LA CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES DU NORD-PAS DE CALAIS

							CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES                              Commune de Béthune
   DU NORD – PAS-DE-CALAIS

             Chambre plénière                              (Département du Pas-de-Calais)

                                                           Convention de délégation de service
                                                           public

               n° 2005-0234                                Article L. 234-1 du code des juridictions
                                                           financières
                                                           Articles L. 1411-18 et R. 1411-6 du code
                                                           général des collectivités territoriales




                                                AVIS




LA CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES DU NORD - PAS DE CALAIS


Vu le code des juridictions financières et notamment ses articles L. 234-1 et R. 234-1 ;


Vu le code général des collectivités territoriales et notamment ses articles L. 1411-18 et R. 1411-6 ;


Vu la lettre du préfet du Pas-de-Calais, en date du 11 avril 2005, enregistrée au greffe le
12 avril 2005, complétée par un envoi de pièces en date du 18 avril 2005 enregistré au greffe le
20 avril 2005, par laquelle il transmet à la chambre pour avis, conformément à l’article L. 1411-18
du code général des collectivités territoriales, un ensemble de contrats conclus le 22 mars 2005
entre la ville de Béthune et la société Q-Park France pour la gestion du stationnement payant de
cette commune ;


Vu la lettre du 14 avril 2005 par laquelle la présidente de la chambre a informé le maire de Béthune
de la saisine et de la possibilité qui lui est offerte de présenter ses observations écrites ou orales ;


Vu les conclusions du commissaire du gouvernement ;


Après avoir entendu Monsieur Claude DEULIN, président de section, en son rapport ;




                                                                                                     -1-
REND l’avis suivant :


I - SUR LA RECEVABILITE DE LA SAISINE

Attendu qu’aux termes de l’article L. 1411-18 du code général des collectivités territoriales, « les
conventions relatives à des délégations de service public peuvent être transmises par le
représentant de l’Etat dans le département à la chambre régionale des comptes » ;


Considérant que l’ensemble des 4 conventions ayant pour objet la gestion du stationnement payant
de la commune de Béthune se présente comme une délégation de service public et qu’en
conséquence, le préfet du Pas-de-Calais avait qualité pour saisir la chambre ;


DECLARE la saisine recevable.



II - SUR LES MODALITES DE PASSATION DES CONVENTIONS

Attendu que le code général des collectivités territoriales fixe les règles de choix et de passation des
conventions de délégation de service public en ces termes :
« Art. L. 1411-4 - Les assemblées délibérantes des collectivités territoriales, de leurs groupements
et de leurs établissements publics se prononcent sur le principe de toute délégation de service
public local après avoir recueilli l’avis de la commission consultative des services publics locaux
prévue à l’article L. 1413-1. Elles statuent au vu d’un rapport présentant le document contenant les
caractéristiques des prestations que doit assurer le délégataire. -

Art. L. 1411-1 - Les délégations de service public des personnes morales de droit public relevant du
présent code sont soumises par l’autorité délégante à une procédure de publicité permettant la
présentation de plusieurs offres concurrentes, dans des conditions prévues par un décret en Conseil
d’Etat.

Art. R. 1411-1 - L’autorité responsable de la personne publique délégante doit satisfaire à
l’exigence de publicité prévue à l’article L. 1411-1 par une insertion dans une publication habilitée
à recevoir des annonces légales et dans une publication spécialisée correspondant au secteur
économique concerné.
Cette insertion précise la date limite de présentation des offres de candidature, qui doit être fixée
un mois au moins après la date de la dernière publication.
Elle précise également les modalités de présentation de ces offres et mentionne les caractéristiques
essentielles de la convention envisagée, notamment son objet et sa nature.

Art. L. 1411-5 - Après décision sur le principe de la délégation, il est procédé à une publicité et à
un recueil d’offres […].
Les plis contenant les offres sont ouverts par une commission composée :
a) Lorsqu’il s’agit d’une région, de la collectivité territoriale de Corse, d’un département, d’une
commune de 3 500 habitants et plus et d’un établissement public, par l’autorité habilitée à signer la
convention de délégation de service public ou son représentant, président, et par cinq membres de
l’assemblée délibérante élus en son sein à la représentation proportionnelle au plus fort reste ;
[…]

Le comptable de la collectivité et un représentant du ministre chargé de la concurrence siègent
également à la commission avec voix consultative.

                                                                                             -2-
La commission mentionnée à l’article L. 1411-5 dresse la liste des candidats admis à présenter une
offre après examen de leurs garanties professionnelles et financières et de leur aptitude à assurer la
continuité du service public et l’égalité des usagers devant le service public.
La collectivité adresse à chacun des candidats un document définissant les caractéristiques
quantitatives et qualitatives des prestations ainsi que, s’il y a lieu, les conditions de tarification du
service rendu à l’usager.
Les offres ainsi présentées sont librement négociées par l’autorité responsable de la personne
publique délégante qui, au terme de ces négociations, choisit le délégataire.

Au vu de l’avis de la commission, l’autorité habilitée à signer la convention engage librement toute
discussion utile avec une ou des entreprises ayant présenté une offre. Elle saisit l’assemblée
délibérante du choix de l’entreprise auquel elle a procédé. Elle lui transmet le rapport de la
commission présentant notamment la liste des entreprises admises à présenter une offre et l’analyse
des propositions de celles-ci, ainsi que les motifs du choix de la candidate et l’économie générale
du contrat.

Art. L. 1411-7 - Deux mois au moins après la saisine de la commission prévue à l’article L. 1411-5,
l’assemblée délibérante se prononce sur le choix du délégataire et le contrat de délégation.
Les documents sur lesquels se prononce l’assemblée délibérante doivent lui être transmis quinze
jours au moins avant sa délibération. »

Considérant que par délibération du 8 avril 2004, le conseil municipal a, sur la base du rapport de
présentation du maire et après avoir recueilli l’avis favorable du 5 avril 2004 de la commission
consultative des services publics locaux, décidé du principe d’une délégation de service public pour
la gestion du stationnement payant, autorisé le maire à ouvrir une mise en compétition des candidats
et décidé que la composition de la commission de délégation de service public serait identique à
celle de la commission d’appel d’offres précédemment constituée ;

Considérant qu’un appel à candidatures a été diffusé auprès du Journal Officiel de l’Union
Européenne, du Bulletin Officiel d’Annonce des Marchés Publics, du Moniteur des Travaux Publics
et du quotidien régional La Voix du Nord ;

Considérant que la commission de délégation de service public a successivement validé les
5 candidatures manifestées puis examiné les 3 offres reçues pour proposer enfin au maire, le
13 décembre 2004, la société Q-Park France dont l’offre était jugée la meilleure ;

Considérant que le maire a suivi la proposition de cette commission et obtenu par délibération du
3 février 2005 la confirmation de ce choix et l’autorisation de signer les 4 conventions réglant cette
délégation de service public ;


ESTIME que les règles de publicité et de choix fixées par le code général des collectivités
territoriales ont été formellement respectées ; qu’en revanche les règles de passation n’ont pas été
respectées s’agissant du délai incompressible de 2 mois imposé par l’article L 1411-7 du CGCT
entre la saisine de la commission et la délibération du conseil municipal ;


APPELLE EN OUTRE L’ATTENTION sur les imprécisions quant au nombre de places de
stationnement de surface devant être déléguées : le rapport de présentation au conseil municipal du
8 avril 2004, fait état de 1125 places pouvant passer à 1600 en 2006 pour se stabiliser à environ
1500 entre 2006 et 2010 ; l’appel public à candidature du 4 mai 2004 mentionne quant à lui 1300
places, sans autres précisions ; le contrat, signé en mars 2005, enfin, concerne 1615 places environ
dont 115 provisoires mais doit atteindre 1800 au 1er juillet 2006.
                                                                                              -3-
III - SUR LA NATURE DES CONVENTIONS


Attendu que la commune et la société Q-Park France ont signé 4 contrats dont les objets sont les
suivants :

        - une convention de concession pour la construction et l’exploitation d’un parc de
stationnement souterrain de 350 places, situé sous la Grand’Place ;

        - un contrat d’affermage pour l’exploitation du parc souterrain existant de 260 places,
Place Clémenceau, incluant la réalisation de travaux d’adaptation et de modernisation de l’ouvrage
et des équipements ;

       - un contrat de gestion pour le stationnement payant sur voirie qui représente environ
1400 places ;

       - un contrat « cadre » définissant le caractère indissociable des trois précédents contrats et
plus particulièrement les modalités financières et la rémunération du délégataire ;


Considérant que la jurisprudence des juridictions administratives admet désormais la notion globale
de service public du stationnement associant stationnement sur voie publique et stationnement en
parcs souterrains, la vocation du stationnement de surface étant de financer l’investissement lié au
stationnement en parcs souterrains ; que l’ensemble de contrats soumis à l’examen de la chambre y
correspond; que néanmoins, cette jurisprudence ne semble pas avoir encore validé des montages
juridiques dans lesquels la durée du contrat d’exploitation du stationnement de surface est identique
à celle du contrat de concession d’un parking souterrain à construire ;


Considérant d’autre part que la même jurisprudence des juridictions administratives veille à ce que
la délégation de service public appliquée au stationnement sur voie publique ne remette pas en
cause les pouvoirs de police du maire en matière d’organisation de l’occupation du domaine public
et la liberté de l’assemblée délibérante de fixer les tarifs ; qu’ainsi elle a censuré des conventions
fixant contractuellement les tarifs ou le nombre des emplacements payants et leur périmètre ; qu’au
cas d’espèce, le contrat de délégation pour l’exploitation du stationnement payant sur voirie inclut
des dispositions contractuelles concernant le nombre de places et le calendrier de leur augmentation
ainsi que l’éventualité de modifications du contrat en cas d’augmentation supérieure aux chiffres
prévus (article 4) ; que ce contrat comporte également la grille tarifaire (article 19 et annexe 7) ainsi
que les règles d’augmentation de ces tarifs à compter de 2003 avec indexation établie par le
délégataire lui-même selon un coefficient convenu (article 21-1), l’article 20 de ce contrat parlant
au demeurant de « tarifs contractuels » ;


Considérant en outre que le droit de regard sur les travaux du délégant consenti au délégataire à
l’article 13 du contrat d’exploitation du stationnement sur voirie contrevient aux droits de maîtrise
d’ouvrage public tels que précisés à l’article 2 de la loi n° 85.704 du 12 juillet 1985 relative à la
maîtrise d’ouvrage public ;


ESTIME, sous réserve de l’appréciation de la juridiction administrative compétente, que le contrat
pour l’exploitation du stationnement payant sur voirie présente des risques de non-conformité à la
jurisprudence précédemment rappelée.

                                                                                              -4-
APPELLE EN OUTRE L’ATTENTION sur l’imprécision et l’insécurité juridique que crée la
coexistence dans ce montage hybride de 4 contrats de nature juridique différente dont certaines
clauses se chevauchent ;


- Notamment en ce qui concerne le régime de TVA :


     * S’agissant du stationnement de surface, la TVA ne saurait s’appliquer aux recettes (qui sont
     assimilées à des recettes parafiscales) contrairement à ce qu’évoque le dernier alinéa de
     l’article 20 du contrat.

     * S’agissant de l’affermage du parking Clémenceau, il semble que le fermier fasse son affaire
     de la TVA sans que le délégant lui en ait expressément transféré les droits ;

     * S’agissant de la concession, les dispositions de l’article 11 du contrat sont contradictoires
     s’agissant de l’applicabilité de la TVA à la subvention d’investissement : son montant est
     stipulé 1 125 000 euros `` hors taxe ‘’, ce qui laisse supposer qu’elle sera versée TTC,mais la
     moitié à verser dès l’exercice 2005 est spécifiée d’un montant de 562 500 euros, donc sans
     application de la TVA. Le budget primitif a pourtant prévu un versement de 672 500 euros
     incluant la TVA.

     * Enfin, la redevance versée par le délégataire est susceptible d’être soumise à TVA puisque
     son montant dépend des résultats de la délégation dont l’essentiel des recettes n’est pourtant
     pas soumis à cette taxe ;


- Et le recouvrement des recettes de stationnement de surface, pour lequel il convient de préciser
que la société Q-Park France, personne morale, ne saurait être elle-même régisseur des recettes
comme il est indiqué à l’article 23 du contrat réglant l’exploitation du stationnement, mais qu’un ou
plusieurs de ses employés devront être nommés à cette fonction avec l’accord du comptable de la
commune ;


RECOMMANDE DONC que cet ensemble de conventions soit corrigé, complété et précisé en
fonction des observations qui précèdent.



IV - SUR L’ECONOMIE GENERALE DE CET ENSEMBLE DE CONTRATS


Attendu que jusqu’ alors, le stationnement payant dans la commune était constitué du stationnement
de voirie dont les tarifs n’avaient pas été réévalués depuis 1992 (hormis un arrondi lors du passage à
l’euro), et du parking souterrain Clémenceau dont l’exploitation était déficitaire en raison de la
charge de remboursement de l’emprunt souscrit pour sa réalisation ;


Attendu que la commune confie à la société Q-Park France le soin de réaliser un nouvel équipement
(le parking souterrain de la Grand’Place d’un coût total évalué à 11,5 M€ HT), de réaménager le
parking souterrain existant place Clémenceau (0,5 M€ HT) ainsi que le stationnement de surface
(travaux et équipements pour 0,420 M€ HT) ;

                                                                                           -5-
Attendu qu’afin d’équilibrer la gestion globale du stationnement sur toute la durée de la délégation,
la commune lui consent :

       - une subvention d’investissement de 1 125 000 € HT ;

       - le bénéfice de l’ensemble des recettes du stationnement payant après extension du
périmètre concerné et moyennant une augmentation des tarifs à compter de 2008 et 2009 ;


Attendu que ces recettes d’exploitation sont garanties par plusieurs dispositions contractuelles, à
savoir :

        - si la commune pratique des tarifs inférieurs aux tarifs dont les montants et les
actualisations sont prévus contractuellement, elle est tenue de verser la différence au délégataire ;

        - si les recettes générées par le stationnement de voirie sont inférieures de 15 % aux recettes
prévisionnelles, la commune est tenue de verser une compensation correspondant à la moitié de
cette différence (diminuée des éventuels surplus de recettes des stationnements en ouvrages) dans la
limite de 300 000 € HT ;

       - si la fréquentation des places de stationnement en ouvrages baisse de plus de 5 % d’une
année sur l’autre ou si le montant des recettes est inférieur de plus de 7 % aux recettes
prévisionnelles figurant au compte d’exploitation prévisionnel joint en annexe aux contrats, il sera
procédé à la révision des conditions de l’exploitation par modification des contrats ;


Attendu que l’exploitant verse en compensation à la commune une redevance sur la totalité du
stationnement ventilée ainsi :

      - une partie fixe de 1 € par emplacement et par an,
      - une partie variable proportionnelle aux recettes perçues au-delà d’un seuil assez proche du
montant des recettes prévisionnelles figurant au compte d’exploitation prévisionnel : 25 % à
compter de 2010, 50 % à compter de 2025 ;


Considérant que le fait de confier à un seul délégataire l’ensemble du stationnement payant de la
commune sur un périmètre élargi place les usagers dans une situation de clientèle captive et
diminue fortement l’aléa économique de sa gestion, qui est au surplus encore réduit par les clauses
de garantie de recettes précédemment évoquées ;


ESTIME que cet ensemble contractuel qui laisse peu de place au risque pour le délégataire aurait
été plus équilibré si la redevance versée au délégant avait été plus importante.


RECOMMANDE en outre que le compte d’exploitation prévisionnel servant à déterminer
l’équilibre général de la délégation soit précisé et corrigé sur certains points : ainsi, les charges dites
de structure ne sauraient valablement être fixées proportionnellement aux dépenses de personnel
(comme indiqué en cours d’instruction) mais doivent être justifiées par des prestations identifiables
et mesurables ; par ailleurs, les charges dites « non récurrentes » correspondant à l’amortissement
des frais de montage de l’opération apparaissent injustifiées ou, à tout le moins, redondantes avec
les frais de structure.
                                                                                                -6-
Attendu que le compte d’exploitation prévisionnel prévoit la constitution de provisions pour
amortissements de renouvellement des équipements dont la liste figure en annexe au contrat ;

Considérant toutefois que cette liste n’indique aucune valorisation des équipements dont le
renouvellement est programmé ;

Considérant au surplus qu’aucune disposition contractuelle ne règle l’affectation de la partie de ces
provisions qui n’aurait pas été utilisée en fin de contrat ;

RECOMMANDE que le dispositif contractuel soit complété afin que soient précisées les règles
d’utilisation des sommes figurant en provisions dans le compte d’exploitation prévisionnel.


V - SUR LES EFFETS DE CETTE DELEGATION DE SERVICE PUBLIC SUR LA SITUATION
    FINANCIERE DE LA COMMUNE

Considérant que le stationnement payant présentait jusqu’à présent une situation déficitaire en
raison des très faibles tarifs pratiqués et de la charge financière générée par le remboursement de
l’emprunt souscrit pour la construction du parc souterrain Clémenceau ;

Considérant toutefois que la récente et importante augmentation des tarifs (+ 66 % au 1er septembre
2004) dont on n’a pu encore apprécier les effets en année pleine, et l’expiration prochaine (2006) de
la charge de l’emprunt précédemment évoqué, auraient permis à la commune de dégager à l’avenir
un excédent confortant sa capacité d’autofinancement ;

Considérant que la commune, en choisissant de réaliser dès à présent l’important investissement du
parking souterrain de la Grand’Place, a été amenée afin de ne pas augmenter son endettement,à
opter pour la concession financée par la gestion déléguée du stationnement existant ;

Considérant que le versement de sa participation financière constituée d’une subvention
d’investissement de 1 125 000 € HT sera étalé sur deux exercices budgétaires ;

Considérant que par le système de délégation mis en place, elle se prive toutefois pour trente ans
des recettes du stationnement payant estimées à partir du compte d’exploitation prévisionnel fourni
par le délégataire à 1,5 M€ par an (après les augmentations de tarifs prévues en 2008 et 2009) ;

ESTIME que la délégation de service public soumise au présent avis est compatible avec la
situation financière actuelle de la commune mais limitera à l’avenir sa capacité d’autofinancement.

Qu’en outre en contrepartie d’un abandon des recettes sur le stationnement de surface, la commune
n’est pas réellement prémunie du risque global d’exploitation de l’ensemble de ces ouvrages
puisqu’en dépit du rappel du principe de la gestion aux risques et périls du délégataire, la
collectivité devra assumer, in fine, la moitié de ce risque, après versement d’une subvention
exceptionnelle pour charge d’exploitation ;

Qu’enfin, la possibilité prévue tant au contrat de concession (article 34-1) qu’au contrat d’affermage
(article 18) et au contrat d’exploitation du stationnement de surface (article 21-1) d’une révision des
conditions de rémunération du délégataire, à la demande de ce dernier,en cas de modifications
substantielles des conditions d’exploitation,mais aussi à intervalles réguliers ( 3,8,13,18,et 24 ans)
place la commune, qui s’est engagée pour 30 ans, dans une situation d’infériorité par rapport à son
cocontractant.

DIT que le présent avis sera notifié au préfet du Pas-de-Calais et au maire de la commune de
Béthune.
                                                                                            -7-
Fait et jugé à la chambre régionale des comptes du NORD-PAS-DE-CALAIS, chambre plénière, le
dix-huit mai deux mille cinq, par :




Madame Dominique MALEGAT-MELY, présidente de séance, Messieurs André LANXADE,
Yvon MENGUY et Christian ROUX, présidents de section, Jean-Louis MONNIOT et Clément
CONTAN, premiers conseillers, Claude DEULIN, président de section, rapporteur.




               Le conseiller-rapporteur,                        Le président de séance,




                  Claude DEULIN                            Dominique MALEGAT-MELY




                                                                                   -8-