IL CORPO ELETTORALE

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					DIRITTO PUBBLICO – apparati amministrativi                       appunti a cura di Luigi Avella




        L'ORGANIZZAZIONE DEGLI APPARATI
            AMMINISTRATIVI STATALI



                  PRINCIPI COSTITUZIONALI IN TEMA
                   DI PUBBLICA AMMINISTRAZIONE



Costituzione e amministrazione

Con l’affermarsi dello Stato sociale si è passati da un’amministrazione autoritaria ad
un’amministrazione di prestazione, chiamata a svolgere un’attività diretta alla
realizzazione di finalità di interesse generale.
La Costituzione ha disposto alcune norme relative alla pubblica amministrazione:
     articolo 97 e 98:
fissano alcuni principi fondamentali che riguardano la pubblica amministrazione sia
come apparato che come attività
     articolo 28
in tema di responsabilità del pubblico funzionario
     articolo 5, 114 e ss.
in tema di amministrazione regionale e locale
     articolo 103 e 113
in tema di tutela del privato nei confronti della pubblica amministrazione

Principi in tema di organizzazione della pubblica amministrazione

   1. L’esercizio dell’attività della pubblica amministrazione deve far capo ad organi
      politici che ne rispondono dinanzi agli organi rappresentativi della volontà
      popolare
   2. i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge (riserva di legge
      in materia di organizzazione della pubblica amministrazione)
   3. reclutamento del pubblico funzionario tramite concorso a garanzia
      dell’imparzialità
   4. lo status giuridico del pubblico funzionario è finalizzato all’esclusivo servizio
      della nazione
   5. il decentramento amministrativo consente una pubblica amministrazione
      articolata sul territorio

Allo Stato, alle Regioni, alle Province ed ai Comuni è attribuita una personalità
giuridica. Tale attribuzione consente una capacità giuridica ed esige dai soggetti che
operano per conto di tali enti una capacità di agire, per cui tali soggetti sono considerati
organi della stessa persona giuridica.




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Gli organi della pubblica amministrazione si distinguono in:

organi con una legittimazione politica: organi elettivi o di designazione politica
organi con una legittimazione professionale: organi burocratici

organi monocratici: composta da una sola persona
organi collegiali: composta da più persone
organi complessi: composte da più organi

organi attivi: con potere di decisione
organi consultivi: svolgono attività decisoria degli organi attivi
organi di controllo: svolgono attività decisoria degli organi attivi

organi centrali: competenza territoriale nazionale
organi periferici: competenza territoriale limitata ad un’area

Come abbiamo detto l’organo è una parte di un ente e si distingue dall’ufficio che è
un’unità organizzativa di un apparato amministrativo
Il rapporto tra gli organi della pubblica amministrazione è basato sul rapporto
gerarchico.
Il rapporto di servizio è la disciplina che regola i rapporti tra l’ente ed i soggetti che
prestano la loro attività nell’ambito della sua organizzazione (attività professionale
retribuita).


                            GLI APPARATI STATALI

Disegno generale dell'assetto ministeriale

L’articolazione organizzativa di un ministero è composta da:
gli uffici di diretta collaborazione con il Ministro: definisce gli obiettivi ed elabora le
politiche pubbliche
i Dipartimenti: operano in grandi aree di materie omogenee
le direzioni generali: operano in specifici settori materiali di competenza
le Agenzie: strutture amministrative dotate di personalità giuridica
Presso ogni ministero esiste un ufficio di bilancio (strutture decentrate della Ragioneria
generale dello Stato del Ministero dell’economia e delle finanze) che è un organo
incaricato di verificare la regolarità degli impegni di spesa e della tenuta delle scritture
contabili. Oltre a questo controllo interno esiste un controllo esterno affidato alla Corte
dei conti.
All’interno di ogni ministero ci sono diversi organi consultivi:
i Consigli superiori: organi consultivi di tipo tecnico
i Consigli nazionali: organi rappresentativi di settori sociali o professionali
Per quanto attiene alle consulenze tecnico-giuridiche oltre al Consiglio di Stato ci si
avvale dell’Avvocatura generale dello Stato che ha funzioni di rappresentanza e di
difesa in giudizio delle pubbliche amministrazioni.




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Alcune caratteristiche della Presidenza del Consiglio

Per gli uffici della Presidenza del Consiglio dei ministri bisogna tenere presente una
particolare autonomia di gestione e rappresentanza.
La Presidenza si concretizza in apparati preposti alla progettazione delle politiche
generali e delle decisioni di indirizzo politico generale, al coordinamento delle politiche
di settore considerate strategiche e delle attività normative ed amministrative del
Governo.
Dal punto di vista organizzativo, la Presidenza è articolata in strutture proprie come:
il segretariato generale
i dipartimenti (per la partecipazione all’U.E., per il coordinamento dell’attività
normativa del Governo, per gli affari regionali).

Il decentramento dell'amministrazione statale

Il decentramento di alcuni uffici ministeriali restano ancorati alle strutture centrali,
mentre per altri uffici è prevista una funzione prefettizia, mediante gli Uffici territoriali
del Governo. La revisione della Costituzione di recente ha abolito la figura del
Commissario di governo previsto dall’articolo 124.

Le aziende, le agenzie, gli enti pubblici

La pubblica amministrazione ha il compito di svolgere attività di produzione di beni e
servizi, per questo motivo all’intero dei ministeri sono previsti delle aziende o delle
amministrazioni autonome:
aziende: sono organi ministeriali anche se dispongono di un bilancio autonomo e di
personale avente uno stato giuridico ed economico distinto da quello ministeriale.
amministrazioni autonome: producono beni e servizi sfuggendo alle rigide normative
dell’organizzazione ministeriale
Le Agenzie sono strutture amministrative dotate di personalità giuridica e di propri
statuti. Dispongono sul piano dell’organizzazione, della contabilità e della spesa di un
regime autonomo, ed i rapporti con lo Stato sono disciplinati mediante una convenzione
con il ministero vigilante. Sono rappresentati da un Direttore generale e da un Comitato
direttivo formato da tre dirigenti dell’Agenzia. Sulle Agenzie il potere di indirizzo e di
vigilanza è affidato al ministro mentre il controllo alla Corte dei conti.
Distinti dalle Agenzie e dalle Aziende sono gli enti pubblici che si distinguono in:
enti pubblici: sono organizzazioni dotate di una personalità giuridica separata da quella
dello Stato1 (università, ordini professionali, ecc.)
enti pubblici economici: sono enti creati apposta per svolgere attività di produzione di
beni e servizi ed operano mediante atti di diritto privato

Il personale e la dirigenza statale



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  Una legge del 1975 ha stabilito che nessun ente pubblico può essere istituito o riconosciuto se non per
legge.



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Il rapporto di pubblico impiego è regolato dalle norme generali sull’ordinamento del
lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche (decreto legislativo n° 165 del
2001). L’attuale disciplina prevede che il rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici sia
disciplinato dal codice civile e dallo Statuto dei lavoratori.
I contratti di lavoro vengono stipulati a livello nazionale tra l’ARAN2 e le
organizzazioni sindacali.
Per le controversie è previsto il giudizio del giudice ordinario.
Per la dirigenza bisogna distinguere i dirigenti generali e i dirigenti statali: per i primi
decide il Governo e durano in carica tre anni, per i secondi i dirigenti generali
competenti.
I dirigenti statali sono responsabili dell’attività amministrativa, della gestione e dei
relativi risultati. I dirigenti generali hanno un legame fiduciario con il Governo e
decadono dalle loro funzioni dopo 90 giorni dal voto di fiducia ad un nuovo Governo.

I beni della pubblica amministrazione

Alle enormi esigenze della finanza pubblica si provvede attraverso il sistema tributario e
il ricorso al credito.
Il sistema tributario è improntato a criteri di progressività, cioè il prelievo cresce in
modo proporzionale sui cespiti maggiori (criterio di eguaglianza sostanziale).
Nell’ambito del sistema tributario si distinguono:
le imposte: sono tributi che si è tenuti a versare in quanto titolari di capacità contributiva
le tasse: sono tributi che si versano in relazione all’utilizzo di beni o servizi pubblici
(solo parte dei costi relativi)
i contributi speciali: sono tributi che si versano quando si ricevano vantaggi diretti da
una attività amministrativa.
Le imposte si distinguono in:
imposte dirette: si riferiscono ai redditi o al patrimonio
imposte indirette: si riferiscono ad un fenomeno economico o trasferimento di ricchezza
Per il credito lo Stato utilizza titoli emessi dal Ministero dell’Economia.

Per quanto riguarda i beni, lo Stato le Regioni, le Province ed i Comuni possono
disporre di:
beni demaniali: sono beni inalienabili (non possono sorgere diritti reali su di essi e non
possono essere espropriati) e si distinguono in:
       demanio necessario: marittimo, idrico, militare
       demanio eventuale: strade, autostrade, acquedotti, musei, pinacoteche, archivi,
       biblioteche, immobili di interesse storico, archeologico e artistico (per i Comuni:
       cimiteri, mercati, ecc.)
beni patrimoniali indisponibili: beni caratterizzati dalla non modificabilità della loro
destinazione (foreste del demanio – gli edifici destinati a sede di uffici pubblici – beni
destinati ad un pubblico servizio)
beni patrimoniali disponibili: beni dello Stato alienabili



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 Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni e posta sotto la vigilanza della
Presidenza del Consiglio.



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Le partecipazioni statali e l'utilizzazione di altri strumenti privatistici

Lo Stato al fine di evitare imponenti crisi settoriali ha acquisito, in parte o per intero, nel
tempo imprese private.
Il sistema delle partecipazioni statali presentava, nel passato, le seguenti caratteristiche:
le società operative erano veri e propri soggetti privati, ma la proprietà delle azioni
faceva capo ad un ente pubblico di gestione posto sotto la sorveglianza del Ministro
delle partecipazioni statali che doveva tener conto delle direttive CIPI (ex Ministero del
Bilancio) e del controllo della commissione bicamerale per le partecipazioni statali.
Negli anni novanta abbiamo assistito alla trasformazione degli enti di gestione in società
per azioni ed alla vendita da parte dello Stato di alcune delle società controllate, questo
però non significa che lo Stato abbia rinunciato ad intervenire in determinati campi.

Le autorità amministrative indipendenti
Il legislatore ha affidato determinate funzioni amministrative di particolare delicatezza
ad autorità amministrative indipendenti. Tra questi ricordiamo:
      la Commissione nazionale per le società e la borsa (CONSOB)
      l’Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private (ISVAP)
      l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni
      l’Autorità garante della concorrenza e del mercato
      l’Autorità per l’energia ed il gas
      l’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici
      il Garante per la protezione dei dati personali


                     I COSIDDETTI ORGANI AUSILIARI


Il Consiglio di Stato
È un organo di consulenza giuridico-amministrativa e di tutela della giustizia
nell’amministrazione. La legge assicura l’indipendenza dell’istituto e dei suoi
componenti di fronte al Governo.
Il Consiglio di Stato è composto da poco più di 120 magistrati e si articola in sette
sezioni di cui le prime quattro con competenze consultive e le altre tre con competenze
giurisdizionali.
In sede consultiva opera anche l’Adunanza generale formata da tutti i consiglieri di
Stato.
In sede giurisdizionale opera invece l’Adunanza plenaria composta da dodici consiglieri
appartenenti alle sezioni giurisdizionali, oltre il Presidente.
Come organo di giustizia amministrativa, dal 1971 il Consiglio di Stato è organo di
appello alle sentenze dei Tribunali amministrativi regionali (T.A.R. i cui magistrati sono
370).
Il Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa è formato, in base alla legge
205/2000, dal Presidente del Consiglio di Stato (che lo presiede) da quattro magistrati
del Consiglio di Stato, da sei magistrati dei Tar (eletti dalle rispettive magistrature) e da




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quattro cittadini (nominati due dalla Camera e due dal Senato tra docenti universitari o
avvocati con 20 anni di professione forense). Questo Consiglio di presidenza è chiamato
a deliberare su provvedimenti attinenti lo status dei magistrati, sanzioni disciplinari,
conferimenti di incarichi esterni, ecc.
Per quanto riguarda la nomina dei consiglieri di Stato, oltre alla nomina da parte del
Consiglio dei ministri del Presidente del Consiglio di Stato, il Governo nomina quattro
nuovi consiglieri. Gli altri posti che si rendono vacanti sono riservati per metà ai
consiglieri di TAR aventi una certa anzianità di servizio e per l’altra parte ad un
concorso pubblico.
Il Consiglio di Stato può essere incaricato dal Governo ad esprimere un parere su
proposte di legge ed addirittura redigere progetti di legge e di regolamenti.
Per le funzioni consultive (per quelle giurisdizionali di rimanda al prossimo capitolo)
bisogna distinguere:
funzioni consultive facoltative: l’Amministrazione pubblica può chiedere il parere al
Consiglio di Stato e liberamente disattendere tale parere senza motivarlo
funzioni consultive obbligatorie: l’Amministrazione pubblica è obbligata a chiedere il
parere al Consiglio di Stato, disattendere tale parere ma necessariamente motivarlo
(regolamenti, ricorsi straordinari al capo dello Stato, schemi di contratti tipo o
convenzioni)
funzioni consultive vincolanti: l’Amministrazione pubblica è obbligata a chiedere il
parere al Consiglio di Stato e adottare tale parere in quanto vincolante (casi rari).

La Corte dei Conti
È un organo che esercita il controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo e
quello successivo sulla gestione del bilancio dello Stato. La Corte dei Conti ha
giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica ed esercita diverse forme di controllo
esterno sulla pubblica amministrazione statale.
È composto da circa 600 magistrati di cui un centinaio con il titolo di consiglieri.

STRUTTURA DELLA CORTE DEI CONTI

Per quanto riguarda la struttura della Corte dei Conti bisogna distinguere quella centrale
da quella regionale.

livello centrale
A livello centrale esistono tre sezioni di controllo:
    1. Sezione di controllo sugli atti del Governo e delle amministrazioni statali
    2. Sezione di controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato
         contribuisce in via ordinaria
    3. Sezione di controllo sui conti consuntivi delle Province e dei Comuni
A livello centrale esistono tre sezioni giurisdizionali, che giudicano singolarmente con
funzioni di giudici di secondo grado (appello rispetto alle sentenze regionali) ed in
sezioni riunite sui conflitti di competenza o su questioni di massima.

livello regionale
Abbiamo sezioni giurisdizionali regionali, presso le quali opera un Procuratore
regionale



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Sezioni di controllo presso le regioni a statuto speciale
Collegi di controllo presso le regioni a stato ordinario

Il Presidente della Corte dei Conti è nominato dal Governo ed è tenuto a riferire al capo
del Governo sull’andamento dei lavori della Corte
Il Procuratore generale presso la Corte dei Conti (svolge funzioni di pubblico
ministero)
Il Consiglio di presidenza della Corte dei Conti (funzione in parte analoghe a quelle del
Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa) è composto dal Presidente della
Corte dei Conti, dal Procuratore generale presso la Corte dei Conti, dal Presidente di
Sezione più anziano, da dieci magistrati eletti fra le diverse qualifiche e da quattro
esperti designati dai Presidenti di Camera e Senato tra i professori ordinari o avvocati
con 15 anni di esercizio professionale.
I magistrati della Corte dei Conti si distinguono in: referendari, primi referendari e
consiglieri. Al primo livello si accede tramite concorso pubblico, a quelli successivi
mediante promozioni. Il Governo conserva il privilegio di nominare la metà dei
Consiglieri, mentre l’altra metà è riservata alla promozione dei primi referendari.
Per le funzioni di controllo (per quelle giurisdizionali di rimanda al prossimo capitolo)
bisogna distinguere:
     il controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo
     il controllo successivo sugli atti delle aziende pubbliche
     il controllo successivo sul rendiconto annuale dello Stato
     il controllo sulla gestione finanziaria degli enti pubblici e gli enti sovvenzionati
        dallo Stato
     il controllo successivo sulla gestione del bilancio e del patrimonio delle
        amministrazioni pubbliche (comprese le amministrazioni regionali)

IL CONTROLLO PREVENTIVO DI LEGITTIMITÀ SUGLI ATTI DEL GOVERNO
Sono nove categorie di atti da sottoporre necessariamente al controllo della Corte dei
Conti. Oltre questi atti il Presidente del Consiglio dei ministri può richiedere il controllo
temporaneo preventivo su atti che in sede di controllo successivo hanno subito
rilevazioni di ripetuta irregolarità.
È da sottolineare che il Governo può disporre la registrazione con riserva di un atto
ritenuto, dal magistrato addetto al controllo, illegittimo. Il ministro competente può
chiedere al Consiglio dei ministri che l’atto o il decreto debba avere corso e la Corte in
Sezioni riunite se conferma la motivazione di illegittimità appone la registrazione con
riserva, come richiesta dal Governo, dandone comunicazione alle Camere.

IL CONTROLLO SUCCESSIVO SUGLI ATTI DELLE AZIENDE PUBBLICHE
La vigilanza ed il controllo avviene con forme di controllo a posteriori secondo
disposizioni di leggi specifiche.

IL CONTROLLO SUCCESSIVO SUL RENDICONTO ANNUALE DELLO STATO
È un controllo a posteriori quello di parificazione del rendiconto generale dello Stato e
dei rendiconti annessi. Il ministro dell’economia, prima di trasmettere il rendiconto
annuale alle Camere lo trasmette alla Corte dei Conti, che a Sezioni riunite ne valuta la
legittimità delle spese rispetto alle previsioni di bilancio.




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IL CONTROLLO SULLA GESTIONE FINANZIARIA DEGLI ENTI PUBBLICI E
GLI ENTI SOVVENZIONATI DALLO STATO
È un controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via
ordinaria. Se lo Stato ha partecipato solo all’aumento del capitale allora il controllo
spetta ad altri sistemi di controllo.

IL CONTROLLO SUCCESSIVO SULLA GESTIONE DEL BILANCIO E DEL
PATRIMONIO DELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE (COMPRESE LE
AMMINISTRAZIONI REGIONALI)
Si tratta non solo di un controllo di legittimità, ma anche di regolarità delle gestioni,
cioè di rispondenza dei risultati dell’azione amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla
legge.

Il Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro
Il CNEL è quindi un organo ausiliario consultivo del Parlamento, del Governo e delle
Regioni nei settori della politica economica e sociale con funzioni facoltative e senza
alcun vincolo
È composto da esperti (dodici) e da rappresentanti delle categorie produttive
(novantanove), che restano in carica cinque anni (totale 122 con il Presidente).
Il Presidente è nominato dal Governo.
Gli esperti sono nominati:
     otto dal Presidente della Repubblica
     quattro dal Governo.
I rappresentanti delle categorie produttive sono designati:
     44 rappresentanti dei lavoratori dipendenti
     18 rappresentanti lavoratori autonomi
     37 rappresentanti delle imprese
     10 rappresentanti del volontariato e dell’associazionismo sociale.
Il CNEL è quindi un organo ausiliario consultivo del Parlamento, del Governo e delle
Regioni nei settori della politica economica e sociale con funzioni facoltative e senza
alcun vincolo.




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