de
razonabilidad, en el sub lite no advierto exceso de competencia por parte del
SENASA., ni que las medidas guarden desproporción con la falta constatada.
En efecto, la resolución SENASA. 111/1995 Ver Texto establece que "toda tropa
en tránsito deberá encontrarse amparada por el Permiso Sanitario para Tránsito
de Animales" (art. 3 Ver Texto ) y que la carencia de la documentación sanitaria
implicará su detención, interdicción y demora hasta tanto el responsable acredite
su propiedad (art. 6 Ver Texto ). En tales casos, cuando dicho requisito no pueda
"ser cumplimentado dentro de las 48 horas de detenida la tropa y en razón del
riesgo sanitario que tal situación implica, el SENASA. podrá proceder a su
decomiso y posterior sacrificio sanitario..." (art. 11 Ver Texto ).
Vale recordar que entre los fundamentos que precedieron a la aludida resolución
se encuentra la de que el SENASA. realice inspecciones que permitan conformar
un cuadro coherente de la situación epidemiológica de las diferentes
enfermedades, para lo cual resulta imprescindible controlar los movimientos de
hacienda. Así pues, se dijo: "Que entre las conclusiones del Taller de Erradicación
de Fiebre Aftosa Estrategias 95/1997 se recomendó `Implementar a nivel nacional
con la mayor celeridad un sistema de vigilancia epidemiológica que involucre los
movimientos de hacienda garantizando la situación sanitaria de las tropas
transportadas, con inspecciones clínicas, controles sanitarios y tratamientos
individuales y/o colectivos'" (ver consid. 7).
Por su parte, la resolución SENASA. 473/1995 Ver Texto establece que todo
animal de las especies bovina, ovina, porcina, caprina y equina que transite por
cualquier parte del país debe hacerlo amparado por el certificado oficial,
denominado "Permiso Sanitario para el Tránsito de Animales" -PSTA.-, luego
sustituido por el "Documento para el Tránsito de Animales" -DTA.- (resolución
SENASA. 848/1998 ). Además, el productor debe contar con la inscripción en el
Registro de Productores Agropecuarios (RENSPA.), creado por la resolución de la
Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación 417/1997 Ver Texto .
Estos documentos, contrariamente a lo sostenido por el a quo, a mi modo de ver,
lejos de constituir meros trámites burocráticos, en razón de que garantizan el
control sanitario y de las existencias ganaderas de cada productor, son elementos
imprescindibles para que el SENASA. pueda ejercer las acciones de vigilancia
epidemiológica. En mi concepto, ésta es la interpretación que más se compadece
con los fines de la legislación -cual es la protección de la salud de la población y la
economía- y la que mejor permite armonizar sus disposiciones, evitando
consecuencias que pueden resultar nocivas para el país, pues el ejercicio del
poder de policía sobre personas y bienes tiende a la protección, no sólo de la
seguridad, moralidad y salubridad, sino que se extiende al ámbito económico y
social en procura del bienestar general (Fallos 313:1513 Ver Texto [13]).
También, desde esa perspectiva es menester poner de relieve que los claros
términos del decreto 643/1996 Ver Texto , reglamentario de la ley 24305 Ver Texto
, autorizan al SENASA. a "...ordenar el sacrificio de los animales susceptibles,
enfermos, expuestos y contactos al virus de la fiebre aftosa, la destrucción de sus
despojos y de los objetos que pudieran ser vehículos de contagio..." (Anexo I, art.
33) (énfasis agregado), a la vez que prohíbe a los productores "...mover o extraer
del establecimiento, fracción lote donde exista o se sospeche la existencia de
fiebre aftosa, especies animales receptivas de esa enfermedad, pudiendo hacer
extensiva esta prohibición a otras especies animales, a las personas y a las cosas
que puedan ser vehículo de contagio" (art. 34 Anexo I) (énfasis agregado).
Vale decir que, con arreglo al art. 33 transcripto, el Poder Ejecutivo atribuyó al
SENASA. amplias facultades, entre ellas, la de disponer el sacrificio cuando, como
acontece en el caso, los animales se encuentran "expuestos al contacto" con el
virus de la fiebre aftosa. En tales condiciones, a mi modo de ver, el tribunal a quo
realizó una inteligencia de la norma que lo llevó a prescindir de su texto, porque
interpretó que sólo sería posible ordenar su sacrificio cuando se verificara que los
animales se encontraran infectados. Es del caso recordar que si bien la
interpretación de las leyes debe practicarse teniendo en cuenta su contexto
general y la totalidad de sus preceptos, de manera de no desvirtuar la intención
del legislador, ello no habilita a efectuar una hermenéutica jurídica que prescinda
de condiciones claras previstas en forma expresa, pues los jueces no deben
sustituir al legislador, sino aplicar la norma tal como éste la concibió (doct. de
Fallos 308:1745 Ver Texto , entre otros).
Asimismo, deben tenerse en cuenta como elementos valiosos para dilucidar el
presente caso, por constituir antecedentes dignos de considerar, las resoluciones
SENASA. 554/2000 , del 29/5/2000, 1015/2000 , del 20/7/2000, y 1410/2000 , del
7/9/2000, pues en ellas la Administración describe con rigor las especiales
circunstancias que fundamentan las medidas cuya razonabilidad se debate.
Cabe recordar que, en el marco del plan de erradicación de la fiebre aftosa, a
partir del 30/4/1999 se encontraba prohibida la tenencia y uso de vacuna
antiaftosa (decreto 1324/1999 y resolución SENASA. 11/1999 ); ello, en atención a
que la República Argentina había sido reconocida por la resolución XII, aprobada
en la 68ª Sesión General de la Oficina Internacional de Epizootias (OIE.) como
"País Libre de Fiebre Aftosa que No Practica la Vacunación" (ver consids. de la
resolución SENASA. 554/2000 ); a tal fin se implementaron una serie de medidas,
entre las cuales se dispuso que: "En caso de detectarse el tránsito de animales,
productos o subproductos de animales susceptibles a la fiebre aftosa sin la
autorización y certificación correspondiente, serán considerados de tránsito ilegal y
de alto riesgo sanitario; realizándose en forma inmediata su decomiso y posterior
sacrificio sanitario..." (art. 3 resolución 554/2000 cit.) (énfasis agregado).
Pocos meses después, debido a la detección de animales ingresados al país que
resultaron serológicamente positivos a la fiebre aftosa, la resolución SENASA.
1015/2000 "declaró el estado de emergencia sanitaria" en todo el territorio
nacional. De sus considerandos surge que, en virtud de una denuncia efectuada
ante la oficina local de Clorinda de la Dirección Regional NEA. pudo detectarse el
19/7/2000 en esa localidad de la provincia de Formosa, mediante tareas de
rastreo, la presencia de animales susceptibles a la fiebre aftosa que habían
ingresado ilegalmente de la República del Paraguay. De allí que, para poder
preservar la condición de "país libre de aftosa que no practica la vacunación"
resultaba imperiosa la adopción de medidas de vigilancia y control de máxima
prevención, como así también de otros procedimientos extraordinarios, a fin de
evitar la propagación epidemiológica.
En dicho marco, la resolución SENASA. 1410/2000 dispuso que al detectarse en
establecimientos ganaderos "ingresos no denunciados o falta de documentación
que acredite la totalidad de los animales existentes u otras que impliquen alto
riesgo sanitario, el SENASA. podrá decomisar y adoptar las medidas que estime
necesarias, incluyendo el sacrificio y faena sanitaria de los animales" que se
encuentren en aquéllos (art. 1 de la resolución) (énfasis agregado).
Es decir que ante la decisión adoptada por los órganos políticos de declarar
prohibida la tenencia y el uso de vacuna antiaftosa, adquirieron especial relieve las
medidas tendientes a procurar que los productores pecuarios se ajustaran al orden
jurídico vigente para mantener las condiciones reconocidas por la Organización
Internacional de Epizootias (OIE.). Por lo tanto, según las circunstancias
señaladas, en cuanto constituye alto riesgo el tránsito de animales sin la
documentación que la ampare, no puede considerarse que el organismo estatal
encargado del control sanitario haya actuado en exceso de su ámbito de
competencia al poner énfasis en exigir a los productores del sector que adecuen
sus conductas a los deberes impuestos en dicho ordenamiento.
Cabe recalcar, además, que tanto la ley 24305 Ver Texto como sus normas
reglamentarias, que atribuyen al SENASA. la responsabilidad del control sanitario
de la fiebre aftosa, le asignan también facultades para aplicar las medidas
necesarias destinadas a ejercer tal control. Es evidente que la finalidad de tal
clase de normas es dotar al organismo de amplias competencias para adoptar
todas las acciones, a fin de evitar la propagación de la enfermedad y que no se
frustre el propósito al que se ha hecho referencia anteriormente, para lo cual
puede fiscalizar los movimientos de hacienda, efectuar inspecciones clínicas e
incluso aplicar medidas drásticas, que incluyen el sacrificio y la faena de animales.
Tal situación, unida a las particulares circunstancias que se dieron a partir de la
detección del foco de aftosa en 2000 -descriptos con inusitada gravedad en los
considerandos que preceden al texto de la resolución 1015/2000 -, lleva a concluir
que la decisión del SENASA. de proceder al sacrificio de los animales ante la
ausencia de los requisitos aludidos anteriormente no puede ser calificada como
manifiestamente ilegítima o arbitraria, tal como sería menester para el acogimiento
de la acción de amparo, pues no se exhibe como inadecuada a los fines
perseguidos ni consagra una iniquidad manifiesta (conf. Fallos 263:460 Ver Texto ;
300:642 Ver Texto ; 320:1653 Ver Texto , entre muchos otros).
En mérito a lo expuesto, estimo que debe hacerse lugar al remedio federal
deducido, pues no advierto la existencia de actos u omisiones que con
arbitrariedad o ilegalidad manifiesta afecten o amenacen los derechos invocados
(arts. 43 Ver Texto CN. y 1 Ver Texto ley 16986 [14]).
IV. Por ello, opino que corresponde hacer lugar el recurso extraordinario articulado
y revocar la sentencia de fs. 120/125.- Nicolás E. Becerra.
Buenos Aires, noviembre 16 de 2004.- Considerando: Que esta Corte comparte el
dictamen del procurador general de la Nación, a cuyos fundamentos y
conclusiones cabe remitir por razones de brevedad.
Por ello, se declara procedente el recurso extraordinario, se revoca la sentencia
apelada y se rechaza la demanda de amparo (art. 16 Ver Texto parte 2ª ley 48).
Con costas. Notifíquese y, oportunamente, devuélvase.- Enrique S. Petracchi.-
Augusto C. Belluscio.- Antonio Boggiano.- Juan C. Maqueda.- Elena I. Highton de
Nolasco.

								
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