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N° speciale convegno 210/92
ATTI DEL Verona, 10 novembre 2006
CONVEGNO
CENTRO PER I DIRITTI DEL MALATO
relazione di E PER IL DIRITTO ALLA SALUTE
Giorgio Morales VERONA
interventi di: Convegno
Roberto Bassi
Ferdinando Braglia 210/92 UNA LEGGE GIUSTA
Atonio Giacon (indennizzo per malattie da trasfusioni o vaccinazione)
Giorgio Righetti
Proposta di modifica
statistica attività
Verona
Venerdì 10 Novembre 2006 – ore 15
alcune sentenze
Sala Conferenze ATER
Piazza Pozza, 1 – Verona
Relatore:
Giorgio MORALES Difensore Civico della Toscana
Intervengono:
Roberto BASSI Associazione Interregionale Disabili Motori
Ferdinando BRAGLIA Medico Legale Verona
Antonio GIACON Associazione Nazionale Emodializzati
Giorgio RIGHETTI Centro per i Diritti del Malato di Verona
Partecipa:
Anna TANTINI Difensore Civico di Verona
Coordina:
Roberto BUTTURA Centro per i Diritti del Malato di Verona
Organizzazione:
Centro per i Diritti del Malato e per il diritto alla salute
Via M. D’Azeglio, 27 a – 37123 Verona tel/fax 045 8000220
giorgio.righetti@movimentodeicittadini.it
210/92 : UNA LEGGE GIUSTA – proposta di modifica
contributo di Roberto Bassi – Presidente AIDM onlus
Il tema che ci occupa oggi è quello di ribadire, se ancora ce ne fosse bisogno, che ogni evento che causa danni
deve trovare un giusto risarcimento.
Questo in linea generale e di principio.
La realtà purtroppo è assai diversa ed articolata.
Io posso parlarvi di una patologia che per certi versi è remota nel tempo e, anche in ambiente medico, non più
considerata in quanto ritenuta “scomparsa” o meglio dire “eradicata”: la poliomielite.
Si stima che in Europa vi siano tra 1.000.000 e 1.500.000 di persone sopravvissute alla poliomielite. In Italia i
polio survivors sono circa 100.000. La maggior parte di queste persone ha contratto la malattia negli anni ’40,
’50, e inizio ’60. La maggior parte di queste persone ha una età compresa tra i 50 e i 70 anni, sta per terminare o
ha terminato l’attività lavorativa e ha una aspettativa di vita ancora lunga.
Questa aspettativa di vita trova sul proprio cammino una manifestazione della patologia che viene chiamata
effetto tardivo della poliomielite o sindrome post polio con nuove manifestazioni cliniche che accentuano ed
aggravano lo stato invalidante originariamente prodotto dalla malattia.
La poliomielite è stata una delle prime patologie che hanno dato luogo a richieste risarcitorie nei confronti dello
Stato per il verificarsi di eventi dannosi quando non dolosi.
Andando per ordine e schematizzando possiamo dire che:
In Italia la vaccinazione contro la poliomielite è stata introdotta nel 1957 utilizzando un vaccino ottenuto da
polioviru morti (il Salk – dal nome del suo scopritore).
Nel 1964 viene introdotto l’uso di un altro vaccino (il Sabin, sempre dal nome del suo scopritore) ottenuto con
poliovirus inattivato però ancora vivo.
Nel 1966 diviene obbligatoria la vaccinazione antipolio con uso di vaccino Sabin.
Nel 1982 viene definitivamente debellato in Europa e quindi anche in Italia, il poliovirus selvaggio.
Dal 1966 al 1998 tutti i casi di poliomielite registrati in Italia sono ascrivibili a manifestazioni collegate
direttamente con l’uso del vaccino antipolio (il Sabin). Dopo il 1989 i casi di polio da vaccino sono stati
estremamente rari (statisticamente uno ogni 2,5 milioni di dosi).
Infatti dal 1980 al 1994 ci sono stati solo 8 casi di polio associata al vaccino per anno mentre nel 1996 sono
ulteriormente crollati a 5 e nel 1998 solo 1.
Tutto questo in quanto nel 2000, l’allora Ministro della Sanità Rosy Bindi, obbligò all’abbandono della
vaccinazione con vaccino Sabin (che poteva presentare rischi) e reintrodusse il vaccino Salk.
Prima del 1966, data dell’introduzione della vaccinazione antipolio obbligatoria, i casi di poliomielite erano
ascrivibili a mancanza di vaccino o ad uso di vaccino poco efficace.
Nonostante il vaccino Sabin (sicuramente più efficace) fosse disponibile sul mercato, in Italia si continuò (dal
1957 al 1966) ad utilizzare il Salk. Questo purtroppo consentì che si verificassero molti casi di poliomielite che
sicuramente avrebbero potuto essere evitati ma che consentì (si sostiene da più parti) di smaltire le scorte
farmaceutiche di vaccino Salk.
A seguito degli eventi narrati molti cittadini, colpiti dal morbo, chiesero di essere indennizzati giudicando il
ricorso al vaccino tardivo.
E’ da sottolineare che le leggi istitutive dell’obbligo vaccinale risalgono agli anni ’60 mentre si è dovuto
attendere oltre 25 anni perché il cittadino che abbia subito un danno permanente da vaccino o altro veda
soddisfatto un proprio diritto sacrosanto.
La legge che istituisce il diritto al risarcimento (210/92) è diretta conseguenza della sentenza della Consulta n.
307/90. Questa legge è stata in più parti dichiarata incostituzionale. Essa comunque rappresenta un punto fermo
per il cittadino: il diritto a essere risarcito a seguito di danni irreversibili, ancorché gravi, provocati da
vaccinazioni obbligatorie.
Ritengo che oggi si debba vedere la proposta di modifica della legge non già dal punto di vista se è lecito o meno
obbligare alla vaccinazione, bensì quali che siano i termini e i modi che il legislatore deve assumere per garantire
un migliore soddisfacimento del diritto a un giusto risarcimento.
In questo contesto la proposta di modifica avanzata dal Difensore Civico della Regione Toscana rappresenta una
giusta aspettativa da parte dei cittadini colpiti da eventi dannosi ancorchè prevedibili. Non dobbiamo però
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dimenticare la moltitudine di coloro che a casa delle imposizione di tempi stretti o di mancata o cattiva
informazione si sono visti negare il diritto a chiedere un giusto risarcimento. Per molti versi abbiamo assistito a
determinazioni delle Commissioni deputate alle verifiche una assoluta mancanza di professionalità. In alcuni casi
si è assistito al prevalere della giustificazione “mancanza di risorse” a quella del “soddisfacimento di un diritto”.
Appare di tutta evidenza la necessità di:
- abolizione dei termini per la presentazione delle domande associata ad una massiccia campagna
informativa;
- definizione rapida delle richieste di indennizzo;
- adozione di commissioni mediche professionalmente preparate;
- superamento della presentazione di documentazioni o certificazioni datate che , in molti casi, sono andate
smarrite o sono introvabili;.
Legge 210/92: Una legge giusta.
10.11.2006 – Convegno presso il Centro dei Diritti del Malato di Verona
Dott. Ferdinando Braglia – Medico Legale –Verona
Ringrazio il “Centro dei Diritti del Malato” di Verona per avermi invitato a partecipare a questo incontro. Il
compito affidatomi è quello di esaminare gli aspetti medico legali della legge che ritengo debbano essere
migliorati in base alla mia ultradecennale esperienza medico legale in questo peculiare ambito. In questo
intervento partirò da un esame storico della normativa, indispensabile per capire il successivo esame degli
aspetti medico legali, a mio parere, degni di essere posti all’attenzione del legislatore.
CENNI STORICI SULLA NORMATIVA
Nella seconda metà degli anni 80 inizia a porsi all’attenzione pubblica il problema delle complicanze infettive
da trasfusioni, problema che assume ben presto le connotazioni di un allarme sociale essendo stato isolato nel
1985 il virus dell’HIV, responsabile dell’AIDS e nel 1989 il virus dell’HCV responsabile di oltre l’80% delle
epatiti post trasfusionali.
Le prime sentenze su contagi da somministrazione di sangue ed emoderivati sono del 1983, ma dopo il 1987 le
sentenze delle varie Corti di merito, di legittimità e della Corte Costituzionale tentano di colmare un vuoto
legislativo, reso ancora più evidente dalla legislazione europea.
Si citano le principali sentenze, proposte di legge e norme dell’epoca:
Corte di Appello di Trieste sentenza del 16/06/87: “il produttore- venditore di una medicina, che utilizza nella
sua composizione un componente acquistato da terzi e da altri prodotto, è tenuto a sottoporre a diligente
controllo il componente per accertare che non sia difettoso e quindi idoneo a provocare danno a colui al quale
venga somministrato. Non occorre che siffatto obbligo sia stabilito normativamente, derivando dal generico
dovere di diligenza, derivato dall’art. 2043 c.c.. Il grado di diligenza richiesto dal produttore di farmaci, in
considerazione della natura dell’attività farmaceutica, di estrema delicatezza per il rischio che la
somministrazione di farmaci comporta per la salute del paziente, è massimo, per cui il semplice dubbio o anche
una non perfetta compiutezza degli studi scientifici, inidonea quindi a portare risultati di assoluta certezza,
deve indurre il produttore a non porre in commercio il farmaco”. Nella fattispecie l’elemento di colpa
dell’importatore è stato rinvenuto nell’omissione di controllo delle gammaglobuline, in violazione delle norme
in materia di importazione e produzione di emoderivati; quello del fornitore americano nell’insufficienza dei
controlli effettuati e documentati o, quantomeno, nella non perfezione tecnica del metodo usato.
Tribunale di Milano sentenza del 19/11/87: … dovendosi considerare la produzione di farmaci attività
pericolosa, non è esente da responsabilità il produttore di emoderivati contenenti, per insufficiente screening, il
virus dell’epatite B.
Corte di Cassazione (Cass. Civ. Sez. III, pres. Laudato, Crinos-Fincrinos SpA/Fiorasi in Resp. Civ. Prev. 2, n.
406, 1988) ha confermato la sentenza di merito (Corte d’Appello di Venezia del 26/01/83), che aveva ritenuto
pericolosa l’attività di produzione e di commercializzazione di farmaci contenenti gammaglobuline umane.
(Caso Trilergan).
D.P.R. n. 224 del 24/05/1988 attuazione della normativa CCE 85/374 sancisce la responsabilità del produttore
per danni causati dal suo prodotto. La responsabilità è comunque esclusa qualora lo stato delle conoscenze
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scientifiche non permettono di scoprire la dannosità del prodotto al momento in cui questo viene messo in
circolazione:
Art.1. Il produttore è responsabile del danno cagionato dai difetti del suo prodotto.
Art.2. Prodotto, ai fini delle presenti disposizioni, è ogni bene mobile...sono esclusi i prodotti...che non abbiano
subito trasformazioni. Si considera trasformazione la sottoposizione del prodotto a un trattamento che ne
modifichi le caratteristiche, oppure vi aggiunga sostanze. Sono parificati alla trasformazione, quando abbiano
carattere industriale, il confezionamento e ogni altro trattamento, se rendano difficile il controllo del prodotto
da parte del consumatore o creino un affidamento circa la sua sicurezza.
Art.6. La responsabilità è esclusa... se lo stato delle conoscenze scientifiche e tecniche, al momento in cui il
produttore ha messo in circolazione il prodotto, non permetteva ancora di considerare il prodotto come
difettoso.
Art.8. Il danneggiato deve provare il danno , il difetto e la connessione causale tra difetto e danno.
Art.11. E’ risarcibile, in base alle disposizioni al presente decreto: a) il danno cagionato da morte e da lesioni
personali...”.
Per “trasformazione“ s’intende ogni trattamento che modifichi le caratteristiche del prodotto naturale o
aggiunga al prodotto stesso delle sostanze (in teoria basta dunque l’aggiunta di anticoagulanti al sangue per
trasformare quest’ultimo da prodotto naturale in prodotto trasformato), e per “confezionamento” s’intende
ogni altro trattamento del prodotto naturale quando induca un affidamento sulla sua sicurezza (potrebbe essere
il caso degli emoderivati e, per taluni aspetti, anche del sangue distribuito nelle sacche da emotrasfusione).
Gli elementi esaminati evidenziano uno spostamento in materia di sangue ed emoderivati della responsabilità
dal campo professionale medico a quello della produzione e distribuzione.
Per quanto riguarda i danni da vaccinazione obbligatoria, si pone il problema della disciplina da applicare a chi
avesse riportato danni irreversibili dall’assoggettamento a un trattamento sanitario obbligatorio, per i quali la
legge non prevedeva alcun indennizzo.
Sentenza della Corte Costituzionale 307/90. Il Tribunale di Milano con ordinanza del 23/02/89 formulava
questione di legittimità costituzionale della legge 4/02/1966, n. 51, riguardo all’obbligatorietà della
vaccinazione antipoliomielitica, nella parte in cui non prevede un sistema di indennizzo per incidenti vaccinali
(caso di una madre che aveva contratto la poliomielite per assistere il figlio sottoposto a vaccinazione). La Corte
Costituzionale, nella sentenza citata, con una chiara motivazione, dopo aver ribadito che la pronuncia di
incostituzionalità si rende necessaria, perché non si versa in tema di colpa per cui rimane intatta l’efficacia
dell’art. 2043 c.c., sancisce l’incostituzionalità della legge in base ai seguenti argomenti:
la legge che impone la vaccinazione antipolio (trattamento sanitario obbligatorio) non viola il comma 2 dell’art.
32 della Costituzione, che così recita: ”nessuno può essere obbligato a un determinato trattamento sanitario se
non per disposizione di legge. La legge non può in nessun caso violare i limiti imposti dal rispetto della persona
umana”;
la legge viola il comma 1 dell’art. 32, che qui di seguito riportiamo: “la Repubblica tutela la salute come
fondamentale diritto dell’individuo e interesse della collettività, e garantisce cure gratuite agli indigenti”, nella
parte in cui non prevede un equo ristoro del danno subito, nel caso in cui, sia chi è soggetto a trattamento
sanitario obbligatorio, sia chi abbia prestato a questi assistenza, abbia riportato una malattia invalidante.
La sentenza 307/90 della Corte Costituzionale è quindi la spinta finale, ineludibile, che obbliga il parlamento a
legiferare in tema di indennizzo sui soggetti danneggiati da vaccinazioni obbligatorie.
Purtroppo però nella stessa normativa, complice verosimilmente lo scandalo del sangue infetto, vengono
accomunati due eventi giuridicamente assai diversi: un trattamento sanitario obbligatorio, al quale fa esplicito
riferimento la sentenza 307/90 della Corte Cost., ed un trattamento sanitario assolutamente non obbligatorio,
quale la trasfusione.
La successiva Sentenza n. 118 del 1996 della Corte Costituzionale, richiamando la precedente sentenza n. 307
del 1990 in tema di tutela costituzionale della salute, al di là dell’argomento specifico trattato è da considerarsi
una pietra miliare per la medicina legale, poichè precisa le tre fattispecie giuridiche del danno alla salute
da colpa o dolo altrui;
da caso fortuito;
dall’obbligo di esporsi per pubblica necessità e/o pubblica utilità ad un rischio di nocumento per la salute
stessa. In quet’ultimo caso la Corte ribadisce “l’obbligo di ripagare il sacrificio che taluno si trova a subire per
un beneficio atteso dall’intera collettività”.
L’evento giuridicamente rilevante quindi non è il solo danno alla salute, ma sono le cause che l’hanno
determinato, che in ultima analisi determinano diritti diversi della persona lesa.
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Arriviamo infine all’insieme delle norme e delle sentenze che allo stato attuale codificano i benefici ex lege
spettanti al cittadino danneggiato da trasfusioni e da vaccinazioni obbligatorie, note al pubblico come L.210/92.
La legge originale pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale 6 Marzo 1992, n. 55 è stata infatti modificata da numerose
norme successive e da sentenze della Corte Costituzionale:
Legge 25 febbraio 1992 n. 210.
D.L. 1 luglio 1996, n° 344, articolo 6 (in nota al D.L. 548/96).
D.L. 23 ottobre 1996, n. 548, articolo 7.
L. 20 dicembre 1996 n.641
Legge 25 luglio 1997, n. 238.
Legge 12 marzo 1999, n. 68.
L. 14 ottobre 1999, n. 362 – Articolo 3, commi 3 e 4.
L. 24 dicembre 2003 n. 350 art. 3 commi 3 e 4.
Conferenza Stato Regioni: Repertorio Atti n. 1508 del 1° agosto 2002.
Conferenza Stato Regioni: Repertorio Atti n. 2075 del 23 settembre 2004.
Corte Costituzionale:
Sentenza 15-18 aprile 1996, n. 118.
Sentenza 23-26 febbraio 1998, n. 27.
Sentenza 08-22 giugno 2000, n. 226.
Sentenza 20 novembre 2002, n. 476
Questo senza voler citare le norme in materia di liquidazione ed importo degli indennizzi, quelle sul
trasferimento delle funzioni amministrative, i pareri degli organi tecnici e le circolari contenenti direttive
applicative.
PROBLEMI MEDICO LEGALI DI APPLICAZIONE DELLA NORMA.
I termini della domanda sono stati fin dall’inizio una motivazione di contenzioso, non ancora risolto. Si
tratta di un problema principalmente di natura giuridica con solo alcuni risvolti medico legali. Dal punto di
vista medico legale più si allontana l’indagine amministrativa e/o giudiziaria, più diventa difficile
ricostruire i fatti e quindi poter acquisire elementi di giudizio ragionevolmente certi per esprimere le
valutazioni medico legali richieste dalla legge. Succede spesso nell’esame di pratiche relative ad eventi
remoti, di oltre 10 anni antecedenti la domanda, di riuscire con l’indagine amministrativa ad acquisire
elementi di valutazione sufficienti ad esprimere i giudizi medico legali con ragionevole certezza: in questi
casi non vi sono motivazioni medico-legali per negare il beneficio solo per la decorrenza dei termini
amministrativi di presentazione della domanda.
Sono i casi in cui:
La documentazione comprova con sufficiente certezza le vaccinazioni, le complicanze successive, la
successione cronologica degli eventi, lo stato di salute del soggetto antecedente le vaccinazioni.
È possibile una indagine trasfusionale con individuazione del donatore e/o delle partite di emoderivati che
hanno causato il contagio trasfusionale, con elementi probatori sufficienti ad escludere una preesistenza
dell’infezione in esame alla terapia trasfusionale.
I maggiori problemi nell’applicazione della L.210/92 sono secondari ad una serie di imprecisioni e
trascuratezze scientifiche, che si riflettono sulla terminologia usata. Tali imprecisioni determinano:
Una grave sperequazione tra i cittadini ammettendo al beneficio alcuni soggetti ed escludendone altri, che
dal punto di vista medico legale hanno avuto complicanze per trattamenti sanitari giuridicamente analoghi a
quelli ammessi al beneficio.
Una sperequazione di trattamento anche per chi è ammesso al beneficio.
Una impossibilità di valutare nei soggetti ammessi al beneficio la persistenza dei requisiti per continuare a
godere dei benefici stessi.
Un contenzioso enorme con oneri elevatissimi per lo stato sia in ambito amministrativo che civilistico
risarcitivo.
La creazioni di alcune categorie di soggetti che godono di un privilegio duplice e cumulabile per la stessa
patologia.
I problemi sono quindi molteplici e sono secondari a quattro ordini di fattori
Sono stati posti nella stessa legge due tipi di trattamenti sanitari assolutamente diversi tra loro sul piano
medico. I due trattamenti sono eseguiti con modalità ed indicazioni talmente diverse da configurare due
fattispecie giuridiche diverse, proprio in base alla sentenza 307/90 della Corte Costituzionale.
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Le vaccinazioni, intese come profilassi primaria e secondaria ovvero trattamento per evitare il contagio e/o lo
sviluppo di infezione clinica a seguito del contagio. Esistono infatti trattamenti immunostimolanti con la
somministrazione di antigeni microbici con le stesse modalità delle vaccinazioni la cui funzione è però quella di
ridurre la virulenza e la gravita di una infezione già in atto. Tali trattamenti chiamati tecnicamente vaccinazioni
dal punto di vista medico e giuridico sono atti terapeutici veri e propri su soggetti già malati e quindi non sono
assolutamente accomunabili ad una trattamento di prevenzione primaria e/o secondaria effettuato su di un
soggetto sano.
Le trasfusioni: atto terapeutico per cui si somministra ad un paziente sangue o meglio emocomponenti labili
(derivati del frazionamento del sangue eseguito presso i centri trasfusionali) e/o stabili (derivati del sangue di
provenienza industriale) con finalità esclusiva terapeutica, ovvero con la finalità di curare un soggetto malato.
La mancata considerazione della natura intrinseca del trattamento sanitario in valutazione ha portato ad
ammettere al beneficio alcuni soggetti previsti dalla norma ed ad escluderne altri che da un punto di vista
scientifico e quindi medico legale hanno ricevuto un trattamento sanitario del tutto analogo ai primi.
L’imprecisione nella terminologia rende necessaria una interpretazione della norma già in ambito
amministrativo periferico. Le interpretazioni sono spesso diverse e quindi viene meno il principio fondamentale
de “La legge è uguale per tutti”.
La corretta applicazione a livello dei giudizi medico legali prevede un bagaglio di conoscenze specifiche assai
approfondite in molteplici ambiti della medicina: trasfusionale, infettivo, neurologico, epidemiologico, medico
legale. Per questi motivi la legge deve essere applicata già a livello amministrativo periferico da personale
medico che abbia una profonda conoscenza scientifica delle problematiche affrontate ed una elevatissima
competenza medico-legale, onde evitare applicazioni che potremmo definire eufemisticamente “creative” della
norma stessa, deludendo le legittime aspettative di alcuni e concedendo i benefici immotivatamente ad altri.
GLI EVENTI GIURIDICAMENTE RILEVANTI IN ESAME
Le sentenze della Corte Costituzionale 307/90 e 118/96 stabiliscono gli ambiti giuridici del danno alla salute:
Da colpa o dolo altrui;
Da caso fortuito;
Dall’obbligo di esporsi per pubblica necessità e/o pubblica utilità ad un rischio di nocumento per la salute
stessa. In quet’ultimo caso la Corte ribadisce “l’obbligo di ripagare il sacrificio che taluno si trova a subire per
un beneficio atteso dall’intera collettività”.
Dobbiamo innanzitutto cercare di capire quale sia il beneficio atteso dall’intera collettività che rende lecito e non
anticostituzionale un trattamento sanitario obbligatorio, nonostante il divieto costituzionale di sottoporre un
soggetto a trattamenti sanitari contro la sua volontà ex art. 32.
Identificando tale beneficio nella salute del singolo cittadino:
Qualunque danno alla salute derivante da una complicanza terapeutica dovrebbe essere indennizzato a
prescindere da eventuali responsabilità dolose o colpose di terzi.
Anche un danno alla salute da caso fortuito rientrerebbe in questa fattispecie giuridica, poiché:
Il soggetto che contrae una infezione a trasmissione interumana si espone al rischio di contagio nella vita
sociale, di relazione e lavorativa, ambiti del vivere civile che determinano lo sviluppo ed il progresso della
società e quindi un beneficio atteso per l’intera collettività.
Anche gli incidenti stradali, aerei e navali rientrerebbero in questo ambito: la possibilità di spostarsi
velocemente è fattore fondamentale dello sviluppo sociale ed economico della collettività.
Stesso discorso per gli incidenti sportivi: lo sport irrobustisce il corpo e rende meno soggetti alle malattie
cardiovascolari, per cui ha un benefico effetto sulla salute pubblica.
Appare subito evidente come una tale interpretazione estensiva sia inapplicabile.
Quindi devono essere considerati trattamenti sanitari che producono un beneficio per l’intera comunità tutti
quelli che somministrati ad un soggetto sano hanno lo scopo di ridurre la probabilità che sviluppi la malattia e
di limitare la diffusione di una malattia, anche esponendo il singolo cittadino trattato al rischio della
complicanza del trattamento.
Le vaccinazioni obbligatorie sono un trattamento sanitario la cui finalità è la profilassi primaria o secondaria di
una malattia infettiva ovvero impedire l’infezione o impedire che l’infezione determini una malattia
clinicamente evidente.
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Spiegato in modo semplice e comprensibile anche ai non addetti ai lavori il principio logico e scientifico delle
vaccinazioni è il seguente:
Quando una infezione avviene per la prima volta il nostro organismo ha bisogno di tempo per riconoscere
l’agente infettivo estraneo e produrre una risposta di difesa (immunitaria) sufficiente a combattere e debellare
l’infezione o i suoi effetti.
Alcuni agenti microbici sfruttano questo intervallo di tempo tra l’infezione e l’attivazione di una risposta
immunitaria sufficiente a combatterla per produrre malattie gravi con prognosi grave sia per la vita che per le
menomazioni residue post malattia.
Se noi addestriamo prima il sistema immunitario a riconoscere questi agenti infettivi, in caso di infezione
avremo una risposta immunitaria efficace in brevissimo tempo e quindi in caso di contagio non si produrrà la
replicazione microbica con diffusione del contagio e/o la malattia.
Inoltre per molte infezioni il contagio è da uomo ad uomo: il microrganismo si replica del soggetto infettato e da
questo infetta altri soggetti. Se con le vaccinazioni produciamo una immunità al microrganismo nel 70-80%
della popolazione inibiamo la replicazione del microrganismo e quindi otteniamo che il microrganismo non
riesce più a circolare. In questo modo proteggiamo indirettamente anche il restante 20-30%, non immune e
quindi eradichiamo la malattia in quella popolazione
Per “addestrare il sistema immunitario” si somministra il vaccino. che altro non è che un antigene microbico
ovvero una parte del corpo del microrganismo o la tossina o il microrganismo stesso trattato in modo da
renderlo assai poco aggressivo.
Esistono vaccinazioni che rendendo la maggior parte della popolazione immune ad un microrganismo, ne
impediscono la circolazione e quindi hanno un effetto di protezione della salute di tutta la popolazione.
Appartengono a questo gruppo l’antipoliomielite, l’antivaiolosa, l’antirosolia, l’antipertosse, l’antitubercolare,
etc. In conclusione il beneficio atteso per l’intera collettività è la riduzione del rischio di epidemie.
A questo punto è lecito chiedersi perché il legislatore non abbia compreso nella L210/92 anche tutti i casi di
complicanze ed effetti collaterali derivanti dagli altri provvedimenti obbligatori di profilassi primaria e/o
secondaria, quali antibiotico terapia nei soggetti venuti a contatto con portatori di malattie batteriche (es.
contatti di paz. con tubercolosi aperta, contatti con paz. con meningite, etc), complicanze ed effetti collaterali di
disinfettanti e disinfestanti usati per bonifiche ambientali, complicanze per terapie antiparassitarie quali la
prevenzione antimalarica, etc.
Altre vaccinazioni come l’antitetanica e l’antidifterica non proteggono contro l’infezione batterica, ma
impediscono che la tossina determini i gravi danni tipici della malattia. Queste vaccinazioni non determinano
quindi una protezione anche nei soggetti non vaccinati, ma solo nel soggetto vaccinato ed immune.
Mancherebbe il beneficio atteso dall’intera collettività, in base al precedente ragionamento, e quindi sarebbero
incostituzionali.
Non essendo stata dichiarata incostituzionale l’obbligatorietà di tali vaccinazioni, si deve dedurre che anche per
esse c’è un beneficio per la collettività.
L’unico beneficio collettivo possibile è quello di ridurre l’incidenza di alcune malattie molto diffuse ed il loro
costo sociale secondario all’alta incidenza nei soggetti non vaccinati, alla elevata mortalità ed ai gravi esiti delle
malattie stesse. Anche le complicanze di queste vaccinazioni rientrano quindi nel danno alla salute conseguente
all’obbligo di esporsi ad un rischio (terapia vaccinale), per un beneficio atteso dall’intera collettività (importante
riduzione dei costi sociali della malattia).
Le somministrazioni di sangue e/o di emoderivati ha connotazioni completamente diverse: sono trattamenti
rivolti a curare il singolo soggetto e non è possibile individuare alcun beneficio collettivo, inoltre non sono e non
sono mai stati trattamenti sanitari obbligatori.
Le complicanze delle trasfusioni non possono quindi in alcun modo configurare l’ipotesi giuridica di un danno
alla salute conseguente all’obbligo di esporsi ad un rischio di nocumento per un beneficio atteso dalla intera
collettività. Le complicanze trasfusionali possono essere giuridicamente inquadrate solo nelle altre due ipotesi
di danno alla salute di cui alla sentenza 118/96 della Corte Costituzionale: da caso fortuito, da colpa o dolo
altrui.
Non vi è quindi alcun apparente motivo per concedere un trattamento di privilegio a soggetti affetti da
complicanze trasfusionali, dato che le norme italiane prevedono per i danni alla salute conseguenti a dolo o
colpa altrui il risarcimento e per quelli da caso fortuito i benefici assistenziali di cui all’invalidità civile ed alle
norme sull’handicap, nonché i benefici previdenziali per i lavoratori divenuti invalidi o inabili di cui alle leggi
222/84 e 335/95.
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Questo apparentemente immotivato beneficio concesso dalla legge ha generato un contenzioso giudiziario
enorme, nella presunzione che il beneficio stesso fosse stato concesso come risarcimento ridotto di danni alla
salute in realtà secondari quantomeno a colpose omissioni legislative o dell’amministrazione centrale e/o
periferica dello stato.
Da questa presunzione nascono i grandi processi con richieste di risarcimenti miliardari, milionari in euro, che
hanno per attori centinaia di beneficiari della L.210/92 e per convenuti lo Stato, il Ministero della Sanità/Salute,
le Regioni, fino ai singoli ospedali e medici.
Il tutto condito da consulenze tecniche d’ufficio a volte scientificamente rigorose e precise, altre volte
quantomeno fortemente carenti, ma soprattutto dall’utilizzo improprio dei verbali redatti dalle CMO, con
conseguenti sentenze finali sulle quali si potrebbero sollevare numerose obiezioni, con un onere economico per
lo Stato elevatissimo, anche solo per i costi giudiziari.
Da un punto di vista scientifico la trasfusione è un innesto di tessuto, ovvero, un soggetto malato riceve da un
donatore sano un tessuto necessario per curare la malattia. La trasfusione è quindi equivalente ad un innesto
osseo da donatore, ad un trapianto di cuore o di altro organo.
E’ lecito a questo punto chiedersi: perché la legge concede un indennizzo solo a chi ha contratto un’epatite o
una infezione da HIV con la trasfusione e non a chi ha contratto le stesse malattie con un trapianto? Quali sono
le basi giuridiche di una tale sperequazione di trattamento in soggetti che hanno avuto un danno alla salute in
circostanze del tutto simili ed assimilabili ovvero giuridicamente equivalenti?
Non sono riuscito a dare risposta a questi quesiti e mi aspetto altre sentenze della Corte Costituzionale proprio
su questi temi.
Da ultimo mi preme segnalare un’altra apparente iniquità della L. 210/92: la peculiare situazione degli
emodializzati.
I benefici sono previsti per i soggetti che risultino contagiati da infezioni da HIV a seguito di somministrazione
di sangue e suoi derivati” o per “coloro che presentino danni irreversibili da epatiti post-trasfusionali”, ma
questa non è l’unica modalità in cui un ammalato può essere contagiato dall’uso terapeutico del sangue.
Le macchine per emodialisi fino a non molti anni or sono erano precaricate con 2-3 litri di sangue da emoteca,
prima di iniziare i trattamenti, e questo giustifica ampiamente l’altissima prevalenza di infezioni da HCV negli
emodializzati a prescindere da eventuali terapie trasfusionali.
In base alla attuale legge gli emodializzati, benché con elevatissima probabilità affetti da epatite cronica a
seguito dell’uso terapeutico del sangue, come i trasfusi, possono essere esclusi dai benefici della L.210/92 se
non sono stati trasfusi o se i donatori delle unità trasfusionali eventualmente ricevute risultano negativi.
Si tratta di una evidente sperequazione della legge, scientificamente immotivata.
Altra situazione di sospetta iniquità e quindi incostituzionalità è l’estensione dei benefici della legge 210/92 agli
operatori sanitari per i seguenti motivi:
L’infermiere contagiato da HCV in servizio ha
I benefici dell’infortunio o della malattia professionale (I.N.A.I.L.).
Qualora pubblico dipendente i benefici della causa di servizio con equo indennizzo, eventuale pensione
privilegiata ordinaria, etc., quelli economici non cumulabili con quelli I.N.A.I.L.
I benefici della L. 210/92 cumulabili con qualunque altro beneficio.
L’infermiere contagiato in servizio ad esempio dalla tubercolosi ha solo i benefici dell’I.N.A.I.L. e della Causa di
Servizio qualora pubblico dipendente.
L’infermiere libero professionista o dipendente da una struttura privata ha gli stessi benefici dell’infermiere
dipendente dalla pubblica amministrazione tranne la causa di servizio.
In sintesi cittadini che a causa del rischio al quale sono esposti per la stessa attività lavorativa contraggono una
malattia hanno tutele di legge diverse a seconda della malattia e del fatto che siano o meno pubblici dipendenti.
PROPOSTE DI MODIFICAZIONI DELLA L. 210/92
Articolo 1 comma 1
Attuale: “Chiunque abbia riportato, a causa di vaccinazioni obbligatorie per legge o per ordinanza di una
autorità sanitaria italiana, lesioni o infermità, dalle quali sia derivata una menomazione permanente della
integrità psico-fisica, ha diritto ad un indennizzo da parte dello Stato, alle condizioni e nei modi stabiliti
dalla presente legge”.
Proposta di modifica: “Ha diritto ad un indennizzo da parte dello Stato, alle condizioni e nei modi stabiliti
dalla presente legge, chiunque abbia riportato a causa di vaccinazioni obbligatorie per legge o per ordinanza
di una autorità sanitaria italiana e a causa di altri trattamenti sanitari di profilassi primaria e/o secondaria
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obbligatori o disposti da una autorità sanitaria italiana, lesioni o infermità, dalle quali sia derivata una
menomazione permanente della integrità psico-fisica.
Motivazione: godono dei benefici della legge anche coloro che hanno riportato danni alla salute conseguenti
a trattamenti sanitari obbligatori di profilassi diversi dalle vaccinazioni, ma del tutto equivalenti
giuridicamente e disposti da una autorità sanitaria, quali ad esempio:
le terapie contro la malaria;
le antibioticoterapie di prevenzione dei contatti contro infezioni batteriche particolarmente gravi o diffusive
(tubercolosi, meningite, etc).
I trattamenti antivirali per i contatti occasionali o da infortuni professionali con portatori di malattie virali
altamente diffusive o molto gravi: HIV, ebola, etc.
Articolo 1 comma 2
Attuale: “L’indennizzo di cui al comma 1 spetta anche ai soggetti che risultino contagiati da infezioni da
HIV a seguito di somministrazione di sangue e suoi derivati, nonché agli operatori sanitari che, in occasione
e durante il servizio, abbiano riportato danni permanenti alla integrità psico-fisica conseguenti a infezione
contratta a seguito di contatto con sangue e suoi derivati provenienti da soggetti affetti da infezione da HIV.
Proposta di modifica: “L’indennizzo di cui al comma 1 spetta anche ai soggetti che risultino contagiati da
infezioni da HIV a seguito di somministrazione di sangue e suoi derivati, nonché a chiunque, in occasione e
durante un servizio di pubblica utilità al quale era comandato o obbligati dalla legge, abbia riportato danni
permanenti alla integrità psico-fisica conseguenti a infezione contratta a seguito di contatto con sangue e
suoi derivati provenienti da soggetti affetti da infezione da HIV.”
Motivazione: come formulata attualmente la Legge potrebbe essere interpretata escludendo dai benefici
figure quali i vigili del fuoco, gli appartenenti ai corpi di polizia della stato e gli operatori della protezione
civile che nelle situazioni di emergenza-urgenza (incidenti stradali, calamità naturali, etc) hanno l’obbligo
giuridico di intervenire per limitare i danni alle persone ed alle cose. In questi interventi devono aiutare e
soccorre soggetti con ferite sanguinanti o possono ferisi con materiale contaminato. Giuridicamente il loro
operato è del tutto equivalente a quello degli operatori sanitari che hanno l’obbligo di curare gli ammalati
ed i feriti anche se tale attività comporta il rischio di contagio.
Articolo 1 comma 3:
Attuale: “I benefici di cui alla presente legge spettano altresì a coloro che presentino danni irreversibili da
epatiti post-trasfusionali”.
Proposta di modifica: “I benefici di cui alla presente legge spettano altresì a coloro che abbiano contratto
un’epatite cronica dall’uso ai fini terapeutici del sangue o a seguito di contagio dal sangue in occasione e
durante un servizio di pubblica utilità al quale erano comandati o obbligati dalla legge”.
Motivazioni:
In medicina l’unica cosa irreversibile è la morte. Anche le epatiti croniche da virus possono andare incontro
a remissione completa e stabile in rari casi spontanea, molto più frequentemente con appropriate terapie, per
cui applicando alla lettera la Legge si dovrebbe concedere il beneficio solo ai soggetti morti in seguito ad
epatite.
Viene recepita la Sentenza 20 novembre 2002 n. 476 della Corte Costituzionale che estende i benefici della L.
210/92 agli operatori sanitari anche per le epatiti croniche ed allargata a tutti i soggetti che per legge devono
svolgere anche solo occasionalmente le funzioni di soccorritore e/o operatore sanitario.
Articolo 1 comma 4:
Attuale: “I benefici di cui alla presente legge spettano alle persone non vaccinate che abbiano riportato, a
seguito ed in conseguenza di contatto con persona vaccinata, i danni di cui al comma 1; alle persone che, per
motivi di lavoro o per incarico del loro ufficio o per potere accedere ad uno Stato estero, si siano sottoposte a
vaccinazioni che, pur non essendo obbligatorie, risultino necessarie; ai soggetti a rischio operanti nelle
strutture sanitarie ospedaliere che si siano sottoposti a vaccinazioni anche non obbligatorie.”
Proposta di modifica: “I benefici di cui alla presente legge spettano alle persone non vaccinate che abbiano
riportato, a seguito ed in conseguenza di contatto con persona vaccinata, i danni di cui al comma 1; alle
persone che, per motivi di lavoro o per incarico del loro ufficio o per potere accedere ad uno Stato estero, si
siano sottoposte a trattamenti sanitari di profilassi primaria e/o secondaria che, pur non essendo obbligatori,
risultino necessari; ai soggetti a rischio operanti nelle strutture sanitarie ospedaliere o in altre strutture che
per legge hanno compiti anche occasionali di soccorso ed assistenza che si siano sottoposti a vaccinazioni
anche non obbligatorie.
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Motivazioni: le stesse dell’art, 1 comma 1 e2:
Comprendere anche i trattamenti sanitari di profilassi primaria e secondaria diversi dalle vaccinazioni.
Ammettere ai benefici i soggetti che pur non essendo operatori sanitari hanno l’obbligo di intervenire in
situazioni di urgenza-emergenza anche esponendosi al rischio di contagio.
Articolo 2 comma 1
Attuale: “… L’indennizzo e’ cumulabile con ogni altro emolumento a qualsiasi titolo percepito ed e’
rivalutato annualmente sulla base del tasso di inflazione programmato.”
Proposta di modifica: “… L’indennizzo e’ cumulabile con ogni altro emolumento a qualsiasi titolo percepito
tranne i benefici economici e pensionistici della causa di servizio di cui al D.P.R. 461/2001 e/o della
malattia/infortunio I.N.A.I.L. ed e’ rivalutato annualmente sulla base del tasso di inflazione programmato.
L’indennizzo è maggiorato del …% a titolo di risarcimento del danno biologico e la sua concessione è
subordinata alla rinuncia a qualunque azione giudiziaria risarcitiva contro le Industrie produttrici degli
emoderivati, lo Stato, le Regioni, le Az. Ospedaliere pubbliche e private, compresi i singoli operatori sanitari,
gli amministratori,i funzionari, i dirigenti, il Governo ed i suoi membri ”.
Motivazioni.
Evitare una grave disuguaglianza tra cittadini che hanno subito un danno alla salute in circostante
giuridicamente identiche. Ad esempio:
l’infermiere pubblico dipendente contagiato da HCV sul lavoro fruisce dei benefici della L.210/92, delle
leggi per le patologie dipendenti da causa di servizio e dell’I.N.A.I.L. con benefici economici non
cumulabili.
L’infermiere pubblico dipendente contagiato dalla virus della SARS fruisce dei benefici delle leggi per le
patologie dipendenti da causa di servizio e dell’I.N.A.I.L., quelli economici non cumulabili.
L’infermiere libero professionista o dipendente privato contagiato da HCV sul lavoro fruisce dei benefici
della L.210/92, e dei benefici per l’infortunio/malattia professionale I.N.A.I.L..
L’infermiere libero professionista o dipendente privato contagiato dal virus della SARS sul lavoro fruisce
solo dei benefici per l’infortunio/malattia professionale I.N.A.I.L..
Chiudere i contenziosi sui danni da vaccinazione e attribuiti all’uso terapeutico del sangue e dei suoi
derivati, che hanno un costo economico elevatissimo per lo Stato e quindi per l’intera collettività, anche solo
per le spese di causa, riconoscendo il danno biologico già a livello amministrativo stragiudiziale. Il danno
biologico può essere riconosciuto anche con una nuova valutazione delle Commissioni Mediche che lo
quantifichino percentualmente per ogni singolo caso, attribuendo un valore economico aggiuntivo
nell’indennizzo erogato per ogni punto percentuale o per fasce (ad es.: per danni biologici ≤ 10% il 10%, per
danni biologici tra il 10 e il 20% il 20%, ecc.).
Articolo 3 comma 7
Attuale “Per coloro che, alla data di entrata in vigore della presente legge, hanno già subito la menomazione
prevista dall’art. 1, il termine di cui al comma 1 del presente articolo decorre dalla data di entrata in vigore
della legge stessa”.
Proposta di modifica: “Per coloro che, alla data di entrata in vigore della presente legge, hanno già subito la
menomazione prevista dall’art. 1, il termine di cui al comma 1 del presente articolo decorre dalla data di
entrata in vigore della legge stessa. I benefici di cui alla presente legge possono essere concessi anche a coloro
che hanno presentato la domanda oltre i termini di legge solo quando sia possibile in sede istruttoria acquisire
elementi probatori che consentano alle commissioni mediche di stabilire con sufficiente certezza l’esistenza di
nesso causale di cui all’art. 4 comma 3.”.
Motivazione. Come già precisato, il problema dei termini è di natura giuridica e non medico legale. Il solo
aspetto medico legale è legato alla difficoltà di ricostruire gli eventi in esame quando molto remoti. Quando
la ricostruzione degli eventi è possibile e consente di stabilire con ragionevole certezza il diritto del
cittadino ai benefici di legge, non vi sono motivazioni medico legali per non concederli.
Articolo 4 comma 1.
Attuale. “Il giudizio sanitario sul nesso causale tra la vaccinazione, la trasfusione, la somministrazione di
emoderivati, il contatto con il sangue e derivati in occasione di attività di servizio e la menomazione
dell’integrità psico-fisica o la morte è espresso dalla commissione medico-ospedaliera di cui all’art. 165 del
testo unico approvato con decreto del Presidente della Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1092.(8)”.
Proposta di modifica: “Il giudizio sanitario sul nesso causale tra la vaccinazione, la trasfusione, la
somministrazione di emoderivati, il contatto con il sangue e derivati in occasione di attività di servizio e la
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menomazione dell’integrità psico-fisica o la morte è espresso da apposite commissioni regionali o provinciali
presiedute da uno specialista in medicina legale e di cui fanno parte a seconda dei casi da esaminare specialisti
in medicina trasfusionale, immunologia clinica, genetica, neurologia, neuropsichiatria infantile,
gastroenterologia o altre branche specialistiche della medicina inerenti al caso. L’interessato/a può chiedere la
presenza nella commissione anche di un proprio medico fiduciario, assumendosi l’onere economico della
partecipazione del proprio medico di fiducia alla commissione.”.
Motivazione: si tratta di giudizi tecnicamente molto difficili e complessi che richiedono una grande
competenza e preparazione specifica sull’argomento da parte dei membri delle commissioni. Esperti
improvvisati producono solo giudizi scientificamente non corretti ed immotivati con ingiusta esclusione ai
benefici e delusione delle legittime aspettative del cittadino o al contrario con eccessive elargizioni e
ingiusta dispersione di risorse pubbliche.
Articolo 6: Introduzione di tre nuovi commi:
Comma 3: Quando le Commissioni Mediche di cui all’art. 4 accertino che il soggetto affetto da epatite
cronica o da infezione da HIV contratte secondo le modalità di cui alla presente legge, abbia avuto una
remissione della malattia in seguito a terapie specifiche, concedono i benefici di legge con decorrenza dal
primo giorno del mese successivo la domanda al mese in cui è terminata la terapia.
Comma 4: L’erogazione dell’indennizzo può essere ridotta o sospesa qualora la malattia/menomazione per
cui è concesso sia migliorata o in remissione per effetto di terapie specifiche. I soggetti che fruiscono dei
benefici di cui alla presente legge sono sottoposti a periodiche visite di revisione presso le Commissioni
Mediche di cui all’art. 4, con cadenza non inferiore a 5 anni per le menomazioni neurologiche e a 2 anni per
le epatiti e le infezioni croniche da HIV.
Comma 5: I soggetti che fruiscono dei benefici di cui alla presente legge hanno l’obbligo di comunicare
tempestivamente alle Az. ULSS competenti qualunque modificazione della malattia/infermità conseguente a
trattamenti sanitari. Le Az. ULSS disporranno subito una nuova visita delle Commissioni Mediche di cui
all’art. 4. Il soggetto beneficiario che non comunica tempestivamente modificazioni della malattia/infermità,
che avrebbero comportato la riduzione o la sospensione dell’indennizzo deve restituire con gli interessi di
legge quanto ingiustamente percepito.
Motivazione:
Si sono verificati diversi casi di soggetti affetti da infezioni cronica da HBV e/o HCV, durata anche diversi
anni, che all’atto della visita in commissione medica erano in remissione dopo terapie specifiche. Al
contrario si sono verificati casi di soggetti ammessi a percepire i benefici della L. 210/92 che successivamente
si sono sottoposti a trattamenti farmacologici con remissione completa dell’infezione. Appare evidente
l’iniquità di tali situazioni, ancora più grave laddove penalizza il soggetto più diligente e forse meno
malizioso.
Le menomazioni conseguenti a terapie vaccinali difficilmente sono reversibili, ma non è detto che i
progressi della medicina non consentano in un prossimo futuro quantomeno di attenuare gli esiti
invalidanti. Quando la legge fu promulgata nel 1992 non c’erano terapie per le epatiti croniche o meglio
l’interferone dava pochi risultati. Attualmente le terapie con interferone, ribavirina, lamivudina, etc., danno
ottimi risultati, persistenti nel tempo. E’ giusto in questi casi interrompere l’erogazione dell’indennizzo, se
la malattia è in remissione. Lo stesso dicasi per le infezioni da HIV: le terapie antiretrovirali attuali hanno
ottimi risultati con remissione della malattia ed in alcuni casi addirittura conversione sierologia negativa.
Come già detto in medicina di irreversibile c’è solo la morte, allo stato attuale. Appare quindi
profondamente ingiusto che la legge non disponga revisioni periodiche dello stato di invalidità dei soggetti
beneficiari.
In conclusione ritengo che le modifiche proposte possano rendere più chiara la Legge, modificare le situazioni
di ingiustificata disuguaglianza dei cittadini, consentire una applicazione più uniforme sul territorio nazionale,
evitare ingiustificati sprechi di denaro pubblico, consentire una equo indennizzo dei soggetti danneggiati e
chiudere un contenzioso assai oneroso per lo stato, innescato in buona parte dalle imprecisioni della Legge
stessa.
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CONVEGNO
“210/92 – una legge giusta”
Verona 10 Novembre 2006
Relazione di Giorgio Righetti
Introduzione
Quando in associazione abbiamo deciso di organizzare questo convegno, la prima cosa a cui abbiamo pensato
è stata l’individuazione di un titolo, un titolo che rappresentasse efficacemente l’idea dell’iniziativa. “210/ 92 -
una legge giusta” ci è sembrato il più appropriato.
Non ci risulta, infatti, che vi sia nel nostro ordinamento una legge analoga, una legge che assegni a cittadini un
indennizzo in denaro per danni presumibilmente imputabili allo Stato.
Dico “presumibilmente” in quanto una parte consistente dei danneggiati non è in grado di produrre prove certe
sull’evento infettivo, in quanto avvenuto diversi anni prima.
In molti casi, quindi, mancano le prove, ossia il danneggiato non è in grado nè di provare che il sangue a lui
somministrato era infetto, nè tanto meno di provare che in quel momento il donatore era positivo al virus.
Giova ricordare che se la Costituzione non prevedesse l’obbligo dello Stato di tutelare la salute dei Cittadini,
sarebbe molto difficile, ad esempio, per chi ha contratto l’infezione da epatite C prima del novembre 1989, farsi
riconoscere il diritto all’indennizzo.
Successivamente, fortunatamente, si è giunti all’ inversione dell’onere della prova.
Infatti, mentre nei primi periodi di validità della legge 210/92 doveva essere il richiedente a dimostrare di essere
stato infettato, tale obbligo è stato poi trasferito al Ministero della Sanità a cui spetta provare che il donatore era
negativo.
Tale principio giuridico non ha avuto sempre un’applicazione omogenea, in molti casi è stato applicato
solamente dalla Commissione Medico Legale del Ministero, in fase di ricorso.
La legge 210/92 ha individuato due grandi gruppi di soggetti: le persone danneggiate da vaccino e le persone
danneggiate da trasfusione. I danneggiati da somministrazione di emoderivati sono, per la nostra esperienza, in
numero molto ridotto rispetto agli altri due gruppi.
Mentre per il primo gruppo vi è una precisa collocazione temporale del fatto che ha generato il danno (la
vaccinazione e la successiva malattia), per le trasfusioni, esclusi i casi di malattia acuta, la scoperta del virus
epatico avviene in tempi anche molto lontani dalla trasfusione stessa, in quanto, il virus epatico ha un periodo di
incubazione definito, ma si può attivare a distanza di anni.
Abbiamo poche informazioni sui casi di soggetti infettati dal virus HIV, supponiamo, che queste persone si
siano rivolte ad associazioni specifiche, operanti sul territorio, come la LILA od altre.
In questo convegno, però, non vogliamo trattare di aspetti medici, ma di diritto e diritti.
Il percorso legislativo delle leggi sui danni da vaccino/trasfusione è stato molto animato. L’iter della legge 210 fu
molto veloce, in pochi mesi passò dalla proposta all’approvazione.
Negli anni successivi, furono presentati dai Governi che si succedettero, numerosi decreti legge. Alcuni
decaddero, altri furono rinnovati e poi convertiti in legge.
Dei vari decreti ne voglio citare uno in particolare, Il decreto n.89 del 1995, Tale decreto includeva tra i soggetti
eredi diretti dell’avente diritto all’indennizzo, il “convivente more uxorio”, rappresentando un primo tentativo di
riconoscimento delle coppie di fatto, un tema attualmente molto dibattuto. Nel decreto successivo, convertito in
legge, però, queste parole sono state definitivamente cassate.
La legge 210/92
Il 25 febbraio 1992 è stata approvata la legge numero 210, una legge storica che sancisce un principio molto
importante: il diritto all’indennizzo a favore dei soggetti danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa
di vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni.
La legge 210 prevedeva che:
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1. ai soggetti colpiti da malattie a seguito di somministrazione di sangue o vaccinazioni sia riconosciuto un
indennizzo in denaro da parte dello Stato. Si badi bene che si parla di indennizzo e non di risarcimento, in
quanto il risarcimento ha una valenza giuridica diversa;
2. l’ indennizzo debba essere attribuito vita natural durante, ossia fino a quando il beneficiario è in vita;
3. un’una-tantum per gli eredi di 50 milioni di lire, se il beneficiario è deceduto per patologie previste dalla
legge 210;
4. assegna alle CMO – Commissioni medico legali militari – il compito di stabilire il nesso causale tra l’evento e
la malattia e la categoria di attribuzione del grado d’invalidità. La CMO giudica anche sulla correttezza dei
termini di presentazione della domanda;
5. stabilisce le modalità di ricorso.
Modifiche alla legge 210
La legge 210 venne parzialmente modificata nel 1996 con l’art.7 della legge 20 dicembre 1996, n. 641 che
prevedeva:.
1. la cumulabilità dell’indennizzo e l’adeguamento dell’indennizzo in base all’aumento del tasso
d’inflazione;
2. l’una tantum del 30 per cento per le persone danneggiate da vaccino per il periodo che intercorre dalla
vaccinazione al riconoscimento del diritto all’indennizzo.
3. l’esenzione totale dal ticket.
4. l’elevazione dell’una-tantum dovuta per decesso del malato da 50 a 150 milioni di lire.
5. il diritto ad ottenere un’ indennizzo aggiuntivo nel caso che il danneggiato abbia contratto più di una
malattia.
6. la conferma che la domanda deve essere presentata entro il termine perentorio di tre anni nel caso di
vaccinazioni o di epatiti post-trasfusionali o di dieci anni nei casi di infezioni da HIV. I termini decorrono
dal momento in cui, sulla base della documentazione di cui ai commi 2 e 3, l’avente diritto risulti aver
avuto conoscenza del danno”
7. il trasferimento delle competenze per la liquidazione alle Regioni.
Nel 1997 venne emanato il Decreto-legge n. 92, convertito nella legge 238.
1. La legge 238 modifica da “non reversibile” a “reversibile per 15 anni” l’indennizzo, restando valido l’”una-
tantum”.
2. Definisce i tempi dell’iter amministrativo della domanda, tempi che fino ad un paio di anni fa non
venivano rispettati.
Le sentenze
Al percorso legislativo si è affiancato un percorso giudiziario che ha visto parecchi tribunali del lavoro e
ordinari, la Cassazione e La Corte Costituzionale emanare diverse sentenze e pronunce.
Ne elenco solo alcune:
La sentenza del Tribunale di Chiavari – la sentenza della corte d’appello di Genova e la successiva sentenza
della Corte di Cassazione n. 6500 del 2003.
In allegato trovate il dispositivo delle suddette sentenze.
L’operato della nostra Associazione
L’Associazione che rappresento non è rimasta inerte, anzi, si è attivata, intervenendo ripetutamente presso il
Ministero della Sanità ed il Ministero della Difesa, affinché venissero osservati i tempi di risposta previsti dalla
legge e i danneggiati potessero veder concretizzato il loro diritto.
Il Ministero della Difesa non ha mai dato riscontro alle nostre richieste e non ci risulta abbia provveduto a
rinforzare le Commissioni Medico Legali degli Ospedali Militari, delegate per legge a periziare, mentre Il
Ministero della Sanità in una lettera del 12 febbraio 1999 elencava le motivazioni del ritardo, ossia:
▪ l’avvio delle pratiche osservava l’ordine cronologico di presentazione delle domande
▪ il numero delle domande presentate superava le 30 mila e il Ministero, non potendo espletarle tutte, aveva
trasferito alle Regioni l’istruttoria di una parte consistente di esse, per le quali non si assumeva alcuna
responsabilità;
▪ affermava di non rispondere dei ritardi dovuti ad altri uffici, ossia, alle ASL, alle CMO e alla Commissione
Medico Legale del Ministero e che tutti gli uffici interessati non avevano avuto un aumento adeguato di
personale;
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▪ che l’unico provvedimento riguardava il funzionamento delle CMO. La legge 238 del 1997 aveva previsto
solamente l’integrazione delle CMO con esperti nelle materie attinenti alle richieste d’indennizzo, senza però
aumentare il numero delle Commissioni stesse.
Abbiamo successivamente verificato che quanto affermato dal Ministero corrispondeva a verità e che gli
impiegati del Ministero, delle CMO e delle Regioni, pur tra tante difficoltà, hanno operato discretamente bene.
Personalmente, ritengo che, dopo la primavera del 1995, viste le numerose domande presentate, il Ministero
della Sanità si sia reso conto che il costo della legge 210 stava assumendo per lo Stato importi significativi, non
preventivati, e quindi abbia ritardato la definizioni delle pratiche al fine di spalmare la spesa in più anni. Infatti,
come già detto, siamo passati da un indennizzo “per sempre” ad un indennizzo per soli 15 anni.
Il comma 13, dell’articolo 1 della stessa legge 238, recita: “Alla presente legge sara’ data la massima pubblicita’
a cura degli assessorati alla sanita’ delle regioni e delle province autonome tramite affissione di copia della
medesima presso ogni ufficio delle prefetture e delle aziende unita’ sanitarie locali competente in materia di
invalidi civili, presso ogni caserma militare, presso gli uffici delle aziende unita’ sanitarie locali competenti in
materia di vaccinazioni, presso tutti i consolati all’estero della Repubblica italiana, presso tutti i reparti degli
ospedali e delle case di cura private, nonche’ nei locali adibiti al servizio trasfusionale. Essa sara’ altresi’
pubblicata nel Bollettino ufficiale del Ministero della sanita’
L’unica cosa fatta è stata la pubblicazione sul bollettino del ministero della Sanità, mentre ci risulta che
nessuno dei soggetti indicati nel comma 13 abbia provveduto ad adempiere agli obblighi di legge. Ciò ha
comportato un ulteriore grave danno ai Cittadini danneggiati da trasfusioni infette o da vaccini, che non hanno
potuto presentare la domanda perché non informati.
Pensiamo, inoltre, che laddove le domande siano state respinte per decadenza dei termini, vi possano essere
gli estremi per l’avvio di procedimenti risarcitori nei confronti dei soggetti espressamente elencati nel citato
comma 13.
La Regione Veneto, lavandosene le mani come Ponzio Pilato, si è limitata ad inviare una lettera ai Direttori
generali delle ULSS del Veneto, incaricandoli di organizzare la pubblicizzazione della legge 210. A noi non
risulta che ciò sia stato eseguito.
La nostra Associazione dal 1992 si è adoperata per dare la massima diffusione agli adempimenti previsti dalla
legge 210 e successive modificazioni:
Il 23 aprile 1992, non appena venuti a conoscenza della esistenza della legge 210, abbiamo emanato un
comunicato stampa con cui invitavamo gli interessati a presentare la domanda.
Al comunicato non venne dato risalto dai media cittadini con la conseguenza che si presentarono solo poche
persone.
Il 16 marzo 1998 pubblicammo un altro comunicato stampa che informava che la sentenza della Corte
Costituzionale, n° 27 aveva allargando il diritto all’indennizzo previsto dalla legge 210/92, anche a quei soggetti
che avevano contratto la poliomielite a causa della vaccinazione effettuata antecedentemente all’entrata in
vigore dell’obbligatorietà della vaccinazione (legge 51/1966), e che tale sentenza riapriva di fatto i termini di
legge. Anche questo comunicato non fu rilanciato con il risalto che avrebbe dovuto avere.
L’8 marzo del 1995 con un ulteriore comunicato stampa, informavamo che il termine per la presentazione della
domanda, per le persone che alla data di emanazione della legge erano già a conoscenza del danno, scadeva il
giorno 30 dello stesso mese.
In questo caso Il comunicato ebbe efficacia, tant’è che, in quel mese operammo in sede a tempo pieno per
espletare tutto il lavoro.
Noi abbiamo cercato da subito di impostare la nostra attività, non solo aiutando a compilare la domanda, ma
soprattutto consigliando e molte volte “imponendo” la ricerca di ogni documento sanitario che permettesse alla
CMO di vagliare positivamente la posizione del richiedente.
Quando le cartelle cliniche presentavano insufficienti o inconsistenti informazioni circa l’effettuazione delle
trasfusioni, iniziavamo a tempestare le direzioni sanitarie e i centri trasfusionali di missive, invitandoli a ricercare
nei libri di carico e scarico del sangue le informazioni di cui avevamo bisogno.
Il più delle volte le ricerche hanno dato esiti positivi, altre volte, purtroppo, non si è riusciti a risalire a nulla e
l’unica cosa che avevamo a disposizione era la testimonianza della persona e di qualche familiare,
umanamente valida ma inconsistente ai fini medico legali.
Grossi problemi nella ricerca delle informazioni negli ospedali cittadini non ne abbiamo avuti. Un allagamento
degli scantinati dell’ospedale di Borgo Trento portò, però, alla distruzione di una parte degli archivi cartacei e
così andarono persi un paio di anni di storia.
Ma non è stato sempre così, per molti ricoveri avvenuti in province diverse dalla nostra i dati recuperati si sono
spesso dimostrati, purtroppo, insufficienti.
Il nostro lavoro, ribadisco, non si è limitato alla compilazione della domanda.
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Abbiamo continuato a seguire i nostri soci in ogni fase del procedimento, anche quando la domanda veniva
respinta in prima istanza e bisognava attivarsi per ill procedimento di ricorso.
E’ con un certo orgoglio che affermo che la maggior parte dei ricorsi presentati si è conclusa favorevolmente.
Abbiamo avuto la fortuna di poter contare sull’esperienza e la professionalità una medico legale veronese, che
ha saputo nelle sue contro-perizie dare il giusto peso ai diritti del contagiato.
Il principale argomento di rigetto riguardava la mancanza d’informazioni cliniche sui donatori di sangue.
Dobbiamo ricordare che una gran parte degli eventi infettivi sono avvenuti negli anni 70 – 80, in un periodo di
non conoscenza dell’esistenza del virus dell’epatite C, infezione maggiormente presente nella nostra statistica.
In quegli anni venivano utilizzati donatori occasionali, (ricordo i pulmini dei centri trasfusionali che sostavano la
domenica mattina sui piazzali delle chiese per raccogliere il sangue non solo dei donatori delle associazioni, ma
anche degli occasionali). Questo problema, in linea teorica ed usando il condizionale, dovrebbe essere oggi
superato.
Nel 1997 abbiamo aperto il primo sito web, tramite il quale siamo riusciti a divulgare le informazioni ad ampio
raggio ed a farci contattare da cittadini di altre province e di altre regioni mediante posta elettronica.
Le sentenze dei tribunali di Chiavari, di Genova e la successiva sentenza della Corte di Cassazione n. 6500,
riguardano un cittadino ligure che ci aveva rintracciato e contatto sul nostro sito in internet.
Molti sono stati e sono gli avvocati che ci chiamano o ci scrivono per avere informazioni che poi utilizzano per i
loro clienti.
Noi abbiamo sempre messo a disposizione di tutti la nostra esperienza e le nostre conoscenze, pur
consapevoli, che mentre il nostro operato è basato sul volontariato e sulla gratuità, le pratiche seguite da studi
legali hanno un costo e talvolta elevato.
Sul sito dell’associazione, alla pagina del “sangue infetto” avvertiamo, in bella evidenza, che la pratica è di tipo
amministrativo e che pertanto può essere presentata gratuitamente dallo stesso interessato.
Abbiamo voluto sintetizzare con pochi grafici alcuni dati statistici elaborati dai nostri archivi relativamente alle
pratiche trattate dal 1995 ad oggi. Non abbiamo a disposizione i dati riferiti al periodo 1992 -1994 in quanto
sono contenuti su dischetti da 5 pollici, leggibili solamente da personal computer di prima generazione (IBM
486), che non sono più presenti sul mercato.
Statistica: Domande inoltrare con il supporto del CDM
n. totale domande suddivise per esso
CENTRO PER I DIRITTI DEL MALATO
E PER IL DIRITTO ALLA SALUTE 263
300
_____________________________________________________________________________________
250
CONVEGNO 133 130
200
210/92 150
UNA LEGGE GIUSTA 100
50
0
totale maschi femmine
Verona, 10 novembre 2006
Palazzo ATER
15
Numero domande presentate dal 1995 al 2006
160
140
chi ha presentato la domanda
120
100
9,51%
80
interessato
60
familiare
40 90,49%
20
0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Serie1 150 15 16 7 11 8 8 3 6 9 21 8
ricorsi presentati
n. 65 su n. 263 domande numero domande presentate nel 1995
per classi di età
45 41
40
24,71%
35 31
30
25 24
25
20
15
1 10 10
2
10 6
5 3
0
75-84 65-74 55-64 45-54 35-44 25-34 15-24 5-14
Elaborazione di Paola Poli
http://www.movimentodeicittadini.it/dirsol/speciale_legge_210/speciale_convegno_legge_210_1992.htm
1) Dispositivi delle sentenze
La vicenda riguarda un cittadino di Alassio, cittadina ligure, che aveva contratto un epatite da trasfusione nel
1991 e che si era visto rigettare la domanda della 210 perché la stessa era stata presentata oltre il termine di 3
anni.
Il signor Mario – nome fittizio – si era rivolto alla nostra associazione per avere un supporto legale. L’avvocato
Franco Guidoni, nostro consulente legale, dopo aver avuto la fiducia del signor Mario, ha fatto valere il diritto
del suo cliente, fino alla sentenza della corte di Cassazione n, 6500 del 2003.
Questa sentenza è diventata una pietra miliare per quanto riguarda il termine triennale stabilito dalle legge
238/97. Il Ministero della sanità aveva presentato ricorso avverso la sentenza della Corte d’Appello di Genova
per due motivi:
Con il primo motivo di ricorso, il Ministero della sanità eccepiva l’ incompetenza funzionale del giudice del
lavoro, per quanto riguarda i procedimenti giudiziari per la legge 210/92, ritenendo che la competenza fosse del
giudice ordinario.
Con il secondo motivo, denunciando la violazione dell’art. 3 primo comma della legge 210 del 1992, il
Ministero sosteneva che il termine di decadenza di tre anni, già previsto nel testo originario della legge 210/92
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per le richieste di indennizzo derivanti da vaccinazione obbligatoria, doveva ritenersi applicabile anche nel caso
di epatopatia trasfusionale e che la successiva legge n. 238/1997 non aveva fatto altro che sanzionare
espressamente un termine che, in via generale, era già previsto dalla legge predente.
La Cassazione ritenne infondato il primo motivo
Cito testualmente: ”Questa Corte ha ripetutamente affermato che l’indennizzo ai soggetti danneggiati da
vaccinazione obbligatoria, trasfusioni ed emoderivati, di cui alla legge n. 210 del 1992, ha natura non
risarcitoria, ma assistenziale in senso lato, riconducibile agli artt. 2 e 32 della costituzione. Ed alle prestazioni
poste a carico dello Stato in ragione del dovere di solidarietà sociale, per cui le controversie aventi ad oggetto la
spettanza di tale indegnità rientrano in quelle previste dall’art. 442 c.p.c.
Giudicò Il secondo motivo di ricorso parimenti infondato.
Il Giudice di Cassazione, dopo aver motivato la sua decisione, così si esprime:
In definitiva, per il caso di epatiti post-trasfusionali verificatesi prima delle modifiche introdotte dalla legge 238
del 1997 deve ritenersi operante l’ordinario termine di prescrizione decennale (cfr. cass. N. 6130 del 2001), con
la conseguenza che nella specie la domanda proposta dallo xxxxxxx deve ritenersi tempestiva.
Sentenze pronunciate dalla Corte Costituzionale:
La sentenza 118 del 1996 dichiara l’illegittimità costituzionale degli artt. 2, comma 2, e 3, comma 7, della legge
25 febbraio 1992, n. 210 nella parte in cui escludono, per il periodo ricompreso tra il manifestarsi dell’evento
prima dell’entrata in vigore della predetta legge e l’ottenimento della prestazione determinata a norma della
stessa legge, il diritto - fuori dell’ipotesi dell’art. 2043 del codice civile - a un equo indennizzo a carico dello
Stato per le menomazioni riportate a causa di vaccinazione obbligatoria antipoliomielitica da quanti vi si siano
sottoposti e da quanti abbiano prestato ai primi assistenza personale diretta.
La sentenza 27 del 1998, dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, della legge 25
febbraio 1992, n. 210, nella parte in cui non prevede il diritto all’indennizzo, alle condizioni ivi stabilite,
di coloro che siano stati sottoposti a vaccinazione antipoliomielitica nel periodo di vigenza della legge
30 luglio 1959, n. 695 (Provvedimenti per rendere integrale la vaccinazione antipoliomielitica) e
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 2, della legge 25
febbraio 1992, n. 210, come sostituito dall’art. 7 del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 548, convertito,
con modificazioni, nella legge 20 dicembre 1996, n. 641, e dell’art. 1, comma 2, della predetta legge
20 dicembre 1996, n. 641, sollevata, in riferimento agli artt. 2, 32, 38, primo e terzo comma, e 136
della Costituzione, dal Tribunale di Firenze e dal Pretore di Trento con le ordinanze indicate in
epigrafe.
La sentenza 226 del 2000, dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale degli artt. 1 e
2 della legge 25 febbraio 1992, n. 210 (Indennizzo a favore dei soggetti danneggiati da complicanze di
tipo irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e somministrazione di emoderivati),
come integrata dall’art. 1, comma 2, della legge 25 luglio 1997, n. 238 (Modifiche ed integrazioni alla
legge 25 febbraio 1992, n. 210, in materia di indennizzi ai soggetti danneggiati da vaccinazioni
obbligatorie, trasfusioni ed emoderivati), sollevata, in riferimento agli artt. 2, 3, 32 e 38 della
Costituzione, dal Pretore di Milano con l’ordinanza indicata in epigrafe; dichiara, inoltre, non fondata la
questione di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 2, prima parte - come modificato dall’art. 7,
comma 1, del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 548, convertito in legge 20 dicembre 1996, n. 641 - e
dell’ art. 3, comma 7, della legge n. 210 del 1992, nonché dell’art. 1, comma 2, della legge n. 238 del
1997, sollevata, in riferimento agli artt. 2, 3, secondo comma, e 38 della Costituzione, dal Pretore di
Trento con l’ordinanza indicata in epigrafe.
La sentenza 423 del 2000, dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, della legge 25
febbraio 1992, n. 210, nella parte in cui non prevede il diritto all’indennizzo, alle condizioni ivi stabilite,
di coloro che siano stati sottoposti a vaccinazione antiepatite B, a partire dall’anno 1983;
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dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale degli artt. 1, comma 3, e 2, commi 1 e 2,
della legge n. 210 del 1992 sollevata, in riferimento agli artt. 2 e 38 della Costituzione, dal Tribunale di
Firenze con l’ordinanza indicata in epigrafe;
per terzo, dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale degli artt. 1 e 2 della legge n.
210 del 1992, come integrati dall’art. 1, comma 2, della legge 25 luglio 1997, n. 238 sollevata, in
riferimento agli artt. 3 e 32 della Costituzione, dal Tribunale di Firenze – sezione del lavoro con
l’ordinanza indicata in epigrafe.
Infine, la sentenza 342 del 2006, dichiarando non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1,
comma 9, della legge 25 luglio 1997, n. 238, sollevata, in riferimento agli artt. 3 e 32 della Costituzione, dal
Tribunale di Modica con l’ordinanza indicata in epigrafe, conferma quanto stabilito dalle norme vigenti.
Copia delle leggi e delle sentenze si trovano sul nostro sito alla pagina
www.movimentodeicittadini.it/sangue.htm
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