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“Reforma institucional de la educación chilena
y fortalecimiento de la Educación Pública”
Cristián Bellei
Programa de Investigación en Educación
Centro de Estudios Avanzados en Educación
Universidad de Chile
Facultad de Medicina
Universidad de Chile
Viernes 18 de Julio de 2008
I.
El problema central:
pobres logros de aprendizaje, sin
señales de mejoramiento
relevante
El problema central:
pobres logros de aprendizaje, sin señales de mejoramiento relevante
¿Cuál es la magnitud del problema?
Según el SIMCE-2006 de 4° Básico:
40% de los alumnos en Lenguaje
39% de los alumnos en Matemáticas
no han superado el nivel “inicial” de desempeño -considerado
insatisfactorio
Según PISA 2000 (alumnos de 15 años)
48% de los alumnos no ha superado el nivel 1 de lectura
(considerado mínimo)
-¡en verdad, el 20% ni siquiera demuestra haber llegado al nivel 1!
Resultados SIMCE-4º Básico Lenguaje (1996-2006)
El problema central. 310
290
… sin señales de 270 Privado
Público
mejoramiento : 250
Pagado
230
210
190
1996 1999 2002 2005 2006
Resultados SIMCE-4º Básico Matemáticas (1996-2006)
310
290
270 Privado
Público
250
Pagado
230
210
190
1996 1999 2002 2005 2006
El problema central.
… sin señales de mejoramiento :
Gasto educativo, pobreza y resultados.
Evolución de indicadores en Chile 1990-2006
600 60
500 50
400 40 Gasto per capita
SIMCE-4° Básico
SIMCE-2° Medio
300 30
Pobreza Niños
200 20
100 10
0 0
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Gasto per capita (MINEDUC): gasto público por estudiante promedio educación básica y media, en pesos 2004 (eje izquierdo)
SIMCE (SIMCE): promedio nacional Lenguaje/Matemáticas de 4° básico y 2° medio según se indica (eje izquierdo)
Pobreza niños (MIDEPLAN): porcentaje de la población de 4 a 17 años que vive bajo la línea de la pobreza (eje derecho)
El problema central.
… sin señales de mejoramiento :
Cobro a las familias y resultados SIMCE-4º Básico en escuelas particulares
subvencionadas con financiamiento compartido (ingresos per cápita en $2006)
14000 300
290
12000
280
10000
270
260
8000 Ingresos
SIMCE
250
6000
240
4000 230
220
2000
210
0 200
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
II.
¿Es necesario reformar la
institucionalidad educacional
para mejorar el aprendizaje de
los alumnos?
Más allá del movimiento estudiantil, ¿había antecedentes para justificar
una reforma institucional en educación?
La hipótesis: La evolución del propio campo educativo había generado
evidencia suficiente sobre el agotamiento de su arreglo institucional
para sostener procesos relevantes de mejoramiento de la calidad.
• La evidencia sobre la reforma estructural de los ’80
Bellei, C. 2007. “Expansión de la educación privada y mejoramiento de la
educación en Chile. Evaluación a partir de la evidencia”, Pensamiento
Educativo, vol. 40, nº1, 2007, pp. 285-312.
• La evolución de las políticas educacionales de los ’90
Bellei, C. 2003. “¿Ha tenido impacto la Reforma Educativa Chilena?”, en
Políticas educacionales en el cambio de siglo (C. Cox, editor). Editorial
Universitaria, pp. 125-209.
La evidencia sobre la reforma estructural de los ’80
La esencia de la reforma de los ’80 fue el reemplazo de la matriz
histórica del estado docente por un arreglo institucional que
organiza al sistema escolar como un mercado.
La institucionalidad educacional orientada al mercado, ¿ha sido
efectiva para mejorar la calidad de la educación chilena?
La evidencia sobre la reforma estructural de los ’80
¿En qué se basa la propuesta de reformas educativas
orientadas al mercado?
• Superioridad de las escuelas privadas: Estudios sobre
efectividad escolar demostrarían que las escuelas
privadas son más efectivas que las escuelas públicas
• Efecto sistémico de mejoramiento: Sometidas a la
presión de la competencia, las escuelas –también las
públicas- reaccionarán mejorando sus servicios
La evidencia sobre la reforma estructural de los ’80
¿Qué dice la evidencia sobre el caso chileno respecto al uso de
instrumentos de mercado en educación en los últimos 25 años?
• Fuerte expansión de la educación privada subvencionada
• Entre 1981 y 1986 la matrícula privada subvencionada
se más que duplicó, pese a que el sistema no creció
• Entre 1996 y 2006, el número de escuelas privadas
subvencionadas aumentó en un 70%, pasando de
2.883 a 4.897
• Matrícula pública cayó de ser el 78% del país en 1981
a ser el 58% en 1991, y el 47% en 2006
La evidencia sobre la reforma estructural de los ’80
• Mejoramiento sistémico inexistente o mínimo (no hay acuerdo)
• Valenzuela y Auguste (2004 ): subir de 29% a 52,4% de
matrícula privada subv. en una comuna aumentaría el promedio
SIMCE Matemáticas en 5 puntos (en Lenguaje alza sería
menor )
• Efecto sistémico de aumento de la inequidad: consenso en que
aumento de escuelas privadas en una comuna aumenta la
desigualdad (de logros y de condiciones socioeconómicas) entre
éstas y las públicas.
• Escuelas privadas no son –en promedio- más efectivas que las públicas
(podrían incluso ser menos efectivas), en un contexto de muy baja
calidad general del sistema y alta segmentación social.
Un paréntesis: ¿Cómo se explican los mayores resultados promedio de
las escuelas privadas en Chile?
Efecto estimado de algunas características del alumno en el
resultado SIMCE - 2° Medio - 2003 - Matemáticas (puntos SIMCE)
20
18,8
18
16
14
12
10
7,8
8
6,3
6
4
1,7
2 1,2
0
Madre edu. Padre edu. Libros hogar Hombre Test de
(x año) (x año) (escala 0 a 5) admisión
Un paréntesis: ¿Cómo se explican los mayores resultados promedio de
las escuelas privadas en Chile?
Diferencia "bruta" de resultados entre alumnos de establecimientos privados y
municipales (SIMCE-Matemáticas, 4°-2002 y 2°-2003)
90
86,8
80
70
61,1
60
50
"Bruta"
40
30
18,8 20,4
20
10
0
P.Subv. (4°B) P.Pag. (4°B) P.Subv. (2°M) P.Pag. (2°M)
Un paréntesis: ¿Cómo se explican los mayores resultados promedio de
las escuelas privadas en Chile?
Diferencia "neta" de resultados entre alumnos de establecimientos privados y
municipales (SIMCE-Matemáticas, 4°-2002 y 2°-2003)
90
80
70
60
50
"Neta"
40
30
20
10 7,3
-0,3 -0,5
0
-3,5
-10
P.Subv. (4°B) P.Pag. (4°B) P.Subv. (2°M) P.Pag. (2°M)
Un paréntesis: ¿Cómo se explican los mayores resultados promedio de
las escuelas privadas en Chile?
Diferencia "bruta" y "neta" de resultados entre alumnos de establecimientos
privados y municipales (SIMCE-Matemáticas, 4°-2002 y 2°-2003)
90
86,8
80
70
61,1
60
50
"Bruta"
40 "Neta"
30
18,8 20,4
20
10 7,3
-0,3 -0,5
0
-3,5
-10
P.Subv. (4°B) P.Pag. (4°B) P.Subv. (2°M) P.Pag. (2°M)
La evidencia sobre la reforma estructural de los ’80
¿Porqué la reforma de mercado no ha mejorado el sistema educativo?
• Bajas exigencias para abrir escuelas: los que entran no son mejores que
los que están
• Selección de alumnos por parte de las escuelas distorsiona los
indicadores de calidad: confusión entre mejores resultados y mejor
calidad
• Financiamiento compartido segmenta aun más el sistema, disminuyendo
eventual competencia
• Las familias no eligen necesaria ni principalmente por calidad
instruccional
• El estado no cuenta con herramientas para “exigir” calidad
• Las escuelas que “pierden” en la competencia no se cierran, sino que
inician procesos de “descomposición” institucional
• Las escuelas que “ganan” pueden mantener su liderazgo sin proveer una
buena educación ni estar presionadas por mejorar
• Falencias sistémicas (ej. capacidades docentes, estructura de los ciclos,
deficiencias del currículum, bajas expectativas) no parecen ser
superadas ni por la competencia ni por las escuelas privadas
La evidencia sobre la reforma estructural de los ’80
Conclusión:
La reforma de mercado no ha logrado conectar
virtuosamente la institucionalidad del sistema con
procesos de mejoramiento educativo a nivel de las
escuelas; más aun, parece haber generado algunos
procesos negativos a ese nivel.
La evidencia sobre la las políticas educacionales de los ’90
La evolución de las políticas educacionales de los ‘90.
La esencia de las políticas educacionales de los ’90 fue abordar
los problemas de calidad y equidad educativas mediante una
combinación de estrategias que intentaban reponer un rol activo
del estado en el marco del sistema de mercado configurado en
los ’80.
¿Tuvo impacto la reforma educacional de los ’90 en la calidad
de los aprendizajes de los alumnos y en la equidad de su
distribución?
La evidencia sobre la las políticas educacionales de los ’90
Evidencia sobre impacto de la reforma de los ’90:
• Pequeño impacto promedio en resultados de aprendizaje
(en Básica, especialmente en la primera mitad de la
década; en Media, hay evidencia indirecta de impacto
positivo –resultados similares con mayor cobertura)
• Impacto levemente mayor en algunas categorías de
escuelas más intensivamente apoyadas (P-900, Rural, JEC,
Críticas)
• Poco o nulo impacto en equidad a nivel del sistema (salvo
en Media, dada su expansión)
La evidencia sobre la las políticas educacionales de los ’90
¿Porqué los Programas (¿y el nuevo currículum y la JEC?) tuvieron un
impacto tan limitado en los resultados de aprendizaje?
• Defectos de diseño de los programas (ej. poca claridad acerca de
cómo ser transferidos al aula) o de implementación
• Pocos recursos para “compensar” las tremendas desventajas
• Su efectividad (e incluso, viabilidad) está determinada por
condiciones previas de las escuelas que ellos no modifican: calidad
de las condiciones de trabajo, organización y gestión de las
escuelas
• La confusión de responsabilidades entre actores (docente-escuela-
sostenedor-Mineduc) hace que nadie se sienta responsable por los
logros de las escuelas (lógica de voluntariedad, sin sentido de
urgencia)
• Las dinámicas de segregación y competencia “dañan” las escuelas,
especialmente las focalizadas
• No logran resolver problemas básicos, como las capacidades
docentes
La evidencia sobre la las políticas educacionales de los ’90
Conclusión:
Las políticas educacionales de los ’90 abordaron
directamente los procesos de enseñanza/aprendizaje, pero
obtuvieron resultados insatisfactorios, probablemente (entre
otras razones) porque la institucionalidad en que operaron
no colaboraba para esos propósitos (de hecho, la misma
reforma evolucionó hacia intentos por modificar aspectos
estructurales del sistema).
¿Es necesario reformar la institucionalidad educacional
para mejorar el aprendizaje de los alumnos?
La evidencia presentada sugiere que el país había acumulado
conocimiento y experiencia suficientes acerca de la necesidad
de modificar aspectos estructurales de la organización del
sistema escolar:
La institucionalidad actual es poco apropiada
para generar y promover procesos de
mejoramiento escolar que aumenten los bajos
resultados de aprendizaje de los alumnos, en
general, y en particular en sectores de menores
recursos.
III.
El consenso nacional sobre el
imperativo del cambio institucional de
la educación.
Del Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educación
al “anuncio de un anuncio” del 21 de Mayo de 2008
• Más allá de los énfasis, el “gran acuerdo” del Consejo Asesor fue
que la educación chilena requiere una reforma institucional para
avanzar en los objetivos de calidad y equidad educativas (¡los
secundarios tenían razón!)
• La Presidenta hizo suyo este acuerdo e inició un proceso legislativo
de enorme envergadura: Ley General de Educación,
Superintendencia de Educación, Agencia para la Calidad de la
Educación …
• La dirigencia política hizo suyo este consenso y se generó el
Acuerdo por la Calidad de la Educación
• … sectores sociales, académicos y políticos reclaman el “olvido” de
la educación pública en todo este proceso: la Presidenta anuncia el
21 de Mayo de 2008 que pronto anunciará un paquete de medidas
para fortalecer la educación pública (Protocolo por la Educación
Pública Gobierno-Concertación)
IV.
Educación Pública:
¿qué es (y qué no es) y porqué es
tan importante fortalecerla?
Educación Pública: definiciones y aclaraciones
• “Toda educación escolar es pública” (“por tanto no existe la
especificidad de la educación pública”)
• Satisface el derecho a la educación
• Cumple con la educación obligatoria
• Garantiza la fe pública en los certificados
• “Toda educación que recibe recursos públicos es pública”
• Sirve a objetivos sociales
• Se somete a reglas y obligaciones públicas adicionales
• … pero no deja de servir prioritariamente a los objetivos
particulares de su propietario o administrador
• Libertad de Enseñanza y límites de la intervención estatal (e.g.
Tribunal Constitucional y ley que modifica la JECD en 2004)
Educación Pública: definiciones y aclaraciones
• “La educación pública es aquella controlada y gestionada por una
autoridad o agencia pública”
• La clave no está en quién financia
• La clave no está en quién es el dueño de los edificios
• La clave no está en si debe someterse a reglas y obligaciones
públicas
• La clave de la definición está en quién tiene el control final sobre
las decisiones de administración de la escuela: si es un organismo
privado o un particular, es privada; si es una agencia pública o
electa por la ciudadanía, es pública (criterios UNESCO, OECD)
• ¿Porqué es tan importante quién toma las decisiones finales sobre la
escuela para definir su carácter público o privado?
Educación Pública y roles del estado en educación
Las dimensiones claves del rol del estado en educación:
• Dimensión político-cultural:
• Identidad nacional
• Ciudadanía moderna
• Convivencia multicultural
• Dimensión económica:
• Conocimientos
• Disposiciones
• Competencias
• Dimensión social:
• Educación y oportunidades de vida
• Educación y herencia social
• Educación e igualdad de oportunidades
Educación Pública y roles del estado en educación
Algunas funciones esenciales de la Educación Pública (¿… y no podrían
cumplirlas las escuelas privadas?):
• Garantizar el derecho constitucional de todos (social y
geográficamente) a la educación obligatoria y gratuita
• Garantizar la existencia de proyectos educativos no particularistas
y/o excluyentes
• Desarrollar tipos de proyectos educativos considerados de interés
común
• Fijar un estándar práctico de calidad para el conjunto del sistema
escolar, promoviendo la búsqueda de la excelencia en sus
escuelas –y, por extensión, en las escuelas privadas
Fortalecimiento de la Educación Pública en Chile.
Algunos criterios para reformar la institucionalidad de
administración de los establecimientos públicos:
• Agencia con “función única”
• De tamaño adecuado
• más profesional, con directivos seleccionados por la Alta
Dirección Pública
• con funciones administrativas y técnico-pedagógicas
• Orientada a fortalecer las capacidades de las escuelas
• Con financiamiento adecuado (independiente de las
escuelas)
Fortalecimiento de la Educación Pública en Chile.
Fortalecer la educación pública implica también cambios más
amplios en el sistema escolar:
• Resolver la inequidad con las escuelas privadas (e.g.
financiamiento compartido, selección de estudiantes,
subvención pareja y responsabilidades diferentes, etc.)
• Regular mejor la entrada (y salida) de establecimientos
con acceso a recursos públicos
• Fortalecer la profesión docente (Carrera Profesional)
• Reformar la institucionalidad pública en educación
(Mineduc, Superintendencia, Agencia de Calidad)
