KRITIK UU 32 TAHUN 2004 :

							        Analisis Klausul-klausul mengenai Desa dalam UU 32 Tahun 2004 :

     MENUTUP PINTU YANG TERBUKA1
                                                    oleh :
                                               Paramita Iswari2



PENDAHULUAN

Masyarakat adat yang notabene adalah elemen terbesar dalam struktur negara bangsa
(nation-state) Indonesia adalah pihak yang paling banyak menderita karena dirugikan
oleh kebijakan-kebijakan pembangunan. Kemampuan masyarakat adat untuk mengurus
dan mempertahankan kelangsungan hidupnya telah dilumpuhkan, dan hak-haknya
bahkan dinegasikan oleh kebijakan-kebijakan pembangunan yang tidak adil.
Penindasan yang berlangsung secara sistematis ini bahkan berlangsung atas nama
pembangunan yang dilegalkan dengan berbagai perangkat peraturan-perundangan.

Wujud nyata yang dapat dilihat dari penegasian hak-hak masyarakat adat ini salah
satunya adalah dengan diberlakukannya UU No. 5 Tahun 1979, yaitu undang-undang
yang mengatur pemerintahan di tingkat Desa. Dalam diskusi pada Sarasehan
Masyarakat Adat Nusantara di Jakarta tahun 1999 lalu, ditemukan bahwa UU ini
memang menjadi akar permasalahan, diantaranya karena :3 Pertama, Tidak diakuinya
organisasi politik masyarakat adat. Dengan diberlakukannya peraturan perundangan
ini maka desa didefinisikan hanya sebagai wilayah kehidupan yang berhak
menyelenggarakan rumahtangga atau kehidupannya sendiri bukan sebagai masyarakat
hukum yang berhak mengurus dan mengatur kehidupannya sendiri. Kedua, Hilangnya
landasan hak ulayat dan hak atas sumber kehidupan. Misalnya hak atas hutan yang
dimiliki desa menjadi milik negara, pungutan atas kekayaan alam diambil alih oleh
pemerintah daerah tingkat II/I dan sebagai pengganti desa diberikan apa yang disebut
dengan uang Pembangunan Desa (Bangdes) yang pada kenyataannya menimbulkan
masalah-masalah baru. Sebenarnya banyak lagi masalah yang timbul dari




          1 Tulisan ini disajikan dalam diskusi ”Men-duduk-an Otonomi Asli dengan Memanfaatkan Momentum Politik

’Otonomi Daerah’ dalam rangka Penataan Ulang Relasi Negara dengan Masyarakat Adat”, di Hotel Merpati - Pontianak
pada tgl 16 Maret 2005, dalam rangka memperingati Hari Masyarakat Adat Nusantara, yang diselenggarakan oleh
Aliansi Masyarakat Adat Kalimantan Barat. Sebagian besar tulisan ini diadopsi dari Pernyataan Sikap ”Forum
Komunikasi untuk Pembaruan Desa dan Agraria” Terhadap Proses dan Kandungan Isi Hasil Revisi UU 22 Th 1999
Tentang Pemerintahan Daerah, yang inisiasinya dimulai dari diskusi pada tanggal 27-28 Juni di Bengkel Belajar Jambon -
Yogyakarta dan diinspirasikan dari Analisis UU 22 Th 1999 yang dilakukan oleh R. Yando Zakaria dalam beberapa
tulisannya
          2 Ketua Badan Pengurus Harian pada Sekretariat Antar Wilayah KARSA (Lingkar Pembaruan Desa dan

Agraria). Lebih lengkap mengenai KARSA dapat dilihat di http://www.karsa.or.id. Untuk kritik/saran/dll dapat
disampaikan ke Dusun Jambon,RT 05 RW 23, Desa Trihanggo, Gamping, Sleman 55291, Yogyakarta, telp 0274 – 7484045,
atau ke paramita_iswari@yahoo.com
          3 Lihat dalam Ringkasan Hasil Sarasehan Otonomi Daerah dalam Sarasehan Masyarakat Adat Nusantara, Jakarta

15-16 Maret 2003
pemberlakuan UU ini, seperti salah satunya dapat dilihat pada komentar salah seorang
tokoh adat di Kabupaten Sanggau di bawah ini :4
      “Dahulu ketika diberlakukan UU No.5 Tahun 1979, banyak kampung-kampung yang
   diregrouping menjadi desa. Hal ini untuk memenuhi syarat menjadi desa. Akhirnya banyak
  kampung yang letaknya berjauhan menjadi satu desa dan untuk ke desa pengembangan (pusat
  desa) warga masyarakat harus menempuh jarak berjam-jam hanya untuk mengurus surat ijin
                                       dari kepala desa”

Dalam implementasi regulasi tersebut, jelas tergambarkan bahwa pluralitas yang
merupakan suatu realitas sosial diabaikan. Penyeragaman nama, susunan, bentuk dan
kedudukan dari pemerintahan desa menunjukkan tidak diakuinya kemajemukan
masyarakat. Nilai-nilai lokal juga diabaikan, dan adat harus ‘kalah’ demi
terselenggaranya stabilitas dan kewibawaan pemerintah. Berdasarkan cerita tersebut,
jelaslah bahwa sebenarnya pembangunan yang dijalankan oleh rezim orde baru selama
tiga dekade terakhir telah menghancurkan modal-modal sosial dan budaya yang
dimiliki masyarakat adat atau dengan kata lain akan menghancurkan masa depan
negara itu sendiri.

Seiring reformasi, sesuai pula dengan tuntutan berbagai kalangan yang prihatin dengan
kondisi kehidupan masyarakat di seluruh pelosok negeri ini, TAP MPR RI No.
XV/MPR/1998 tentang Penyelenggaraan Otonomi Daerah; Pengaturan, Pembagian dan
Pemanfaatan Sumberdaya Nasional yang Berkeadilan serta Perimbangan Keuangaan
Pusat dan Daerah dalam Kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia telah
mengamanatkan perlu direalisasikannya pembagian kekuasaan, kewenangan, dan
pemanfaatan sumber-sumber kehidupan antara Pusat, Daerah (Propinsi,
Kabupaten/Kota), dan Desa yang lebih adil daripada masa sebelumnya.5 Berdasarkan
hal tersebut maka Undang-undang No. 22/1999 tentang Pemerintahan Daerah pun
diberlakukan. Setidaknya, melalui regulasi tersebut tersedia dua arena pembaruan yang
utama, yakni (i) arena pembaruan “desa” dimana penyeragaman susunan, bentuk dan
nama Desa telah dihapuskan dan hendak didudukkan kembali apa yang disebut
dengan otonomi asli; dan (ii) arena pembaruan hubungan pemerintahan daerah dengan
pemerintahan pusat – dimana terletak apa yang disebut sebagai desentralisasi.

Belum genap empat tahun regulasi tersebut diimplementasikan, pada bulan Oktober
2004 UU pengganti telah di-’ketok palu’. UU 32 Tahun 2004 lahir sebagai pengganti UU
22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah. Apakah dari regulasi tersebut ‘roh’
pengembalian otonomi asli untuk memulihkan kerusakan-kerusakan sosial dan ekologis
yang diderita oleh berbagai berbagai kelompok masyarakat adat yang menjadi elemen
terbesar dari negara-bangsa Indonesia ini sudah terkandung ? Apakah dari upaya
perubahan tadi hajat hidup penduduk lokal dapat terlayani? Karena, jangan sampai atas
nama reformasi dan otonomi daerah, terjadi penguatan eksploitasi, penindasan dan
penaklukan penduduk lokal oleh elit politik. Dalam tulisan ini, saya akan mencoba

         4 BP LAPPERA, Mempertegas Identitas dengan Kembali ke Sistem Pemerintahan Kampung ; Pengalaman Masyarakat

Sanggau Mengupayakan Perda Sistem Pemerintahan Kampung, 2002
         5 Makalah R. Yando Zakaria, Mewujudkan Otonomi Desa ; Menunggu Godot?. Sarasehan “Pembaruan Desa

Sebagai Upaya Penataan Ulang Relasi Negara. dan Masyarakat Adat”. Diselenggarakan dalam rangka Kongres
Masyarakat Adat II. Diselenggarakan oleh Aliansi Masyarakat Adat Nusantara, tgl. 19 – 26 September 2003, di Desa
Tanjung, Kabupaten Lombok Barat, Nusa Tenggara Barat.
mengkritisi regulasi yang masih seumur ’bayi’ ini, khususnya untuk klausul-klausul
yang berkenaan dengan pengaturan desa, sebagai akar dimana proses demokratisasi
harus dilakukan.


Pengakuan Otonomi Asli Desa yang Setengah Hati

Pertama, sama seperti UU No.22/99, dalam batang tubuh UU No.32/2004, Desa belum
dinyatakan secara ekplisit memiliki otonomi. Lebih dari itu perlu pula untuk dinyatakan
apakah otonomi asli itu merupakan ‘hak bawaan’ atau ‘hak berian’. Dalam diskusi soal
otonomi desa ini perlu secara tegas membedakan keduanya karena memiliki implikasi
yang berbeda satu sama lainnya.6 Berbagai pengaturan tentang desa yang ada baik pada
UU 22/1999 maupun UU 32/2004 lebih menunjukkan otonomi desa dilihat sebagai hak
berian, yang sejatinya bertentangan jiwa UUD 1945 7.

Yang menyedihkan, dalam UU No.22/99, bagian penjelasan (lihat Bagian Umum,
Angka 9, Butir 1) penyebutan desa memiliki otonomi asli masih dapat ditemukan
(walaupun penjelasan atas UU dan UUD adalah tidak mengikat karena tidak ada dasar


         6 Dalam teori politik hukum dikenal adanya dua macam konsep hak berdasarkan proses pembentukannya. Lihat

Taliziduhu Ndraha, “Desa Masa Depan, Garis Depan Demokrasi”, dalam Angger Jati Wijaya, et.al., Reformasi Tata
Pemerintahan Desa menuju Demokrasi. Yogyakarta: Pustaka Pelajar, bekejasama dengan YAPPIKA dan Forum LSM DIY,
2000. Secara ringkas dapat dikatakan bahwa otonomi dalam arti sebagai hak berian merupakan kewenangan yang
diperoleh oleh satu unit pemerintahan pada tingkat tertentu atas dasar pemberian oleh unit pemerintahan yang lebih
tinggi. Sedangkan otonomi dalam pengertian sebagai hak bawaan merupakan serangkian hak yang muncul dari suatu
proses sosial, ekonomi, politik dan budaya dari suatu masyarakat hukum (baca: komuniti) tertentu, termasuk hasil dari
proses interaksi dengan persekutuan-persekutuan masyarakat hukum lainnya. Jika yang pertama terjadi sebagai akibat
pemberian dari pihak lain. Sedangkan yang kedua lebih merupakan hasil dari proses-proses kesepakatan di dalam
komuniti yang bersangkutan maupun kesepakatan-kesepakatan yang muncul dalam interaksinya dengan komuniti yang
lain. Hak bawaan ini bertumbuh dan berkembang dan terpelihara dalam sistem kelembagaan yang ada, yang kemudian
menjadi urusan dari rumah tangga komuniti itu sendiri. Mengacu pada pada pemahaman yang demikian, maka,
berdasarkan Pasal 18 UUD 45, dapatlah dikatakan bahwa otonomi daerah yang gencar dibicarakan dalam beberapa
tahun belakang ini adalah otonomi yang mengandung hak-hak berian. Sedangkan otonomi desa dapat dikatakan
mengandung hak-hak yang bersifat bawaan.
            7 Kemauan politik Pemerintah terhadap perlunya memberikan ruang partisipasi politik yang lebih adil bagi

desa (baca: komunitas), tergambarkan pada perumusan pasal-pasal hasil amandemen kedua UUD 1945. Pada pasal 18B
ayat (2) disebutkan bahwa:
   “Negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih
                hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia”
Bahkan kedudukan desa dalam susunan Negara Kesatuan Republik Indonesia, diperjelas dalam penjelasan Pasal 18 UUD
45 butir II, sebagai berikut :
“Dalam territoir Negara Indonesia terdapat lebih kurang 250 Zelfbesturende landschappen dan Volksgemeenschappen, seperti desa di
  Jawa dan Bali, negeri di Minangkabau, dusun dan marga di Palembang, dan sebagainya. Daerah-daerah itu mempunyai susunan
 asli dan oleh karenanya dapat dianggap sebagai daerah yang bersifat istimewa. Negara Republik Indonesia menghormati kedudukan
daerah-daerah istimewa tersebut dan segala peraturan negara yang mengenai daerah itu akan mengingati hak-hak asal-usul daerah
                                                             tersebut”
Begitu pula dengan kehadiran Bab XA, Hak Azazi Manusia, Pasal 28i, yang menyebutkan bahwa:
                  “Identitas budaya dan hak masyarakat tradisional dihormati selaras dengan perkembangan zaman”
Jika dilihat secara mendalam makna pengaturan sebagaimana tercantum dalam Pasal 18 UUD 45 berikut Penjelasannya
itu maka dapat dikatakan bahwa esensi dari Pasal 18 UUD 1945 itu adalah adanya pengakuan Negara terhadap apa yang
disebut dengan ‘otonomi desa’ sebagai hak asal-usul. Lebih dari itu, dengan menyebutkan desa sebagai susunan asli yang
memiliki hak asal usul, maka menurut UUD 45, hanya desa yang dipastikan memiliki otonomi. Sedangkan ‘daerah-daerah
besar dan kecil lainnya’, semacam propinsi, kabupaten, atau kecamatan yang dikenal dalam sistem Pemerintahan
Nasional sekarang ini, dapat saja bersifat otonom atau administratif belaka. Apakah masing-masing ‘daerah besar dan
kecil’ itu diberi status otonom atau administratif tergantung ‘kebutuhan’ perimbangan kekuatan politik Pusat dan
Daerah, sebagaimana dituangkan di dalam Undang-undang.
hukumnya, namun hal ini tentu terhitung lumayan daripada tidak ada sama sekali),
seperti dibawah ini :
 “Desa berdasarkan undang-undang ini adalah Desa atau yang disebut dengan nama lain sebagai
  suatu kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai susunan asli berdasarkan hak asal
  usul yang bersifat istimewa, sebagaimana dimaksud dalam penjelasan pasal 18 UUD 1945”
Namun, dalam UU No.32/04, penyebutan desa memiliki otonomi asli sama sekali
TIDAK dapat ditemukan, walaupun di bagian penjelasan. Hanya disebutkan di BAB I
Ketentuan Umum, Pasal 1 Butir 12 :
     “Desa atau yang disebut dengan nama lain, selanjutnya disebut desa, adalah kesatuan
    masyarakat hukum yang memiliki batas-batas wilayah, berwenang untuk mengatur dan
  mengurus kepentingan masyarakat setempat, berdasarkan asal-usul dan adat istiadat setempat
  yang diakui dan dihormati dalam sistem Pemerintahan Negara Kesatuan Republik Indonesia”
Dalam penjelasan juga ditambahkan, ”…desa dapat dibentuk dalam sistem Pemerintahan
Nasional dan berada di kabupaten/kota”.

Seharusnya, pengakuan desa memiliki otonomi asli berada dalam batang tubuh
peraturan perundangan yang bersangkutan, karena ia akan menjadi sumber pengaturan
lebih lanjut tentang operasionalisasi otonomi desa ini. Karena jika Pemerintahan Desa
bukan merupakan Pemerintahan yang otonom, mengapa pula dalam Penjelasan Umum,
Nomor 10, Desa, butir (1), disebutkan bahwa:
        “...Landasan pemikiran dalam pengaturan mengenai Pemerintahan Desa adalah
  keanekaragaman, partisipasi, otonomi asli, demokratisasi, dan pemberdayaan masyarakat”?
Karena di satu sisi, perumusan yang demikian itu dapat dilihat sebagai adanya hasrat
untuk mengakui otonomi asli. Sayangnya, tidak ada keterangan yang rinci tentang apa
pula yang dimaksud dengan otonomi asli ini. Namun, lagi-lagi, posisinya mengapa
hanya pada bagian Penjelasan yang lemah kedudukannya dalam hukum
ketatanegaraan.

Selain itu, pada Bab 1, Ketentuan Umum, butir 5 dalam UU No. 32/2004 hanya
dikatakan bahwa:
  “Otonomi Daerah adalah hak, wewenang, dan kewajiban daerah otonom untuk mengatur dan
  mengurus sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat sesuai dengan
                                 peraturan-perundangan”
Pertanyaan yang muncul segera adalah: apakah dalam pengertian ‘otonomi daerah’
termasuk pula ‘otonomi desa’, sebagaimana yang diinginkan oleh gerakan masyarakat
adat selama ini?

Begitu pula, masih pada bagian yang sama, butir 6, hanya dikatakan bahwa:
    “Daerah otonom, selanjutnya disebut Daerah, adalah kesatuan masyarakat hukum yang
mempunyai batas-batas wilayah yang berwenang mengatur dan mengurus urusan pemerintahan
dan kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat
                    dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia”
Pertanyaannya adalah apakah pengertian ini berlaku pula bagi Desa? Karena, dalam
Bab 1, Ketentuan Umum ini tidak ada butir yang menyebut adanya ‘otonomi desa’.
Hanya secara implisit disebutkan dalam butir 12 (perhatikan frasa ‘kesatuan masyarakat
hukum’). Pertanyaannya, apakah rumusan-rumusan pada butir ini dapat disamakan
dengan ‘otonomi desa’? Karena kalau jawabannya YA, maka butir-butir yang terdapat
dalam ketentuan umum ini lagi-lagi bertentangan dengan jiwa UUD 1945 (lihat analisis
sebelumnya

Masalahnya lagi, dalam rumusan butir 12 pada bagian yang sama ini, kata ’HAK’ yang
ada pada pasal 18 UUD 1945, yang diacu oleh UU ini --lihat butir 1 pada bagian
Mengingat-- dihilangkan. Karenanya, status Pemerintahan Desa menjadi tidak jelas
apakah bersifat otonom ataukah bersifat administratif belaka?8

Menariknya, pada Pasal 2 menurut UU No. 32/2004, desa tidak termasuk dalam macam
satuan bagian wilayah. Pada ayat 1 dalam pasal ini hanya disebutkan bahwa
“Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi dan daerah provinsi itu
    dibagi atas kabupaten dan Kota yang masing-masing mempunyai pemerintahan daerah”
Kemudian pada ayat 2-nya disebutkan bahwa:
  “Pemerintahan Daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (1) mengatur dan mengurus sendiri
              urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan”
Desa juga tidak disebut-sebut dalam Bab III yang mengatur soal Pembentukan Daerah
dan bab-bab selanjutnya.

Di mana posisi desa? Padahal, jika mengacu pada Pasal 18 UUD 1945, pembagian
wilayah itu juga mengacu hingga desa (tersirat pada Penjelasan Pasal 18 butir II).
Apakah, dengan pengaturan yang demikian itu, yang dimaksudkan dengan ‘otonomi
desa’ itu adalah bagian dari ‘otonomi daerah’-nya kabupaten atau propinsi? Jika
memang begitu adanya maka wajar saja jika ‘otonomi desa’ adalah sisa-sisa dari
otonomi daerah kabupaten dan propinsi! Buruknya lagi, posisi ‘otonomi desa’ dan/atau
‘otonomi asli’ yang pada hakekatnya adalah ‘hak bawaan’ akan melemah menjadi
sekedar ‘hak berian’. Sebagai ‘hak berian, dengan sendirinya, sewaktu-waktu bisa kuat
dan sewaktu-waktu bisa lemah, tergantung corak hubungan Pusat dan Daerah. Hal ini
tentunya tidak benar dan mengingkari semangat UUD 1945 yang mengamanatkan ‘hak
asal-asul’ sebagai hak ‘hak bawaan’.


Memberanguskan Upaya Penciptaan Proses Demokratisasi yang Telah Dilakukan

Berbicara tentang pengaturan-pengaturan lebih lanjut tentang desa, utamanya yang
menyangkut keberadaan Pemerintahan Desa, Pemerintah Desa, Badan Perwakilan Desa,
dan ‘lembaga lainnya yang dianggap perlu’, pengakuan otonomi desa terlihat menjadi
hanya sekedar basa-basi. Ingin dikatakan bahwa keberadaan pasal-pasal 200 - 216 dalam
regulasi ini justru memberanguskan upaya penciptaan proses demokratisasi yang telah
dibangun selama kurang lebih empat tahun sebelumnya.




8Pada Bab 1, Ketentuan Umum, Pasal 1, Butir 2 disebutkan bahwa :
       “Pemerintahan Daerah adalah penyelenggaraan urusan pemerintahan oleh Pemerintah Daerah dan DPRD menurut asas
    otonomi dan tugas pembantuan dengan prinsip otonomi seluas-luasnya dalam sistem dan prinsip Negara Kesatuan Republik
           Indonesia sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945”
Pada Butir 3 disebutkan pula bahwa :
   “Pemerintah Daerah adalah Gubernur, Bupati, atau Walikota, dan perangkat daerah sebagai unsur penyelenggara pemerintah
                                                         daerah”.
Lihat pasal 200 ayat (2), sama dengan rumusan butir 12 pada bagian Ketentuan Umum,
kata ’HAK’ yang ada pada pasal 18 UUD 1945, yang diacu oleh UU ini --lihat butir 1
pada bagian Mengingat-- dihilangkan. Menariknya kata ”HAK” ini muncul di Pasal 206
mengenai urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan desa mencakup diantaranya
”urusan pemerintahan yang sudah ada berdasarkan hak asal-usul desa”.

Lainnya, coba cermati Pasal 200 ayat (1) mengenai :
   ”Dalam pemerintahan daerah kabupaten/kota dibentuk pemerintahan desa yang terdiri dari
                    pemerintahan desa dan badan pemusyawaratan desa”
dan Pasal 202 ayat (1), (2) mengenai :
                ”Pemerintah desa terdiri atas kepala desa dan perangkat desa”
           ”Perangkat desa terdiri dari sekretaris desa dan perangkat desa lainnya”
dan Pasal 209 serta 210 mengenai Badan Permusyawaratan Desa, maupun Pasal 211
mengenai Lembaga Lain. Keseluruhan pasal-pasal ini nyata-nyata akan menghasilkan
dualisme institusi yang akan bersaing dengan pemimpin-pemimpin desa dan lembaga-
lembaga perwakilan asli, jika ada, di dalam desa yang bersangkutan. Terlebih lagi
dalam penjelasan Pasal 202 ayat (1) dinyatakan sebagai berikut :
   ”Desa yang dimaksud dalam ketentuan ini termasuk antara lain Nagari di Sumatera Barat,
Gampong di provinsi NAD, Lembang di Sulawesi Selatan, Kampung di Kalimantan Selatan dan
                                 Papua, Negeri di Maluku”
Atau dalam Pasal 206 mengenai urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan desa
mencakup diantaranya ”urusan pemerintahan yang sudah ada berdasarkan hak asal-usul
desa”.

Sejatinya, biarlah itu menjadi semacam local genius semata. Tak perlu menjadi kebijakan
formal sebagaimana yang ditunjukkan dalam pengaturan dalam pasal yang
bersangkutan. Nyatanya di lapangan, berdasarkan pengalaman UU 22 Th 1999 yang
lalu, pasal ini telah menjadi peluang bagi pengaturan oleh birokrasi yang lebih tinggi
dari Pemerintahan Desa. Karena terbukti ada inisiatif untuk beberapa desa, meski
dengan mengganti nama, pada hakekatnya dibentuk lembaga lain untuk menjaga
eksistensi LMD/LKMD yang lama. Sebagai bukti lihat penjelasan pasal ini, sebagai
berikut :
   ” Yang dimaksud dengan lembaga kemasyarakatan desa dalam ketentuan ini seperti : Rukun
       Tetangga, Rukun Warga, PKK, karang taruna, lembaga pemberdayaan masyarakat”

Selain itu 202, 203, 204, 205, 207, 208 (tentang pemerintahan desa) menunjukan adanya
beberapa reservasi kepada Pemerintahan yang lebih tinggi. Jelas tampak dalam Pasal
202 ayat (3) :
    ”Sekretaris Desa sebagaimana dimaksud pada ayat (2) diisi dari pegawai negeri sipil yang
                                   memenuhi persyaratan”
Dari pasal tersebut, secara otomatis Sekretaris Desa akan bertanggungjawab kepada
yang membayarnya sesuai dengan SK Jabatan sebagai PNS (Pegawai Negeri Sipil).
Menariknya, reservasi ini jelas ditunjukkan dalam Bagian Penjelasan UU 32 Th 2004,
Penjelasan Umum, butir 10 dimana disebutkan :
   ”Kepala desa pada dasarnya bertanggunjawab kepada rakyat Desa yang dalam tata cara dan
  prosedur pertanggungjawabannya disampaikan kepada Bupati atau Walikota melalui Camat”
Pernyataan ini dilanjutkan dengan :
   ”Kepada Badan Permusyawaratan Desa, Kepala Desa wajib memberikan keterangan laporan
       pertanggungjawabannya dan kepada rakyat menyampaikan informasi pokok-pokok
 pertanggungjawabanya namun tetap harus memberi peluang kepada masyarakat melalui Badan
 Permusyawaratan Desa untuk menanyakan dan/atau meminta keterangan lebih lanjut terhadap
               hal-hal yang bertalian dengan pertanggungjawaban dimaksud”
Dari sana tergambar, bahwa sebenarnya Pemerintah yang lebih tinggi adalah penentu
kebijakan-kebijakan desa. Karena berbeda dengan UU 22 Th 1999 yang lalu dimana jelas
dinyatakan bahwa Kepala Desa bertanggungjawab pada Badan Perwakilan Desa dan
menyampaikan laporan pelaksanaan tugas tersebut kepada Bupati, dalam UU ini peran
pemerintahan yang lebih tinggi untuk campur tangan dalam rumah tangga desa
sangatlah terbuka. Jadi walaupun dipilih secara langsung oleh penduduk desa, namun
tetap terbuka peluang bagi Bupati atau pemerintahan kabupaten untuk melakukan
intervensi, misalnya dengan menangguhkan pelantikan kepala desa. Jelas bahwa desa
tidak ‘mengatur rumah tangganya sendiri’, sebagaimana layaknya terjadi dalam
pembahasan otonomi.

Peluang intervensi di atas menyiratkan bahwa hubungan antara desa dan kabupaten
bukanlah hubungan antarpemerintah (intergovernmental relation), sebagaimana lazimnya
hubungan antardaerah otonom. Hubungan yang diinginkan dalam pasal-pasal di atas
adalah hubungan antara pemerintah atasan dan pemerintah bawahan, walaupun
dengan kewenangan pemerintah bawahan yang diperluas.

Cermati juga penafikkan proses demokratisasi yang telah dibangun melalui Pasal 209
dan 210 soal Badan Permusyawaratan Desa (BAMUSDES) sebagai ganti dari Badan
Perwakilan Desa (BPD). Selain wewenang yang dikurangi sehingga membuat lembaga
ini ’tidak punya gigi’, keanggotaan untuk lembaga ini yang tadinya dipilih menjadi
berdasarkan perwakilan, seperti penjelasan pasal berikut :
  ”Yang dimaksud dengan ’wakil’ dalam ketentuan ini adalah penduduk desa yang memangku
        jabatan seperti ketua rukun warga, pemangku adat, dan tokoh masyarakat lainnya”
Badan Permusyawaratan Desa dalarn UU No. 32/2004 memiliki fungsi bersama Kepala
Desa menetapkan Perdes dan sebagai penampung dan penyalur aspirasi. Ini berbeda
sama sekali dengan BPD model UU No. 22/1999 yang memiliki peran pengawasan
terhadap pemerintah desa. Cara pembentukannya pun berbeda, BPD tidak lagi
dipilih rakyat secara Iangsung, namun ditetapkan dengan cara musyawarah dimana
yang duduk dalam lembaga tersebut adalah ’wakil’ penduduk desa seperti
dinyatakan dalam penjelasan di atas, yang notabene bukan perempuan. Dari sini,
tergambar bahwa tata cara pembentukan, fungsi, dan peran BAMUSDES akan
mereduksi demokratisasi di tingkat desa.

Sebenarnya, yang lebih penting adalah bahwa lembaga-lembaga baik BPD maupun
BAMUSDES pada intinya tidak selalu tepat mengatasi masalah, khususnya untuk
komunitas yang memiliki sistem pengambilan keputusan dan institusi lokal seperti
Kombongan di Tana Toraja, Ma’ Salialang di Mamasa, Kerapatan Adat Nagari di
Sumatera Barat, atau lembaga Saniri negeri di Maluku. Walaupun juga tidak dapat
dikatakan bahwa berbagai institusi lokal sama sekali terbebas dari unsur-unsur yang
bersifat ‘feodalistis’. Masalahnya, kalaupun ciri-ciri itu ada, masih ada unsur ‘face to face
interaction’ sebagai alat kontrol bagi ‘kepemimpinan yang patut’ dalam sistem yang
dituduh ‘feodal’ itu.

Jadi, banyak cara untuk mencapai tatanan masyarakat yang demokratis. Terlalu rumit
pula untuk diurus melalui kebijakan yang ‘terlalu tinggi’ tingkatannya. Terlebih lagi jika
kebijakan itu menyentuh pula aspek-aspek teknisnya. Komuniti terlalu rumit untuk
ditangani dengan narasi-narasi besar itu. Yang diperlukan, boleh jadi, adalah semacam
rambu-rambu apa yang tidak boleh terjadi. Misalnya, sistem pemerintahan itu harus
inklusif, dan lain sebagainya. Sedangkan soal bagaimana mencapai tatanan masyarakat
yang demokratis itu biarlah diserahkan pada masyarakat sendiri. Kesempatan untuk
memikirkan itu juga merupakan jalan dan ruang bagi pengakuan eksistensi masyarakat
sebagai warga negara, sebagai manusia, demi tumbuhnya suatu masyarakat sehat,
cerdas, dan mandiri.

Terkait dengan catatan di atas, agar terlepas dari tuduhan dan perangkap romantisasi
desa yang melihat desa sebagai ‘wilayah bebas konflik’, maka terasa adanya kebutuhan
akan adanya aturan-aturan untuk mengatasi kecenderungan adanya dominasi
kelompok tertentu di dalam desa. Peraturan-perundangan yang ada sekarang belum
memiliki semangat dan aturan yang berpihak pada kelompok-kelompok marginal.


Penutup

Walaupun di satu sisi Pasal 18B dalam UUD 1945 hasil amandemen, dapat dianggap
sebagai pintu masuk untuk keharusan melahirkan undang-undang tentang otonomi
desa dan/atau keberadaan masyarakat adat, namun ternyata dalam peraturan
perundangan di bawahnya seperti UU 32 Th 2004 terlihat bahwa pintu masuk tersebut
ditutup.

Dengan kata lain, revisi UU 32/2004 adalah suatu keniscayaan. Dalam hal ini
khususnya yang berkaitan pengaturan tentang desa. Baik karena alasan-alasan adanya
ketidaksesuaian/kelemahan pengaturan sebagai mana yang terumuskan ke dalam
sejumlah pasal, maupun karena alasan-alasan perkembangan sosial, ekonomi, politik,
dan budaya yang melingkupinya. Karena demokratisasi harus dimulai dari desa.
Sehingga pintu yang tertutup harus segera terkuak!