Modulok egyutt felulvzsgalt2007 2 by NX0nU3

VIEWS: 61 PAGES: 395

									                   BEVEZETÉS
A HELYI JOGALKOTÁS ÉS JOGHARMONIZÁCIÓ
              MÓDSZERTANÁBA
    (Regulációs és deregulációs követelmények)




                        Szerzők:
                       Angyal Péter
                     Dr. Balázs Géza
                   Dr. Bércesi Ferenc
              Dr. Dubeczné dr. Károlyi Éva
                   Dr. Fábián Adrián
                  Dr. Gyergyák Ferenc
                     Dr. Kiss László
                  Dr. Kovácsy Zsombor
                     Orbán Krisztián
                    Dr. Orova Márta
                      Pavel Ovseiko
                 Dr. Solymosi Veronika
                      Dr. Tilk Péter




                    Budapest, 2007.
                                 Szerkesztők:

                              Dr. Gyergyák Ferenc
                                Dr. Kiss László




Készült a Kormányzati Személyügyi Szolgáltató és Közigazgatási Képzési Központ
megbízásából

                                Budapest, 2007.




                                                                             2
                                                            Tartalomjegyzék

Előszó ................................................................................................................................

                                                        I. Modul
                                     Normák, jogforrások, jogalkotás
1. Társadalmi normák – erkölcsi normák – jogi normák ..................................................
          1.1. A jogi és a társadalmi normák viszonya ....................................................
          1.2. A jogi és erkölcsi normák ..........................................................................
          1.3. A jogszabály és a jogforrás fogalma ..........................................................
2. A Magyar Köztársaság jogforrásai és jogforrási rendszere...........................................
          2.1. Az egyes jogforrások .................................................................................
          2.2. Az állami irányítás egyéb jogi eszközei ....................................................
          2.3. A szabályozás egyéb formái ......................................................................
             2.3.1. A nemzetközi szerződés .....................................................................
             2.3.2. A szokásjog ........................................................................................
             2.3.3. Egyéb formák .....................................................................................
          2.4. A jogforrási rendszerrel és a jogalkotással szemben támasztott
             fontosabb követelmények – az Alkotmánybíróság gyakorlata ....................
          2.5. A jogforrások hierarchiája .........................................................................
          2.6. A jogforrási rendszerre ható főbb nemzetközi tendenciák ........................
          2.7. A jogforrási rendszer és a jogalkotás – de lege ferenda ............................
             2.7.1. A jogalkotási reform főbb irányai, elvei és célkitűzései ....................
             2.7.2. Konkrét célkitűzések ..........................................................................
                   2.7.2.1. Elvi követelmények ...............................................................
                   2.7.2.2. Főbb törvényi változások.......................................................
3. Jogállam és önkormányzati jogalkotás ..........................................................................
          3.1. Vázlatos történeti áttekintés .......................................................................
             A „hagyaték” értékei ....................................................................................
          3.2. Jogállam és önkormányzati jogalkotás ......................................................
          3.3. Az önkormányzatok jogalkotása külföldi kitekintés .................................
             3.3.1. Az egyes államok helyi jogalkotásának tárgykörei ............................
             3.3.2. Az egyes államok helyi jogalkotásának eljárási kérdései ..................
             3.3.3. Az európai tapasztalatok – következtetések ......................................
          3.4. A magyar önkormányzati rendeletalkotás de lege lata ..............................
             3.4.1. Az önkormányzati jogalkotás alkotmányi és törvényi
                   alapjai..................................................................................................
             3.4.2. Az önkormányzati rendeletalkotás – a gyakorlatban .........................
                   Rendelet-alkotási tárgykörök ..............................................................
PÉLDATÁR ......................................................................................................................

                                            II. Modul
                  Jogszabály-előkészítési és jogszabály-szerkesztési ismeretek
1. Tartalmi hiányosságok…………………………………………………………
2. Formai hiányosságok……………………………………….………………….
3. A helyi jogszabály-előkészítés és jogalkotási eljárás………………………….
            3.1. A rendeletalkotás elhatározása. Az „ötletszerű”
                  jogalkotás elkerülésének lehetőségei, technikái……………………….
            3.2. A rendeletalkotás kezdeményezése……………………………………..
            3.3. A rendelettervezet elkészítésére kötelezett szervezet…………………...


                                                                                                                                          3
           3.4. A rendelet-tervezet véleményezése……………………………………..
           3.5. A rendelettervezet testület elé terjesztése, elfogadása
                 és kihirdetése………………………………………………………….
           3.6. A rendelettervezet szerkesztése, szövegezése………….………………
               3.6.1. A rendelet megjelölése…………………………………………...
               3.6.2. Preambulum (elvi bevezetés) ……………………………………
               3.6.3. A bevezető rész…………………………………………………..
               3.6.4. Az önkormányzati rendelet rendelkező része…………………….
               3.6.5. Záró rendelkezések……………………………………………….
4. Az önkormányzati rendelet szerkezeti felépítése……………………………………
5. Az önkormányzati rendelet hatályosulásának vizsgálata……………………………
6. Az önkormányzati rendeletalkotás szabályozási lehetőségei
       a szervezeti és működési szabályzatokban……………………..……………...
7. A jogszabályok érvényessége és hatályossága………………………………..…….
8. Az önkormányzati rendeletek kihirdetése és közzététele……………………………
9. Az önkormányzati rendeletek nyilvántartása………………………………………..
10. A jogszabályok közérthetősége – anyanyelvi követelmények………………………

                                              III. Modul
    Az Alkotmánybíróság, az ombudsmanok és a megyei közigazgatási hivatalok szerepe az
                                    önkormányzati jogalkotásban
1. Az Alkotmánybíróság felülvizsgálati jogköre. Az alkotmányossági
   észrevételek általánosítható tapasztalatai…………………………………….………….
    1.1. Az Alkotmánybíróság és a helyi önkormányzatok kapcsolatának
          általános jellemzői…………………………………………………………………
           1.1.1. Az Alkotmánybíróság jellege………………………………………………..
           1.1.2. Az Alkotmánybíróság szervezete, felépítése………………………………
    1.2. Az Alkotmánybíróság önkormányzatokkal kapcsolatos hatáskörei ………………..
           1.2.1. Az utólagos normakontroll …………………………………………………
                 1.2.1.1. Az absztrakt utólagos normakontroll………………………………..
                 1.2.1.2. A konkrét utólagos normakontroll ………………………………….
                 1.2.1.3. Az önkormányzati rendeletek absztrakt utólagos
                          normakontrollja……………………………………………………….
                 1.2.1.4. A törvénysértő önkormányzati rendelet alkotmány-
                          bírósági vizsgálata - az Ötv. alapján………………………………..
    1.3. Az Alkotmánybíróság önkormányzatokkal kapcsolatos egyéb hatáskörei………..
           1.3.1. Az alkotmányjogi panasz ………………………………………………..
           1.3.2. Mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetése……….
           1.3.3. Az önkormányzatok jogainak védelme…………………………………..
           1.3.4. Az alkotmányellenesen működő helyi önkormányzati
                  képviselő–testület feloszlatásában való közreműködés…………………..
                 1.3.4.1. A hatáskör jellemzői, a problematikus kérdések…………………..
                 1.3.4.2. A hatáskör jövőjére vonatkozó elképzelések ………………………
                 1.3.4.3. A hatáskör gyakorlása során született határozatok
                          jellemzői és kritikája ………………………………………………..
                 1.3.4.4. A párhuzamos indokolás érvelésrendszere………………………….
                 1.3.4.5. A „Tápiószele–határozat”……………………………………………
    1.4. Az Alkotmánybíróság és a Fővárosi Ítélőtábla „közös” kapcsolódása
         helyi önkormányzatokhoz - a hatásköri összeütközés megszüntetése………………..
           1.4.1. A hatásköri összeütközés típusai és azok jellemzői………………………..


                                                                                         4
                1.4.1.1. Az Abtv. 50. §-ában szabályozott hatáskör jellemzői ………………
                1.4.1.2. Az Áe.-ben szabályozott hatásköri ütközés…………………………
                1.4.1.3. A normatív jellegű hatásköri ütközések…………………………….
          1.4.2. A közigazgatási jellegű hatásköri vita Fővárosi Ítélőtáblához
                 való telepítésének indokai…………………………………………………….
2. Az ombudsman(ok) szerepe a helyi jogalkotás alakulásában……………………………
    2.1. Az országgyűlési biztos helye az államszervezetben……………………………….
    2.2. Az országgyűlési biztos jogállása…………………………………………………..
    2.3. Az országgyűlési biztos feladata……………………………………………………
          2.3.1. Az alkotmányos jogok fogalmi köre…………………………………………
          2.3.2. A visszásság fogalma………………………………………………………
          2.3.3. A rendelkezésre álló vizsgálati lehetőségek és intézkedés-
                 kezdeményezési jogkör……………………………………………………..
          2.3.4. A vizsgálható szervek köre – hatóság, közszolgáltató……………………….
    2.4. Az országgyűlési biztos eljárása……………………………………………………..
          2.4.1. Az eljárás megindítása………………………………………………………
          2.4.2. Az eljárás korlátai………………………………………………………….
          2.4.3. Az eljárás sikerességének biztosítékai……………………………………..
          2.4.4. Az eljárás következtében alkalmazható intézkedések……………………….
    2.5. Az országgyűlési biztosi gyakorlat önkormányzati jogalkotással
         kapcsolatosan…………………………………………………………………………
3. A közigazgatási hivatalok a helyi rendeletalkotás
   törvényességének biztosításában……………………………………………………….

                                            IV. Modul
                                    Hatásvizsgálat, dereguláció
1. A szabályozás hatásvizsgálata - módszertani útmutató.………………………………..
    1.1. Bevezetés……………………………………………………………………………
    1.2. A hatásvizsgálat eszköztára, speciális hatásvizsgálati megközelítések…………..
          1.2.1. Statisztikai adatszerzési módok………………………………………..
          1.2.2. Gazdasági hatásvizsgálat………………………………………………
          1.2.3. Társadalmi hatások vizsgálata…………………………………………..
          1.2.4. A jog hatékonyságának vizsgálata……………………………………
          1.2. 5. Környezeti hatásvizsgálat…………………………………………….
          1.6. Egészségi hatások vizsgálata…………………………………………….
    1.3. A hatásvizsgálati projekt megvalósítása…………………………..…………..
          1.3.1. Általános, mindenkor érvényes elvek…………………………………..
          1.3.2. A „hatásvizsgálati lánc”…………………………………………………
          1.3.3. A munkacsoport összeállítása…………………………………………..
    1.4.Összefoglaló gyakorlati tanácsok a sikeres hatásvizsgálat elvégzése
        érdekében………………………………………………………………………..
2. A „jogegyszerűsítés”, dereguláció lehetőségei…….…………………………………
    2.1. Bevezetés………………………………………………………………………
    2.2. A deregulációról általában……………………………………………………..
    2.3. A technikai dereguláció………………………………………………………..
    2.4. Az érdemi dereguláció………………………………………………………..
    2.5. A dereguláció szervezeten belüli rendje……………………………………..


                                       V. Modul


                                                                                       5
     A helyi önkormányzati rendeletek jogharmonizációjának alapkérdései és módszertana
Bevezető……………………………………………………………………..
1. Az európai közösségi jogrendszer ismérvei………………………………
2. A csatlakozás hatása a magyar jogalkotásra, különös
   tekintettel a helyi rendeletalkotásra………………………………………
3. A közösségi jogszabályok végrehajtásáért való felelősség
   alakulása………………………………………………………………….
     3.1. A tagállamok felelőssége a Közösséggel szemben………………….
     3.2. A tagállamok és önkormányzatok felelőssége a
          magánszemélyek irányában…………………………………………
4. A helyi önkormányzati rendeletek harmonizációjának
    módszertana
5. A helyi jogharmonizációs munkához szükséges alapvető,
   praktikai tudnivalók……………………………………………………...
     5.1. Jogharmonizációs záradék…………………………………………..
     5.2. Jogharmonizációs szabályozás a csatlakozást megelőzően…………
     5.3. A közösségi jog megismerésének forrásai………………………….
     5.4.A közösségi jogszabályok megjelölése, felépítése………………….
6. Példák a helyi önkormányzati rendeletek átvilágítására
   közösségi jogi szempontból…………………………………………..…
     6.1. Általános információk ………………………………………..
     6.2. Rendeletalkotás a szociális igazgatás területén…………………….
     6.3. A helyi adórendeletek átvilágítása………………………………….
     6.4. A vásárok és piacok rendje tárgykörben alkotott
          önkormányzati rendeletek…………………………………………..
     6.5. Hatósági árak, közszolgáltatási díjak megállapítására vonatkozó
         önkormányzati rendeletek…………………………………………
     6.6. Vagyonrendeletek………………………………………………….
    6.7. Rendeletalkotás az állatok tartásáról ………………………………….

                                        Függelék
Hivatkozott jogszabályok és alkotmánybírósági határozatok jegyzéke…………………




                                                                                         6
Előszó


Aligha férhet kétség annak a megállapításnak az igazságához, hogy a jogalkotás a
legmagasabb szintű jogászi művelet, s csupán tehetség és képességek alapján időtálló jogot
alkotni nem lehet. A meglévő ambíciók mellett etekintetben különösen felértékelődik a
szerzett ismeretek jelentősége, amely nyilvánvalóvá teszi, hogy a jogalkotási – jogszabály-
szerkesztési ismeretek tanulási folyamat eredményeként elsajátíthatók. Persze azt sem
megtanulni, sem megtanítani nem lehet, miként kell egy zseniális jogszabályt megalkotni, azt
azonban igen, hogyan lehet a szarvashibákat elkerülni. S ez már önmagában nem kevés.
A most közreadásra kerülő kézikönyv – amely az ugyanezt a címet viselő, 2004-ben kiadott
munka átdolgozott és lényegesen kibővített kiadása – továbbra is ezt tűzi ki maga elé célként,
nem kisebb igénnyel azonban annál, hogy számba vegye a leginkább időszerűnek tűnő
deregulációs és jogharmonizációs feladatokat is. Emellett (és ezt megelőzően) azonban
feladatának tekinti azt is, hogy a magyar jogforrási rendszer és jogalkotás aktuális problémáit
is bemutassa, a várható jövőbeni fejlődés irányait érzékeltesse.
A magyar jogalkotás (és jogforrási rendszer) ma kétségkívül „mozgásban van”: készülőben a
jogalkotásról szóló (1987. évi XI. törvény helyébe lépő) új törvény, de emellett az Európai
Unióhoz csatlakozásunk külön is megkívánja a jogharmonizációból eredő (még megmaradt)
teendőink számbavételét. Ennek megfelelően a jelen kézikönyv feladatának tekinti a tágabb
összefüggések bemutatását is. Meggyőződésünk, hogy enélkül a napi gyakorlati munka sem
végezhető kellő színvonalon.
A munka a társadalmi, erkölcsi, jogi normák közötti kapcsolatok rövid bemutatásával indul,
majd a magyar jogforrási rendszer de lege lata és de lege ferenda bemutatására kerít sort. Ezt
követően rövid áttekintést ad azokról a kihívásokról, amelyek a jogállam és a piacgazdaság
kiépítése kapcsán fogalmazódnak meg a helyi önkormányzati rendeletalkotással szemben.
Mindezek után vázlatos és átfogó képet nyújt arról, milyen társadalmi viszonyok kerültek ma
Nyugat-Európában az önkormányzati rendeletalkotás tárgyai közé. Ezt követi a magyar
önkormányzati joganyag átfogó kritikai jellemzése, majd az annak megalkotásánál követendő
elvárások és követelmények tematikus számbavétele. Ennek kapcsán megkülönböztetett
figyelmet fordítunk azoknak az igényeknek a bemutatására, amelyek szem előtt tartásával a
jelenleginél fejlettebb helyi jogalkotási gyakorlat kialakítására nyílik mód. Külön kiemelt
része a jelen vállalkozásnak az Európai Unióhoz csatlakozásunkkal közvetlenül kapcsolatba
hozható – még megmaradt - feladatok számbavétele és módszertani jelleggel történő
értékelése.
A most kiadásra kerülő munka alapvetően kettős célt szolgál: egyrészt tananyaga a pécsi
„Helyi Jogszabályszerkesztő” akkreditált szakirányú továbbképzési szaknak (gesztor
intézmény a Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kara), másrészt bázisanyaga
a Magyar Közigazgatási Intézet által gondozott ROP 3.1.1. Központi program keretében
megvalósuló „Általános jogalkotási ismeretek” c. köztisztviselői továbbképzési programnak
is.
Őszintén reméljük, e kézikönyv eléri azt a célját is, amelyet még maga elé kitűzött:
hozzájárulást jelenthet egy mainál fejlettebb és magasabb színvonalú önkormányzati
jogszabály-alkotási gyakorlat kibontakoztatásához.


Budapest, 2007. április

                                                                   A szerkesztők


                                                                                              7
                                              I. MODUL

                                  Normák, jogforrások, jogalkotás


1.     Társadalmi normák – erkölcsi normák – jogi normák
2.     A Magyar Köztársaság jogforrásai és jogforrási rendszere
3.     Jogállam és önkormányzati jogalkotás


                                               Szerzők:

Dr. Kiss László egyetemi tanár, alkotmánybíró
............. 1., 2. Fejezetek, 3. Fejezet 1., 2., 3.1., 3.3. és 3.4. pontok
dr. Fábián Adrián egyetemi tanársegéd
............. 3. Fejezet 3.3. pont




                                                                               8
I. TÁRSADALMI NORMÁK – ERKÖLCSI NORMÁK – JOGI NORMÁK

         A jogalkotás (a helyi jogalkotás) területén az első „szakmai” kérdés, amellyel
szembetalálkozunk annak eldöntése, hogy egyáltalán szükség van-e a jogi eszközökkel és jogi
formában történő szabályozásra. Közelebbről: adott életviszony feltétlenül kiemelendő-e a
társadalmi, illetve erkölcsi normák területéről! Minthogy ez a kérdés alapvető jelentőségű,
ezzel a következőkben (mint fontos előkérdéssel) behatóbban foglalkoznunk kell.

1. A jogi és a társadalmi normák viszonya

          1. A norma általános tartalma szerint magatartásszabály, amely a lehetséges
cselekedetek közül előírja a helyest és a követendőt. E meghatározás már önmagában is utal
a társadalmi együttélés normák által irányított vagy szabályozott állapotára. Feltételezi
egyben az emberi tudat fejlettségének olyan szintjét, amelyben az emberek a sokrétű és
bonyolult helyzetekben különféle magatartást képesek tanúsítani, tehát már relatív választási
szabadsággal rendelkeznek.1
          A társadalmi normák léte és emberi együttélést szabályozó szerepe az emberi
akarat, a választás szabadságának relatív önállóságára utal. Régészeti és etnográfiai, lélektani
és szociológiai kutatások azt bizonyítják, hogy az emberek primitív, természet szabta
életfeltételek között a magatartás tudatos szabályozásának sem a lehetőségével, sem a
képességével nem rendelkeztek. Hosszú évezredek eredményeképpen, alapvetően az emberi
munkaszerszámok készítése és felhasználása révén alakult ki az emberi tudat, mint a
társadalmi normák keletkezésének egyik feltétele.2
          A társadalmi norma történelmi képződmény, amelyet az emberek társadalmi
érintkezése alakított ki. A társadalmi normák kialakulása tehát természeti és társadalmi
feltételekhez kötött. A történelmi fejlődés bármely fokán álló társadalom szervezete,
struktúrája (beleértve az együttélést szabályozó normák tartalmát és változásait is) a
társadalom anyagi feltételei által meghatározott.
          A törzsi-nemzetségi társadalom első normái a közösség önvédelmét fejezték ki a
természet mostoha körülményeivel szemben. Ezt a célt szolgálta a szinte valamennyi törzsi-
nemzetségi társadalomban kialakult „tabu” intézménye, melynek tiltó követelményeiben a
közösség egyetemes érdekei fejeződtek ki. Tabu volt az öregek és gyermekek védelme,
illetve bántalmazásuk; a testvérek, valamint a szülők és gyermekek közötti szexuális élet;
meghatározott ételek, növények érintése. Ugyanígy tabu volt az elhalt testének és tárgyainak
(ruházatának, fegyvereinek) érintése, melynek következtében a tabu megsértője
„tisztátalanná” lett. A tabu megsértőjét a közösség kizárta magából, a kitaszíttatás pedig
szükségképpen az egyed pusztulását jelentette. A tabu néven ismert normákban tehát – több
ezer év tapasztalatainak lecsapódásaként – az emberi együttélés és létfenntartás számos
célszerű követelménye nyert megfogalmazást.3
          A nemzetségi-törzsi társadalom normáira jellemző, hogy e társadalmi normák
követése és érvénye a közösség egyetemes, általános érdekeire támaszkodott. E társadalom
struktúrája még differenciálatlan éppen úgy, mint a társadalom tudata is. A termelőerők
fejlődésének e rendkívül alacsony szintjén a termelés és az elosztás, s főleg a tulajdon
kollektív, kommunisztikus rendje még egyértelműen megfelel a közösségtagok érdekeinek.
Ezért a nemzetségi-törzsi társadalom normái differenciálatlanok: ez a társadalmi normák
egységes rendszere.


1
  Antalffy – Samu – Szabó – Szotáczki: Állam és jogelmélet. Budapest, 1970. 335. old.
2
  Huszár Tibor: Erkölcs és társadalom. Budapest, 1965. 62-92. old.
3
  Antalffy – Samu – Szabó – Szotáczki: hiv. mű 336. old.


                                                                                               9
         Jóllehet a nemzetségi-törzsi társadalom normái a közösségtagok érdekeivel
egybeesnek, mégis e normák követését a megsértésüktől való mitológikus félelem, a
közvélemény tekintélye is támogatja. A szokások követése tipikusan mégis a normákban
kifejezett követelmények helyességének és célszerűségének, egyetemes hasznosságának a
közvetlen belátásán alapul.4
         A társadalmi normák olyan magatartás-előírások, amelyek a lehetséges
magatartások közül előírják a helyeset és a követendőt, az előírás be nem tartása esetére
hátrányos következményt helyeznek kilátásba, és azt általában alkalmazzák is. A társadalmi
normák egyidősek az emberi társadalommal – társadalmi normák nélkül nincs emberi
társadalom.
         A társadalmi normák a magatartás-befolyásolás egyik legfontosabb mechanizmusát,
eszközét képezik. Ilyen mechanizmusok még az eszmények, az eszmék és ideológiák, a
közvélemény, az előítéletek és sztereotípiák, a jelek és szimbólumok, a gyakorlati
hasznossági szabályok (például receptek, használati utasítások), az egyének közötti
közvetlen kapcsolatok, érzelmi kötődések, ellen- és rokonszenvek, valamint az érdekeltségi-
ösztönzési viszonyok. Az egyes normák magatartás-befolyásoló szerepüket más normákkal
és más társadalmi jelenségekkel együtt látják el, és ezért nem határozzák meg, nem
determinálják egyértelműen az emberek magatartását. Ahol a következmények föltétlenül és
egyértelműen bekövetkeznek, ott normáról nem is beszélhetünk.5

          2. A társadalmi normák legfontosabb sajátosságai a következők:6
a) A társadalmi normák olyan nyelvi-gondolati képződmények, objektivációk, ún. gyakorlati
   mondatok, amelyek magatartásmintát, „kellés” jellegű magatartás-előírást tartalmaznak,
   s ily módon befolyásolják az emberek viselkedését. Ennek a sajátosságnak két mozzanata
   – mit jelent a nyelvi-gondolati objektiváció, illetőleg mit jelent a kellés jellegű magatartás-
   előírás – további magyarázatra szorul. Erről a következőkben lesz szó.
b) A társadalmi normák nyelvi-gondolati objektivációk. Ez mindenekelőtt azt jelenti, hogy
   nyelvi megfogalmazást nyernek: ez a később részletezendő általánosság nélkülözhetetlen
   feltétele. A nyelvi megfogalmazás különféle formákban történhet. Az egyik szélső példa a
   helyesnek tartott magatartás általánosan elfogadott megfogalmazás a közvéleményben,
   illetőleg a közvélemény által. Ebben az esetben a nyelvi megfogalmazás maga nem ölt
   írott és ezáltal határozott formát, hanem szorosan tapad magához a magatartáshoz és
   annak megítéléséhez. (Ha írnak is a normáról, arról írnak, és nem azt írják elő.) Ebbe a
   körbe tartoznak az erkölcs és az illem szabályai. A másik szélső pontot a valamilyen
   hivatalosnak tekintett szerv vagy személy által alkotott normák képezik, mint például a
   klubszabályzatok vagy a szakmai etikai szabályzatok. Ezekben az esetekben a nyelvi
   megfogalmazás élesen és szembetűnően elválik a magatartásoktól és így önálló elemzés
   tárgyává válhat, mindenekelőtt megfogalmazásának elvontabb-elvibb vagy konkrétabb-
   részletezőbb jellegét illetően. A társadalmi normák annyiban nem pusztán nyelvi, hanem
   nyelvi-gondolati képződmények – túl a nyelv és a gondolkodás általánosan jellemző
   szoros kapcsolatán –, hogy esetenként csak gondolatilag, a kimondott nyelvi
   megfogalmazásbeli aktualizálás nélkül léteznek; másrészt pedig minden esetben egy
   közösség gondolatvilágát képezik, különben elveszítenék „kellés” jellegüket. Ez utóbbi
   esetben csupán valamilyen korábban létezett vagy kívánatosnak tekintett, de aktuálisan
   nem létező, ténylegesen nem is kötelező normák leírásával állnánk szemben.
c) A társadalmi normák „kellést” fejeznek ki – a jogtudományban gyakran használt német
   kifejezéssel – „Sollen” jellegű magatartás előírások. Az előírások a nyelvi kijelentések

4
  Hiv. mű: 337. old.
5
  Szilágyi Péter: Jogi alaptan. Budapest, 1978. 204. old.
6
  Szilágyi Péter gondolatait vesszük kölcsön a következőkben is.


                                                                                               10
   egyik osztályát képezik, különböznek mindenekelőtt a leíró és a kérdő kijelentésektől. Az
   előíró – idegen szóval: preskriptív – kijelentések tágabb értelemben magukban foglalják a
   jövőre vonatkozó – mi lesz típusú – kijelentéseket is. A bizonytalanabb valószínűségű
   prognózisok mellett ebbe a körbe tartoznak valójában a használati utasítások is: azt
   mondják meg, hogy milyen használat esetén milyen következmények fognak kauzálisan
   bekövetkezni. Szűkebb értelemben véve azonban csak a valamilyen kellést, szubjektív
   értékelésen alapuló követelményt tartalmazó kijelentések tartoznak ebbe a körbe. Ezek a
   Sollen típusú kijelentések, amelyek nem azt fejezik ki, hogy mi van, hanem hogy minek
   kell lennie.
   Ezeknek – megfogalmazásuk konkrétsága szerint – szintén több fajtája van. A
   legfontosabbak a magatartásszabályok vagy – normák, amelyek viszonylag pontosan
   megmondják, hogy milyen feltételek között kinek mit kell tennie. Ezeket az ún. teljes
   magatartásszabályokat a jogi szakirodalomban zárt normastruktúráknak is nevezik.
   Többek között különböznek ezektől a célmeghatározások, amelyek megmondják, hogy
   mit kell elérni, megvalósítani, de nem tartalmaznak útmutatást az eszközökre nézve; az
   elvek, amelyek általános magatartás-előírást tartalmaznak ugyan, de nem tartalmaznak
   útmutatást a változó körülmények, a szituáció figyelembevételét illetően. A normáktól
   különböző perspektív kijelentések közé sorolhatók még az egészen elvont erkölcsi
   eszmények és maximák is, mint például Kant híres kategórikus imperatívusza: „Cselekedj
   úgy, hogy magatartásod alapelve egyben egy általános törvényhozás alapelvéül is
   szolgálhasson!”
   A társadalmi normákhoz szorosan kapcsolódik a normatívitás fogalma. Egyes szerzők
   között különbség van abban, hogy a normatívitást tágabb, valamennyi Sollen (kell) jellegű
   előírásra kiterjedően, vagy pedig szűkebben, csak a zárt normastruktúrákra vonatkoztatva
   értelmezik. Az előbbi esetben az eszmények, a célmeghatározások és az elvek is normatív
   jelenségek, az utóbbi esetben viszont nem.7
   Az alábbiakban is Szilágyi Péter gondolatait adjuk közre: A társadalmi normák jellemzője
   az érvényesség, vagyis hogy előírásaik meghatározott körben kötelezőek, azokat ott be
   kell tartani. Ahogy egy leíró kijelentésnek (például a kutya ugat) igazságértéke van – vagy
   igaz, vagy hamis kijelentések –, úgy a normatív kijelentések, a normák jellemzője az
   érvényesség, a kötelező erő. Az a norma például, hogy „dohányozni tilos” vagy érvényes,
   vagy nem, vagy kötelező, vagy nem.
d) A társadalmi normákra jellemző a tartós időbeli érvényesség, azok az egyedi parancsoktól,
   utasításoktól vagy esetleg ígéretektől eltérően nem egyszeri magatartásokra vonatkoznak.
   A társadalmi együttműködés valóságos folyamatában bizonyos visszatérő magatartások,
   cselekvési módok, viselkedések állandósulnak, ezért a társadalmi normákat
   általánosságukból fakadóan az ismételtség vagy az ismétlődésre törekvés jellemzi. A
   normák társadalmi szerepe éppen abban rejlik, hogy a bennük megfogalmazott
   követelmény nem egyszeri viselkedésre irányul, hanem a hasonló helyzetek minden
   esetére, azaz ismétlődő helyzetben ismétlődő magatartásra kötelez. Éppen ebben
   különböznek a társadalmi normák az egyszeri fölszólításoktól, a parancsoktól.
e) A társadalmi normák jellemzője az általánosság, vagyis a társadalom tagjainak
   meghatározott körére vonatkozó általános érvényesség, a kötelező erő általánossága. A
   kötelező erő általánosságából következően viszont a megfogalmazás értelme is
   szükségképpen általános, még ha a megfogalmazás szó szerinti jelentése nem is az. A
   társadalmi normák általánosan megfogalmazott és általánosan követendő előírásokat,
   magatartásmintákat jelentenek, amelyeket az azonosan ismétlődő társadalmi
   kapcsolatokban a közösség tagjainak követniük kell. Különbség van ugyan a

 7
     Szilágyi Péter: hiv. mű 206.old.


                                                                                            11
   megfogalmazás általánossága és az érvényesség, a kötelező erő általánossága között: de a
   kettő össze is függ. A társadalmi normák általánossága nem jelenti azt, hogy azok minden
   esetben mindenkivel szemben kötelezőek lennének. Mivel az emberek közötti kapcsolatok
   sokféle módon tagoltak, a társadalmi kapcsolatok szerteágazó rendszerében számos norma
   csak egy meghatározott viszonytípus, helyzet vonatkozásában érintett egyénekre nézve
   lehet csak kötelező. A normák általánossága – a címzettek körétől függően, attól, hogy a
   társadalom vagy annak valamely közössége, szervezete az emberek milyen körével
   szemben támaszt meghatározott követelményt – lehet tágabb vagy szűkebb, vagyis
   csoportfüggő és szituációfüggő. Ezen a körön belül azonban a normák érvényessége,
   kötelező ereje már kivétel nélküli.
f) A társadalmi normák formai eleme a szankció, vagyis a normasértés esetére kilátásba
   helyezett, a normasértő személy számára hátrányos következmény előírása. A szankció a
   társadalom, a közösség tagjai vagy képviselői számára a magatartás-előírás megsértése
   esetére előírja a kilátásba helyezett hátrány érvényre juttatását is. A szankció alkalmazása,
   a szankcionálás nem puszta hátrányokozás, hanem a normasértés miatt kötelezően előírt
   hátrányokozás. Ez egyben feltételezi a normasértő magatartásnak valamilyen – esetenként
   elnagyolt, sommás – megítélését, értékelését is. Ezért a hátrány bekövetkezése nem
   pusztán kauzális folyamat. Ezért nem társadalmi normák azok az előírások, amelyekből
   hiányoznak a szankciók, a közösség negatív reakcióját nem helyezik kilátásba, hanem
   csupán kauzálisan bekövetkező sikertelenséggel jár a megsértésük (pl. életbölcsességek,
   követendő módszerek, receptek, esztétikai szabályok stb.) A társadalmi normák tehát két
   előírást tartalmaznak: az egyik a követendő magatartásra vonatkozik, és a
   magatartásmintában fejeződik ki, a másik a közösség reakciójára vonatkozik és a
   szankcióban ölt testet.
g) A társadalmi normák érvényesülését valamilyen kényszer, vagyis valamilyen hátrány
   elszenvedésével való fenyegetettség is biztosítja.
h) A társadalmi normákra jellemző a hipotetikus szerkezet, a „ha-akkor” fölépítés, a norma
   tartalmát képező két előírás sajátos összekapcsolása.
i) A normában előírt normatív következmény nem kauzálisan következik be, hanem a norma
   előírása alapján, az előírást megvalósító magatartásokban kifejeződő közösségi reakciók
   révén. Két eseményt – a normasértést és annak szankcionálását – tehát nem kauzális
   összefüggés, hanem a norma kapcsolja össze, ez rendeli hozzá az egyiket a másikhoz. Ezt
   a kauzálistól különböző, azzal azonban analóg, a társadalmi normákra jellemző
   összefüggést Hans Kelsen nyomán beszámításnak (Zurechnung) szokás nevezni.
   (Magyarul talán szerencsésebb volna hozzárendelésről beszélni.)
i) A társadalmi normákra jellemző, hogy ún. normatív elvárást fejeznek ki. Az emberi
   pszichikumnak a jövőre irányuló beállítódása, elvárása kétféle lehet: az ún. kognitív
   elvárások csalódás esetén – vagyis ha nem az következik be, amit vártak – megváltoznak,
   alkalmazkodnak a tényekhez. Az ún. normatív elvárások viszont a csalódás ellenére is
   változatlanul érvényesek maradnak; akkor is érvényes marad például „a randevúra
   pontosan illik jönni” elvárása, ha a partner jelentősen késik. Ilyen esetben valamilyen
   módon, a szubjektum jelzi az elvárás érvényességének a fönntartását szóval vagy akár
   gesztussal (például föltűnően ránéz az órájára.) A szankció az elvárás további
   érvényessége kinyilvánításának egyik leggyakoribb módja.
k) Csak azok az előírások lehetnek társadalmi normák, amelyek mint elvárások reálisak,
   amelyeket egyes csoportok vagy egész társadalmak tagjai éreztetnek egymással
   meghatározott körülmények között, és amelyeket az esetek többségében ténylegesen be is
   tartanak vagy szankcionálnak, vagyis amelyek nem kauzális jellegű természeti
   törvényszerűségek, tényleges érvényesülésük sohasem teljes, hanem csak tendencia
   jellegű; mindig vannak olyan esetek is, amelyekben a normát megsértik, és olyan esetek is,


                                                                                              12
    amikor a normasértés ellenére elmarad a szankcionálás. Ez azonban csak bizonyos határok
    között történhet, a normasértés általánossá válása megszünteti az adott norma
    normatívitását, a tényleges érvényesülés megszűnése az érvényesség, a kötelező jelleg
    megszűnését vonja maga után.
    A társadalmi normák a ténylegesség és a normatívitás egysége tekintetében különböznek a
    társadalmi eszményektől (ideáktól). Az eszmények is befolyásolják az emberek
    magatartását, szintén tartalmaznak előírásokat, azokat azonban csak kevesen tartják be
    állandóan, rendszeres betartásukat az átlagemberektől nem várják el (csak a „hősöktől”, a
    „szentektől” és más „kiválasztottaktól”), az azoktól való eltérést nem minősítik negatív
    értéktartalmú „eltérő viselkedésnek”, deviáns vagy abnormis magatartásnak. A társadalmi
    normákra tehát a normatívitás, a kötelező jelleg, a „kell” a ténylegesség egysége
    jellemző; a normatív jelleg gyakran csak a ténylegességből olvasható ki (például divat,
    szokás), és a norma érvényesülését biztosító kényszer sokszor csupán a mások
    magatartásában kifejeződő egyöntetű tényszerűség pszichikai nyomása.
    Ezt a jelenséget G. Jellinek nyomán a ténylegesség normatívitásának nevezik. A
    normatívitásnak ez a foka sem jelent azonban puszta tényszerűséget, nem jelent az inger-
    válasz reakció kapcsolatához hasonló puszta szabályszerűséget. Bármilyen gyöngén, de
    ebben az esetben is jelen van a kényszerítés is; a szokatlan eljárás már önmagában is
    bizonytalanságérzéssel, zavarral, pszichikus feszültséggel – tehát bizonyos mértékű
    csekély hátránnyal – jár együtt, amit azután fokozhat a környezet részéről a különcként
    való minősítés vagy kigúnyolás.
l) A társadalmi normákra jellemző a kölcsönösség, a reciprocitás.
m) A társadalmi normák értékelést, valamilyen értéket fejeznek ki, mivel a több lehetséges
    magatartás közül a követendő kiválasztása csak valamilyen érték alapján történhet. A
    társadalmi normáknak – az előzőekből következően – három nélkülözhetetlen mozzanata
    van, amelyek azonban a norma nyelvi megfogalmazásában összeolvadnak, csak logikai
    elemzés útján, analitikailag választhatók el egymástól. Ezek a következők:
    ma) magatartás leírása, megfogalmazása;
    mb) a magatartás normatív minősítése, vagyis tilossá, kötelezővé vagy megengedetté
         nyilvánítása;
    mc) a normasértés következményeinek az előírása, vagyis a szankció.
n) A társadalmi együttélés biztosítása során a társadalmi normák négy alapvető funkciót
    töltenek be:
    na) Magatartásmintát nyújtanak a társadalom tagjai számára, tájékoztatnak arról, hogy
         adott esetben mi a helyes, a követendő magatartás, és azt elő is írják.
    nb) Közreműködnek a társadalom tagjai között keletkezett konfliktusok rendezésében.
    nc) Lehetővé teszik mások magatartásának az értékelését, ahhoz értékelési alapot
         nyújtanak.
    nd) Lehetővé teszik mások magatartásának az előrebecslését, hiszen a társadalom tagjai
         általában a társadalmi normáknak megfelelően járnak el.

         A társadalmi normáknak több fajtája alakult ki. A törzsi-nemzetségi társadalmak
többé-kevésbé egységes normarendszere az osztálytársadalmak kialakulásával
differenciálódott, elvált egymástól a szokás, az erkölcs, a jog és a vallási norma. Az ezt
követő fejlődés során ez a differenciálódási folyamat tovább folytatódott, így elkülönültek
többek között az illem, a divat szabályai, a politikai normák és a különböző szervezetek
normái, közöttük az államigazgatási normák. A társadalmi normák különböző fajaira a
tudatosság eltérő foka jellemző.8

  8
      Szilágyi Péter: hiv. mű: 207-209. old.


                                                                                           13
          3. Az előzőekre is tekintettel a jog fogalmát, definícióját az alábbiak szerint
 határozhatjuk meg:
A jog
a) olyan magatartási szabályok és azokhoz kapcsolódó egyéb magatartás-előírások (elvek,
   célmeghatározások) összessége;
b) amelyek keletkezése állami szervekhez kötődik, azaz azokat az állam bocsátja ki, vagy
   szankcionálja, vagyis a már kialakult magatartásszabályok megsértéséhez államilag
   kényszerintézkedéseket, hátrányokat fűz vagy pedig valamilyen nem állami normaalkotó
   eljárást (például népszavazás) jogalkotásként ismer el;
c) amelyek az előzőekből következően az adott társadalomban általánosan kötelezőek, vagyis
   azokat általános érvényesség jellemzi;
d) amelyek érvényesülését az állami szervek végső soron kényszerrel ténylegesen biztosítják,
   tehát azok az emberek magatartásában, valamint a jogalkalmazó szervek, mindenekelőtt a
   bíróságok gyakorlatában többnyire, statisztikai átlagként meg is valósulnak.9

2. A jogi és erkölcsi normák

         A társadalmi normák rendszerén belül a jog és erkölcs viszonya a
társadalomfejlődés és a tudományos gondolkodás ősi, mondhatni örök dilemmája (ld.
Antigoné).
         A társadalom fejlődési fokától, a társadalom, az állam és a jog viszonyában
tartalmat jelentő társadalmi viszonyok alakulásától függ, hogy az adott társadalomban az
erkölcsi normák és a jog milyen kapcsolatban állnak egymással, hogy a kényszer milyen
körben és módon válik betartásukat motiváló tényezővé.
         A jog és erkölcsi normarendszer megkülönböztetésének megoldása nyilvánvalóan
tartalmi kérdés, amennyiben annak alapját az általuk szabályozott magatartások
különbözőségében vagy eltérő súlyában jelöljük meg. Egyértelmű az az álláspont, hogy a jog
és erkölcs különbsége elsősorban nem az állami kényszer tényében vagy hiányában van
adva, hanem a magatartások súlyának és jelentőségének különbségében.10 Az állami
kényszer csak következménye, s egyben kifejezője az adott társadalmi rend fennállása
szempontjából vett jelentőségnek.
         A történetileg kialakult jogrendszerben az alapvető társadalmi viszonyok rendezése
elsősorban (ha nem is kizárólagosan) államilag szankcionált normák révén nyert
szabályozást. Korántsem a teljesség igényével, csupán fő vonalaiban utalunk az alapvető
társadalmi viszonyok és ezzel kapcsolatban a javak elosztásának és a javak cseréjének
viszonyaira, a hatalmi viszonyok és ezzel szoros kapcsolatban a gazdasági és politikai
hatalom gyakorlásának szerkezetére és működésére vonatkozó viszonyokra. Másként
megfogalmazva a fentiek: a jogi normák megegyeznek az állam, mint szervezet
működésének irányával, osztoznak annak sorsában.11
         A társadalmi viszonyok egyes területeinek a jogi szabályozás tárgyaként való
jelentkezése természetesen nem jelent kizárólagosságot, mert ugyanazokat a társadalmi
viszonyokat az erkölcsi normák is szabályozhatják a jogi normákkal párhuzamosan, éspedig
a jog normákkal tartalmilag egyezően, esetleg ellentétes módon is.
         Mind a jogi, mind az erkölcsi normák kényszere társadalmi természetű, amellyel a
kényszeraktusoknak és formáknak az egyes emberen túlmutató közösségi jellegére és a
társadalmi viszonyok általi meghatározottságára kívánunk utalni. Mindkét normarendszer
társadalmi funkcióját illetően megegyezik, amennyiben mindkettő a társadalmi viszonyok, az

9
  Szilágyi Péter: Uo.
10
   Visegrády Antal: Jogi alaptan. Pécs, 1996. 8. old.
11
   Visegrády Antal: Hiv. mű 9.old.


                                                                                          14
emberi magatartások szabályozója. Emellett azonban az itt tárgyalt kétféle norma
szankciórendszerében különbségek mutatkoznak, amely az erkölcsi és jogi szankciók
formáiban és szigorában nyilvánul meg. Az erkölcsi kényszer súlya, szigora általában
enyhébb a jogi kényszerhez képest. A kényszert alkalmazó tényező szempontjából az erkölcs
túlnyomórészt nem formális, azaz érvényesítéséről nem valamilyen társadalmi szervezet
gondoskodik.
         Tipikus megnyilvánulási formája a megvetés, a közvélemény elítélő állásfoglalása,
rosszallása, elismerése, stb. Az erkölcs normái a megfogalmazás pontossága,
követelményeinek általánossága és egységessége tekintetében messze a jogi normák mögött
maradnak.12
         A jogra vonatkoztatott saját erkölcsiség kérdése viszonylag új keletű. Első kifejezett
megfogalmazását is 30 éve, Fuller „The Morality of Law” c. könyvében kapta, mely máig
gyűrűző vitákat kavar.
         A szóban forgó teória a jogalkotó erkölcsi hitelét állítja középpontba, melyhez
nyomban hozzá kell tennünk, hogy a jogalkalmazók erkölcsi értékekhez való viszonya is
erősítheti, ill. gyengítheti a jogi szabályozás hatékonyságát.
         Fuller a jogalkotó külső és belső erkölcsi hiteléről beszél. A jogalkotó külső
erkölcsi hitelére irányuló törekvés olyan eszményi állapot elérését célozza, amelyre a
jogalkotónak érdemes is, kell is törekednie. Amennyiben saját tételezései a társadalom
többsége értékeivel egybeesnek, ez hallatlan mértékben felfokozhatja a tételezések
hatékonyságát és ezzel kiszélesítheti a jogrend érvényesülésének társadalmi alapjait.
         Mivel eszményről van szó, a jogalkotónak legalább belső erkölcsi hitelének
megszerzésére és biztosítására kell törekednie.
         Egyébiránt pedig a jognak:
         • általánosnak,
         • közzétettnek,
         • jövőbeni cselekvésre irányulónak,
         • világosnak,
         • ellentmondásmentesnek,
         • lehetségest követelőnek,
         • bizonyos állandósággal rendelkezőnek és végezetül
         • a kinyilvánított szabály s a hivatalos cselekvés közt egyezést mutatónak kell
             lennie.13

3. A jogszabály és a jogforrás fogalma

        A társadalmi normák és az erkölcs szabályainak rövid tartalmi bemutatását
követően lépjünk át a jog világába.

         1. A jogszabály (jogi norma) általános, mindenkire kötelező szabály, melyet az
állam (önkormányzat) alkot és érvényesítését is ugyanő biztosítja. A jogszabály nem a
jogforrások általános megjelölése: ez az elnevezés a jogi magatartási szabályt jelenti.
         A jogszabály (a tipikus normaszerkezetű jogszabály) 3 szerkezeti részből áll: a
hipotézisből (feltétel), a diszpozícióból (rendelkezés) és a jogkövetkezményből.
         A hipotézis valójában maga az absztrakt tényállás, a jogi norma által előírt
magatartás törvényi megfogalmazása, amelynek bekövetkezése esetére meghatározott
magatartás előírására kerül sor. A tényállásban megfogalmazott magatartásnak abból a
célból, hogy meghatározott társadalmi helyzetekre alkalmazható legyen, elvontnak és
12
     Visegrády Antal: Uo.
13
     Visegrády Antal: Uo. és 10. old.


                                                                                             15
általánosnak kell lennie. Ahhoz, hogy általános lehessen, azaz minden esetre illő vagy
alkalmazható, el kell vonatkoztatni a magatartások véletlen, a szabályozás szempontjából
nem jelentős vonásaitól.14
         A diszpozíció a hipotézisben megjelölt magatartás esetére kilátásba helyezett
rendelkezés. A jogszabályok rendelkező része elsősorban a jogot alkalmazó állami
szervekhez szól, címzettjei olyan állami szervek, amelyek feljogosítottak szankciók
alkalmazására.15
         A jogszabály harmadik szerkezeti eleme a jogkövetkezmény, amely vagy valamely
előny kilátásba helyezését jelenti, vagy joghátrányt tartalmaz.
         A joghátrány konkrét megjelenési formáját tekintve vagy kényszer, vagy szankció
alakjában jelenik meg.

           2. Jogforrásnak nevezhetők – legáltalánosabb értelemben – azok a szabályozások,
 amelyekből az érvényes jog ered. Úgy is fogalmazhatunk, hogy a jogforrás az arra
 feljogosított állami szerveknek az a szabályozó aktusa, amelynek eredményeként az állami
 szervek meghatározott társadalmi viszonyokba beavatkozási lehetőséget (felhatalmazást)
 kapnak. Ebben a fogalmi körülhatárolásban tehát a jogforrás nem az emberi észt (Pufendorf,
 Rousseau, Kant), s mégkevésbé magát az embert (Marcic, Maihofer) jelöli és jelenti. Az
 általánosan elfogadott definíció 4 lényeges elemet tartalmaz:
a) Jogforrás kibocsátására csak állami16 szerv jogosult, ami azt jelenti, hogy nem adható
    felhatalmazás erre pl. sem a társadalmi szervezeteknek és egyesületeknek, sem pedig a
    közjog más intézményeinek. Ez márcsak amiatt is hangsúlyozandó, mivel a nemzetközi
    tapasztalatok is azt mutatják, hogy ilyen törekvés máig érzékelhető. Hazánk sem volt
    kivétel ebből a szempontból, hiszen az MSZMP és a KISZ központi szervei mellett még a
    Szakszervezetek Országos Tanácsa (SZOT), valamint a Hazafias Népfront is rendelkezett
    – ha szűk körben is – a normaalkotás jogával. (Igaz ugyan, hogy általában nem „önálló”
    jogalkotókként léptek fel, hanem valamely központi államigazgatási szervvel –
    legtöbbször a Minisztertanáccsal – együttesen. Ez alóli kivételt jelentett a SZOT, amely
    önálló „szabályzat”-alkotási joggal is rendelkezett.)
b) A jogforrás az arra feljogosított szerv aktusa. Közelebbről: az állami szervek nem
    mindegyike rendelkezik a jogforrás kibocsátásának jogával, hanem csak az, amelynek erre
    kifejezett felhatalmazása is van. E felhatalmazás vagy közvetlenül az Alkotmányból ered
    (originárius, vagy eredeti jogforrás), vagy pedig más (ám elsősorban törvényi szintű)
    regulációban leli eredetét (derivatív, vagy származékos jogforrás).
c) A jogforrás szabályozó aktus: ennek megfelelően általánosan kötelező jelleggel, absztrakt
    tényállással a címzettek meg nem határozható köréhez szól, úgy, hogy a megkívánt
    cselekvés tanúsításához vagy annak elmulasztásához jogkövetkezményeket kapcsol.
d) A jogforrás meghatározott társadalmi viszonyokba nyújt beavatkozási lehetőséget. Ez a
    szabályozás szintje és a szabályozás tárgya közötti összhang fontosságát domborítja ki,
    amely közelebbről azt a követelmény-támasztást jelenti, hogy a heterogén tartalmú és
    jelentőségű társadalmi viszonyok fontosságuknak megfelelő jogforrásban öltsenek testet.
    A jogi ráhatás szempontjából persze annak is nagy jelentősége van, hogyan osztják fel a
    szabályozandó társadalmi viszonyokat az egyes jogágak között. Itt aszerint kell
    különbséget tenni, hogy a jognak melyik funkciója kerül inkább előtérbe a szabályozás
    során: a konfliktusok megoldása, a társadalmi ellenőrzés, a jog védelmező vagy szervező
    funkciója-e.

14
   Visegrády Antal: Jog- és Állambölcselet. Budapest-Pécs, 2002. 109. old.
15
   Visegrády Antal. Uo.
16
   „Állami” alatt – természetszerűen a jogalkotói hatáskörrel felruházott szerveket értjük, így idetartoznak az
    önkormányzatok is.


                                                                                                            16
          3. A jogforrásokat különböző elvek és szempontok alapulvételével
csoportosíthatjuk. Különböztethetünk a keletkezés, a kötelező erő szerint, írott, íratlan jog
szerint, továbbá eredeti és származékos, kényszerítő és jogosító jog között. (Föderatív
államokban különbség teendő a szövetségi és a tartományi jog között is.) Más felosztás
szerint különbség van a konstitutív és a regulatív jogszabályok között is; az elsőnél a jog
„teremtő” képessége, míg az utóbbinál a „formáló”, „alakító” ereje és hatása domborodik ki.
Ismert még a tárgy- és a tartalom szerinti csoportosítás is, amely leginkább az egyes jogágak
matériájának elhatárolásánál használatos.
          Általánosan bevett csoportosítás eredménye a belső és a külső jogforrás, amely
szerint a belső (alaki) jogforrás a jogalkotó szerveket, míg a külső (anyagi) jogforrás magát a
jogforrást jelöli.
          Külön csoportosítási lehetőséget jelent a területi hatály szerinti klasszifikáció:
eszerint különböztethetünk országos és helyi (önkormányzati) jog között.
          A következőkben a magyar jogforrási rendszer egészét érintő jogi szabályozást
tekintjük át de lege lata és de lege ferenda, azzal a nem titkolt céllal azonban, hogy a helyi
(önkormányzati) jogszabályalkotás „környezetét” teljes keresztmetszetén bemutathassuk.




                                                                                             17
II. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG JOGFORRÁSAI


         Az alábbiakban vizsgáljuk meg és elemezzük a Magyar Köztársaság jogforrásait,
jellemezzük ezeket egyenként, majd pedig foglaljuk össze azokat az elképzeléseket, amelyek
a mai jogforrási rendszer továbbfejlesztését célozzák.

1. Az egyes jogforrások

          1. A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 1. § (1)
 bekezdése értelmében a jogalkotó szervek a következő jogszabályokat alkotják:
a) az Országgyűlés törvényt,
b) a Kormány rendeletet,
c) a miniszterelnök és a Kormány tagja (a továbbiakban együtt miniszter) rendeletet,
d) az önkormányzat rendeletet.

          2. A törvényeket, s ezen belül az Alkotmányt a legfelsőbb államhatalmi és
népképviseleti szerv, az Országgyűlés alkotja meg. [Alkotmány 19. § (3) bekezdés a)-b)
pontok]
 „A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat
 törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.”
 [Alkotmány 8. § (2) bekezdés]
 A törvény kiemelkedően fontos szerepét a Jat. közelebbi konkrét tárgymegjelölésekkel is
 nyilvánvalóvá teszi. Eszerint:
„Az Országgyűlés törvényben állapítja meg:
a) A társadalmi rendre, valamint a társadalom meghatározó jelentőségű intézményeire, az
   állam szervezetére, működésére és az állami szervek hatáskörére vonatkozó alapvető
   rendelkezéseket.
b) A gazdasági rendre, a gazdaság működésére és jogintézményeire vonatkozó alapvető
   szabályokat.
c) Az állampolgárok alapvető jogait és kötelességeit, ezek feltételeit és korlátait, valamint
   érvényre juttatásuk eljárási szabályait.”
 ad a) A társadalmi rendre vonatkozóan törvényben kell szabályozni különösen
      aa) az Alkotmányban felsorolt állami szervek működését,
      ab) a társadalmi szervezetek és az érdekképviseleti szervek jogállását,
      ac) az országgyűlési képviselők és az önkormányzati képviselők választását, valamint
         jogállását,
      ad) a miniszterek és az államtitkárok jogállását és felelősségét,
      ae) a népszavazást,
      af) a bűncselekményeket, a büntetéseket és a büntetés-végrehajtást.
      ag) a büntető, a polgári és az államigazgatási eljárást (Jat. 3. §)
 ad b) A gazdasági rendre vonatkozóan törvényben kell szabályozni különösen
      ba) a tulajdonviszonyokat, a magánszemélyek és a jogi személyek vagyoni viszonyait,
      bb) az állam kizárólagos gazdasági tevékenységét, a gazdálkodó szervezetek jogállását
         és állami irányításuk alapvető rendjét,
      bc) az állami pénzügyeket, az adókat és az adójellegű kötelességeket,
      bd) a központi költségvetést,
      be) a munkaviszony és a munkavédelem alapvető kérdéseit. (Jat. 4. §)
 ad c) Az állampolgárok alapvető jogai és kötelességei körében törvényben kell szabályozni
 különösen


                                                                                           18
      ca) az állampolgárságot,
      cb) a személyi szabadságjogokat és korlátozásukat a külföldre utazásnak és az útlevél
           kiadásának a feltételeit,
      cc) az egyesülési és a gyülekezési jogot,
      cd) a sajtóra vonatkozó rendelkezéseket,
      ce) a házasságot és a családot,
      cf) az öröklést, a személyhez és a szellemi alkotáshoz fűződő jogokat és kötelességeket,
      cg) a közérdekű bejelentések, javaslatok és panaszok intézését,
      ch) a lelkiismereti szabadsághoz és a vallás szabad gyakorlásához fűződő alapvető
           jogokat és kötelességeket,
      ci) az oktatást és a közművelődést,
      cj) az egészségügyi ellátást és a társadalombiztosítást,
      ck) a honvédelmi kötelezettséget,
      cl) a személyi nyilvántartást. (Jat. 5. §)
          Ma még több területen is fontos szabályokat rögzítenek az ún. törvényerejű
rendeletek. Esetükben azonban a jogforrási rendszert fokozatosan elhagyó olyan
jogforrásfajtáról van szó, amelyek kibocsátására a Magyar Népköztársaság Elnöki Tanácsa
volt feljogosítva. Azzal, hogy az 1989. évi XXXI. törvény megszüntette az Elnöki Tanácsot,
még nem kerültek automatikusan hatályon kívül az általa annakidején megalkotott
jogforrások. Azok tehát mindaddig hatályukban maradnak, amíg azokat törvényi
szabályozás (pl. a deregulációs folyamat eredményeként) expressis verbis hatályon kívül
nem helyezi.

          3. Az Alkotmány köztársasági elnökről szóló III. fejezetében nem esik szó arról,
hogy az államfőnek lenne jogforrás-kibocsátási hatásköre. Az Országgyűlésről szóló II.
fejezetben azonban – a szükségállapottal összefüggésben – egyértelműen rögzítésre került,
hogy a köztársasági elnök rendelet elnevezéssel olyan normatív aktust bocsáthat ki, amely
mind formai, mind tartalmi tekintetben kielégíti a jogforrásokkal szemben támasztott
követelményeket. Szükségszituációhoz kötött jogforrásról van azonban szó, amely annyit
jelent, hogy többirányú korlátozás alá esik. [Alkotmány 19/C. § (2)-(4) bekezdés]
          A jogirodalomban olyan nézet is ismeretes (Kukorelli), amely szerint a köztársasági
elnök korlátozott rendeletalkotási joga nem feltétlenül jelenti az államfő jogalkotási
hatáskörének meglétét. E megfontolás hátterében az a kétségkívül bizonyítható körülmény
áll, hogy a köztársasági elnök agyonkorlátozott rendeletalkotási jogának tartalma – a
rendkívüli intézkedések konkrét ismeretének hiányában – egyenlőre valóban körülírhatatlan.

         4. Rendelet elnevezéssel jogforrást bocsáthat ki a Honvédelmi Tanács is. Ez sem
„permanensen” élő forrása azonban a jognak (ezen belül a közigazgatási jognak), mivel itt az
alaki jogforrás nem állandóan működő szervezet. Csupán „rendkívüli állapot idején” kapott
alkotmányi felhatalmazást rendelet kibocsátására. E rendeletében azonban – ilyenkor – egyes
törvények alkalmazását felfüggesztheti, illetőleg törvényi rendelkezésektől eltérhet, továbbá
egyéb különleges intézkedéseket hozhat; az Alkotmány alkalmazását azonban nem
függesztheti fel. [Alkotmány 19/B. § (4) bekezdés] A Honvédelmi Tanács rendelete a
rendkívüli állapot megszűnésével hatályát veszti, kivéve, ha az Országgyűlés a rendelet
hatályát meghosszabbítja. [Alkotmány 19/B. § (5) bekezdés]
         Mindezek alapján tényleg alapos okkal állítható, hogy a Honvédelmi Tanács széles
rendeletalkotási joga „törvényerejű” felhatalmazást takar. (Kukorelli)

        5. A Kormány a maga feladatkörében rendeletet bocsát ki. [Alkotmány 35. § (2)
bekezdés] A Kormánynak tehát az Alkotmány alapján eredeti jogalkotó hatásköre is van.


                                                                                            19
Sajátos „erőt” kölcsönöz rendeleteinek az az alkotmányi felhatalmazás, amelynek
értelmében „veszélyhelyzetben a Kormány az Országgyűlés felhatalmazása alapján egyes
törvények rendelkezéseitől eltérő rendeleteket és intézkedéseket hozhat...” [Alkotmány 35. §
(3) bekezdés]

          6. Az Alkotmány módosításáról szóló 2002. évi LXI. törvény alapján 2004. május 1-
jétől a Magyar Nemzeti Bank elnöke külön törvényben meghatározott feladatkörében
rendeletet bocsát ki, amely törvénnyel nem lehet ellentétes. A rendeletet a hivatalos lapban ki
kell hirdetni. A Magyar Nemzeti Bank elnökének rendeletalkotási jogkörében a szabályozási
tárgyköröket a Magyar Nemzeti Bankról szóló 2001. évi LVIII. törvény 60. §-a határozza
meg,

         7. A miniszterelnököt és a Kormány tagjait – a feladatuk ellátása során – szintén
megilleti a rendeletek kiadásának a joga, erre azonban törvény, vagy kormányrendelet
felhatalmazása alapján kerülhet sor. A miniszteri rendeletek törvénnyel vagy a kormány
rendeletével és határozatával nem lehetnek ellentétesek. [Alkotmány 37. § (3) bekezdés] A
Kormány tagjai közül – az 1990. évi XXIX. törvény értelmében – kiesett a miniszterelnök-
helyettes, így alaki jogforrásként nem vehető többé számba.

         8. Az 1989. évi XXXI. törvény megszüntette az államtitkárok rendelkezés-kiadási
jogát, amelyről a tisztséget újraszabályozó 1990. évi XXXIII. törvény sem emlékezik meg.
A helyzet itt is hasonló ahhoz a szituációhoz, amelyet a törvényerejű rendeletekről szólva
már érzékeltettünk; tehát a még hatályos államtitkári rendelkezések mindaddig
alkalmazhatók (és alkalmazandók), amíg azokat miniszteri rendelet vagy annál magasabb
jogforrás hatályon kívül nem helyezi.

         9. Az önkormányzatok képviselő-testületei feladatkörükben rendeletet alkothatnak,
amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal. [Alkotmány 44/A. § (2)
bekezdés] A helyi önkormányzatokról szóló, 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.)
16. § (1) bekezdése ennél közelebbi támpontokat is ad: „A képviselő-testület a törvény által
nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása
alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.”

2. Az állami irányítás egyéb jogi eszközei

         Az imént részletezett jogforrások mellett a Jat. külön szól az állami irányítás egyéb
jogi eszközeiről is, körükben is külön nevesítve a határozatot, az utasítást, a statisztikai
közleményt, a Magyar Nemzeti Bank elnökének jegybanki rendelkezését, valamint az ún.
jogi iránymutatásokat.
         Valamennyi esetében alapvető kritérium és elvárás, hogy az állampolgárok számára
jogokat és kötelességeket nem fogalmazhatnak meg. Voltaképpen ez a momentum a
vízválasztó a jogforrások és az állami irányítás egyéb jogi eszközei között.
         A közigazgatás világában ezutóbbi előírások és formák gazdagon fordulnak elő,
ezért rövid jellemzésüktől semmiképpen nem lehet eltekinteni.

          1. A normatív (nem egyedi) határozatok az állami (és önkormányzati) munka
vitelének hosszabb távra szóló meghatározását adják. Normatív határozatot az Országgyűlés,
a kormány, valamint a helyi önkormányzati képviselő-testületek bocsátanak ki, amelyek a
saját működési rendjüket, az irányított szervek feladatait, igen sokszor a feladatkörükbe
tartozó terveket állapítják meg.


                                                                                            20
         2. A sorban másodikként az utasítás (normatív utasítás) említendő. Megfigyelhető,
hogy míg a határozat kiadása valamely testületi szerv hatáskörébe tartozik, addig az utasítás
kibocsátására egyszemélyi vezető jogosult. Normatív utasítást a miniszter és az országos
hatáskörű szerv vezetője jogszabályban meghatározott irányítási jogkörében a közvetlen
irányítása alá tartozó szervek tevékenységének szabályozására adhat ki [Jat. 49. § (1)
bekezdés]. E normafajta a jogalkotási törvény megalkotása előtt évtizedekig állt a viták
homlokterében, ami javarészt annak köszönhető, hogy ha közvetlenül nem is, de közvetetten
gyakorta érintette az állampolgárok jogait és kötelességeit. Tipikusan a hierarchia rendjén
kerül sor a kiadásukra, kihirdetni nem kell őket, csupán arról kell gondoskodni, hogy róluk a
címzettek közvetlenül tudomást szerezhessenek. Ezért a minisztérium (országos hatáskörű
szerv) hivatalos lapjában kell közzétenni ezeket. „Szervek közötti” hierarchikus irányítási
relációban hatnak, s ebben különböznek a szerven belüli, ún. munkáltatói utasítástól, amely –
nevéből is következően – a munkajog (köztisztviselői jog) világába tartozik.

         3. A statisztikai fogalmakat, módszert, osztályozást, névjegyzéket és számjelet
tartalmazó kötelező rendelkezést a Központi Statisztikai Hivatal elnöke statisztikai
közleményben adja ki. Tárgyukra figyelemmel még az állami irányítás egyéb jogi
eszközeinek családjában is sajátos helyet foglalnak el.

           4. Az állami irányítás egyéb jogi eszközei körében kétségkívül a jogi iránymutatás
 váltotta ki a legtöbb vitát. Ennek hátterében az a körülmény állott, hogy a jogi
 iránymutatások – különösen a Jat. megjelenése előtt – gyakran tartalmaztak burkoltan
 jogszabályban szabályozandó jogokat és kötelezettségeket. A jogi iránymutatások jelenleg
 három formát ölthetnek: irányelv, elvi állásfoglalás, tájékoztató. Ezek közelebbi tartalmát a
 Jat. az alábbiak szerint határozza meg.
a) Az Országgyűlés és a Kormány irányelvet bocsát ki, amelyben általános érvényű célokat,
    programokat határoz meg, illetőleg állást foglal az állami és a társadalmi élet fontos
    kérdéseiben. Ez az irányelv a Magyar Közlönyben közzétehető. (Jat. 53. §)
b) Az Országgyűlés és a Kormány a jogszabályokat elvi állásfoglalásban értelmezheti. Ezt a
    Magyar Közlönyben közzé kell tenni (Jat 54. §)
c) A miniszter és az országos hatáskörű szerv vezetője irányelvet és tájékoztatót adhat ki. Az
    irányelv ajánlást ad a jogszabály végrehajtásának fő irányára és módszerére. A tájékoztató
    olyan tényt és adatot közöl, amelyet a jogszabály végrehajtásáért felelős szervnek a
    feladata teljesítéséhez ismernie kell. [Jat. 55. § (1)-(4) bekezdés]
    Az irányelv és a tájékoztató az azt kiadó szerv hivatalos lapjában közzétehető.
d) Az Országgyűlés és a Kormány jogi iránymutatásainak előkészítésére az általuk alkotott
    jogszabályok előkészítésének a szabályait kell megfelelően alkalmazni.
    A miniszter és az országos hatáskörű szerv vezetője jogi iránymutatásának előzetes
    véleményezésére a miniszteri rendelet előkészítésére vonatkozó rendelkezések az
    irányadók. [Jat. 56. § (1) bekezdés]

3. A szabályozás egyéb formái

         A fentiekben az Alkotmány és a Jat. által említett és szabályozott jogforrás-fajtákat
mutattuk be. Nem járnánk el azonban korrekt módon akkor, ha nem említenénk még meg
néhány olyan formát is, amelyeknek kétségkívül van szerepük a társadalmi viszonyok
alakításában.
         Közülük itt a nemzetközi szerződésekről és az ún. szokásjogról szólunk kissé
bővebben.


                                                                                            21
         3.1. A nemzetközi szerződés

         1. A nemzetközi szerződések hagyományosan a nemzetközi jog forrásai, amelyek
közvetlenül a nemzetközi jog megfelelő alanyait kötelezik. Általánosnak és ugyancsak
hagyományosnak mondható gyakorlat szerint adott ország nevében kötött nemzetközi
szerződések csak magát az államot kötik, de nem kötelezik közvetlenül az egyéb állami
szerveket és az állampolgárokat. Ahhoz, hogy az egyéb állami szervek tevékenységét,
valamint az állampolgárok jogi helyzetét érintő nemzetközi szerződés ezekre a jogalanyokra
is kötelezővé váljon, vagyis hogy abból a belső állami jog forrása lehessen, az ilyen tartalmú
nemzetközi szerződést belső jogforrásba foglalva szabályszerűen ki kell(ett) hirdetni.
         Az Európai Unióhoz csatlakozásunk szükségképpen új megvilágításba helyezi a
nemzetközi szerződések helyét, szerepét is, s ennek megfelelően a szükséges
alkotmánymódosítást is el kellett végeznünk. Eszerint: „2/A. § (1) A Magyar Köztársaság az
Európai Unióban tagállamként való részvétele érdekében nemzetközi szerződés alapján – az
Európai Uniót, illetőleg az Európai Közösségeket (a továbbiakban: Európai Unió) alapító
szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges
mértékig egyes Alkotmányból eredő hatásköreit a többi tagállammal közösen gyakorolhatja.
E hatáskörgyakorlás megvalósulhat önállóan az Európai Unió intézményei útján is.
         (2) Az (1) bekezdés szerinti nemzetközi szerződés megerősítéséhez és kihirdetéséhez
az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.”

          2. A nemzetközi szerződések fokozódó szerepét mutatja az is, hogy a magyar
 Országgyűlés megalkotta a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárásról szóló 2005. évi
 L. törvényt. E törvény hatálya kiterjed a Magyar Köztársaság két vagy többoldalú
 nemzetközi szerződéseinek előkészítésére, kezdeményezésére, megkötésére, módosítására,
 ideiglenes alkalmazására, valamint megszüntetésére, felmondására, alkalmazásuk
 felfüggesztésére, a szerződésekkel kapcsolatos fenntartásokra, kifogásokra és a
 szerződésekben való államutódlással kapcsolatos közlések tételére és elfogadására.
          Ha a nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismerésére az Országgyűlés adott
felhatalmazást, azt törvényben, egyéb esetekben kormányrendeletben ki kell hirdetni.

          Ennek a „kihirdető” jogszabálynak tartalmaznia kell:
a) a szerződés eredeti (hiteles) magyar nyelvű szövegét, illetőleg, ha a szerződés csak idegen
   nyelven készült, az eredeti idegen nyelvű szöveget és annak hiteles magyar nyelvű
   fordítását;
b) a nemzetközi szerződéshez magyar részről fűzött vagy a Magyar Köztársaság
   szempontjából nemzetközi jogi jelentőséggel bíró fenntartásokat, kifogásokat és
   nyilatkozatokat;
c) a szerződésnek a magyar fél tekintetében való hatálybalépésének, módosításának és
   megszűnésének időpontját, amennyiben ez a kihirdető jogszabály elfogadásának
   időpontjában ismert;
d) szükség szerint a szerződés ideiglenes alkalmazásának jóváhagyását;
e) a szerződés végrehajtásáért felelős szerv megjelölését, valamint
f) szükség esetén a szerződés és a belső jog összhangjának megteremtéséhez szükséges
   jogszabályváltozásokat és egyéb intézkedéseket.

         3.2. A szokásjog




                                                                                            22
           1. A szokásjog a jogi élet ősrégi ténye. A közjog területén igazából csak a XIX.
 században vált általánosan ismertté, ahol is az uralkodó pozitivista felfogás szerint csak a
 törvényi jog minősült jognak. Megjelenésétől kezdve vitatott itt a helye, szerepe, de nem
 utolsósorban alkalmazásának létjogosultsága is. Amennyiben természetes ugyanis az, hogy a
 magánjogban joghézag esetén a szokásjoghoz lehet visszanyúlni, legalább annyira
 megalapozottnak mondható az az álláspont, amelynek értelmében a közjogban a joghézag
 nem tekinthető véletlennek, hanem azt a törvényhozó szándékosan nem töltötte ki. Márpedig
 ha ez így van, ezt a jogalkalmazás sem teheti meg helyette. (Otto Mayer).
           Mindenesetre bizonyos, hogy a szokásjog széles körű elfogadása a képviseleti
 szervek jogszabályalkotó jogosítványait háttérbe szorítja. Nem véletlen tehát, hogy a
 szokásjog előfeltétele és elismertsége minden jogrend problémája.
           Ahol – ha korlátozott és szűk körben is – jogforrásként számolnak vele, ott
 elismertségéhez 3 előfeltételt követelnek meg:
a) tartós és általános gyakorlatot,
b) a címzettek meggyőződését a gyakorlat jogszerűségéről,
c) a joggyakorlat jogtételkénti megformulázását.
           Mindhárom előfeltétel az írott jog uralma mellett ma már olyannyira képlékeny és
 bizonytalan, hogy csak igen ritkán hivatkoznak és kevés esetben támaszkodnak rá. Többen
 hangoztatják azt is, hogy a szokásjog mint sui generis jogforrás már csak azért sem létezhet,
 mert az nem egyéb, mint a bírói jog (Mayer-Cording), illetve hogy az gyakorlati relevanciát
 csak bírói elismeréssel nyerhet. (Esser, Ryffel, Weber)
           Ahol szűk körű érvényesíthetőségét nem vitatják, ott sem ismerik el azonban
 derogatív karakterét, legfeljebb addig mennek el, hogy kiegészítő jellegét megtűrik. A
 törvényi jog tehát – a kontinentális jogban – sehol sem módosítható a szokásjog által. (Talán
 Svájc mutat ez alól kivételt.)

         2. A szokásjog így ma már nem játszik olyan szerepet az európai (kontinentális)
közjogban, mint az angol alkotmányjogban vagy a régi kínai jogban. (Persze e tekintetben
országonként jelentős eltérések vannak. Japánban pl. a szokásjog mind a mai napig
megtartotta erőteljes kiegészítő karakterét és jelenlétét a jogforrások rendszerében.)
         Német jogterületen országos és helyi szokásjog között is különböztetnek, illetőleg a
szokásjog több alfajáról is megemlékeznek. Leggyakrabban a hagyományról (Herkommen)
tesznek említést, amelyet „helyileg körülhatárolt szokásjogként” értelmeznek. Ennek
szerepét elismerik, de csak praeter legem. (Egyházközségi ügyekben, a szomszédjogok
területén, szolgalmak létesítésénél, közterhek felosztásánál, útépítő közösségek,
vízműtársulások esetében. Ugyanígy a tények erejének tulajdonítanak joghatást az erdészeti
ügyekben, a temetői jogban, valamint az iskolajogban. Utóbbinál a tanár fenyítési jogát
vezetik vissza szokásjogi alapokra. A főiskolai jog esetében pedig azt állítják, hogy a belső
rendelkezések kiadásának jogához is szokásjogi alapokon lehet eljutni.)

         3.3. Egyéb formák

         Általános európai felfogás szerint a fentieken túlmenően vannak még olyan formák
is, amelyeknek ugyancsak lehet jogi tartalmuk és hatásuk. (Ami persze nem jelenti azt, hogy
jogforrási erejük is elismert lenne.) Ilyenek a különböző szolgálati instrukciók,
államháztartási tervek, megállapodások, tarifaszerződések. Ugyancsak ebben a körben
említendők a – miénkhez hasonló – jogi iránymutatások is, amelyeknek a tartalma szinte
mindenütt igen közel került a végrehajtási karakterű szabályozáshoz. A bírálatok nem
általában a jogi iránymutatások kiadása, hanem azok túlburjánzása, különösen pedig azok
nem megfelelő tartalma, joganyagképző, joghézagot kitöltő stb. jellege ellen irányulnak.


                                                                                            23
         A jogalkalmazásban is van kétségkívül valaminő jogalkotói elem. Kialakul
bizonyos állandó joggyakorlat, ismétlődnek döntési minták, meghatározott megoldások,
„fogások” bizonyos állandósággal jelentkeznek a jogéletben. Alapvetően ütközne azonban a
hatalommegosztás elvébe és gyakorlatába, ha a jogalkalmazói gyakorlatnak – akárcsak szűk
körben is – jogforrási erőt tulajdonítanánk.

4. A jogforrási rendszerrel és a jogalkotással szemben támasztott fontosabb
követelmények – az Alkotmánybíróság gyakorlatában

           1. A jogforrási rendszer és a jogalkotás eljárási szabályai alkotmányos
jelentőségűek, amelyet az Alkotmánybíróság már több korai határozatában is kifejezésre
juttatott.
                Közülük néhány:
                „A jogbiztonság – az Alkotmánybíróság értelmezésében – az államtól és elsősorban a
                jogalkotótól azt várja el, hogy a jog egésze, egyes részterületei és egyes szabályai is
                világosak, egyértelműek, hatásukat tekintve kiszámíthatóak és a norma címzettjei számára
                a büntetőjogban is előre láthatóak legyenek. A kiszámíthatóság és előreláthatóság elvéből
                a büntetőjogban közvetlenül is levezethető a visszamenőleges hatály tilalma, de különösen
                az ex post facto jogi rendezés, valamint az analógia alkalmazási tilalma…
                A jogállamiság és jogbiztonság elvéből fakadnak az eljárási garanciák. Ezek alapvető
                jelentőségűek az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatósága szempontjából.
                Csak a formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály, csak
                az eljárási normák betartásával működik alkotmányosan a jogszolgáltatás.” [11/1992. (III.
                5.) AB határozat, ABH 1992. 77., 84-85.]
                „A jogállamiság egyik fontos alkotóeleme a jogbiztonság, amely egyebek között
                megköveteli, hogy
                - az állampolgárok jogait és kötelességeit a törvényben megszabott módon kihirdetett és
                bárki számára hozzáférhető jogszabályok szabályozzák,
                - meglegyen a tényleges lehetőség arra, hogy a jogalanyok magatartásukat a jog
                előírásához tudják igazítani, ennek érdekében a jogszabályok a kihirdetésüket megelőző
                időre nézve ne állapítsanak meg kötelezettségeket, illetőleg valamely jogszerű magatartást
                visszamenőleges érvénnyel ne minősítsenek jogellenesnek.” [25/1992. (IV. 30) AB
                határozat, ABH 1992. 131., 132.]
                „A világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom a normaszöveggel
                szemben alkotmányos követelmény. A jogbiztonság – amely a jogállamiság fontos eleme –
                megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során
                felismerhető normatartalmat hordozzon.” [26/1992. (IV. 30) AB határozat, ABH 1992.
                135., 142.]
                „A jogbiztonság kiemelkedően fontos jogállami érték, s ebből eredően meghatározott
                kötelezettségek hárulnak mind a jogalkotó, mind a jogalkalmazó szervekre. A jogállam sem
                tud eltekinteni attól, hogy mind a természetes, mind a jogi személyektől megkövetelje a
                törvényesen kihirdetett jogszabályok ismerését, és az azokkal összhangban álló
                magatartást, s mindezek garanciájaként érvényre juttassa azt az elvet: a jogszabály nem
                ismerése senkit sem mentesít jogellenes magatartásának következményei alól.
                A demokratikus jogállam azonban – sok egyéb mellett – abban is különbözik a diktatúrától,
                hogy nem él vissza azzal a lehetőséggel, amelyet a jog megismerésének általános érvényű
                követelménye és az erre alapított felelősségre vonás az állam számára nyújt, hanem kellő
                törvényi garanciákkal megteremti annak reális lehetőségét, hogy a jogalanyok valóban
                megismerhessék a reájuk irányadó jogszabályi rendelkezéseket, s módjukban álljon
                magatartásukat azokhoz igazítani. Ilyen garancia a Jat. 12. § (3) bekezdésében foglalt ama
                szabály, amelynek értelmében a jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell
                meghatározni, hogy kellő idő maradjon a jogszabály alkalmazására való felkészülésre. Az
                Alkotmánybíróság nyomatékosan hangsúlyozza, ha a jogalkotásról szóló törvény nem
                tartalmazná az idézett szabályt, az akkor is levezethető lenne az Alkotmány 2. § (1)
                bekezdéséből.” [28/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992. 155., 156.]
                „Az ugyanazon törvényen belüli ellentétes szabályozás – különösen ha az a címzettek, az
                érintettek, a kötelezettek eltérő körére vonatkozik – már olyan fokú jogbizonytalanságot
                jelent, amely alkotmányellenes. Az anyagi alkotmánysértés, az alapjogi jogsértés itt



                                                                                                       24
                 ugyanis önmagában annak következtében megállapítható, hogy az az érintett
                 állampolgároknál olyan fokú jogbizonytalanságot eredményezhet, amely kötelezettségük
                 teljesítését kiszámíthatatlanná, félreérthetővé és bizonytalanná teszi.” [21/1993. (IV. 2.)
                 AB határozat, ABH 1993. 172., 180.]
                 „A jogállamiság nem merül ki bizonyos szervezeti keretek létrehozásában, hanem
                 magában foglalja a különböző szervek – így egyebek között az Országgyűlés – hatékony
                 működésének követelményét, amely elképzelhetetlen a törvényszerkesztés és törvény-
                 előkészítés egyfajta racionális rendje nélkül.” [42/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH
                 1995. 185., 186.]



        Kiemelten hangsúlyozzuk: A fenti elvárások és követelmények egyaránt
zsinórmértéket jelentenek a központi és a helyi jogalkotás számára is.

         2. Az 1990-es évek elején élő problémaként jelentkezett az, van-e, s ha igen, milyen
legitimitása van a rendszerváltás előtt alkotott jogszabályoknak. Egészen rövid formulára
hozva: alkalmazandók (azaz hatályosnak tekintendők)-e ezek a jogszabályok, tekintettel arra,
hogy egy meghaladott politikai, gazdasági és társadalmi rendszer termékei. Az
Alkotmánybíróság ezzel összefüggésben az alábbiakat fejtette ki:
                 „A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 61. § (2) bekezdése
                 szerint: »E törvény nem érinti a hatálybalépése előtt alkotott jogszabály, határozat,
                 utasítás, szabvány, ármegállapítás és jogi iránymutatás hatályát.’ A szakaszhoz fűzött
                 indoklás a törvényalkotói szándékot a következőképp fogalmazza meg: ’E rendelkezés célja
                 az, hogy a törvény alkalmazása ne okozzon zavart a jogéletben. A törvény rendelkezéseit a
                 hatálybalépése előtt kibocsátott jogszabályok, határozatok, utasítások, jogi iránymutatások
                 vonatkozásában folyamatosan, azok felülvizsgálata során kell átvinni a gyakorlatba.«
                 Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a Jat. ezen szabálya nem sérti az Alkotmány
                 egyetlen rendelkezését sem. Ellenkezőleg: összhangban áll az Alkotmánynak a Magyar
                 Köztársaság jogállamiságát deklaráló 2. § (1) bekezdésével. A jogállamiság egyik fontos
                 tartalmi eleme a jogbiztonság, amelynek megőrzését célozza a Jat. rendelkezése.”
                 [45/1991. (IX. 10.) AB határozat, ABH 1991. 206., 207.]
                 Nyomatékosan hangsúlyozta továbbá:
                 „Az Alkotmánybíróság – a gyakorlatára vonatkozó elvi állásfoglalása szerint [2/1991. (X.
                 29.) TÜ-áf.] – az 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban Jat) hatálybalépéséig a
                 megalkotásuk időpontjában jogforrástani szempontból nem alkotmányellenes, ám a
                 későbbiek során alkotmányossági szempontból elégtelenné vált jogforrási szinten
                 megalkotott jogszabályoknak kizárólag e formai alkotmánysértés címén történő
                 megsemmisítésétől tartózkodik ugyan, ha azonban a formai alkotmánysértés tartalmi
                 alkotmánysértéssel párosul, a jogszabályt az utólagos normakontroll-eljárás keretében
                 megsemmisíti. Az Alkotmánybíróságnak ez a gyakorlata vonatkozik mind a felhatalmazás
                 alapján kiadott, mind pedig a felhatalmazó jogszabályokra.” [58/1991. (XI. 8.) AB
                 határozat, ABH 1991. 288., 289-290.]

         5. A jogforrások hierarchiája

          A jogforrások a köztük fennálló hierarchia alapján rendszert alkotnak;
megjegyzendő azonban, hogy ez a hierarchikus rend a jogállamban már nem az állami
szervek közötti függőségi kapcsolatokon nyugszik, hanem az Alkotmány által elrendezett
viszonyokat tükrözi vissza. Az ilyen alapokon nyugvó jogrendszer szilárdságát és
stabilitását jogelvek biztosítják, melyek közül a fontosabbak:
a) Az alsóbb szintű jogforrás rendelkezése (tartalma) nem ütközhet a hierarchia magasabb
   fokán kibocsátott jogforrás szabályozásával.
b) Az ugyanazon tárgykörre vonatkozó speciális szabályozás lerontja a generális szabály
   hatályát. (Erre azonban néha éppen maguk a generális szabályozást nyújtó források adnak
   felhatalmazást.)



                                                                                                         25
c) Az ugyanazon tárgykörben kibocsátott későbbi jogforrás hatálya lerontja a korábban
    kibocsátottét.
          Az említett elvek azonban nem rendezik automatikusan a jogforrási rendszerben
 keletkező (említett) ellentmondásokat, azok legfeljebb vezérfonalai lehetnek a kifejezetten
 erre irányuló jogi szabályozásoknak. Ilyenként viszont fontos szerepük van, hiszen a
 jogforrási hierarchia a közjogban – a források sokfélesége miatt – nagyobb szerepet kap,
 mint a polgári jogban. (Ezért ezek az elvek vagy az Alkotmányban, vagy pedig külön
 törvényben kerülnek rögzítésre.)
          A jogforrási rendszer belső koherenciájának biztosításában is fontos beszámítási
 pontok az Alkotmánybíróság határozatai.
          Csupán néhányat idézve:
                 a) „Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata a törvényerejű rendeletet a törvénnyel
                 azonos szintű szabályozásként ismerte el.” [7/1994. (II. 18.) AB határozat, ABH 1994. 68.,
                 71.]
                 b) „A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (Jat.) hatálybalépéséig az Elnöki
                 Tanácsnak (NET) a jogalkotás területén Országgyűlést helyettesítő jogköre volt azzal,
                 hogy az Alkotmányt nem módosíthatta és nem alkothatott törvényerejű jogforrást. A
                 törvényerejű rendelet azonban törvényeket is módosíthatott és hatályon kívül helyezhetett.
                 Ezen nem változtatott az sem, hogy a törvényerejű rendeleteket az Országgyűlés
                 legközelebbi ülésén be kellett mutatni. Ez a bemutatás nem volt a törvényerejű rendeletek
                 érvényességi kelléke, sem azok hatályosságát nem korlátozta. (…)
                 Törvényerejű rendelet nevű jogforrás ma már nem bocsátható ki. A hatályos törvényerejű
                 rendeleteket csak törvénnyel lehet módosítani vagy hatályon kívül helyezni. A hatályos
                 törvényerejű rendeletek az Alkotmány 8. § (2) bekezdése alkalmazásában törvénynek
                 minősülnek.” [20/1994. (IV. 16.) AB határozat, ABH 1994. 106., 112.]
                 „Nem alkotmánybírósági feladat a jogalkotó fogalmazási stílusának és szövegszerkesztési
                 módszereinek a minősítése. A jogi szabályozás technikája önmagában nem
                 alkotmányossági kérdés.” [167/B/1991. AB határozat, ABH 1991. 622., 624.]
                 „Amennyiben a jogalkotó úgy véli, hogy adott társadalmi viszonyok központi szabályozása
                 nem indokolt, hatályon kívül kell helyezni a hatályon kívül helyezett jogszabály
                 megalkotásának alapjául szolgáló jogszabályi (…) felhatalmazást.” [1/1991. (I. 29.) AB
                 határozat, ABH 1991. 371., 374.]
                 „A végrehajtási rendelkezések deregulációjának elmulasztása az alapul fekvő magasabb
                 szintű jogszabály hatályon kívül helyezésével együtt a jogbiztonságot súlyosan sértheti,
                 miként a jelen összefüggésben is, ezért az Alkotmánybíróság a rendelkezések
                 alkotmányellenességét az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján megállapította és azokat
                 megsemmisítette.” [25/1993. (IV. 23.) AB határozat, ABH 1993. 188., 193.]
                 „Igaz ugyan, hogy a magasabb szintű szabály későbbi rendelkezése, (…) a lex posterior,
                 derogat prior – elv alapján a korábbi jogszabály módosítását jelenti. A törvény szigorúbb
                 rendelkezése a vele ellentétes korábbi szabályt lerontja.
                 Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint azonban a jogelméleti állítás helyessége ellenére
                 az a jogalkotói gyakorlat, amely a jogszabály megalkotásánál nem gondoskodik az új
                 szabállyal ellentétes rendelkezések kifejezett hatályon kívül helyezéséről, vagy
                 módosításáról, nem elégíti ki az Alkotmány 2. §-ában megfogalmazott jogbiztonság
                 követelményét.
                 A jogbiztonság megköveteli ugyanis, hogy mind a jogalkalmazó, mind pedig az
                 állampolgár mindenkor ismerhesse a hatályos jogot. Nem elfogadható, ha valamely
                 rendelkezés hatályos szövegét csak a teljes hatályos joganyag sokrétű egybevetése alapján
                 lehet megállapítani.” [11/1994. (III. 2.) AB határozat, ABH 1994. 399., 401.]
                 „Nem lehet olyan következtetésre jutni, hogy minden törvény csak egyetlen korábbi
                 törvényt módosíthat. Előfordulhat ugyanis, hogy a korábbi széttagolt szabályozás helyébe
                 egy átfogó, kódex jellegű törvény lép. Ilyenkor elkerülhetetlen a korábbi törvények egész
                 sorának egy törvényben való módosítása vagy hatályon kívül helyezése. Hasonló a helyzet
                 az olyan törvények (ún. deregulációs törvények) esetében, amelyek különböző
                 szakterületeken az állam korábbi szerepvállalásának korlátozására irányulnak.” [42/1995.
                 (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995. 185., 186.]
                 „A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: JAT) 15. § (1) bekezdés
                 szerint a végrehajtási jogszabály alkotására adott felhatalmazásban meg kell határozni a



                                                                                                        26
               felhatalmazás jogosultját, tárgyát és kereteit. A JAT 15. § (2) bekezdése értelmében a
               szabályozás tárgykörébe tartozó alapvető jogok és kötelezettségek szabályozására nem
               lehet felhatalmazást adni.
               A végrehajtási jogszabályok – az alapszabály keretei között – elsősorban olyan részletes
               szabályokat állapítanak meg, amelyek elősegítik az alapszabály rendelkezéseinek a
               gyakorlati megvalósulását, értelmezik az alapszabályban használt fogalmakat. A
               felhatalmazás kereteinek túllépése – a jogforrási hierarchia rendjének megsértésén
               keresztül – alkotmányellenességet eredményez.” [19/1993. (III. 27.) AB határozat, ABH
               1993. 431., 432-433.]
               „Önmagában az, hogy kormányrendelet meghozatalára felhatalmazást adó
               törvényszakaszt a törvényhozó hatályon kívül helyezte, a kormányrendeletet nem teszi
               alkotmányellenessé. Ahhoz ugyanis, hogy a jogszabály felhatalmazás alapján
               alkotmányosan nyerjen meghozatalt, elegendő, ha meghozatalakor arra vonatkozólag a
               jogalkotó felhatalmazással rendelkezett. A felhatalmazást adó jogi norma megszűnte a már
               alkotmányosan megalkotott végrehajtó szabályt nem teszi alkotmányellenessé.
               Az Alkotmány 35. § (1) bekezdés b) pontjában foglalt felhatalmazás alapján a Kormány a
               törvények végrehajtását biztosítja, ehhez hatáskörében eljárva rendeleteket bocsáthat ki.
               Mindaddig, amíg az Alkotmány hivatkozott általános felhatalmazása alapján született vagy
               hatályban tartott kormányrendelet nem ellentétes valamely törvényi rendelkezéssel,
               alkotmánysértés nem állapítható meg.” [507/B/1995. AB határozat, ABH 1996. 527., 527-
               528]
               „Az államtitkári rendelkezés tehát a mai jogrendszerünkben a miniszteri rendelet alatt,
               bizonyos esetekben vele egy sorban foglal helyet. Jogforrástani alkotmányosságának
               vizsgálata során tehát nem lehet kevesebbet követelni, mint a miniszteri rendelet
               alkotmányosságának jogforrástani vizsgálatakor. Amennyiben egy államtitkári rendelkezés
               ellentétes a törvénnyel, a Kormány rendeletével és határozatával, úgy sérti az Alkotmány
               37. §-ának (3) bekezdését és így közvetlen módon ellentétes az Alkotmánnyal.” [18/1996.
               (V. 10.) AB határozat, ABH 1996. 253., 254.]
               „A jogszabályok – így az önkormányzatok rendeletei is – az állami szervek közhatalom
               birtokában kibocsátott normatív aktusai, kötelező erejük alapja az állami közhatalom.
               Abból, hogy valamely állami szerv felhatalmazással rendelkezik arra, hogy jogszabályban,
               a jogszabály címzettjeire nézve kötelező módon szabályozzon társadalmi viszonyokat, nem
               következik az, hogy a jogszabály címzettjei alá vannak rendelve a jogalkotónak. A
               jogalkotó hatáskör gyakorlására való felhatalmazás nem teremt szervezeti értelemben
               hierarchikus viszonyt a jogalkotó és az általa kibocsátott jogszabály címzettjei között.”
               [56/1996. (XII. 12.) AB határozat, ABH 1996. 204., 209.]
               „Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése kimondja, hogy »A Magyar Köztársaság független
               demokratikus jogállam.« A jogállamiság elvéből folyó egyik alapvető követelmény, a
               közigazgatás törvény alá rendeltségének követelménye, hogy »a közhatalommal rendelkező
               szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között a jog által megállapított
               működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon
               szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket.« [56/1991. (XI. 8.) AB határozat.
               ABH 1991. 454. 456.] Ez a követelmény magában foglalja azt is, ha törvény valamely
               alkotmányos, illetőleg törvényben szabályozott jog korlátozására ad jogalkotási
               felhatalmazást valamely közigazgatási szervnek, a törvénynek meg kell határoznia a
               jogalkotási hatáskör terjedelmét, annak korlátait is.” [6/1999. (IV. 21.) AB határozat.
               ABH 1999. 90., 94.]
         Általánosabb jelleggel is foglalkozott az Alkotmánybíróság a jogrendszeren
(jogforrási hierarchián) belüli koherencia biztosításával kapcsolatos kérdésekkel. E
határozatai közül is felemlítünk néhányat:
               „Az Alkotmánybíróság elvi éllel mutat rá arra, hogy meghatározott életviszonyok, illetve
               tényállások ellentétes – vagy az értelmezéstől függően ellentétes – törvényi rendezése
               önmagában nem jelent alkotmányellenességet. Az ilyen rendelkezés alkotmányellenessé
               csak akkor válik, ha az egyben az Alkotmány valamely rendelkezésének a sérelmével is
               együtt jár, vagyis ha az ellentétes tartalmú szabályozás anyagi alkotmányellenességhez
               vezet, …” [35/1991. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1991. 175., 176.]
               „A jogállamiság elvéből nem következik, hogy az azonos szintű jogszabályok közötti
               normakollízió kizárt. Törvényi rendelkezések összeütközése miatt az alkotmányellenesség
               pusztán az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján tehát nem állapítható meg akkor sem, ha



                                                                                                     27
                 ez a kollízió nem kívánatos, és a törvényhozónak ennek elkerülésére kell törekednie.”
                 [35/1991. (VI. 20.) AB határozat, ABH 1991. 175., 176.]
                 „A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s
                 elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes
                 részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve
                 kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára.” [9/1992. (I. 30.)
                 AB határozat, ABH 1992. 59., 65.]
                 „Ha egy jogszabály törvényi tényállása túl elvont, túl általános, akkor a jogszabály
                 rendelkezése a jogalkalmazó belátása szerint kiterjeszthető vagy leszűkíthető. Az ilyen
                 szabály lehetőséget ad a szubjektív jogalkalmazói döntésre, a különböző jogalkalmazók
                 eltérő gyakorlatára, a jogegység hiányára. Ez csorbítja a jogbiztonságot.” [1160/B/1990.
                 (AB határozat, ABH 1993. 607., 608.]

         A magyar jogforrási rendszernek évtizedek óta velejárói az „állami irányítás egyéb
jogi eszközei”-ként aposztrofált állami akarat kifejezési formák. Ezek alkalmanként
hatékony szabályozási formákként kívántak és kívánnak érvényesülni, veszélyeztetve ezzel a
hatályos joganyagban való eligazodást. Nem véletlen, hogy az Alkotmánybíróságnak
ezekkel a formákkal és alakzatokkal is foglalkoznia kellett, egyértelműen rögzítve azt, hogy:
„A minisztériumi, egyéb központi állami szervektől származó, jogi iránymutatást tartalmazó
leiratok, körlevelek, iránymutatások, útmutatók, állásfoglalások és egyéb informális
jogértelmezések, amelyek nem a Jat. garanciális szabályainak betartásával kerülnek
kibocsátásra, sértik az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság alkotmányos
követelményét, jogbizonytalanságot teremtenek, kiszámíthatatlanná teszik a jogalanyok, a
jogalkalmazó szervek magatartását. Bár a bennük foglalt jogértelmezésnek, jogalkalmazási
szempontnak semmiféle jogi ereje, kötelező tartalma nincs, miután az államigazgatás
központi szervei bocsátják ki, alkalmasak arra, hogy a címzetteket megtévesszék, s a
címzettek kötelező előírásként kövessék azokat.” [62/1992. (XI. 17.) AB határozat, ABH
1992. 275., 277.]

7. A jogforrási rendszerre ható főbb nemzetközi tendenciák

          Nincs ezúttal hely és mód arra, hogy a várható nemzetközi hatásokat teljes
 keresztmetszetükben felvázoljuk. Csupán arra vállalkozunk, hogy a leginkább markánsnak
 tűnő „elmozdulásokat” összefoglaljuk. Alkalmanként kitérünk azonban a jogalkotást terhelő
 gondokra, illetőleg a normaalkotási eljárás ma frekventált részterületeire is.
          A főbb jellemzők tehát:
a) Általános elvvé vált, hogy egy jogalkotó szerv csak egyfajta jogforrást bocsát ki.
b) Egyre több helyen vezették be és alkalmazzák a jogszabályok kibocsátása előtt az ún.
   „szükségességi vizsgálatokat”. (Kérdőíveket, teszteket, tervjátékokat alkalmaznak.)
c) Érzékelhetően kezd képlékennyé válni a jog határa. (A megállapodások, tarifaszerződések,
   instrukciók is gyakorta jogként viselkednek, jóllehet azok nem részei a „hivatalos”
   jogforrási rendszernek.)
d) Külön kezelést igényel (legalábbis a tagoknál mindenképpen) az Európai Unió
   csúcsszerveinek jogalkotása. Az ezektől származó rendeletek, irányelvek és határozatok
   száma évente (több) ezres nagyságrendű. Az Európai Unió jogi normáinak döntő hányada
   az agrárpolitika kontóját terheli, de jelentős súlyt képviselnek abban a vámjogi, külföldi
   jogi, adójogi, szociális jogi, nukleáris jogi, környezetvédelmi, fogyasztóvédelmi, adójogi
   és élelmiszerjogi szabályok is. A rendkívül aktív reguláció – főképpen a jogi köntösbe bújt
   nagy tömegű szabványok – miatt igen sok kritika éri az Európai Unió csúcsszerveit, s
   gyakorta merül fel az a kérdés is, egyáltalán milyen mélységig hatolhat be a közösség
   regulációja az egyes tagállamok ügyeibe.



                                                                                                       28
e) A hatalommegosztás elvén kiépülő jogállamban a jog elsősorban és főképpen a törvényi
   jogot jelenti. („A jogállam szíve a törvény!”) Ugyanakkor ez – nem egy helyen – elvezet a
   törvényi túlszabályozás jelenségéhez. Ezt elkerülendő (és felszámolandó) egyre
   gyakrabban esik szó a törvényhozás tehermentesítésének a kérdéséről. Idevonatkozóan
   alapvetően két kérdés fogalmazódik meg:
   - lehet-e a mai törvényhozási tárgyakat átadni a végrehajtás szerveinek (eminensen a
      kormánynak);
   - át lehet-e adni – ma még törvényhozási tárgykörbe tartozó – döntési kompetenciákat a
      parlamenti bizottságoknak (különösen a rövid időre szóló, átmeneti jellegű
      szabályozásokra gondolva hozzák ezt szóba).
   A sürgős cselekvést e téren – egyebek mellett – különösen az indokolja, hogy a „jogállam”
   ma már hovatovább „törvényállamként” funkcionál. (G. Müller, R. Krebs, Fr. Lahmayer,
   M. Klopfer, W. Barfuß, Th. Leisner). Olaszországban már a második világháború után
   meghonosodott az a gyakorlat, hogy – politikailag nem vitatott – törvényeket
   bizottságokban fogadnak el (az Olasz Köztársaság 1947-es Alkotmányának 72. cikkelye).
   Ezt az olasz példát eddig - kisebb változtatásokkal - Spanyolország és Görögország
   követte.
f) A törvények kiemelkedő szerepével áll szoros összefüggésben némely országban a
   „törvényhez kötöttség” elvének kiemelt alkotmányi szabályozása. Ennek merev
   értelmezése és alkalmazása alól komoly kivételnek számít Franciaország, ahol a rendeleti
   jog tradicionálisan előkelő helyet élvez a jogforrási rendszerben. Ennek oka az, hogy a
   francia Alkotmány nem is a parlamentet, hanem a kormányt tekinti az eredeti jogalkotó
   hatalom letéteményesének, miközben a parlament jogalkotói hatáskörét az Alkotmányban
   rögzített törvényhozási tárgyakra szorítja. (37. cikkely) Ehhez hasonló lépésre csak az
   1976-os portugál Alkotmány szánta el magát, amely persze más tekintetben is követi a
   franciák vegyes, parlamentáris – prezidenciális kormányrendszerének konstrukcióját.
   Konzekvensen nincs biztosítva ugyanakkor önálló rendeletalkotási jog a végrehajtó
   hatalom számára Németországban és az USA-ban. Az Egyesült Államokban a
   prezidenciális rendszerben következetesen keresztülvitt hatalommegosztási elv ennek a
   magyarázata, Németországban viszont az a régi alkotmányos hagyomány, hogy a kormány
   csak külön törvényi felhatalmazás alapján alkothat rendeletet.
   Angliában a jogalkotási gyakorlatban a „bemutatási kötelezettség” sokrétű rendszere,
   pontosabban szólva rendszertelensége alakult ki, ami azt jelenti, hogy a kormány széles
   körben bocsáthat ki rendeleteket; ezeket azonban előzetesen vagy utólag kötelező
   bemutatnia a parlamentnek. Hasonló konstrukció alakult ki Svédországban és Svájcban is.
   A „törvényhez kötöttség” kérdésével hamarosan nekünk is szembe kell néznünk, ami
   feltételezi a kormány helyének, szerepének egyértelmű tisztázását.
g) Valójában a nyugati polgári demokráciák jogának (is) sokat vitatott kérdése az
   alkotmánybírósági határozatok jogi jellege. Egységes álláspont mind ez ideig nem alakult
   ki felőle, a róla nyilatkozók többsége azonban hajlik jogforráskénti elismerésére. A német
   alaptörvény expressis verbis kitér erre a problémára, mondván; a szövetségi törvény
   határozza meg, mely esetekben kell az Alkotmánybíróság határozatának törvényi erőt
   tulajdonítani. Az ilyen határozat jogforrási rangja ahhoz a jogszabályhoz igazodik,
   amelyet értelmeztek vele, s nem pedig azéhoz, amelynek az alkotmányszerűségéről
   döntöttek. (H. J. Wolf).
h) Megfigyelhető a rendeleti jogon belüli differenciálódás (különösen a német jogban).
   Eszerint a jogtételeket (állampolgárokat is jogosító és kötelező szabályokat) jogi
   rendeletek, míg az ún. igazgatási előírásokat az igazgatási rendeletek rögzítik. (Ez
   utóbbiak a szervezetrendszer elemei között hatnak.)



                                                                                           29
   Majdnem mindenütt említésre kerülnek az ún. szükségrendeletek, de feldolgozzák a külön
   rendeletek témakörét is. Ez utóbbiakhoz a különböző – intézeteken belül jelentkező –
   rendtartásokat, házirendeket, vizsgarendeket sorolják. Megkülönböztetett vizsgálatuk jelzi,
   hogy jogi természetüket illetően mindmáig nem jutott teljesen nyugvópontra a
   jogtudomány.
i) A szokásjog körüli dilemmák sem ültek el még teljesen. Általános tendencia, hogy
   tényleges hatóterületét és alkalmazásának határait, garanciáit mindenütt iparkodnak
   egyértelműen definiálni. Ezzel kapcsolatban kerül szóba leggyakrabban a már ugyancsak
   vizsgált jogalkalmazói jog kérdése. Alkalmasint a kettő közé egyenlőségi jelet is tesznek,
   ami még inkább összezavarja az egyébként sem tiszta és egyértelmű képet. (Pl. a svájci
   PTK szerint, „amennyiben a törvényben semmiféle előírás nem található, akkor a bírónak
   a szokásjog, vagyis a kialakult jogalkalmazói jog alapján kell döntenie.”)
j) A jogforrási rendszerrel és a jogalkotással behatóan foglalkozó munkák részletesen
   kitérnek a deregulációval (jogtisztítással) összefüggésbe hozható tennivalókra. Van, ahol e
   feladat folyamatos végzésére külön munkacsoport (élén deregulációs miniszterrel) kapott
   megbízást (Kanada), másutt speciális parlamenti szerkesztőbizottság kapta ezt feladatául
   (Svájc); másutt jogszabály-alkotási (törvényalkotási) irodát intézményesítettek ilyen
   teendők ellátására (Olaszország).
k) A jogszabályok közérthetőségére, nyelvezetére is mindenütt fokozott figyelmet fordítanak.
   E téren az elmúlt másfél évtizedben főképpen Ausztria ért el látványos eredményeket. (E
   törekvések hátterében az ókori görög bölcselő intelmei állnak: „A jogalkotónak
   filozófusként kell gondolkodnia, de parasztként kell cselekednie.”)

7. A jogforrási rendszer és a jogalkotás – de lege ferenda

        Az imént jelzett tendenciák és mozgásirányok, nem utolsósorban azonban a
hazánkban végbement politikai, társadalmi, gazdasági változások napirendre tűzték a Jat.
reformját. A főbb célkitűzések összefoglalásszerűen:

         7.1. A jogalkotási reform főbb irányai, elvi célkitűzései

a) A legfontosabb feladat az európai uniós csatlakozásból adódó módosítási igények
    átvezetése. E körben kiemelendő, hogy a törvényi szabályozást összhangba kell hozni a
    2002. decemberében elfogadott alkotmánymódosítással. A módosított Alkotmány
    ugyanis a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendeletét jogszabályként definiálja, szemben
    a jogalkotási törvény jelenlegi rendelkezésével, amely azt az állami irányítás egyéb jogi
    eszközei között helyezi el.
b) Meg kell határozni az uniós tagsággal összefüggésben a jogharmonizációs célú jogalkotási
    folyamat egyes követelményeit. Ezek sorába tartozik a szakminiszter és az igazságügy-
    miniszter jogszabály-előkészítéssel összefüggő felelősségi körének a pontosítása, a
    közösségi jog által meghatározott körben egyes jogszabálytervezetek véleményeztetése az
    uniós intézményekkel, illetőleg az uniós tagságból eredő kötelezettségek tervszerű rendbe
    foglalása.
c) A minőségi jogalkotás feltételrendszerének kialakítása érdekében bővíteni és árnyalni kell
    a jogszabály-előkészítés követelményeit, a jogszabályalkotás szükségességének
    megalapozásától a jogszabályszerkesztés legalapvetőbb tartalmi előírásainak
    meghatározásáig. Ennek egyik fontos elemeként mind a tervezett jogi szabályozások
    hatásainak előzetes vizsgálatára, mind pedig a hatályba lépett jogszabályok utólagos
    hatásvizsgálatára vonatkozóan a jelenleginél részletesebb rendelkezéseket kell
    megfogalmazni.


                                                                                            30
d) Nagyobb nyilvánosságot kell biztosítani a jogalkotási folyamatban, amely elsősorban a
    jogszabálytervezetek véleményezése során jelentkezik fontos feladatként.
   Ezirányba lényeges elmozdulást jelent az elektronikus információszabadságról szóló
   2005. évi XC. törvény, amely alapján – a törvényben meghatározott kivételekkel - közzé
   kell tenni a jogszabályt előkészítő miniszter által vezetett minisztérium, tárca nélküli
   miniszter esetén a Miniszterelnöki Hivatal (a továbbiakban együtt: minisztérium)
   honlapján az egyeztetés állapotának megjelölésével
   - a jogalkotásról szóló törvény, valamint a kormány ügyrendje alapján véleményezésre
     bocsátott jogszabályalkotásra irányuló koncepciókat, jogszabálytervezeteket,
   - a miniszteri rendeletek tervezeteit, valamint
   - az előző két pontban megjelölt tervezetekhez kapcsolódó előterjesztéseket vagy szakmai
     indokolásokat.

e) A jogszabályoknak igazodniuk kell az állandóan változó életviszonyokhoz, ezért a jövőben
    a jelenleginél nagyobb súlyt kell fektetni a jogrendszer folyamatos karbantartására,
    gondozására. Meg kell teremteni a feleslegesen bonyolult, illetőleg az elavult, tényleges
    joghatással már nem bíró jogi rendelkezések hatályos joganyagból történő rendszeres
    kiiktatásának (dereguláció) az eljárási rendjét.

         7.2. Konkrét célkitűzések

         7.2.1. Elvi követelmények

a) Az új jogalkotási törvénynek valamennyi jogszabályt szabályozási körébe kell vonnia,
   közöttük a csatlakozás időpontjától a jogszabályok körébe tartozó MNB rendeletet is. A
   Honvédelmi Tanács és a köztársasági elnök rendeletét szintén tartalmaznia kell a
   törvénynek, de a többi jogszabálytól elkülönítetten tárgyalva.
b) Csak az Alkotmány tartalmazná a kizárólagos törvényhozási tárgyköröket, a Jat. erről
   hallgatna.
c) Az Alkotmánybíróság határozatai és a Legfelsőbb Bíróság jogegységi döntései - sajátos
   aktusokként – bekerülnének a jogalkotásról szóló törvénybe.
   Rögzítésre kerülne, hogy amennyiben az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló
   alkotmányellenességet      állapítana   meg,      vagy    alkotmányellenes     jogszabályt
   megsemmisítene, s a jogalkotót jogszabály alkotására hívná fel, úgy annak tartalmára
   nézve irányadó az Alkotmánybíróság határozata, figyelemmel arra, hogy az
   Alkotmánybíróság határozata mindenkire, így a jogalkotóra is kötelező.
   A Legfelsőbb Bíróság jogegységi határozata a bírói jogértelmezést segítő, a jogalkalmazás
   egységét szolgáló aktus, amely kötelező a bíróságokra. Vele kapcsolatban annak
   kimondása vár a jogalkotóra, hogy a jogegységi határozattal érintett tárgykör
   újraszabályozásakor az értelmezett kérdésben egyértelmű szabályozással kell kiküszöbölni
   a jogszabály-értelmezési bizonytalanságokat.
d) Az állami irányítás egyéb jogi eszközei közül a határozat, az utasítás, a statisztikai
   közlemény várhatóan fenntartandó lesz, ugyanakkor a jegybanki rendelkezés – az MNB
   rendelet jogszabállyá emelésének következményeként – megszűnik. Ugyanígy
   megszüntetés vár a jogi iránymutatásokra is.
e) A minőségi jogalkotás követelménye elengedhetetlenül megkívánja a jogszabály-
   előkészítés eljárási követelmény-rendszerének pontosabb meghatározását. E körben
   különösen az alábbiakra kerül várhatóan nagyobb hangsúly:
   ea) Pontosabban és egyértelműbben – az uniós követelményekre is tekintettel – kell
      meghatározni a jogszabály-előkészítésért való felelősséget. Ennek keretében az


                                                                                           31
   igazságügy-miniszter egyetértési jogát indokolt lesz kiterjeszteni a miniszteri rendeletek
   kiadására is. (Összhangban azzal, hogy a kormányzaton belül az igazságügy-miniszter
   viseli az elsődleges felelősséget a jogrendszer egységéért.)
eb) Az előzetes és utólagos hatásvizsgálat intézményeit élővé és érdemivé kell tenni.
   Várhatóan rögzítésre kerül, hogy a jelentősebb jogszabálytervezetek esetében az
   előzetes hatásvizsgálat elvégzése nem mellőzhető. (Ugyanez lenne irányadó az adott
   jogszabály két éven belüli bármilyen módosítása esetén is.) Ennek jegyében és
   érdekében a hatásvizsgálat során vizsgálandó kérdéskörök (pl. a tervezett
   szabályozások indokai, elmaradásuk következményei, az alternatív megoldások
   elégtelensége, az új szabályozás várható gazdasági, társadalmi hatásai, a személyi,
   tárgyi feltételek stb.) pontosan rögzítésre kerülnének.
ec) Várhatóan tartalmazza majd az új Jat. azt az elvárást, hogy a jogalkotás tervszerű
   megalapozás érdekében a Kormány félévre szóló jogalkotási tervet készítsen. (Ez adná
   az alapot a minisztériumi jogalkotási tervek készítéséhez.)
ed) A jogszabálytervezetek véleményezésére irányadó rendelkezések ugyancsak jelentős
   korszerűsítést igényelnek. A feladatok itt is többirányúak:
   - fontos szempont legyen a jogszabály majdani címzettjei helyzetének és érdekeinek a
       pontos feltárása;
   - a véleményezés új formái is bekapcsolandók az előkészítésbe; - legalább 15 nap álljon
       a véleményformáló rendelkezésére.
ef) Az 1990 óta két ízben is lezajlott deregulációs folyamat (kampány?) ellenére a
   jogrendszer megtisztítása nem tekinthető lezártnak. Ezért a jogrendszer gondozásának
   rendjét is meg kell teremtenie az új törvénynek. Ennek körében – az igazságügy-
   miniszter által összeállított szempontrendszer alapján – részint a jogalkotás
   folyamatában, részint pedig attól függetlenül, évente egy alkalommal kiadott,
   kifejezetten deregulációs célzatú jogszabályban kell az elavult jogszabályokat hatályon
   kívül helyezni.
eg) A jövőben csak olyan leírási hiba miatt lehetne a jogszabályt helyesbíteni, amely a
   szabályszerű eljárásban elfogadott normaszövegtől tér el. (Vagyis kézirathiba miatt erre
   nem kerülhetne sor.) További korlátot jelentene az is, hogy erre is csak a jogszabály
   kihirdetését követő 15 napon belül kerülhetne sor, s akkor is csak abban az esetben, ha
   azt a jogszabályt aláíró személy hitelesíti is.
eh) Az új Jat. egyértelművé teszi, hogy a Magyar Közlönyben kihirdetett - nyomtatott
   szöveg és annak elektronikus változata – az egyetlen hiteles jogszabályszöveg, s ha
   ezek nem egyeznének, úgy a nyomtatott szöveg tekintendő az elsődlegesnek.
   (Felhívjuk a figyelmet arra, hogy az elektronikus információszabadságról szóló 2005.
   évi törvény 9. és 10. §-ai etekintetben fontos új szabályokat tartalmaznak.)
ei) A minőségi jogalkotás szakmai feltételeként várhatóan előírásra kerül az, hogy a
   központi közigazgatási szerveknél csak kodifikátori képzettséggel rendelkező
   köztisztviselők láthatnának el jogszabály-szerkesztési feladatokat. Képzésük
   megszervezéséről        az    igazságügy-miniszternek     kellene     gondoskodnia,      a
   vizsgakövetelményeket azonban a Kormány rendelettel állapítaná meg. (Nem
   hallgathatjuk azonban el: a hatályos helyi önkormányzati rendeletek száma ma eléri a
   100.000-es nagyságrendet. Ezek megalkotásában ugyanakkor zömében még csak nem
   is jogvégzett köztisztviselők vesznek részt, hiszen a jegyzőknek is csupán alig egy
   harmada rendelkezik jogi diplomával. Miért nem terjed ki a képzettség megszerzése
   erre a körre is? Milyen érdekek és érvek szólnak amellett, hogy teljesen képzetlen
   emberek ezrei alkossanak, (esetleg) „kövessenek” el jogot?)

      7.2.2. Főbb törvényi változások


                                                                                           32
         Az újraszabályozásra kerülő Jat. tervezett tételes rendelkezései közül az
alábbiakban csak azokat emeljük ki, amelyek közvetve vagy közvetlenül kapcsolatba hozhatók
a helyi önkormányzati rendeletalkotással, illetőleg amelynek az ismerete fontos a helyi
jogalkotásban résztvevők számára is.

 Általános rendelkezések
a) Jogszabályt akkor kell alkotni, ha
   aa) a társadalmi-gazdasági viszonyok változása, illetőleg a kívánt irányba történő
      változtatásának előmozdítása, a jogok és kötelességek rendezése vagy az érdek-
      összeütközések feloldása – az adott kérdés rendezésére megfelelően alkalmas más
      eszköz hiányában – ezt elkerülhetetlenül szükségessé teszi;
   ab) a nemzetközi szerződésből eredő kötelezettség teljesítése vagy az Európai Közösségek
      és az Európai Unió jogi aktusaival való összhang megteremtése érdekében szükséges;
   ac) magasabb szintű jogszabály előírja a végrehajtási jogszabály kiadását.
b) A jogszabály megalkotása előtt meg kell határozni az elérendő társadalmi célt, elemezni
   kell a szabályozni kívánt társadalmi viszony lehetséges és célravezető kezelési módjait,
   ideértve a jogi szabályozást helyettesítő megoldási lehetőségeket is. Ennek során
   figyelembe kell venni a tudomány eredményeit, fel kell mérni a hazai és a külföldi,
   különösen az Európai Unió tagállamainak jogalkotási megoldásait, valamint a
   jogalkalmazói gyakorlat tapasztalatait.
c) A jogi szabályozás során a véglegesen lezárt, illetve a múltban keletkezett tartós
   jogviszonyok megváltoztatására csak kivételesen kerülhet sor, ha valamely alkotmányos
   alapjog, alkotmányos érték védelme vagy érvényesülése azt elkerülhetetlenné teszi, és
   nem okoz a megvalósítandó célhoz képest aránytalan sérelmet.
   A jogi szabályozás során a véglegesen lezárt, illetve a múltban keletkezett tartós polgári
   jogi jogviszonyok megváltoztatására csak kivételesen kerülhet sor, ha a szerződéskötést
   követően beállott körülmény folytán a szerződés valamelyik fél lényeges jogos érdekét
   sérti, a körülményváltozás nem volt ésszerűen előrelátható, túlmegy a szokásos változás
   kockázatán, valamint a megváltoztatás társadalmi méretű igényt elégít ki.
d) A jogszabályt a magyar nyelv szabályainak megfelelően, világosan, közérthetően és
   ellentmondásmentesen kell megszövegezni.
   A jogszabály szövegének a jogalkalmazás számára egyértelműen értelmezhető
   szabályozási tartalommal kell rendelkeznie.
   A jogszabályi tényállás kialakítása során kerülni kell a túlzottan részletező, illetőleg az
   indokolatlanul általános jellegű megfogalmazásokat.
e) Az azonos vagy hasonló életviszonyokat azonos vagy hasonló módon, általában
   ugyanabban a jogszabályban kell szabályozni.
   Ugyanabban a jogszabályban kell szabályozni különösen:
      - a jogosultságot, a jogosultság megszerzésének és megszűnésének feltételeit,
      - a kötelezettséget, a kötelezettség keletkezésének és az alóla való mentesülésnek a
           feltételeit,
      - a hatósági engedély vagy jóváhagyás megadásának és megtagadásának feltételeit.

Felhatalmazás végrehajtási jogszabály megalkotására
        Ha a jogalkotó szerv azt észleli, hogy a feladatkörébe tartozó területen jogszabályi
rendezés szükségessége merült fel, a jogszabály megalkotására azonban nem rendelkezik
felhatalmazással, haladéktalanul kezdeményezi a megfelelő szintű jogi szabályozás
megalkotását.



                                                                                            33
 A jogszabály személyi, területi és tárgyi hatálya
a) A jogszabály hatálya kiterjed az ország területén a természetes személyekre, a jogi
   személyekre és a jogi személyiség nélküli szervezetekre, valamint a külföldön lévő
   magyar állampolgárokra.
b) Az önkormányzati rendelet hatálya a helyi önkormányzat illetékességi területére terjed ki.
c) A jogszabály területi és személyi hatályát akkor kell kifejezetten meghatározni, ha az az a)
   pontban foglaltaktól eltérő körre, önkormányzati rendelet területi hatálya esetében pedig
   akkor, ha az az önkormányzat illetékességi területénél szűkebb területre terjed ki.
d) A jogszabályban egyértelműen meg kell határozni azokat a jogviszonyokat (tárgyi hatály),
   amelyekben a jogszabályt alkalmazni kell.

 A jogszabály időbeli hatálya, módosítása, hatályon kívül helyezése
a) A jogszabályban meg kell határozni a hatályba lépésének a napját.
   A jogszabály egyes rendelkezéseinek hatályba lépésére különböző időpontokat is meg
   lehet állapítani.
   Ha a hatályba lépés napja nem állapítható meg, úgy a hatályba lépés kivételesen valamely
   jövőbeni esemény vagy feltétel bekövetkeztéhez is köthető.
b) A jogszabály hatályba lépésének időpontját úgy kell megállapítani, hogy elegendő idő
   álljon rendelkezésre a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez, így különösen:
   ba) a jogszabály rendelkezéseinek megismeréséhez,
   bb) ahhoz, hogy a jogalkalmazó szervek a zökkenőmentes végrehajtás személyi és tárgyi
       feltételeiről gondoskodjanak,
   bc) ahhoz, hogy a jogszabály által érintett személyek és szervezetek az új szabályozás
       követelményeihez alkalmazkodjanak.
c) A jogszabály kihirdetésének napja a jogszabályt tartalmazó Magyar Közlöny, illetve az
   önkormányzat hivatalos lapja megjelenésének napja. Ha az önkormányzatnak nincs
   hivatalos lapja, a kihirdetés napja az a nap, amelyen a rendelet bárki számára
   megismerhetővé válik.
   A jogszabály hatályba lépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy a jogszabály
   kihirdetése és hatályba lépése között legalább tizenöt naptári nap elteljen.
   A jogszabály előbb is hatályba léptethető, ha:
      - a jogszabály alkalmazása nem igényel előzetes felkészülést,
      - a jogszabály deklaratív jellegű, vagy
      - a jogszabály valamennyi címzettje számára a korábbinál előnyösebb rendelkezéseket
           tartalmaz.
d) A kihirdetett jogszabályt a hatálybalépése előtt abban az esetben lehet módosítani, ha
   da) a jogszabály kihirdetésének és hatálybalépésének időpontja között olyan magasabb
       szintű jogszabály vagy nemzetközi szerződés lépett hatályba, amellyel a jogszabály
       nem áll összhangban,
   db) a jogszabály nyilvánvaló jogszabály-szerkesztési hiba folytán magasabb szintű
       jogszabályba vagy nemzetközi szerződésbe ütközne.
   dc) a jogszabályt kézirathiba miatt téves szöveggel hirdették ki, és a hiba helyesbítéssel
       nem orvosolható.
e) A jogalkotó a jogszabályt annak hatályba lépését megelőzően – jogszabály kiadásával –
   visszavonhatja.
f) A jogszabály hatályba lépésével kapcsolatban – szükség szerint – rendezni kell az új
   szabályozás alkalmazására való áttérés kérdését (átmeneti rendelkezések).
   A jogszabály előírásait a hatályba lépése után induló eljárásokban kell alkalmazni. Ha
   azonban ez veszélyeztetné a kívánt joghatás elérését – különösen jog biztosítása, a
   jogszabály címzettjeinek előnyösebb helyzetbe hozása vagy az eljárási szabályok egységes


                                                                                             34
   alkalmazása érdekében – a jogszabály úgy is rendelkezhet, hogy előírásait a
   hatálybalépése előtt indult eljárásokban is alkalmazni kell.
g) A jogszabály (jogszabályi rendelkezés) akkor veszti hatályát, ha
   ga) a jogszabály kifejezetten rendelkezik a hatályvesztésének időpontjairól, rögzítve annak
       napját, illetőleg valamely jövőbeli esemény vagy feltétel bekövetkeztéhez köti azt.
   gb) azt más jogszabály hatályon kívül helyezi, vagy
   gc) azt az Alkotmánybíróság megsemmisíti.
   A hatályukat vesztő jogszabályokat, illetve a jogszabályoknak a hatályukat vesztő
   rendelkezéseit a hatályon kívül helyező jogszabályban tételesen meg kell jelölni.
h) Módosított jogszabály hatályon kívül helyezése esetén a módosító rendelkezéseket
   megállapító jogszabály érintett rendelkezéseit is hatályon kívül kell helyezni.
   Felhatalmazáson alapuló jogszabály hatályon kívül helyezése esetén – ha végrehajtási
   jogszabályra a továbbiakban már nincs szükség – gondoskodni kell a felhatalmazó
   rendelkezés hatályon kívül helyezéséről is.
i) Ha a jogszabály kizárólag módosító, illetőleg hatályon kívül helyező, illetve átmeneti
   rendelkezéseket tartalmaz, rendelkezni kell a jogszabálynak a legkésőbb hatályba lépő
   jogszabályi rendelkezés hatálybalépését követő napon történő hatályvesztéséről. Átmeneti
   rendelkezéseket is tartalmazó jogszabály esetén a hatályvesztés időpontjaként az átmeneti
   időszak lezárultát követő napot kell megjelölni.
j) Ha magasabb szintű jogszabály
   ja) a jogszabály által szabályozott tárgykört teljes körűen újraszabályozza, vagy
   jb) a tárgykör jogi szabályozását megszünteti,
   ezzel egyidejűleg az eredeti jogszabályt – a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendelete,
   illetőleg az önkormányzati rendelet kivételével – hatályon kívül helyezheti.
k) A jogszabály más jogszabályt csak akkor módosíthat (helyezhet hatályon kívül), ha a
   módosító és a módosuló jogszabály tárgya között szoros tartalmi összefüggés áll fenn.

A jogszabályok kihirdetése
a) Az önkormányzat rendeletét az önkormányzat hivatalos lapjában, illetőleg a helyben
   szokásos – az önkormányzat szervezeti és működési szabályzatában megállapított –
   módon kell kihirdetni.
b) A jogalkalmazók tájékoztatása érdekében a jogszabály a végrehajtására kibocsátott
   jogszabállyal, valamint a jogszabály módosításával egységes szerkezetben is közzétehető.
   Az önkormányzati rendelet egységes szerkezetű szövegét az önkormányzati rendelet
   kihirdetésével egyidejűleg a kihirdetéssel azonos módon kell közzétenni.

A jogszabályok és azok rangsora
a) A jogalkotó szervek közül
   aa) az Országgyűlés törvényt,
   ab) a Kormány rendeletet,
   ac) a Magyar Nemzeti Bank elnöke rendeletet,
   ad) a miniszterelnök és a miniszter (a továbbiakban együtt: miniszter) rendeletet,
   ae) a helyi önkormányzat rendeletet
   alkot.
b) A kormányrendelet és a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendelete törvénnyel, a
   miniszteri rendelet törvénnyel és kormányrendelettel, az önkormányzati rendelet pedig
   törvénnyel, kormányrendelettel és miniszteri rendelettel nem lehet ellentétes.

Törvény



                                                                                            35
a) A kizárólagos törvényalkotási tárgykörben alacsonyabb szintű jogszabály csak a törvény
   végrehajtására alkotható.
b) Törvényi szabályozás esetén az adott tárgykör alapvető jogintézményeit, lényeges
   garanciáit, a jogosultság közvetlen és jelentős korlátozását, továbbá a kötelezettséggel
   összefüggő kedvezményeket és mentességeket törvényi szinten kell rendezni.

Önkormányzati rendelet
Kiadható:
a) az Alkotmányban meghatározott feladatkörében külön felhatalmazás nélkül, ha törvényben
   nem szabályozott helyi társadalmi viszony rendezése szükséges, vagy
b) törvényben kapott felhatalmazás alapján és keretei között a törvény végrehajtása céljából a
   helyi sajátosságoknak megfelelő részletes szabályok megállapítására.

 A jogszabálytervezetek véleményezése
a) A szakminiszter köteles biztosítani, hogy a Kormány elé terjesztendő jogszabály
   tervezetéről véleményt nyilváníthassanak:
    - ha a szabályozás általában a helyi önkormányzati feladatok ellátását érinti, a helyi
         önkormányzatok országos érdek-képviseleti szervei, továbbá a megyei
         önkormányzatok és a fővárosi önkormányzat;
    - ha pedig a szabályozás kizárólag a helyi önkormányzatok szűkebb (pl. területileg
         meghatározott) körét érinti – a megyei vagy a fővárosi önkormányzat útján -, az
         érintett helyi önkormányzatok is.
b) Az el nem fogadott észrevételekről a szakminiszter egyeztetni köteles.
c) A jogszabályok előkészítése során – a jogi szabályozás sokoldalú megalapozása és ezzel
   összefüggésben az önkéntes jogkövetés elősegítése érdekében – a jogszabály előkészítője
   biztosítja, hogy az országban működő bármely szervezet véleményt nyilváníthasson,
   illetve javaslatokat tehessen azon jogszabályok tervezetével kapcsolatban, amelyek őt,
   valamint az általa képviselt és védett érdekeket, illetőleg társadalmi viszonyokat és
   csoportokat közvetlenül érintik.
d) A véleményezésre bocsátott jogszabálytervezet szövegét közzé kell tenni a jogszabályt
   előkészítő minisztérium honlapján, a honlapot vélemények, javaslatok fogadására
   alkalmassá kell tenni, továbbá meg kell jelölni véleményadásra nyitva álló határidőt.
e) A jogszabály tervezetével egyidejűleg a minisztérium honlapján közzé kell tenni a
   végrehajtási jogszabály tervezetét, ennek hiányában annak koncepcióját is.
f) A határidő megállapításakor a tervezet terjedelmére, illetőleg a szabályozott tárgykör
   jelentőségére is tekintettel kell lenni.
   A véleménynyilvánítás határidejét úgy kell megállapítani, hogy az a megalapozott
   vélemény kialakítására alkalmas legyen, és a véleményt a tervezet előkészítésénél
   figyelembe lehessen venni.
   A véleményezési határidő a tervezet megküldését (közzétételétől) számított legalább
   tizenöt nap, testületi szerv esetében, valamint átfogó vagy nagy terjedelmű jogszabály
   esetén legalább harminc nap.
   Kivételesen indokolt esetben rövidebb véleményezési határidő is megállapítható, ennek
   időtartama azonban nem lehet kevesebb öt munkanapnál, testületi szerv, valamint átfogó
   vagy nagy terjedelmű jogszabály esetén pedig tíz munkanapnál.
   A jogszabály előkészítője köteles mérlegelni a véleményezőnek, az általa védett,
   képviselői érdeket érintően tett észrevételeit, az elfogadott észrevételekről pedig a
   honlapján tájékoztatást ad.

Az önkormányzati rendelet


                                                                                            36
a) Az önkormányzati rendelet előkészítésének és megalkotásának e törvényben nem
   rendezett szabályait a helyi önkormányzatokról szóló törvény és az önkormányzat
   szervezeti és működési szabályzata tartalmazza.
b) Az önkormányzati rendelet tervezetét a helyben szokásos módon közzé kell tenni. A
   tervezetről és a kapcsolódó előterjesztésről véleményt nyilvánítanak a szabályozás tárgya
   által érintett területi és helyi közigazgatási szervek, illetőleg véleményt nyilváníthatnak az
   érintett helyi, társadalmi szervezetek, érdekképviseleti szervek, továbbá a szabályozás által
   közvetlenül érintett más helyi önkormányzatok.


 Közös szabályok
a) A nem kormányzati szervek által lefolytatott jogszabály-előkészítési eljárás során
   megfelelően alkalmazni kell a kormányzati jogszabály-előkészítésre irányadó
   rendelkezések közül az előzetes hatásvizsgálatra vonatkozó szabályokat. (Kiemelés:
   szerzőtől)
Melyek az idetartozó legalapvetőbb előírások?
b) A hatásvizsgálat részletesen bemutatja:
   ba) a tervezett szabályozás indokait és céljait, elmaradásának várható következményeit,
      továbbá azt, hogy miért nem alkalmazhatók a jogi szabályozást helyettesítő más
      megoldások;
   bb) az esetleges korábbi szabályozás főbb jellemzőit, elégtelenségének okait;
   bc) a tervezett jogszabály alkalmazásához szükséges személyi, szervezeti és tárgyi
      feltételeket, azok megteremtésének módját;
   bd) a tervezett jogszabály elfogadásának rövid, illetve hosszú távon várható gazdasági
      következményeit, ennek körében különösen
      - a költségvetési hatásokat,
      - a jogszabály által érintettek pénzügyi és gazdasági helyzetére gyakorolt hatásokat (pl.
          kiadási, bevételi terhek változása),
      - a mikro- és makrogazdasági, továbbá általános pénzügyi hatásokat,
      - a foglalkoztatási helyzetre gyakorolt hatásokat.
c) A hatásvizsgálat bemutatja a tervezett jogszabály elfogadásának rövid, illetve hosszú távon
   várható társadalmi hasznait és következményeit, ennek körében különösen
   ca) a demográfiai, népegészségügyi hatásokat,
   cb) a szociológiai (pl. az életszínvonal, az életmód alakulására gyakorolt) hatásokat,
   cc) a kulturális, oktatási (tudományos) hatásokat,
   cd) a természeti környezetre gyakorolt hatásokat.
d) A hatásvizsgálatnak a fenti szempontok szerinti figyelembevételével azokra a területekre
   kell kiterjednie, amelyekre a szabályozás – tárgyára tekintettel – kimutatható hatással
   lehet. A várható (illetve a bekövetkezett) hatásokat – ahol az lehetséges – számszerűsítve
   kell bemutatni.

 Az állami és az önkormányzati irányítás egyéb jogi eszközei
 Határozat
a) Az Országgyűlés, a Kormány és a helyi önkormányzatok, határozatban szabályozzák az
   általuk irányított szervek feladatait, a saját működésüket és állapítják meg a
   feladatkörükbe tartozó programokat.
b) A helyi önkormányzatok határozatának előkészítésére vonatkozó szabályokat az
   önkormányzat szervezeti és működési szabályzata állapítja meg.
c) A helyi önkormányzatok a határozataikat a hivatalos lapjukban, illetve a helyben szokásos
   módon tehetik közzé.


                                                                                               37
A helyi önkormányzat hivatalos lapja
        A helyi önkormányzat a rendeletei kihirdetése, szerveik és az alárendelt szervek
működését szabályozó, illetve az önkormányzat illetékességi területének lakosságát jelentős
mértékben érintő más határozatai, valamint egyéb közlemények közzététele céljából
hivatalos lapot adhat ki.

Helyesbítés
a) Ha a jogszabályt, illetve az állami (önkormányzati) irányítás egyéb jogi eszközének
   kihirdetését (közzétételét) követően leírási hiba miatt helyesbíteni kell, a helyesbítést
   hitelesíteni kell. A helyesbítést a helyesbítendő jogszabály, illetve az állami
   (önkormányzati irányítás) egyéb jogi eszközének aláírására jogosult személy hitelesíti.
   Kormányrendelet, miniszteri rendelet esetében a helyesbítéshez az igazságügy-miniszter
   egyetértése szükséges. Törvény helyesbítése esetén ki kell kérni az igazságügy-miniszter
   véleményét.
b) Kihirdetett jogszabályt csak a kihirdetésétől számított tizenöt napon belül lehet
   helyesbíteni. E határidő eltelte után a hiba csak jogszabály-módosítás útján orvosolható.

A jogszabály-nyilvántartás
a) Az igazságügy-miniszter a jogszabályokról – az önkormányzati rendeletek kivételével –
   nyilvántartást vezet, amelyet mindenki számára hozzáférhetővé tesz.
b) Az önkormányzati rendeletek esetében a jegyző, az önkormányzati irányítás egyéb jogi
   eszközei esetében az azokat kibocsátó szerv nyilvántartást vezet.




                                                                                          38
III. JOGÁLLAM ÉS ÖNKORMÁNYZATI JOGALKOTÁS


1. Vázlatos történeti áttekintés – A „hagyaték” értékei

          1. A múlt ismerete nélkül nincs jelen, s nincs jövő: erre tekintettel röviden
visszapillantunk a magyar helyi jogalkotás történelmi múltjára, minthogy az az Európai
Unióhoz csatlakozott hazánk szempontjából sem tanulságnélküli. Meggyőződésünk ugyanis,
hogy az önkormányzati jogalkotás gyakorlatában számos olyan elem, „fogás”, található,
amelyek akár a XXI. század elején is figyelemreméltóak.
          A helyi (partikuláris) jogalkotás bölcsőjének tekinthető középkori városokban az
„autonómia” szabályozási rendszerében jelentős helyet foglalt el a városi jog. Ugyanilyen
céllal és rendeltetéssel jelentek meg az ún. falutörvények is, amelyek a kisebb települések
önszabályozását juttatták kifejezésre.
          Ezek a helyi jogszabályok (statutumok) széleskörűen rendezték a városi polgárság
és a falusi közösségek életét. Különösen a városi jog virágzott, amely a városigazgatás,
városgazdaság tárgykörein túl kitekintettek más, nagyobb, virágzó városok jogára is. A
recepció idején a római jog is erősen hatott rájuk.17
          A statutum alkotási joggal csak joghatósággal rendelkező közösségek voltak
felhatalmazva, mint pl. a vármegyék „egyeteme”, a székely „nemzet” és az egyes székely
székek, a szászok „egyeteme” és székei, a szabad városok, a hat szabad hajdúváros, és a
jászkunok közössége. A statutum érvénye csak a joghatóság területére terjedt ki, és nem
„ellenkezhetett” az ország törvényeivel és szokásjogával.
          A statutumok közül a megyeiek csak elvétve tartalmaztak magánjogi szabályokat,
ezzel szemben az egyéb közösségek szabályrendeletei, minthogy azok nem csak az ország
szokásjogával éltek, hanem valamely régi kiváltságból is táplálkozó saját joggal, számos
magánjogi (tulajdon-, öröklési-, házassági vagyonjogi) intézményt is érintettek.18
          A statutumok körébe sorolandók a részint királyi kiváltságon, részint a közösség
szokásjogán alapuló középkori városi jogkönyvek, mint a XIII. századból való selmeci
jogkönyv, a szepesi szászok jogkönyve: a „Zipser Willkühr” (1370), valamint Buda város
jogkönyve is, amely a XV. századból származik.19
          Az első magyar jogkönyvek közé tartoznak a székesfehérvári, a nagyszőllősi,
pozsonyi jogkönyvek is. A selmeci jogkönyv IV. Béla király korából származik, németül
íródott, és – többek között – az immunitásról, a városi elöljáróságról, a bírói hivatalról, az
adásvételről, a peres eljárásról és a bizonyítási eszközökről szól, valamint büntetőjogi
intézkedéseket is tartalmaz. Ezt követte a budai jogkönyv, amelyet 1413-ban szerkesztettek
egybe. A pozsonyi jogkönyv két részből áll: első része a zsidó jogkönyv, ez 1376-ból való,
második része a tulajdonképpeni városi jogkönyv, amely az 1400-as évek elején született.20

          2. A XX. század második felében, de különösen a XX. század első felében
teljesedett ki az önkormányzatok szabályrendelet-alkotási joga. Ennek tárgyköre,
szabályozásának mélysége és terjedelme, jóváhagyásának eljárása és rendje alapjaiban
függött attól, milyen szerepet szánt az önkormányzatoknak az állam.
          1945 előtt a törvényhatóságokat és a községeket illette meg az önkormányzati
státusz. „Községek” alatt – az 1886:XXII. tc. alapján – a megyei városok, a nagy községek

17
   Kajtár István: Az önkormányzati jogalkotás történeti áttekintése. Kézirat. 5. old.
18
   Béli Gábor: Magyar jogtörténet. A tradicionális jog. Budapest-Pécs, 1999. 27. old.
19
   Uo.
20
   Beliznay Kinga és társai: Magyar jogtörténet. 34-35. old.


                                                                                            39
és a kisközségek voltak értendők. Önkormányzati jogokkal rendelkezett a község (megyei
város) választott testülete, a képviselő-testület, valamint a megyei és a törvényhatósági jogú
választott testület, a törvényhatósági bizottság útján. A helyi önkormányzati szervezetnek
középfokon két pillére volt: a vármegye és a törvényhatósági jogú város.
          A szabályrendelet-alkotási jogkör az önkormányzatok testületi szervei közül a
törvényhatósági bizottságot és a községi (megyei városi) képviselő-testületet illette meg.
Rajtuk kívül azonban szabályrendelet-alkotási joga volt egyes nem területi alapon szervezett
önkormányzatoknak is, így a Fővárosi Közmunkák tanácsának, valamint a magyar királyi
államrendőrség budapesti főkapitányának.
          Az 1870:XLII. tc. gyakorlatilag első ízben adott részletesebb szabályozást a
szabályrendelet-alkotás jogáról. Megállapította, hogy a törvényhatóság önkormányzati
jogánál fogva saját belügyeiben önállóan intézkedik, határoz és szabályrendeletet alkot.
Rögzítette továbbá, hogy e szabályrendeleteket a törvényhatóság a saját községei által hajtja
végre. (2. §). E törvénycikk – a szabályrendelet-alkotás korlátjaként előírta, hogy ez a munka
csak az önkormányzat hatáskörében maradva gyakorolható, s e szabályrendeletek törvénnyel
nem „ellenkezhettek”, a községek (falvak, mezővárosok) önkormányzati jogait nem
sérthették és csak a szabályszerű kihirdetéstől számított 30 nap elteltével váltak
végrehajthatókká (5. §). Lényeges rendelkezése volt még e törvénycikknek az is, hogy a
szabályrendeletek ellen az érdekeltek a szabályszerű kihirdetéstől számított 30 napon belül
az illető miniszterhez folyamodhattak. (Ez a „jogorvoslati” jog megillette a magánfeleket is.)
A miniszter a törvényhatóság meghallgatása után hozta meg a végső döntését (7. §). További
fontos rendelkezésének tekinthető az is, hogy a szabályrendeletet felfüggesztő vagy
megsemmisítő tartalmú – központi szervek által hozott – döntéseket indokolni kellett (7. §).
          A községek rendezéséről szóló 1871:XVIII. tc. részletesebben szólt a községi
jogalkotásról. Eszerint a községek szabályrendelete törvénnyel, a kormány és a
törvényhatóság hatályban lévő szabályrendeleteivel nem ellenkezhetett, azt a
törvényhatósághoz azonnal fel kellett terjeszteni, s csak ennek kifejezett vagy hallgatólagos
jóváhagyása után lehetett végrehajtani (29. §). Azokat a községi szabályrendeleteket pedig,
amelyek az említett magasabb szintű jogforrás valamely rendelkezésébe ütköztek, jogában
állott a törvényhatóságnak megsemmisíteni (30. §). Amennyiben pedig a törvényhatóság a
felterjesztést követő legközelebbi közgyűlésén nem nyilatkozott, úgy a szabályrendeletet
jóváhagyottnak kellett tekinteni (30. §).
          E törvénycikk részletesen szabályozta a szabályrendeletekkel szemben igénybe
vehető jogorvoslatokat is: a szabályrendeletet alkotó község jogorvoslattal élhetett a
törvényhatóság határozata ellen a belügyminiszterhez, de a magánszemélyek is közvetlen
orvoslást kereshettek a szabályrendeletből kifolyólag őket kötelező határozatok ellen a
törvényhatósághoz, s onnét a belügyminiszterhez. Ezen túlmenően a magánosok kifogás
tárgyává tehették a megalkotott szabályrendeleteket, sőt azok megváltoztatását is kérhették a
községtől (31. §).
          A törvényhatóságok hatáskörét újra szabályozó 1886:XXI. tc. a törvényhatóságok
által alkotható szabályrendeletek érvényességét – hasonlóképpen a községek rendezéséről
szóló 1871:XVIII. tc. rendelkezéseihez – felsőbb szerv általi jóváhagyáshoz kötötte. Ennek
értelmében a törvényhatósági szabályrendeletet az „illető miniszter”-nek kellett bemutatási
záradékkal ellátnia. Amíg pedig a miniszter a szabályrendeletet nem látta el bemutatási
záradékkal, azt kihirdetni nem is lehetett (11. §). Ha azonban az illetékes miniszter
megtagadta a záradékolást, úgy e határozatát meg kellett indokolnia. Azoknál a
szabályrendeleteknél pedig, amelyeknek a megalkotását valamely törvény tette a
törvényhatóság kötelességévé, joga volt a kormánynak – a szabályrendelet hiányosságainak
pótlása végett – módosításokat és átalakításokat megkívánni.



                                                                                            40
          Ez a törvénycikk is – hasonlóan fentebb ismertetett elődeihez – fellebbezési jogot
biztosított a szabályrendelet ellen, melynek tárgyában az „illetékes” miniszter határozott.
          Az 1886:XX. tc. az addig egységes szabályrendeleteket két részre bontotta: egyrészt
a fakultatíve alkotható, másrészt a kötelezően alkotandó szabályrendeletek kategóriáját
teremtette meg. Ezekhez járult még – a szabályrendeletek sajátos, harmadik csoportjaként –
a szorosabb értelemben vett „rendészeti” szabályrendeletek köre, amelyekre nézve külön
törvény, az 1879:XL. tc. 5. §-a tartalmazott az előbbi szabályrendelet-fajtáktól némiképpen
eltérő rendelkezéseket.
          A szabályrendeletek e három csoportját a törvényhozó differenciáltan szabályozta: a
fakultatíve alkotható szabályrendeletek egyik fontos érvényességi feltétele volt a miniszteri
bemutatási záradékkal történő ellátás; a kötelezően alkotandó helyi jogforrások tekintetében
ugyanezt a hatáskört biztosította a törvény, kimondva azonban egyidejűleg azt is, hogy a
központi szervnek joga van a szabályrendeletek hiányainak pótlására módosításokat vagy
átalakításokat megkívánni. Az ún. „rendészeti” szabályrendeletek érvényessége kifejezetten
a belügyminiszter megerősítéséhez volt kötve, sőt velük kapcsolatban az is rögzítést nyert,
hogy ugyanezen tárgyban kiadott későbbi miniszteri rendeletek által hatályon kívül
helyezhetők. A belügyminiszter a rendészeti szabályrendelet megerősítését az általa
megjelölt módosítástól vagy pótlástól függővé tehette, sőt „fontos okból” meg is tagadhatta a
megerősítést. Ha viszont a belügyminiszter a rendészeti szabályrendeletre – annak
felterjesztésétől számított 60 napon belül – nem nyilatkozott, úgy a felterjesztett
szabályrendelet hallgatólagosan jóváhagyottá vált.
          Az 1886:XXII. tc.-kel történt meg a községek jogállásának és hatáskörének
újrarendezése. E törvény a községi önkormányzatok szabályrendelet-alkotási jogát tovább
korlátozta azáltal, hogy kifejezésre juttatta: „Ha bármely alkalommal bebizonyulna, hogy a
szabályrendelet a törvénnyel ellenkezik, vagy rendeltetésének meg nem felel, akkor
bármikor megsemmisíthető” (28. §). Ezzel szemben csak korlátozott jelentősége van annak a
körülménynek, hogy ezekben az esetekben az illető községet meg kellett hallgatni.
          A közigazgatási eljárás egyszerűsítéséről szóló 1901:XX. tc. szerint a vármegyei
szabályrendeletek a vármegyei hivatalos lap útján voltak közlendők, éspedig az illető
lappéldány megjelenését követő nyolcadik napon minősültek kihirdetetteknek.
Érdekességként megemlíthető, hogy a törvénycikk értelmében szabályrendelet is
elrendelhette – az egyedi határozat jogerőre emelkedése előtt – annak azonnali végrehajtását.
          1919 elején a kormány Budapesten és a városokban néphatározattal felszámolta a
törvényhatósági bizottságokat, illetve a városi képviselő-testületeket és azok hatásköreit a
fővárosi és a városi néptanácsokra ruházta át. (1919:VII. tc.; 1919:VIII. tc.) E
rendelkezéseket követően pár héten felül újraszabályozták a néptanácsok rendszerét,
kiterjesztve e szisztémát valamennyi szintre, így a megyére, nagy- és kisközségekre is.
          A Tanácsköztársaság Alkotmánya szerint a tanácsok hatáskörükben általános
érvényű rendeleteket, szabályrendeleteket alkothattak, amelyeket „azonnal” be kellett
mutatniuk a közvetlen felettes tanácsoknak, a kerületi (megyei) és városi szabályrendeleteket
pedig a Kormányzótanácsnak. A tanácsok szabályrendeletei nem ellenkezhettek a fölöttes
tanácsok, a Kormányzótanács és a népbiztosságok rendeleteivel.
          Az önkormányzatok szabályrendelet-alkotási jogára vonatkozó jogi szabályozás
következő állomásaként a Budapest székesfőváros közigazgatásáról szóló 1930:XVIII. tc.
tekinthető.
          Eszerint a törvényhatósági bizottság szabályrendeletet alkothatott a székesfőváros
közigazgatásának körébe eső minden közügyben, amely törvénnyel, vagy miniszteri
rendelettel szabályozva, illetve ilyen vagy másnemű szabályozásnak fenntartva nem volt,
vagy kifejezetten a szabályrendeleti rendezés körébe volt utalva.



                                                                                           41
          E szabályrendelet törvénnyel, a vele egy tekintet alá eső szokásjoggal és miniszteri
 rendelettel nem ütközhetett. Ha hatálybalépésére nézve hosszabb határidő nem volt
 megállapítva, úgy a kihirdetést követő 15. napon lépett hatályba [44. § (1) és (4)
 bekezdések].
          Az eddigiek összefoglalásaként az alábbi következtetések megfogalmazására nyílik
 mód:
a) A korabeli önkormányzatok szabályrendelet-alkotási gyakorlata fokozatosan erőteljes
  korlátok közé szorított jogalkotó tevékenységgé vált. Míg az 1870:XLII. tc., illetve az
  1872:XXXVI. tc. nem írta elő a szabályrendeletek jóváhagyását, addig az 1886-os
  reformok azt általánossá tették.
b) A kifejezetten „törvényességi” felülvizsgálat mellett fokozatosan megjelent a
  szabályrendeletek „célszerűségi” felülvizsgálata is. (1886:XXII. tc.)
c) A községi szabályrendelet-alkotásra kezdettől fogva erőteljesebb korlátozások
  vonatkoztak. (Így a községi szabályrendeletek jóváhagyását már az 1871:XVIII. tc. előírta,
  jóllehet a törvényhatósági szabályrendeletekre ezt csak az 1886:XXI. tc. rendelte el.)
d) A szabályrendeletek ellen „magánosok” is igénybe vehettek jogorvoslatokat.
e) Eltérő rendezés vonatkozott a községi, a törvényhatósági és a fővárosi szabályrendeletekre
     nézve.
          Mindezek mellett néhány általánosabb konklúzió is levonható. Nevezetesen:
          Az általános nyugati fejlődéshez képest a XIX. század végi, XX. század eleji
 magyar önkormányzat elmaradott volt. Ez jórészben arra vezethető vissza, hogy
 Magyarországon a polgári önkormányzatok csak nagyon későn, olyan időpontban
 bontogatták szárnyaikat (valójában csak a XIX. század utolsó negyedében), amikor a
 kapitalizmus nemzetközi méretekben már túljutott fejlődésének első fontos állomásain.
          Méltán írta tehát Koncz János csepeli főjegyző a következő sorokat: „(…) a községi
 önkormányzatoknak csak a formai és a szólami látszata él jóformán. A formai látszat azért
 van még meg, mert törvényes rendelkezések ezt még nem változtatták meg. Az
 önkormányzatok dolgában a szólamokon túl nem megyünk.”21
          A korabeli jogtudomány az önkormányzatok szabályrendelet-alkotási jogát kettős
 elméleti alapra vezette vissza: egyfelől arra, hogy az állam nem képes az országos ügyeket
 az általános szabályozással mindig olyan közel vinni a helyi viszonyokhoz és a való élethez,
 hogy azok kiegészítő szabályozás nélkül megfelelően végrehajthatóak legyenek. Másfelől
 magára az önkormányzati szervezetre; arra nevezetesen, hogy ott testületi szerv működik,
 márpedig a jogszabályozás tipikusan testületi tevékenység.22
          Az önkormányzatok szabályrendelet-alkotásának tárgyát a legáltalánosabb
 értelemben az önkormányzati hatáskör, ügykör képezte; a szabályrendelet-alkotásra
 felruházott testületek (és személyek) csupán ennek keretei között élhettek a szabályozási
 jogkörükkel. Ennek ellenére nem állítható, hogy szegényes lenne a korabeli szabályrendelet-
 alkotás tárgyválasztása. Mindez különösen a városi szabályrendelet-alkotás példáján
 keresztül illusztrálható:
                    „Hiszen ott szabályrendelet készült a községi kötelékbe való felvételért járó díjakról, a
                    lakásbejelentésekről és az idegenekkel kapcsolatos rendészeti teendőkről. Ha a polgár
                    házat épített, kéményét tisztíttatta, nem seperte le telke előtt a járdát, szemetelt az úttesten,
                    szabályrendeletek előírásai vonatkoztak rá, mint ahogyan akkor is, ha háziúrként bérbe
                    adta a helyiségeit. Magatartása szabályrendelet hatálya alá esett, ha cselédet fogadott fel,
                    szórakozni ment a színházba, vagy éppen szerenádot adott szíve hölgyének, vagy horribile
                    dictu – a rosszlányokhoz tért be a bordélyba. Dolgos hétköznapjait is statutumok
                    előírásaihoz kellett igazítania, ha például bérkocsit, omnibuszt üzemeltetett, kávéházat,

21
  Koncz János: Önkormányzat és közigazgatás. Budapest, 1937. 147. old.
22
  Albrecht László: A tanácsrendelet-alkotás jogi szabályozásának néhány problémája. Állam- és Igazgatás 1970.
évi 6. szám. 490. old.


                                                                                                                  42
                        sörözőt, kocsmát tartott fenn, vagy mint kőművesmester legényeket alkalmazott. Ha
                        fáradalmait a szőlőjében pihente ki, a szőlőhegy rendtartás adta meg ehhez a jogi keretet,
                        apai türelmét pedig az tehette próbára, ha csemetéjét szabályrendelet által tiltott
                        sárkányeregetésen kapták a város belterületén. Ha pedig az élet fáradalmai után
                        elhalálozott, utolsó útjára is szabályrendelet előírásai szerint rendbetartott városi
                                                                     23
                        temetőbe kísérte el a gyászoló család.”          (Részletes tárgykör katalógust a
                    PÉLDATÁR tartalmazza.)
           A helyi szabályrendeletekhez változatos szankciórendszer kapcsolódott. A
 jogkövetkezmények közül legjelentősebb a kihágás volt. Az 1879:XL. tc. szerint ugyanis
 törvény, miniszteri rendelet, ezen kívül a vármegye és a törvényhatósági jogú és rendezett
 tanácsú város rendelete is minősíthetett bizonyos magatartásokat kihágásokká. A
 századforduló idején már mintegy 140 magasabb szintű jogszabály állapított meg
 kihágásokat, nagyobb városok, vármegyék esetében pedig egyidejűleg 40-50 kihágást-
 megállapító szabályrendelet is hatályban volt. (Pl. Pécs 1867-1944 között alkotott
 szabályrendeleteinek mintegy 57 %-a tartalmazott kihágási tényállásokat, amelyeket
 pénzbüntetéssel, illetve elzárással sújtottak.) A kihágásnak minősülő – szabályrendeletben
 tételezett – magatartásokat legalább olyan keményen büntették, mint a magasabb
 jogszabályokban meghatározott kihágásokat.24
            A tágabb értelemben felfogott szankciórendszerhez tartoztak azonban büntető
 jellegű szankciók is. Előfordultak továbbá magánjogi jogkövetkezmények is, mint pl. a
 kártérítés (határjel elmozdítás), vagy a szerződésfelbontás (pl. vadászati jog haszonbérbe
 adása). A fegyelmi felelősségre vonás érvényesült a szabályrendeleteket megsértő városi
 hivatalnokokkal szemben; igen széles skálájú volt azonban a rendészeti eljárás
 szankciórendszere is (iparengedély visszavonása, bizonyos munkálatok elvégzésére
 kötelezés, a munkálatot az elkövető költségére történő elvégeztetése, engedély nélkül emelt
 épületek eltávolítása, az eredeti állapot visszaállítása stb.) Szerves részei voltak a városi
 jognak a pénzügyi szankciók is. (Közadók módjára történő behajtás, késedelmi kamat,
 pótilleték stb.) Ismeretesek voltak azonban a városi szegényház gondozottaival szemben
 alkalmazható meglehetősen rideg fenyítések is, amelyek a megfeddéstől kezdve a
 kimeneteltől eltiltáson és böjtölésen, szobafogságon túl, egészen az intézetből történő
 kiutasításig terjedtek.
           3. A szabályrendelet-alkotás eljárási mozzanatainak vázlatos áttekintése ugyancsak
 hasznos lehet. A korabeli jogtudomány álláspontja megegyezett abban, hogy a
 szabályrendeletek érvényességi kellékei a következők:
a) A szabályrendeleteket a törvényhatósági bizottság közgyűlése, a megyei város és község
   szabályrendeletét pedig a képviselő-testület alkotta meg.
b) A szabályrendelet nem ütközhetett magasabb szintű jogforrás rendelkezéseibe.
c) Jóváhagyásának szabályszerűnek kellett lennie.
d) Szabályszerűnek kellett lennie a kihirdetésnek is.
           A törvényhatósági szabályrendeletek alkotása kezdeményezésének a joga a
 törvényhatósági közgyűlést, a közigazgatási bizottságot, valamint a törvényhatóság bármely
 szervét megillette. A rendelet tervezetét az állandó választmány, törvényhatósági városokban
 pedig a tanács készítette elő.
           A községi szabályrendeletek alkotását a felsőbb hatóságok, a községi elöljáróság és
 a képviselő-testületi tagok kezdeményezték. A tervezet elkészítése községben a jegyző
 (körjegyző), városban a polgármester feladatát képezte. Az előkészítést több esetben
 mintaszabályzatok könnyítették meg.


23
     Kajtár István: hiv. mű. 22. old.
24
     Kajtár István: hiv. mű 20. old.


                                                                                                               43
          A községi jegyzőnek kötelessége volt az indítványok szabatos és világos
megfogalmazására ügyelni, ha pedig megfelelő szöveg nem állt rendelkezésre, úgy jogában
állott a szabályalkotást a következő képviselő-testületi ülésre halasztani. A szabályrendelet-
alkotást a közszemlére tétel követte. Bár a törvény ezt kifejezetten nem írta elő, mégis
következett abból, hogy a szabályrendelettel szemben – mint említettük – jogorvoslat
igénybevételének volt helye, s így annak szövegét az érintetteknek meg kellett ismerniük. A
közszemlére tétel ideje kezdetben 30 nap volt, majd pedig – az 1901:XX. tc. 6. §-a
értelmében – 15 nap.

           4. 1950-ig a régi közigazgatás szervezeti rendszere – bár lényegtelennek aligha
 nevezhető változásokon esett át – több tekintetben érintetlen maradt. Ugyanúgy jórészükben
 változatlanul hatályukban maradtak – legalábbis formailag – a közigazgatás működésére
 vonatkozó jogszabályok is. Ennek következtében a helyi testületeket továbbra is megillette a
 helyi szabályozás joga: e hatáskörükkel azonban gyakorlatilag nem éltek.
a) Ezen a helyzeten változtatott alapvetően az Alkotmány, majd pedig a helyi tanácsokról
   szóló 1950. évi I. törvény megalkotása.
   Ez utóbbi alapján mód nyílott a szabályrendelet alkotására, amelyeknek különösen a
   törvények és a magasabb szintű rendeletek végrehajtása körében volt helyük. (28. §)
   Kihirdetésük előtt fel kellett őket terjeszteni a felsőbb tanácsok végrehajtó bizottságához, a
   megyei szabályrendeleteket pedig a Minisztertanácshoz. Ha mindezek 15 napon belül nem
   nyilatkoztak, akkor jóváhagyottnak minősültek, s intézkedni lehetett kihirdetésük iránt.
   A végrehajtó bizottságok is rendelkeztek a szabályrendelet-alkotás jogával: ezt a
   jogkörüket a tanács (testület) nevében gyakorolhatták és az általuk hozott (alkotott)
   szabályrendeletet be kellett mutatniuk a tanács ülésén.
b) A második tanácstörvénnyel (1954. évi X. törvény) a szabályrendelet helyébe a
   tanácsrendelet lépett. A jogalkotás fókuszába a tanácstestület került (azaz megszűnt a
   végrehajtó bizottság jogalkotási hatásköre). Egyértelművé lett, hogy a lakosság jogait és
   kötelességeit csak tanácsrendeletben állapíthatták meg. [9. § (1) bek.] A tanácsrendeletet a
   felsőbb tanácshoz kellett felterjeszteni észrevételezés végett, s csak az ettől eltelt 15 nap
   után lehetett azt kihirdetni. Kihirdetése a helyben szokásos módon történt. Tanácsrendelet
   konstruálhatott szabálysértési tényállást is: ennek általános szankciója a pénzbírság lett.
   A helyi jogalkotói munkát segítendő megjelentek a rendelet-minták. (Az 1957. évi 1.
   számú NET határozat nyomán.)
c) A harmadik tanácstörvény (1971. évi I. törvény) értelmében a tanács jogszabály
   végrehajtására, valamint jogi szabályozást igénylő társadalmi viszonyok szabályozására
   alkothatott tanácsrendeletet. Ez a rendelet a tanács működési területén mindenkire
   kötelező volt. A tanácsrendeletet a fővárosi, megyei tanács végrehajtó bizottságához,
   illetőleg a Minisztertanácshoz kellett felterjeszteni, s amennyiben ezek nem nyilatkoztak,
   úgy a helyi jogszabályt a felterjesztéstől számított harminc nap elteltével ki lehetett
   hirdetni. Jogszabálysértés esetén a tanácsrendelet felfüggeszthető volt, s ha a megadott
   határidő eredménytelenül telt el, úgy mód nyílott a tanácsrendelet megsemmisítésére.
   A tanács szervezeti és működési szabályzatáról szóló tanácsrendeletet csak kifejezett
   jóváhagyás után lehetet kihirdetni. (A tanácsi rendeletalkotás tárgykör katalógusát a
   PÉLDATÁR tartalmazza.)

         5. A helyi tanácsi rendeletalkotás néhány esetben persze torzszülötteket is
produkált:
         Egyes községek például a rendelet-mintákban foglaltakra tekintet nélkül szinte
változatlanul átvették azok tartalmát. Így az egyik községünk rendeletet alkotott a
révkikötőben és a vasúton való rakodás szabályairól, holott a községben sem révkikötő, sem


                                                                                               44
pedig vasút nem volt. Előfordult az is, hogy a tanács közterület-használati díj fizetésére
kötelezte a hajóval kikötőket, valamint azokat, akik a község területén drótkötélpályákat
állítanak fel. Mindeközben a községben sem kikötő nem volt, sem pedig drótkötélpályákat
nem létesítettek. Ugyancsak a minták változtatás nélküli átmásolására utal az is, hogy egy
alig pár száz lakosú községben rendelettel szabályozták a halotthamvasztás rendjét.
          Az iméntiekkel szoros összefüggésben általánosságban is megjegyezzük:
jogéletünk, (jogalkotásunk) kritizálható elemei nem csupán a múlt relikviái, hanem a velünk
élő történelem részei is. A rendszerváltás tehát önmagában és automatikusan nem vetett
véget azoknak a meghatározó okoknak, amelyek továbbra is hatnak a magyar jogalkotásra.
Makacsul jelen van tehát a jogszabályalkotást terhelő okok zöme is, nemegyszer
újratermelődnek olyan hibák is, amelyek nehezen egyeztethetők össze a jogállam elvárás- és
kritériumrendszerével. Ez is oka annak, hogy nem csak a jövővel, de a tegnappal is röviden
foglalkoztunk.

2. Jogállam és önkormányzati jogalkotás

           Ahhoz, hogy a mai magyar helyi jogalkotás magunkkal hozott és időszerű
 problémáiról a megoldás szándékával értekezhessünk, mindenekelőtt arra van szükség, hogy
 rövid képet adjunk arról a környezetről, amelybe ez a munka beleilleszkedik. A jogi
 normaalkotás (benne értve a helyi jogalkotást is) problémaköre ugyanis semmiképpen nem
 vizsgálható az összefüggések láncolatából kiszakítva, s különösen nem azoktól a társadalmi-
 politikai változásoktól függetlenül, amelyek a mai magyar gazdasági-társadalmi fejlődés
 teljes mozgásirányát alapjaiban meghatározzák. Lényegében véve itt egy olyan „háttér-
 feltételrendszer”-ről van szó, amely nemcsak jelzi, de közelebbről meg is alapozhatja a
 követendő cselekvési formákat, s ugyanígy a kialakítandó modelleket is. Nem kétséges, hogy
 itt elsősorban a jogállamról, s az általa támasztott (támasztható) alapvető elvárásokról,
 feltételrendszerről van szó.
           Hol és milyen pontokon releváns a jogállam és a jogalkotás kapcsolata?
           1. Annak a „csendes forradalom”-nak, amely 1990 után Magyarországon lezajlott,
 egyik (de alighanem legtöbbször) aposztrofált kulcsszavaivá vált a „jogállam” és a
 „jogállamiság”. Úton-útfélen hivatkoznak (hivatkozunk) rá, alkalmasint talán nem is tudva,
 mit kellene tartalmilag érteni az oly gyakran (és könnyedén) használt kifejezéseken.
           Valójában nincs is általánosan elfogadott definíció, mindössze (s ez sem kevés) a
 fontosabb kritériumai, összetevői határozhatók meg. Ahhoz tehát, hogy a jogállamra vagy a
 jogállamiságra hivatkozással tehessünk vagy ne tegyünk valamit, mindenekelőtt e
 komponensek mibenléte felől kellene közös nevezőre jutni.
           Bár a jogállam építőelemeit illetően sincs közmegegyezés, mégis viszonylag nagy
 biztonsággal idesorolhatjuk a következőket:
a) fontos jogok egyre szélesedő körének alapjogokká transzformálása;
b) a törvény primátusának a megteremtése;
c) a hatalommegosztás elvének gyakorlatba történő átültetése.

Mielőtt közvetlen tárgyunk szerint kissé közelebbről is megvizsgáljuk ezeket az elemeket, két
megjegyzést előre kell bocsátanunk:

a) Társadalmi-politikai bajaink orvoslásához sokszor még a szakemberek is hajlamosak
   gyógyírt látni az évtizedek óta működő jogállami struktúrák puszta átvételében. Ezzel
   szemben a valódi „kibontakozásnak” csak a zavarmentesen (vagy viszonylag
   zavarmentesen) működő jogállam lehet az előfeltétele. Szükségtelen lenne itt a tétel
   igazolásának a részleteibe belemenni, elégedjünk meg azzal, hogy csupán utalunk azokra a


                                                                                           45
  munkákra, amelyek – érzékelvén a működő jogállam zavarait – ma már néha egyenesen a
  jogállam alkonyáról szólnak. Mindezzel arra kell felhívnunk a figyelmet, hogy nincs
  időtől, tértől és társadalmi közegtől elvonatkoztatható jogállami séma, amely
  maradéktalanul és nagyobb változtatások nélkül átplántálható lenne. Tudomásul kell
  továbbá venni azt is, hogy nemcsak fejletlen, de „túlburjánzó” jogállam is van, s az
  adaptációk során ezutóbbit érintő kritikákat sem szabad figyelmen kívül hagyni.
b) A jogállam (jogállamiság) fent aposztrofált építőelemeiről, azok konkrét
  figyelembevehetőségéről csak a magyar helyzet és gyakorlat egyidejű mérlegretételével
  lehet, szabad szólni. A reális helyzet reális értékelése révén találhatjuk meg azokat az
  elemeket, amelyek egy új, a korábbinál mindenképpen haladóbb és fejlettebb állami
  mechanizmus és működési rend építőkövei lehetnek.

           2. Nézzük most már a jogállam „építőköveit”!
           Az alapjogok követelési jogot jelentenek, olyan „hatalmi” helyzetet, amelyben a
 jogok címzettje van, s amellyel szemben a másik oldalon teljesítési kötelezettség áll fenn.
 Hagyományosan ugyan itt nálunk az állampolgárok alapvető emberi jogairól van szó, mely
 kategória azonban nem feltétlenül esik egybe az állampolgári jogokkal.
           Az alapjogok kapcsán valójában egy markáns állami „önkorlátozás” áll előttünk,
 amely a „létező” jogállamok esetében főképpen 3 területet érint:
a) a szabadságot,
b) az egyenlőséget és a
c) a tulajdont.
Ezek talán azok a legfontosabb beszámítási pontok, amelyek határt szabnak az állami
beavatkozásnak, illetve legjobb esetben is az elé komoly gátakat emelnek.
           Magyarország határozottan elindult azon az úton, amely a „sarkalatos” állampolgári
 jogok egyre bővülő körének alapjogokká transzformálásának az irányába mutat. Az elmúlt
 évek jogalkotásának (elsősorban törvényalkotásának) a termékei szinte a mondott rendező
 elvek szerint besorolhatók a 3 kiemelt tárgykör valamelyike mögé. Ez a törvényalkotó
 munka lázas ütemben folytatódik, s a magyar parlament hovatovább naponta ontja még ma is
 az alapjogokat is közvetlenül érintő törvényeket.
           Ahhoz azonban, hogy a magyar jogállam pillérei erről az oldalról is szilárd
 alapokon álljanak, a jövőre tekintettel néhány tényezőre már ma feltétlenül több figyelmet
 kellene fordítani. Így különösen:
a) A szó szoros értelmében „alapjogai” csak természetes személyeknek vannak, (lehetnek)
    egy demokratikus jogállamban, jogi személyeknek, jogi személyiséggel nem rendelkező
    egyéb szervezeteknek nem. Mindez azonban semmiképpen nem jelentheti azt, hogy
    szervezeteket pl. nem is illethetne meg olyan védelem, amelyben az alapjogok hordozói
    részesülhetnek. Ha ezt nem ismernénk el, úgy a jogállam fontos „értékei” maradnának
    megfelelő védelem nélkül. Ezt az igényt a piacgazdaság követelménye és az önkormányzat
    elve pl. kifejezetten is aláhúzza, ahol a piac szereplői, valamint az önkormányzati jogok
    hordozói számára a „szabad mozgástér” csak bizonyos jogok, majdhogynem „alap”-
    jogokkénti elismerése révén biztosítható. Aligha lenne tehát szerencsés, ha a jogalkotás
    mechanizmusában az alapjogok kategóriájáról mindössze az állampolgárokra gondolva
    esnék szó! Itt egy ún. „kollektív” jogról is szó van, amelynek precíz kimunkálásához
    ugyancsak fontos érdekek fűződnek.
b) Bár a jelenlegi társadalmi-politikai mozgások a „jogok”-at helyezték előtérbe (mintegy
    természetes reakcióként a több évtizedes túlhierarchizált állami struktúra korlátozó,
    kötelezéseket túlsúlyosan is kilátásba helyező mentalitására), nem lenne szerencsés a
    „kötelezettségek” korszerű szabályozásáról sem megfeledkezni. Keresni kell tehát a



                                                                                           46
   jogalkotás új rendjében azokat a korszerű megoldásokat, amelyek a demokratikus
   jogállam eszméjével és gyakorlatával is összhangba hozhatók.
   Mint említettük, felfogásunk és értelmezésünk szerint a jogállamnak conditio sine qua
   non-ja az, hogy a magánosok az „alattvalói” körből egyre nagyobb ütemben és mértékben
   az „állampolgári” körbe kerülhessenek át. Erre azonban csak akkor van esély, ha a jog
   világában nem az „amit szabad Jupiternek, nem szabad a kisökörnek” elv az irányadó,
   közelebbről az államot (és közegeit) egyoldalúan jogosító (alakító jogi) normák leépülnek,
   s helyükbe a jogok és kötelességek egyensúlya jön létre. Nem vitás, hogy ezen a területen
   csak igen lassú haladás várható. Egyrészt az állam is nehezen mond le megszerzett és
   évtizedeken át elfoglalt hadállásairól, másrészt a címzettek is – „kelet-európai” génjeik
   foglyaiként – könnyebben elfogadják az állami szupramációt ott is, ahol annak a XX.
   század végén már túl sok létjogosultsága nem lehetne. A normálisból könnyen válhat
   bármi abnormálissá, s fordítva.
c) Tisztázatlan az állam helye, szerepe, feladatvállalása is az új, 1990 utáni rendszerben,
   amelynek hátterében az áll, hogy mindmáig nem sikerült rendező elveket sem találni
   ahhoz, mi maradjon meg az állami (jogi) szabályozás hatókörében, s mi kerüljön át onnan
   más (új) intézményrendszerekhez. Ezt a problémát tovább súlyosbítja, hogy az utóbbiak is
   most épülnek ki.
   Ez a bizonytalanság sokszor bizonytalankodást szül, amely közvetlenül kifejeződhet
   abban, hogy az állam elbátortalanodik a kötelezettségek megfogalmazásában. Valójában a
   jogvédelmi intézményeinknek is az vált – a dolog természetes rendje szerint – a
   feladatává, hogy a jogokat erősítse, s ne a kötelezettségeket hangsúlyozza. A
   rendszerváltás után azonban már 13 év eltelt. Ideje lenne átgondolni, hogy egy államilag
   szervezett társadalomban (amilyen a miénk is) melyek a címzettek (s ezen belül az
   állampolgárok) alapvető kötelezettségei, s azok meghatározásának, de kikényszerítésének
   is hol húzódnak az alkotmányos határai. Ez olyan alapkérdésnek számít, amely mind a
   központi, mind pedig a helyi jogszabályalkotás jövője és „hatóterülete” szempontjából is
   meghatározó jelentőségű.

          3. A törvényalkotás a jogállamban kiemelkedő szerephez jut. (Több nyugat-európai
államban ezt tudva és tapasztalva ma már nem is jogállamról, hanem egyenesen
„törvényállamról” beszélnek.) Mindamellett persze itt nemcsak mennyiségi kérdésről van
szó, hanem olyan minőségi követelmények teljesítéséről is, amelyekre a jogalkotónak
figyelemmel kell lennie. Ez főképpen az alábbiakat jelenti:
a) Ki kell emelni a Parlamentet a „magányos törvényhozó” áldatlan szerepköréből.
   „Helyzetbe kell hozni” ahhoz, hogy megnyugtató módon eleget tudjon tenni a rá váró
   követelményeknek. A változások ezen a téren is megtörténtek Magyarországon, hiszen az
   Alkotmány értelmében az Országgyűlés huzamosan, tartósan ülésezik. Az „ünnepi”
   parlament így munkavégző testületté alakult, amely alapvető előfeltétele a korszerű
   törvényalkotó munkának.
b) Szakítani kell a kerettörvényhozási gyakorlattal, aholis az érdemi rendezés joga és
   lehetősége átcsúszik a végrehajtás orgánumaihoz. Nem lehet (nem maradhat) a törvény
   jámbor óhajok, kívánságok gyűjteménye, puszta deklarációk foglalata. Magától értetődő
   követelmény, hogy a „fő vonalak”, a „fontos kérdések”, a „lényeges”, „alapvető”
   szempontok, az „általánosan kötelező” kérdések törvényi úton legyenek szabályozottak.
   Ez márcsak avégett is hangsúlyozandó, mivel a jogállamiság eszméje maga is az állandó
   és örök szabályozás irányába hajtja a törvényalkotást, amelynek ugyanakkor mégis el kell
   kerülnie, hogy „köznapi” jogot alkosson meg, ami ezáltal egyre részletezőbb is lesz.
   Miközben tehát örvendező tanúi vagyunk az aktivizálódó törvényalkotásnak, vegyük
   tekintetbe a káros mellékhatásokat is. Nyugat-Európában pl. sokan panaszkodnak amiatt,


                                                                                           47
   hogy az utóbbi években megfigyelhető a törvények ideges, napi történésekre való
   reagálása: a normák száma és terjedelme, a hiányos rendszer, a szabályozási tökéletlenség,
   a komplikált törvényi nyelv mind egy-egy jelzőszava ennek a képnek. Tudomásul kell
   venni tehát, hogy az élet színesebb a törvényhozó legvirágzóbb fantáziájánál is. A
   törvénynek az államhatalom stratégiai eszközévé kell válnia, benne a taktikai elemek
   elburjánzása mindenképpen káros.
   A nyugati polgári demokráciák – ahogy azt korábban érzékeltettük – szenvednek a
   törvényáradattól. Vigyázzunk hát mi is, nehogy a széles körben jellemző
   jogszabályinfláció törvényi inflációvá transzformálódjon. A törvényhozást illetően sem
   lehet érvényes a „superfluum non nocet” elve („A felesleges nem káros.”).
c) A törvényelőkészítésben, a tervezetek megformulázásában szerepet vállalóktól ma sem
   kívánnak meg magasabb képesítettséget. Vajon tartható-e ez az állapot? Nem kellene-e
   nálunk is „beiskolázni” az említetteket? Ha azt nem is lehet megtaníttatni velük – mint
   korábban mondtuk – hogyan kell egy zseniális törvényt megszövegezni, azt talán igen,
   miképpen lehetne elkerülni abban a durva hibákat.
          A törvény prioritásának gyakorlati megteremtése az említettek mellett még további
 teendőket is takar, amelyeknek a részletezésére ezúttal aligha lehetne felelősséggel
 vállalkozni. Garanciális jelentőségénél fogva itt (Ipu intelmeinél nem nagyobb hatással)
 mindössze annak a fontosságát hangsúlyozzuk, hogy a törvényalkotásból száműzni kell a
 parttalan generális felhatalmazásokat, gyomlálni kell abból a határozatlan (jog)fogalmakat
 ("közérdek”, "fontos ok” stb.). Ezek ugyanis olyan kiskapukat jelentenek, amelyek a
 végrehajtó szervek jogalkotása előtt nyitják meg az utat, s ezáltal a törvény prioritásának
 biztosítása tartalmilag illuzórikussá válik.
          Az imént említettek amiatt is nagy jelentőségű kérdéskört takarnak, mivel a
 jogállami struktúrában az önkormányzati jogalkotásnak is kiemelkedő jelentőségű
 kútfőjeként kell a törvényt számbavenni. Semmiképpen nem engedhető tehát meg, hogy az
 önkormányzati jogszabályalkotás előtt a központi államigazgatás műhelyeiből származó jog
 nyisson utat.
          Végülis itt a központi és a helyi hatalom realitásait leképező „kétpólusú” jogforrási
 rendszerről van (lehet) szó, amelyhez képest a végrehajtás orgánumaitól származó
 jogszabályok csak az előbbiek (eminensen a törvény) kikötései, megszorításai révén
 kerülhetnek kibocsátásra. Ezért kell hangsúlyozott szerepet tulajdonítani a Jat.
 regulációjának, amely szerint „a végrehajtási jogszabály alkotására adott felhatalmazásban
 meg kell határozni a felhatalmazás jogosultját, tárgyát és kereteit.” [15. § (1) bekezdés]

         4. A jogállammá válás harmadik elemeként a hatalommegosztást hoztuk szóba.
         Locke tanait továbbfejlesztve Montesquieu törvényhozói, végrehajtói és
igazságszolgáltatási hatalom között különböztet. Benjamin Constant nyomán jelent meg a
„negyedik”, „egyensúlyozó” hatalmi komponens, amely a „szereposztás” szerint a mérleg
nyelveként gyakorol közhatalmi funkciókat. A modern korban ezt a szerepkört a
köztársasági elnök tölti be, aki – feladatkörét és hatáskörét tekintve – valójában nem is
tekinthető klasszikus értelemben vett önálló hatalmi „ágnak”.
         Van olyan nézet is, amely szerint a társadalmi-politikai fejlődés következményeként
mára a „hatalmak” száma megsokszorozódott: a bürokratikus növekedés következtében a
közigazgatást is önálló hatalomként kezdték szemlélni; új hatalommá váltak a modern
tömegpártok; a szociológia, a politikatudományok pedig kimutatták a gazdasági, kulturális
folyamatok, legutóbb pedig az informatika mentén szerveződő önálló hatalmiságot is. „A
hatalommegosztás egészének új dimenziót kölcsönöz az érdekszervezetek számának a




                                                                                             48
 szaporodása, társadalmi jelentőségének soha nem látott mértékű növekedése. Nem lehet
 tehát ma megszámolni a hatalmakat.”25
          Milyen fontosabb – a jogalkotás szempontjából sem lényegtelen – megjegyzések
 tehetők a hatalommegosztást illetően?
a) Ma még túlontúl a hatalmi ágak szétválasztására, a hatalom megosztására kerül a
   hangsúly. Ennek természetszerűen megvannak a maga okai, hiszen egy évtizedeken
   keresztül fungáló monolitikus állami berendezkedés csak a különböző állami funkciók
   egyértelmű szétparcellázása révén bontható meg. Ennek tudatában is hangsúlyozandó
   azonban a hatalmi ágak közötti, kölcsönös kontrollon alapuló intézményrendszer precíz
   kimunkálásának a fontossága, különösen pedig azok az elemek, amelyek ezeket a hatalmi
   tényezőket egymással egyensúlyba hozzák, illetőleg abban tartják. A hatalommegosztás
   elve tehát nem azt jelenti ma már, hogy az államhatalmi funkciók erősen szét vannak
   választva, hanem hogy azok egymást kölcsönösen ellenőrzik és korlátozzák, s ezzel az
   államhatalmat korlátok közé szorítják és védik a társadalomban működő szervezetek és
   személyek szabadságát.
   Ebből a viszonyrendszerből nem zárható ki annak követelése sem, hogy a szóbahozott
   hatalmi egyensúlynak a központi és a helyi hatalom viszonyrendszerében is meg kell
   mutatkoznia. Ez közelebbről annyit jelent, hogy a hatalmi egyensúlynak nem csupán a
   horizontális (törvényhozói, végrehajtói, bírói hatalom), de a vertikális munkamegosztás
   területén is jellemzőnek és jelenvalónak kell lennie. Ez a meglévő munkamegosztás egész
   konstrukciójának és rendszerének teljes újragondolását és újraértékelését tételezi fel, ahol
   a központi és a helyi hatalom intézményrendszerei anélkül egészítik ki egymást, hogy
   területeik alapos ok nélkül felcserélődnének.
b) El kell utasítani azt a felfogást, amely a hatalmi ágak (itt a horizontális hatalommegosztás
   elemeiről van szó!) merev elválasztásából indul ki. Az ilyen felfogásnak a való élet tényei
   mondanak ellent, éspedig több okból. Először is a végrehajtó szervek rendeletalkotása
   negligálja azt a felfogást, amely szerint csak a törvényhozás öntőformáiból származhat
   jog. Modern időkben lehetetlen követelménytámasztás is lenne, ha csak (és egyedül) a
   törvényt ismernénk el jogtételeket megformulázni hivatott jogforrásnak. Kifejezett és
   elkerülhetetlen igény van a végrehajtó szervek rendeleteire is, úgy azonban – mint
   hangsúlyoztuk –, hogy azok szoros és biztos szálakkal kapcsolódjanak a törvényekhez. Egy
   laza, vagy látszólagos kötelék esetén az érdemi jogalkotás átkerülne a végrehajtás
   orgánumaihoz, ahhoz a szervtípushoz nevezetesen, amelynek elsődleges és
   karakterisztikus teendői nem a jogalkotás, hanem a jogalkalmazás területére esnek.
   Márpedig minél inkább egybeesik ez a két funkció, annál távolabb kerülünk a
   demokratikus jogállam ideájától.
   A hatalmi ágak merev elválasztása ellen szól másodszor az a körülmény is, hogy a
   jogszolgáltatásban (igazságszolgáltatásban) is kétségbevonhatatlanul van jogalkotói elem.
   Közelebbről itt a bírói jogalkotással kapcsolatos, évtizedekre visszanyúló polémia
   szükségszerű újra felmelegítéséről van szó, hiszen a nyugati polgári demokráciák
   egynémelyikében (pl. az NSZK-ban) ebben a túlszabályozás egyik ellenszerét is látják.26
c) A hatalommegosztás struktúrájában meghatározó helyet foglal el a végrehajtás, mint
   önálló hatalmi tényező. Nem mindegy ezért, hogyan illeszkedik az bele ebbe a rendszerbe,
   milyen módon épül be az az államszervezet struktúrájába. Ez alapvető kérdésnek számít a
   tekintetben is, hogy milyen elvárásokat támasszunk, támaszthatunk a jövőben az innen
   eredő joggal szemben!
   Ha a végrehajtás orgánumait ezúttal az államigazgatási szervezeti rendszerre szűkítjük le,
   úgy azt látjuk, hogy itt egy olyan állami tevékenységfajtáról van szó, amely az utóbbi
25
     A hatalmi ágak megosztása. Alkotmánybírósági Füzetek. Budapest, 1989. 42. old.
26
     Georg Christoph v. Unruh: Selbstverwaltung als Staatsbürgerliches Recht. DÖV. 1972. 17. old.


                                                                                                    49
   évekre már csaknem teljességgel „elveszítette” azokat a rendező elveit (szervezeti és
   működési elvek), amelyek az állami mechanizmusban elfoglalt helyét és szerepét
   alapjaiban meghatározták. Az „ágazati” és „funkcionális” elv bizonyíthatóan évek óta nem
   volt már karakterisztikus „elve” az államigazgatásnak, a „demokratikus centralizmus” elve
   pedig a túlhierarchizált struktúra és működési rend okából valójában csak a centralizációs
   oldalt, annak jelentőségét domborította ki. A magyar államigazgatásnak az említettek
   miatti „lebegése” még az ún. monolit struktúrában is érezhető volt, ami miatt a vele való
   foglalkozást akkor is napirendre kellett volna tűzni, ha időközben nem álltak volna be
   lényeges társadalmi-politikai változások.
          A magyar államigazgatás – részben az előbbiekre is visszavezethetően – végzetesen
egyoldalú lett, főleg a hatósági (kötelezést, kényszerítő eszközök kilátásba helyezését
prezentáló) arcát mutatta meg, s ugyanakkor csaknem teljesen képtelen volt megfelelni
azoknak az elvárásoknak, amelyek vele szemben a lakossági ellátás színvonalának növelése,
illetve a településfejlesztés menedzselése oldaláról fogalmazódtak meg. Az államigazgatás
nem tudott „közigazgatássá” válni, lényegében véve alkalmatlanná lett a szükségletkielégítő,
szolgáltató típusú feladatok felvállalására.
          A hagyományosan „beavatkozó” típusú igazgatásnak „teljesítő”, feladatmegoldó,
szükségletkielégítő közigazgatássá kell alakulnia, amely pedig csak azon a réven közelíthető
meg, ha új elvek jelennek meg elvárásokként, kritériumokként az igazgatási munkával
szemben. Ezeknek kell – mint katalizátoroknak – biztosítaniuk, hogy a végrehajtás (itt:
állam- (köz)igazgatás) sem funkcióit, sem pedig működési rendjét illetően ne legyen „idegen
test” a jogállam szervezeti és működési rendszerében. Ez a megfontolás állítja új
megvilágításba a demokratizmus, a szociális biztonság, valamint a közigazgatás
politikussága, illetve politikamentességének a kérdését. Ezek az elvárások a jogalkotás
számára is új irányokat jelölnek ki, s azt erre alkalmassá is kell tenni.

          5. Ugyanígy változást idéz elő a jogalkotás szemléletmódjában, irányultságában és
módszereiben is a piacgazdaságra áttérés perspektívája is.
          A „demokratikus jogállam” és a „piacgazdaság” ikertestvérek. De: nincs
demokratikus jogállam piacgazdaság nélkül, piacgazdaság viszont egzisztálhat jogállami
berendezkedés híján is. Az is állíthatjuk akár, hogy a piacgazdaság függetlenedhet a konkrét
politikai rendszertől. S ha pedig ez így van, akkor pl. a „spanyol út” nem jó példa a
számunkra, hiszen a rendszerváltás nálunk legfeljebb egy szimulált, csaknem minden
elemében mesterségesen konstruált, a közvetlen politikai befolyásolás árnyékában tengődő
ún. „piacgazdaságra” épült. Ki kell tehát építeni a piacgazdaság tartópilléreit, amelyek a
vállalkozó, kezdeményező gazdasági tényezőkre bízzák a gazdasági törvényszerűségek
érvényre juttatását, s az ennek megfelelő játékszabályok kialakítását. A jognak arra kell
törekednie, hogy a piac szereplői kapjanak lehetőséget az új mozgásterek és a piaci
környezet megteremtésére. Más közvetlen „résztvevő” érdemi közrehatása ebben a
mechanizmusban csak arra lenne jó, hogy a kétszer kettőből ismét tetszés szerint lehessen öt,
hét vagy amennyit csak akarunk. A szocialista gazdaság törvényszerűségei többek között
éppen azért nem juthattak kifejeződésre, mert azok vagy egy sztálini, vagy egy hruscsovi,
vagy éppen egy brezsnyevi szűrőn és átereszen keresztül jelentek meg. Sztálin „elhaló
kategória”-ként emlegette az árutermelést, a piacot, a pénzt, Hruscsov a vágyakat és a
reményeket fogalmazta meg, Brezsnyev pedig mindezeket a „haladó hagyományokat” ültette
bele a változatlanság langy melegébe. Nem volt tehát elég az elmúlt 40 esztendő arra, hogy
akárcsak fő vonalaiban is megismerhettük volna a szocialista gazdaság objektív
törvényszerűségeit. (Feltéve persze, hogy annak valóban voltak ilyen törvényei.) Az
átpolitizált gazdaság – a napi politikai igényeknek és követelményeknek megfelelően –
szinte permanensen eltért a gazdasági szféra immanens, objektív törvényszerűségeitől, ami


                                                                                           50
joggal vezetett el a „magyar csoda” kialakulásához, ahhoz nevezetesen, hogy a szakmai
szempontokat szinte tetszés szerint visszaszorító direkt gazdaságirányítás ellenére sem ment
totálisan tönkre az ország gazdasága. Ebben áll a „magyar csoda” lényege, amely –
ellenkező előjellel – alighanem vetekszik a német és a japán csodával is.
          Minthogy az államigazgatás orgánumai tevékeny részt vállaltak ebben a direkt
befolyásolásban, szükségképpen felmerül szerepvállalásuk átértékelésének a kérdése. A
kiindulópont csak az lehet, hogy annak rohamléptekkel ki kell vonulnia a gazdasági
szférából, s ahol pedig szükségképpeni befolyásoló-orientáló-feltételteremtő funkciójának
kifejeződésre kell jutnia, ott egyértelműen a szakmai, s nem pedig politikai arculatát kell
megmutatnia. Nyugat-Európában gyakorlatilag már évtizedekkel ezelőtt végbement az
igazgatásnak ez a kettéhasadása, amely a hagyományos igazgatási szervezetrendszertől
lényegesen eltérő új szervezeti formációk megjelenésében is kifejezésre jutott. Ez a fejlődés
számunkra is elkerülhetetlennek látszik, s ennek konzekvenciáit az új szemléletű
jogalkotásnak is le kell vonnia.
          Nagy gondot jelent továbbá az átörökölt magyar államigazgatás „idegentestűsége”
a piacgazdaságon alapuló jogállam mechanizmusában. Mit jelent ez? Azt, hogy miközben
az igazgatás környezetében egy vállalkozás-alapú társadalmi-gazdasági modell alakul ki,
addig mozdulatlanul őrzi hadállásait a túlhierarchizált és túlcentralizált állami irányítási
szisztémában a felsőbbségnek való feltétlen engedelmességre nevelt és dresszúrázott
végrehajtási szervezetrendszer, amelyben az önálló kezdeményezéseknek, az önálló
kockázatvállalásnak sem a gyakorlata, sem pedig a szemléletmódja nem, vagy alig alakult ki.
Ha a helyi igazgatási szervek és önkormányzatok gondolkodásmódjában, működési
rendjében nem következik be lényeges változás, úgy képtelenek lesznek felvállalni azokat a
teendőket, amelyek egy önálló kezdeményezésen, vállalkozáson, kockázatvállaláson alapuló
piacgazdaság patronálásához elengedhetetlenül szükségesek lennének. A kibontakozó
piacgazdaság egy kifejezetten alkotókész, állandó megújulásra képes és kész közigazgatási
apparátust tételez fel, olyat, amely ugyan nem vesz részt közvetlenül a piaci folyamatok
alakításában, de naprakészen képes lesz felvállalni a piacgazdaság kárvallottjainak (ha
tetszik: áldozatainak) a patronálását. Azt a szociális hálót, amelyről annyi szó esik, neki kell
kifeszítenie, éspedig úgy, hogy lehetőleg minél kevesebben csússzanak át rajta. Ez a feladat
egyáltalán nem kicsi, minthogy a piacgazdaságban nemcsak nyerők, de vesztesek is vannak,
éspedig nem is kis számmal. Róluk pedig a közigazgatásnak (ezen belül az
önkormányzatoknak), s nem pedig közvetlenül a gazdaságnak kell gondoskodnia, hiszen a
piac törvényszerűségeitől távol esik a szociális problémák közvetlen felvállalása. Ez a
funkció (a szociális biztonság elve) tehát kimondottan új elvárásokat támaszt a
közigazgatással szemben, amelynek ellátására azt tudatosan fel kell készíteni. Aligha kell
bővebben bizonygatnunk, hogy mindezek a jogi normaalkotás szükségszerű árnyalását teszik
kötelességünkké.
          A hatalommegosztás rendjében az önkormányzatok ügye sem intézhető el azzal,
hogy azok a postakocsi idejéből származnak, s ma már nem lehetnek reális elemei a
jogállamnak. Ellenkezőleg: mennél nagyobb a modern ipari társadalmak differenciáltsága és
komplikáltsága, annál kevésbé lesz hatékony a központi kormányzás. 27 A helyi
önkormányzatok létjogosultsága tehát nem lehet kérdéses, ám szerepfelfogásukban lényeges
változások érzékelhetők. A helyi társadalom (helyi hatalom, helyi önkormányzat) hamarosan
nem lesz úgy definiálható, ahogy néhány évtizeddel ezelőtt volt, de még csak úgy sem,
ahogy azt közvetlenül a II. világháborút követően meghatározták.28
          Mi okozza Nyugat-Európában az önkormányzat tartalmának lényeges módosulását?


27
     Werner Thieme: Selbstverwaltungsgarantie und Gemeindegröße. DVBI 1966. 328. old.
28
     Uo.


                                                                                              51
           Összefoglaló megállapítással: a társadalmi-politikai, s az ezt kiváltó ipari-technikai
 fejlődés! Mindez főképpen az alábbiakat váltja ki:
a) Egyre inkább összefolynak az állami és a saját ügyek határai. „A szociális jogállam azzal
    jellemezhető, hogy szemben a liberális állammal, az állami feladatok itt figyelemreméltó
    módon kibővültek.”29
b) A tudományos-technikai fejlődés következtében a hagyományosan önkormányzati ügyek
    eltűnőfélben vannak, a tradicionálisan helyi kompetenciába tartozó szolgáltatások ún.
    „község-feletti” ügyekké váltak, amelyek teljesítéséért ma már nem tud felelősséget
    vállalni egyetlen önkormányzat.
c) A törvényhozás maga is afelé tendál, hogy az eredeti önigazgatási feladatokat államosítsa
    (ilyenek voltak pl. az energiaellátás, a szociális szektor, a szemétszállítás stb.). A községek
    is egyre ritkábban szállnak harcba a helyi (községi), ügyekért, kifizetődőbb számukra, ha a
    tőlük elvont ügyek intézésének anyagi konzekvenciáit sem nekik kell viselniük.
d) Sokak számára a község mára már csak bizonyos vonatkozásaiban releváns. (Pl. a lakás, a
    munkahely, a szolgáltatások, a szórakozás, képzés szempontjából.) Elveszítette tehát helyi
    integrációs erejét, társadalmi tudathordozó funkcióját.
e) A törvények, központi tervek folyama ugyancsak lényeges módon determinálja a helyi
    döntési lehetőségeket.
     Az erőteljes túlszabályozás következtében a község ugyanolyan helyzetbe jut, mint az
     egyszerű állampolgár vagy mint egy vállalkozó.30
f) Gyakran teszik szóvá, hogy a pártok hatalmukba kerítik a helyi önkormányzatokat. A
    pártoknak a helyi képviseletekbe, önkormányzatokba való beépülésével márpedig az a
    veszély idéződik fel, hogy a centralizált pártérdekek a város (község) politikai érdekek
    fölé helyeződhetnek.31 Többen azt is bizonyíthatónak látják, hogy a pártok az
    önkormányzatok kézre kerítésében az országos hatalom megragadásának egyik útját,
    lehetőségét látják. „A kommunális önkormányzat számára a legnagyobb veszély a pártok
    behatolásában van. A pártok számára az önkormányzat nem egyéb, mint ugródeszka a
    hatalom megragadásához állami szinten. A pártok az önkormányzatokat kiragadják a helyi
    érdekek köréből.”32
           Ugyanakkor viszont néhány hagyományos önkormányzati feladat felerősödött,
illetőleg ezek mellé néhány jelentősebb újabb teendő is járult:
a) A kulturális fejlesztéssel összefüggésben megnőtt a szerepük az önkormányzatoknak az
    iskolai képzéssel, a felnőttképzéssel kapcsolatban, de érzékelhető feladatbővülés tanúi
    lehetünk a színházügyek, múzeumok, könyvtárügy tekintetében is.
b) Érzékelhetően megnőttek a helyi önkormányzatok szociális ellátással összefüggő
    feladatai. (Pl. az óvodák, kórházak, öregek elhelyezése, a sport- és az egészségnevelés
    területén.)
c) Markáns helyi jogosítványok maradtak meg, illetve jelentkeztek újként az építésügyek
    vonatkozásában. (Útépítések, rendezési tervek kialakítása, lakóházépítés, a helyi gyalogos
    övezetek és a gépjárműközlekedéstől elzárt övezetek kijelölése stb.)
d) Megtalálhatók a lakossági ún. „technikai” ellátással szorosan összefüggő teendők (víz-,
    áram-, gázszolgáltatás, szennyvízelvezetés, köztisztaság fenntartása, a közvilágítás
    biztosítása).

29
   Hans, Georg Schütze: Der Erlaß von Rechtvorschriften durch die Bundeswirtschaftsverwaltung in den
USA 1974. 23. oled.
30
   Winfried Brohm: Die Selbstverwaltung der Gemeinden im Verwaltungssystem der Bundesrepublik. DVBI.
1984. 298. old.
31
   Winfreid Brohm: hiv. mű 295. old.
32
   Arnold Köttgen: Kommunale Selbstverwaltung zwischen Krise und Reform. Ansgewählte Schriften.
Stuttgart. 1968. 197. old.


                                                                                                       52
         Mindent egybevetve azonban megállapítható, hogy a központi és a helyi hatalom
közötti hagyományos munkamegosztás elvei lényegesen megváltoztak, s ma már csak elvétve
hangsúlyozzák, hogy a törvényhozónak lényeges területeként át kell engednie a
községeknek. (Svájcot alapul véve pl. pusztán Aargau és Basel-Landschaft alkotmányai
kötelezik a törvényhozót arra, hogy az biztosítsa a községek széles cselekvési terét.33)
         Némi leegyszerűsítéssel akár az is mondható, hogy az önkormányzatok mára
megszűntek államon kívüli alakulatok lenni, azok szervesen beleilleszkednek az állami
mechanizmusba, annak részeiként alanyai a vertikális munkamegosztásnak.
         Az önkormányzatok kiépítése és jogkörük körülrajzolása tekintetében
természetesen nagy szerepük van a nemzeti hagyományoknak, a történelmi tapasztalatoknak,
a társadalmi-gazdasági fejlettségnek, a településszerkezetnek stb. Abban a momentumban
azonban feltétlenül közös nevezőre hozhatók, hogy a demokratikus hatalmi rendszerekben a
közvetlen demokrácia elve alapján az alsószintű (helyi) önkormányzati-képviseleti szervekre
és a különböző autonómiákra épül rá a felső hatalmi szervek elkülönülése és tevékenysége.34
Ebből egyenesen következik az a tény is, hogy a parlament nem gyakorolhatja az összes -
népszuverenitásból eredő - jogokat sem, azt ugyanis meg kell osztania a helyi képviseleti-
önkormányzati szervek, az autonómiák fórumaival is. Ez a tényező ad hátteret az egész
önkormányzati jogalkotás új alapokra helyezéséhez.
         Ismerve és tudva a helyi normaalkotás területeit és tartalmát közelebbről
meghatározó központi szabályozás mélységét és agresszivitását, a ma hatályos helyi
joganyag jó kiindulási alapját jelentheti egy szemléletmódjában átalakuló önkormányzati
jogalkotásnak is. Azt abból mindenesetre világosan meg tudjuk állapítani, hol helyezkednek
el a mai súlypontok, illetőleg a kiteljesedő jogállami struktúrában hol kellene azokat inkább
elhelyezni.
         Talán az előbbiek is érzékeltetik, hogy szükséges és kívánatos lenne, ha a központi
(távlatosan a törvényi) szabályozás minden indokolt esetben kifejezetten is figyelmet
fordítana a helyi (önkormányzati) jogalkotás lehetőségére, amire már csak amiatt is szükség
lenne, mivel mai helyi jogalkotásunk gyakorlata - elért eredményei ellenére is -
mértéktartóbb a szükségesnél, sőt alkalmanként kifejezetten gyámoltalan. Evégből a teljes
központi jogszabályi matéria soron lévő alapos és tematikus felülvizsgálatánál külön
szempontként kell elemezni annak a lehetőségét, hogy az adott tárgykör helyi, önkormányzati
regulálására mennyiben nyílna mód. Aligha kell bővebben bizonygatnunk, hogy ilyen
szemléletű elemzésekre mindezideig nem került sor, amely döntően arra mutat vissza, hogy a
helyi jogalkotás sohasem kapott akkora figyelmet, amelyet méltán megérdemelt volna.
         Hol tart egyáltalán ma az önkormányzatok jogalkotása Nyugat-Európában? Az
alábbiakban erre keressük a választ.

3. Az önkormányzatok jogalkotása – külföldi kitekintés

         1. Akkor, amikor a mai polgári demokráciák helyi jogalkotási gyakorlatát helyezzük
vázlatosan górcső alá, mindenképpen a fentiekből kell kiindulnunk.
         Az önkormányzat természetszerűen tartalmazza a szabályozás, a jogalkotás
lehetőségét is. Korábban ezt tekintélyes részről kétségbevonták. Forsthoff például
kifejezetten a következőt hangsúlyozza: „Az objektív jog kötelező szabályai kibocsátásának
a képessége nincsen benne az önkormányzati jogban, mivel a jogalkotás és az önkormányzat
nem azonos.”35 Valahol ebben a negligációban keresendők az önkormányzati jogalkotás
sajátos kétarcúságának a gyökerei is, nevezetesen annak a felfogásnak a széles körben

33
   Yvo Haugartner: Die Kommunale Selbstverwaltung in der Schweiz. DVBI. 1985. 866. old.
34
   Verebélyi Imre: A tanácsi önkormányzat. Budapest, 1987.
35
   Enrst Forstoff: Lehrbuch des Verwaltungsrecht 1973. 380. old.


                                                                                           53
történő elterjedése, amely szerint: „vannak esetek, amikor a községet a saját tényénél fogva
illeti meg a jogalkotó hatalom és így is szabályoz, van azonban, amikor erősen kötődik
valamely állami normához. Ebben a második esetben nem helyi jog keletkezik, hanem állami
jog, éspedig helyileg korlátozott érvényességi területtel.”36 Erre a különbségtételre
visszautalással szokott szó esni arról, hogy az önkormányzati jogalkotásban mind a
dekoncentráció, mind pedig a decentralizáció elemei együttesen jelen vannak. Igazi
„vegytiszta” önkormányzati jogalkotásra ma már gyakorlatilag esély sincs, nem beszélve
arról, hogy a modern kor igényei és követelményei eleve elképzelhetetlenné és illuzórikussá
teszik azt a feltevést, amely az önkormányzatokat valamiféle államon kívüli alakulatnak
értelmezné és értékelné. Ilyen – kissé talán természet-jogiasnak is mondható – felfogás
azonban Nyugat-Európában is mindmáig kísért.

          3.1. Az egyes államok helyi jogalkotásának tárgykörei

         1. A Német Szövetségi Köztársaságban is egyedülálló módon határozta meg (pl. a
bajor községi törvény, illetve még azt megelőzően az 1946-ban elfogadott bajor alkotmány)
a községeket, amikor kimondta, hogy a községek eredeti területi testületek, amellyel elvileg
elismerést nyer az önkormányzatoknak az államtól való függetlensége, érintetlensége.37
Ugyanakkor a törvény szerint a községek az állam és a demokratikus élet alapjait jelentik,
amellyel az önkormányzatok "állami" jellege mégis kidomborodik. Ez mutatkozik meg a
bajor községek hatáskörének megvonásával is. A törvény ugyanis a községi hatáskör
általános, átfogó jellegének vélelméből kiindulva rögzíti, hogy a község a területén az összes
közfeladat teljesítésére jogosult. Ez alól – hangsúlyozza a szabályozás – csak törvényi előírás
állapíthat meg kivételt. A bajor önkormányzati jog végül is tehát a községi feladatok
megkettőzésének hagyományos természetjogi felfogásán nyugszik és különbséget tesz az
önkormányzati, illetve állami feladatok (a törvény szóhasználata szerint a saját és az
átruházott) hatáskörbe tartozó ügyek között.
         A község saját hatásköre a helyi közösség valamennyi ügyére kiterjed. Ezeket az
ügyeket inkább példálódzó, mint kimerítő jelleggel a bajor Alkotmány 83. §-a sorolja fel,
amely szerint a község saját hatáskörébe tartozik: a községi vagyon és a községi üzemek
igazgatása; a helyi közlekedés, beleértve az útépítést; a lakosság víz-, gáz- és elektromos
ellátása, közélelmezési intézmények; helyi tervezés; lakásépítés és lakásfelügyelet; helyi
rendőrség és tűzvédelem; helyi kulturális ügyek; népoktatás és felnőttképzés; gyámügyek és
szociális gondoskodás; helyi egészségügy; házassági és anyasági tanácsadás; valamint
csecsemőgondozás; iskola-egészségügy és az ifjúság testi nevelése; közfürdők; temetkezés;
helytörténeti emlékművek és épületek fenntartása.
         Az ilyen saját hatáskörbe tartozó ügyekben a község a mérlegelése alapján jár el,
amelynek során csak a törvényi előírásokhoz van kötve. E területen az állami felügyelet a
törvényben előírt és önként vállalt feladatok és kötelezettségek teljesítésére, valamint a
községi igazgatási tevékenység törvényességi felügyeletére terjed ki.
         A gyakorlatban a fent részletezett tárgykörök jelennek meg az önkormányzati
jogalkotás horizontján is, amely természetesen még további elemekkel is kibővül. Így pl. a
közrend és közbiztonság fenntartása, utcanév táblák elhelyezése, építésügyek, a kommunális
létesítmények használati rendje, az éves költségvetés szabályozása szerepel még a
partikuláris szabályozás területén, de említésre kerül még az adómértékek emelése, a községi
létesítmények használati rendje, a szemétszállítás is.38 A szolgáltatások, a díjak, illetékek

36
   Peter Badura: Rechtssetzung durch Gemeinden. DÖV. 1963. 563. old.
37
   Müller György: Önkormányzati törvények az NSZK-ban. Az önkormányzatokról szóló törvények Nyugat-
Európában. Tematikus annotáció. ÁSZI. Budapest, 1989. 147. old.
38
   H. Maurer: Allgemeines Verwaltungsrecht. München, 1982. 45. old.


                                                                                                      54
ugyanígy tárgyai a helyi jognak, amiképpen a kisajátítások helyi részletes szabályait rögzítő
normák is.39
         A német jogban a szabályrendeleti jog (Satzung) kiadása vagy közvetlenül az
Alkotmányon nyugszik, vagy pedig csak "egyszerű" törvény nyit rá lehetőséget.40 Igen
jelentős korlátot jelentenek azonban az alapjogok, közülük kettő kifejezetten is nevesítve: a
szabadság és a tulajdon.41 Ezek az alapjogok – mint már korábban is mondtuk – a jogállam
alapelemeiként alkotmányi (legalább törvényi) védelemben részesülnek, amely elvet a
partikuláris szabályozás természetszerűen nem sértheti meg. Mégis vitatott a
szakirodalomban, hogy a helyi rendelkezések mennyiben és hogyan érinthetik a polgárok
alapjogait. Ez annak ellenére felbukkan, hogy mára teljesen egyértelművé vált: „a törvény az
az eszköz, amellyel be lehet avatkozni az egyesek tulajdonába és szabadságába.”42
         Az önkormányzatok jogalkotásának viszonylagos szabadsága ellenére a gyakorlat
ma mégsem mutat rózsás képet az NSZK-ban. „A magasabb rendű jog az alacsonyabb
rendűnek a legtöbb esetben mind a tárgyát, mind pedig a tartalmát lényegében rögzíti (...)
Józanul kell mérlegelni a helyi jogalkotás jelenlegi helyzetét és állását: ma már egy polgár
sem emlegeti a „régi jó városi jogunk”-at, ahogy pedig arra egy középkorban élő polgár
büszke volt (...) Az sem vezet túl sok eredményre, ha rendeletmintákat adnak ki, amiről
valójában csak a dátum és az aláírás hiányzik.”43 A mintarendeletek viszonylag nagy száma
(amelyeket elsősorban a városi és a községszövetségek, a városi és a kerületi képviseletek,
valamint a minisztériumok forgalmazzák) önmagában is érzékletesen jelzi, hogy az
önkormányzati jogalkotás lendülete megtört, s az kifejezett támogatásra szorul. A
polgárközeli jogalkotás (bürgernahe Rechtssetzung)44 jelentősége pedig várhatóan két ok
miatt növekedni fog: a) tehermentesítheti a törvényhozást; b) biztosítéka az önkormányzati
jogok megvalósulásának. Erre a két momentumra alighanem nekünk is érdemes lenne
nagyobb figyelmet fordítani! Tegyünk csak fel két kérdést! a) A törvényes keretek között
létrejövő, érdemi társadalmi viszonyokat szabályozó önkormányzati jogalkotás fokozatos
kiépülése vajon önmagában nem „deregulációs” hatású-e? Alighanem igen, hiszen
elmélyítheti azt a tudatot, hogy nemcsak a központi ötletek, gondolatok, jogszabályok
válthatják meg városainkat és falvainkat. Rövid formulára hozva: elősegítheti a szabályozási
szintek és a szabályozási tárgyak összhangjának megteremtését, s ezzel egyidejűleg puszta
léte önkorlátozást jelenthet a központi jogalkotók számára. b) Vajon nem éppen az
önkormányzatok hivatottak elsődlegesen és elsősorban arra, hogy településük „gazdáiként”
a helyi ügyeket maguk szabályozzák? Alighanem erre nekik, s nem pedig a központi
szerveknek van kompetenciájuk! Ez azt is jelenti, hogy a központi, kormányzati
hatalmakhoz képest a testületi, helyi szervek, az önkormányzatok rendelkeznek olyan saját
(eredeti, tehát nem a központi előírások függvényében kapott, illetőleg „leadott”)
hatáskörökkel, amelyeket csak és kizárólag az önkormányzatok gyakorolhatnak. Ezeket a
hatásköröket alkotmányos védelem illeti meg.
         Svájcban az önkormányzat a községnek, mint közjogi testületnek az a joga, hogy az
állam felügyelete alatt, az állami törvényhozás keretein belüli önálló jogi szabályozással és
önigazgatással ellássa azokat a közérdekeket szolgáló ügyeket, amelyeket nem az állam



39
   Arndt/Köpp/Oldiges/Schenke/Seewald/Steiner: Besonderes Verwaltungsrecht. Heidelberg, 1984. 28. és 29.
    old.
40
   Badura et. al.: Allgemeines Verwaltungsrecht. Berlin-New York. 1978. 90. old.
41
   Arndt et. al.: hiv. mű 27. old.; H. Maurer: hiv. mű 47. old.
42
   E. Forstoff: Hiv. mű 30.old.
43
   Otto Groschupf: Rechtspolitische Überlegungen zur örtlichen Rechtssetzung. DVBI. 1970. évi 7. sz. 402-
    404. old.
44
   Peter Häberle: Beruf "ständische" Satzungsautonomie und staatliche Gesetzgebung. DVBI. 1972. 909. old.


                                                                                                            55
„központi” szervei intéznek kizárólagosan, továbbá, hogy kezelje a község
magántulajdonként elismert vagyonát.45
          A jogi szabályozás értelmében a szövetség és a kanton előírásainak a határain belül
az egyes községeket az önálló törvényhozás és az önigazgatás joga illeti meg. A községek
feladatait ún. kötelezően ellátandó és fakultatív feladatokra lehet osztani.
          Az önkormányzat az egyes egyének szabadságába és vagyonába csak abban az
esetben avatkozhat be, amennyiben és ameddig az a köznyugalom és a közrend megzavarása
nélkül megtehető.
          Ausztriában is a községeknek egyrészt saját hatáskörük van, másrészt eljárnak a
szövetség vagy a tartomány által átruházott hatáskörben is. A saját ügyek körébe tartoznak –
egyebek mellett – a következők: helyi általános rendészet, a község közlekedés céljára
használt területének igazgatása; mezőrendészet; helyi építésrendészet; helyi tűzrendészet;
helyi területrendezés.
          Jóllehet akár a szövetségi állam vagy a tartományok, a községek is területi egységet
alkotnak, a községeknek nincs jogalkotási joguk, azaz nem adhatnak ki általánosan kötelező
szabályokat, jogalkotási felhatalmazásuk csak a szövetségi és tartományi törvények
előírásaiból származhatnak, vagyis a községek csak törvényben meghatározott körben
hozhatnak általánosan kötelező normákat. A szövetségi Alkotmány mindössze egy kivételt
ismer: saját feladatkörében eljárva minden község rendészeti előírásokat bocsáthat ki
belátása szerint abból a célból, hogy a helyi közösségi életet zavaró körülményeket
megszüntesse, illetve elhárítsa, és az ilyen előírások megsértését szabálysértéssé
nyilváníthatja. Az előírások kiadása értelemszerűen csak akkor lehetséges, ha az ügyre
vonatkozóan még nem született szövetségi vagy tartományi jogszabály.
          Jogszabályi keretek között minden község önállóan intézi a pénzügyeit és jogosult
adókat is kivetni.
          Belgiumban is megilleti a községi tanácsot a szabályozás joga: a tanács szabályoz
minden községi érdekű ügyet, illetve olyan ügyet, amelyet felsőbb állami hatóság oda utalt.
A szabályozó aktusok nem lehetnek ellentétesek sem a törvényekkel, sem pedig a felsőbb
igazgatási szabályrendeletekkel. Minden községi tanácsi szabályozó aktust 48 órán belül fel
kell terjeszteni felülvizsgálatra a tartományi tanácshoz.
          A községek a törvényi keretek között szabálysértési büntetéseket is
megállapíthatnak, az erről szóló normát a területileg illetékes bíróságnak, illetve
rendőrbíróságnak haladéktalanul meg kell küldeniük.
          A tartomány, az agglomeráció, a községszövetség, illetve a község csak testülete
által írhat elő adót. Az előírható adók körét és mértékét törvény határozza meg.
          A belga községek társulásokat hozhatnak létre: e társulás irányulhat a közös
szabályozásra is.46
          Angliában a helyi közigazgatást évszázadokon keresztül az országos adminisztráció
részének tekintették. Feltehetően ez is oka annak, hogy az önkormányzati tevékenységet
szabályozó törvények rendkívüli aprólékossága és részletessége csak szűk teret hagy a helyi
kezdeményezésekre. Az erősödő állami beavatkozás, a központi tervezés hatókörének a
kiterjesztése (Local Government Planning and Land Act of 1980), a szabványok szaporodó
száma a lakásépítésben, az oktatásban, egészségügyben és más szolgáltatási szférákban,
számottevően gyarapította a központi irányítás eszköztárát. Angliában sem ismeretlen
továbbá a minisztériumi körlevelek és ajánlások gyakorlata. S ha még ehhez azt is



45
   Kökényesi József: Bern kanton községi törvényének főbb rendelkezései. Az önkormányzatokról szóló
törvények Nyugat-Európában. Tematikus annotáció. ÁSZI. Budapest, 1989. 157. old.
46
   Balázs István: A belga helyi önkormányzati törvény. (Megjelent a 45. jegyzetben írt összeállításban) 33. old.


                                                                                                               56
hozzávesszük, hogy az önkormányzati kiadások kétharmadát állami támogatásból fedezik,
úgy könnyen körülhatárolhatók a tanácsi autonómia korlátai.47
          Jónéhány szolgáltatás eleve „kivett” az önkormányzati hatáskörből, így a
„hagyományos” önkormányzati szabályozás egy markáns tárgykör-csoportja egyszerűen
kiesik a partikuláris reguláció terrénumáról. (Az egészségügy, a gáz- és az áramszolgáltatás,
a vízellátás és a szennyvízcsatornázás feladatait nem is telepítették a helyi szervekhez,
azokat a központi kormányzat által létrehozott országos vagy regionális hivatalok
gondozzák.)
          Ugyanakkor viszont járási szinten karakterisztikus önkormányzati feladatok
jelennek meg. Így: utak fenntartása; a szegénynegyedek megszüntetése; a városkép
kialakítása, bérlakások renoválása; hajléktalanok elhelyezése; vágóhidak fenntartása;
hulladékgyűjtés, folyópartvédelem; temetőrend és halotthamvasztó üzemeltetése; piacok,
vásárok fenntartása; építési telkek elosztása.
          A járási tanácsot és a londoni kerületi tanácsot a törvény felhatalmazza ún.
helyhatósági szabályrendelet (byelaw) kiadására. A törvény megfogalmazása szerint az ilyen
rendelet „a jó szabályozás és igazgatás, valamint az együttélést, a közösséget zavaró,
háborító kellemetlenségek elhárítása céljából” szükséges. A rendeletet megerősítés végett a
miniszternek (Secretary of State) terjesztik fel, aki bár megtagadhatja a megerősítést, a
szabályrendeletet magát azonban nem módosíthatja.
          Az angol elöljáróságoknak hasonlóképpen van szabályrendelet-kibocsátási joguk.
Ennek gyakorlásánál közvetlenül támaszkodhatnak igazgatási teendőikre és feladataikra,
úgymint: a gyalogutak és lovaglóutak fenntartása; parkolóhelyek kijelölése, temetők,
halotthamvasztók rendje; uszodák, parkok, szórakozóhelyek üzemeltetése, buszmegállók
fenntartása, az idegenforgalom élénkítése, telkek elosztása.48
          Franciaországban területi önkormányzatot csak törvény hozhat létre. Az
önkormányzat alapegysége, a községi tanács határozataival szabályozza a község ügyeit.49
Így pl. a közvetlen adók és illetékek mértékét – a központilag meghatározott keretek között –
a községi tanács állapítja meg olymódon, hogy az évenkénti emelkedés mértéke az öt
százalékot nem haladhatja meg.
          A decentralizációs reform alapvető célkitűzése az volt, hogy az önkormányzatok
szabad önigazgatást gyakorolnak, ezért főszabályként megszűnt az önkormányzati
aktusoknak az állam képviselője (prefektus) általi felügyelete. Az aktusok így
meghozatalukat és kihirdetésüket követően azonnal végrehajthatóak, csupán az a kikötés
maradt meg, hogy azokat utólag az állam képviselőjének meg kell küldeni.50
          A svéd községek, illetőleg a megyei önkormányzati közösségek feladat- és
hatásköreivel kapcsolatban alapelvi jelentőségűnek minősíthetők azok a törvényi kitételek,
amelyek kimondják egyfelől, hogy az önkormányzati közösség maga intézheti saját ügyeit,
másfelől, hogy az önkormányzati közösség határozathozatali jogát a tanács gyakorolja.51
          A községi önkormányzati feladat- és hatáskörök sorában különösen a következők
említendők: óvodai intézmények fenntartása; szabadidő intézmények fenntartása; alkohol-,
illetőleg kábítószer-élvezők elleni intézkedések megtétele; vízszolgáltatás; gázszolgáltatás;
elektromos szolgáltatás; erőműtelepi fűtőmű fenntartása (nagyobb községekben);
csatornahálózat fenntartása; közegészségügyi szolgáltatások végzése; közutak építése és
fenntartása; helyi közlekedési szabályok megállapítása; parkok és egyéb közterületek
fenntartása; kikötők, révek, repülőterek fenntartása; komp- és hajójáratok fenntartása;

47
   Mihajlov Dobromir: Egyesült Királyság (Megjelent a 45. jegyzetben írt összeállításban) 44.old.
48
   Uo.
49
   Balázs István. A francia községi kódex. Hiv. mű 82. old.
50
   Balázs István: hiv. mű 104. old.
51
   Szabó Gábor: Önkormányzatok Svédországban. Hiv. mű 193. old.


                                                                                                    57
 tűzoltóság fenntartása; kéményseprő-szolgáltatás ellátása; környezet- és egészségvédelmi
 feladatok ellátása (pl. levegőtisztaság-védelem, zajvédelem, élelmiszeráru-sító üzletek
 higiénés ellenőrzése, állattartás higiénés körülményeinek ellenőrzése); háztartási szemét
 összegyűjtése és elhelyezése; közfürdők, jégpályák, könyvtárak, képtárak stb. fenntartása;
 községrendezési (építési) feladatok.52 (A fontosabb Nyugat-Európai tárgykör katalógust a
 PÉLDATÁR tartalmazza.)

           3.2. Az egyes államok helyi jogalkotásának eljárási kérdései

        A külföldi helyi önkormányzatok rendeletalkotásának eljárási kérdéseit Németország,
pontosabban Bajorország példáján keresztül igyekszünk bemutatni. Indokolja ezt különösen a
magyar és német önkormányzati joganyag számos rokon vonása, hasonlósága.
        Helyi rendelet kibocsátásának joga a község (vagy területi önkormányzat) mindenkori
önkormányzati testületi szervét illeti meg. Községekben: a képviselőtestületet,53 járásokban: a
járásgyűlést, 54körzetekben: a körzetgyűlést.55
        A bajor községi törvény 32. szakasz (2) bekezdése értelmében a képviselőtestület
meghatározott ügycsoportok igazgatását vagy egyes ügyek elintézését ügydöntő bizottságokra
ruházhatja. A rendeletalkotás joga főszabályként nem ruházható a bizottságokra, a községi
törvény azonban két kivételt tesz: településrendezési tervek, helyi építésügyi szabályok.
        A képviselőtestület saját soraiból egy vagy kettő további polgármestert választ, akik
akadályoztatása eseten helyettesítik első polgármestert. Az első polgármester egyes
hatásköreit a többi polgármesterre, előbbiek meghallgatása után valamely képviselőre, a folyó
ügyek intézését önkormányzati alkalmazottra56 is átruházhatja, ez utóbbi átruházáshoz
azonban a képviselőtestület hozzájárulása szükséges.57
        A képviselőtestület általában az első polgármesterre is átruházhatja ügyek önálló
elintézését, de ez nem vonatkozik a rendelet-kibocsátásra.58 Vitatott a szakirodalomban
ugyanakkor, hogy a rendeletalkotási jog azok közé a hatáskörök közé tartozik-e, amelyeket
sürgős esetben az első polgármester igénybe vehet.59 A bajor községi törvény 37. szakasz (3)
bekezdése értelmében ugyanis az első polgármester a képviselőtestület vagy bizottság helyett
sürgős intézkedéseket hozhat.
        A rendelet-kibocsátási jog átruházásának tilalma alól a községi törvény egyetlen
kivételt enged. Az átruházásnak egy különleges esete lehet, ha az önkormányzati vállalat
vezető testületére ruházza a képviselőtestület a vállalat működésével kapcsolatos kérdések
rendeleti úton való szabályozásának a jogát.60 Járások és körzetek esetében a rendeletalkotási
jog átruházása generálisan kizárt.61
        A rendeletalkotás az un. határozathozatali (Beschlussfassung) eljárás keretében
zajlik. A községi törvény 51. szakasz (1) bekezdése értelmében a képviselőtestület a
határozatait nyílt szavazásban, a szavazatok többségével hozza.
        A rendeletet a polgármester aláírja, azt a község hivatalos lapjában közzé kell tenni.
Ha a községnek nincs hivatalos lapja, a rendeleteket a járásgyűlés vagy a járási hivatal

52
    Szabó Gábor: hiv. mű 195. old.
53
   Községi törvény 29. szakasz
54
   Járási törvény 22. szakasz
55
   Körzeti törvény 21. szakasz
56
    „A községeknek kötelessége a szükséges mértékben, szakmailag megfelelő igazgatási személyzetet
alkalmazni a szabályszerű ügyvitel biztosítása érdekében.“ [ Községi törvény 42. szakasz (1) bekezdés]
57
   Községi törvény 39. szakasz (2) bekezdés.
58
   Községi törvény 37. szakasz (2) bekezdés 1. mondat
59
   Schmidt-Jortzig: Kommunale Satzungen. (DVBl. 1990.) 920. o.
60
   Községi törvény 89. szakasz (2) bekezdés 3. mondat
61
   Járási törvény 30. szakasz (1) bekezdés 9. pont; Körzeti törvény 29. szakasz 1. pont


                                                                                                         58
(Landratsamt) hivatalos lapjában kell kihirdetni. A hivatalos kihirdetés úgy is megvalósítható,
hogy a rendeletet a község hivatalában elhelyezik, a kihirdetésekre általában meghatározott
helyre (hirdetőtábla) vagy egy napilapban közlés útján nyilvánosságra hozzák.62
         Ha jogszabály előírja, kötelező a felügyeletet gyakorló szerv közreműködése. 63
(Rendelet előzetes jóváhagyás64 vagy bemutatása.) Az első polgármester a rendeleteket
aláírja, ezt követően kerülhet sor a rendelet kihirdetésére65, illetve a hatályba lépésére.66
         Hivatalos lapja csak néhány nagyvárosnak van. A járások és a nagyobb városok
jogszabályaikat a napilapokban hirdetik ki. Miután a napilapok a legkisebb településekbe is
eljutnak, megállapítható, hogy a rendeletek kihirdetésének ez a formája ideális. A napilap
ebben az esetben tulajdonképpen a község hivatalos lapjává válik.
         Azonban megjegyezzük, hogy az a község, amely rendeleteit egy napilapban hirdeti
ki, maga is a napilap fizető ügyfelévé válik. Önkéntelenül is arra kényszeríti a polgárait, hogy
azt a bizonyos napilapot vásárolják. A napilapok ugyanakkor politikai, nemritkán
pártpolitikához kötött médiumok.67
         A rendelet-kibocsátás erősen formalizált eljárás, ha az eljárás bármely mozzanata
hibában szenved vagy az egyes eljárási mozzanatok sorrendjét nem tartják be, a rendelet nem
lép hatályba.68 Meg kell jegyezni, hogy természetesen egy eljárási hiba önmagában még nem
teszi a rendeletet tárgyi értelemben hibássá, ugyanis a formailag hibás, de tárgyi értelemben
helyes norma megsemmisítése több hátránnyal járhat, mint a hatályban tartása. 69 Azok a
rendeletek, amelyek a magasabb szintű jogszabályba ütköznek részben vagy egészben
semmisek. Az, hogy a képviselőtestület által rendelet-kibocsátási eljárásban hozott döntése
rendeletnek tekinthető-e vagy sem, a polgárok jogainak védelme szempontjából lényegtelen.70
         A községek külön törvényi felhatalmazás nélkül is jogosultak az eljárási hibákat
azáltal orvosolni, hogy az eljárást a hibás helytől újrakezdik, a következő állomásokat pedig
megismétlik és a meghozott rendeletet ex tunc léptetik hatályba.71
         A rendeletalkotási eljárásban gyakran kerülnek elő különféle „segédanyagok”, mint
például a mintarendeletek.
         A mintarendeletek problémaköre, azok szerepe a helyi jogalkotásban nyomós kérdés a
német szakirodalomban.72 A mintarendeletek egyrészről megkönnyítik a jogalkotási munkát,
segítenek a helyi jog egységesítésében, és – a joggyakorlathoz és jogfejlődéshez történő

62
   Községi törvény 26. szakasz 2. bekezdés
63
   A felügyeletet gyakorló szerv közreműködése nélkül a rendelet nem léphet hatályba.
64
    Jóváhagyási kötelezettséget a községi törvények vagy egyéb törvények akkor írnak elő, ha a
meghatározott ügyek az önkormányzati érdekeket különösen érintik vagy a tényállás, illetve a jogi
problematika nehézsége miatt a felügyeletet gyakorló szerv átfogó ellenőrzése kívánatosnak tűnik. Ilyen
rendeletek azok, amelyeket ex tunc kívánnak hatályba léptetni, illetve a kényszercsatlakozást és a
kényszerhasználatot elrendelő rendeletek. (Hans Pagenkopf: Kommunalrecht Bd. 1, Verfassungsrecht.
Köln, Berlin, Bonn. 1975. 100. o.)
65
   Azok a községek, amelyeknek nincs hivatalos lapjuk vagy a szervezeti és működési szabályzatukban,
vagy más határozatban rendelkezhetnek a rendeletek kihirdetéséről. [Verordnung über die amtliche
Bekanntmachung gemeindlicher Satzungen und von Rechtsvorschriften der Verwaltungsgemeinschaften,
1. § (1) bekezdés 1. mondat]
66
   Azok a rendeletek, amelyek ex tunc nem helyezhetők hatályba, legkorábban a kihirdetésüket követő
napon léphetnek hatályba. [Községi törvény 26. szakasz (2) bekezdés 2. mondat]
67
   Herbert Petzold: Die Veröffentlichung von Gemeindesatzungen (DVBl. 1967.) 612. o.
68
   BayVerfGHE vom 16. 3. 90, BayVBl 1991, 23 (24).; BayVerfGHE vom 23. 7. 92, BayVBl 1993, 725
(726).
69
   Otto Groschupf: Rechtspolitische Überlegungen zur örtlichen Rechtssetzung (DVBl. 1970.) 401. o.
70
   BayVerfGHE 16, 32, 38.
71
   Schmidt-Aßmann: Die kommunale Rechtsetzung im Gefüge der administrativen Handlungsformen und
Rechtsquellen (München, 1981.) 20. o.
72
   Ilyen mintarendeleteket az un. önkormányzati csúcsszövetségek (kommunale Spitzenverbände), a
minisztériumok , de ügyvédek is kidolgoznak.


                                                                                                          59
fokozatos hozzáillesztésükkel – a jogbiztonságot is szolgálják. Másrészről az önkormányzás
jogának nem jelentéktelen korlátozását is jelentik.
        Mindenképpen megállapítható, hogy a demokratikus várakozásokkal ellentétben a
helyi jogalkotásban nem a helyi népképviseleté, hanem a végrehajtó apparátusé a főszerep.
Mivel a rendeletek kibocsátásánál gyakran bonyolult és meglehetősen speciális közigazgatási
joganyagot kell alkalmazni és a sok város, valamint község nem rendelkezik az ezeknek a jogi
kérdéseknek a megoldásához szükséges személyzettel, valószínűsíthető, hogy gyakran
támaszkodnak a képviselőtestületek a mintarendeletekre.73
        A mintarendeletek egy része kötelezően figyelembe veendő a helyi jogalkotás során,
ilyenek például a belügyminiszterek által kibocsátott költségvetési mintarendeletek. A
mintától való mindenfajta eltérés jogellenes és a rendelet érvénytelenségét vonja maga után.
Mivel ezek a mintarendeletek nagyon komoly beavatkozást jelentenek az önkormányzati
autonómiába, ezért csak külön törvényi felhatalmazással bocsáthatóak ki. Másik oldalról
nézve nyomós közérdek szól amellett, hogy a helyi rendeletek egységes szabályozást
mutassanak. Egyébként a mintarendeletek nem többek egyszerű ajánlásnál.74
        A következőkben egy konkrét példa alapján kívánjuk meg szemléltetni, miképp folyik
a rendeletalkotási eljárás egy adott önkormányzatnál, esetünkben a nürnbergi városházán.
Nürnbergben a rendeletalkotási eljárásra vonatkozó részletszabályokat az un. ügyviteli
utasítás nürnbergi városi jog kibocsátásáról, módosításáról és hatályon kívül helyezéséről
(Geschäftsanweisung über Erlass, Änderung und Aufhebung des Nürnberger Stadtrechts vom
13. Juni 2001.) tartalmazza, mindazonáltal a város szervezeti és működési szabályzata is
tartalmaz néhány szabályt a jogalkotásra nézve (pl. rendeletek kihirdetése).
        Az ügyviteli utasítás jogi karakterét tekintve nem rendelet, hanem a város
képviselőtestülete által, a községi törvény 23-26. szakaszai felhatalmazása alapján kibocsátott
belső előírás (szabályzat).
        Az utasítás hatálya alá tartozik minden, a képviselőtestület által kibocsátott rendelet,
kivéve
        - a költségvetési rendelet és az
        - építésügyi rendeletek.




73
   Alexander Schink: Mustersatzungen – Ihre Entstehung und Umsetzung in der Kommunalverwaltung
(Zeitschrift für Gesetzgebung, 1986/1.).
74
   Vg. Vogelsang/Lübling/Jahn: Kommunale Selbstverwaltung (Berlin, 1997.) 125. o.


                                                                                                 60
        Városi jogot csak törvény vagy rendelet felhatalmazása alapján lehet
kibocsátani, annak keretei között. Az egyes rendelkezéseknek megfelelően világosnak
és pontosnak kell lenniük, különösen az adórendeletek és a szabálysértést megállapító
tényállások esetében.
        Általában nem tartalmazhatnak intern szabályokat (pl. melyik városi szervezeti
egység jár el), vagy a végrehajtási szervekre vonatkozó utasításokat és
formanyomtatványokat. A rendelet főszabályként a felhatalmazásra történő utalásból,
bevezetőből, tartalomjegyzékből és a tulajdonképpeni előírásokból áll. Az utasítás
részletesen szabályozza az egyes szövegrészek tartalmát, formáját. Az eljárás menete:
1. Előkészítés: minden városi szerv feladatkörében folyamatosan vizsgálja, hogy
    szükséges-e (célszerű, vagy magasabb jogszabály azt megkívánja stb.)
    rendeletalkotás, rendeletmódosítás, vagy rendelet hatályon kívül helyezése. Az a
    városi szerv, amelynek feladatkörébe a megalkotandó rendelet tárgya tartozik,
    tervezetet készít, valamint beszerzi a szükséges állásfoglalásokat. (A szakszerűség
    és a célszerűség érdekében más városi szervet is megkereshet.)
2. Ha magasabb jogszabály megkívánja, akkor a rendelettervezetet előzetes vizsgálatra
    be kell nyújtani a felügyeletet gyakorló szervhez (jelen esetben a Középfrank
    Kormányhoz).75
3. A rendelettervezetet az illetékes bizottság előzetesen megtárgyalja. A bizottság
    ajánlást tesz a képviselőtestületnek a rendelet kibocsátására, vagy ennek
    mellőzésére. A bizottság a szöveget is megváltoztathatja, ebben az esetben a
    tervezet visszakerül átdolgozásra ahhoz a városi szervhez, amely megalkotta.
4. Ha a rendelettervezetet a képviselőtestület elfogadta, azt a polgármester aláírja, és a
    város hivatalos lapjában közzéteszik.
5. A polgármesteri hivatalban egy külön szervezeti egység vizsgálja a rendelettervezet
    szövegének és az eljárásnak a törvényességét. (az un. Rechtsamt = Jogi hivatal)


            3.3. Az európai tapasztalatok – következtetések

         1. Az eddigiek alapján feltehetően kellő felelősséggel vállalkozhatunk arra, hogy
röviden összefoglaljuk azt a kritériumrendszert, amely ma (főleg Nyugat-Európában)
körülhatárolja, illetve meghatározza a helyi, önkormányzati jogalkotás hatóterületét. E rövid
és átfogó szempontsor összeállítása végső soron a magyar önkormányzati jogalkotást
meghatározó főbb zsinórmértékeket is jelzi, segít tehát eligazodni abban, milyen szerepet
szánjunk az új önkormányzati struktúra normaalkotásának.
         Főbb következtetéseink a következők:
a) Az önkormányzati jogalkotás modellezése nem szakítható ki az összefüggések
  rendszeréből, az nem vizsgálható önállóan helytől, időtől (és különösen) konkrét és adott
  struktúráktól elvonatkoztatottan. A mai, modern önkormányzati jogszabályalkotás képét
  különösen két tényező formálja; egyrészt a jogállami struktúra fejlettsége és konkrét
  megnyilvánulási módja, másrészt pedig az ezen belül létrejött önkormányzati rendszer. Az
  a megállapítás – akár tanulságként is – azonnal levonható, hogy önmagában az a puszta
  tény, hogy egy állami berendezkedés magán hordozza a jogállamiság ismertetőjegyeit, s
  kialakultak abban az önkormányzatok intézményei – még semmiféle biztosítékot nem
  jelent arra nézve, hogy maga az önkormányzati jogalkotás másutt is alkalmazható és
  követendő megoldásokat produkál. Ellenkezőleg: az egyes államok hagyományaiban,

75
  Hasonló megoldásokra találunk példát más nyugat-európai országokban is. Belgiumban például minden
községi „szabályozó aktust” 48 órán belül fel kell terjeszteni felülvizsgálatra a tartományi tanácshoz. Vö.:
Balázs István: A belga helyi önkormányzatok. (Magyar Közigazgatás, 1990/6. sz.)


                                                                                                               61
   történelmileg kialakult megoldásaiban olyannyira nagy különbségek mutathatók ki, amely
   eleve óvatossá tesz bennünket akkor, ha másutt már alkalmazott és bevált megoldások és
   módszerek átplántálásának kérdésében kell állást foglalnunk.
   A tapasztalatok recipiálása során továbbá semmiképpen nem szabad egy „ideális”
   jogállami berendezkedésből és önkormányzati rendszerből kiindulni. Reménykeltőbb és
   több eredményt ígérő az a módszer, amely a konkrét jogállami struktúrát és
   önkormányzati berendezkedést működésében, hagyományaival, feltételrendszerével együtt
   kíséreli meg megragadni, nem megfeledkezve a jelentkező működési zavarok
   figyelembevételéről, megfelelő mérlegre tételéről sem.
b) A modern önkormányzati rendszerekben komoly szerepet játszanak a hagyományok, a
   történelmileg kialakult beidegződések és formák. Ez a tény önmagában arra sarkall, hogy
   vegyük figyelembe a magyar önkormányzati jogalkotás történelmi múltját, kísérletet téve
   arra, hogy kigyűjthetők legyenek abból mindazok a tapasztalatok, amelyek akár a XX.
   század végi önkormányzati jogalkotás új alapokra helyezésénél is közvetlenül
   hasznosíthatók lehetnek.
c) Mint láttuk, mind a történelmi múltban, mind pedig a „nemzetközi tükörben” az
   önkormányzati jogalkotás múltja és jelene, nem különben perspektívái szorosan össze
   vannak kötve a központi és a helyi hatalom közötti munkamegosztással. Célszerű lenne
   tehát nálunk is feltárni, melyek ennek a kapcsolatnak a legfontosabb jellemzői, hol vannak
   azok a neuralgikus pontok, amelyek fékezői lehetnek egy „helyére tett”, vertikális
   hatalommegosztás viszonylag problémamentes egzisztálásának. Közelebbről itt a központi
   és a helyi jogalkotás konkrét kapcsolatának vizsgálatáról van szó, amelynek megnyugtató
   módon csak úgy tudunk eleget tenni, ha az egész magyar helyi jogot szisztematikus
   elemzés alá vetjük. Ennek révén – a helyi szabályozás tárgyköreinek mérlegretételével –
   sommásan ítéletet tudunk mondani arról is, mi jellemzi ma általánosságban a jogalkotás
   helyi műhelyeiből kikerült jogot, mennyiben felel az meg tárgyválasztásában,
   struktúrájában, jellegében és megoldásaiban azoknak az elvárásoknak, amelyeket a XXI.
   század elején reálisan felállíthatunk a helyi jogszabályalkotással szemben. Ennél a
   vizsgálódásnál ismét jó támpontokat jelenthetnek – mintegy beszámítási pontokként –
   azok a fejtegetések, amelyek a fejlett nyugati önkormányzati rendszerek jogalkotási
   gyakorlatának átfogó áttekintését célozták.

         2. Persze mindezeken túlmenően más tényezők, körülmények is közrejátszanak
abban, milyenné válik a magyar önkormányzati jogalkotás. A leginkább látszó bélyeg ezen
az önkormányzati rendszer maga. Nem hallgatható ugyanis el az, hogy miközben
Magyarországon 1990-ben alapvetően egy érzelmi alapon nyugvó, „erős felindulásból
elkövetett” önkormányzati rendszer jött létre, addig a számunkra – éppen az EU-hoz
csatlakozás jegyében – példaértékű európai helyi modell mögött az eredményesség, a
hatékonyság, a finanszírozhatóság szempontjai állnak. Az Európai Unióhoz közeledés
nemcsak jogharmonizációs kötelezettségeket jelent, de azt is feltételezi, hogy az
intézményrendszerek is közelítenek egymáshoz. A helyi jogalkotás terén követett gyakorlat –
mutatis mutandis – adaptációjánál mindenesetre erről – az ugyancsak nem lényegtelen –
körülményről sem szabad majd megfeledkezni.

4. A magyar önkormányzati rendeletalkotás de lege lata

        A fentiek ismeretében tekintsük át a hazai helyi jogszabályalkotást, éspedig két
vonatkozásban is:
        a) A tárgykört érintő alkotmányi és törvényi szabályozás
        b) Az önkormányzati rendeletalkotás általános jellemzői kapcsán


                                                                                           62
            1. A hatályos Alkotmány 44/A. §-ában közvetlenül és közvetetten is szó esik az
 önkormányzatok rendeletalkotási jogáról.
            Közvetlenül a 44/A. § (2) bekezdése említi: „A helyi képviselő-testület a
 feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű
 jogszabállyal.”
            Közvetetten akkor kerül szóba, amikor a megjelölt tárgy eleve csak önkormányzati
 rendeletben kerülhet szabályozásra, lévén, hogy az állampolgári jogokat és kötelezettségeket
 is érint. Ilyenek:
a) törvény keretei között megállapítja a helyi adók fajtáit és mértékét. [44/A. § (1) bekezdés
    d) pont];
b) törvény keretei között önállóan alakítja ki a szervezetét és működési rendjét. [44/A. § (1)
    bekezdés e) pont];
c) önkormányzati jelképeket alkothat, helyi kitüntetéseket és elismerő címeket alapíthat
    [44/A. §. (1) bekezdés f) pont].
            Az Ötv. 16. § (1) bekezdése értelmében: „A képviselő-testület a törvény által nem
szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása
alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.” Négy esetben kifejezetten is
utal az Ötv. a helyi rendeletalkotás lehetőségére. Ezek:
a) „A képviselő-testület a települési képviselőnek, a bizottsági elnöknek, a bizottság tagjának,
    a tanácsnoknak – törvény keretei között – rendeletében meghatározott tiszteletdíjat,
    természetbeni juttatást állapíthat meg.” [Ötv. 20. § (2) bekezdés]
b) „A képviselő-testület döntési jogot adhat bizottságainak és a bizottság döntését
    felülvizsgálhatja, önkormányzati rendeletben hatósági hatáskört állapíthat meg
    bizottságainak.” [Ötv. 23. § (2) bekezdés]
c) „A képviselő-testület önkormányzati rendeletben szabályozza a helyi népszavazás és népi
    kezdeményezés további feltételeit, az eljárás rendjét.” [Ötv. 50. § (3) bekezdés]
d) „A helyi önkormányzat meghatározott vagyontárgy vagy vagyonrész elidegenítését,
    megterhelését, vállalkozásba való bevitelét, illetőleg más célú hasznosítását
    önkormányzati rendeletben helyi népszavazáshoz kötheti.” [Ötv. 80. § (2) bekezdés]
            Az Ötv.-én kívül számos más ágazati törvény is expressis verbis utal a helyi
 rendeletalkotás lehetőségére. (Pl. lakástörvény, a szociális ellátásról és igazgatásról szóló
 törvény, a helyi adókról szóló törvény, környezetvédelemről, a területfejlesztésről és
 területrendezésről szóló törvény.)
            E széles jogszabályi háttér nyomán megalkotott és ma hatályos önkormányzati
 rendeletek száma 100.000 körülire tehető. Tárgyuk szerint az alábbi főbb csoportokba
 sorolhatók:
a) címek, elismerések, kitüntetések, szervezési ügyek;
b) helyi szolgáltatások;
c) közterület-használat, építésügy, lakásügy, vízügy, útügy, közlekedés, hírközlés;
d) környezet- és természetvédelem;
e) üdülőhelyi ügyek;
f) helyi adók, adó jellegű kötelezettségek (Hozzájárulások, díjak, pénzügyi támogatások);
g) állattartás;
h) áendészeti ügyek.
            A gyakorlatban – legalábbis az elvi jellegű kérdések közül – a legfőbb probléma az
 ún. „eredeti” jogalkotói hatalommal összefüggésben merült fel. Nem véletlen tehát, hogy
 erre a kérdésre maga az Alkotmánybíróság is több határozatában visszatért. Kimondta
 például, hogy nem jogosult a képviselő-testület az országos szintű jogszabály – külön
 felhatalmazás nélküli – olyan kiegészítésére, amely valójában jogszabály módosításnak


                                                                                              63
tekinthető. Ha tehát az országos szintű jogszabály valamely engedély kiadásához számszerű
előfeltételt állapít meg, a képviselő-testület e listát nem egészítheti ki továbbiakkal. Joggal
feltehető, hogy azt azért nem szabályozta, mert a törvényalkotó elegendőnek ítélte a felsorolt
előfeltételt; a lista bővítése tehát ellentétes lenne a törvényhozó akaratával Az Ötv. 16. § (1)
bekezdésének alkalmazása során „törvény” alatt az alkotmányosan kibocsátott országos
szintű jogszabályokat kell érteni. Alkotmányosan kibocsátottnak számít viszont az a
jogszabály, amely a megalkotásának időpontjában szabályozhatta azt a tárgykört, amelyre
vonatkozott. „Az Alkotmánybíróság ugyanakkor elvi jelentőséggel mutatott rá: az
önkormányzat rendelete nem alkotmányellenes pusztán amiatt, mert a Ctv. nem adott
kifejezett felhatalmazást a helyi önkormányzat számára a rendeletalkotáshoz. A képviselő-
testület ugyanis az Alkotmány 44/A. §-a (1) bekezdésének a) pontjában biztosított
alapjogával élt a rendelet megalkotásakor, így jogalkotási felhatalmazása magából az
alaptörvényből ered. Az Ör. nem sérti az Ötv. 16. § (1) bekezdését sem.” [47/1995. (VI. 30.)
AB határozat, ABH 1995. 510., 512.]

          2. Ez a kérdéskör valójában az önkormányzati rendelet jogforrási rendszeren belüli
helyének, szerepének problematikájával függ össze. Nem nevezhető véletlennek tehát, hogy
az új Alkotmány szövegtervezete újólag kísérletet tesz az önkormányzati rendelet
szabályozási tárgykörének körülhatárolására.
          „Az önkormányzat rendeletet ad ki:
a) a feladatkörében külön felhatalmazás nélkül, ha törvényben vagy kormányrendeletben
   nem szabályozott tárgykör rendezése szükséges, vagy
b) a törvényben kapott felhatalmazás alapján és keretei között a törvény végrehajtása céljából
   a helyi sajátosságoknak megfelelő részletes szabályok megállapítására.” (16. §)
Nem kizárt azonban az sem, hogy az Alkotmány végleges megszövegezésénél az
Alkotmány- koncepció több eleme is hasznosulni fog. Milyen „többlet” van még a
koncepcióban?
a) „Az Alkotmány a jogszabályok között rendelkezzen a törvényről, a kormányrendeletről, a
   miniszteri rendeletről és a helyi önkormányzat rendeletéről ...” [II. Rész I. fejezet 3. § (1)
   bekezdés]
b) „A helyi képviselő-testület, illetve a közgyűlés alapjogai - az adott tárgykört szabályozó
   törvény keretei között: (…)
   g) önkormányzati ügyekben rendeletet alkot és határozatot hoz, amelyet csak
       jogszabálysértés esetén lehet felülvizsgálni.” [III. Rész VIII. fejezet (6) bekezdés g)
       pont].
          Bár sem az Alkotmány-koncepció, sem pedig annak a szövegtervezete nem érinti a
dereguláció fontosságát, ez a munka a jövőben várhatóan mégis erősödni fog, s hatásaiban
közvetlenül érinti az önkormányzati rendeletalkotást is. A jogszabályok deregulációs
követelmények szerinti felülvizsgálatáról szóló 1004/1995. (I. 20.) Korm. határozat76 8/a
pontja szerint ugyanis: „A Kormány fontosnak tartja, hogy a központi deregulációs
intézkedések mellett a helyi önkormányzatok is megkezdjék saját rendeleteik és szabályozó
tartalmú határozataik felülvizsgálatát. Ezért felkéri a helyi önkormányzatokat, hogy a
központi dereguláció ütemezését és intézkedéseit értelemszerűen figyelembe véve mielőbb
alakítsák ki saját deregulációs programjukat és kezdjék meg annak végrehajtását.” (A
kialakult szabályozási tárgykörkatalógust a PÉLDATÁR tartalmazza.)




76
     Időközben hatályon kívül helyezte az 1062/2001. (VI. 26.) Korm. rendelet.


                                                                                               64
Az alábbiakban nézzük meg, milyen tartalmi és formai hibák terhelik az imént bemutatott
önkormányzati rendeleteket, majd pedig tegyünk kísérletet egy olyan eljárási
mechanizmusnak a felvázolására, amely lehetőséget és esélyt biztosít a hibák elkerülésére.




                                                                                        65
                                         PÉLDATÁR
                            1945 előtti szabályrendelet-tárgyak*

                                               A
                                            Községek

I. Az önkormányzat szervezete és személyzete általában

1. Szervezet
- Szervezési szabályrendelet

2. Személyzet
- A községi írnoki állásról,
- Levélhordói állás szervezéséről,
- Segédjegyzői állás betöltéséről.

II. Rendészet

- A község területén történt be- ill. kiköltözés kötelező bejelentéséről.
- Éjjeli őrség szolgálati kötelezettségéről.

III. Az önkormányzat pénzügyei

1. Adók, illetékek, díjak, stb. és kezelésük
- Bor, hús, sör, és égetett italok adójáról
- Az ingatlan vagyonátruházási illetékről
- Helyhatósági engedélydíjakról
- Az ásványvíz és szikvíz- adókról
- Hangversenyek, mutatványok, stb. után a községi szegény-alap részére fizetendő díjakról
- A vigalmi adóról

2. Pénztárkezelés, vagyonkezelés
- A tőkevagyon-alapról
- Az orvosi lakásépítési alap kezeléséről

IV. Építés, közlekedés, kommunális létesítmények, községi üzemek, tűzrendészet,
lakásbérlet

1. Építés
- Az utcarendezésről
- A község-rendezésről
- A községi utcák és terek befásításáról
- A község belterületén fekvő telkek kerítéssel való elválasztásáról
- A közterületek használatáról
- A házszámozásról és az utcák névvel való ellátásáról
- A község belterületén a gyalogjárdák építéséről és fenntartásáról.


*
 Összeállította: Dr. Kajtár István
Kivonat: "AZ ÖNKORMÁNYZATI JOGALKOTÁS MEGALAPOZÁSA" A helyi jogalkotás környezete. Az
önkormányzati szabályozás lehetséges perspektívái. Pécs, 1990. (Szerző: Kiss László)


                                                                                            66
2. Közlekedés
- A Sió folyó mellett megjelölt rakodóhely használatáról

3. Kommunális létesítmények, községi üzemek
- A községi téglaégető használatáról
- A községi vendégszobáról
- A községi elektromoshálózathoz kapcsolódó elektromos berendezésekre vonatkozó
szabályok

4. Tűzrendészet

- Tűzrendészeti szabályrendelet

V. A gazdaság szabályozása

1. Ipar, kereskedelem
- A hídmérleg elhelyezéséről és a hídmérleg díjak megállapításáról,
- A községi mázsa használatáról,
- A közhasználatra beszerzett mértékekről és mérlegekről,
- A vásári helypénzdíjszabásról,
- A házaló kereskedelem eltiltásáról,
- Szabályrendelet a hirdetések módjáról és díjazásáról,
- Magánjellegű hirdetmények hivatalos közzétételéről,
- A hirdetésekről és a dobolásokról,

2. Mezőgazdaság
- Legeltetési szabályrendelet (szr.)
- Marhalevél kezelési szabályrendelet.

V. Művelődés

1. Oktatás
2. Kultúra
- Hősi emlékmű-alap létesítéséről.

VII. Egészségügy, szociálpolitika, gyámügy

1. Egészségügy, közegészségügy
- A kútállvány és a kútszivattyú használatáról
- A közvágóhíd használatáról
- A húsvizsgálatról
- A köztemetőkről és a temetői rendről
- A halottkémlés módjáról és díjazásáról
- Halottaskocsi használatáról
- A gyepmesteri szolgálatról

2. Szociálpolitika
- A közsegély módjáról és szervezéséről
- A községi szegényházról



                                                                             67
                           Rendezett tanácsú (megyei) városok

I. Az önkormányzat szervezete és személyzete általában

1. Szervezet
- Szervezési szabályrendelet
- A város képviselő-testületének szervezetéről

2. Személyzet
- A város alkalmazottainak nyugdíj rendelete
- A családi pótlékról
- A napidíj emeléséről
- Az üzemi alkalmazottak fegyelmi vétségeiről.

II. Rendészet

- A város rendőrségének szervezéséről
- A város közrendészeti szabályrendelete
- A csendháborítás eltiltásáról
- Az éjjeli zenéről
- A zászlók mikénti kitűzéséről, utcán való hordozásáról és a sárkányozás eltiltásáról
- A bejelentési kötelezettségről

III. Az önkormányzat pénzügyei

1. Adók, illetékek, díjak, stb. és kezelésük
- Az ingatlanok telekkönyvi átírása után fizetendő városi átírási díjról
- A nyilvános vigalmak, mulatságok és előadások után szedendő vigalmi adóról
- A városi pezsgőadó életbeléptetéséről
- A város területén fogyasztott bor (pezsgő és habzóbor), hús, sör, és égetett szeszesitalok
után fizetendő városi bor és húsfogyasztási, ill. sör és szeszfogyasztási adópótlék kivetése,
beszedése, ellenőrzése és kezelése.
- Ásvány- és szikvízadóról
- A kövezethasználati díjak szabályozásáról
- A város területén fekvő ingatlanok értékemelkedése után kiszabandó járulékokról.
- A szállodaadóról
- A községi kötelékbe való felvételi díjakról.

2. Pénztárkezelés, vagyonkezelés
- A javadalmi hivatal szervezési szabályrendelete
- A vagyonkezelő hivatalokról és ellenőrzésükről
- Pénzkezelési és számviteli szabályrendelet.

IV. Építés, közlekedés, kommunális létesítmények, községi üzemek, tűzrendészet,
lakásbérlet

1. Építés
- Építkezési szabályrendelet
- Az aszfaltjáradék építéséről
- Az utcák, kocsi-úttesteinek burkolásáról, hidak és csatornák készítéséről


                                                                                           68
- Légoltalmi építési szabályrendelet
- A város területén fekvő területek felosztásáról és az új utcanyitással kapcsolatban az
érdekelt tulajdonosok által viselendő költségekről

2. Közlekedés
- A kerékpárok használatáról
- A sárvízi csatorna jobb partján kijelölt szabad kikötő megállapításáról s a rakodó tér
használatáért szedhető díjakról.
- A város területén közlekedő járműveknek jelzőtáblával való ellátásáról.
- A járdák, utak és terek szabadon tartásáról.

3. Kommunális létesítmények, községi üzemek
- Villamosmű-szabályrendelet
- Vízvezetékről
- A közművek szervezési szabályrendelete
- A csatornamű szabályrendelete
- A városi hűtőház és jéggyár üzemének viteléről

4. Tűzrendészet
- A tűzoltóság szervezési és szolgálati szabályrendelete

5. Lakásbérlet
- Lakásbérleti szabályrendelet

V. A gazdaság szabályozása

1. Ipar, kereskedelem
- Vásárrendtartás
- Az üzleti záróráról szóló szabályrendelet
- Piaci, vásári helypénzszedési szabályrendelet
- A bérkocsi-iparról
- A fogadó, vendéglő, kávéház és kávémérés iparokról
- A házaló kereskedés eltiltásáról
- A kéményseprő iparról
- A foglalkozást közvetítő és cselédszerző üzletről
- A hordár- vagy bérszolga iparról
- A zsibárus iparról
- A társaskocsi iparról
- A hirdetmények kifüggesztéséről
- A közhirdetésekről
- A vámszolgálat ellátásáról
- A géperejű (automobil), bérkocsiipar gyakorlásáról

2. Mezőgazdaság
- A mezőgazdasági bizottság szervezéséről és ügyrendjéről

VI. Művelődés

1. Oktatás
- A városi felsőkereskedelmi iskola szervezési szabályzata


                                                                                      69
2. Kultúra
A város mozgóképszínház kezeléséről
- Színházi szabályrendelet

VII. Egészségügy, szociálpolitika, gyámügy

1. Egészségügy, közegészségügy
- A város ügyvezető orvosának és a kerület orvosainak teendőiről és egymáshoz való
szolgálati viszonyáról, rendelési, beteglátogatási és műtétekért járó díjak és egyéb
közegészségügyi teendőkről.
- Köztemető-szabályzat
- A halottak kötelező halottasházi ravatalozásáról
- Sírásási díjak meghatározásáról
- A köztemető alap szervezete és a köztemetők rendezéséről
- A prostitúcióról (kéjelgésről)
- Köztisztaságról
- A járdák tisztántartásáról
- A háziszemét fuvarozásáról
- Az ürülék fuvarozásáról
- A gyepmesteri szolgálat ellátásáról

2. Szociálpolitika
- A mezőgazdasági munkások és napszámosok segélya-lapjáról
- A szeretetházról
- Az 1898: 21. tc. értelmében gyakorlandó közsegélyezés módjáról és mérvéről

3. Gyámügy
- A gyámpénztári pénzkezelési rendszerről, a gyámpénz-tárban                 kezelt   pénzek
gyümölcsöztetéséről és a tartalékalap javára levonható jutalékokról.

IX. Egyéb

- Légoltalmi szabályrendelet

                               Törvényhatósági jogú városok

I. Az önkormányzat szervezete és személyzete általában

1. Szervezet
- Önkormányzati (szervezeti) szabályrendelet
- A törvényhatósági választókerületek területi beosztásáról és az egyes választókerületekben
választandó törvényhatósági bizottsági rendes és póttagok számáról.
- A törvényhatósági kisgyűlés tagjainak számáról
- A törvényhatósági közgyűlés és kisgyűlés ügyrendjéről
- A törvényhatósági bizottsági tagságból kizáró okokról
- A törvényhatósági bizottság által alakítandó szakbizottságok szervezéséről és ügyrendjéről.

2. Személyzet
- A városi kezelőkről és kezelőnőkről


                                                                                           70
- A díjnokokról
- A beteg- és balesetbiztosításra kötelezett városi irodai alkalmazottaknak betegség, vagy
baleset esetén való kártalanítási igényeiről
- Nyugdíjszabályrendelet
- A város alkalmazottainak családi pótlékáról
- A betegségben vagy szellemi fogyatkozásban szenvedő és munkaképességét egy év
lefolyása alatt vissza nem nyert törvényhatósági tisztviselővel, segéd- és kezelő-személyzeti
taggal szemben követendő eljárásról
- Azon választott törvényhatósági tisztviselőkkel szemben követendő eljárásról, kik a
fegyelmi vizsgálat elrendelése után lemondanak.
- Az egyenruházott városi alkalmazottak természetbeni ruhailletményeiről.

II. Rendészet

- A csendháborítás eltiltásáról
- A csend és rendháborítás eltiltásáról
- Az uszodákról, szabadfürdőkről és a vízből való mentésről
- A 15. éven aluli gyermekeknek a nyilvános mulató-helyekről való távoltartásáról
- A 13. éven alul levő gyermekeknek a dohányzástól eltiltásáról, illetőleg a 15. éven aluli
gyermekeknek a mulatóhelyekről való eltiltásáról
- Az alkalmi éjjeli szállásadásról
- A lakásváltozások nyilvántartásáról
- A város területén tartózkodó külföldiek nyilvántartásáról
- Az idegenek nyilvántartásáról
- A város bejelentési hivatalának szervezetéről és kezeléséről
- A rendőri bejelentésekről és a külföldiek nyilvántartásáról
- A női kiszolgálásnak vendéglőkben, kocsmákban, stb. való korlátozásáról

III. Az önkormányzat pénzügyei

1. Adók, illetékek, díjak stb. és kezelésük
- A város területén fogyasztott bor, hús, sör és égetett szeszesitalok után fizetendő városi
bor- és húsfogyasztási adóról, illetve sör és szeszfogyasztási adópótlék kivetéséről,
beszedéséről, ellenőrzéséről és kezeléséről stb.
- A vigalmi adóról
- Az ingatlan vagyonátruházási illetékről
- Magánfelek részére kiállított okmányok díjairól és a városi bélyegjegyekről, kezelésükről
- A bizonyítványokért és másolatokért fizetendő díjakról
- Az illetőségi ügyekben szedhető díjakról
- Az országos vásárok alkalmával felállított magán és városi sátrak, valamint az elfoglalt
földterület után fizetendő bérlet- és területdíjakról
- Vásári és piaci helypénzdíjszabályzat
- A mező őrpénzek aranykoronában való megállapításáról
- A szikvíz megadóztatásáról és a megadóztatás körül követendő eljárásról.
- Az ásvány és gyógyvíz után fizetendő városi fogyasztási adóról és a megadóztatás körül
követendő eljárásról
- A kövezetvámról
- A város községi kötelékébe való felvételért fizetendő díjak kivetéséről és beszedéséről
- A városban rendezendő nyilvános mulatságoknak, hangversenyeknek, mutatványok
engedélyezéséről és az engedélyek után fizetendő díjakról.


                                                                                           71
- Az ideiglenesen adómentességben részesülő új házak községi pótadójáról
- Az anyakönyvi kivonatok kiállításáért, valamint a családi értesítők kiállításáért járó díjak
bevételezéséről és elszámolásáról
- A törvényhatósági segéd- és kezelőszemélyzet, a községi tanítók stb. bírságpénzeinek
hovafordításáról
- A közlekedési adóról
- A kerékpáradóról
- A szállodaadóról
- A városi vigalmi adóról
- Az ebadóról (ebtartásról)
- A házbérfillérek beszedéséről és kezeléséről
- A szesz, pálinka és pálinka nemű italok után fizetendő városi fogyasztási illetékek
beszedéséről és ellenőrzéséről

2. Pénztárkezelés, vagyonkezelés
- A törzsvagyonról
- A számvitelről, pénztárkezelésről és a pénztár megvizsgálásáról
- A város főpénztárának szervezetéről és hatásköréről
- Tartalékalap létesítéséről
- A behajthatatlannak bizonyult községi adók leírásának ellenőrzésére rendelt bizottságokról
- A város javadalmainak házi kezeléséről és a javadalmi hivatal rendezéséről.

IV. Építés, közlekedés, kommunális létesítmények, községi üzemek, tűzrendészet,
lakásbérlet

1. Építés
- Építési szabályrendelet
- A járdák lerakásáról
- A város területén készítendő és használható falazó, burkoló, kövező tégla, úgy a
közönséges fedőcserép méreteinek megállapításáról
- A közterek, közutak és utcák burkolásának védelméről
- Az útvonalhálózat megállapításáról
- A város területén fizetendő út-, járda- és csatornaépítési járulékokról
- Az építési körzetekről
- A közterület fölé nyúló ponyvák engedélyezésének feltételeiről
- Az újonnan nyitandó, valamint meglevő de burkolatlan utcáknak a burkolásáról
- A város területén fekvő telkek felosztásánál követendő eljárásról

2. Közlekedés
- Az útmester szolgálati viszonyáról
- A közutakról és vámokról szóló 1890. I. tc. alapján a törvény büntető határozatainak a
város belterületére és azon átvonuló bármely útra és műtárgyra való alkalmazásáról, továbbá
némely büntető határozatának kiegészítéséről, módosításáról és hatályon kívül helyezéséről
- A város területén levő közutakon való hajtásról, kitérésről
- A kocsizás és lovaglás tilalmáról
- A kocsiközlekedés korlátozásáról
- A villamos közúti vasút biztonságáról
- Az árunak a járdán és a boltok előtt való lerakásáról
- A járdákon a közlekedést akadályozó cselekmények betiltásáról
- A járdákon, utcákon és tereken a közlekedést akadályozó cselekmények betiltásáról


                                                                                            72
3. Kommunális létesítmények, községi üzemek
- A városi vízművek szervezési és üzemszabályzata a városi vízvezeték szabályzata és
árjegyzéke
- A csatornázásról
- A kommunális üzemek létszámáról
- A községi (városi) zálogintézet szervezetéről, kezeléséről és szolgálati szabályzatáról
- A városi gáz- és villamosművek üzletszabályzatáról
- A városi gáz- és villamosművek szervezetéről és igazgatásáról

4. Tűzrendészet
- A tűzrendészetről
- A város hivatásos tűzoltóságának szervezetéről és szabályzatáról
- A tűzrendészeti eljárások után járó díjakról
- A tűzifának a városon kívüli elhelyezéséről

5. Lakásbérlet
- A lakásbérletről
- A lakáshivatal ügyrendjéről

V. A gazdaság szabályozása

1. Ipar, kereskedelem
- A kéményseprőipar gyakorlásáról
- A foglalkozást közvetítő (cselédszerző) iparnak a város területén való gyakorlásáról
- A bérkocsiiparról
- A rendes járatú, időhöz kötött személyszállítási, vagyis társas kocsiiparról
- A közhelyről űzött géperejű bérkocsi (autótaxi) ipar gyakorlásáról
- A hordár és bérszolgaiparról
- A város területén kiadható házalási engedélyek számáról
- A házalókereskedés eltiltásáról
- A zsibáruskodásról
- A kiadható zsibárus engedélyek számának megállapítá-sáról
- A marhavásár rendezéséről
- a piaci kofák elővásárlásáról
- Egyes élelmiszerek kötelező árusításáról
- A hirdetési jog gyakorlásáról
- A korcsmákról, sörházakról és pálinka-mérésekről
- A fogadók, szállodák, vendéglők, kávéházak, kávémé-rések nyitva tartásáról, az azokban
követendő rendtartásról
- Az üzleti záróráról
- A korcsmai hitelről
- Az élelmiszer- és iparcikkek vásárrendezéséről

2. Mezőgazdaság
- A városi közlegelő használatáról és a pásztorokról
- A pásztorokról
- A magánlegeltetésről
- Legeltetésről
- A szarvasmarha-, sertés és juhtenyésztésről


                                                                                       73
- Az állattenyésztésről
- A fedeztetési díjakról
- A szarvasmarha és sertéstenyésztésről
- A város vadászati jogának haszonbérbeadásáról és a vadászat gyakorlásáról
- Az okszerű vadászat biztosításáról a város területén
- A szőlőkbeni rend megállapításáról és a hegyrendőrség szervezéséről
- Hegyrendőri szabályzatról
- Szőlőrendészeti tilalmakról
- Hegymesteri szabályzatról
- A városi mező- (hegy-, illetve szőlő) őrökről
- A sajáttermésű boraikat kimérők által megtartandó záróráról
- A város területén a phyloxera ellen való védekezésről
- A borellenőrző bizottságok szervezéséről és ügyrend-jéről
- A hordójelző hivatalokról
- A birtok határainak jelöléséről
- A gyümölcsfákra kártékony állatok és növények elleni kötelező védekezésről
- A faiskolákról és a fásításokról
- A hernyóírtásról
- A helyhatósági állatorvosok alkalmazásáról
- Az állatorvosok magángyakorlata díjazásáról
- A hulladék fa szedés tilalmáról

VI. Művelődés

1. Oktatás
- Az iskolai rend védelméről
- A zeneiskola szervezetéről
- A felsőkereskedelmi iskoláról
- A városi fiú iskola tandíjkedvezményeiről
- Az iparos és kereskedelmi tanonciskola tandíjáról
- A tanonciskola szervezeti szabályzatáról

2. Kultúra
- Színházi szabályrendelet
- A színügyi bizottságról
- Múzeum és könyvtár szabályrendelet
- A városi (régiség) múzeumról
- A város területén eszközlendő régészeti ásatásokról
- A mozgóképszínházról
- A városi (közművelődési) könyvtár szervezetéről és kezeléséről
- A nyaralótelepekről

VII. Egészségügy, szociálpolitika, gyámügy

1. Egészségügy, közegészségügy
- A közegészségről és a köztisztaságról
- A közkórház alapszabályairól
- Házirend a városi kórház betegei számára
- A fertőző betegségek körüli eljárásról és a fertőtlenítésről
- A köztemetőkről


                                                                               74
- Temetőrendezésről
- A prostitúcióról (a kéjelgés, bordélyházak és a kéjnők)
- Köztisztasági szabályrendelet
- A gyalogjárók (járdák) tisztántartásáról
- A szállodákban és vendégfogadókban, valamint a nyilvános fürdőkben a már használt
fehérneműk által terjesztett ragályos betegségek megakadályozásáról
- A háziszemét gyűjtéséről, fuvarozásáról és elhordásáról
- A szemét kihordásáról
- A pöcegödrök tisztításáról és a városi gyepmester díjairól
- A városi gyepmesteri telepen épült járványistálló használatáért fizetendő díjakról

2. Szociálpolitika
- Szegényházi szabályrendelet
- Az egyesített gyermekmenhelyekről
- A szegényintézet ügyviteli szabályairól
- A városi polgárotthon igazgatásáról
- Az 1898:II. tc. értelmében létesítendő mezőgazdasági munkássegélyalap szervezéséről és
kezeléséről

3. Gyámügy
- Árvaszéki szabályrendelet
- Gyámpénztári szabályrendelet
- A gyámpénztári pénzek kezeléséről és gyümölcsöztetéséről

VIII. Munkaviszonyokra (munkavédelemre) vonatkozó kérdések

- A cselédszegődtetésről és nyilvántartásról
- A gazdasági cselédek bérleveléről
- A város területén építendő cselédlakásokról
- A közműves munkával foglalkozó munkaadókról és a segédszemélyzet munkarendjéről
- A gőzcséplő és egyéb gazdasági gépek körül foglalkozó munkások testi épségének
megóvásáról
- A testi biztonságot és életet veszélyeztető munkálatoknak derékheveder alkalmazása
mellett teljesítéséről
- Az emeleti ablakok tisztításáról

IX. Egyéb

- A város címerének magánosok és intézmények általi használatáról.

                                        Vármegyék

I. Az önkormányzat és személyzete általában

1. Szervezet
- Szervezési szabályrendelet
- A közgyűlések tartásáról, az elnöklésről, az ügy- és tanácskozási rendről, a névszerinti és
titkos szavazásról, a költségvetés, a zárszámadás tárgyalásának módjáról, valamint a
kisgyűlés tagjainak választásáról, ülései számáról és ügyrendjéről
- A törvényhatósági kisgyűlés tagjainak számáról


                                                                                           75
- A törvényhatósági választókerületekről és az egyes választókerületekben választandó
törvényhatósági bizottsági tagok számáról
- A megyei közgyűlések számáról, idejéről és ügyrendjéről, valamint a szakbizottságok
szervezetéről (az 1929:XXX. tc. értelmében)
- A megyei kisgyűlés rendes üléseinek számáról, idejéről és ügyrendjéről
- A közgyűlés ügyrendjéről
- A közgyűlések tartásáról, az elnöklésről, az ügy- és tanácskozási rendről, a névszerinti és
titkos szavazás módjáról
- Szolgabírói kirendeltség létesítéséről
- A vármegye közigazgatási járásainak, járási székhelyeinek, a tiszti-, segéd-, kezelő- és
szolgaszemélyzet létszámának, szervezetének és hatáskörének megállapításáról

2. Személyzet
- A vármegyei és községi alkalmazottak nyugdíjellátásáról
- Vármegyei nyugdíj-szabályrendelet
- A vármegyei járási erdőőrök nyugdíj-szabályrendelete
- A díjnokok szolgálati viszonyainak és illetményeinek rendezéséről
- A vármegyei ügyviteli szabályzat 25. és 30. §-a alapján igényelhető napidíjakról és
átköltözködési illetményekről
- A törvényhatósági tisztviselővel a segéd- és kezelőszemélyzet tagjával szemben az egy
éven túl terjedő betegség, vagy szellemi fogyatkozás esetében követendő eljárásról
- A fegyelmi eljárást megelőző vizsgálat elrendelése után hivataláról lemondott választott
tisztviselővel szemben követendő eljárásról
- A megyei nyugdíjintézetről
- Az állami kezelésben lévő erdőknél és kopár területeknél alkalmazott és a közös erdőőrzési
szervezetbe tartozó járási erdőőrök, valamint azok özvegyeinek és árváinak ellátásáról
- A vármegyénél segélydíjjal alkalmazott és díjtalan közigazgatási gyakornokok és
orvosgyakornokok segélydíjainak, továbbá a vármegye kis- és nagyközségeiben
rendszeresített állásban alkalmazott községi díjnokok havidíjának betegségük esetén való
kiszolgáltatásáról

3. A vármegye községeivel kapcsolatos szervezeti és személyzeti kérdések

- A községi szervezési irányelvek megállapításáról
- Községi jegyzői nyugdíjszabályzat
- A községi kör- és segédjegyzők szabadságidejéről és az ezzel kapcsolatos helyettesítésről
- A körjegyzői fizetési alapról
- A községi jegyzők magánmunkálatairól
- Községi és körjegyzők, okleveles segédjegyzők, községi és körállatorvosok, községi
mérnökök és egyéb községi közigazgatási alkalmazottak, valamint azok özvegyei és árvái
nyugdíjintézetéről
- A községi pénztári kezelés és számvitel módjáról
- A körjegyzőségekben szervezendő állásokról

II. Rendészet

- A nyilvános helyen elkövetett botrányos csendzavarásról
- A helyiségekben való lövöldözés eltiltásáról
- A közcsend és közrend háborítása által elkövetett kihágásokról
- A 15. éven aluli életkorú gyermekeknek a mulatóhelyekről való távoltartásáról


                                                                                           76
- Az életkor 15. éve alatt lévő gyerekeknek a dohányzásról való eltiltásáról
- A fegyvertartási engedélyekről, nemkülönben a fegyver és lőszer árusításáról
- A külföldiek és idegenek nyilvántartásáról
- A villamosberendezések védelméről

III. Az önkormányzat pénzügyei

1. Adók, illetékek, díjak, stb. és kezelésük
- Megyei pótadóról
- A fegyelmi úton befolyó pénzbírság hovafordításáról, behajtásáról, ellenőrzéséről,
kezeléséről és elszámolásáról
- Ebadóról
- Az anyakönyvi kivonati díjak bevételezéséről, kezeléséről és elszámolásáról
- A községi közmunka összeírásáról, megváltásáról, a váltságösszeg behajtásáról és
felhasználásáról
- A községi közmunka összeírásáról
- Az 1939-:IV. tc. alapján kiadott 7120/1939. ME. rendelet értelmében kiállított
tanúsítványokért szedhető díjakról
- A katonabeszállásolás terhének arányosabb megvalósítása céljából, az 1879:XXXVII. tc.
alapján kivetendő megyei pótadóról
- A hangversenyek, mutatványok, stb. engedélyezése után a községek szegény-alapjai javára
fizetendő díjakról, továbbá a fogadók, vendéglők, kávéházak, korcsmák és sörházak
záróráinak meghosszabbításáról és a meghosszabbításról fizetendő díjakról
- A törvényhatósági útadónak természetben való teljesítéséről
- Az egyenes adót nem fizetők, de útadó fizetésre kötelezettek összeírásának módjáról
- Fürdő- ill. gyógydíjak, engedélyeztetni kért zenedíjak beszedéséről, kezeléséről,
hovafordításáról
- Az anyakönyvi kivonatokért és családi értesítők kiállításáért, valamint záradékolásért járó
díjak bevételezési, kezelési elszámolási módjáról

IV. Építés, közlekedés, kommunális létesítmények, községi üzemek, tűzrendészet,
lakásbérlet

1. Építés
- Építkezési szabályrendelet
- Az építkezések engedélyezéséről, valamint a meglevő épületeknél az építkezéseknél
figyelembeveendő rendészeti követelményekről
- A Balaton-parti építkezésekről
- A Balaton parti telkek parcellázásáról
- Az építkezéseknél használt falazó és burkoló téglák, valamint a fedélcserepek méretének
megállapításáról

2. Közlekedés
- A községi közlekedésről (vicinális) és községi közdűlő utakról készítendő törzskönyvek
összeállításáról és kezeléséről
- Az 1890:I. tc. némely büntető határozatainak módosításáról a községi közlekedési
(vicinális) s a községi (közdűlő) közutakról
- A magánhasználatra szolgáló kompoknak (réveknek), hajóhidaknak forgalomba helyezésük
előtt foganatosítandó hatósági megvizsgálásáról és a forgalombiztonsági szabályok
megállapításáról


                                                                                           77
- A törvényhatósági közutakra hófúvás, hegyomlás és árvíz alkalmával előforduló
közlekedési veszélyeknek és akadályoknak az elhárításáról és megszüntetéséről
- A törvényhatósági útbiztosoknak szolgálati viszonyairól, minősítéséről és hivatalos
teendőiről
- Az útkaparók szolgálati viszonyairól, és hivatali teendőiről
- A vármegyei háztartási alap tulajdonában álló személyszállító gépkocsi igénybevételéről és
fenntartásáról
- A vármegyei közúti alap tulajdonában álló személyszállító gépkocsi igénybevételéről és
fenntartásáról

3. Tűzrendészet
- Tűzrendészeti szabályrendelet
- A községi tűzrendészetről

V. A gazdaság szabályozása

1. Ipar, kereskedelem
- A fogadó-, vendéglő, kávéház és kávémérési iparokról
- A korcsmai zárórákról
- A korcsma, sörház és pálinkamérési üzletekről
- A Balaton parti községekben, gyógy- és üdülőhelyeken gyakorolható szállodai, panzió- és
vendéglő- iparokról
- A zsibáruskodásról
- A zsibárus iparengedélyek számának megállapításáról
- A vármegye területén kiadható ószeres iparengedélyek számának megállapításáról
- A magánhirdetmények megrongálásáról és eltávolításáról
- A fűszerpaprika-készítő ipar gyakorlására jogosító iparengedélyek számának korlátozásáról
- A foglalkoztatást közvetítő és cselédszerző üzletekről
- A korcsmai hitelről
- A rendes járati időhöz kötött személyszállítási, vagyis társaskocsi iparról
- A bérkocsi-iparról
- A gépjárművel közhelyen, közterületen, a közönség rendelkezésére álló gépjárművel űzött
bérkocsi (autó-taxi) ipar gyakorlásáról
- Községi és magántulajdont képező, de csak saját célra termelő kő-, agyag-, homok-,
kavics- és palabányák nyitásáról, üzembentartásáról és az azokban dolgozó munkások testi
épségének és egészségének védelméről
- A hordár vagy bérszolga- iparról
- A kéményseprési iparról
- A kéményseprő munkakerületek megállapításáról
- A bank- és pénzváltó üzletek számának megállapításáról
- Fürdőhelyeken a hatósági lakásközvetítésről
- Fürdőszabályzatról
- Gyógyfürdő fürdőszabályzatról
- A vásári rendtartásról
- A piaci helypénz kezeléséről
- A malomrendtartásról
- A házaló kereskedelem eltiltásáról
- A házalási engedélyek számának megállapításáról
- A vásárok és hetipiacok rendtartásairól, és helypénz-szedéséről



                                                                                          78
2. Mezőgazdaság
- Az állatorvosi körökről
- Az állattenyésztési szabályrendelet
- A szarvasmarha, sertés és juhtenyésztésről
- A szarvasmarha, sertés- és juhtenyésztésről, valamint a közlegelőkről
- A szarvasmarha-tenyésztésről
- A szarvasmarha- és sertéstenyésztésről
- A közös pásztorokról
- A törzskönyvezés elrendeléséről és köztenyésztésre törzskönyvezett bikák használatáról
- A magánménekkel való fedeztetés korlátozásáról
- A keleti marhavész behurcolásáról
- Lótenyésztésről
- A lótenyésztésről és a köztenyésztésre szánt ménlovakról
- Az országos állatvásárok, állatkiállítások és állatdíjazások rendtartásáról
- A vármegyei apaállat biztosítási alapról
- Az állattenyésztési alapról
- Állategészségügyről
- A marhalétszám közrendőri tekintetből szükséges nyilvántartásról és a pásztorok felett
felügyelet gyakorlásáról
- A pásztorok lótartásának eltiltásáról
- A szolgálatban lévő juhászok juhtartásának eltiltásáról
- A községi vadászati jog bérbeadásáról és gyakorlásáról
- A szőlővel és gyümölcsfával beültetett területek nyilvántartásáról
- A borellenőrző bizottságok szervezéséről és ügyrendjéről
- A philoxera elleni védekezésről
- A Saját termelésű boroknak palackokban való árusításáról
- A törvényhatósági hordójelző hivatalokról
- A mérték- (hordó) hitelesítő hivatalok által szedhető raktárdíjakról
- A földbirtok határainak jelzéséről
- A községi faiskolák létesítéséről, kezeléséről és az utak befásításáról
- A faiskolákról és fásításokról
- A hernyók és kártékony rovarok kiirtásáról
- Az arankaírtás eredményesebbé tételéről
- A kukoricamoly elleni védekezésről
- A mezei egerek (pockok) irtásáról
- A gabonaüszög elleni védekezésről, ill. a vetőmag-gabona kötelező csávázásról
- A gyümölcsfák kártevői elleni kötelező védekezésről
- Az állatorvosok teendőinek beosztásáról és a vármegye állategészségügyi beosztásáról
- Állatorvosok magángyakorlatának díjazásáról
- Árvízvédelmi szabályrendelet

VI. Művelődés

1. Oktatás
- Az állandó népnevelési bizottság szervezetéről, az iskolai rend védelméről
- Az iskolai mulasztás meggátlásáról
- A tanítóknak a Vármegyei Általános Tanító Egyesület ülésein való részvétel alkalmával
felmerülő költségeinek a községek által leendő megtérítéséről

2. Kultúra


                                                                                      79
- A vármegyei múzeum szervezéséről
- A magyarosítási, illetve közművelődési alapítványról szóló alapítólevél végrehajtásáról
- A fonóházakról
- A vármegyei múzeum szervezéséről

VII. Egészségügy, szociálpolitika, gyámügy

1. Egészségügy, közegészségügy
- A megyei közkórházak alapszabályairól
- A bábaügy rendezéséről
- A községi és körorvosok rendelési és látogatási díjairól
- A községi és körorvosok mellékjárandóságairól
- Az anya- és csecsemővédelmi támogatásról
- A temetőkről és a temetkezésekről
- A köztisztasági szabályrendelet

2. Szociálpolitika
- A vármegyei szegényalap létesítéséről, kezeléséről és javadalmazásáról
- A községi segélyalapokról

3. Gyámügy
- Gyámügyi szabályrendelet
- Gyámpénztárakról
- A gyámoltak és gondozottak vagyonáról, pénzügyi gyümölcsöztetéséről és a tartalék-alap
javára levonható jutalékokról
- Az árvaszék illetőségi körébe tartozó kiskorúak, árvák és gondnokság alatt állók
vagyonának a tűzkár elleni biztosítása kapcsán a biztosító intézet által befizetett térítési díjak
felhasználásáról.

VIII. Munkaviszonyokra (munkavédelemre) vonatkozó kérdések

- A gőzcséplő és egyéb gazdasági gépek körül foglalkozó munkások testi épségének
megóvásáról
- A háztartási cselédek szolgálati idejének nyilvántartásáról
- A gazda és a gazdasági cseléd közötti jogviszony szabályozásáról (az 1907:XLV. tc.
alapján)
- A gazdasági cselédek lakásairól, azok építéséről és átalakításáról
- A magántulajdont képező bányáknál alkalmazott munkások elvérzésének
megakadályozásáról
- A gazdasági cselédek díjlevéllel való ellátásáról.




                                                                                               80
                            A tanácsi rendeletek jellemző tárgykörei*

Arborétum (Növénykert) fenntartása
Állati hulladék megsemmisítése és a dögkutak
Állatkihajtás rendje
Állattartás
Baromfiak és ebek tartása
Belterületi közlekedés rendje
Belterületi utak kialakítása, karbantartása
Beruházások rendje
Búcsúvárások tartása
Díszpolgári cím alapítása és adományozása
Díszsírhelyek adományozásának rendje
Dűlőutakon, határmezsgyében, árokpartokon a gyomnövények irtása
Ebtartás
Elöljáróságok hatáskörének megállapítása
Előzetes hatósági vizsgálatokhoz (engedélyhez kötött élelmiszerek forgalomba hozatala)
Élelmiszerárusítás szabályai közterületeken
Élősövények ápolása, kezelése
Épületek és közterületek fellobogózása, ünnepi feldíszítése
Felügyelet nélkül hagyott ebekkel kapcsolatos eljárás
Fiatal Házasok Otthonának létrehozása és működési rendje
Fizetővendégszolgálat
Folyópart (Balaton part) használata
Földgázszolgáltatás és hasznosítás
Főútvonalon lévő üzlethelyiségek homlokzatának kialakítása
Fürdőzés rendje
Garázsépítés szabályai
Gyógy- és üdülőhelydíj
Gyógy- és üdülőhelyi feladatok
Halotthamvasztás rendje
Hangoshíradó használata
Használt könyvek és sajtótermékek nyílt árusítóhelyen történő eladása, illetőleg forgalomba
hozatala
Hatósági jogkör megállapítása bizottságok részére
Házadó megállapítása
Házfelügyelők feladatai
Házhelyrendezés helyi szabályai, követelményei
Házkezelői szolgáltatások
Helyi adójogalkotás
Helyi címer, zászló alapítása, használata
Helyi építési előírások megállapítása
Helyi kitüntetések alapítása és adományozása
Helyi költségvetési rendelet
Helyi népszavazás, népi kezdeményezés rendje
Helyi rendeletalkotás eljárási rendje
Helyiséggazdálkodás pályázati rendszere
Helyszíni bírságolás
*
 Kivonat a "Módszertani Útmutató az önkormányzatok rendeleteinek felülvizsgálatához és alkotásához" című
könyvből (Szerzők: Bércesi Ferenc - Kiss László, Pécs, 1990)


                                                                                                           81
Hétvégi üdülők, házi kertek, kertparcellák növényvédelme
Hirdetmények elhelyezése és eltávolítása
Homok, agyag, feketeföld kitermelőhelyek kijelölése, használata
Intézményes szemétszállítás rendje
Kapubejáratok híddal való ellátása
Kapuzárás rendje
Kerékpárok megőrzése
Kéményseprés
Kitüntető díjak alapítása és adományozása
Kőbányában végzett egyedi nagyrobbantások alkalmával követendő eljárás
Közhasználatú zöldterületek fenntartása és használata
Közintézmények kettős nyelvű felirattal való ellátásáról
Közkifolyók használatáért járó vízdíj megállapítása
Környezetvédelem
Közművesítés helyi feladatai
Közműves vízellátás szabályai
Közműves csatornázás
Közösségi antennarendszerek üzemeltetése
Közös dűlőutak használata és karbantartása
Községi évkönyv felfektetése, az abban történő bejegyzések rendje
Közösségi rendtartás
Közterület-foglalás szabályai
Közterület-felügyelet létrehozása
Közterület-használati díj megállapítása
Közterületek felbontásának és helyreállításának rendje
Közterület-használat szabályai
Közterületek védelme
Köztisztaság fenntartása
Közutak fenntartása és karbantartása
Közüzemi és egyéb díjak, valamint a tanácsi kezelésű lakások lakbérének beszedése
Kukoricaszár betakarítása
Külterületen a "kerület" helyett a "körzet" kifejezés alkalmazása
Lakásépítés és fenntartás helyi támogatása
Lakás használatbavételi díj megállapítása
Lakásigénylések társadalmi elbírálása
Lakások elosztása és az igényjogosultság elbírálása
Lakóbizottságok feladatai és működési rendje
Lakóházak házirendje
Legelő- és rétgazdálkodás rendje
Legeltetési bizottság működési rendje
Legeltetés szabályai
Melléképületek, melléképítmények építésének rendje
Mezőgazdasági őrszolgálat fenntartása
Mérlegek használata és használat díja
Mintarendeletek
Motorcsónakok közlekedési rendje
Műemlékvédelem
Művelődési Ház használati rendje
Nem lakás céljára szolgáló építmények adómértékének és az adómérséklés
feltételrendszerének megállapítása


                                                                               82
Nemzeti és etnikai kisebbségek jogai érvényre juttatásának helyi feladatai
Nemzetiségi hagyományok ápolása
Nemzetiségi jogok érvényesülésének előmozdítása
Önkormányzati jelképek alakítása
Önkormányzati tulajdonban álló házingatlanok elidegenítése
Parkerdő (Szabadidőközpont) használata
Parkok, zöldterületek, köztéri szobrok védelme
Parkolóhelyek üzemeltetése
Piaci helypénz megállapítása
Piaci, vásári helypénzek megállapítása, szolgáltatási-kölcsönzési pótdíjak és kedvezmények
Piac-, vásártartás rendje
Rakodókert (szérűskert) kijelölése és használata
Ravatalozó használata
Rendezési terv megállapítása
Rendkívüli események jelentési rendje, a biztonságot növelő szolgálat szabályai
Régi temető lezárása, új temető megnyitása
Rövidített ügyintézéssel intézendő ügyek megállapítása
Sátortáborozás rendje
Strandfürdők rendje
Sertésállomány brucella mentesítése
Szakemberek letelepedésének támogatása
Szakigazgatási kirendeltség működési rendje
Szarvasmarha állomány gümőkormentességének megőrzése
Szennyvíz- és belvízelvezető csatornák létesítése és igénybevétele
Szennyvízelvezetés rendje
Szolgáltató szervezetek nyitva tartása
Szórakozóhelyek zeneszolgáltatásának rendje
Szúnyogirtás rendje
Tanácsi bérlakások elidegenítése
Tanács és a lakosság kapcsolatának rendezése
"Tanácsi Munkáért 1950-1985" jubileumi emlékérem alapítása és adományozása
Tanácsi területpolitikai tevékenység szabályozása
Tanácskozási központok működési rendje
Távfűtés rendje
Település jelentős évfordulójának megünneplése
                   (Hagyományos kulturális rendezvények megtartása)
Települési képviselők részére megállapítható költségtérítés és juttatás, illetőleg havonkénti
tiszteletdíj évi egyszeri juttatás megállapítása a tanácsnoknak, bizottsági elnököknek
Település-egészségügyi szabályok megállapítása gyógy- és üdülőhelyeken
Településfejlesztési hozzájárulás megállapítása
Településfejlesztést segítő társadalmi munka elismerésének rendje
Temetők rendje
Természeti terület védetté nyilvánítása
Természetvédelmi előírások
Tófürdő és hétvégi házas telek használati rendje
Történelmi belváros városképi védelme
Történelmi borvidék területének talaj- és erózióvédelméről
Tudományos és Kulturális Napok megrendezése
Utcai zenélés
Utca- és településrészek elnevezése, házszámtáblák kihelyezésének rendje


                                                                                           83
Útépítési együttműködés szabályai
Út- és közterület-használati díj megállapítása
Út- és közműfejlesztési hozzájárulás megállapítása
Üdülőhelyek díjátalányok és díjak megállapítása
Üdülőhelyi előírások
Üdülőhellyé nyilvánítás és az üdülőhelyi díj
Üdülőterület beépítési előírásai
Üdülőtelkek kialakítása és beépítésének rendje
Üdülőterület védelme
Ügyfélfogadás rendje
Üzemképtelen gépjárművek közterületen történő tárolásának tilalma, lakókocsik megőrzése
Üzletek előtti szeszesital-fogyasztás megtiltása
Vándorzászló alapítása és adományozása
".................... Városért" "Községért" kitüntetés alapítása és adományozása
Városépítési koncepció
Villany-telefon-hangoshíradó vezetékek védelme
Vízkorlátozási terv közzététele
Zajvédelmi előírások




                                                                                      84
                  FŐBB NYUGAT-EURÓPAI RENDELETTÁRGYAK
                             (Satzung, Reglement)

Állati hullák eltávolításáról
Állatjárványok elleni védekezésről
Átmeneti szállás biztosításáról
Beteggondozó intézetek házirendjéről
Bolha- és ócskapiac szabályozásáról
Ebadóról
Egyedülálló nők otthonának rendjéről
Élelmiszervizsgálatról
Élelmiszer- és vízvizsgálat rendjéről
Építésügyekről
Éttermi és bolt zárórákról
Fák védelméről
Fogyatékosok foglalkoztatásáról
Forgalom-elterelésről
Fűnyíráskori zajvédelmi előírásokról
Fürdők és stadionok használati rendjéről
Galambetetés eltiltásáról közterületeken
Hajléktalanok otthonáról
Házszámozásról
Hirdetések rendjéről
Hitelügyekről
Húsvizsgálati díjtételekről
Ifjúsági hivatal működési rendjéről
Iskolai termek nem iskolai célra átadásának díjtételeiről
Karácsonyi vásár-rendtartásról
Kommunális adóról
Kórházi díjtételekről
Kölcsönnyújtás árvízkárosultaknak
Költségvetésről
Környezet- és természetvédelemről
Közintézmények használati rendjéről
Közrend és közbiztonság fenntartásáról
Közterület-használati díjak meghatározásáról
Közutak eltérő használatáért járó díjakról
Külföldi eredetű hús bevizsgálásáról
Légi mentőszolgálatról
Menekült-szállások rendjéről
Mentőszolgálat szabályozásáról
Múzeumok használati rendjéről
Műemlékvédelemről
Népfőiskola működési rendjéről
Öregek otthonának működési rendjéről
Parkolási és parkoló-automaták díjairól
Patkányirtásról
Piac és vásártartásról
Pihenőhelyek rendjéről
Rendezési tervekről


                                                            85
Sertéspestis elleni védekezésről
Szanálandó területek meghatározásáról
Szemétszállításról
Szőnyegklopfolásról
Taxi tarifák megállapításáról
Településfejlesztés tervezéséről
Telkek talajvíz-mentesítéséről és a csatornázásról
Temetők és temetkezés rendjéről
Területi tervezésről
Út- és járdatisztításról
Vágóhídi rendtartásról
Városi (községi) díjak adományozásáról
Városi (községi) könyvtár működési rendjéről
Vízvédelmi területté nyilvánításról
Zárlat alá helyezésről
Zárszámadásról
Zeneiskola működési rendjéről

                    A magyar önkormányzati rendeletek főbb tárgyai

Adatvédelem helyi szabályai
Adó- és illetékügyi dolgozók anyagi érdekeltsége
Adórendelet végrehajtása
Alapítvány alapító okirata
Állattartás rendje
Általános rendezési terv előírása
Antennarendszer építése, működtetése
Ármegállapítás
Ártalmatlanítása hulladéknak
Átalánydíj megállapítása
Átmeneti gazdálkodás szabályai
Autóbusz viteldíj megállapítása
Avar- és gazégetés rendje

Belterületi határmódosítás
Bérlakások elidegenítése
Bérleti díjak megállapítása
Bérmegállapítás szabályai
Beruházás rendje
Betegszabadság (Ktv. 4. §-a alapján nincs jogi alap)
Bizottsági elnökök, tagok tiszteletdíja
Bölcsődei térítési díjak meghatározása
Búcsú, vásár tartás

Címer és zászló alapítása és használata
Címer használat szabályai

Családi események községi támogatása
Családi események szolgáltatási díjai



                                                                     86
Diákok támogatása
Díjmegállapítás szabályai
Diófák védelme
Díszpolgári cím adományozása
Dolgozók lakásépítésének támogatása

Ebek tartása
Ebvédjegy
Egyeztető fórum működési rendje
Elidegenítése önkormányzati tulajdonnak
Elismerése közösségi munkának
Első lakáshoz jutók támogatása
Emlékmű állítás szabályai
Emlékplakett adományozása

Élelmezési nyersanyagköltség megállapítása
Építési telkek elosztása
Építésügyi szabályok megállapítása
Építmény adóztatása
Építményadó
Érdekegyeztető fórum működési rendje
Étkezési díjak megállapítása

Fák védelme
Fakivágás rendje
Falugondnok alkalmazásának rendje
Forgalomkorlátozás helyi rendje
Formaruha-juttatás szabályai
Földbérleti díj megállapítása
Földek hasznosítása
Földgázhasznosítás helyi szabályai
Földhaszonbérleti díj

Garázstelkek elidegenítése
Gazdálkodó szerv megszüntetése
Gazdasági program
Gázvezeték építése
Gépkocsihasználat rendje
Gondozási díj megállapítása
Gondozóházi elhelyezés helyi szabályai

Hatáskör átruházása önkormányzati bizottságra
Hatósági ár - közlekedés
Hatósági ármegállapítás
Házhelyek hasznosítása
Házhelyjuttatás szabályai
Házingatlanok elidegenítése
Házipénztár, pénzkezelés szabályai
Házirendje lakóházaknak
Helyi adó megállapítása


                                                87
Helyi autóbusz-közlekedés díja
Helyi hírközlés rendje
Helyi iparűzési adó megállapítása
Helyi közlekedés szabályai
Helyi népszavazás - népi kezdeményezés rendje
Helyi sajtó létesítése, támogatása
Helyi támogatási formák megállapítása
Helyiséggazdálkodás rendje
Helypénz megállapítása
Hirdetések közzététele
Hirdetmények kihelyezésének és levételének szabályai
Hitelfelvétel rendje
Hiteltámogatás szabályai
Hitelügyek rendezése
Hivatali dolgozók (köztisztviselők) egyéb juttatásai
Hulladék kezelése
Hullaverem kezelése

Idegenforgalmi adó megállapítása
Idős- és fiatalkorúak helyi támogatása
Idősek gondozása
Ifjúságpolitikai feladatok meghatározása
Illetményrendszertől történő eltérés
Ingatlan-bérbeadás rendje
Ingatlanhasznosítás szabályai
Ingatlanvagyonnal való gazdálkodás
Ingyenes iskolai felszerelés juttatása
Intézményalapítás rendje
Intézmények alaptevékenységének meghatározása
Intézmények költségvetése
Intézmények működése, megszüntetése
Intézményi dolgozók költségtérítése
Intézményvezetők megbízatása
Ipari tevékenységek korlátozása
Iparűzési adó megállapítása
Iskoláskorúak támogatása

Jelképek alapítása
Jubileumi jutalomban részesítés

Kábeltelevízió működtetése
Kamatadó megfizetéséhez támogatás
Kamattámogatás
Kárpótlási jegyek fizetőeszközként történő elfogadása
Kényszervágott állatok húsának megállapítása
Képviselői alap létesítése és működtetése
Képviselők juttatása
Képviselők költségtérítése, tanácsnokok tiszteletdíja
Kereskedelem szabályozása
Kiküldetés rendje


                                                        88
Kitüntetés alapítása
Kommunális adó megállapítása
Korlátolt felelősségű társaság alapító okiratának megerősítése
Kölcsönnyújtás szociális rászorultaknak
Költségvetés megállapítása
Költségvetés, zárszámadás
Körjegyzőség költségvetése
Körjegyzőség zárszámadása
Környezetvédelem helyi szabályai
Közbiztonság feladatai
Közegészségügy helyi feladatai
Közérdekű adatok védelme
Közérdekű kötelezettségvállalás helyi rendje
Közgyógyellátás helyi rendje
Közkifolyó díja
Közmeghallgatás helyi rendje
Közmunka helyi szabályai
Közműfejlesztés
Közműfejlesztési célú lakossági pályázatok
Közművesítés helyi feladatai
Közoktatási térítési díj megállapítása
Közös dűlőutak fenntartása, használata
Közösségi munkavégzés szabályai
Köztartozások rendezése
Köztemetők rendje
Közterület rendje
Közterület-elnevezés szabályai
Közterület-felügyelet működésének szabályozása
Közterület-használat szabályai
Köztisztaság és települési szilárd hulladék eltávolítása
Köztisztaság, állattartás rendje
Köztisztviselők munkavégzése, munka- és pihenőideje
Közvágóhíd használata
Községi ünnepek
Közszolgáltatás díja
Külterületi termőföldek eladása

Lakásbérleti díjak megállapítása
Lakásértékesítés rendje
Lakásgazdálkodás szabályai
Lakáskamat-támogatás helyi szabályai
Lakásügy, építésügy helyi rendezése
Lakásügyi szabályok
Lakbérek megállapítása
Lakossági kapcsolatok szervezése
Levegővédelem helyi szabályai

Menekültügy rendezése
Mezőgazdasági őrszolgálat helyi szabályai
Mezőőri járulék


                                                                 89
Munkahelyteremtő beruházások létesítése
Munkáltatói támogatás lakásépítéshez
Munkanélküliek támogatása
Munkaruha-juttatás rendje
Műemlékvédelem helyi szabályai

Napközi otthonos csoport létszámának csökkentése

Nyersanyagköltség megállapítása
Nyitva tartás üzleteknek

Oklevél adása
Oktatásügy helyi feladatai
Önkormányzati hatósági hatáskör átruházásának a rendje
Önkormányzati ingatlan hasznosítása
Önkormányzati óvoda alapítása
Önkormányzati tulajdon hasznosítása
Önkormányzati tulajdon, vagyongazdálkodás
Önkormányzati vagyonnal való rendelkezés

Pályázatok rendje
Parkolási díj megállapítása
Parlagfű visszaszorítása
Pénztárkezelés szabályai
Piac- és vásártartás rendje
Polgármester javadalmazása
Polgármester költségtérítése
Polgárőrség működési rendje

Ravatalozó, halottszállító használata
Rendészeti ügyek
Rendezési terv előírásai
Reprezentációs keret felhasználása
Ruházati költségtérítés szabályai

Saját gépjármű használata
Segélyezés rendje
Segélyezési keret felosztási rendje
Sírhelyek díjának megállapítása
Sírhelymegváltás szabályai
Súlykorlátozás elrendelése

Szabálysértési bizottság létrehozása
Számlarend kialakítása
Számviteli szabályzat elfogadása
Személyfuvarozás helyi szabályai
Személyi adatok kezelése
Szemétszállítás rendje
Szervezeti és működési szabályzat
Szeszesital-fogyasztás korlátozása közterületen


                                                         90
Szimbólum (címer, zászló, fellobogózás stb.)
Szociális célú kölcsönalap létrehozása és működtetése
Szociális jellegű támogatás
Szociális igazgatás körébe tartozó segélyezés
Szociális otthoni térítési díjak megállapítása
Szociális otthoni térítési díjak megállapítása
Szociális támogatás
Szociálpolitika helyi feladatai
Szociálpolitikai kedvezmények nyújtásának rendje
Szolgáltatások igénybevételének szabályai
Szomszédjogi szabályok megállapítása

Táborozás rendje
Tanácsnokok tiszteletdíjának megállapítása
Távhőszolgáltatás díjának megállapítása
Taxik számának korlátozása
Telefontámogatás helyi rendje
Telekadó megállapítása
Telekelidegenítés rendje
Telekértékesítés szabályai
Telephelyek kijelölésének, használatának rendje
Településkép-védelem szabályai
Településrészi önkormányzat működési rendje
Településtisztasággal kapcsolatos helyi feladatok
Temetkezés helyi szabályai
Temető fenntartása
Temető üzemeltetése
Temető, temetkezési tevékenység rendezése
Temetőhasználat rendje
Temetők rendje
Terembérlet helyi szabályai
Térítési díjak megállapítása
Termelőszövetkezeti földhasználat rendezése
Természetvédelem időszerű feladatai
Térségi alap létrehozása
Törzsvagyonná minősítés
Tulajdon hasznosításáról

Útépítési érdekeltségi alap létesítése

Üdülőhely rendje
Ügyfélfogadás rendje
Ünnepek rendezése (helyi ünnepek)
Üzemanyagköltség megállapítása
Üzlet létesítése
Üzletek nyitva tartása

Vadkár elhárítására létesített kerítés fenntartása
Vágóhíd és hatósági húsvolt üzemeltetése
Vagyonleltár elkészítése


                                                        91
Választási propaganda szabályozása
Vállalkozási adó megállapítása
Vállalkozások támogatása
Vállalkozók kommunális adója
Város fellobogózásának szabályai
Városfejlesztés feladatai
Viteldíja tömegközlekedési járműnek
Víz- és csatornadíj megállapítása
Vízbekötés támogatása
Vízszolgáltatás rendje

Zajszintvédelem helyi szabályai
Zárszámadás elfogadása
Zeneszolgáltatás helyi szabályozása




                                      92
                                        II. Modul
               Jogszabály-előkészítési és jogszabály-szerkesztési ismeretek


1. Tartalmi hiányosságok
2. Formai hiányosságok
3. A helyi jogszabály-előkészítés és jogalkotási eljárás
4. Az önkormányzati rendelet szerkezeti felépítése
5. Az önkormányzati rendelet hatályosulásának vizsgálata
6. Az önkormányzati rendeletalkotás szabályozási lehetőségei a szervezeti és működési
  szabályzatokban
7. A jogszabályok érvényessége és hatályossága
8. Az önkormányzati rendeletek kihirdetése és közzététele
9. Az önkormányzati rendeletek nyilvántartása
10. A jogszabályok közérthetősége – anyanyelvi követelmények


                                        Szerzők:

dr. Gyergyák Ferenc
       1-9. Fejezetek
dr. Balázs Géza
       10. Fejezet




                                                                                        93
JOGSZABÁLY-ELŐKÉSZÍTÉSI ÉS JOGSZABÁLY-SZERKESZTÉSI ISMERETEK


         Abban az esetben, ha a társadalmi és erkölcsi normák nem elegendők ahhoz, hogy
valamely magatartás tanúsítását vagy az attól való tartózkodást biztosíthassák,
szükségképpen felmerül az állami (önkormányzati) kényszer által garantált jogi szabályozás
iránti igény. Az ehhez tapadó kényszer és szankció markáns biztosítékaivá lesznek ilyenkor
annak, hogy a kötelezett jogkövető magatartást tanúsítson. A jogalkotás (központi és helyi
egyaránt) felkészültséget tételez fel: csupán képességek és adottságok birtokában még senki
nem válik jogalkotóvá. Ez utóbbi ismeretek tanulhatók és tanulandók.
         Az alábbiak – a helyi jogszabályalkotást érintően – ezeket a legfontosabb
ismereteket gyűjtjük rendszerbe.
         Ahhoz azonban, hogy a helyi önkormányzati rendeletalkotás időszerű teendőit
áttekinthessük, mindenekelőtt a tipikus tartalmi és formai hibák, hiányosságok áttekintésére
van szükség. Ezek ismeretében lehet meghatározni azokat a teendőket, amelyek ma a
kodifikációs munkában résztvevőket terhelik.

         A megyei és fővárosi közigazgatási hivatalok rendszeresen áttekintették az
önkormányzati rendeletalkotással kapcsolatos törvényességi problémákat úgy, hogy azokat
egy-egy szabályozási tárgyra vetítve igyekeznek tipizálni is. Erre figyelemmel ezúttal csupán
azokat a karakterisztikus tartalmi és formai hibákat iparkodunk összegyűjteni, amelyek
segítenek bennünket abban, hogy az elvégzendő kodifikációs és deregulációs feladatokat
egyértelműen kijelölhessük.
         Ilyen fogyatékosságból is van éppen elég. A Belügyminisztérium – már 1994-ben –
joggal állapította meg:
                 „Az önkormányzatok egy része továbbra is figyelmen kívül hagyta a jogszabályszerkesztés
                 alapvető követelményeit. Gyakran hiányzott a rendeletalkotásra felhatalmazást adó
                 törvényi rendelkezésre való hivatkozás, illetve néhány esetben az önkormányzatok
                 túlterjeszkedtek a felhatalmazásban foglaltakon. Tipikusnak minősíthető hiba, hogy
                 pontatlan a rendelet megjelölése, illetve nem minden esetben tüntetik fel a kihirdetés
                 időpontját, vagy egyes rendelkezések alkalmazására a kihirdetést megelőző időpontot
                 jelölnek meg. Egyes rendeleteket nem közérthetően fogalmaznak meg, nem áttekinthető a
                 szövegezés, illetve nem teljes körű a szabályozás, amely a jogalkalmazásban
                 bizonytalanságot okoz. Az önkormányzatok egy része nem kíséri figyelemmel a rendeletek
                 hatályosulását, a helyi jogalkotást sok helyen nem előzi meg körültekintő előkészítés.”
          Az azóta eltelt évek is azt valószínűsítik, hogy indokolt a helyi jogszabályalkotás
menetének részletesebb vizsgálata, amely igényt más oldalról alátámasztja az a körülmény
is, hogy az önkormányzati jog mára valóban a legkülönbözőbb társadalmi viszonyokat
felöleli.


1. Tartalmi hiányosságok

a) Erősen érezhető a sablonok befogadására utaló erős hajlam. Ez elsősorban abban
   nyilvánul meg, hogy a sztereotip rendelet-tárgyaktól (pl. köztisztaság fenntartása,
   állattartás) csak kevés önkormányzat képviselete szakít. Jelentkezik azonban a másik
   végleten a helyi jogalkotástól idegen társadalmi viszonyokat rendező önkormányzati
   rendeletek sora is (például betegszabadság megállapításának rendje; helyi érdekegyeztető
   fórum működési rendje, korlátolt felelősségű társaság alapító okiratának rendeletbe
   foglalása; alapítvány alapító okiratának meghatározása; ifjúságpolitikai feladatok
   meghatározása;      intézmények      létrehozása,  megszüntetése;     intézményvezetők


                                                                                                     94
     megbízatásának rendje; kiküldetések rendje; munkaruha-juttatás szabályai; házipénztár
     fenntartása; számlarend kialakítása; számviteli szabályzat elfogadása stb.).
     A sablonoktól való szakítással egyidejűleg új tartalmaknak, követelményeknek is meg
     kellene jelenniük az önkormányzati jogalkotásban. Pl. a hatáskörök elvonásának a tilalmát
     az önkormányzati rendeleteknél is érvényesíteni kell; itt is tartalmi követelmény a
     jogegyenlőség biztosítása, a hátrányos megkülönböztetés tilalma.
     A jogállamiság elve és követelménye, illetőleg a piacgazdaság „kihívásai” hasonlóképpen
     új feladatokat állítanak az önkormányzati rendeletalkotás elé.
b)    Nemegyszer előfordul az is, hogy ténylegesen nincs, vagy alig van tárgya a helyi
     önkormányzati rendeletnek. Ennek legtöbbször az az oka, hogy az adott társadalmi
     viszonyt részleteiben is szabályozza valamely központi jogszabály.
     Gyakran tapasztalható az is, hogy az önkormányzati rendelet átveszi a központi jogszabály
     (törvény) rendelkezéseit. Ez még önmagában nem kifogásolható; az azonban igen, ha ezek
     a rendelkezések összevegyülnek a helyi joggal.
     Előfordul, hogy a rendelet előkészítője csak hivatkozik a központi jogszabály valamely
     rendelkezésére. Bár nem célszerű az, hogy az önkormányzati rendelet átvegyen
     szakaszokat, bekezdéseket a központi jogszabályból, ha ezt teszi, mégsem követ el
     szorosan vett törvénysértést. Egyértelműen hiba viszont az, ha a központi jogszabályt
     pontatlanul idézik, megmagyarázzák, elhagynak belőle részeket, vagy éppenséggel
     kiegészítik azt.
     Tanúi lehetünk annak is, hogy az előkészítők kritika nélkül átveszik más települések
     rendeleteit. Ez nem csupán abban nyilvánul meg, hogy mintegy mintának tekintenek egy
     rendeletet, hanem abban is, hogy esetenként olyan életviszonyokat is szabályoznak, ami a
     saját településükön elő sem fordul.
c)   Még mindig gyakori, hogy a képviselő-testületek az egymáshoz közeleső társadalmi
     viszonyokat külön-külön szabályozzák. Ehhez némiképpen hasonló az un. „töredezett”
     rendezés esete. Ez akkor áll például elő, ha a képviselő-testület 2-3 utcánként önálló
     rendeletben állapítja meg a helyi építési előírásokat.
d)   Szinte évtizedek óta igényként fogalmazódik meg az un. integrált tárgyú helyi joganyag
     kialakítása. Az ilyen – összetett tárgyú – jogszabályok alkotásakor fokozottabban
     érvényesíthetők a helyi normaalkotással szembeni követelmények.
     Az igény nem a mennyiségében felduzzasztott önkormányzati rendeletalkotás, hanem a
     minőségében és tartalmában egyaránt átalakult, a korszerű követelményeknek jobban
     megfelelő helyi joganyag megteremtése iránt mutatkozik meg.
     Kétségkívül igaz ugyanakkor az, hogy az imént szóbahozott integrált, „komplex” tárgyú
     önkormányzati rendeletek alkotása a jelenleginél jóval nagyobb felkészültséget,
     kodifikációs ismereteket tételez fel. Ezért nem fogalmazzuk meg általános elvárásként
     mindezt; ott ahol azonban ehhez biztosíthatók a feltételek, (szakmaiak és személyiek) ott
     az összevont tárgyú helyi jogalkotás mindenképpen egy fejlettebb modell kialakulását
     segítheti elő.
e)    Tapasztalataink szerint a képviselő-testületek általánosságban sem gondoskodnak
     rendeleteik végrehajtása feltételeinek megteremtéséről. Ennek egyik bizonyítéka, hogy az
     önkormányzati rendeletek szabálysértési tényállásai sokszor még mindig sommásak, s
     ennek következtében remény sincs a végrehajtásukra.
     Gyakori hiba még mindig az is, hogy a szabálysértési tényállást túlságosan általánosan
     fogalmazzák meg, például úgy, hogy azt a rendelet bármelyik szakaszának a megsértésével
     el lehet követni. A szabálysértési tényállásnak pedig – lévén „büntető” rendelkezésről szó
     – egyértelműnek és pontosnak kell lennie, vagyis egyértelműen meg kell jelölnie azt a
     jogszabályhelyet (szakaszt és bekezdést), amelynek megszegése szabálysértésnek minősül.



                                                                                             95
   Másik megoldás, hogy a rendelet egyedileg sorolja fel azokat a cselekményeket, amelyek
   tanúsításával megvalósul a szabálysértés.
   Végezetül – ha nem is túl gyakran – de előfordul, hogy a rendeletalkotó túllépi azt a
   bírsághatárt, amelyet a szabálysértési kódex az önkormányzatok részére lehetővé tesz.
f) Gyakori, hogy a kihirdetés módjáról nem rendelkezik az önkormányzati rendelet.
   Tapasztalható azonban az is, hogy elavult kihirdetési szabályok vannak hatályban.
   (Érdekes lenne például jelen lenni egy költségvetési rendelet dobolás útján történő
   kihirdetésénél.)
g) Gyakran elfeledkezik arról a helyi jogalkotó, hogy az önkormányzati rendeletet a magyar
   nyelv szabályainak megfelelően kell világosan és közérthetően megszövegezni. Ez pedig a
   jogbiztonság alkotmányos követelményéből is egyenesen következne.
h) Sokszor nem érzékelhető a különbség az önkormányzati rendelet és a képviselő-testület
   határozata között. Erre vezethető vissza, hogy alkalmanként rendeletbe illő tartalmak
   csúsznak át testületi határozatokba, illetőleg testületi határozatokkal módosítanak
   önkormányzati rendeleteket. (Világosan kell látni a különbséget. Közülük néhány: az
   önkormányzat területén minden szervre és személyre csak önkormányzati rendelet
   állapíthat meg magatartási szabályokat; a rendelet helyi jogszabály, amely testületi
   határozatot módosíthat – testületi határozat azonban önkormányzati rendeletet nem
   módosíthat; a rendeletek megszegése esetére szabálysértési jogkövetkezmények
   helyezhetők kilátásba, míg nem tapadnak ilyen konzekvenciák a határozathoz; a rendeletet
   ki kell hirdetni, a testületi határozatot elegendő közölni az érintettekkel).

2. Formai hiányosságok

          Az önkormányzati rendelet helyi jogszabály, amelynek megalkotásánál és
megszerkesztésénél figyelembe kell venni a központi előírásokat. A formai hiányosságok
ugyan nem tekinthetők olyan súlyosnak, mint a tartalmiak, adott esetben nem eredményezik
tehát a rendelet alkalmazhatatlanságát; mégis célszerű elkerülni őket.

a) A jogszabályok megjelölésére vonatkozó szabályok [a jogszabályszerkesztésről szóló
   12/1987. (XII. 29.) IM rendelet 1. §-a] betartása – a jogalanyok jogérvényesítése
   szempontjából – az önkormányzati rendeletek esetében is fontos követelmény. Ugyanakkor
   megállapítható, hogy sokszor hiányzik a jogalkotó pontos megjelölése, a zárójelben a
   kihirdetés időpontja helyett a rendeletet megalkotó testületi ülés időpontja kerül
   feltüntetésre (vagy nem kerül feltüntetésre). Kirívó példaként említhető, hogy egyes
   önkormányzatok a rendeleteiket római számmal jelölték, jóllehet erre csak a törvények
   esetében van lehetőség.
   Esetenként előfordul, hogy a rendelet megnevezésének, címének a használata pontatlan,
   például nincs összhangban a felhatalmazást tartalmazó központi normával.

b) A hatályos önkormányzati rendeletek általános hibájának tekinthető, hogy szerkezeti
   tagolásuk elmarad, a rendelkezések összefolynak, nincs meg bennük a kellő belső logikai-
   szerkezeti rend. Különösen a kistelepülések önkormányzati rendeleteinél érzékelhető
   mindez.
   Ezen a szinten különösen szembetűnő az is, hogy indokolásba illő megállapítások
   csúsznak át a rendelkező részbe.

c) Gyakori, hogy a felhatalmazás nyomán alkotott helyi rendeletek nem jelölik meg azt a
   jogforrást, amelyben a felhatalmazás található.



                                                                                         96
      „A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok
      rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására
      önkormányzati rendeletet alkot.” [Ötv. 16. §. (1) bekezdése]
      A fenti törvényszöveget az Alkotmánybíróság – a helyi rendeletalkotásra is kiható módon
      – több esetben is értelmezte, többek között 47/1995. (VI. 30.) AB határozatában 77. (Már itt
      megjegyzendő: a gyakorlatban igen sok települési önkormányzat nem a „saját
      feladatkörében” alkotott rendeletet, s ez vezetett el az elkerülhetetlen felülvizsgálathoz.)
      A korlátok említett kiterjesztése önmagában sok törvényességi és tartalmi fogyatékosság
      megjelenéséhez vezetett el. (Például a helyi adók szabályozásánál, a pénzbírság
      összegének      megállapításánál,      az    állattartással     kapcsolatos      rendelkezések
      meghatározásakor.)
                      Az Alkotmánybírósági határozatok külön tanulmányozását feltétlenül fontosnak tartjuk,
                      hiszen számos elvi jelentőségű megállapításuk segíti az eligazodást a helyi jogalkotás
                      útvesztőiben. A teljesség igénye nélkül említünk közülük néhányat:
                      54/1991. (XI. 8.) AB határozat; 56/1991. (XI. 8.) AB határozat; 63/1991. (XI. 30.) AB
                      határozat; 1/1992. (I. 16.) AB határozat; 2/1992. (I. 23.) AB határozat; 12/1992. (III. 25.)
                      AB határozat; 20/1992. (IV. 7.) AB határozat; 23/1992. (IV. 21.) AB határozat; 31/1992.
                      (V. 29.) AB határozat; 40/1992. (VII. 16.) AB határozat; 41/1992. (VII. 16.) AB határozat;
                      42/1992. (VII. 16.) AB határozat; 43/1992. (VII. 16.) AB határozat; 49/1992. (IX. 26.) AB
                      határozat; 50/1992. (IX. 26.) AB határozat; 56/1992. (XI. 4.) AB határozat; 24/1993. (IV.
                      15.) AB határozat; 32/1993. (V. 28.) AB határozat; 38/1993. (VI. 11.) AB határozat;
                      47/1993. (VII. 2.) AB határozat; 960/H/1992. AB határozat; 747/H/1993. AB határozat;
                      958/H/1993. AB határozat, 4/1994. (I. 27.) AB határozat; 6/1994. (II. 18.) AB határozat;
                      57/1994. (XI. 17.) AB határozat; 61/1994. (XII. 24.) AB határozat; 2/1995. (II. 17.) AB
                      határozat; 5/1995. (II. 22.) AB határozat; 8/1995. (II. 22.) AB határozat; 19/1995. (III.
                      28.) AB határozat; 32/1995. (V. 26.) AB határozat; 47/1995. (VI. 30.) AB határozat;
                      216/B/1995. AB határozat; 9/1996. (II. 23.) AB határozat; 19/1996. (V. 10.) AB határozat;
                      27/1996. (VII. 3. ) AB határozat; 28/1996. (VII. 3. ) AB határozat; 29/1996. (VII. 3.) AB
                      határozat; 43/1996. (X. 22.) AB határozat; 57/1996. (XII. 22.) AB határozat; 59/1996.
                      (XII. 22.) AB határozat; 10/1997. (II. 28.) AB határozat; 12/1997. (II. 28.) AB határozat;
                      17/1997. (II. 28.) AB határozat; 53/1997. (X. 31.) AB határozat; 54/1997. (X. 31.) AB
                      határozat; 17/1998. (V. 13.) AB határozat; 20/1998. (V. 22.) AB határozat; 25/1998. (VI.
                      11.) AB határozat; 39/1998. (IX. 23.) AB határozat; 40/1998. (IX. 25.) AB határozat;
                      47/1998. (XI. 13.) AB határozat; 9/1999. (IV. 28.) AB határozat; 10/1999. (IV. 28.) AB
                      határozat; 30/1999. (X. 13.) AB határozat; 33/1999. (X. 30.) AB határozat; 15/2000. (V.
                      24.) AB határozat; 16/2000. (V. 24.) AB határozat; 23/2000. (VI. 28.) AB határozat;
                      27/2000. (VII. 6.) AB határozat; 43/2000. (XI. 24.) AB határozat; 49/2000. (XII. 18.) AB
                      határozat; 50/2000. (XII. 18.) AB határozat; 57/2000. (XII. 19.) AB határozat; 14/2001.
                      (V. 14.) AB határozat; 20/2001. (VI. 11.) AB határozat; 22/2001. (VI. 29.) AB határozat;
                      23/2001. (VI. 29.) AB határozat; 38/2001. (X. 19.) AB határozat; 10/2002. (III. 20.) AB
                      határozat; 11/2002. (III. 20.) AB határozat; 12/2002. (III. 20.) AB határozat; 22/2002. (VI.
                      10.) AB határozat; 29/2002. (VII. 2.) AB határozat; 34/2002. (VII. 11.) AB határozat;
                      36/2002. (VII. 19.) AB határozat; 43/2002. (X. 11.) AB határozat; 46/2002. (X. 11.) AB
                      határozat; 48/2002. (X. 11.) AB határozat; 76/2002. (XII. 19.) AB határozat; 18/2003. (IV.
                      18.) AB határozat; 20/2003. (IV. 18.) Ab határozat; 26/2003. (V. 30.) AB határozat;
                      29/2003. (VI. 2.) AB határozat; 37/2003. (VI. 26.) AB határozat; 10/2004. (IV. 7.) AB
                      határozat; 11/2004. (IV. 7.) AB határozat; 37/2004. (X. 15.) AB határozat; 61/2004. (XII.
                      14.) AB határozat; 3/2005. (II. 25.) AB határozat; 9/2005. (III. 31.) AB határozat;
                      14/2005. (IV. 15.) AB határozat; 25/2005. (VI. 24.) AB határozat.
      Van itt persze egy tartalmi-törvényességi jellegű fogyatékosság is: az nevezetesen, hogy
      az önkormányzatok egy része még a kötelező esetekben sem mindig alkotott rendeleteket
      a központi jogszabály végrehajtására.

d) Nem ritkán a helyi rendeletben ott is megjelölik arab számmal a bekezdést, ahol a szakasz
   után mindössze egyetlen rendelkezés található.

77
     ABH 1995. 510., 512.


                                                                                                               97
    Bár kifejezetten sem a Jat., sem pedig a végrehajtására kiadott, a jogszabályszerkesztésről
    szóló 12/1987. (XII. 29.) IM rendelet nem tartalmaz idevonatkozó konkrét előírásokat,
    mégis nyilvánvaló, hogy egy jogszabálynak bizonyos szerkezeti elvárásoknak is eleget kell
    tennie. Mindenképpen szakaszokra (§), a szakaszokon belül bekezdésekre, esetleg
    pontokra, alpontokra, fordulatokra tagolódik. Még egy rövid, pár mondatos rendelet
    esetében sem fogadható el ennek a tagolásnak az elmaradása.
e) Sokszor előfordul, hogy – a csak formainak tűnő – helytelen fogalmazás tartalmilag is
    hibás rendelkezés rögzítését eredményezi.
    A jogalkotók túlságosan gyakran hagyják figyelmen kívül azt, hogy az önkormányzati
    rendelet is jogszabály, általános és kötelező norma, ami nemcsak a hivatásos
    jogalkalmazónak, de a „laikus”, jogkövető vagy jogát érvényesíteni kívánó természetes
    személyeknek is szól, akinek tisztában kell lennie azzal, milyen elvárásoknak kell eleget
    tennie, illetőleg milyen jogokkal rendelkezik. Nem teljesülhet ez az igény akkor, ha a
    jogalkotó nem szerez érvényt annak a Jat. 18. § (2) bekezdésében írt elvárásnak, amely
    szerint a jogszabályokat a magyar nyelv szabályainak megfelelően, világosan és
    közérthetően kell megszövegezni. Ugyancsak a szövegezéssel összefüggő hiba, ha a
    rendeletben szereplő szavakat az általánostól teljesen eltérő értelemben használják, vagy a
    szakszavak esetében eltérnek azok általános tartalmától.
    Nem helyeselhető az a gyakorlat sem, ha a precízségre törekvés ürügyével telezsúfolják a
    helyi jogszabályt (felesleges) idegen szavakkal, megfelelőjével is helyettesíthető
    szakkifejezésekkel vagy pedig a „rugalmas” jogalkalmazás érdekében határozatlan
    (jog)fogalmakkal (nemzetgazdasági-önkormányzati érdek, fontos ok, stb.).
    Itt teendő szóvá az is, hogy viszonylag sok helyi rendeletben nem is a „záró
    rendelkezések” szólnak a hatálybalépésről, hanem az el van rejtve a helyi jogszabály
    szövegében.
f) Sokhelyütt nem történik intézményes gondoskodás a helyi rendeletek nyilvántartásáról.
    Látható tehát, hogy a belső deregulációra is ma még számos feladat vár. Meggyőződésünk
    azonban, hogy a korrekt dereguláció már a jogszabály megalkotásánál kezdődik,
    közelebbről azzal, hogy a jogszabály-tervezet készítője tisztában van a jogalkotási eljárás
    összes összetevőjével. Ezért a következőkben részletesen áttekintjük a helyi jogalkotási
    eljárás lényeges elemeit!


3. A helyi jogszabály-előkészítés és jogalkotási eljárás

         A fentiek előrebocsátása után nézzük meg szisztematikusan, hogy a helyi jogalkotás
mechanizmusában – annak egy-egy mozzanatában – milyen követelményeknek kell
(kellene) maradéktalanul eleget tenniük azoknak, akik a normaalkotás nehéz feladatára
vállalkoznak.

3.1. A rendeletalkotás elhatározása. Az „ötletszerű” jogalkotás elkerülésének
lehetőségei, technikái

         Minthogy a normaalkotás kezdeményezése körüli bizonytalanságok később
minőségi problémák felmerüléséig vezethetnek el, ezért nagy súlyt kell helyezni arra, hogy a
jogalkotói szándék mögött valóban reális társadalmi szükséglet, kiérlelt jogpolitikai
célkitűzés álljon. Ezért nem mindegy, milyen módon, milyen szakmai megfontolásokat alapul
véve indul egy-egy társadalmi viszony jogi szabályozása. Ez közvetlenül is felveti az előzetes
szakmai-szükségleti vizsgálat elvégzésének a fontosságát, amely főképpen szakmai oldalról
ad választ arra a kérdésre, hogy a tervezett regulációra valóban szükség van-e, vagy az elérni


                                                                                             98
kívánt cél más – a jogalkotáson kívüli – eszközzel is elérhető. Ez a vizsgálat gyakorlati
(éspedig szándékoltan bürokratikus) akadályt emel az indokolatlan jogalkotói szándékok elé:
olyan előzetes szűrőt jelent ugyanis, amely normális funkcionálása esetén nem engedi
átcsúszni a kellőképpen ki nem érlelt ötleteket, reményeket és vágyakat.
          Persze nem kergethetünk illúziókat; ilyen előzetes vizsgálatok ma még nem
lehetnek részei mindenütt a helyi jogalkotás mechanizmusának. Nagyobb városok esetében
azonban alkalmanként már gondolni lehet rájuk, sőt – az állampolgárok szélesebb körét
érintő szabályozásoknál – azok egyenesen elkerülhetetlenek is lesznek.
          Hatással van az előkészítésre az is, hogy a helyi jogalkotásra „eredeti” módon,
vagy „végrehajtási” karakterrel kerül-e sor. Az utóbbinál ugyanis az időzavar igen sokszor
behatárolja az alkalmazható lehetőségeket és módszereket.
          Az előzetes szükségességi vizsgálatoknak három formája és módja is szóba hozható.
(Ezek alapjait a központi jogalkotás területén munkálták ki):
a) gyakorlati tesztelés,
b) kérdőív,
c) tervjáték.

         A gyakorlati tesztelés esetében a tervezetet a majdani hatóterület egy szűkebb
szelvényén „próbálják ki”. Igazából itt egy jól meghatározható címzetti körnek
(jogalkalmazók, természetes személyek) a bevonásáról van szó, éspedig vagy egy reális,
vagy pedig egy hipotetikus eset kapcsán. Jó alkalmat teremt ez a módszer a várható hatások,
követelmények előzetes felmérésére, amely így komoly segítséget jelenthet a tervezet
tartalmának további csiszolásához is.

       A kérdőív arra szolgál(hat), hogy a jogszabályt kezdeményező annak kitöltésével
meggyőzően bizonyíthassa az indítványozott szabályozás szükségességét.

                                  Hogyan néz ki ez a gyakorlatban?
                  (Az NSZK-ban 1984 óta alkalmazott kérdőívet alapul véve és adaptálva a
                                      helyi jogalkotás területére.)

        1. Kell-e egyáltalán történnie valaminek?
            1.1. Mit kell elérni? Milyen célok tűzhetők ki?
            1.2. Honnan származnak az igények? (jogalkalmazói gyakorlatból, állampolgári
                 kezdeményezésből, stb.)
            1.3. Milyen a jelenlegi tény és jogi helyzet?
            1.4. A szabályozandó tárgy általános, ismétlődő, tipikus-e?
            1.5 Mi lesz a várható követelménye annak, ha nem történik semmi sem?
                (Például a probléma előreláthatóan felerősödik; változatlanul megmarad;
                kimutatható anyagi vagy nem anyagi természetű kár keletkezik, stb.)

        2. Milyen alternatívák vannak?
            2.1. Mit mutat a problémaelemzés? Miben jelölhetők meg vázlatosan a
                 problémák okai? Milyen tényezők hatnak ezekre?
            2.2. Milyen jogon kívül cselekvési formákkal lehet még a kitűzött célt teljes
                 körűen vagy főbb elemeit tekintve elérni?
                 (Például a meglévő előírások tényleges alkalmazását és végrehajtását
                 elősegítő intézkedésekkel; a nyilvánosság biztosításával, beruházásokkal,
                 ösztönzési formákkal; az érintettek elvárható önsegélyének ösztönzésével és
                 támogatásával).


                                                                                          99
    2.3. Mely cselekvési formák (eszközök) tűnnek a leginkább kedvezőknek?
      a) a gazdaság és a polgárok kedvezményezése vagy terhelése
      b) Nem közhatalmi eszközök (pl. alapítványok) határozottabb alkalmazása
      c) A költségvetés költségeinek és kiadásainak "célhoz rendelése".
      d) A joghátrányok markánsabb kiemelése
      e) A meggyőzés eszközeinek alkalmazása

 3. A helyi képviselő-testületnek kell-e cselekednie?
     3.1. A cselekvési célok - egészben vagy részben - a helyi testületek, más állami
     (nem állami) intézmények (szervezetek) segítségével érhetők-e inkább el?

 4. Önkormányzati rendeletet kell-e alkotni?
     4.1. A szabályozandó tárgyak a helyi jogalkotásnak vannak-e fenntartva?
     4.2. A szabályozási tárgyak más okból minősülnek-e olyan jelentőségűnek, hogy
          annak a képviselő-testület szabályozási körében kell maradnia?
     4.3. Ha nem szükséges önkormányzati rendeletet alkotni, elegendő lenne-e a
          határozati forma is? Miért nem elég például egy belső ügyrend, szabályzat,
          vagy tisztségviselői rendelkezés?

5. Most kell-e cselekedni? Miért kell már most a szabályozás mellett dönteni? Miért
   nem lehet bevárni a soron következő módosítást vagy szabályozási szükséglet
   jelentkezését?

 6. Milyen szabályozási terjedelem kívánatos?
     6.1. A tervezet mentessé tehető-e az elkerülhető, "programjellegű" elemektől?
     6.2. A szabályozás mélysége (a differenciálás és a részletezettség) az általános
          megfogalmazások révén (tipizálás, általánosítás, határozatlan jogfogalmak,
          generális klauzulák, a mérlegelés biztosítása) korlátozható-e?
     6.3. Szabályozottak-e már ugyanezek a társadalmi viszonyok más formában,
          különösen azonban magasabb jogszabályok által?
     6.4. Mely hatályos szabályozást érint a tervezett reguláció? Kielégíthetők-e
          azok?

 7. Korlátozható-e a megalkotandó rendelet hatálya?
     7.1. Csak egy előrelátható időtávra szükséges-e a szabályozás?
     7.2. Van-e világosan és egyértelműen lehatárolható címzetti kör?

 8. ”Polgár közelivé” és érthetővé tehető-e a szabályozás?
     8.1. Érinti-e az új szabályozás a polgár befogadási képességét és megértését?
     8.2. Mely elemek befolyásolják az állampolgári (címzetti) jogkövetést?
          Például:
          - tilalmak, engedélyek és jelentési kötelezettségek súlya, aránya
          - a hatóságok előtti személyes megjelenés gyakorisága
          - beadványok, felvilágosítási és bizonyítási kötelezettségek
          - büntetések és pénzbírságok
          - egyéb megterhelések.
     8.3. Mennyiben felelnek meg a helyi rendeletben előírandó hatósági
          engedélyezési eljárások a más jogterületeken alkalmazottaknak, s azok a
          szükséges időre, illetve az igénybevétel minimumára korlátozódnak-e?



                                                                                 100
   8.4. Képesek-e megérteni az érintettek a tervezett szabályozás szóhasználatát,
        mondatfelépítését, a mondatok hosszát, az egyedi előírásokat, a rendszert, a
        logikát, az általánosításokat? Milyen garanciái vannak ennek? (Például
        előzetes nyelvi szűrő; a rendelet-tervezet próbatesztelése)

9. A helyi jog alkalmazását segítő és akadályozó tényezők mérlegelése
    9.1. A kötelező és tiltó-normák az előirányzott eszközökkel végrehajthatók-e?
         (Van-e erre bármiféle előrelátható biztosíték?)
    9.2. Miért nem lehet eltekinteni:
         a) új hatósági előírásoktól
         b) további közreműködők igénybevételétől,
         c) jelentési kötelezettségek (hivatali statisztikák) előírásától?
         d) igazgatástechnikai eszközök (például formanyomtatványoktól)
             alkalmazásától?
    9.3. Mely szerveknek, személyeknek és intézményeknek kell részt venniük a
         végrehajtásban?
    9.4. Milyen érdek-összeütközések várhatók a végrehajtásra kötelezettek között?
    9.5. Megkapják-e a végrehajtásra kötelezettek a számukra szükséges mozgási
         teret (cselekvési szabadságot)?
    9.6. Milyen előzetes véleményük van a végrehajtásra kötelezetteknek a
         szabályozási célok világosságáról (tekintettel a végrehajtóságra).
    9.7. Kipróbálták-e a majdani végrehajtás egy szűkebb területén a végrehajtók
         részvételével a tervezett szabályozást?
         - miért nem?
         - ha igen, milyen eredménnyel?

10. Összhangban vannak-e a költségek a szükségletekkel?
    10.1. A címzettek és más érintettek milyen költségterhelése várható? (Legalább
          egy durva becslést kell erről adni)
    10.2. Kívánatos lehet-e a címzettek – különösen a kis- és középvállalkozók
          pótlólagos költségterhelése?
    10.3. Milyen nagyságrendű kiegészítő költségek és kiadások várhatók? Milyen
          fedezeti lehetőségek állnak rendelkezésre az esetleges pótlólagos
          költségekhez?
    10.4. Elvégeztek-e költség-haszon elemzéseket?
         - miért nem?
         - az milyen eredményre vezetett?
    10.5. Milyen módon kell a hatálybalépés után a helyi rendeletet (esetleg annak
          mellékhatásait is) megismertetni?


            Szempontsor a helyi szabályozás szükségességének vizsgálatához
              (A Magyar Deregulációs Tanács 1989-1990-ben alkalmazott
                    szempontozásának figyelembevételével készült)

   1. Hatályban kívánja-e léptetni a jogszabályt?
       Amennyiben igen, töltse ki az alábbi kérdőívet, válaszoljon a feltett
       kérdésekre!

   2. Szükségszerűség, célszerűség


                                                                                101
2.1. Szükség van-e egyáltalán a jogszabályra, az érintett életviszony jogi
     szabályozást igényel-e?
     2.1.1. Van-e felhatalmazás az adott szabályozásra?
     (Ha igen, jelölje meg a jogszabályt és a kötelezést tartalmazó jogszabály
     szövegrészt!)
     2.1.2. A tervezett helyi jogszabály kibocsátását mi teszi szükségessé?
           a) a társadalmi-gazdasági viszonyok változása
           b) az állampolgári jogok és kötelességek rendezése
           c) az érdekütközések feloldása
           d) egyéb szabályozási indok.
           (A válaszadáshoz nem elégséges a fenti csoportok valamelyikének
           az egyszerű megjelölése, hanem releváns, az értékelést segítő
           tényekkel, adatokkal és más információkkal kell a szükségességet
           alátámasztani. Amennyiben ilyenek vannak, utalni kell a rendezés
           szükségszerűségét bizonyító, szabályozás iránti igényt kifejező
           tényekre és körülményekre. Például beadványok, közérdekű
           bejelentések, írásos bejegyzések, jegyzőkönyvek, újságcikkek,
           televízió-rádió adások stb.)
 2.2. Milyen célt szolgál a jogszabály?
    2.2.1. Az alábbi célok valamelyikével azonosítható-e a tervezett
         szabályozás célja, ha ige, indokolja meg, miért. Pontosan
         fogalmazza meg, mi támasztja alá ezt?
         Például:
        a) a közérdek érvényre juttatása, védelme (definiálja, az adott esetben
           hogyan jelentkezik a közérdek, valamint döntse el, nem valamilyen
           jól meghatározható csoportérdekkel „azonosul-e” az.)
        b) az akceptálandó magánérdek biztosítása (a szabályozás
           elmaradása, például alapvető állampolgári jogok érvényesülését
           zárná ki vagy tenné jelentősen nehezebbé);
        c) az ügyfelek tehermentesítése (például engedélyezési eljárás
           egyszerűsítése);
        d) költségvetési bevételek növelése (milyen költségvetési pénzügyi
           fedezet hiányáról van szó? A tervezett helyi szabályozás alkalmas
           lehet-e a szükséges pénzügyi források előteremtésére?)
        e) a polgármesteri hivatal munkaterheinek, működésének a
           racionalizálása.
     2.2.2. Az adott szabályozással elérendő társadalmi, politikai cél
           megjelölése. (Például jogi rendezettség biztosítása)
           Utaljon – ha van ilyen – olyan jogi vagy politikai dokumentumra,
           szabályozásra, amelyik ezt a célt megfogalmazza (pl.
           kormányprogramra. Különös figyelmet szükséges fordítani továbbá
           a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 19-20., 27. és 33-36. §-
           aira is.)
     2.3. A 2.1. – 2.2. pontok figyelembevételével határozza meg a
           szabályozás elmaradásának várható hatásait, azaz írja le azt a
           helyzetet, ami bekövetkezne a szabályozás elmaradása esetén.
           A várható hatások jelzésénél többféle időtávot vegyen figyelembe
           (fél év: rövid távú, 1-3 év: középtávú, 3 éven túl: hosszú kihatás).
           Határozza meg melyik időtávot tartja relevánsnak a hatások
           értékelésénél és indokolja meg miért.


                                                                           102
3. Mi alapozza meg az adott jogszabály legitimációját?
   3.1. Összhangban lesz-e a jogszabály a jogalkotásról szóló 1987. évi XI.
        törvény 1-10. §-aival?
     Az indokolásban pontosan jelölje meg a törvény vonatkozó szakaszait!
    3.2. Milyen felhatalmazás alapján bocsátja ki a helyi jogszabályt?
         a) általános felhatalmazás (az ún. hatásköri jegyzék) alapján;
         b) speciális felhatalmazás nyomán. (Jelölje meg a speciális
            felhatalmazást tartalmazó jogszabályt!)
         c) diszkrecionális jogkör gyakorlása: van-e rá lehetőség; indokolja
            meg.

4. Jogi konzisztencia vizsgálat
   Válaszoljon a következő kérdésekre:
    4.1. Nem kétszeres szabályozásról, átfedésről van-e szó?
        (1.4. pont végén szereplő szempontsorozatot!)
        4.1.1. Ha egyszerű újrafogalmazásról van szó, a jogszabályi hierarchia
              alapján a magasabb szintű jogszabály marad hatályban; ha
              összhangban áll a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 1-10.
              §-aival, az tisztázandó, melyik jogszabály a felesleges.
        4.1.2. Ha nem egyszerű átfedésről van szó, határozza meg, mi az a
              többlet, amelyet az új jogszabály tartalmaz. Válasszon a következő
              lehetőségek közül:
               a) a vizsgált jogszabályból elhagyva a már szabályozási többletet
                  külön jogszabályban kell megjeleníteni.
               b) a szabályozási többlet beépíthető-e a már hatályos
                  jogszabályba? (Ha nem, miért?)
        4.1.3. Az érintett – már hatályos – korábbi helyi jogszabály azonos
              tartalmú rendelkezéseivel vesse össze az elképzelést abból a
              szempontból is, vajon azok eltérnek-e a szabályozás célkitűzésében
              a megvalósítandó célban, az elérendő eredményben, illetve a
              jogalkotói szándékban.
              Amennyiben átfedés van a régi és a kiadni tervezett önkormányzati
              rendelet között, az alapnormákra is utalva ismertetendők az ilyen
              esetek.
              (Figyelembe veendő szempont különösen: a bevezetni kívánt, illetve
              külső jogi normák összevetése; jogági besorolás, ha az
              meghatározó.)

5. A jogszabály végrehajtásának gazdaságossági, költség-haszon elemzése
    5.1. A jogszabály (tervezet) hatálybaléptetésének időpontja
   5.2. A végrehajtó jogalkalmazó közigazgatási (és nem közigazgatási) szervek
        köre
   5.3. A végrehajtásért felelős személy(ek): név, beosztás, munkahely,
        telefonszám
   5.4. a végrehajtáshoz szükséges források és tevékenységek költségei (az I.
        fokú végrehajtásra kivetítve).
        Ennek mi a pénzügyi fedezete? A pénz milyen költségvetési forrásból
        származik, nem von-e el pénzeszközöket más feladat végrehajtásától?



                                                                            103
                   Ha igen határozza meg, mire használták volna fel az elvont forrásokat, s
                   az milyen haszonnal járt volna.
                   A költségek becslésénél a következő tényezőket lehet figyelembe venni:
                    - a várható ügyfélforgalom, illetve az érintett ügyfelek száma
                    - a hivatalban való személyes megjelenés gyakorisága, időtartama, az
                       emiatt kiesett munkaidő, az utazásra fordított idő figyelembevételével
                    - a formanyomtatványok kitöltéséhez és más iratok beszerzéséhez,
                       kitöltéséhez szükséges idő
                    - az ügyfél ügyintézés miatt elmaradt keresete (speciális foglalkozási
                       csoportokat érintő jogi szabályozás esetén az arra a csoportra
                       érvényest, egyébként az átlagfizetést kell figyelembe venni).
                   A végrehajtás bruttó költsége: ………………………………………….
               5.5 Mennyi idő szükséges a végrehajtáshoz, illetve a végrehajtáshoz
                   szükséges egyeztetések, tárgyalások, közbeeső döntések, illetve az
                   érintett szervek, személyek megjelölése. Milyen érdekütközések,
                   konfliktusok várhatók menetközben, amelyek a végrehajtást
                   késleltethetik, illetve akadályozhatják. (Röviden értékelve ezt!)


          A tervjáték a „laborkísérletek” egyik fajtája, olyan művi feltételekkel azonban,
amelyek a valóságban is előfordulhatnak. E vizsgálati módszernek a hátterében az a
feltételezés áll, hogy a hagyományos jogalkotási technika kínálta lehetőségek a mai
társadalomban már nem mindig kielégítőek. A technika, szociális, szociológiai,
pszichológiai viszonyok néha olyannyira komplexek, amelyek eleve hullámokat kavarnak a
tényállások szabályozásakor. Itt egy olyan „modellezésről” van tehát szó, amely leginkább
egy bonyolult sakkjátszmához hasonlítható; amikor is a jogalkotó jó előre igyekszik
megállapítani az egyes szabályozási megoldások társadalmi és jogi következményeit.
          Mikor és ki végezze el a szükségességi vizsgálatokat? Még a tervezett szabályozás
előtt kell sort keríteni az előzetes felmérésekre, éspedig olyan időpontban, amikor még
elegendő idő áll rendelkezésre a szükségesnek mutatkozó korrekciók elvégzésére.
          A „ki” kérdés címzettje pedig az, aki az indítványozott rendelet tervezetének
elkészítésére kötelezett vagy kötelezhető. Erre vonatkozóan az SZMSZ, illetőleg a jogalkotás
felől állást foglaló testületi döntés tartalmaz közelebbi támpontokat.

3.2. A rendeletalkotás kezdeményezése

          A rendeletalkotásra irányuló indítvány a leggyakrabban:
a) törvényből,
b) helyi testületi (képviselői) indítványból,
c) jogalkalmazói kezdeményezésből származik.

         A törvényben adott felhatalmazás utasítás-formát is ölthet, amelytől éppen azért
nem térhet el a testület. (Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi
LXXVIII. törvény például „szabályozási feladatokat” ír elő a képviselő-testületnek,
amelynek köteles eleget tenni.) Előfordulhat azonban az is, hogy a felhatalmazás csupán a
helyi rendeleti jogalkotás lehetőségét nyitja meg. (Ezt teszi a környezet védelmének
általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény a „Környezetvédelmi Alap” létrehozására
való utalásával.)




                                                                                         104
          A helyi testületi (képviselői) kezdeményezés konkrét alanyai, címzettjei az SZMSZ-
 ben kerülnek részletezésre.
          Eszerint – a leggyakrabban – a helyi rendelet alkotását kezdeményezhetik:
- a települési képviselők
- az önkormányzati bizottságok
- a polgármester, a jegyző
- a település társadalmi, szervezetei, érdekképviseleti és más civil szervezetek
- a részönkormányzatok és a
- kisebbségi önkormányzatok testületei.
          Mindazok a központi szervek is kezdeményezhetik továbbá a helyi rendeletalkotást,
 amelyeknek az Ötv. értelmében a helyi önkormányzatokkal kapcsolatos feladatai és
 hatáskörei vannak.
          A kezdeményezés annyiban több a javaslatnál, hogy a kezdeményezést meg kell
 tárgyalnia a testületnek; elfogadni persze nem kötelező.

         A helyi lakosság ugyancsak indítványozója lehet egy-egy önkormányzati
rendeletnek. Módjuk van erre (s fórumuk is) azáltal, hogy a képviselő-testületi ülések
nyilvánosak, s ott – a helyi SZMSZ szabályozásnak függvényében – felszólalási jogot
kaphatnak a jelenlévő választópolgárok is. Ugyanígy szervezeti keretet biztosít ehhez a
közmeghallgatás, a falugyűlés, a polgárok gyűlése (ahol ezt intézményesítették), de a helyi
népi kezdeményezés és a helyi népszavazás eredménye is kiválthatja a helyi normaalkotás
iránti igényt. Pártfogolható az a szűk körben alkalmazott megoldás is, hogy a település
képviselő-testülete fórumládákban gyűjti össze a lakossági ötleteket, javaslatokat,
indítványokat.
         Az említett fórumokon ki lehet kérni a választópolgárok véleményét arról is, hogy
milyen kérdéseket és miként szabályozzanak. Az önkormányzati rendeletek előkészítése ma
túlzott mértékben az apparátusra van bízva; e munkában a társadalmi tényezőknek, a
lakosságnak és civil szerveződési formáknak nem igen jut szerep. Ennek a „bezárkózott”
szemléletnek egyik hathatós ellenszere lehet az, ha a választópolgárok a tervbe vett
szabályozás tárgyáról, tartalmáról, módjáról és határairól már előzetesen véleményt
formálhatnának. E cél érdekében feltétlenül gazdagítandók e formák és fórumok.
(Rögzítésükre, működési rendjükre nézve pedig a szervezeti és működési szabályzatba kell
beépíteni a garanciális szabályokat.)
         Annak oka, hogy a rendelet-előkészítésben az apparátus túlsúlyos szerephez jutott,
részben érthető, hiszen az eddigi gyakorlat szerint külső szervek és személyek (pl. ügyvédek)
felkérése egy-egy helyi jogszabály megszövegezésére nem volt mindig sikeres.

         A jogalkalmazó (szakigazgatási) szervek a jogszabályok végrehajtása során maguk
is közvetlenül észlelik azokat a körülményeket, amelyeket a rosszul megválasztott
szabályozási tartalom és módszer idéz elő, illetőleg ők a legilletékesebbek a helyi jogi
szabályozással felszámolandó joghézagok pontos megjelölésében is. Indítványaikat a jegyző
útján teszik meg.
         A rendeletalkotás kezdeményezésénél fontos kérdés az is, milyen muníciót, milyen
iránymutatást kapnak a tervezet elkészítésére kötelezettek.
         Ez az „útravaló” részben „politikai”, részben „szakmai” tartalmú. Minthogy ma
mindkét vonatkozásban komoly hiátusok vannak, röviden e komponensekkel is
foglalkoznunk kell.
         A politika (értelemszerűen a helyi politika is) hat a partikuláris (helyi)
jogszabályalkotásra. Ez természetes velejárója a többpártrendszeren nyugvó polgári
demokráciának, s nem is lehet, nem is szabad benne semmi kivetnivalót keresni. Fel kell


                                                                                         105
 azonban figyelni ugyanakkor bizonyos veszélyekre, amelyek kétségkívül a normális
 kapcsolattartás ellenében hatnak. Közülük csak néhány:
a) A helyi jogalkotás folyamatában is (hasonlóképpen a törvényalkotáshoz) az indokoltnál
   gyakrabban zavarnak be politikai megfontolások, amelyek igen sokszor szemben állnak a
   jogi szempontokkal és követelményekkel. Mindez függvénye az adott képviselő-testület
   belső politikai viszonyainak, nemkülönben a helyi politikai kultúra állapotának.
b) Az előbbiek egyenes folyományaként: a szakmai problémák átpolitizálása is (legalábbis
   bizonyos település-nagyságon felül) egyik jellemzőjévé vált a helyi jogszabályalkotásnak.
   (Persze a szabályozás tárgya e tekintetben döntő jelentőségű!)
c) A települési képviselők sokszor összekeverik a pártpolitikát a kommunális (város-község)
   politikával, szűklátókörük miatt nehezen tudnak megszabadulni a szorosan vett
   pártelkötelezettségeiktől; s mindez komoly gátló tényezője egy korrekt helyi jogalkotási
   gyakorlat kialakulásának.

         Abból kell kiindulnunk, hogy valóban a politikai-hatalmi szférában éppen kialakult
(helyi) hatalmi konstellációk jegyében dől el, hogy végül is milyen tartalmú döntés születik.
Ezeket a politikai premisszákat azonban egyértelműen meg kell fogalmazni és a jogalkotó
tudomására kell hozni. Aki normát ír, annak ugyanis tudnia kell, hogy milyen célokat szolgál
az általa írt norma. Ha a cél nem világos, a norma sem lesz az. A célmeghatározás pedig a
képviselő-testülettől követelhető meg, amely képes (vagy inkább: képesnek kellene lennie) a
többirányú és súlyú helyi politikai elvárások mérlegelésére és megfogalmazására, s azt
„megrendelésként” átnyújtani a jogszabály-előkészítésért felelőssé tett szervnek vagy
személynek. S ez sajnos gyakorta elmarad.
         A helyi normaalkotás politikai (testületi) feltételezettségét továbbá abból a
szempontból is végig kell gondolni, hogy a helyi politikai elvárásokat integráló testületeknél
mindig olyan döntések születnek-e, a partikuláris normaalkotás számára olyan célokat
jelölnek-e ki, amelyek jogi formába öltöztethetők és megvalósíthatók. A probléma itt is az,
hogy a jogi szabályozást befolyásoló testületi (ha tetszik: politikai) döntéseket nem mindig
ellenőrzik a jogérvényesíthetőség szempontjából. Márpedig kétségkívül igaz az a tétel, hogy
fegyelmezett jogi formulákat csak világos testületi (politikai) döntések eredményezhetnek.

        Milyen szakmai útravaló adható?
        A jogalkotási feladat megismerését követően az előkészítésért felelős szervnek vagy
személynek (az legtöbbször a jegyző) széleskörű anyaggyűjtést kell végeznie. (Persze a
„széleskörűséget” a rendelettervezet tárgya határozza meg.)

          Különösen figyelemmel kell lenni:
a) A szabályozandó tárgyra vonatkozó szociológiai, statisztikai stb. anyaggyűjtésekre és
   feldolgozásokra, az új szabályozást sürgető jelzésekre. (Pl. helyi vizsgálati jelentések,
   elemző összefoglalók, tudományos állásfoglalások, kutatási jelentések, jogalkalmazói
   javaslatok stb.)
b) A tárgyat érintő aktuális jog- és gazdaságpolitikai irányelvekre és állásfoglalásokra.
c) A tárgy szabályozásának Európai Uniós és hazai gyakorlatára (ennek eredményeire,
   hatásaira).
d) A tárgy szabályozásával kapcsolatos esetleges alkotmánybírósági határozatokra, bírósági
   joggyakorlatra.

        A Jat. 18. § (1) bekezdése az önkormányzati rendeletalkotás esetében is
alkalmazandó: „A jogszabály megalkotása előtt – a tudomány eredményeire támaszkodva –
elemezni kell a szabályozni kívánt társadalmi-gazdasági viszonyokat, az állampolgári jogok


                                                                                          106
és kötelességek érvényesülését, az érdek-összeütközések feloldásának a lehetőségét, meg kell
vizsgálni a szabályozás várható hatását és a végrehajtás feltételeit. Erről a jogalkotót
tájékoztatni kell.”
         Ez a „tájékoztatás” öltheti a problematika formáját, amely rendszerbe foglalja a
szabályozandó terület főbb kérdéseit és előkészíti a hozandó döntéseket. Még a tervezet
elkészítése előtt célszerű megtárgyalnia a problematikát a testületnek (persze ez csak
valóban a nagy horderejű helyi rendeletekre vonatkozik). Ennek eredményeit célszerű lehet
tézisekben összefoglalni.

3.3. A rendelettervezet elkészítésére kötelezett szervezet

           A tervezet elkészítését meg kell előznie az előkészítő (abban közreműködő) szervezet
 meghatározásának. Ez – a fentieken túlmenően – elsősorban az alábbiakban való
 állásfoglalást igényli:
a) Ki legyen az előkészítő szervezet irányítója (Ki lesz a tervezet elkészítéséért személyesen
    felelős?
b) Kik vegyenek részt a rendelet tervezetének a kidolgozásában?
c) Kik legyenek a véleményezők?
d) Szükséges-e egyéb közreműködők igénybevétele, s ha igen, úgy kiket kell bevonni a
    tervezet előkészítésébe?

          Ma a gyakorlatban a tervezetek elkészítésére leginkább a szakigazgatási szervek
kapnak megbízást. Ehhez képest még ma is kivételképpeninek tekinthető az, ha
önkormányzati bizottság kap felhatalmazást a helyi norma szövegének összeállítására. Ennek
persze praktikus oka is van, hiszen az önkormányzati bizottság részvétele a partikuláris
jogalkotásban sokszor csak látszólagos; a tényleges munka tehát így gyakorlatilag itt is a
hivatali apparátusra (jegyzőre) vár.
          Alapvetően abból kell kiindulni, hogy az önkormányzati rendelet tárgya határozza
meg az előkészítő szervezetet is. (Ez azonban egyetlen fázisban sem teszi mellőzhetővé a
jegyzőt, illetőleg a téma szerint érintett szakmai szervet.)
          Alakítható (nagyvárosok esetében) – fontos politikai és szakmai tartalmakat
hordozó, hosszabb időt igénylő előkészítő munka esetén – koordinációs bizottság is, amely a
szükséges integrációs, szervezési teendőkről gondoskodik. Nagyobb települési
önkormányzatoknál, nagy terjedelmű, komplex megközelítést igénylő rendelettervezet
összeállítására kodifikációs bizottság is létrehozható, amely már összetételében tükrözi
azoknak a szempontoknak az érvényre juttatását, amelyekre a helyi jogalkotás során
figyelmet kell fordítani. Hasonlóan nagy horderejű helyi reguláció tervezetének
összeállítására felkérhető kutatóintézet (egyetemi tanszék) is. (A gyakorlat azonban az, hogy
e szervektől inkább szabályozási alternatívákat, koncepciókat kérnek.) Ugyanakkor a kisebb
terjedelmű, rövid idő alatt elkészíthető tervezet összeállításával megbízható az érdekelt
szervek ügyintézőiből alakult munkabizottság is.
          Az előkészítő szervezet „képe” szempontjából jelentősége van annak is, milyen
„alapanyag” áll rendelkezésre. Itt a különböző, ún. minták hozhatók szóba, amelyeket ma a
legkülönfélébb szervek és szervezetek adnak ki; megyén belül nem egyszer egy-egy
nagyváros rendelete tölti be a minta szerepét. A „hozott” vagy „szerzett” anyag
nyilvánvalóan lényegesen leegyszerűsíti a helyi előkészítést, de egyidejűleg sablont is
teremt.

3.4. A rendelet-tervezet véleményezése



                                                                                           107
          A véleményezés alapvető célja az, hogy megállapítható legyen:
a) Alkalmas-e az előterjesztés a megalapozott döntéshozatalhoz?
b) Tartalmazza-e a tervezet a döntéshez szükséges információkat?
c) Helyt ad-e a megindokolt eltérő álláspontoknak?
d) Reális szabályozási alternatívákat vázol-e fel?

          Kik vesznek részt a véleményezésben?

           Mindazok, akik a rendelet tárgya szerint hasznosítható elemekkel képesek
gazdagítani a tervezet tartalmát. Itt ismét a tervezet tárgya a döntő, amely más-más súllyal
kívánja meg a jogalkalmazók, a lakosság, valamint a tudományos közvélemény hordozóinak
bekapcsolását.
           Ami a szakmai-jogalkalmazói komponenst illeti, sajnos még mindig helytállóak
Szijjártó Károly gondolatai: „…jogszabályaink azért nem tükrözik vissza minden esetben a
velük szemben támasztott követelményeket, mivel a fejlődés ellenére még ma sem ritka
jelenség, hogy a legilletékesebb jogászok jelentős része sincs abban a helyzetben, hogy
megjegyzését, egyetértő vagy kritikai észrevételeit már a jogszabály (döntés) előtt is
megfogalmazhassa.”78 Sajnos százával vannak ma nálunk olyan önkormányzati ügyrendi és
jogi bizottságok, ahol csak elvétve lehet jogászt találni. Sokszor ezért (a bizottsági üléseken)
még az igénye sem fogalmazódik meg annak, hogy a tervezettel kapcsolatban minden
közvetlenül érdekelt szakigazgatási szervet meg kell keresni, s véleményüket ki kell kérni.
Ma túlsúlyos teher hárul a jegyzőre, aki végső soron egyedül áll helyt az összes felmerülő
szakmai kérdés tekintetében. [Ők is sokszor csak „rutinból” jogalkotók, hiszen a közelmúltig
számukra Magyarországon semmiféle kodifikátor-képzés nem volt. Jelenleg a Pécsi
Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Karán folyik – Magyar Közigazgatási Intézet
által is támogatottan – helyi jogszabályszerkesztő posztgraduális képzés (bővebb információ:
www.law.pte.hu/tovabbkepzes/kepzesek.html honlapon a „Képzéseink” címszó alatt).]
           Itt is a Jat. igazíthat el bennünket: „A jogalkalmazó szerveket, a társadalmi
szervezeteket és az érdekképviseleti szerveket be kell vonni az olyan jogszabályok
tervezeteinek az előkészítésébe, amelyek az általuk képviselt és védett érdeket, illetőleg
társadalmi viszonyokat érintik.”79 Erre elsősorban az ún. szakmai viták szolgálnak; ezeknek
azonban az önkormányzati rendeletek esetében meglehetősen szűk az alkalmazási körük.
Bizonyos nagyjelentőségű, a helyi viszonyokat alapjaiban érintő, vagy éppen speciális
szakismereteket feltételező rendelet-tervezetek azonban szakmai vitára vihetők. (Például a
szervezeti és működési szabályzatról, a helyi munkahelyteremtő beruházások létesítéséről,
kitüntetések, elismerések rendjéről szóló önkormányzati rendelettervezetek.)
           Szakmai vitára a jogalkotás okait és motívumait rögzítő elvi anyag mellett a
jogszabály szövegtervezetét kell bocsátani. A vita lefolytatásához célszerűen terv készül,
amely pontosítja a résztvevők körét, a vita helyét, időpontját, az elhangzottak rögzítésének
módját, formáját.
               Fontos érdekek fűződnek ahhoz is, hogy egyes helyi rendeletek tervezeteiről az
állampolgárok is véleményt formálhassanak. Hangsúlyozandó tehát: nem lenne szerencsés,
ha valamennyi rendelet-tervezetnél erőltetnénk a lakossági megmérettetést. Azoknak a
rendeleteknek az esetében azonban ez feltétlenül kívánatos, amelyek – tárgyuk szerint – az
állampolgárok viszonylag széles körére vonatkozóan állapítanak meg jogokat, illetőleg írnak
elő kötelezettségeket. Mindez az önkormányzás alapelvéből is egyenesen következik,
amelyet az Ötv. 2. § (1) bekezdése fogalmazott meg: „A helyi önkormányzat érvényre

78
    A jogászok hozzájárulása a társadalompolitikai célkitűzések végrehajtásához. Magyar Jog 1977. évi 2.
   szám 101. old.
79
   Jat. 20. §-a.


                                                                                                       108
juttatja a népfelség elvét, helyi közügyekben demokratikus módon, széleskörű nyilvánosságot
teremtve kifejezi és megvalósítja a helyi közakaratot.” Ez annak ellenére így van, hogy az
Országgyűlés 1990-ben hatályon kívül helyezte a Jat.-nak a jogszabálytervezetek társadalmi
vitájára vonatkozó rendelkezéseit.

         A társadalmi véleményeztetés (korábban: társadalmi vita) legfőbb formája, amikor a
választópolgárok széles köre nyilvánít véleményt. A közvélemény felmérésének másik
formája az ún. rétegvita. Ezen a lakosságnak főként az a rétege vesz részt, amely a jogi
szabályozás tárgya szerint elsősorban érintett. Általános elvnek tekinthető, hogy a tervezett
szabályozás főbb elvi - társadalompolitikai indokai mellett az állampolgárok megismerjék
magát a szakmai tervezetet is. A tervezetben az alternatív megoldások is a közvélemény elé
bocsáthatók, de megismertendők a majdani végrehajtás feltételei és főbb szabályai is.

         A tervszerűségnek itt is jelentősége van, amellyel összefüggésben:
a) időben el kell dönteni, hogy a tervezet tárgya szerint milyen mértékben szükséges a
   társadalmi nyilvánosság biztosítása;
b) meg kell határozni a társadalmi megmérettetés formáit és fórumait;
c) úgy kell meghatározni az időpontokat, hogy a megfogalmazandó vélemények érdemben
   valóban figyelembe vehetők legyenek.

         Az eredmények, javaslatok figyelembevételét is biztosítani kell, sőt: az olyan
indítványok hasznosítására is megfelelő gondot kell fordítani, amelyek nem tartoznak
kifejezetten a rendelet-tervezet tárgyköréhez.

         Sajátos formája lehet a lakossági véleményeztetésnek a tervezetek meghatározott
időre (15 vagy 30 nap) történő közszemlére tétele80. A közszemlére tétel történhet
hagyományos és/vagy elektronikus úton. Az emellé elhelyezett fórumládába gyűjthetők az
észrevételek és javaslatok, amelyek nemegyszer a készülő jogszabálytervezet érdemi
módosítását is eredményezhetik.
         A polgármester – a jegyző véleményének meghallgatása után – egyes
rendelettervezeteket – még az érdemi vita előtt – közmeghallgatásra bocsáthat. Ezek
általában a szélesebb lakossági kört érintő rendelettervezetek. (Például költségvetés
megállapítása; részletes rendezési terv helyi építési előírásai; önkormányzati
vagyonhasznosítás rendje; állattartás helyi szabályai; helyi szociális támogatási formák.)
         Egyes esetekben nem mellőzhető a széleskörű anyaggyűjtés sem. Az átfogó, széles
címzetti kört érintő, vagy alapvető társadalmi viszonyokat rögzítő helyi szabályozás előtt –
szükség lehet elméletileg is megalapozott tanulmányok kidolgoztatására is, amelyek
megfelelően megindokolt javaslatokat tartalmaznak. Ezeket az előtanulmányokat a
tudományos nézetek hordozói (tudományos intézetek, egyetemi tanszékek munkatársai)
készíthetik. Különösen megnő ezek szerepe akkor, ha a helyi jogalkotás az állampolgári
egyenlőséget, szabadságot és tulajdont közvetlenül érinti.

3.5. A rendelettervezet testület elé terjesztése, elfogadása és kihirdetése

         A tervezet elkészítésére kötelezett szervezet (vagy személy) elkészíti a rendelet
tervezetét és a tervezet mellé az írásos előterjesztést.


80
   A rendelet-tervezet közzétételtől számított 15, illetőleg 30 napos véleményezési határidőt kötelező jelleggel
tartalmazta már a jogalkotásról szóló új törvénytervezet egyik változata is, de az Országgyűléshez benyújtott
T/4488. számú törvényjavaslatból ez a rendelkezés már kikerült.


                                                                                                           109
          A rendelettervezet szerkezete:
a) a rendelet tárgya, a rendelettervezet száma
b) a rendelet szövege
c) a rendelet megsértőivel szemben kilátásba helyezett szankciók (általában a
   jogkövetkezmények).
d) a záró rendelkezés, ezen belül a hatálybalépés napja, a hatályon kívül helyezett vagy
   módosított korábbi önkormányzati rendeletek hatálybalépésének napja, tárgya és száma.

          Az előterjesztés tartalmazza:
a) az önkormányzati rendeletalkotás szükségességét, a konkrét indokokat;
b) a helyi rendelet által elérni kívánt célt;
c) a tervezett szabályozási megoldások indokait; (Bizonyos esetekben komoly meggyőző erőt
   jelenthet az általános és részletes indokolás tervezethez csatolása is.)
d) az önkormányzati rendelet előkészítésében részt vett szervek és személyek megjelölését;
e) az elhangzott fontosabb javaslatokat (a felvetett, de elutasított indítványokat is, az
   elutasítás indokaival együtt.)

         Bizonyos esetekben a rendelet elfogadása két fordulóban történik. (A magyar
gyakorlat szerint így történik a költségvetési rendeletek elfogadása. Nincs azonban semmi
akadálya annak, hogy a képviselő-testület más helyi rendeletek esetében is a kétfordulós
tárgyalást kösse ki.)
         A rendelet hiteles, végleges szövegét a jegyző szerkeszti meg, azt a polgármester és
a jegyző írják alá.
         Az önkormányzati rendeletet a képviselő-testület hivatalos lapjában, illetőleg
(ennek hiányában) a helyben szokásos módon kell kihirdetni. (A kihirdetési mód ilyetén
szabályozásán nem kíván változtatni a jogalkotásról szóló új törvény tervezete sem. De meg
kell jegyezni, hogy e szabályozásban egy logikai rangsor is van: ha van hivatalos lap, akkor
mindig abban, ha nincs, akkor pedig a helyben szokásos módon, de mindkét változat
esetében a szervezeti és működési szabályzatról szóló önkormányzati rendeletben meg kell
határozni a módját.)
         Ennek megfelelően:
a) Ahol az önkormányzatnak van hivatalos lapja; ott a kihirdetés abban történik, a kihirdetés
    időpontjaként a hivatalos lap megjelenésének hónapját és napját kell feltüntetni;
b) Ahol a önkormányzatnak nincs hivatalos lapja, ott az önkormányzati rendelet 1 példányát
    a polgármesteri hivatal hirdetőtábláján vagy a település közforgalmú helyén is el lehet
    helyezni kihirdetés céljából a helyben szokásos módon. (Közlemények közzétételére
    szolgáló egyéb helyeken – hirdetőoszlop, hirdetőtábla, fal stb. – a kifüggesztés történhet
    plakát, falragasz formájában is.)

          A kihirdetés mindig ugyanazon – az SZMSZ-ben meghatározott – helyen történik, a
közzététel tetszőleges számú helyen lehetséges. A közzététel egyik – kötelező – módját az
elektronikus információszabadságról szóló 2005. évi XC. törvény 15. §-a tartalmazza
(részletesebben a 8. pontban).

          Támogatható a kisterjedelmű önkormányzati rendeletek szórólapokon történő
terjesztése is, illetőleg az a módszer, hogy a legváltozatosabb módokon tudomására hozzák
az állampolgároknak azt, miként férhetnek hozzá a jogaikat és kötelességeiket érintő
önkormányzati rendeletekhez. Ezekben az esetekben persze már nem kihirdetésről, hanem
közlésről van szó, amelyhez nem fűződnek azok a jogkövetkezmények, amelyek a
kihirdetéshez.


                                                                                          110
        Erre figyelemmel az tekinthető a helyes megoldásnak, ha a helyi rendelet mindig
egyértelműen megjelöli azt a formát, amelyhez a kihirdetés, mint érvényességi feltétel tapad.

3.6. A rendelettervezet szerkesztése, szövegezése

        Mire kell ügyelni a tervezet összeállításánál, szerkesztésénél, szövegezésénél? A
fontosabb tudnivalók a következők:

3.6.1. A rendelet megjelölése

         A jogszabály megjelölése magában foglalja a jogalkotó képviselő-testület
megjelölését, nevének rövidítését, a jogszabály kihirdetésének idejét, a jogszabály számát,
megnevezését és címét.81 Az önkormányzati rendeletnél a kihirdetés időpontja az
önkormányzati közlönyben való megjelenésre, illetőleg a helyben szokásos módon való
kihirdetésre utal.
         Az önkormányzati rendelet számát arab számmal kell jelölni, és évenként 1-től
kezdődően folyamatosan kell számozni.
         Az önkormányzati rendelet címét (tárgyát) röviden kell megjelölni. A cél, az, hogy
a cím (tárgy) megjelölése a tartalomról adott tájékoztatás mellett könnyítse meg a rendeletre
való hivatkozást is. Az eligazodást nehezíti, hogy vannak úgynevezett „saláta rendeletek”,
amelyeknek nincs önálló tárgyköre, hanem számos korábbi önkormányzati rendeletet
módosítanak. A végrehajtásról, módosításról vagy hatályon kívül helyezésről szóló rendelet
címeként fel kell tüntetni a végrehajtott, módosított, illetőleg hatályon kívül helyezett
önkormányzati rendeletek megjelölését is.


                 Példák a helytelen megoldásra:

                           „............................. Város Önkormányzati Képviselőtestületének
                                              a helyi autóbuszközlekedés díjáról szóló
                                    6/1991. (IV. 11.) számú, a 2/1992. (II. 1.) számú és a
                                                3/1993. (II. 1.) rendelettel módosított
                                                   3/1991. (II. 28.) számú rendelete”

                 (Megjegyzés: Vajon nem lett volna jobb az egységes szerkezetbe foglalás?)


                                 „................................... Város képviselőtestületének
                              1991 évi 20. és 27. sz. önkormányzati rendelettel módosított
                                       1991 évi 9. számú önkormányzati rendelete
                                          a fiatal házasok első lakáshoz jutásáról”

                 (Megjegyzés: Ellentétes a 12/1987. (XII. 30.) IM rendelet 1. § (1) bekezdésével
                 az, hogy a dátum (hónap, nap) nem szerepel a rendelet megjelölésében.)


                                               „XIII/1991. sz. önkormányzati rendelet
                               ......................................... Nagyközség Önkormányzatának

81
     Hivatalos megjelölés: a jogszabályszerkesztésről szóló 12/1987. (XII. 29). IM. rendelet 1. §-a.


                                                                                                       111
                                         Szervezeti és Működési Szabályzatáról”

                [Megjegyzés: Nem csak a dátum hiányzik, de a római szám használata is
                jogszabályellenes82, az ugyanis csak a törvények megjelölésére – s azoknál sem
                így – használható.]


                               „..................................... Nagyközség Önkormányzatának
                                                           10/1991. sz. rendelete
                                                          a helyi Polgárőrségről”

                [Megjegyzés: Hiányzik a rendelet megjelöléséből a kihirdetés dátuma83. Ez a
                formai hiba súlyos tartalmi fogyatékosságot is takar, mert a rendelet
                megjelöléséből lehetetlen megtudni azt, hogy a kihirdetés megtörtént-e, s ha igen,
                mikor?]


                         „................................ Városi Önkormányzat Képviselő-testületének
                                                 23/1994. (XII. 1.) Ör. sz. rendelete”

                         „................................ Városi Önkormányzat Képviselő-testületének
                                                  15/1993. (IX. 16.) ÖKT rendelete”

                [Az előbbi rendeletek címében szereplő rövidítések (ÖR, ÖKT) elég gyakran
                előfordulnak társaikkal együtt (pl.: KT., KTR., KR., ÖKR., ..........)
                [Megjegyzés: Miután ezek a betűk rövidítések, van jelentésük is, például:
                ................................. Város Önkormányzatának 23/1994 (XII. 1.) Önkormányzati
                rendelet számú rendelete ............
                ................................ Városi Önkormányzat Képviselő-testületének 15/1993 (IX.
                16.) Önkormányzati Képviselő-testületi rendelete .......
                A sor tovább folytatható, de talán szükségtelen. A fenti példák talán meggyőznek
                arról, hogy az említett rövidítések a rendeletek megjelölésében, címében
                értelmetlenek, zavarók és feleslegesek. Indokolatlan túllicitálni a vonatkozó, fenti
                hivatkozott IM rendelet előírásait; azok szükségesek, de egyben elégségesek is.]


                           „………………….. települési Önkormányzat Képviselőtestülete
                                 ……………/XI. 21./ számú rendelete
                                   a türelmi zóna kijelöléséről

                …………………………….. települési Önkormányzat Képviselőtestülete az
                1999. évi LXXXV. törvény 62. § (3) bekezdés felhatalmazása alapján az alábbi
                rendeletet alkotja:

                                                               1. §

                A rendelet ........................... község közigazgatási területére terjed ki.


82
     A jogszabályszerkesztésről szóló 12/1987. (XII. 29.) IM rendelet 1. § (3) bekezdése.
83
     A jogszabályszerkesztésről szóló 12/1987. (XII. 29.) IM rendelet 1. § (1) bekezdése.


                                                                                                        112
                                                              2. §

               ................................. község belterületén és a belterület határától számított 5 km-
               es körzetben szexuális szolgáltatás nem folytatható.

                                                              3. §

               /1/ E rendelet kihirdetésének napján lép hatályba.”

               [Megjegyzés: A jogszabályszerkesztésről szóló 12/1987. (XII. 29.) IM rendelet 1.
               § (1) bekezdése rendelkezésének az az egyik célja, hogy a cím megjelölése a
               jogszabály tartalmáról adjon tájékoztatást, röviden megjelölve a jogszabály
               tárgyát. E rendelet esetében a tartalom a „türelmi zóna kijelölése”, de a helyi
               rendelet tartama éppen az ellenkezőjéről szól.]


                               „.................................. Város Önkormányzati Testülete
                                                    2/1992./I. 27.) sz. rendelete
                                                a városi közterület felügyeletről”

               [Megjegyzés: A jogszabály megjelölése magában foglalja a jogalkotó
               megnevezését84. Önkormányzat esetében ez az Ötv. 10. § (1) bekezdés a) pontja
               alapján az a képviselő-testület, és nem a fentiekben írt „Testület”, mert az
               önkormányzat több testülettel (képviselő-testület, bizottságok, részönkormányzat
               testülete) rendelkezik az Ötv. alapján, de ezek közül csak a képviselő-testület
               rendelkezik jogalkotási hatáskörrel.]

3.6.2. Preambulum (elvi bevezetés)

         Preambulum önkormányzati rendelet esetében ritkán alkalmazandó. (Szóba
kerülhet azonban pl. a szervezeti és működési szabályzat, az önkormányzati kitüntetések és
elismerések, a díszpolgári cím adományozásánál). A preambulum rövid, ünnepélyes
hangvételű utalás a helyi jogalkotás jogpolitikai céljára, az alapul vett fontosabb elvekre, a
rendeletalkotás előzményeire, indokaira; de nem vetíti előre a tételes szabályozás tematikus
tartalmát. Helytelen, ha a rendelet elejére a preambulum szövege fölé címként kiírják a
„PREAMBULUM” szót.

            A preambulumot a jogszabály megjelölését követően, a bevezető rész elé kell
felvenni.

               Példa a helytelen megoldásra:


                             „.................. Város Önkormányzati Képviselő-testületének
                                                   6/1991. (V. 6.) sz. rendelete
                             a helyi népszavazás, a népi kezdeményezés helyi feltételei,
                                                       az eljárás rendjéről


  84
       A jogszabályszerkesztésről szóló 12/1987. (XII. 29.) IM rendelet 1. § (1) bekezdése.


                                                                                                          113
           A helyi népszavazás, népi kezdeményezés törvényi szintű szabályozását a helyi
           önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. sz. törvény IV. fejezete 45-51. §-ai
           tartalmazzák.
           Az önkormányzati testület az Ötv. 50 §-ában foglalt felhatalmazás alapján a helyi
           népszavazás és népi kezdeményezés további feltételeinek és eljárási szabályainak
           céljából rendeletet alkothat.

           (......................... Város Önkormányzati Testülete 1/1991. (I. 30.) sz. önk.
           rendeletében - SZMSZ - részben szabályozta a helyi népszavazás népi
           kezdeményezés helyi feltételeit:
           A helyi népszavazást a polgármesternél a választópolgárok 20. %-a
           kezdeményezheti.
           Népi kezdeményezéssel a választópolgárok 5 %-a fordulhat a képviselő-
           testülethez.)”

           [Megjegyzés: Nem könnyű eldönteni, hogy itt most valamiféle preambulumról,
           vagy bevezetőről van-e szó. Bármelyik legyen is, az bizonyos, hogy tételes
           rendelkezések nem kerülhettek volna bele!]

3.6.3. A bevezető rész

         A rendelet bevezetővel és e nélkül is alkotható. Bevezető alkalmazása akkor
kívánatos, ha a rendelet – tárgya szerint – széles címzetti kört érint, s a tervezet mellé nem
készül indokolás.
         Amennyiben a rendelet megalkotására felsőbb utasításra, ajánlásra vagy
felhatalmazásra kerül sor, akkor bevezető részalkalmazása szükséges és a felhatalmazás
tényét a bevezetőben mindig fel kell tüntetni, pontosan megjelölve az utasítást,
felhatalmazást, ajánlást tartalmazó forrást.
         Ha a rendelet tárgya szerint elkerülhetetlen szakkifejezések, jogi műszavak
használata, úgy ezek tartalmát tisztázni lehet a bevezetőben is (értelmező rendelkezések). Az
értelmező rendelkezéseknek a bevezető részben történő elhelyezését logikailag indokolja az
is, hogy a jogalkalmazó a rendelet olvasásakor, már annak az elején tisztába kerül azzal,
hogy az egyes fogalmak, kifejezések a rendeleti szabályozás vonatkozásában milyen
tartalommal, értelemmel bírnak, és nem pedig a jogszabály végén „világosodik meg”.
         A bevezetőben célszerű utalni – ha ilyen volt – a széleskörű társadalmi és szakmai
előkészítésre is.
         A rendelet bevezetőjében (ennek hiányában első szerkezeti egységében) kell
egyértelműen meghatározni a rendelet személyi és tárgyi hatályát. (Az időbeli hatályról jobb
a „záró rendelkezések” között szólni).

3.6.4. Az önkormányzati rendelet rendelkező része

         A reguláció tételes rendelkezései tartalmazzák az adott társadalmi viszonyra
vonatkozó szabályokat.
         Kerülendő azonban a túlzottan részletes és kauzisztikus, valamint a semmitmondó,
üres keresztszabályozás.
         A tételes rendelkezésekkel kapcsolatos általános elvárások, követelmények (E
felsorolásnál nagymértékben támaszkodtunk az Igazságügyi Minisztérium 1987-ben
összeállított irányelveihez.):



                                                                                          114
a) A magatartási és a technikai normák markánsan elválasztandók egymástól. Ha a
   magatartási szabályok között van olyan, amely fogalom-meghatározásra szorul, úgy azt az
   általános rendelkezések között (vagy az említettek szerint a bevezetőben) célszerű
   elhelyezni. Ha a fogalom-meghatározás technikai jellegű, úgy annak a rendelet
   mellékletében célszerű helyet találni. Szükség esetén aszerint is lehet differenciálni, hogy
   a technikai normák között is vannak közismertek (szélesebb körben, általánosan
   használtak) és vannak szakjellegűek.

b) Ha csak lehet, el kell kerülni az ugyanazon jogszabályon belüli és más önkormányzati
   rendeletre való hivatkozást. Különösen kiemelt követelmény ez akkor, ha a
   meghivatkozott rendelkezés maga is további meghivatkozásokat tartalmaz. Magát a
   jogintézményt és nem pedig az azt rögzítő jogszabályt kell meghivatkozni.
   Ha (az elkerülhetetlen) meghivatkozás többször is ugyanarra a jogszabályra vonatkozik,
   úgy már az első esetben fel kell tüntetni, hogy a meghivatkozott normát a későbbiek során
   milyen rövidítéssel említik. (Törvény esetében lehet ez a gyakorlatban általánosan használt
   rövidítés például a Polgári Törvénykönyv, a Munka Törvénykönyve.) Önkormányzati
   rendeleteknél is meg kell találni a helyileg leginkább alkalmazhatónak tűnő rövidítési
   formát.

c) A kivételek pontos körét és tartalmát egyértelműen meg kell határozni; a kivételek
   kivételeiről azonban nem szólhat a szabályozás.

d) Ha az önkormányzati rendeletben ugyanaz a fogalom többször is előfordul, úgy már az
   első előforduláskor meghatározandó, hogy a későbbiek során annak milyen rövidítését
   alkalmazzák.

e) Azok a parancsok és tilalmak, amelyeknek a be nem tartásához jogkövetkezmények
   kapcsolódnak, egyértelműen és pontosan megfogalmazandók. A generális klauzulák
   kerülendők; a magatartási normák egzakt módon írandók körül. E rendelkezésekből
   egyértelműen ki kell derülnie annak is, hogy a cselekményekhez milyen természetű (pl.
   büntetőjogi, polgári jogi, munkajogi, közigazgatási jogi) jogkövetkezmények
   kapcsolódnak.
   Az önkormányzati rendelet rendelkező részének fontos tartalmi elemét képezi tehát a
   szabálysértési tényállások körülírása. Alapvetően hibás és törvénysértő a sommás
   szabálysértési tényállások alkalmazása. („E rendelet szabályaiba ütköző magatartás vagy
   cselekmény szabálysértésnek minősül”.) Az ilyen formulák alkalmazása ütközik a
   jogállamiság elvével, s ilyenként feltétlenül mellőzendők.
   A szabálysértési tényállásokat tehát tételesen kell meghatározni. Ennek két konkrét módja
   is lehet:
   - A pontos rendelkezés meghivatkozása [Például: „Az e rendelet 5. §. (1) bekezdés a)
       pontjába ütköző cselekmény vagy mulasztás szabálysértést valósít meg.”];
   - Tételes szabálysértési rendelkezések meghatározása. (Például a helyi köztisztaság
       fenntartásáról szóló önkormányzati rendelet esetében:
       „Amennyiben a cselekmény vagy mulasztás súlyosabb büntető rendelkezés hatálya alá
       nem esik, szabálysértést követ el és ……….. Ft-ig terjedő pénzbírsággal sújtható,
       - aki a szemetet nem a kijelölt szeméttelepen helyezi el;
       - az a tulajdonos vagy bérlő, aki a szabvány szemétgyűjtő tartályba meg nem engedett,
          vagy olyan anyagokat helyez, amelyek a szemétszállítással foglalkozó dolgozók
          egészségét veszélyeztetik vagy a szállítójármű műszaki berendezését
          megrongálják.”)


                                                                                           115
          Példák a helytelen megoldásra:

          „Amennyiben a cselekmény más büntető tényállást nem valósít meg, szabálysértést
          követ el az, aki ezen rendelet előírásait megszegi.....”

          „Aki e rendelet előírásait megszegi, nem hajtja végre, vagy kijátssza - amennyiben
          cselekménye nem bűncselekmény, vagy magasabb szintű jogszabályban
          meghatározott szabálysértést követ el...”

          „................................... szabálysértést követ el .......................... az, aki ................ a
          jelen önkormányzati rendeletben felsorolt tilalmakat megszegi, vagy kijátssza.”

          „A rendelet 12. §, 13. § (1) bekezdése, 14. §, valamint a 17. §-ban foglalt
          rendelkezéseinek megszegői szabálysértést követnek el, és a vonatkozó
          jogszabályokban meghatározott összegű pénzbírsággal sújthatók.”

          (Megjegyzés: Nincs „vonatkozó” jogszabály! Pontosan jelölni kell ezeket a jogi
          normákat!)


          „(2) Az (1) bekezdésben felsorolt szabálysértések elkövetőivel szemben tettenérés
          esetén, ha az elkövetés körülményei egyértelműen tisztázottak és ettől kellő nevelő
          hatás várható, 5000 Ft-ig terjedő pénzbírságot lehet kiszabni.
          A szabálysértés elkövetőivel szemben a rendőrség és a polgármesteri hivatal
          dolgozói jogosultak helyszíni bírságot kiszabni.”

          [Megjegyzés: Mást mond a rendelet, mint amit szeretne! Nyilvánvaló ugyanis,
          hogy nem valamennyi köztisztviselő rendelkezik a helyszíni bírság kiszabásának
          jogával!]

f) Mellékletben kaphatnak helyet a rendelet rendelkező részében jellege, terjedelme vagy más
   tartalmi vagy formai okból el nem helyezhető, a rendelet végrehajtása szempontjából
   ugyanakkor mégis mellőzhetetlen dokumentációk. (Például űrlap-minták, táblázatok,
   árjegyzékek, díjszabások, alapszabály-minták, térképek, stb.) Mellékletbe magatartási
   szabályok nem vehetők fel; vonatkozik ez a mellékletben közzétett szabályzatokra is.
   A mellékletet az önkormányzati rendelet szövegével együtt kell közzétenni. Nagyobb
   terjedelmű vagy túlsúlyosan szakmai-technikai tartalmú melléklet azonban külön
   kiadványként is közzétehető. (Ilyen esetben azonban pontos tájékoztatást kell adni a
   közzététel helyéről.)

g) Jogszabályi rendelkezést lábjegyzetben elhelyezni nem lehet.

h) A rendelkezések megszövegezésénél kiemelt figyelmet kell fordítani az alábbiakra:
   ha) A szöveget – függetlenül a címzettől – a magyar nyelv helyességére, tisztaságára
      irányadó szabályok betartásával kell megfogalmazni. A közérthetőség elsőrendű
      követelmény, amely feltételezi a könnyen olvashatóságot is. (Törekedni szükséges a
      vizuális áttekinthetőségre is!)



                                                                                                                       116
Példák a helytelen megoldásra:

           „...................... Községi Önkormányzat Képviselő-testületének
                                 6/1992. (VII. 13.) Ör. sz. rendelete
                  a köz- és zöldterületek védelméről, a köztisztaságról,
                                     valamint az állattartásról”

„6. § (2) A parkgondozóval egy tekintet alá esnek a zöldterületek felett
védnökséget vállaló szervezetek és tömegmozgalmak (pl. iskola, óvoda, FIDESZ
stb.) tagjai.”

[Megjegyzés:      (A parkgondozó és a FIDESZ "egy tekintet alá esnek"; vajon jó
ez így?)
Ez pozitív, vagy negatív diszkrimináció? Más pártról a rendeletalkotó fel sem
tételezi, hogy szívesen vállalna „védnökséget zöldterületek felett”; eleve kizár
más pártokat abból a lehetőségből, hogy a „parkgondozóval egy tekintet alá
essenek?!”]


                          „....................... Községi Önkormányzat
                                  1992. évi 3. számú rendelete
                                a község környezetvédelméről”

„12. § (2) D. úton az állatokat legelőre és visszahajtani nem lehet, kivéve azokat
az állattartókat, akik ezen az úton laknak.”

[Megjegyzés: A 12. § (2) bekezdést egyszerűbben, rövidebben is lehet fogalmazni.
A leírt szöveg nem azt tükrözi vissza, amire a jogalkotó szándéka irányult: A D.
úton csak az ott lakó állattartók állatait lehessen kihajtani a legelőre, más
állatokat és állattartókat (?) nem.]


             „................... Községi Önkormányzat Képviselő-testületének
                                   ...../.......(........) számú rendelete
                           az újszülöttek családjának és az elhunytak
                                  hozzátartozóinak támogatásáról”

„(1) Az önkormányzati képviselő-testület egyszeri, vissza nem térítendő
támogatásban                 részesíti   az     elhunyt     ................................. lakosok
............................... községben élő hozzátartozóit.”

(Megjegyzés: E rendelkezés szerint a községben élő valamennyi hozzátartozó
jogosult a támogatásra. Feltehetően a rendeletalkotó szándéka nem erre
irányult.)


               „.................... Községi Önkormányzati Képviselő-testület
                              4/1996. (VII. 8.) Ör. számú rendelete
                                       a környezetvédelemről”



                                                                                                 117
„4. § (1) A gyomirtó szereket úgy kell elzárni, hogy ahhoz se ember, se állat
hozzá ne férhessen!”

(Megjegyzés: Egészen biztos, hogy ez a szer senkinek sem fog ártani.)


            „..................... Községi Önkormányzati Képviselő-testület
                             9/1996. (IX. 9.) Ör. számú rendelete
                         az egységes településkép kialakításáról”

„3. § (2) A kapubejáratok előtti hidak elé élőnövényt (virágot, fagyalt stb.)
telepíteni tilos.”

(Megjegyzés: Vajon mindez nem magától értetődő? Némi képzelőerő elég ahhoz,
hogy e szabályozás szükségtelensége, feleslegessége bizonyítható legyen!)


            „.................. Városi Önkormányzat Képviselő-testületének
                             8/1994. (VI. 4.) Ör. számú rendelete
                             a díszpolgári cím adományozásáról”

„Díszsírhelyre jogosult az az elhunyt, akinek:
”........................... Város Díszpolgára" címet adományoztak, és a haláleset
bekövetkezésekor a használatára jogosult volt.”

(Megjegyzés: Nyilvánvaló, hogy a jogalkotó nem egészen azt írta le, amire
gondolt!)


           „........................... Városi Önkormányzati Képviselő-testület
                            3/1995. (IV. 14.) Ör. számú rendelete
                                          az állattartásról”

„2. § (1) Az eb köteles a járda melletti lefolyókába vizelni!”

[Megjegyzés:
1/ Vajon ezt az eb is tudja?
2/ Mi történik ott, ahol járda (és lefolyóka) sincs?)
3/ A jogszabályban (így az önkormányzati rendeletben is) a kijelentő mód már
önmagában kötelezés-tartalmú, felesleges tehát a "!"jel.]


             „.................. Községi Önkormányzati Képviselő-testület
                           7/1994. (III. 15.) Ör. számú rendelete
                            a komp kezeléséről és használatáról”

„4. § (1) A kompon történő átkeléskor viteldíj-mentességet élveznek:
…
c/ a képviselő-testület.”



                                                                                  118
        (Megjegyzés: ehhez vajon az a feltétel, hogy a képviselő-testület hiánytalanul a
        kompon legyen?)


                   „.................. Községi Önkormányzat Képviselő-testületének
                                    2/1993. (XI. 15.) Ör. számú rendelete
                                      a temetők és temetkezés rendjéről”

        „2. § (3) A sírgödröt olyan mélyre és szélesre kell ásni, hogy abba a koporsó
        beleférjen.”

        (Megjegyzés: Annak ellenére, hogy ezt a rendelkezést évtizedek óta ostorozzák a
        helyi rendeletek elemzői, az mégis sok helyütt ma is fellelhető a rendelkezések
        között!)

hb) A konkrét jogi előírásokat absztrakt módon kell megfogalmazni; kauzisztikus,
     feleslegesen részletező formulák elkerülendők; rövid mondatokban kell tehát
     szövegezni; kerülendő a bonyolult mondatfűzés. (Például a többszörösen összetett
     vagy egymásnak alá-fölérendeltmondatok.) A fontos információk a főmondatban
     helyezendők el.
hc) Példákat a jogi előírások csak akkor tartalmazhatnak, ha azok egyértelműen világossá
     teszik a szabályozás célját és tartalmát; s mindez más módon nem érhető el.
hd) Idegen szavakat vagy kifejezéseket csak abban az esetben szabad használni, ha nincs
     magyar megfelelőjük, illetőleg közismertek az idegen szavak és kifejezések. Különösen
     mellőzendők azok az idegen szavak és kifejezések, amelyeknek a tartalmát csak
     bonyolult körülírással lehet megvilágítani.
he) A helyi társadalmi viszonyok jogi rendezéséhez nélkülözhetetlen szakkifejezéseket és
     fogalmakat (műszavak, gazdasági, jogi, pénzügyi orvosi, illetőleg tudományos
     kifejezések stb.) abban az értelemben kell használni, ahogyan azt a jogszabályok és a
     „szakma” is használja. Ha azonban az adott szakkifejezéseknek a köznyelvben is van
     ugyanabban az értelemben használt változata, – amely tartalmilag nem tér el a
     jogszabályban adott tartalomtól – úgy a köznapi változatot kell használni.
hf) Ha az alkalmazandó szó vagy kifejezés jelentése eltér az általánosan ismert értelemtől
     – s erre a jelentésre a jogi rendezés érdekében szükség van – a kifejezést (szót) meg
     kell magyarázni úgy, hogy a rendeletben megkívánt jelentése félreérthetetlen legyen.
hg) Ugyanarra a fogalomra csak ugyanaz a kifejezés használható. Ugyanarra a fogalomra
     rokon szavak vagy kifejezések (szinonimák) használatát nemcsak az adott
     rendeletben, de a jogágon és a jogrendszeren belül is kerülni szükséges.
hh) Törekedni kell arra, hogy az önkormányzati rendelet a gyűjtőfogalmakat az általános
     gyakorlatnak megfelelően használja. Ha a helyi jogszabály olyan gyűjtőfogalmat
     használ, amely a köznyelvben nem honosodott meg, illetőleg az a gyűjtőfogalmat
     attól eltérő tartalommal használja – s mindez elkerülhetetlen a jogi szabályozás
     szempontjából –, a normának meg kell határoznia a gyűjtőfogalmat.
     A gyűjtőfogalmak meghatározásakor köznapi fogalmakat indokolt használni feltéve,
     hogy az nem ad alkalmat a félreértésre.
hi) A rendeletben általában egyes számot kell használni. Az egyes számban jelölt
     intézmény, fogalom stb., valamennyi azonos jellegű fogalomra, intézményre
     vonatkozik. Többes számot csak akkor indokolt alkalmazni, ha a kifejezés már így
     honosodott meg.



                                                                                      119
  hj) A normában a kijelentő mód kötelezést, parancsot fejez ki. Ezért mellőzhetőek a
      „köteles”, „kötelező”, „kell” kifejezések és a parancsoló mód. Ha azonban az
      erőteljesebb hangsúlyozásra feltétlenül szükség van, úgy az említett kifejezések és a
      parancsoló mód is alkalmazható. A normaszövegben a feltételes mód pedig
      felhatalmazást jelent, Ebben az esetben a jogalkotónak meg kell határoznia a
      felhatalmazott számára a felhatalmazás kereteit, tartalmát.
  hk) Kerülendők a különböző „töltelékszavak”. Ilyen például a „tulajdonképpen”, a
      „nyilvánvalóan”, „értelemszerűen”, „megfelelően”.
      Közel esik mindehhez az ún. „határozatlan jogfogalmak” kategóriája (például
      „nemzetgazdasági érdek”, „fontos ok”, a „fél méltányolható körülményei”). Ezek
      ritkítása a cél; az elkerülhetetlen esetekben viszont ezek közelebbi tartalmát legalább
      példálózással meg kell világítani, illetőleg alkalmazásuk határait ki kell jelölni.
  hl) Egyértelműen kell használni az önkormányzati rendeletben a számjegyeket és azok
      betűkkel történő kiírását.
      Egységesnek kell lennie a mértékegységek, pénzösszegek jelzésének is.

3.6.5. Záró rendelkezések

           A záró rendelkezések tartalmazzák:
 a) a hatálybalépés időpontjára,
 b) az esetleges visszaható hatályra,
 c) az átmeneti szabályokra (folyamatban lévő ügyekre),
 d) a korábbi helyi rendeletek hatályon kívül helyezésére,
e) a korábbi helyi rendeletek módosítására vonatkozó rendelkezéseket,
 f) a jogszabály végrehajtására vonatkozó felhatalmazásokat,
 g) az uniós kapcsolatra utalást (kapcsolódó acquis communautaire).

         A hatálybalépés időpontjáról szóló rendelkezés a záró rendelkezések kötelező
eleme, a b)-g) pontokban foglaltak szükségszerű elemei lehetnek a szabályozásnak.

         Az önkormányzati rendelet hatálybalépésének idejét a hatálybalépés évének,
hónapjának és napjának megjelölésével kell megállapítani úgy, hogy a hatálybalépés
rendszerint a hónap 1-jével történjék. Kivételesen kimondható, hogy a rendelet a kihirdetése
napján lép hatályba. Ez a nap az önkormányzati közlöny megjelenésének vagy az
önkormányzati rendelet helyben szokásos módon történő kihirdetésének a napja.
Önkormányzati rendelet hatálybalépésének idejét úgy is meg lehet állapítani, hogy az a
kihirdetést követő hányadik napon lép hatályba. A hatálybalépés napját másik jogszabály is
megállapíthatja, ilyenkor erre az alaprendeletben utalni kell. (Például: „E rendelet a Magyar
Köztársaság Európai Unióhoz történő csatlakozásáról szóló nemzetközi szerződést kihirdető
törvény hatálybalépése napján lép hatályba.”) Egyes rendelkezések hatálybaléptetésére eltérő
időpontok is megállapíthatók, de akkor ezeket a rendelkezéseket konkrétan kell
meghatározni, megjelölni. [Például: „9. § (1) E rendelet – a (2) bekezdésben foglalt
kivételekkel – 2006. január 1-jén lép hatályba. (2) E rendelet 6. §-a és a 7. § (2) bekezdése
2006. július 1-jén lép hatályba.”]

         Az átfogó jellegű, a nagyobb jelentőségű, valamint a jogalkalmazók széles körét
érintő önkormányzati rendeleteket a kihirdetést követő későbbi időpontban szükséges
hatályba léptetni. Ilyen esetben ügyelni kell arra, hogy a kihirdetés és a hatálybalépés között
hosszabb idő (legalább 15 vagy 30 nap) legyen biztosítva. A szervezeti és működési
szabályzatbani szabályozásához a Jat. 12. § (3) bekezdése ad közelebbi támpontot: „A


                                                                                           120
jogszabály időpontját úgy kell meghatározni, hogy kellő idő maradjon a jogszabály
alkalmazására való felkészülésre.” E vonatkozásban az Alkotmánybíróság is több
határozatában tett a jogalkotó részére kötelező megállapításokat [pl. 7/1992. (I. 30.) AB
határozat: „A jogszabály alkalmazására való felkészüléshez szükséges »kellő idő«
megállapítása és biztosítása a jogalkotó felelősséggel terhelt mérlegelésének és döntésének
függvénye.”85].


               Példák a helytelen megoldásra:


                                       ”................................ Mj. Város Közgyűlése
                                            ........./.......... számú szabályrendelete
                                                 az ............ évi költségvetésről”

               [Megjegyzés: a helyi jogszabály hivatalos elnevezése nem "szabályrendelet,
               hanem önkormányzati rendelet. Lásd: 12/1987. (XII. 30.) IM. sz. rendelet]


                                      ”………………. Város Képviselő-testületének
                                              1/1991. (II. 28.) sz. rendelete
                                       az önkormányzat 1991. évi gazdálkodásáról

               …
               (1) Az önkormányzat 1991. évi gazdálkodásáról szóló rendeletet a közgyűlés
               1991. március 28-án megtartott ülésén elfogadta.

               (2) A rendelet kihirdetése napján lép hatályba, rendelkezéseit 1991. január 1.
               napjától kell alkalmazni.

               ....................................., 1991. március 28.”

               [Megjegyzés:
               1/ A kihirdetésről nincs intézkedés, így a rendelet megjelöléséből következik, hogy
               ez II. 28-án megtörtént.
               Akkor viszont:
               2/ a rendeletet 01. 01-től alkalmazzák, miközben csak
                             02. 28-án hirdették ki, s hatályba csak
                             03. 28-án lépett.]


               „3. § /1/ E rendelet kihirdetésének napján lép hatályba.
               /2/ A rendelet kihirdetéséről a körjegyző gondoskodik.

               ......................, 200... november 21.


                            polgármester                                   körjegyző

85
     ABH 1992. 45., 47.


                                                                                                121
               A fenti rendelet a mai napon kihirdetésre került.

               ......................., 200... november 21.


                                                                          körjegyző”

               [Megjegyzés: Elvi lehetőség sincs arra, hogy a címzettek felkészülhessenek a
               végrehajtásra. Hiányzik tehát az a „kellő” idő, amelyre az Alkotmánybíróság
               több határozatában is felhívta a jogalkotók figyelmét!]


               „2. § (1) Ezt a rendeletet a város képviselő-testülete 1991. március 14. ülésén
               alkotta meg.

               (2) Ez a rendelet 1991. április 1-én lép hatályba.

               Záradék

               A rendelet a mai napon kihirdetésre került.

               ............................., 1991. május 2.”

               [Megjegyzés: A helyi jogalkotó nyilvánvalóan nincs tisztában a „kihirdetés” és a
               „hatálybalépés” kategóriáival.]


                                   „.................................. Város Önkormányzati Testülete
                                                        2/1992. (I. 27.) sz. rendelete
                                                    a városi közterület felügyeletről”

               7. § (4) A rendelet a jóváhagyása napján lép hatályba.”

               (Megjegyzés: Az önkormányzati rendeletek nem szorulnak jóváhagyásra!)


         A jogszabály – és így értelemszerűen önkormányzati rendelet sem – nem állapíthat
meg kötelezettségeket a jogszabály kihirdetését megelőző időre, és nem nyilváníthat
jogellenessé valamely magatartást visszamenőlegesen.86 Az Alkotmánybíróság e tilalomba
ütközőnek tekinti a kötelezettség visszamenőleges hatályú szigorítását, a jog
visszamenőleges megvonását, a kedvezmény vagy jog elnyeréséhez szükséges feltételek
visszamenőleges hatályú szigorítását is.
                 „Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében megállapított jogállamisághoz
         szervesen kapcsolódó jogbiztonság elvének maradéktalan érvényesülése érdekében
         elengedhetetlen, hogy a jogszabályok kihirdetése összhangban legyen a Jat. 12. §
         (2) bekezdésében megállapított alkotmányos jellegű előírással, amely szerint »a


  86
       Jat. 12. § (2) bekezdése.


                                                                                                       122
        jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, és nem
        nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé.«”87
                  „A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 12. § (2) bekezdése szerint »a
        jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, és nem
        nyilváníthat     valamely     magatartást      jogellenessé.«     Következetes     az
        alkotmánybírósági gyakorlat a tekintetben, hogy valamely jogszabály nem csupán
        akkor minősülhet az említett tilalomba ütközőnek, ha a jogszabályt a jogalkotó
        visszamenőlegesen léptette hatályba, hanem akkor is, ha a hatálybaléptetés nem
        visszamenőlegesen történt ugyan, de a jogszabály rendelkezéseit – erre irányuló
        kifejezett rendelkezés szerint – a jogszabály hatálybalépése előtt létrejött
        jogviszonyokra is alkalmazni kell.”88
        Ez gyakorlatilag a visszaható hatály tilalmát jelenti. De ugyanakkor a jogalanyokra
kedvező rendelkezés visszaható hatályát ki lehet mondani a jogszabályban.

            A hatályukat vesztő önkormányzati rendeleteket, illetőleg a rendeleteknek a
hatályukat vesztő rendelkezéseit a rendeletben kifejezetten fel kell sorolni. (A legszigorúbban
tilos tehát e vonatkozásban generálklauzulát alkalmazni: pl. „hatályukat vesztik az e
rendeletben foglaltakkal ellentétes korábbi szabályok”.) Felsorolásuknál a kihirdetésük
időpontját (az időbeliség elvét) kell figyelembe venni. (Ez vonatkozik a módosítások esetén
a módosított rendeletek felsorolására is.)
            A felsorolásban a hatályon kívül helyezett rendelet címét és számát, részleges
hatályon kívül helyezés esetén pedig ezen túlmenően a szakasz és a bekezdés számát,
illetőleg az érintett szövegrészt is fel kell tüntetni. A módosított rendelet hatályon kívül
helyezése esetén a hatályon kívül helyezés időpontjában hatályos szöveg az irányadó, tehát a
hatályon kívül helyezés értelemszerűen kiterjed a módosító rendelkezésekre is, ezért az
alaprendeleten kívül az azt módosító rendeleteket is tételesen felsorolva hatályon kívül kell
helyezni. Az alapjogszabály hatályon kívül helyezésekor pedig intézkedni kell a végrehajtási
önkormányzati rendelet hatályon kívül helyezése iránt is. Ha az új önkormányzati rendelet
valamely önkormányzati rendelet módosításáról és egységes szövegéről szól, a rendeletet
addig módosító rendelkezéseket hatályon kívül kell helyezni.

            Az önkormányzati rendelet akkor veszti hatályát, ha más önkormányzati rendelet
hatályon kívül helyezi vagy ha az önkormányzati rendeletben meghatározott határidő lejárt,
illetőleg az Alkotmánybíróság megsemmisítette. A hatályon kívül helyezés nemcsak az új
rendelet hatálybalépésével egyidejűleg történhet, hanem ettől eltérő időpontban is. Ezt az
időpontot pontosan meg kell jelölni. Előfordul, hogy a hatályukat vesztő rendelkezéseket a
rendelet a melléklete sorolja fel, amely módszer általában a jogszabályrendezéssel
kapcsolatban (több évet átölelő nagy mennyiségű jogszabályok deregulációja) alkalmazható.
A hatályukat vesztő rendelkezéseket egyéb esetekben célszerű magának az önkormányzati
rendeletnek a szövegébe foglalni.
            Alapvetően helytelen hatályon kívül helyezni olyan rendeletet, amelyet a
későbbiek során még alkalmazni kell. (Az adóügyi jogszabályokat pl. az adóellenőrzések
során még 5 évig alkalmazni kell, de a polgári jogalkalmazás is a jogi tény – pl.
szerződéskötés – időpontjában hatályban volt jogszabály alapján történik.) Elvileg ugyanis a
hatályon kívül helyezett rendelet nem alkalmazható. Erre tehát a hatályon kívül helyezésnél
és az átmeneti szabályok megállapításánál figyelemmel kell lenni.


87
     34/1991. (VI. 15.) AB határozat ABH 1991. 170., 173.
88
     57/1994. (XI. 17.) AB határozat ABH 1994. 316., 324.



                                                                                           123
           Ha egy korábbi önkormányzati rendelet hatályon kívül helyezést tartalmazott, és
ezt a rendeletet hatályon kívül helyezték, ettől az eredetileg hatályon kívül helyezett
rendelkezés nem válik ismét hatályossá, nem éled fel. A hatályon kívül helyezés ilyen
értelemben végleges jellegű.

           Az átmeneti rendelkezéseket határozottan és egyértelműen kell megfogalmazni.
Átmeneti rendelkezés vonatkozhat eljárási szabályokra. Az eljárás rendszerint több
szakaszon halad át. Ezért ilyenkor mérlegelni kell, hogy melyik eljárási szakasztól
kezdődően indokolt az új önkormányzati rendeleti rendelkezések alkalmazása. (Például: „Az
olyan ügyekben, amely jogerősen befejeződött, az új rendelet nem alkalmazható.”) Átmeneti
rendelkezés kimondása válhat szükségessé akkor is, ha új szervezet létesítése vagy a
meglévő szervezet átalakítása szükséges a jogalkotás eredményeként. Szintén az átmeneti
rendelkezések közé indokolt felvenni azokat a konkrét intézkedéseket, amelyeket a rendelet
megvalósulása érdekében kell elvégezni.

        Az új norma mindig tartalmazzon átmeneti rendelkezéseket, amennyiben az újonnan
belépő szabályok bármilyen tekintetben eltérnek a korábbiaktól. (Például új
jogintézményeket vezetnek be, eddig nem ismeretes eljárási szabályokat iktatnak be,
megváltoznak a korábban megszokott határidők.)

         A módosításnál célszerű arra törekedni, hogy a módosítás elhatárolható
szövegrészeket cseréljen ki, illetőleg érintsen.
         Egy helyi rendelet több önkormányzati rendeletet csak akkor módosíthat, ha
rendelkezéseik azonos tárgykörbe tartoznak. (Pl. a környezetvédelemről szóló helyi rendelet
megváltoztathatja az állattartásról, közterület-használatról, választási plakátok elhelyezésével
kapcsolatos helyi szabályozás környezetvédelmi vonatkozású rendelkezéseit.)
         A módosító rendelkezés tartalmazza a rendelkezés új szövegét; ennek során a nem
érintett szövegből annyit szükséges megismételni, hogy a módosításként közölt szöveg
önmagában érthető legyen. [Például: „2. § Az Ör. 3. § 5. pontja helyébe a következő
rendelkezés lép:
         (E rendelet alkalmazásában)
         5. egyedülélő: az a személy, aki egyszemélyes háztartásban lakik;”]

             Ha az önkormányzati rendelet jelentős részét, illetőleg az egész szabályozás
szempontjából alapvető jellegű rendelkezéseit kell megváltoztatni, nem módosítani kell a
rendeletet, hanem új rendeletet kell alkotni. Ha ez valamilyen oknál fogva nem oldható meg,
úgy törekedni kell az egységes szerkezetbe foglalásra és ilyen formában történő kihirdetésre.
Ennek során a kisebb, a rendelkezések érdemét nem érintő szövegmódosításokat is át lehet
vezetni.

            A magasabb szintű jogszabály a végrehajtására kibocsátott önkormányzati
rendelettel, valamint az önkormányzati rendelet a módosításaival egységes szerkezetbe
foglalható. Átfogó módosítás esetén az egységes szerkezetbe foglalást el kell végezni. Az
egységes szerkezetbe foglalt önkormányzati rendeletet a szervezeti és működési
szabályzatban meghatározott módon kell közzétenni.

              A Jat. 40. § (3) bekezdése alapján, ha a törvényjavaslat a Magyar Köztársaság és
az Európai Közösségek és azok tagállamai között társulás létesítéséről szóló, Brüsszelben,
1991. december 16-án aláírt Európai Megállapodás tárgykörét érinti, az indokolásban
tájékoztatást kell adni arról is, hogy a javasolt szabályozás milyen mértékben tesz eleget az


                                                                                            124
Európai Közösségek jogszabályaihoz való közelítés követelményének, illetőleg az
összeegyeztethető-e az Európai Közösségek jogszabályaival. A közösségi jogszabályok
felsorolását – szükség esetén – a jogszabály melléklete is tartalmazhatja. Az önkormányzati
rendeletnél a záró rendelkezések között nem kell feltüntetni az uniós kapcsolatra utalást.


4. Az önkormányzati rendelet szerkezeti felépítése

         Az önkormányzati rendeletet (is) megfelelően tagolni kell. A tagolásnak elő kell
segítenie a normák áttekinthetőségét és közérthetőségét.
         A helyi rendelet részekre, címekre, fejezetekre bontható. A rendelkezések
szakaszokból (§-ból) állnak, amelyek a szabályozás logikájának megfelelően kerülnek
felvételre.

            Példa a helytelen megoldásra:

                                „............................... Város Képviselő-testületének
                                    .........../........ (....../.......) Ör. számú rendelete
                                               a vásárok és piacok tartásáról”

            ............................. Város Képviselő-testülete a helyi önkormányzatokról szóló
            1990. LXV. törvény 16. $ (1) bekezdésében biztosított jogkörében eljárva, a
            piacok és vásárok tartására vonatkozó szabályokat a jelen önkormányzati
            rendeletben állapítja meg:

                                                  Általános rendelkezések

                                                                1. $.

            (1) A rendelet hatálya kiterjed .................................. Város területén tartandó:
            országos állat és kirakó vásárra, országos gépjármű vásárra, heti állatvásárra,
            heti kirakóvásárra alkalmi és ünnepi vásárra, nagybani piacra és a piacokra.

            (2) A 2. $ (1)-ben szereplő vásárok és piacok fenntartásáról, üzemeltetéséről a
            Kommunális és Szolgáltató Kft. mint üzemeltető, a vásár és piacfelügyelő útján
            gondoskodik.

            (3) A 2. $ (3)-ben szereplő vásár kialakításáról, az üzemeltetés feltételeinek
            biztosításáról, fenntartásáról és üzemeltetéséről ...................................(név)
            ................................... sz. alatti lakos köteles gondoskodni.

                                                                2. $.

            (1) Országos autóvásár helye:
            ........................., .................., ............ hrsz-on (...-os út - új út között)”

            [Megjegyzés:
            1. A § nem helyettesíthető a $-ral.
            2. Ha egy §-ban csak egyetlen bekezdés található, azt nem kell külön számozni
            (2. $.).]


                                                                                                              125
           A szakasz a jogi rendezés önálló mondanivalóját foglalja egységes rendszerbe. Ha a
 szakaszban foglalt szabály külön feltételeket vagy kivételeket állapít meg, a feltételeket és a
 kivételeket is lehetőleg ugyanabban a szakaszban vagy közvetlenül azután kell elhelyezni.
           A szakaszt, ha annak terjedelme, illetőleg a benne foglalt szabály jellege azt
 megköveteli – bekezdésekre, pontokra, alpontokra célszerű tovább tagolni. Pontokra és
 alpontokra bekezdés is tagolható; ennél kisebb egységeket érintő tagolás azonban nem
 célszerű.
           Figyelembe kell venni azt, hogy egy szakaszon belül csak annyi bekezdés legyen,
 amely nem zavarja az áttekinthetőséget.
           Több egymás után következő, összetartozó tárgyköröket rendező szakasz
 rendelkezéseit közös szakasz-címmel lehet ellátni. Ebben az esetben minden szakasznak cím
 alá kell tartoznia; azt a megfelelő § sorszám előtt kell elhelyezni.
           Folyamatos szakasz-számozás alkalmazandó, függetlenül attól, hogy hány „részből
 és fejezetből” áll az önkormányzati rendelet. (A preambulumot és a bevezető részt azonban
 nem rendezzük szakasz alá, a folyamatos szakasz-számozás a rendelkező résztől a záró
 rendelkezésekig tart.) Bizonyos terjedelem-nagyság esetén viszont már célszerű
 tartalomjegyzéket is alkalmazni.
           Az önkormányzati rendeletek végrehajtása körében merül fel az a kérdés, hogy
 adhat-e a képviselő-testület felhatalmazást valamely szervének, illetőleg a polgármesternek.
 Ezt a jogot nem lehet elvitatni a testülettől. Az azonban már más kérdés, hogy mire terjedhet
 ki a felhatalmazás. A felhatalmazás tárgya lehet:
- végrehajtásra, illetőleg a végrehajtás ellenőrzésére történő feljogosítás
- a rendelet hatálya alóli esetenkénti kivételek megengedése.

          Az első esettel nincs gond. A második esetben azonban több tényezőt is mérlegre
kell tenni! Mi a helyzet a gyakorlatban? Előfordul, hogy a polgármester, illetőleg az
ügyosztályok vezetői (hasonlóképpen a jegyző is) felhatalmazást kapnak a rendeletben
foglaltaktól való eltérésre, nemegyszer arra, hogy a rendelet „szellemének” megfelelően
cselekedjenek. Ez a gyakorlat aggályos, hiszen az sérti a kiszámíthatóság és a jogbiztonság
elvét, illetve az önkormányzati rendeletalkotás joga a képviselő-testület kizárólagos
hatáskörébe tartozik, s ilyenként azt sem felhatalmazással, sem pedig anélkül nem lehet
biztosítani egyetlen más szervnek és személynek sem. Márpedig a címzettek a kivételek
statuálásakor a helyi jogalkotó képviselő-testület pozíciójába kerülnek. Nem vagyunk
azonban ennyire szigorúak akkor, ha az önkormányzati rendelet pontos taxátióival pontosítja
a „kivételes esetek” körét, gyakorlatilag tehát kijelöli a felhatalmazottak mozgási körének
határait.


5. Az önkormányzati rendelet hatályosulásának vizsgálata

         A jogi szabályozás (a helyi is) csak akkor érheti el a célját, ha annak tartalma képes
érdemben befolyásolni a társadalmi viszonyok alakulását, ha azt a jogalkalmazó szervek a
jogvégrehajtás során maradéktalanul alkalmazzák. Erre figyelemmel szükség van az
önkormányzati rendeletek hatályosulásának időszakonkénti, intézményesített vizsgálatára is.
(A Jat. 44. §-a szerint: „A jogalkotó, a jogalkalmazó szerveknek figyelemmel kell kísérniük a
jogszabályok alkalmazásának hatását, fel kell tárniuk az érvényre juttatásukat gátló
körülményeket, és a tapasztalatokat a jogalkotásban is hasznosítani kell.”)




                                                                                            126
        Fontos persze az is, hogy már a helyi rendelet pontosan határozza meg a
végrehajtásra kötelezett szerveket és személyeket, illetőleg – lehetőség szerint – a
végrehajtásról szóló beszámolók rendjét, formáit és fórumait.

          Ahhoz azonban, hogy a helyi rendeletek végrehajtása terén érzékelhető előrelépés
 történjen, mindenekelőtt a mai hibaforrásokat kell egyértelműen feltérképezni. Ezek a
 következők:
a) Személyi és technikai feltételek (nem különben akarat) hiányában az önkormányzati
   rendeletek végrehajtásának ellenőrzése csak esetenként, s akkor is hiányosan történik meg.
b) Általános tapasztalat, hogy a rendelet megalkotásával „befejeződik” a helyi jogalkotás; a
   legritkább esetben történik gondoskodás a végrehajtás megszervezéséről; hiányzik a
   végrehajtásról történő beszámoltatás, ennek eljárási mechanizmusa kialakulatlan.
c) A legritkább esetben készülnek a helyi rendeletek végrehajtását elősegíteni hivatott
   intézkedési tervek.
d) A képviselő-testület, de az önkormányzati bizottsági munkatervekből is (ahol ilyenek
   egyáltalán készülnek) hiányoznak a rendeletek végrehajtásával összefüggő teendők.
e) Kivételes esetben fordul csak elő, hogy a testületek önálló vagy rész-napirend keretében a
   végrehajtásra kötelezett szervektől e munkájukkal összefüggő beszámolót kérnek.
f) A címzettek (különösen a különböző szolgáltató szervek és intézmények vezetői) a
   rendeletek alkalmazásához csak igen kevés tényleges segítséget kapnak a polgármesteri
   hivataloktól.
g) A helyi rendeletek megsértőinek felderítése az esetek többségében elmarad, így nincs
   lehetőség a szabálysértési eljárások lefolytatására sem.
h) A helyi rendőri szervek sem mindig ismerik a hatályos önkormányzati rendeleteket.

         A jegyző gondoskodik arról, hogy az érintett szervek és személyek tudomást
szerezzenek az őket érintő rendeletekről. A jegyző gondoskodik arról is, hogy a hatályos
rendeletek 2-3 évenként gyűjteményes formában is megjelenjenek, s azok a kereskedelmi
forgalomban is megvásárolhatók legyenek. Mindezek előírása és megkövetelése komoly
hozzájárulást jelenthet a helyi rendeletek hatályosulásának biztosításához. A jelenlegi
felfokozott jogalkotási tempó mellett – mindez kissé túlzó követelménynek tűnik: azt az
igényt azonban mégsem szabad feladni, hogy a címzettek tudomást szerezhessenek a
jogaikat és kötelezettségeiket érintő helyi rendeletek tartalmáról.
                 A hatályosulás vizsgálatának módszertanáról lásd részletesebben a IV. modulban..



6. Az önkormányzati rendeletalkotás szabályozási lehetőségei a szervezeti és működési
szabályzatokban

        Kívánatos, hogy az önkormányzatok szervezeti és működési szabályzatai is
összefoglalják azokat a főbb teendőket, amelyeket a helyi jogszabályalkotásban résztvevő
szerveknek tekintetbe kell venniük. Hogyan néz ki egy ilyen helyi reguláció tartalma?

1) A képviselő-testület – az Ötv. 16. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján – a
   törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény
   felhatalmazása alapján – annak végrehajtására – önkormányzati rendeletet alkot.

2) Az Ötv. értelmében rendeletet kell alkotni a következő ügyekben:

  a) A szervezeti és működési szabályzatról [Ötv. 18. § (1) bekezdése]


                                                                                                    127
  b) A települési képviselőnek, a bizottsági elnöknek, a bizottság tagjainak, a tanácsnoknak
     – törvény keretei között történő – tiszteletdíj, természetbeni juttatás megállapításáról.
     [Ötv. 23. § (2) bekezdése]

  c) Bizottság részére történő hatósági jogkör megállapításáról [Ötv. 23. § (2) bekezdése]
     (Megjegyzés: Nem csupán az önkormányzati hatósági jogkör bizottság részére történő
     megállapítása kíván rendeleti formát, hanem bármilyen önkormányzati hatósági ügyet
     csak ezzel a formával lehet keletkeztetni!)

  d) A helyi népszavazás és népi kezdeményezés feltételeinek, eljárási rendjének a
     megállapításáról. [Ötv. 50. §-a]

  e) A helyi önkormányzat meghatározott vagyontárgya vagy vagyonrésze elidegenítéséről,
     megterheléséről, vállalkozásba való beviteléről, illetőleg más célú hasznosításáról.
     [Ötv. 80. § (2) bekezdése]

3) A rendeletalkotási eljárás – SZMSZ-ben szabályozandó – főbb szabályai

  a) A rendeletalkotás kezdeményezése
     Önkormányzati rendelet alkotását kezdeményezhetik:
     - a települési képviselők
     - az önkormányzati bizottságok
     - a polgármester, a jegyző
     - a település társadalmi, érdekképviseleti és más civil szervezetei
     - a részönkormányzatok és a
     - kisebbségi önkormányzatok testületei (stb.).
     [Megjegyzés: Az előbbieken túl – amely természetesen a helyi sajátosságok és
     specialitások figyelembevételével önmagában is tovább bővíthető – két komponenst
     még mindenképpen érdemes szóbahozni. Ezek:
     - Mindazok a központi szervek is kezdeményezhetik a helyi rendeletalkotást,
         amelyeknek az Ötv. értelmében helyi önkormányzatokkal kapcsolatos feladatai és
         hatáskörei vannak;
     - A lakosság (például erre irányuló népi kezdeményezéssel). Amennyiben a
         kezdeményezés a lakosság valamely rétegétől közvetlenül érkezik, akkor a
         polgármester előterjesztésére a képviselő-testület dönt a felvetés elfogadásáról. Ha
         elfogadja, úgy rendelkezik az előkészítés módjáról és a határidejéről is.]

  b) A rendelettervezet elkészítése
     - A képviselő-testület – a lakosság szélesebb körét érintő rendeletek előkészítésénél –
        elveket, szempontokat állapíthat meg.
     - A tervezetet a polgármesteri hivatal tárgy szerint érintett munkatársai (osztálya,
        irodája) készíti el. Megbízható azonban az előkészítéssel a tárgy szerint illetékes
        önkormányzati bizottság, sőt külső szakértő is. Szakértő bevonására a jegyző tesz
        javaslatot.
     - A polgármesteri hivatal (jegyző) akkor is köteles részt venni az előkészítésben, ha a
        tervezetet a bizottság, ideiglenes bizottság, illetőleg szakértő készíti el.

  c) A rendelettervezet véleményezése



                                                                                          128
      - Az önkormányzati rendeletek előkészítése során széleskörű elemzésből kell kiindulni.
         Ennek elsődleges forrásai:
          - a szabályozandó tárgy szerint érintett szervek, szakemberek véleménye,
          - lakossági közvélemény-kutatás.
      - A tervezetet – a jegyző véleményével együtt – megvitatás céljából a tárgy szerint
         érintett bizottság elé kell terjeszteni. Erre az ülésre szükség szerint más külső
         szakembereket is meg kell hívni.
         (Megjegyzés: Felesleges külön szólni a jegyző meghívásáról, tekintettel arra, hogy
         neki joga van bármelyik bizottság ülésén tanácskozási joggal részt venni!)
      - A polgármester – a jegyző véleményének meghallgatása után – egyes
         rendelettervezeteket
           - az érdemi vita előtt közmeghallgatásra bocsát, vagy például a polgárok gyűlésére,
               (Megjegyzés: Ezek általában a szélesebb állampolgári kört érintő tervezetek
               lehetnek, illetőleg olyanok, amelyek tárgya meghatározhatóan fontos lehet a
               település életében. Csupán példálózva sorolunk fel néhány szóba jöhető
               társadalmi viszonyt:
               - költségvetés,
               - részletes rendezési tervek helyi építési előírásai,
               - önkormányzati vagyonhasznosítás,
               - állattartás,
               - helyi szociális támogatási formák.)
           - a lakosság széles rétegeinek jogait, kötelességeit érintő önkormányzati rendeletek
               tervezeteit legalább … napig közszemlére lehet bocsátani, amelynek
               megtörténtéről a lakosságot a helyben szokásos módon tájékoztatni kell.
               (Megjegyzés: Elképzelhető olyan helyi szabályozás is, amely lehetővé teszi azt,
               hogy a közszemlére tett rendelettervezettel kapcsolatban az érdekeltek írásban
               kifogást emeljenek. Ezek tárgyában a képviselő-testület foglalna állást. A
               jogalkotásról szóló új törvény tervezete az önkormányzati rendelet tárgyára
               tekintettel kötelező jelleggel tartalmazza a tervezet közzétételétől számított 15,
               illetőleg 30 napos véleményezési határidőt, amely elfogadása esetén 2004.
               május 1-jén lép hatályba. )

d) A rendelettervezet képviselő-testület elé terjesztése és elfogadása
   - A jegyző (illetve más előterjesztő) az előkészítést és véleményezést követően a
      rendelettervezetet indokolással együtt a képviselő-testület elé terjeszti. Egyidejűleg
      tájékoztatja a testületet az előkészítés és véleményeztetés során felvetett, de a
      tervezetben nem szereplő kisebbségi javaslatokról is, utalva a mellőzés indokaira.
   - A rendelet hiteles, végleges szövegét a jegyző szerkeszti meg. „Az önkormányzati
      rendeletet a polgármester és a jegyző írja alá.”89
   - Az önkormányzati rendeleteket évenként 1-től kezdődően folyamatos sorszámmal kell
      ellátni, és fel kell tüntetni az évszámot. Az évszámot követően zárójelben a
      kihirdetés hónapját (római számmal) és napját (arab számmal) kell feltüntetni. A
      megjelölés magában foglalja az önkormányzat megnevezését, az önkormányzati
      rendelet elnevezést, az önkormányzati rendelet címét.

e) „Az önkormányzati rendeletet a képviselő-testület hivatalos lapjában, illetőleg a
   helyben szokásos – a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott – módon ki
   kell hirdetni.”90 Ennek megfelelően:
89
     Ötv. 16. § (3) bekezdése.
90
     Ötv. 16. § (2) bekezdése.


                                                                                             129
     - Ahol az önkormányzatnak van hivatalos lapja; ott a kihirdetés abban történik; a
        kihirdetés időpontjaként a hivatalos lap megjelenésének hónapját és napját kell
        feltüntetni;
     - Ahol az önkormányzatnak nincs hivatalos lapja, ott az önkormányzati rendelet 1
        példányát a polgármesteri hivatal hirdetőtábláján vagy a település közforgalmú
        helyén kell teljes terjedelmében kihirdetni.
        [Megjegyzés: Alapvetően az önkormányzati rendeletben kilátásba helyezett
        jogkövetkezmény mibenléte dönti el, kik lehetnek érdekeltek és érintettek a rendelet
        alkalmazása szempontjából. A jogkövetkezmények az 1945 előtti magyar
        önkormányzati rendszerben rendkívül sokoldalúak és színesek voltak. (S ehhez
        igazodott a végrehajtásban érintettek köre is.) Csupán néhány jogkövetkezmény
        típust említve: pénzbüntetés, kártérítés, szerződésfelbontás, fegyelmi felelősségre
        vonás, rendészeti eljárás kilátásba helyezése, iparengedély visszavonása,
        meghatározott munkák elvégzésére kötelezés, engedély nélkül emelt építmények
        lebontatása, késedelmi kamat, pótilleték meghatározása stb.]
        A jegyző gondoskodik arról, hogy az érintett szervek és személyek tudomást
        szerezzenek az őket érintő rendeletekről. A jegyző gondoskodik arról is, hogy a
        hatályos rendeletek évenként gyűjteményes formában is megjelenjenek, s azok a
        kereskedelmi forgalomban is megvásárolhatók legyenek.

  f) Az önkormányzati rendeletek végrehajtása és hatályosulása:
      - az önkormányzati rendeletek végrehajtására kötelezettek – a polgármester
         indítványára – tájékoztatást adnak a végrehajtás helyzetéről, és a fontosabb
         tapasztalatokról.
      - a képviselő-testület előtti beszámoltatásnak része a szakterületet érintő rendelet
         végrehajtásának helyzetéről szóló jelentés is. Egyes rendeletek hatályosulásának
         ellenőrzését a képviselő-testület bizottság vagy tanácsok hatáskörébe utalhatja.
      - a jegyző … évenként gondoskodik a hatályos önkormányzati rendeletek
         felülvizsgálatáról. Ennek eredményeiről előterjesztést készít a képviselő-testület
         számára.
         (Megjegyzés: Ettől független a jegyzőnek az a kötelessége, hogy jogszabályi
         változás esetén köteles kezdeményezni a helyi rendelet módosítását.)
      - a jegyző köteles a hatályos rendeletek jegyzékét – a szabályzat függelékeként –
         naprakész állapotban vezetni.
         (Megjegyzés: Célszerű ezt a jegyzéket a szervezeti és működési szabályzat önálló
         függelékeként kezelni.)


7. A jogszabályok érvényessége és hatályossága

           A jogszabály érvényessége és hatálya nem szinonim kategóriák. Gyakorta előfordul
 ui. olyan sajátos szituáció, amikor a jogalkotó állami szerv elfogad és közzétesz valamely
 jogi normát, de az csak egy későbbi időpontban lép életbe. Ez a szabály tehát érvényes, de
 nem hatályos.
           A jogszabály érvényessége a születéshez kapcsolódó fogalom, érvényességi
 feltételek nélkül jogi norma nem létezhet, a legfontosabb érvényességi feltételeket a
 következőkben lehet összefoglalni:
- a jogszabályt jogalkotó hatáskörrel felruházott szerv bocsátotta ki,
- a jogszabály illeszkedjék a jogforrási hierarchiába,
- megfelelő módon legyen kihirdetve (hivatalos lapban, pl. Magyar Közlöny),


                                                                                        130
- feleljen meg a megalkotására előírt speciális eljárási szabályoknak.91

         A jogszabályok hatályának közkeletű fogalma azt jelenti, hogy az adott jogi forma
meghatározott időben, területen és személyi körre vonatkozóan végrehajtandó,
alkalmazandó. Ennek megfelelően a jogszabályok időbeli, területi és személyi hatályát
ismerjük.
         A jogszabály időbeli hatálya az az időtartam, amely alatt a jogi norma alapján
jogviszonyok keletkezhetnek, módosulhatnak, szűnhetnek meg. A hatálybalépés idejéről
magában a jogszabályban általában a záró rendelkezések között kell rendelkezni. Kivételes
esetben előfordul, hogy más jogszabály lépteti hatályba, a jogszabályok időbeli hatálya
legtöbbször a hivatalos lapban való közzétételük, tehát kihirdetésük napján kezdődik.
Alapvető kódexek, törvények (Btk., Ptk. stb.) azonban később, általában 3-6 hónappal a
kihirdetésük után lépnek hatályba.
A hatálybalépés időpontját úgy kell meghatározni, hogy kellő idő maradjon a jogszabály
alkalmazására való felkészülésre, a jogszabály címzettjeinek pedig arra, hogy a megváltozott
jogi környezethez tudjanak alkalmazkodni. Az Alkotmánybíróság rámutatott: „A jogszabály
alkalmazására való felkészüléshez szükséges »kellő idő« megállapítása és biztosítása a
jogalkotó felelősséggel terhelt mérlegelésének és döntésének függvénye. Az
alkotmányellenesség csak a jogszabály alkalmazására való felkészülést szolgáló időtartam
kirívó, a jogbiztonságot súlyosan veszélyeztető vagy sértő elmaradása, illetőleg hiánya
esetén állapítható meg.”92

          A jogszabály akkor veszi hatályát, ha
- más jogi norma hatályon kívül helyezi,
- a jogszabályban meghatározott határidő lejárt,
- azt az Alkotmánybíróság megsemmisíti.

         Az időbeli hatályhoz tartozik a visszaható hatály kérdése. Az Alkotmánybíróság
ezzel kapcsolatban kifejtette: „A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 12. § (2)
bekezdése szerint »a jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg
kötelezettséget, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé«. Következetes az
alkotmánybírósági gyakorlat a tekintetben, hogy valamely jogszabály nem csupán akkor
minősülhet az említett tilalomba ütközőnek, ha a jogszabályt a jogalkotó visszamenőlegesen
léptette hatályba, hanem akkor is, ha a hatálybaléptetés nem visszamenőlegesen történt
ugyan, de a jogszabály rendelkezéseit – erre irányuló kifejezett rendelkezés szerint – a
jogszabály hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell.”93 Ebből
következően a visszaható hatály alkalmazása nem általánosan tiltott, de csak akkor
alkalmazható, ha az önkormányzati rendelet címzettjei, a jogalanyok részére a korábbinál
kedvezőbb szabályozást tartalmaz. A rendelet esetleges visszaható hatályáról és az átmeneti
rendelkezésekről kifejezetten rendelkezni kell.

         A Magyar Köztársaságban alkotott jogszabályok hatálya főszabály szerint kiterjed
minden magyar állampolgárra (a külföldön tartózkodókra is), továbbá az ország területén a
magánszemélyekre és a jogi személyekre, jogi személyiséggel nem rendelkező egyéb
szervezetekre, az önkormányzati rendelet pedig az önkormányzat illetékes területére. A



91
   Visegrády Antal: Jogi alaptan. Pécs, 1996. 38. oldal
92
   7/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992. 45., 47.
93
   57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994. 316., 324.


                                                                                        131
jogszabály általános rendelkezései között akkor kell szólni a területi, illetve személyi
hatályról, ha a jogalkotó ettől el kíván térni.94


8. Az önkormányzati rendeletek kihirdetése és közzététele

          A jogszabályok közzététele nem azonos a kihirdetésükkel. A kihirdetés (publikálás)
a jogszabálynak olyan, jogilag szabályozott módon meghatározott helyen és formában
történő közzététele, amely egyben a jogszabály érvényességi feltétele is. Másképpen a
kihirdetés a közzététel egy olyan speciális módja, amelyhez joghatás – a jogszabály
érvényessége – kötődik. A kihirdetés megtörténte a helyi rendeleteknek is érvényességi
feltétele. A ki nem hirdetett, vagy nem kellő módon kihirdetett rendeletek érvényességi
fogyatékosságban szenvednek, s mint ilyenek nem is alkalmazhatók, vagyis hatályosnak sem
tekinthetők.
             A közzététel a jogszabályok szövegének a kihirdetést követő és gyakran
könnyebben kezelhető formában történő megjelentetését is magában foglalja. A kihirdetés a
szűkebb, a közzététel pedig a tágabb fogalom. A kihirdetés azért is szűkebb fogalom, mert
csak a jogszabályokat hirdetik ki, az állami irányítás egyéb jogi eszközeit pedig közzéteszik.

                 A jogszabályok közzétételének két fő típusa van:
                 a) a folyamatos, vagy rövidebb időközönkénti közzététel, és
                 b) a nagyobb időszak joganyagát összefoglaló, visszatekintő közzététel.

             A jogszabályok folyamatos közzététele elsősorban a hivatalos lapokban történik.
Az elektronikus információszabadságról szóló 2005. évi XC. törvény 12. és 13. §-ai alapján
– 2006. január 1-jétől – a Magyar Közlöny nyomtatott változatának oldalhű digitális
másolatát a nyomtatott változat megjelenésének napján közzé kell tenni., és az ily módon
közzétett másolat a honlapról nem távolítható el. Ha a kihirdetett jogszabályoknak, illetve
közzétett határozatoknak és statisztikai közleményeknek a Magyar Közlöny nyomtatott és a
digitális másolat formájában megjelent szövege eltér, a nyomtatott változatban szereplő
szöveget kell hitelesnek tekinteni. A minisztérium és az országos hatáskörű szerv hivatalos
lapját a honlapján történő közzététellel adja ki, és az azt kiadó szerv honlapjáról nem
távolítható el. A szerv megszűnése esetén a közzététel kötelezettsége a szerv jogutódját
terheli. A hivatalos lap oldalhű másolata nyomtatott formában is terjeszthető.

             A visszatekintő közzététel két fő formája a hivatalos jogszabálygyűjtemények és
a tematikus jogszabály-összeállítások. Hagyományos hivatalos jogszabálygyűjtemény az
igazságügyminiszter gondozásában évenként kiadásra kerülő Törvények és Rendeletek
Hivatalos Gyűjteménye, valamint a Miniszterelnöki Hivatal gondozásában ötévenként
kiadásra kerülő Hatályos Jogszabályok Gyűjteménye elnevezésű jogszabálygyűjtemények,
amelyek a Jat. 60. §-a alapján hivatalos lapnak minősülnek. Az elektronikus
információszabadságról szóló 2005. évi XC. törvény 14. §-a alapján – 2006. január 1-jétől – a
Hatályos Jogszabályok Elektronikus Gyűjteményében a Miniszterelnöki Hivatalt vezető
miniszter és az igazságügyminiszter gondoskodik
    a) az önkormányzati rendeletek kivételével az adott naptári napon hatályos valamennyi
        jogszabály hatályos szövegének az esetleges módosításokkal egységes szerkezetben,
        továbbá


94
     Visegrády Antal: hiv. mű 38-39. oldal


                                                                                           132
    b) az állami irányítás a Magyar Közlönyben közzétett egyéb jogi eszköze hatályos
        szövegének az esetleges módosításokkal egységes szerkezetben történő közzétételéről.
A Hatályos Jogszabályok Elektronikus Gyűjtemény biztosítja a jogszabályok, illetve az állami
irányítás egyéb jogi eszközei számára, címére, valamint szövegében történő keresés
lehetőségét.

            Az önkormányzat rendeletét az önkormányzat hivatalos lapjában, illetőleg a
helyben szokásos módon kell kihirdetni, amit az önkormányzat szervezeti és működési
szabályzata állapít meg. Az SZMSZ-ben egyértelműen kell meghatározni az önkormányzati
rendelet kihirdetésének módját.

            A klasszikus Jat.-beli kihirdetési szabályokat (központi jogszabályokat a Magyar
Közlönyben, az önkormányzati rendeletek az önkormányzat hivatalos lapjában vagy a
helyben szokásos módon kell kihirdetni) oldja a Magyar Nemzeti Bankról szóló 2001. évi
LVIII. törvény, amelynek 60. § (5) bekezdése alapján a jegybanki alapkamat meghatározott
időponttól hatályos mértékét a Magyar Nemzeti Bank az általa bérelt elektronikus
hírügynökségi oldalon, valamint honlapján hirdeti ki, és a jegybanki alapkamat mértékéről
szóló rendeletét pedig a honlapon történő kihirdetéssel egyidejűleg a Magyar Közlönyben
közzéteszi.

            A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004.
évi CXL. törvény X. fejezetében meghatározott közigazgatási tájékoztató szolgáltatás és az
elektronikus információszabadságról szóló 2005. évi XC. törvénynek a jogalkotás
nyilvánosságáról szóló rendelkezései alapján nincs elvi akadálya és nem kizárt, hogy
valamely önkormányzat – a település internet-ellátottságára tekintettel – a közeli jövőben
helyben szokásos módként az MNB rendelet mintájára az önkormányzat honlapján hirdesse ki
rendeleteit. Ekkor azonban ennek eljárási szabályait az SZMSZ-ben rögzíteni kell.

             Önkormányzati rendeletek esetében gyakran előfordul, hogy a jogszabályok
kihirdetését mindössze a jogszabályok tartalmának az érdekeltek tudomására hozatalára
szűkítik le, és azután az ilyen módon értelmezett kihirdetésnek számtalan, változatosabbnál
változatosabb formáit említik meg. Pontosan és egyértelműen meg kell határozni, hogy az
adott önkormányzat a fentiek közül melyiket tartja kihirdetési módnak, és melyeket
közzétételi módoknak. A helyes megoldás, ha kihirdetési formaként mindössze egy konkrét
mód kerül meghatározásra, mivel ebben az esetben nem képezheti vita tárgyát, hogy mely
időponttól kell a rendeletet kihirdetettnek, így alkalmazhatónak, vagyis hatályosnak
tekinteni.
             A kihirdetési módokkal kapcsolatban két kérdés merülhet fel:
a) A rendeletet a meghozataltól számítva mennyi időn belül kell kifüggeszteni a
   hirdetőtáblára, illetőleg megjelentetni a hivatalos lapban?
b) A rendelet teljes szövegét kell-e kifüggeszteni, illetőleg megjelentetni?

ad a) A hirdetőtáblán kifüggesztésre, illetőleg a hivatalos lapban való megjelentetésre
lehetőség szerint azonnal sort kell keríteni. A kifüggesztéshez fontos joghatások fűződnek.
Az alkalmazhatóság (hatályosság) ugyanis mindenképpen a kifüggesztés napjához igazodik,
akkor is, ha nem esik egybe vele.

         A hirdetőtáblán kifüggesztésre, illetőleg a hivatalos lapban való megjelentetésre
lehetőség szerint azonnal sort kell keríteni. Az alkalmazhatóság (hatályosság) ugyanis
mindenképpen a kifüggesztés, megjelentetés napjához igazodik.


                                                                                           133
         A kkihirdetéshez tehát fontos joghatások fűződnek.
                   „Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében megállapított jogállamisághoz szervesen kapcsolódó
                  jogbiztonság elvének maradéktalanul érvényesülése érdekében elengedhetetlen, hogy a
                  jogszabályok kihirdetése összhangban legyen a Jat. 12. § (2) bekezdésében megállapított
                  alkotmányos jellegű előírással, amely szerint „a jogszabály a kihirdetését megelőző időre
                  nem állapíthat meg kötelezettséget és nem nyilváníthat valamely magatartást
                  jogellenessé.” 34/1991. (VI. 15.) AB határozat95
                  „A jogszabály visszamenőleges hatálya csak akkor eredményezi egyszersmind az
                  Alkotmány 2. § (1) bekezdésének sérelmét is, ha visszamenőlegesen kötelezettség
                  megállapítására is sor kerül.” 4/1992. (I. 28.) AB határozat96
                  „A jogszabály alkalmazására való felkészüléshez szükséges »kellő idő« megállapítása és
                  biztosítása a jogalkotó felelősséggel terhelt mérlegelésének és döntésének függvénye. Az
                  alkotmányellenesség csak a jogszabály alkalmazására való felkészülést szolgáló időtartam
                  kirívó, a jogbiztonságot súlyosan veszélyeztető vagy sértő elmaradása, illetőleg hiánya
                  esetén állapítható meg.” 7/1992. (I. 30.) AB határozat97
                  „A jogállamiság megköveteli, hogy az állampolgárnak a törvényekben és a bíróságok által
                  meghozott ítéletek végrehajthatóságában a bizalma megszilárduljon.” 16/1992. (III. 30.)
                  AB határozat98
                  „A jogszabály megalkotási ideje, s az ebből eredő sorszámozás, valamint a kihirdetés
                  ideje, azaz a későbbi időpontban történő közzététel miatt törvénysértés csak akkor lenne
                  megállapítható – a Jat. 12. § (2) bekezdésben foglalt előírásokat megsértve –, ha a
                  jogszabály visszamenőleges kötelezettséget írna elő, vagy valamely magatartást
                  visszamenőlegesen nyilvánítana jogellenessé.” 32/1993. (V. 28.) AB határozat99
                  A citált alkotmányos elvárások persze csak ízelítőt adhatnak abból az
                  Alkotmánybíróság által támasztott követelményrendszerből, amelynek
                  elemei a magyar jogállam kereteit hivatottak kijelölni. Ahhoz azonban – e
                  torzójukban is – elegendő alapot adnak, hogy belőlük kiindulva és rájuk
                  visszahivatkozva számba vegyük azokat a teendőket, amelyek megoldása
                  révén lépésről-lépésre közelebb jutunk a jogállamiság feltételrendszerének
                  megteremtéséhez.

ad b) Érvényességi feltétel, hogy az önkormányzati rendeletek teljes egészükben kihirdetésre
kerüljenek, ugyanis velük szemben a másik oldalról azt a követelményt kell felállítanunk,
hogy a bennük foglaltakat az állampolgárok tartsák be, vagy legalábbis ne tegyenek semmi
olyat, amely a helyi rendelet valamely rendelkezésébe ütközik.

Ezzel nem azt mondjuk, hogy a rendelet megsértése címén nem lehetne felelősségre vonni azt
az állampolgárt, aki a rendelet teljes szövegét nem ismerte; azt azonban igen, hogy a rendelet
megismerésének feltételeit a legmesszebbmenőkig biztosítani kell. „A jogállam sem tud
eltekinteni attól, hogy mind a természetes –, mind a jogi személyektől megkövetelje a
törvényesen kihirdetett jogszabályok ismerését, és az azokkal összhangban álló magatartást, s
mindezek garanciájaként érvényre juttassa azt az elvet: a jogszabály nem ismerése senkit sem
mentesít jogellenes magatartásának következményei alól. A demokratikus jogállam azonban –
sok egyéb mellett – abban is különbözik a diktatúrától, hogy nem él vissza azzal a
lehetőséggel, amelyet a jog megismerésének általános érvényű követelménye és az erre

  95
     ABH 1991. 170., 173.
  96
     ABH 1992. 332., 333.
  97
     ABH 1992. 45., 47.
  98
     ABH 1992. 101., 102.
  99
     ABH 1993. 452., 455.


                                                                                                       134
alapított felelősségre vonás az állam számára nyújt, hanem kellő törvényi garanciákkal
megteremti annak a reális lehetőségét, hogy a jogalanyok valóban megismerhessék a reájuk
irányadó jogszabályi rendelkezéseket, s módjukban álljon magatartásukat azokhoz
igazítani”100

         Az alábbiak szerint helyes különválasztani egymástól a kihirdetési, közlési
(közzétételi) módokat.

          A helyi rendeletek közlési módjai különösen:
a) helyi sajtó (várospolitikai lapok, községi híradó, intézményi lapok),
b) rádió,
c) hirdetőtáblák,
d) falragasz,
e) ügyfélszolgálati irodákban történő elhelyezés,
f) gyűjteményes formában történő közzététel,
g) társadalmi, valamint egyéb szervek útján történő terjesztés,
h) tisztségviselők tájékoztatásai útján,
i) helyi képviselők révén történő ismertetés,
j) önkormányzati bizottságok közreműködése,
k) forgalmas helyeken történő kifüggesztés,
l) kisgyűléseken, falugyűléseken való ismertetés
m) önkormányzat internetes honlapja stb.

         Itt azonban feltétlenül fel kell hívnunk a figyelmet arra, hogy az elektronikus
információszabadságról szóló 2005. évi XC. törvény 15. §-a alapján – a megyei
önkormányzatok és az 50.000-nél nagyobb lakónépességű városok esetében 2007. január 1-
jétől, az egyéb önkormányzatok esetében 2008. július 1-jétől – a helyi önkormányzat
jegyzője az önkormányzat rendeletét a képviselő-testület üléséről készített jegyzőkönyv
megküldésével egyidejűleg elektronikusan a fővárosi, megyei közigazgatási hivatal vezetőjén
keresztül a belügyminiszternek megküldi. A belügyminiszter gondoskodik az önkormányzati
rendeleteknek az erre a célra fenntartott honlapon történő közzétételéről.

          Az önkormányzati rendeleteknek a helyi sajtóban való közléséről, ennek módjáról a
tisztségviselők esetenként gondoskodnak.
          A lakosság nagyobb részét érintő helyi rendeleteket a hivatalos lapban
magyarázattal lehet ellátni. (Amennyiben indokolás a rendelethez nem készült.)
          A helyi rendeletek tárgyuk szerint a legkülönfélébbek lehetnek. Tárgyuk határozza
meg azt is, hogy milyen állampolgári körre nézve kerül sor a megalkotásukra, s ez lesz a
döntő a tekintetben is, milyen módon kell gondoskodni a kihirdetésről, illetőleg közlésről.
          A kihirdetési móddal kapcsolatban egyetlen komoly kritérium van: az nevezetesen,
hogy az egyértelműen szolgálja a helyi norma megismerését olyan információ-hordozó
eszközön, amely tartósan (huzamosan) hozzáférhető a címzettek számára. Erre figyelemmel
az írott formák kapnak itt elsőbbséget.


9. Az önkormányzati rendeletek nyilvántartása

100
      28/1992. (IV. 30.) AB határozat ABH 1992. 155., 156-157.


                                                                                       135
         Az önkormányzati rendeletek megfelelő nyilvántartásához két szempontból is
lényeges érdekek fűződnek. Egyrészt a rendeletek utólagos törvényességi felülvizsgálatának
követelménye teszi ezt szükségessé, másrészt pedig a rendelet hatályosulása, végrehajtása
szempontjából van ennek jelentősége.
         A helyi rendeletek nyilvántartásának az említett két körülményre való közvetlen
kihatása egyben jelzi azt is, hogy a nyilvántartási feladatok egyformán terhelik a
rendeletalkotót, de a megyei közigazgatási hivatalokat is.
         A helyi önkormányzati rendeletek nyilvántartása ma esetenként hiányos, sőt ezen
túlmenően nem is egységes.

          Milyen követelményeket kell a nyilvántartási rendszerrel szemben támasztani?
          Az időrendi nyilvántartásnak különösen az alábbiaknak kell(ene) megfelelnie:
a) A nyilvántartásnak a megalkotás időbeni sorrendjében kell tartalmaznia a helyi
   rendeleteket,
b) A nyilvántartás a következőket foglalja magában:
   ba) a helyi rendelet megjelölését, tárgyát, számát,
   bb) megalkotásának időpontját,
   bc) hatálybalépésének időpontját,
   bd) esetleges módosítását, vagy hatályon kívül helyezését, a módosító, illetve a hatályon
        kívül helyező rendelet számának és a változás időpontjának egyidejű feltüntetése
        mellett,
   be) a „Megjegyzés” rovatban: a rendeletnek a megyei közigazgatási hivatalhoz történt
        felterjesztését, az arra adott esetleges észrevételeket, valamint az ezekkel kapcsolatos
        intézkedéseket.

          Helyes az olyan nyilvántartási módszer is, amely cím- és iratnyilvántartásból áll.
          Ekkor a címnyilvántartás
a) a sorszámot,
b) a rendelet számát,
c) a rendelet tárgyát,
d) a rendelet keltét,
e) a rendelet kihirdetésének idejét,
f) a megjegyzéseket tartalmazná.


10. A jogszabályok közérthetősége - Nyelvi követelmények a jogi szaknyelvben

10.1. A hivatali (államigazgatási, jogi) szaknyelv létrejöttéről

Magyarországon a középkortól kezdve soknyelvűség uralkodott. A nagy és a helyi politika
(kancellária, úriszék, vármegyei ítélkezés) nyelve a latin, majd pedig a német nyelv volt,
nyilván magyarul is tudó, beszélő, tolmácsoló írnokokkal, jegyzőkkel. Ezt a vegyes nyelvi
állapotot jól mutatják a vármegyei iratok, az urbáriumok, vagy éppen a boszorkányperek
anyaga. A latin és német terminológia alapvetően meghatározta születő jogi nyelvünket.
Karácsony Sándor egyenesek odáig megy, hogy kijelenti: „szofokráciánk nyelve nem eredeti,
hanem fordításnyelv”.101 És ezt így indokolja: „A magyar kultúra nem eredeti, hanem a
nyugat-európai kultúra járulékos eleme. A katonanyelv az osztrák-magyar közös hadsereg

101
      Karácsony Sándor: A magyar észjárás. Magvető, Budapest, 1985. 237.


                                                                                               136
magyarra fordított nyelve, nemcsak terminus technikusaiban, hanem szakkönyveink hosszú,
folyamatos szövegei szerint is. A törvényhozás, az igazságszolgáltatás és a közigazgatás
nyelve is idegen, annak idején nem volt időnk sem a latin, sem a német jogi kifejezéseket
tősgyökeres magyarokkal pótolni, legfeljebb híven és pontosan szóról szóra lefordítani.
Ugyanez volt a helyzet az iskola nyelve körül.”102
A magyarosítási törekvések több területen már a 16. századtól megjelennek (pl. Sylvester
János magyar nyelvi terminológiája vagy éppen magyaros hónapnevei), de tömegessé és
mozgalmivá a 18. század végétől, a nyelvújítás áramában váltak Lényegében a tudatos,
szervezett, hivatalos nyelvművelés is a felvilágosodás korától számítható. A nyelvművelés
fölfogható úgy is, mint nyelvújítások sorozata. A 18. század végén indult klasszikus
nyelvújítás a magyar polgárosodást szolgálta azzal, hogy a szakmák, tudományok, a közélet
magyar nyelvét kívánta megteremteni. A 20. század elején írói nyelvművelés,
sportnyelvújítás, germanizmusok elleni küzdelem jellemzi a nyelvművelést. A 20. század
második felében az emberközpontú, pozitív vagy ismeretterjesztő nyelvművelés ér el
sikereket. Manapság (viták kereszttüzében) ennek továbbfejlődése, megújulása zajlik
nyelvstratégia, digitális nyelvújítás stb. köntösében.103
A nyelvművelés a kezdetektől foglalkozott a jogi nyelvvel. 1807-ben jelent meg Pápai Sámuel
Észrevételek a Magyar Nyelvnek a Polgári Igazgatásra és Törvénykezésre való
alkalmazásáról… című könyve104, amelyet idővel számos más jogi szaknyelvi, jogi
nyelvművelő munka követett.105
A magyar államigazgatási nyelv a nyelvújítás áramában a reformkorban jött létre. Már akkor
föltűntek sajátos (máig szívesen használt) képzői, valamint túlbonyolított mondatszerkesztése,
körmondatai. A -vány/vény, -mány/mény képző például jellemző jogi szaknyelvi képzővé
vált, pl. beadvány, döntvény, fölmentvény, indítvány, alapítvány, utasítmány, szabvány,
utalvány. A képző ma is eleven, olyan új szavak keletkeztek vele, mint csatolmány
(attachment), kiosztmány (hand-out).
Egy beszédes példával illusztrálom a reformkori jogi szaknyelvet: „Miután az alsóházi
ellenzéknek szerencsésen sikerült az administratori sérelem tárgyában oly téren maradni,
miszerint nem csak ezen törvénytelen rendszer pártfogóitól véve el az alkalmat a nemzeti
aggodalmas nyilatkozatnak fejedelmünktőli eltávolítására, s méltányos panaszunknak
tervezett háttérbe szorítására, hanem egyszersmind biztos előnyt nyert és álláspontot vőn ezen
sérelem orvoslásának törvényengedte utoni esélyes követeléséhez, hogy ebbeli
kötelességüknek kivitelében annál meggyőzőbb okokkal és sikeresebb eszközökkel legyenek
az orvoslást sürgető Rendek ellátva, hazafiúi hittel és bizalommal kérem fel Önt és Önöket,
ezen törvénytelen és alkotmány ellenes újítás elvszerű és hazafias ellenségeit, méltóztassanak
velem és velünk, a visszaéléseknek és önkényeskedésnek mindazon tudomásukra lévő adatait
híven és lehető legnagyobb gyorsasággal közleni, mellyek ezen új rendszer behozatalából a
megyei hatóság korlátozásával, a főispáni hivatal háttérbe szorításával, vagy
alkotmányunknak bármi részben lett megcsonkításával kifolytak, vagy éppen az ezen új
hivatalokat viselő személyek, erőszakos, része hajló, vagy absolutisticus eljárásaikat, és az
abból és az által eredt zavarokat, kihágásokat és botrányokat jellemzik és bizonyítják, hogy
ezen adatoknak mint annyi egyes vonásoknak össze állítása és egésszé öntése által, hű és
valóságos képét adhassa a törvényhozási ellenzék azon gyűlöletes veszélynek, mely ezen
102
    Uo. 237.
103
    A kérdéssel foglalkozom: Balázs Géza: Magyar nyelvstratégia. MTA, Budapest, 2001.
104
    Veszprém, 1807.
105
    Például: Bakos G., A magyar jogi műnyelv (1883), Névy László: Kereskedelmi nyelvünk magyartalanságai
(1902), Rábel László: Hivatalos nyelvünk (1914), Szécsi Ferenc: Hivatalos és köznapi nyelvünk
magyartalanságai (1943), Kovács Ferenc: A magyar jogi terminológia kialakulása (1964), Grétsy László:
Szaknyelvi kalauz (1964), W. Bíró Ágnes–Grétsy László–Kemény Gábor: Hivatalos nyelvünk kézikönyve
(1978).


                                                                                                   137
absolutisticus úton behozott újításban alkotmányunkat megtámadta, s ezen kép elő állítása
által mind a nemzetnek az elleni harczát szilárdabbá és kitartóbbá tehesse, mind a kormány
jobb érzelmeit felkölteni törekedvén, azon rendszer megszüntetésére annál ok- és jogszerűbb
igénnyel hathasson. – Mely ebbeli hazafias kötelességeik bebizonyításáról legjobb reményben
lévén, e körlevélre adandó becses válaszaiknak szorgos kérelmével maradtam…”106
Az egész felhívás egyetlen körmondatból áll, mind olyan stílussajátosságokkal, amelyeket a
későbbi hivatali, jogi szaknyelvünkben is rendre hibáztatunk.
Az idézett mondatban is feltűnik a miszerint kötőszó, amely a minélfogvá-val együtt ebben az
időszakban kezdett el terjedni Feltűnik a szenvedő szerkezetek (előnyt nyert és álláspontot
vőn, megtámadtatni céloztatik; felhasználását vegye foganatba), szenvedő igealakok (adatik,
utasíttatik) használata. A hivatalos nyelvben erősen tartja magát az –and/-end-es jövő idő
(tapasztalandja, rá igyekvendenek bírni, jelentést adandanak hozzám), és további régies
igealakok (előterjeszthetnének), és azok a később sokat ostorozott terjengős (analitikus)
kifejezések (fenyítést von maga után, álláspontot vőn), a gyakori, pontoskodó névutózás
(által), illetve a további körülményeskedés, pontoskodás (méltóztassanak velem és velünk, a
visszaéléseknek és önkényeskedésnek mindazon tudomásukra lévő adatait híven és lehető
legnagyobb gyorsasággal közleni) stb. 107
A passzív vagy szenvedő szerkezetek korábbi magyar nyelvi elterjedtéségéről nincsenek
pontos adataink. Föltehetőleg latin mintára, a fordításirodalomban, és főként írott formában
terjedtek el, majd az –atik/-etik, -tatik/-tetik szenvedő igeragozás kiszorult. Ma csak egyes
frazeológiai szerkezetekben él, érdekes módon azok is jórészt a jogi nyelv maradványai:
„közhírré tétetik”, „kéretik a lábakat letörölni”, „engedtessék meg”, „hallgattassék meg a
másik fél is”, “Dicsértessék a Jézus Krisztus!”
Vagyis a 19. század eleji jogi szaknyelvben teljes fegyverzetében előttünk áll a nyelvi hibák
garmadája.
Kosztolányi Dezső 20. század eleji nyelvművelő mozgalma is – többek között – a túlzott
hivataloskodás („bikkfanyelv”) ellen lép föl, például a miszerint kötőszót is erőteljesen
ostorozza. Egyik mesteri glosszájában így karikírozza a hivatali nyelvet:
„Ezen a héten szóról szóra a következő közlemény jelent meg: »A kormány nincsen abban a
helyzetben, hogy az állatállomány kiszolgáltatása iránt támasztott igény teljesítésének
lehetőségét elismerje.«
A kalocsai meg a szolnoki paraszt azonban, ki csak arra kíváncsi, elviszik-e marháját vagy
sem, s nem tudja, hogy ez a halmozott birtokviszony a francia szövegben csakugyan ékesen és
világosan hangzik, így sóhajt föl: »A magyar nép nincsen abban a helyzetben, hogy az ép
nyelvérzéke ellen elkövetett kicirkalmazott és körülteremtettézett erőszakosság
megérthetőségének körülményeit előmozdíthassa.«”108


10.2. Nyelvművelés és jogi szaknyelv

Elmondható, hogy a jogi nyelv, szaknyelv stílusának tisztasága, illősége és nyelvhelyessége
az ókortól fogva nyelvi-nyelvészeti kérdés. Pontosabban retorikai kérdés: merthogy a retorika
a kezdetektől foglalkozik nyelvi, grammatikai kérdésekkel.
Köztudott, hogy a retorika, nyilvános, főként jogi, hivatali (törvényszéki beszéd) szövegekkel
foglalkozik. Arisztotetész Retorikájában a nyelvhelyességnek külön fejezete van. Mint írja:


106
    Terestyéni Ferenc: Az állami élet nyelve. 127. In: Pais Dezső szerk.: Nyelvünk a reformkorban. Akadémiai
Kiadó, Budapest, 1955.
107
    Uo. 127-128.
108
    Kosztolányi Dezső: Adalék a hivatalos írásmodorhoz. In: Nyelv és lélek. Szépirodalmi, Budapest, 1971. 42.


                                                                                                         138
„A stílus alapfeltétele a nyelvhelyesség: ez öt követelményben valósul meg”. 109 Az öt
követelmény pedig:
 - a kötőszavak helyes alkalmazása,
 - a dolgok nevén való megnevezése, nem pedig körülírása („A hosszú körülírás ugyanis
     félrevezető…”
 - a kétértelműségek kerülése,
 - a szavak nemének (hímnem, nőnem, semlegesnem) helyes alkalmazása,110
 - az egyes és a többes szám helyes használata.
Az ókortól napjainkig további nyelvhelyességi kérdések vetődtek fel a jogi nyelvvel
kapcsolatban. Ezekkel a kérdésekkel a nyelvészet, azonbelül a nyelvművelés foglalkozik, de
időről-időre megjelennek retorikai munkák, sőt fennmaradt az igazságügyi retorika is. 111
A hivatalos nyelvművelés legrégibb vesszőparipája az állam- és a jogtudomány, illetve annak
alkalmazása, a hivatali nyelv. Különösen az alábbi idegenszerűségeket ostorozzák:
 - latinizmusok,
 - germanizmusok,
 - anglicizmusok.
A mai problémák leginkább a következők:
 - tömeges a bírósági értelmezési eltérés,
 - tömeges nyelvi manipuláció,
 - az állampolgárok nem értik a jogszabályokat (adóbevallás, biztosítási kötvények),
 - megindult a határon túli magyar szaknyelvek (így a jogi nyelv) szétrétegeződése,
 - euronyelvi jelenségek (óriási mennyiségű idegen terminológia),
 - a nyelvi szakértők egyre nagyobb fokú bevonása.
Milyen megoldásokat kínál a nyelvészet és a társadalom a jelzett problémák megoldására?
 - tudatos (még tudatosabb) nyelvtanítás, nyelvtantanítás,
 - a nyelvi hibákra való figyelmeztetés (hibaérzékenység növelése),
 - jó példák terjesztése,
 - egységes terminológiák bevezetése, elterjesztése,112
 - a jogi (hivatali) szövegek egyszerűbbé, világosabbá tétele,
 - nyelvi irodák szervezése,
 - nyelvmentorok képzése,
 - a nyelvművelés fejlesztése.
Ha ma a jogi szaknyelvben előforduló nyelvi jelenségek, hibák kiküszöbölésére törekszünk,
haszonnal forgathatjuk a fontos nyelvművelő munkákat.113
Néhány szerző a jogi szaknyelv történetiségével is foglalkozik, ezek a munkák azonban
inkább művelődéstörténeti jelentőségüket.114




109
    Arisztotelész: Rétorika. Telosz Kiadó, Budapest, 1999. 147. Fordította: Adamik Tamás.
110
     A magyar nyelvben ennek nincs jelentősége, viszont sokszor gondot jelent a szövegekben, a
megfogalmazásban a visszautalásoknál.
111
    Pl. Tremmel Flórián: Igazságügyi retorika. JPTE, ÁJK, Pécs, 1993.
112
    Euronyelvi terminológiai egyeztetést és egységes kifejezéshasználatot kínál: Várnai Judit Szilvia vezető
szerkesztő: Az Európai Unió hivatalos kifejezéstársa. MorphoLogic–Szak Kiadó, 2004.
113
    Ma is hasznos nyelvművelő munkák a jogi fogalmazási gyakorlatban: Grétsy László és Kovalovszky Miklós
szerk.: Nyelvművelő kézikönyv. Akadémiai, Budapest., 1980-1985.; Grétsy László–Kemény Gábor:
Nyelvművelő kéziszótár. Auktor, Budapest., 1996. (Új kiadás: Tinta Kiadó, Budapest, 2005.); Balázs Géza:
Magyar nyelvhelyességi lexikon. Corvina, Budapest, 2001. (Több kiadásban.); Balázs Géza és Zimányi Áprád
szerk.: Magyar nyelvhasználati szótár. (Megj. alatt)
114
    P. Balázs János: Jogi szókincsünk történetéből. Magyar Nyevlőr, 1973/4. 483-486.; B. Kovács Mária: A
magyar jogi szaknyelv a XVIII–XIX. század fordulóján. Miskolci Nyelvészeti Füzetek 3. Miskolc, 1995.


                                                                                                       139
10.3. A hivatali szövegek közérthetővé tételének elvi és gyakorlati lehetőségei

Amennyiben stratégiai, nyelvstratégiai munkára vállalkozunk, fontos megfogalmaznunk a
jövőképet. Álláspontunk (vágyunk) szerint a jövő társadalmának közéleti kommunikációja:
 - tiszta és közérthető,
 - csökken a társadalom azon tagjainak száma, amely kommunikációs okok miatt hátrányt
     szenved,
 - növekszik azok száma, akik hatékonyan tudnak részt venni a kommunikációban.
Ennek érdekében olyan helyzetet kell teremteni, amelyben:
 - a társadalom igényli a minőségi fejlődést biztosító kommunikációs kultúra értékeinek a
     megőrzését, törekszik ezen értékek megismerésére és kibontakoztatására a mindennapi
     életben,
 - a társadalom tagjai kritikusan viszonyulnak a fenti értékeket veszélyeztető tényezőkhöz,
     és aktívan fellépnek az értékek védelmében.
A modern (demokratikus, minőségelvű) társadalomban a kommunikációs kultúrának növelnie
kell az életminőséget és a versenyképességet. Ennek érdekében:
(a) erősíteni kell a kommunikációs kultúrának az önazonosság-tudat fejlesztésében játszott
    szerepét,
(b) növelni kell a kommunikációs kultúrának a nevelésben és az oktatásban játszott szerepét,
(c) hangsúlyozottabbá kell tenni a kommunikációs kultúrának a rekreációban játszott
    szerepét,
(d) növelni kell a társadalom érdekeltségét a kommunikációs kultúra értékeinek védelméért,
(e) bővíteni kell a kommunikációs kultúra szolgáltatási köreit,
(f) javítani kell a szolgáltatások igénybevételének feltételeit,
(g) előrelátó (proaktív; stratégiai) tervezést kell megvalósítani a szolgáltatások minden
    szintjén,
(h) biztosítani kell a versenyképesség követelményeinek megfelelő humán erőforrásokat a
    kommunikációs kultúra területén.
Konkrét célok: közhasznú szolgáltatások (tanácsadás, szerkesztői, kiadói, terjesztői
tevékenység, oktatás, képzés, ismeretterjesztés és állásfoglalások kialakítása) révén a tiszta és
közérthető kommunikációs formák térnyerésének elősegítése, a magyar nyelvi kultúra
ápolása, értékeinek megőrzése, kiteljesítése, minél szélesebb körű terjesztése.
A közérthetőségért a világon sok helyen, sokféle formában indítnak harcot. David Crystal
kedvelt nyelvi enciklopédiájában ezzel indokolja ennek a munkának a szükségességét: „a
közérthető nyelv nemcsak a vevők idegeit kíméli, hanem időt és pénzt is megtakaríthat.
Rengeteg problémás esetről készült feljegyzés. Előfordult például, hogy egy hivatalos
körlevélre annyi panasz és kérdés érkezett, hogy egy másikat kellett kiküldeni, amely az elsőt
megmagyarázta. Máskor egy jelentkezési lapot 50%-nál többen hibásan töltöttek ki, s az
újrapostázás és értékelés hatalmas energiákat emésztett fel. Jó példaként azokat a vállalatokat
lehet megemlíteni, amelyek megtisztították kiadványaik szövegét a jogi zsargontól, és élvezik
a megnövekedett eladások hasznát.”115 Ám a szerző éppen a mi témánkban nem látja annyira
rózsásnak a helyzetet: „A közérthető nyelv bevezetése elsősorban a jog területén ütközik
ellenállásba. Az ügyvédek szerint a jogi vagy hivatalos kontextusban használt hétköznapi
nyelv kétértelműségei veszélyeket hordoznak magukban; felhívják a figyelmet a jogi
formulák egyértelműségének szükségességére, amit viszont csak a bíróságokon évszázadok
során kialakult nyelvhasználat biztosít. A jogászokhoz hasonlóan más szakemberek is azzal
próbálják a szakszavak és a bonyolult mondatok használatát igazolni, hogy ily módon
fejezhető ki a legpontosabban az összetett és sajátos tartalom. Kétségtelen: a

115
      Crystal, David: A nyelv enciklopédiája. Osiris, Budapest, 1998. 471.


                                                                                             140
természettudósoknak, bankároknak, orvosoknak szükségük van szaknyelvre, hogy tömören és
egyértelműen kommunikálhassanak egymással. Amikor azonban – érvelnek a nyelvművelők
– mondanivalójukkal a laikusokhoz fordulnak, más kritériumokat kell alkalmazniuk.”116
   Végül magához a joghoz, a jogalkotókhoz is fordulhatunk A jogalkotás folyamatában is
   benne van a világos nyelvi megfogalmazásra való törekvés. Kiss László több helyen is
   foglalkozik ezzel a kérdéssel, s idézi az alkotmánybírósági határozatot is: „A világos,
   érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom a normaszöveggel szemben
   alkotmányos követelmény. A jogbiztonság – amely a jogállamiság fontos eleme –
   megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során
   felismerhető normatartalmat hordozzon.”117


10.4. Bírálható nyelvi jelenségek a különböző szintű jogszabályok, rendeletek nyelvében
(hibatípusok, példák)

10.4.1. Szókészlet

Szavak pontos használata
A jogi nyelvben megkövetelhető a szavak pontos, egyértelmű használata. Ám ennek sok
minden ellentmond. Részben a nyelvi változás (a szavak jelentése változik, folyamatosan új
szavak, szerkezetek születnek), részben az a jelenség, hogy nem mindenki érti ugyanazon a
szón ugyanazt. Megoldás lehet a legfrissebb (de csak a legfrissebb) értelmező szótár
használata,118 de tudni kell azt, hogy nincs minden szó szótárazva. A nyelvészek kicsit
megmosolyogják azt a jogászi módszert (pl. ORTT-döntések), hogy egy adott szó jelentését
kizárólag annak szótározott értelme alapján tartják eldönthetőnek. Tudni kell, hogy a szavak
jelentése (értelme) változhat, különösen pedig stilisztikai értéke (sokszor a jogásznak kell
eldöntenie, hogy egy szó adott helyzetben sértő-e vagy nem).
Vannak azután tipikusan félreérthető szavak és szerkezetek a magyar nyelvben.
Illetve
Példa: Nem akar, illetve (illetőleg, pontosabban mondva) nem tud beszélni.
Az illetve meglehetősen veszélyes kötőszó, mert több jelentése is van, s ráadásul ezek
szemben állnak egymással. Éppen ezért kapcsolatos (és) és ellentétes (de) mellérendelésben
inkább ne használjuk, hanem helyesebb ’illetőleg’ (’pontosabban mondva, helyesebben’)
jelentésben való használata. Ilyenkor az előzőleg mondottakat árnyaljuk, pontosítjuk, ahogy
azt példamondatunkban is látjuk.
Számos jogszabályban fordul elő töménytelen értelmezési nehézséget okozva.

Szakszavak használata
A jogi, hivatali nyelvben a szakszavak használata szükségszerű. Bevett szaknyelvi kifejezések
elsajátítása elvárható az állampolgároktól is. Nem árt azonban fogalmazás közben arra
gondolni, hogy még ezek a bevett fogalmak sem egyértelműek mindenki számára.
Példa: Marosvásárhelyről kérdezte egy ottani magyar szervezet vezetője (magyarországi
pályázati pénz felhasználása kapcsán), hogy mit jelent: „a szervezet törvényes képviselőjének
cégszerű aláírását igazoló hitelesített magyar vagy idegen nyelvű dokumentum”.

116
    Uo. 472.
117
    Kiss László: A jogi nyelvről – alulnézetben. 290. In: Balázs Géza szerk.: A magyar nyelvi kultúra jelene és
jövője I. MTA Társadalomkutató Központ, Budapest, 2004. Az idézett alkotmánybírósági határozat: 26/1992.
(IV. 30.) AB hat. ABH. 1992. 142.
118
    Magyar értelmező kéziszótár. Főszerk.: Pusztai Ferenc. Akadémiai Kiadó, Budapest, 2003. (Második
átdolgozott kiadás.)


                                                                                                             141
10.4.2. Nyelvtan

Képzőhasználat
A történeti részben már fölelevenítettük a –vány/-vény, -mány/-mény képzőt. Régtől gyakori
és meglehetősen bonyolult szerkezeteket hoz létre a –ható/-hető, sőt –hatósági/-hetőségi stb.
képzőbokor.
ható, -hető képzős igenevek
A -ható, -hető képzős igenevek alkotása, használata általában kifogástalan: ehető gomba,
felfújható gumimatrac, megtekinthető kiállítás.
Divatjelenségként azonban egyre többször használják a lehetőség, a nem biztosan megtörténő
(„megtörténhető”) dolgok kifejezésére. S ez rendkívül mesterkéltnek, tudálékosnak hat:
megvalósíthatósági tanulmány, 5 évig terjedhető szabálysértéssel sújtható, beköltözhető
lakás, kerékpározható út. További példák, amelyekben fölöslegesnek tetszik a -ható képző:
 Adóforintjaink kamatozásáról és kamatoztathatóságáról hallhatnak.
A feladatnak nem volt elég megoldhatósága.
Verseim a kimondhatóság és a kérdezhetőség kudarcáról szólnak.
helyesen:
Adóforintjaink kamatozásáról hallhatnak.
A feladatnak nem volt (megfelelő) megoldása.
Verseim a kimondás és a kérdezés kudarcáról szólnak.

Igekötőhiány
A jogi nyelvet jellemzi az igekötők hiánya, illetve egyes igekötők sajátos, „jogi” használata,
amely nyelvhelyességi szempontból kifogásolható
Példa: Az ügyet Kovácsné bonyolítja. Útiköltséget térítünk.
Javasolt változatok: Az ügyet Kovácsné bonyolítja le. Az útiköltséget/Útiköltségét megtérítjük.
A szükséges igekötő hiánya mind a köznyelvben, mind a szaknyelvekben előfordul, az
utóbbiakban zsargonízű. A jelenség okai: nyelvi takarékosság; lazább, bizalmasabb forma
létrehozása; illetőleg az újítás igénye Ha nincs jelentéskülönbség a rövidebb és a hosszabb
változat között, nem tekintjük súlyos hibának, de a választékos nyelvhasználatban a teljesebb
forma a kívánatos: Pénzét holnap utaljuk (át). Szeptember 8-án lesz a/az (be)iratkozás. A
tárgyalást (el)napolják. Az építkezést anyagi okokból (el)halasztják.
Ha viszont jelentéskülönbség van az igekötős és az igekötő nélküli forma között, nyelvtani
szempontból egyértelmű hibának minősül a rövidebb változat, bár sokszor éppen ezek a
szakzsargon jellemző kifejezései: A hangnem magyarázható az ügyintézők terheltségével (=
túlterhelésével). A tanút délután két órára idézték (be).
A jogi szaknyelvből vett példák:
„Mivel a beküldött iratanyag hiányos volt, ezért a hitelintézetet … napos határidőt tűzve
felhívtam a hiányzó dokumentumok pótlására azzal, hogy amennyiben a kért
dokumentumokat a megadott határidőn belül nem nyújtja be, az eljárást az Áe. 27. par. (1)
bekezdésére hivatkozva megszüntetem.”
A határidőt tűz helyett a kitűzi a határidőt a helyes.

„Fölösleges” igekötő
   Bár a nyelvészek úgy tartják, hogy a nyelvben nincs semmi fölösleges, a hivatali, jogi
   nyelvben fölbukkanó, jelentéstöbbletet nem mutató igekötők nyelvhelyességi szempontból
   fölöslegesek.
szabályoz – leszabályoz
Példa: Az önkormányzat rendeletileg leszabályozza a bérleti szerződések kiadásának módját


                                                                                           142
Helyesen: Az önkormányzat rendeletben szabályozza a bérleti szerződések kiadásának
módját.
A hivatalos nyelvhasználatban gyakran előfordul a leszabályoz. Mivel nincs
jelentéskülönbség az igekötős és az igekötő nélküli forma között, az igekötőt fölöslegesnek
tarthatjuk.
Szintén hivatalos nyelvi alak a rendeletileg, melynek -ileg toldaléka nyelvhelyességi
szempontból megkérdőjelezhető. A mondatban egyszerűbb így: rendeletben.
A jogi szaknyelvben ugyanilyen gyakran használt, fölösleges igekötős ige: a megkifogásol.

Terpeszkedő kifejezés
  A nyelvművelő szakirodalom rendszerint terpeszkedő vagy terjengős (tudományosan:
  analitikus – széttagoló) kifejezésnek nevezi azokat a szerkezeteket, amelyek egyszerűbben,
  egy szóval is kifejezhetőek. A jogi nyelvben való masszív jelenlétük indoka az lehet, hogy
  a terpeszkedő kifejezések lényegében a passzív szerkezetet pótolják a magyarban. Passzív
  (személytelen, alanyt elrejtő) szerkezetekre pedig minden nyelvben szükség van. Mégis
  igen kevéssé tarthatjuk indokoltnak a terpeszkedő kifejezések használatát, mert a magyar
  általános alany ugyanúgy alkalmas a személytelenségre.

terjengős kifejezések
Példa: Kihirdetésre került az ítélet.
Ajánlott változat: Kihirdették az ítéletet.
A téma, a közlési helyzet határozza meg, hogy mit mondunk egyszerűbben és mit
összetettebben. Mégis tanácsolható, hogy amit lehet, mondjunk rövidebben, egyszerűbben.
Mindenképpen erre kell törekedni, ha a bonyolult forma nem magyaros szerkezet, illetőleg
nincs semmilyen jelentésbeli többlete.
A nyelvművelés rendszeres vesszőparipája a terjengős – vagy más néven – terpeszkedő
kifejezések ügye. Ezek rendszerint két elemből állnak, holott eggyel is mondhatók. Jó részük
alapja egy tartalmas ige, amelyből főnevet képeznek, majd tartalmatlan igét fűznek hozzá:
átad – átadás – átadásra kerül;
fejlődik – fejlődés – fejlődés mutatkozik.
A főnév + tartalmatlan igei szerkezetben a leggyakrabban felbukkanó igék: csinál, eszközöl,
foganatosít, folytat, gyakorol, jelent, képez, képvisel, kerül, nyer, sor kerül valamire,
rendelkezik, részesít, részesül, tesz, történik, végez, végrehajt A felsoroltak bizonyos
szókapcsolatokban nem úgy viselkednek, mint a tartalmas főigék, hanem jelentés nélkül,
tartalmatlanul állnak. Szerepük ilyenkor hasonlítható az indoeurópai nyelvek segédigéihez.
Valójában nyelvtani szerepük (funkciójuk) van – főnevet „igésítenek” –, ezért a legújabb
nyelvtanok funkcióigének nevezik őket. További példák:
ellenőrzést gyakorol            (ellenőriz),
intézkedést foganatosít        (intézkedik),
módosításokat eszközöl          (módosít),
sor került a díjak átadására (átadták a díjakat),
változtatásokat hajt végre (megváltoztat valamit),
megoldást nyer                 (megoldódik),
vizsgálat tárgyává tesz        (megvizsgál),
nagy tudással rendelkezik (nagy tudású).
Vannak olyan esetek, amikor jelentésbeli vagy stílusbeli különbség van a rövidebb és a
hosszabb változat között. Ilyenkor mindkettőre szükség van, és nem kifogásolhatjuk a
hosszabb szerkezetet, sőt nemegyszer éppen az utóbbi a választékosabb, ünnepélyesebb:
nagy népszerűségnek örvend – nagyon népszerű;
beszédet mond – beszél;


                                                                                        143
köszönetet mond – megköszön;
dicséretben részesít – megdicsér;
tanúként szerepel – tanúskodik,
győzelmet arat – győz;
utazik – utazást tesz.
A terjengős kifejezéseket különösen a hivatali nyelv használja. Egyesek azzal védik ezeket a
formákat, hogy rendszerint személytelenek, tehát sajátos jelentést hordoznak: Bizonyára
értesült már arról, hogy a villamos energia ára a jogszabályi előírásoknak megfelelően
megemelésre került. Az ilyen mondat valóban személytelen, hiszen nem tartalmazza a
cselekvő alanyt: ki is emelte meg a villamos energia árát. Ám el kell oszlatni azt a tévhitet,
hogy az igés forma általános alanya nem képes ugyanerre: Bizonyára értesült már arról, hogy
a villamos energia árát a jogszabályi előírásoknak megfelelően megemelték (nem
személytelen formában: megemeltük).119
Jogi nyelvi példák:
„Bankszámlaszámát nem vagy hibásan tüntette fel illetve olyan bankszámlaszámot adott meg,
amely megszüntetésre került.”
„Adózó (adóév) évre felszámított késedelmi pótlékát hivatalból felülvizsgáltam és
megállapítottam, hogy az, összegét tekintve tévesen került megállapításra”

névutó
A névutók azért érdemelnek megkülönböztetett figyelmet, mert a magyar nyelvben számuk
egyre gyarapodik a hagyományos, kifejező ragos formák rovására. A névutók ugyanis az ún.
terjengős vagy terpeszkedő kifejezések egyik gyakori alkotóelemei.
Új névutók ragos névszókból születnek: alkalommal, céljából, érdekében, kapcsolatban,
keretében, következtében, okán, tekintetében, vonatkozásában.
A névutós névszók fölösleges használata a terjengősség egyik gyakori esete. Ha az értelem
megváltozása nélkül a névutót egyszerűbb formával, határozóraggal helyettesíthetjük, akkor
erre kell törekedni:

kerülendő                                            ajánlott
Jelentést tettünk a cég felé.                        Jelentettük a cégnek.
A rádión keresztül értesült róla.                    A rádióból értesült róla
Az alapítványon keresztül részesült                  Az alapítványtól kapott támogatást.
       támogatásban.
A költő a versen keresztül üzen.                     A költő a versével üzen.
A legjobb akarat mellett...                          A legjobb akarattal...
Nagy siker mellett játsszák.                         Nagy sikerrel játsszák
A foglalkozás keretében megtárgyaltuk                A foglalkozáson megtárgyaltuk a témát.
       a témát.
A múlt év folyamán...                                A múlt évben...
Tüntettek a környezetvédelem érdekében               Tüntettek a környezetvédelemért.

Mindent megteszünk a jó ügy érdekében.               Mindent megteszünk a jó ügyért.
A gyémántdiplomások részére átadták                  A gyémántdiplomásoknak átadták az
        az oklevelet.                                       okleveleket.
A tárgyalás során megállapodtak...                   A tárgyaláson megállapodtak...
Ez alatt azt értem...                                Ezen azt értem...
Vitatkoztunk a kérdés fölött.                        Vitatkoztunk a kérdésen.
119
      A terjengősség legteljesebb feldolgozása a Nyelvművelő kézikönyvben található. Lásd: korábban!



                                                                                                       144
Természetesen nem minden esetben lehet ragos formával helyettesíteni a névutós névszókat!
Ilyenkor is törekedni kell azonban a nyelvhelyességre.

kerülendő                                  ajánlott
Heteken keresztül vártam rá.               Heteken át vártam rá.
A szerződés értelmében járt el.            A szerződés szerint járt el
Az autó tekintetében nincsenek             Az autóval szemben nincsenek különleges
       különleges elvárásaink                      igényeink.
Az elégséges szolgáltatás                  Az elégséges szolgáltatással kapcsolatban nincs
       vonatkozásában nincs megegyezés.            megegyezés.
Mérték után csináltatott nadrágot.         Mérték szerint készíttetett nadrágot.

Jogi nyelvi példák:
„Jelen igazolást a kifizető felé történő felhasználás céljára adtam ki…”
„Felhívom adózó figyelmét arra, hogy a kérelem elbírálásakor figyelembe vett adatok
helytállóságát az illetékes adóhatóság utólagos ellenőrzés keretében vizsgálhatja.”

Elvonás, szóelvonás
Viszonylag új és egyre gyakoribb szókeletkeztetési eljárás: az elvonás (szóelvonás). Lényege,
hogy egy összetett főnevet a szóvég levágásával igésít. Egyes formái már megszokottak:
fénymásolás, fénymásolat -> fénymásol,
mások kicsit vagy nagyon furcsák:
szakdolgozat –> szakdolgozik,
apróhirdetés -> apróhirdet (ebből a szóból jogkövetkezmény lett a Magyar Rádió hátrányára;
nyelvészeti szempontból természetesen indokolatlanul),
közszolgálat -> közszolgál, közszolga.
A jelenség természetes nyelvi folyamat, mégis óvakodni kell a túlzottan új formák
(neologizmusok) használatától
Jogi nyelvi példa:
„A … sorban írt adónem önellenőrizni kívánt adóévben nem létezett vagy nem
örevíziózható.”

10.4.3. Mondattan, szövegszerkesztés

Sorrend, szórend
A magyar szórendre aprólékos szabályok érvényesek, amelyeknek tárgyalását most
mellőzzük. A jogi szövegek szempontjából is hangsúlyozandó az, hogy a magyar mondatban
a lényeges közlésnek a mondat elején vagy legalábbis első felében kell szerepelnie. A
következő önkormányzati rendelet meglehetősen elfárasztja az olvasót, mire rájön, hogy mi a
lényeg:
„Játszótérre, tiltó táblával megjelölt parkterületre, közterületre, iskolába, óvodába,
bölcsődébe, élelmiszerüzletbe, vásárcsarnokba, egészségügyi és oktatási intézménybe,
strandokra (eddigre könnyen elfogy az olvasó türelme) kutyát bevinni még pórázon sem
szabad!”
A szerkezet átalakításával könnyebben érthetővé tehető a mondat.
A magyar vonzatviszonyok szempontjából helytelen ez a szórend:
„Tárgy: hiánypótlásra felhívás”. Vagyis valamire (való) felhívás. A megszokott, magyaros
forma: “Felhívás hiánypótlásra” (felhívás valamire).



                                                                                         145
Túlzott tömörítés, hiány
A szakszövegekben gyakori hiba a túlzott tömörítés (stilisztikailag ellipszisnek, kihagyásnak
nevezzük), amelynek a vége sokszor félreértelmezés.
Példa: „Állatot elhagyni tilos.”
Természetesen elhagyni lehet egy tárgyat, személyt és így állatot is, de pontosabban tűnik az
efféle megfogalmazás: „Állatot gazdátlanul/őrizetlenül hagyni tilos”, vagy (ha erről van szó)
„Állatot szabadjára engedni tilos”.
Második példánk pedig a túlzott tömörítés miatt már humoros hatást is kelt: „A
kolumbáriumfalban kiképzett urnafülék egyszemélyesek és kétszemélyesek, így igény esetén
családtagok elhelyezését is biztosítani lehet.”

Tömörítés, a vonzatok, bővítmények összevonása
A túlzott tömörítésből fakadó újabb veszély, ha egymástól nagyon eltérő kifejezések
bővítményeit összevonjuk.
Példa: „A temetőbe való belépés és az öntözővíz díjtalan.”

Többértelműség
Bár a jogi szövegektől elvárjuk az egyértelműséget, mégis sok a kétértelműség.
Példa: „A temető díjfizetési kötelezettsége”. Ha ezt komolyan vesszük, akkor a temető köteles
az odalátogatóknak fizetni. Pedig éppen ellenkezőleg: a „temetőhasználatért” való díjfizetési
kötelezettség.
Számos esetben volt már jogi ügy a kétértelműségből.
Példa: „A hiányzó adatokat a támogatói adományban részesült szervezet igazolásának
tartalmaznia kell”.
Az ügyetlen szórend, valamint egy vessző elmaradása félreértéshez (többértelműséghez),
homályossághoz vezethet.
Példa: „A kötelező veszettség elleni oltásban nem részesült, vagy nyilvántartásba nem vett eb
azonnali hatósági eltávolítását rendelheti el a jegyző.” A szöveg szerint van kötelező
veszettség.

Túlbonyolítás
A jogi, hivatali (bürokratikus) szaknyelv legfőbb jellemzője (a Kosztolányi által is már
ostorozott) a túlbonyolítás.
Példa: „A halál időpontjában Nekeresd városban állandó lakhellyel vagy tartózkodási hellyel
rendelkező elhunytak esetében a köztemető fenntartási feladatok ellátásra kötelezett szerv
abban az esetben is köteles a 4. bekezdésben foglaltak szerinti temetési hely biztosítására, ha a
halál nem Nekeresd városban következett be.”
Ez egészen egyszerűen annyit jelent, ha nekeresdi vagyok, akkor ha nem Nekeresden halok
meg, akkor is kapok sírhelyet Nekeresden.
Példa: „Ezen rendelet a parlagfű visszaszorításával kapcsolatos rendelkezéseinek betartását a
parlagfű fertőzöttségi térkép, illetve kimutatás felhasználásával a körjegyző mint hatáskör
gyakorlója köteles ellenőrizni.”
A mondat szórendjével, túlbonyolítottságával csaknem felfoghatatlan. A többszörösen
összetett mondatok önmagukban is megnehezítik a megértést, különösen, ha az alárendelések
száma nagy. A mellérendelés közelebb van az élőbeszédhez, ezért megérteni is egyszerűbb.
Példa: „Figyelembe vettem továbbá az adókról, járulékokról és egyéb költségvetési
befizetésekről szóló 2002. évi XLII. törvény 319. § (3) bekezdésében foglaltakat, mely szerint
e törvény rendelkezéseit alkalmazni kell a hatálybalépéskor jogerősen el nem bírált ügyekben,
továbbá a hatálybalépést követően az azt megelőző időszakban teljesítendő, illetve esedékessé
vált kötelezettségekre azzal, hogy ha a 2002. december 31. napjáig hatályos rendelkezések az


                                                                                             146
adózóra összességében kevésbé terhes bírság és pótlékfeltételeket határoztak meg, a
kötelezettségekre legfeljebb az ott megjelölt legmagasabb mérték alkalmazható.”
Következő példánk egy tipikus fordulat a határozatok végén. Jogi szakemberek teljesen
természetesnek veszik, az állampolgár azonban mindig értetlenül áll előtte Vagyis: ha valaki
fellebbez, akkor másnak címzi a fellebbezést, mint akinek előterjeszti (vagyis akinek
benyújtja). Józan ésszel nehéz fölfogni, hogy miért van erre szükség, ez azonban már
egyértelműen a jogalkotók nem is nyelvi, hanem gondolkodásbeli világát jelzi.
Példa: „E határozat ellen a kézbesítésétől számított 15 napon belül az Adó- és Pénzügyi
Ellenőrzési Hivatal (APEH) Hatósági Főosztály (illetékes megyei) Hatósági Osztályához
címzett, de az APEH (illetékes) Megyei Igazgatóság (illetékes osztály)-hoz előterjesztett
illetékköteles fellebbezéssel lehet élni.”
Valamint az ilyen agyafúrt megfogalmazás is hagy némi kétséget maga után:
Példa: „A mulasztási bírság összegének késedelmes megfizetése esetén a megfizetés
esedékességének napjától késedelmi pótlékot kell fizetni, melynek mértéke a késedelem
minden naptári napja után a felszámítás időpontjában érvényes jegybanki alapkamat
kétszeresének 365-öd része.”
A túlbonyolítás tömörítésből, szórendi szabálytalanságból és a névszói stílusból fakad, az
eredménye pedig a laikus számára homály, érthetetlenség.
Példa: „Adóbevallás késedelme miatt mulasztási bírság igazolási kérelem elutasítása mellett”.
A jogi szövegek túlbonyolítása fölveti a kérdést, hogy vajon a világ egyre bonyolultabbá
válását követik-e az efféle megfogalmazások, avagy esetleg az elkülönülési szándék az oka a
„bikkfanyelvnek”.

Túlírás
A tömörítés, kihagyás ellentéte a túlírás:
„A vakvezető és jelzőkutya, továbbá külön jegyzői engedély rendelkezése kivételével nem
szabad ebet beengedni, bevinni, illetve megtűrni… - egészségügyi intézmények területére.”
Ebben a mondatban még az is nyelvi probléma, hogy a beengedés a bevisz igének van
valahová vonzata („területére”), a megtűr-nek viszont nincs. Így a megtűrni… területére
meglehetősen magyartalan megfogalmazásmód, és még csak “nyelvi változásnak” sem
tekinthető…

Túlrészletezés
A túlszabályozás bukkan fel ebben a mondatban:
„A temetőnek és létesítményeinek alkalmasnak kell lennie az elhunytak felravatalozására,
gyászszertartásuk lebonyolítására és eltemetésükre, ugyanakkor meg kell felelnie az elhaltak
iránti kegyelet igényeinek, és lehetővé kell tennie a temetkezési tevékenység, temetkezési
szolgáltatás korszerű lebonyolítását.”
Most tekintsünk el a lebonyolítás szó megismétlésétől, a „gyászszertartás lebonyolítására és
eltemetésükre” (vagyis temessük le gyászszertartást lebonyolítókkal együtt), csak a fölösleges
ismétlésre szorítkozzunk: „temetési tevékenység, temetési szolgáltatás”.

Terjengősség
A terjengősség, a túlírás, ebből következően pedig sokszor ún. tautológia (ugyanazt mondás)
hibájába esnek a hivatalos szövegek megfogalmazói. A tautológia iskolapéldája: „vizuálisan
láttam a szememmel”. Kicsit hasonlít rá egy önkormányzati rendelettervezet mondata.
Példa: „Úttestet, járdát és egyéb közterületet bármiféle szeméttel (szennyvízzel, vizelettel,
emberi és állati ürülékkel stb.) beszennyezni tilos.”
Vagyis: szeméttel, szennyvízzel ne szennyezzen!



                                                                                          147
10.4.4. Pragmatika, nyelvhasználati kérdések

A szóhasználat etikája
A pragmatikával foglalkozó nyelvészek tudatosítják, hogy a nyelvhasználatnak, azonbelül a
szóhasználatnak önmagában is van etikája. Vagyis a szavaknak van etikai tartalmuk. Ez
különösen a sértő, bántó, nem odaillő kifejezések használatakor bukkan elő. Egyébként
sokszor lesz jogi ügy a nyelvi sértésből.
Példa: „A temetőben koporsós, hamvasztásos temetkezésre, az emberi maradványok méltó
elhelyezésére van lehetőség.”
Méltó-e az emberi méltósághoz „az emberi maradvány”?

10.4.5. Egyéb nyelvi, nyelvtani jelenségek

Ebben a dolgozatban a magyar nyelvművelés megannyi észrevételét, javaslatát nem
dolgozhatjuk fel. Csak néhány további fontos jelenségre hívom fel a figyelmet; egyebekben
pedig a már idézett nyelvművelő szakirodalom nyújt eligazítást.

hasonló alakú szavak
Példa: Az eső miatt egyenlőre nem indulhatunk.
Helyesen: Az eső miatt egyelőre nem indulhatunk.
A szóhasználati hibák, a szótévesztés egyik leggyakoribb esete, amikor a beszélők hasonló
hangzású vagy hasonló alakú szavakat cserélnek föl. Ennek lehet lélektani magyarázata is, ha
a beszélő tudatában véletlenül keverednek össze a szavak, de előfordulhat, hogy helytelenül
rögzült a szópárok tagjainak jelentése. Ezek a szópárok idegen szóval a paronimák, maga a
jelenség pedig paronímia. Magyarul úgy is nevezhetnénk őket: „nem mindegy!”-szavak. Nem
mindegy, hogy mikor melyiket használjuk; mert bár a szövegösszefüggésből nyilvánvaló lesz
a mondanivaló, fölcserélésük mégis furcsa hatást kelt.
A leggyakrabban összetévesztett szópárok külön címszóként szerepelnek, felsorolásukat l. e
szócikk végén. Az alábbiakban további eseteket mutatunk be:
elfogódott – elfogult
Az anyakönyvvezető előtt elfogódottan viselkedett (’elérzékenyülten’). – Elfogult a saját
gyermekével szemben (’nem tárgyilagos’).
emberiség – emberiesség
emberiség elleni bűntett (’az emberi nem’) – az emberiességbe gázoló dolog
(’emberségesség’)
ijedség – ijedtség
Nagy volt az ijedség az iskolában (helyzet: ’megijedés’). – Ijedtségében elejtette a poharát
(ijedt állapotában).
illetőségű – illetékességű
A szegedi illetőségű vállalkozó.. (’valamilyen lakóhelyű, valahova tartozó’) – A helyi
illetékességű önkormányzat... (az illetékes melléknévből)
izzadság – izzadtság
Letörölte az izzadságot (’verejték’). – Az izzadtság megfázást okozhat (izzadt állapot).
önkéntes – önkényes
önkéntes rendőr (’saját elhatározásából, önként jelentkező’, az önként határozószóból) – egy
jármű önkényes elvitele miatt körözik (’önhatalmú, erőszakos’, az önkény főnévből)
válság – váltság
A pénzügyi válság elérte Amerikát is. (’súlyos helyzet’) – A hívő váltsága a mennyország
(’megváltás’). – váltságdíj (’a megváltás, kiszabadulás stb. díja’)
Hármas hasonlóságok, egybeesések is vannak:


                                                                                        148
tanúság – tanulság – tanultság
Íme tanúság Isten és ember előtt... (’tanúbizonyság’) – Az esetnek az a tanulsága, hogy
vigyázzunk magunkra (’leszűrt következtetés’)! – A tanultság bizonyítványokkal igazolható
(’végzettség’).

Hasonló alakú idegen szavak is alkothatnak paronimát. Az idegen szavak különösen sokszor
szerepelnek rosszul a szövegekben, mivel sokan nincsenek tisztában pontos jelentésükkel.
Erre a jelenségre vonatkozik a következő szólás: Ne keverd össze az allegóriát a filagóriával
(’költői kép’ – ’kerti építmény’).
További példák:
akció – aukció
katonai akció; iskolai tejakció (’cselekvés, megmozdulás, kedvezmény’) – képaukció
(’árverés’)
káplán – káplár (’segédlelkész’ – régen: ’tizedes’)
komplexum – komplexus
üdülőkomplexum (’épülettömb’) – kisebbségi komplexus (lélektani fogalom)
koncesszió – koncepció
koncessziós autópálya (’haszonbérlet’) – koncepciós per (’eltőre megtervezett, elképzelt’)
nótárius – notórius
Gvadányi József: Egy falusi nótárius budai utazása (’jegyző’) – notórius bűnöző
(’megrögzött’)
ökológia – ökonómia (’környezettan’ – ’közgazdaságtan’)
ökonomikus – ökumenikus (’gazdaságos, takarékos’ – ’összegyházi’)
ökonomikus pénzügyi terv – ökumenikus istentisztelet
plántál – (el)parentál (’ültet’ – ’elsirat, elbúcsúztat valakit’)
reluxa – relaxa (’redőnyféleség’ – a relaxál ~ kipiheni magát szóból való elvonás; nincs ilyen
szó)
reveláció – releváció (’hirtelen megvilágosodás, felismerés’ – ’fontosság, jelentőség’)
rezsi – rezsim (’fenntartási költség’ –’uralmi rendszer’)
szuverén – szuterén (’önálló’ – ’alagsor’)
Hármas egybeesésre is akad példa:
exkuzál – exkluzál – exhumál (’kiment, menteget’ – nincs ilyen szó – ’kihantol’)
További gyakori tévesztések: adaptál – adoptál; alkalmasint – alkalmanként – alkalomadtán;
datál – dotál; egyelőre – egyenlőre; egyhangúan – egyhangúlag; egyházfi – egyházfő;
fáradság – fáradtság; felszólalás – felszólamlás; hasonlít – hasonít; helység – helyiség; helyt
ad – helyet ad; hosszan – hosszasan; kies – kietlen; létére – lévén; másolat – másodlat; szível
– (meg)szívlel; számít valamire – számol valamivel; tartama – tartalma; történelem –
történet; törvényhozás – törvénykezés; túros – túrós.

befejezett melléknévi igenév állítmányi használata
Példa: Ez az ing nagyon gyűrött. A második kérdés még nem tisztázott.
Az első mondat helyes; a második mondat javítása: ...nincs tisztázva; nem tisztázódott, nem
tisztáztuk/tisztázták.
A befejezett melléknévi igenév állítmányi használata bizonyos feltételek megléte esetén
tekinthető megszokottnak vagy szabályosnak. Akkor fogadható el ez a szerkezet, ha (a) az
igenév állapotot jelöl, (b) állandó tulajdonságot fejez ki, (c) elvesztette igei természetét, (d)
melléknevesült, azaz nemcsak igenévnek tekinthető, hanem tulajdonságot jelölő
melléknévnek is, (e) esetleg fokozható. A feltételek közül nem mindig érvényesül
következetesen az állapotjelölés és a fokozhatóság. Állítmányként helyesek a következő
igenevek: bágyadt, fáradt, sápadt, nyugodt, ingerült, rekedt, kopott, gyűrött, romlott, foglalt; s


                                                                                              149
idetartozik a fenti példamondatok közül az első. Kerülendő a befejezett melléknévi igenév
állítmányi használata, ha nem felel meg az iménti követelményeknek. Gyakran találkozunk
ugyan állítmányként az alábbi igenevekkel, mégis nyelvtani szempontból szokatlan ilyetén
használatuk: bizonyított, biztosított, eldöntött, érintett, ellátott, megengedett, megoldott,
tisztázott; s idetartozik a fenti példamondatok közül a második. Ezek az igenevek a gyakori
használat miatt sokaknak már nem tűnnek hibásnak állítmányi szerepben (bizonyított az,
hogy...; az anyagellátás biztosított; két cég érintett az ügyben). A választékos
nyelvhasználatban inkább válasszunk más nyelvi formákat (bebizonyosodott/bebizonyították;
az anyagellátást biztosítják/biztosítjuk; két cég van érintve/két céget érint...).
Egyértelműen hibásak az ilyen mondatok (zárójelben a helyes változatok): az egész terület
bekerített (be van kerítve); a drogfogyasztás büntetőjogilag szankcionált (a büntetőjog
szankcionálja); a filmben andalító muzsikával aláfestett minden jelenet (muzsika fest
alá/muzsikával van aláfestve); a szarvascsőrű madarak a fügére utaltak (vannak utalva).
Különösen az utóbbi mondatokból látszik, hogy a befejezett melléknévi igenév használatának
gyakori oka a határozói igenévtől való indokolatlan félelem.

befejezett melléknévi igenév időviszonyító szerepe
Az egyetemet meglátogatott vendégek elégedetten távoztak.
Ajánlott változat: Az egyetemet meglátogató vendégek elégedetten távoztak.
A befejezett melléknévi igenév alakja megegyezik az ige kijelentő mód, múlt idő, egyes szám
3. személyű, alanyi ragozású alakjával.
       múlt idő        befejezett melléknévi igenév        toldaléktípus jel     képző
       mondatszerep állítmány         jelző használata     múlt idő       előidejűség
példa: a ház felépült a felépült ház az ember vízbe ugrott        a vízbe ugrott ember

A magyar nyelvben nincsen olyan időviszonyítás, amely más idegen nyelvekben (pl. angol,
német) létezik. Nem helyes az feltevés, hogy a múltra vonatkozó mondatban befejezett
melléknévi igenevet kell használni. Egyre több ilyen példára bukkanhatunk: Az új
környezetvédő autóbuszt bemutatott sajtótájékoztató próbautazással ért véget.
(Helyesen: bemutató.)
Bonyolultabb mondatpéldák: A tegnap este 9-kor befejeződött tárgyalások után B. J.
lapunknak elmondta: a hároméves bérmegállapodás kérdéseiről 95 százalékban megegyezik a
MÁV és a szakszervezetek álláspontja. A nagyon sok helyzetet elpuskázott belgák ellen
megérdemelten nyert a Fradi. A helyszínre érkezett mentők az ott tartózkodott N. T.-t
életveszélyes állapotban kórházba szállították. A magyar haderőreformról először beszélt
Szabó János kijelentette, hogy 2 éven belül 6 hónapra csökkentik a katonai szolgálat idejét.
Ezekben a példákban a befejezett melléknévi igenév előidejűséget óhajt jelezni. Azonban
ilyenkor nyugodtan használhatunk folyamatos melléknévi igenevet is: A tegnap este 9-kor
befejeződő tárgyalások után B. J. lapunknak elmondta: a hároméves bérmegállapodás
kérdéseiről 95 százalékban megegyezik a MÁV és a szakszervezetek álláspontja. A nagyon sok
helyzetet elpuskázó belgák ellen megérdemelten nyert a Fradi. A helyszínre érkező mentők az
ott tartózkodó N. T.-t életveszélyes állapotban kórházba szállították. A magyar
haderőreformról először beszélő Szabó János kijelentette, hogy 2 éven belül 6 hónapra
csökkentik a katonai szolgálat idejét. A javított mondatok nem érthetők félre! Ráadásul
jobban hangzanak. Ugyanis az eredeti mondatokban a többször előforduló -t, -tt végződések
prózában nem jól hangzó rímet, ritmust hoznak létre.


10.5. Összefoglalás



                                                                                         150
A jogi (hivatali, bürokratikus) szaknyelv önmagában többszintű. „Belső” kommunikációra
(szakmunkák) alkalmazható egy elvontabb, zsargonszerű nyelv, mivel azonban a
jogértelmezés, a jogbiztonság megköveteli a jogszabályok, határozatok egyértelműségét, a
„külső” kommunikációban a legmesszebbmenőkig törekedni kell a magyar nyelv jellemzőre,
a nyelvhelyességi szabályok (nyelvtani, mondattani szabályok, szókészlettani jellemzők)
betartására.
A legnagyobb figyelmet kívánó feladat a jogi szakszerűség és a nyelvi igényesség
összehangolása.
Az természetes, hogy bizonyos nyelvi jellemzők a jogi szaknyelvben gyakrabban fordulnak
elő, s az is megérthető, hogy a jogi szaknyelvnek is megvan a maga nyelvi hagyománya, ám a
pontos szövegértés ma a jogbiztonság, a demokrácia alapja, tehát messzemenően törekedni
kell a közönséghez is szóló szövegekben a tiszta és közérthető kommunikációra. Ehhez
szükséges igénybe venni a nyelvészeti, nyelvművelő munkákat, sőt üdvös lenne a jogászok és
a nyelvészek között a szorosabb kapcsolattartás.


10.6. Példatár

10.6.1. Mondatpéldák

 Az expó a kommunikáció nyelvén beszélt volna a világgal
Tautológia: kommunikáció, nyelv, beszélni
 Titkos háttérmegállapodások is születhettek az országos vényellenőrzési rendszer
    megrendelése során az egészségbiztosítónál – jelentette be Cs. Ágnes, az Országos
    Egészségbiztosítási Pénztár főigazgatója, a Hi-Care volt ügyvezetője, R. László hozzá
    küldött levele kapcsán.
A mondat felénél a mondat logikája megbomlik, ebből adódóan elindul a „téves vezérlés”,
vagyis nem világos, hogy ki a „Hi-Care volt ügyvezetője”.
 A megbetegedések kialakulásáért azonban maguk a páciensek tehetik a legtöbbet: azzal,
    hogy időről időre igénybe veszik a szűrővizsgálatokat.
A mondat logikájának nem kellő ismeretéből adódó (gyakori) tévesztés: „a megbetegetésért a
páciens azzal tehet, hogy igénybe veszi a szűrővizsgálatot”.
 A Magyar Államvasutak részéről a nemzetközi forgalomból származó bevételek hozzák a
    legtöbb hasznot, a teljes teherforgalom kétharmadát, ami a személyszállítás
    pénzforrásainak mintegy egynegyedét teszi ki.
   Szerencsétlen megfogalmazás, ha egy mondatban két arányszámot állítunk egymás mellé
   Szóban gyakorlatilag érthetetlen, de írásban is komoly gondot okoz a „kétharmad” és az
   „egynegyed” egymásnak való megfeleltetése.
 Elismerő oklevelet kapott a Golden Gate Award versenyen Almási Tamás Szívügyem
    című dokumentumfilmje. Az idei versenyre 62 ország 1525 alkotását nevezték. A film egy
    szívátültetés kivételes történetéről szól, amelyet a Magyar Televízió tavaly májusban
    sugárzott.
A „téves vezérlés” tipikus esete, amikor főmondat szórendjéből (szórendi hibájából) adódóan
a vonatkozó névmások „helytelenül”, tévesen utalnak vissza.
 Elsősorban magyar–német cserekapcsolatra lehet pályázni, de nem támogatjuk
    nemzetközi konszenzusokon történő részvétel költségeit, valamint olyan projekteket,
    amelyek meglévő EU-programokhoz illeszkednek.
Ez még nem is a legszörnyűbb mondatpélda a fölösleges idegen szavak használatára. A
„nemzetközi konszenzus” föltehetően inkább „nemzetközi kongresszus” lehet.
 Egyhangúan elfogadtuk az ehhez szükséges beinvesztálandó keretösszeget.


                                                                                       151
Az egyik leggyakoribb szótévesztése (egyhangúan – egyhangúlag) példa ez a mondat. De
kifogásolhatjuk a “beinvesztálandó” igekötős idegen szót is.
 Először felosszuk egymás között a megye nagyobb településeit, azután lelátogatjuk az
    általános és középiskolákat.
A példa a nyelvjárásokban és a vulgáris köznyelvben előforduló suksüközés (felszólító mód
használata kijelentő helyett) egyik alfajára, a kevesebbet emlegetett szukszükölésre utal.
Helyesen: „Először felosztjuk…”
 Vezérigazgatóságunk felé olyan jelentés készül, amely bizonyítja, hogy éves termelésünk
    volumene nagyjából megfelelő.
A terpeszkedő kifejezés egyszerűbb szerkezettel helyettesíthető: „Vezérigazgatóságunknak”.
 Az égett sérülteket kórházba szállították, egyelőre nincsenek életveszélyben.
A példamondat leginkább a szóetika körébe tartozik: „égett sérült” – ez lehet mentős
fogalom, de a köznyelvben: „égési sérült”.
 Az esetet számos rajtaütéses letartóztatás követte a vörös lámpás negyedben. Ezzel egy
    időben olyan hírek keltek lábra az osztrák alvilágból, hogy az eddig történtek csupán a
    kezdetet jelentik.
A szólások használata színesíti a stílust, ám a szólásokat pontosan kell használni. A hírek
szárnyra kelnek (elterjednek), egyes dolgoknak pedig lába kel (ellopják). A két szólásból
kovácsolt egyet a fogalmazó.
 A parlamenti demokrácia nem arról szól, hogy néhány ember a pártpolitika mentén dönt
    az ország sorsáról.
Korunk divatos politikai szlengjét mutatja a példa. Divatkifejezés az „arról szól” (elvont
kifejezésekben), valamint a mentén névutó új jelentése. Nem föltétlenül helytelen, hiszen a
névutók megjelenhetnek új szerepekben, az igényes stílusban azonban tartózkodni szokás
ettől.
 Bombasztikus gólhelyzetben volt a csatár.
A szavak jelentése is változhat. A bombasztikus a bombaszt szóból származik, jelentése:
fellengzős. A bombasztikus is így szerepel még a legújabb értelmező szótárban is: dagályos,
fellengzős, üres (szavak, beszéd, szónoklat). Példamondatunkban azonban ’óriási,
bombaszerű’ jelentésben fordul elő, nyilván a ’bomba’ szó hatására. Megjósolhatjuk, hogy
néhány év múlva ez lesz a szó jelentése.
 Nagy hibát vétett a gépkocsivezető.
A hibát vét formát tautológiának és terpeszkedő kifejezésnek tartják. A nyelv tele van hasonló
jelenségekkel, aki ügyel a részletekre, azt mondja: hibázik, hibázott.
* A bírósági ítélet után az alperes bejelentette, hogy fel kíván lebbezni a határozat ellen.
A magyar igekötők mozgékonyak, ezért könnyűszerrel elválnak az igéjüktől. Kivétel néhány,
amely nem igekötős igeként, hanem főnévként kezdte pályafutását. A fellebbez-ben tehát a
fel- áligekötő, ezért nem válik el. Helyesen: nem lebbez fel.
* A szülőknek azt tanácsolom, hogy ha 3 éves korukban észreveszik, hogy gyermekük dadog
vagy pöszén beszél, forduljanak logopédushoz.
A téves vezérlés a második mondatban történő alanyvesztésből fakad. A mindennapi
beszédben számos hasonlót mondunk, megfogalmazásban azonban ügyelni kell a
tagmondatok közötti alanyváltásra.
* Sok tízezerre tehető azoknak a háztartásoknak a száma, akik nem tudják vagy akarják fizetni
a közüzemi költségeket.
Régen ostorozott jelenség, és talán nyelvi ténnyé is válik: az aki vonatkozó névmással
emberek valamiféle csoportjára való visszautalás. Az igényes stílusban még az amely
vonatkozó névmással utalunk vissza.
 Az elmondottakon lehet még egy kicsit gondolkozni, de senki se vonjon le ebből
    hosszantartó következtetést.


                                                                                          152
Bizonyos szavak csak bizonyos szavakkal járnak együtt: messzemenő következtetés és nem
hosszantartó.
 Most lépett életbe a fogyasztóbarátabb jogszabály, amely jobban védi az utazót.
Nyelvünkben nem minden melléknév és melléknévi igenév fokozható. Ha úgy érezzük, hogy
a forma szokatlan, akkor a körülírt fokozást javasoljuk: leginkább fogyasztóbarát.
 Nem rendelkezik engedéllyel, ezért az ügyben intézkedés történt.
A rendelkezik gyakori jogi szaknyelvi szó, a legtöbbször terpeszkedő kifejezést mutat (nem
rendelkezik engedéllyel = nincs engedélye), és sokszor furcsa hatást is kelt a jelentése: “nem
rendelkezik nyelvvizsgával” (mintha valamilyen rendelkezési joga lenne valakinek a
nyelvvizsgával). A mondatban szereplő intézkedést történt ugyancsak terpeszkedő kifejezés
(intézkedtek).
 A sonkádi református templom ezzel a kitüntetéssel a megye egyik legszebb temploma
    lett.
A mondat logikailag hibás: egy kitüntetéssel aligha lesz egy templom a legszebb. A mondatot
át kell alakítani.
* Egy fiatalembert ölt meg bódult állapotában V. György, akire egy óvoda kerítésénél
bukkantak rá.
A téves vezérlés újabb példája, de ismét a vonatkozó névmás téríti el az értelmezést.
 Az X. kórház-rendelőintézet kettő darab személygépjármű és kettő darab tehergépjármű
    beszerzését kívánja eszközölni.
A hivatalos szöveg több stílushibáját is mutatja ez a mondat: „kettő darab” – ez helyesen „két
darab”, „tehergépjármű” ez lehetne teherautó, „beszerzését kívánja eszközölni” terpeszkedő
kifejezés: kívánja beszerezni, megvásárolni.
 Szabálysértésen tetten ért elkövető.
Ha már szabálysértést követ el valaki, akkor elkövető. A hiba: tautológia.
 400 vonat leközlekedtetését vállalta a szakszervezet.
A példa a helytelen igekötőhasználatra utal.
 Egy apáról volt szó, aki alkoholproblémákkal küzdött, és ezért elhagyta a családja.
A politikai korrektségből adódó suta megfogalmazást mutatja a példa. A politikai korrektség
egy bizonyos fokig természetesen fontos és követendő, ám agyafúrt, tekervényes
megfogalmazásaival (“alkoholproblémákkal küzdött”) előbb-utóbb a teljes érthetetlenséghez
vezet.

10.6.2. Jogi, hivatalos szövegpéldák

Idézet a személyijövedelemadó-bevallás tájékoztatójából:
A végrehajtásról rendelkező kormányrendelet rendelkezései szerint a foglalkoztatott a
nyugdíjjárulékot a járulékalapul szolgáló jövedelme, legfeljebb azonban a tárgyévre tervezett
egy naptári napra jutó bruttó átlagkereset kétszeresének naptári évre számított összege után
fizeti meg, mely a költségvetési törvény alapján 2002. évben napi 6490 Ft-nak, illetve évi
2.368.850 Ft-nak felel meg.

A hibák jellege: túlbonyolítás, tautológia (rendelkező rendelet rendelkezései), összegek
halmozása.

Ugyancsak a személyijövedelemadó-bevallás egyik magyarázata:
A természetbeni juttatások közül adómentes: … az, amelyet a munkáltató, a bér kifizetője a
közoktatásról szóló törvényben meghatározott gyermek, tanuló számára – rá tekintettel a
családok támogatásáról szóló törvény szerint nevelési ellátásra jogosult – szülő vagy a vele
közös háztartásban élő házastárs útján a tanév első napját megelőző 60 és az azt követő 30


                                                                                          153
napon belül tankönyv, ruházat (ideértve a munkáltató, illetve a bér kifizetője nevére szóló, az
előzőekben felsorolt javak beszerzéséről szóló számla ellenértékének az említett időszakban
történő megtérítését is) vagy kizárólag az említett javak vásárlására jogosító utalvány
formájában évi 10 ezer forint értéket meg nem haladóan juttat (adómentes iskolakezdési
támogatás)…

Hibatípusok: egyetlen összetett, túlzsúfolt mondat, sok információ sűrítése.

Az egyik jelentős magyarországi kereskedelmi cég a következő (sokszorosított) levelet küldte
ki vevőkártya tulajdonosainak:
Tisztelt Vásárlónk!
Mellékelten megküldjük az új mágneskártyát/kat az Ön és jogosultjai részére. Átadni a
névreszóló plasztikkártyákat, s a kártyakiállításkor kézhez kapott (Ön által aláírt) Vásárlási
igazolvány kitöltési űrlap hátoldalán lévő „Vásárlási feltételeket” tájékoztatás céljából
ismertetni velük.
Mielőbb várjuk Önöket vásárolni Áruházunkban, s reméljük, hogy áraink és áruválasztékunk
megelégedéssel töltik majd el valamennyiüket vásárlásaik során.
Kelet-Pesti X.
Akvizíció

Hibatípusok: a szöveg gyakorlatlan fogalmazót tükröz, aki az írásbeli megfogalmazás
alapjaival nincs tisztában.

Pocsék irat
A Pesti Ügyvéd című újságban Pocsék irat címmel jelenik meg sorozat, amelyben valós
iratokat mutatnak be elrettentésül. A kezdeményezést mind jogi, mind nyelvészeti
szempontból üdvözölhetjük. Egy példa:
Pesti Központi Kerületi Bíróság
Tisztelt Bíróság!
   M. M. képviseletében kérem a T. Bíróságot, hogy az X. Biztosító által ki nem fizetett
   káromról ítélni szíveskedjen mivel a helyszínen elismerte a balesetet okozó felelősségét.
   Később sajnos a kamionos vezetőt nem írtam fel tanúnak. Ő is látta, mögüle kanyarodott ki
   és szabálytalan előzése miatt következett be a baleset. Nem volt elsőbbsége akkor, hiszen
   ezt én kaptam meg a kamionos sofőrtől.
Szabálytalanul járt el a biztosító s kérem szakértői vizsgálatot bírósági eljárásban.
Tisztelettel:
Dr. N. N.
ügyvéd




                                                                                           154
                                   III. MODUL

 Az Alkotmánybíróság, az ombudsmanok és a megyei közigazgatási hivatalok szerepe az
                           önkormányzati jogalkotásban


  1. Az Alkotmánybíróság felülvizsgálati jogköre. Az alkotmányossági észrevételek
     általánosítható tapasztalatai
  2. Az ombudsman(ok) szerepe a helyi jogalkotás alakulásában
  3. A megyei közigazgatási hivatalok a helyi rendeletalkotás törvényességének
     biztosításában


                                      Szerzők:

dr. Tilk Péter
............. 1., 2. Fejezetek
dr. Bércesi Ferenc – dr. Gyergyák Ferenc – dr. Solymosi Veronika
............. 3. Fejezet




                                                                                 155
1. AZ  ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG   FELÜLVIZSGÁLATI JOGKÖRE. AZ
ALKOTMÁNYOSSÁGI ÉSZREVÉTELEK ÁLTALÁNOSÍTHATÓ TAPASZTA-
LATAI


1.1. Az Alkotmánybíróság és a helyi önkormányzatok kapcsolatának általános jellemzői.

        Az Alkotmánybíróság és a helyi önkormányzatok kapcsolata több aspektusból is
vizsgálható. Kapcsolatot teremtenek köztük az Alkotmánybíróság hatáskörei, melyek
tekintetében a helyi önkormányzat (képviselő-testülete) vagy indítványozóként léphet fel,
vagy pedig – főként – jogalkotási tevékenységével összefüggésben az Alkotmánybíróság
vizsgálatának alanya lehet. Erre tekintettel foglalkozni kell a helyi önkormányzatok és az
Alkotmánybíróság működésének kapcsolódási pontjaival, azok sajátosságaival.
        Az Alkotmánybíróságra vonatkozóan az Alkotmány, az Alkotmánybíróságról szóló
1989. évi XXXII. törvény (Abtv.) és egyéb törvények, az Alkotmánybíróság Ideiglenes
Ügyrendjéről szóló 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (továbbiakban Ügyrend)120, valamint belső
szabályzatok, közülük is kiemelten az Alkotmánybíróság Ügyviteli Szabályzata tartalmaznak
az intézmény működését alapjaiban meghatározó szabályokat.
        Az alkotmánybírósági eljárás igénybevételi lehetőségeinek áttekintése előtt célszerű
röviden foglalkozni az Alkotmánybíróság jellegével, államszervezetben elfoglalt helyével. Ez
egyrészt számos, az intézménnyel kapcsolatos félreértést tisztázhat, másrészt segít megérteni
eljárásának elemeit, sajátosságait, korlátait.

1.1.1. Az Alkotmánybíróság jellege

         Az Alkotmánybíróság az állami szervek rendszerében önálló szervtípust alkot. Az
Országgyűlés, a Kormány és a köztársasági elnök mellett a kormányzás negyedik résztvevője,
sokak szerint a törvényhozó, a végrehajtó és a bírói hatalmi ágakon kívül e testület a
„negyedik hatalmi ág”, vagy ha nem is, mindenképpen jelentős hatalmi tényező. Az
Alkotmánybíróság tizenegy tagból – köztük az elnökből és helyettes elnökből – álló, az
Alkotmány által létrehozott testületi szerv.
         Az Alkotmánybíróság az alkotmányvédelem legfőbb szerve, feladata, hogy óvja a
jogállam elvét, az alkotmányos rendet és az Alkotmányban biztosított alapjogok védelmét, a
hatalmi ágak elválasztását, valamint más alkotmányi értékeket.
         Az Alkotmánybíróság alapvető rendeltetése tehát az, hogy az alkotmányossági
szempontokat az államszervezet egészében érvényesítse. A testület fontos jellemzője, hogy
nem egyéni jogviták eldöntését végzi, ezért nem épült be a hagyományos igazságszolgáltatási
szervezetbe. Mindez azt jelenti, hogy az Alkotmánybíróság – elnevezése ellenére – nem
bíróság, vagyis valamely bírósági ítélettel vagy végzéssel szemben közvetlenül nem lehet nála
jogorvoslati lehetőséget igénybe venni.
         Az Alkotmánybíróság egyedüli és egyfokozatú szervnek minősül. Az egyedüliség azt
jelenti, hogy a Magyar Köztársaságban – a bírósági szervezettől eltérően – csak egy működik
belőle. Emiatt az Alkotmánybíróság nem jelenik meg megyei vagy városi szinten, az egyetlen
testület Budapesten működik, bár a törvény szerint a székhelye Esztergomban található. Az
egyfokozatúság pedig arra utal, hogy a döntése végleges, az ellen sem fellebbezéssel, sem más
jogorvoslattal élni nem lehet. Az Alkotmánybíróság független, önálló testület, saját
költségvetéssel működik. Döntése a törvény erejénél fogva mindenkire nézve kötelező.


120
    Az Ügyrend a Alkotmánybíróság hivatalos lapjában került közzétételre, de megtalálható az
Alkotmánybíróság internetes honlapján is a www.mkab.hu web-címen, a „Jogszabályok” cím alatt.


                                                                                         156
1.1.2. Az Alkotmánybíróság szervezete, felépítése

        Az Alkotmánybíróság szervezete az Alkotmánybíróság szerveiből tevődik össze,
melyek az alábbiak:
        a) Az Alkotmánybíróság teljes ülése, amely a törvény által meghatározottak szerint a
legfontosabb, legjelentősebb hatásköröket gyakorolja, emiatt azt lehet mondani, hogy a
legfontosabb kérdések tekintetében dönt. A teljes ülés az Alkotmánybíróság legfőbb
döntéshozó szerve, amely a testület valamennyi tagjából áll. Ülésein részt vesznek az
alkotmánybírák, részt vehet az Alkotmánybíróság főtitkára, valamint, az Abtv. alapján –
mások mellett – az indítványozó is. A gyakorlatban azonban erre nincs lehetőség: egyrészt az
indítványozó nem kap értesítést az ülésről, másrészt, amennyiben részt kíván venni az ülésen,
a zárt ülés elrendelésével ez megakadályozható.
        b) Az Alkotmánybíróság háromtagú tanácsai az Abtv. által tételesen felsorolt, „kisebb
   súlyú” ügytípusokban határoznak. Az ügyek „súlya” alatt természetesen nem az a mögött
   álló viszonyok jelentősége értendő, hanem az, hogy a testület elé került jogszabály milyen
   fokon áll a jogszabályi hierarchiában, vagy a törvény mennyire jelentősnek ítéli az adott
   hatáskört.
        c) Az Alkotmánybíróság további szerve az Alkotmánybíróság elnöke és helyettes
elnöke. Az elnök a testület vezetője, de döntési jogkörében a jogi szabályozás jellege miatt
csak ritkán képes alkotmánybíró társai fölé emelkedni. Természetesen az elnök maga is
alkotmánybíró, akit az alkotmánybírák maguk közül választanak három évre, és a hivatali
idején belül többször is újraválasztható. A helyettes elnök csak akkor gyakorolja e funkcióját,
ha az elnök akadályoztatva van feladatának ellátásában.
        d) Az Alkotmánybíróság tagja (alkotmánybíró) annyiban a legfontosabb szerv, hogy
mind a teljes ülés, mind a háromtagú tanácsok alkotmánybírókból állnak, ennek
következtében nélkülük nem képzelhető el a testület működése. A törvény ki is mondja, hogy
az Alkotmánybíróság teljes ülése csak akkor határozatképes, ha a tizenegy alkotmánybíróból
legalább nyolc jelen van, de ekkor is köztük kell lenni az elnöknek vagy a helyettes elnöknek.
Az alkotmánybírót kilenc évre választja az Országgyűlés, és egy alkalommal újraválasztható.
        e) Az Alkotmánybíróság működését különböző más szervek is segítik, melyek
azonban az Alkotmánybíróság szervezetén belül helyezkednek el. Ezek az alábbiak:
        ea) Az Alkotmánybíróság állandó bizottságai, melyek a teljes ülés véleményező és
               javaslattevő szervei, és általában három alkotmánybíróból állnak.
        eb) Az Alkotmánybíróság főtitkára – aki a Főtitkárság élén áll – és az
               Alkotmánybíróság Hivatala, amely több szervezeti egységet foglal magában,
               többek között a Főtitkárságot is. A Hivatal részei a főtitkár – aki a Főtitkárság
               mellett a Hivatalt is vezeti –, az elnöki titkárság, a Főtitkárság, a Gazdasági
               Igazgatóság, valamint az alkotmánybírák törzskarai.
        Ezek közül a Főtitkárság szerepét szükséges kiemelni, mivel a beérkező indítványok
„szűrését” e testület végzi, ami annyit jelent, hogy jelentős ügyteher-csökkenést
eredményezve nem engedi az Alkotmánybíróság testületei elé kerülni az érdemi eljárás
megindítására különböző okok miatt (hiányosság, hatáskör hiánya stb.) alkalmatlan
beadványokat. Ezek száma a statisztikák szerint egyébként magasabb, mint az eljárás
megindítására alkalmas beadványoké.


1.2. Az Alkotmánybíróság önkormányzatokkal kapcsolatos hatáskörei

      Az önkormányzatokkal kapcsolatba hozható alkotmánybírósági hatásköröket részben
az Alkotmány, részben az Abtv., részben az Ötv. állapítja meg. Az Alkotmány 19. § (3)


                                                                                            157
bekezdés l) pontja és az Ötv. 114. §-a a helyi önkormányzati képviselő-testület
feloszlatásában való közreműködést, az Alkotmány 43.§ (2) bekezdése és az Ötv. 3. §-a az
önkormányzatok jogainak alkotmánybírósági védelmét deklarálja, az Ötv. 99. § (2) bekezdés
a) pontja pedig a törvénysértő önkormányzati rendelet alkotmánybírósági kontrolljára
vonatkozóan tartalmaz rendelkezéseket. E szabályokon kívül más alkotmánybírósági
hatáskörök is összefüggésben állhatnak az önkormányzatokkal. A bárki által
kezdeményezhető absztrakt utólagos normakontroll, valamint az alkotmányjogi panasz tárgya
lehet az önkormányzati rendelet, míg az Alkotmánybíróság mulasztást is megállapíthat
atekintetben, hogy az önkormányzat nem tett eleget jogalkotói feladatának és ezzel
alkotmányellenességet idézett elő. Az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik továbbá az
egyes állami szervek – kivéve bíróságok – és az önkormányzatok, valamint az
önkormányzatok egymás között felmerülő hatásköri összeütközésének megszüntetése.121
Ehelyütt csupán azokkal a hatáskörökkel indokolt foglalkozni, melyeket magánszemélyek,
vagy jogi személyek (jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek), tehát helyi
önkormányzatok is indítványozhatnak, illetve, melyeknek helyi önkormányzat lehet az alanya,
érintettje.

1.2.1. Az utólagos normakontroll

        A magyar jogforrási rendszer a jogszabályi hierarchiára épül. Ebben a rendszerben az
Alkotmány a legmagasabb szintű jogforrás, ami annyit jelent, hogy ha valamely másik
jogszabály vagy ún. állami irányítás egyéb jogi eszköze az Alkotmányba, vagy nála magasabb
szintű jogszabályba ütközik, az Alkotmánybíróság megfelelő indítvány birtokában azt
megsemmisíti. Mindez abban nyilvánul meg, hogy az alkotmányellenes norma megszűnik
létezni, így alkalmazása a későbbiekben nem lehetséges. A testületnek az a tevékenysége,
hogy az Alkotmányba ütköző, már kihirdetett jogszabályokat (illetve az állami irányítás egyéb
jogi eszközeit) megsemmisíti, az ún. utólagos normakontroll. Ez a hatáskör adja az
Alkotmánybíróság ügyeinek kb. 95 %-át. A jogszabály-felülvizsgálat (normakontroll) attól
utólagos, hogy a norma kihirdetése után kerül rá sor. Az azonban nem feltétel, hogy a
jogszabály hatályos is legyen: már kihirdetett, de még hatályban nem levő jogszabály is lehet
alkotmánybírósági vizsgálat tárgya.
        Az utólagos normakontrollnak két típusa különböztethető meg: az absztrakt utólagos
normakontroll, valamint a konkrét utólagos alkotmányossági vizsgálat.

1.2.1.1. Az absztrakt utólagos normakontroll

        Az absztrakt utólagos normakontroll azt jelenti, hogy a jogszabály alkotmányossági
vizsgálata nem köthető meghatározott ügyhöz, nincs konkrét jogeset a vizsgálat hátterében. Ez
jelenleg akként érvényesül, hogy megfelelő indítványra köteles az Alkotmánybíróság e
hatáskörét gyakorolni, vagyis az indítványozó tetszése szerinti indokkal terjeszthet elő
alkotmányossági vizsgálat lefolytatására irányuló kérelmet. Az utólagos alkotmányossági
vizsgálat e típusának indítványozására bárki – tehát valamennyi természetes és jogi személy,
valamint jogi személyiséggel nem rendelkező gazdasági társaság és egyéb szervezet –
jogosult. Nem létező személy azonban nem jogosult indítványozásra; ez utóbbi eset
értelemszerűen csak a jogi személyek esetében jöhet szóba. Az indítványozás azonban
egyetlen esetben sem bárki általi lehetőség: amennyiben a helyi önkormányzat képviselő-
testülete a rendeletét nem a megfelelő eljárási rendben alkotta meg, ezt csak a közigazgatási


121
   Bár az Abtv. 1. § f) pontja a hatásköri összeütközés megszüntetéséről beszél, valójában a megszüntetésre való
felhívásról van szó.


                                                                                                           158
hivatal vezetője kifogásolhatja. Tartalmi alkotmányellenesség esetében azonban ekkor is
fennáll a bárki általi indítványozási lehetőség.

1.2.1.2. A konkrét utólagos normakontroll

        A konkrét utólagos normakontroll gyakorlása alkalmával meghatározott ügyhöz,
annak eldöntéséhez szükséges az alkotmányossági vizsgálat elvégzése. Ebben az esetben tehát
más állami szerv eljárásába ékelődik be a vizsgálat, majd ez utóbbinak eredményét
figyelembe véve folytatódik tovább a másik szerv előtti processzus. A hatályos szabályozás a
konkrét utólagos normakontrollnak két típusát különbözteti meg.
        a) Az Abtv. 38. § (1) bekezdése szerint „a bíró – a bírósági eljárás felfüggesztése
mellett – az Alkotmánybíróság eljárását kezdeményezi, ha az előtte folyamatban lévő ügy
elbírálása során olyan jogszabályt vagy állami irányítás egyéb jogi eszközét kell alkalmazni,
amelynek alkotmányellenességét észleli”. Erre a bírónak mind hivatalból, mind kérelemre
lehetősége van. Az alkotmányellenesség hivatalból történő észlelésekor az Alkotmánybíróság
eljárásának kezdeményezése kötelezettségként jelenik meg, míg az eljárásban résztvevők
kérésére a bíró nem köteles az eljárást megindítani.
        Az Alkotmánybíróság a bíró által kezdeményezett konkrét alkotmányossági vizsgálat
elvégzésekor soron kívül jár el. A testület a 1/1997. (XII. 2.) sz. Tü. áf.-ban (teljes ülési
állásfoglalás) kimondta, hogy “az Alkotmánybíróságról szóló törvény 38. § (1) bekezdése
alapján a bíró által a bírósági eljárás felfüggesztése mellett kezdeményezett
alkotmánybírósági eljárásban a perbeli feleknek különösen fontos érdekük fűződik ahhoz,
hogy az alkotmányossági eljárás ne vezessen az alapügyben a per időtartamának
elhúzódásához. Ezért az Alkotmánybíróság a 38. § (1) bekezdése alapján érkezett
indítványokat soron kívül bírálja el”.
        b) A másik eset az ügyészi óvással hozható kapcsolatba, melyet az államigazgatás
törvényességi felügyeletével összefüggésben végez. Eszerint, ha az ügyész – a Kormány
rendeleténél alacsonyabb szintű, törvénysértő jogszabállyal, illetőleg az állami irányítás egyéb
jogi eszközével szemben – olyan óvást nyújt be, amellyel az adott normát kibocsátó szerv
nem ért egyet, e szerv köteles az óvást az Alkotmánybíróság elé terjeszteni.

1.2.1.3. Az önkormányzati rendeletek absztrakt utólagos normakontrollja

A hatályos szabályozás

        Az Abtv. 1. § b) pontja alapján az Alkotmánybíróság ellátja a jogszabályok utólagos
absztrakt alkotmányossági vizsgálatát. Eszerint a testület végzi az önkormányzati rendeletek
alkotmányosságának vizsgálatát is. Az önkormányzati rendelet azonban az Alkotmány
sajátosságából adódóan akkor is alkotmányellenes, ha tartalmilag ugyan nem ütközik az
alaptörvénnyel, ám nála magasabb szintű jogszabállyal igen. Az Alkotmány 44/A. § (2)
bekezdése ugyanis kimondja azt a tételt, hogy a helyi képviselőtestület a feladatkörében
rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal. Eszerint,
amennyiben az önkormányzati rendelet bármely más jogszabály rendelkezésével ütközik,
formailag automatikusan alkotmányellenessé is válik. Látható tehát, hogy többnyire a formai
alkotmányellenességnél is van tartalmi jogszabálysértés: ez azonban nem alkotmányi, hanem
annál alacsonyabb – törvényi vagy rendeleti – szinten jelentkezik. A formaiság kizárólag az
Alkotmánnyal való ütközés jellegét mutatja: csak az Alkotmánnyal való ellentét formai,
alacsonyabb szinten a legtöbb esetben megjelenik a formai alkotmányellenességet
eredményező tartalmiság.



                                                                                            159
        Az önkormányzati rendeletek utólagos normakontrollja egyrészt a már tárgyalt, Ötv.
99. §-ából ered, másrészt az Abtv. 1. § b) pontjából. Az Ötv.-ből fakadó hatáskör tartalmát
tekintve alig különbözik az Abtv.-ből eredő normakontrolltól. „Rendeltetését tekintve
azonban mégis más, ebben a körben nem az alapvető alkotmányos jogok védelme, hanem a
törvényesség betartatása az intézmény célja”.122 Eltérés ezen túlmenően az indítványozási jog
tekintetében tapasztalható. Az Abtv.-ből eredő normakontrollal összefüggésben is fontos
megjegyezni, hogy az Alkotmánybíróság eljárásában az önkormányzati rendelet Abtv.-ből
eredő normakontrollja esetében is van „eljárási törés” abban az esetben, ha az indítványozó
nem a közigazgatási hivatal vezetője, hanem más állampolgár. Ekkor „az Alkotmánybíróság
quasi »permegelőző« eljárás keretében első lépcsőben megküldi azt az illetékes közigazgatási
hivatal vezetőjének az 1990. évi LXV. tv. 98-99. §-ában foglalt törvényességi ellenőrzés
céljából. Ezt követően az érdemi alkotmánybírósági vizsgálatra akkor van lehetőség, ha az
indítványozó a törvényességi ellenőrzés eredményével nem ért egyet, és a kérelmét továbbra
is fenntartja”.123 Ebben a tekintetben tehát a két normakontroll-típus között hasonlóság
fedezhető fel.

A hatáskörrel kapcsolatos kritikák

        Az említett kettősség miatt e hatáskörrel – s valójában ez az Ötv. 99. §-án alapuló,
konkrét normakontrollra is vonatkozik – összefüggésben a szakirodalomban gyakran
megjelenő változtatási igény, hogy az önkormányzati rendeletek ilyen típusú vizsgálata
kerüljön át a közigazgatási bíráskodást ellátó rendes bíróságok - később pedig a közigazgatási
bíróságok - hatáskörébe.124 A változtatás iránti igény fő indoka általában az
Alkotmánybíróság munkaterhére való hivatkozás, ezen túl azonban felvetődik a feladat
jellegéből – a ténybírósági tevékenység ellátását igénylő tevékenységből – adódó
nehézségekre vonatkozó utalás is.125
        Az új alkotmánybírósági törvény, illetve alkotmánymódosító törvény tervezetének
korábbi változatához fűzött igazságügyminiszteri Előterjesztés (továbbiakban Előterjesztés)
egyik elképzelése egyenesen úgy fogalmaz, hogy „a jövőben az önkormányzati rendeletek
alkotmányosságának (sic!) vizsgálatát ne az Alkotmánybíróság, hanem a bíróság végezze”. A
szerencsétlen megfogalmazás nyilvánvalóan a formai alkotmányellenességre, tehát kizárólag
a jogforrási hierarchia megsértése miatti vizsgálatra kíván utalni. Ez az igény az
Alkotmánybíróság ügyterhének csökkentését kívánja elérni, ám az elképzelés veszélyeket és
több bizonytalansági tényezőt is magában rejt. A továbbiakban a normakontroll
szétválasztásából eredő kérdéseket és nehézségeket próbálom áttekinteni, hangsúlyozva: ezzel
korántsem az a célom, hogy a rendeletek normakontrolljának közigazgatási bírósághoz
kerülésének feleslegessége mellett érveljek.



122
    Szalai Éva: i. m. 218. o.
123
    Balogh Zsolt: i. m. 342. o.
124
    A teljesség igénye nélkül vö. például Ádám Antal: Alkotmányi értékek és alkotmánybíráskodás. Osiris, 1998.
202. o., Ádám Antal: A jogszabályok alkotmánybírósági ellenőrzéséről. Jogtudományi Közlöny 1992/12. 529. o.,
Kilényi Géza: Az Alkotmánybíróság és a közigazgatási bíráskodás. In. Elvek és intézmények az alkotmányos
jogállamban. (szerk. Ádám Antal és Kiss László) Budapest, 1991., Lábady Tamás: A magyar
Alkotmánybíróságról szóló törvény. Jogtudományi Közlöny, 1992/6. 287. o., Szalai Éva: Az Alkotmánybíróság
és az önkormányzatok. In. Alkotmánybíráskodás. (szerk. Kilényi Géza) Budapest, Unió, 1993.
125
    Kilényi Géza: Az Alkotmánybíróság és az önkormányzatok. Magyar Közigazgatás, 1992/12. 703. o. Az
ügyteherrel összefüggésben azonban látni kell, hogy az Alkotmánybíróság a mai napig képes megbirkózni az
ilyen ügyekből eredő munkateherrel, ami nagyrészt a vizsgálatot ellátó háromtagú tanácsok – néha az ügyterhet
is kifogásoló - tagjai munkatempójának és terhelhetőségének köszönhető.


                                                                                                         160
Az elképzelésekkel összefüggő megoldási nehézségek és problémák126

         a) A jelenlegi szabályozás szerint a törvényellenes önkormányzati rendelet egyben
alkotmánysértő is. Ez a probléma az Alkotmány módosításával sem lenne kiküszöbölhető,
mivel továbbra is az Alkotmányban szükséges szabályozni a jogszabályi hierarchiát, sőt a
jelenlegi törekvések szerint a jogalkotásról is részletesebben kellene rendelkeznie az
alaptörvénynek. Ebből következően nehezen lenne tartható az az igény, hogy az Alkotmány
ne tartalmazza a jogforrási hierarchiára vonatkozó előírást. Emiatt viszont továbbra is
alkotmányellenesség állna fenn a törvénysértő önkormányzati rendeletek tekintetében.
Amennyiben tehát a jelenlegi alkotmányi megoldás nem lenne ésszerűen megváltoztatható,
minden törvénysértő önkormányzati rendelet egyben alkotmánysértő is maradna. Ebben az
esetben megoldási lehetőségként kínálkozik, hogy a pusztán a jogforrási hierarchia elvébe
ütköző – tehát formailag alkotmánysértő –, ám tartalmi alkotmányellenességet nem
tartalmazó rendelet kontrollja tartozzon a közigazgatási bíráskodást ellátó szerv
hatáskörébe,127 az azonban nem kérdéses, hogy az Alkotmánybíróságnak semmiképpen nem
szabad teljesen kiesnie az önkormányzati rendeletek utólagos normakontrolljából.128 (Maga a
megoldási módszer – a formai és a tartalmi szempontok elválasztása – nem ismeretlen az
alkotmánybírósági eljárásban: a testület az 1988. január 1-e – a jogalkotásról szóló törvény
hatálybalépésének időpontja – előtt keletkezett jogszabályok megsemmisítésétől tartózkodik,
amennyiben azok csak a jogforrási hierarchia sérelme miatt alkotmányellenesek, ám
tartalmilag az alaptörvénnyel összeegyeztethető szabályozást foglalnak magukba).129 Teljes
értékű megoldást azonban ez a variáció sem nyújt. Az még kisebb problémát okoz, ha a
rendelet vitán felül egyaránt formailag és tartalmilag is alkotmányellenes130: ebben az esetben
véleményem szerint az Alkotmánybíróságnak kellene eljárnia. Kérdés azonban, mely szerv
állapítja meg a „vitán felüliséget”. Akkor viszont, ha a rendelet nem egyértelműen
alkotmányellenes tartalmi szempontból, több probléma is felmerül. Egyik, hogy a formai
alkotmányellenesség megállapítását kérő indítványozó kérésére az eljáró bíróság köteles-e
hivatalból vizsgálni a tartalmi alkotmányellenességet, vagy sem. Másrészt, amennyiben
tartalmilag is alkotmányellenesnek tartja a rendeletet, köteles-e az Abtv. 38. §-a alapján az
Alkotmánybírósághoz fordulni utólagos normakontroll iránti kérelemmel. Harmadrészt,
amennyiben az indítványozó nem magánszemély, hanem állami szerv képviselője – például a
közigazgatási hivatal vezetője –, vajon dönthetne-e abban a kérdésben, hogy a norma csak
formailag alkotmánysértő, ám tartalmilag nem, így csak törvénysértés áll fenn. Abban az
esetben véleményem szerint igen, ha a formai sérelem nyilvánvaló, így további vizsgálatot
nem igényel. A tartalmi kérdésben a hivatalvezető azonban csak akként járhat el, hogy nem
foglal állást, nem vizsgálja a tartalmi alkotmánysértés létét. Amennyiben ugyanis a tartalmi
alkotmánysértést is vizsgálná, valószínűleg nem juthatna olyan álláspontra, hogy a rendelet
nem alkotmánysértő, így nem fordul az Alkotmánybírósághoz, mivel ebben az esetben
prejudikálna az alkotmányellenesség tekintetében, tehát részben átvenné az Alkotmánybíróság
feladatkörét. A magyar alkotmányos rendszerben ugyanis csak ez a testület állapíthatja meg

126
    A témakörrel összefüggő egyes nehézségekre a korábbi szakirodalomban felhívta a figyelmet Kilényi Géza:
Hogyan tovább magyar alkotmánybíráskodás? című cikkében. In. Kilényi Géza (szerk.): Alkotmánybíráskodás.
Unió, 1993. 277-279. o.
127
    Ez az elképzelés megjelenik az Előterjesztésben is. 3. o.
128
    Ezt a nézetet vallja Fürcht Pál is. I. m. 135. o.
129
    Vö. a 2/1991. (X. 29.) TÜ.-áf.-ban foglaltak alapján meghozott 58/1991. (XI. 8.) AB határozattal (ABH 1991,
289, 290.), valamint 61/1995. (X. 6.) AB határozat. ABH 1995, 317, 318.
130
    Kilényi Géza is említi: a gyakorlatban előfordulhat, hogy az önkormányzati rendelet valamely rendelkezése
alkotmánysértő, míg egy vagy több más rendelkezése csupán törvénysértő. Problematikus lehet az indítványozó
részéről, hogy indítványát ilyen esetben hol terjessze elő. Vö. Kilényi Géza: Hogyan tovább, magyar
alkotmánybíráskodás? In. Alkotmánybíráskodás (szerk. Kilényi Géza), Unió, 1993. 279. o.


                                                                                                          161
kötelező erővel és a véglegesség igényével az alkotmánysérelem hiányát. 131 A hivatalvezető
tehát, amennyiben a tartalmi alkotmánysértésnek csak a leghalványabb gyanúja is felmerülne
benne, köteles lenne az Alkotmánybírósághoz fordulni. Az indítványozók összességére áll az,
hogy csak vélelmezik az alkotmánysértést, mivel azt kötelezően csak az Alkotmánybíróság
döntheti el. Ez tehát – a büntetőjogban alkalmazott terminus technikust kölcsönvéve – quasi a
„jogszabályok ártatlanságának vélelme”: joghatásukat tekintve nem lehet őket addig
alkotmányellenesként kezelni, míg az Alkotmánybíróság azt meg nem állapította.132 A
hivatalvezető azonban – az „átlag” indítványozótól eltérően – nem mérlegelhet atekintetben,
hogy kér-e alkotmánybírósági kontrollt, mivel az az állami szervek együttműködési
kötelezettségéből, valamint abból, hogy a hivatalvezető a köz érdekében jár el, köteles a
törvény-, illetve az alkotmánysértéseket minden lehetséges eszközzel orvosolni, vagy az
orvoslásra jogosult és hivatott szervhez fordulni133.
      b) Ehelyütt érdemes utalni a formai alkotmánysértéssel összefüggő problematikus
kérdésekre is. A jelenlegi állapot szerint formailag alkotmánysértő az az önkormányzati
rendelet, amelyik alkotmányellenes ugyan, de nem tartalmi szempontból, tehát kizárólag a
jogforrási hierarchiába ütközik. Érdemes azonban látni, hogy ez sem feltétlenül eredményez
alkotmánysértést, alkotmányellenességet. Ennek a helyzetnek több esete is lehetséges. Egyik,
amelyre Kilényi Géza hivatkozott tanulmányában már utalt, nevezetesen, hogy a magyar
jogrendszer fejlődési iránya szerint perspektivikusan csökken a jogforrási hierarchia
jelentősége.134 Ennek az lehetne a következménye, hogy amennyiben a magasabb szintű
jogszabály kibocsátója megsérti az alacsonyabb szintű jogszabály kibocsátójának
szabályozási jogkörét, akkor nem a jogforrási hierarchia alapján kellene megítélni az
önkormányzati rendelet alkotmányosságát, hanem aszerint: a magasabb szintű jogszabály nem
sértette-e meg a helyi önkormányzat Alkotmányban, vagy törvényben garantált szabályozási
jogkörét135. Ez utóbbi esetben a magasabb szintű jogszabály alkotmányellenességének
megállapítására volna lehetőség, tehát nem a jogforrási hierarchia alapján születne döntés.
Ilyen esetekben viszont már nem csak az önkormányzati rendelet alkotmányossági
vizsgálatáról lenne szó, s emiatt nem indokolt a vizsgálatot az Alkotmánybíróság hatásköréből
kivenni.
        Másik problematikus része az elképzelésnek az lehet, hogy mi történjen abban az
esetben, amikor a jogforrási hierarchia szerint az önkormányzati rendelet ugyan ellentétes a
magasabb szintű jogszabállyal, ám ez az ominózus jogszabály egy nálánál is magasabb
szintűvel ütközik, mellyel a támadott önkormányzati rendelet teljesen összhangban van.
Ebben az esetben nyilván indokolatlan lenne az önkormányzati rendeletet megsemmisíteni a
hierarchia sérelmére való hivatkozással, s nyilván az Alkotmánybíróságot sem lenne célszerű
kivenni ebből az eljárásból, sőt, nem lenne felesleges az alkalmazandó, ám alkotmányellenes


131
    Ez alól részben kivételt jelent az önkormányzati képviselő-testület feloszlatása, ahol is a végső döntés az
Országgyűlés kezében van.
132
    Alkotmányellenesként kezelés szempontjából nem véletlenül hangsúlyozom a joghatásukat tekintve kitételt:
az eljárás megindítása is a szerv véleményét tükrözi a norma alkotmányosságával, illetve
alkotmányellenességével összefüggésben, ám ez nem vezethet ahhoz, hogy a szerv a normát – véleményétől
függetlenül - ne is alkalmazza. Erre csak az arra jogosult szerv – az Alkotmánybíróság - alkotmányellenességet
megállapító eljárása után kerülhet sor.
133
    Nézetem szerint ez az Ötv. 99. §-ából is következik: bár a megfogalmazás nyelvtani értelmezése alapján arra
lehetne következtetni, hogy nem kötelező az Alkotmánybírósághoz, illetve bírósághoz fordulni, a kitétel
valójában a kötelező eljárások közötti variánsokat jeleníti meg, s azok igénybe vétele törvénysértés esetén a
hivatalvezető kötelessége.
134
    Kilényi Géza: Az Alkotmánybíróság és az önkormányzatok. Magyar Közigazgatás, 1992/12. 705. o.
135
    Ebben az esetben a “magasabb szint” szerepe leértékelődhetne: a hatáskör lenne a döntő szempont. Másrészt,
a magasabb szint vizsgálatakor nem lehet figyelmen kívül hagyni a szabályozási kört sem: e tekintetben is más
az önkormányzati és megint más a hatósági ügy.


                                                                                                          162
magasabb szintű norma vonatkozásában biztosítani a hivatalból történő eljárás lehetőségét.136
Ennek hiányában ugyanis az Alkotmánybíróság előtt két út áll. Az egyik, hogy az
alkotmányossági vizsgálatot hivatalból kiterjeszti az alkotmányellenes normára. 137 A másik,
nem túl szerencsés megoldás az, hogy az alkotmánybírák “sugalmazására” ad be valaki
indítványt. Kilényi alkotmánybíró ír arról, hogy a hivatalból való eljárás hiánya ilyen,
megalázó módszerek alkalmazására kényszeríti a testület tagjait.138 Általában azonban a
kiterjesztéssel megoldható a felmerülő nehézség: „az Alkotmánybíróság – amikor találkozik
egy problémával – akkor a jogrendszer egésze szempontjából értékeli azt. A jogforrási
hierarchia merev rendje, és a pusztán formális szempontok feloldódhatnak abban az általános
követelményben, hogy a jogrendszer valamennyi elemének összhangban kell lenni az
alkotmánnyal”.139 Itt lehet arra is utalni, hogy a magyar alkotmányos rendszerben
elképzelhető az önkormányzati rendeletek egymással való ütközése is, mégpedig a Főváros és
a kerületek vonatkozásában.
        Ezen túl érdemes megjegyezni, hogy az Alkotmánybíróság gyakorlatában nem minden
esetben eredményez alkotmányellenességet az, ha valamely helyi önkormányzati rendelet
magasabb szintű jogszabállyal ellentétes. Az Alkotmánybíróság szerint nem minősül
alkotmányellenesnek “az olyan tartalmú önkormányzati rendeleti szabályozás, amely
magasabb szintű jogszabály által rendezett és bizonyos feltételek mellett lehetővé tett
tevékenységgel szemben körülhatárolt területi kiterjedtséggel megszorító feltételeket állapít
meg anélkül, hogy a magasabb szintű jogszabály lehetőséget biztosító rendelkezéseinek
érvényesülését általános jelleggel – az önkormányzat egész illetékességi területére kiterjedő
érvénnyel – megakadályozná”.140 Másrészt, „önmagában véve az, hogy a társadalmi
viszonyok meghatározott körét országos érvényű jogszabály a szabályozási körébe vonta, nem
akadálya az önkormányzati rendeletalkotásnak”141, ez azonban magasabb szintű jogszabállyal
nem lehet ellentétes. Előfordulhat az is, hogy a helyi önkormányzat felhatalmazás nélkül,
esetleg a magasabb szintű jogszabályokat sértve alkot rendeletet, s a központi jogalkotás
később megjelenő jogalkotási produktuma teszi e rendeleteket törvényessé. Kérdésként merül
fel ebben az esetben, hogy a folyamatban levő, netán már lezárt eljárásokkal mi történjék.142
        c) A kezdeményezés utáni állomás a bíróság, illetve az Alkotmánybíróság. A javasolt
megoldással szemben kérdésként merül fel: milyen alapon dönt az indítványozó arról, melyik
szervnél terjeszti elő az indítványát? Az ugyanis, hogy melyik szervhez fordul, önmagában
jelezné az indítványozó álláspontját, amely azonban még nem okozna problémát, mivel az

136
    Ezzel összefüggésben Ádám Antal is indokoltnak látná az Alkotmánybíróság részére megadni a hivatalból
való eljárás jogát. Vö. Ádám Antal: A jogszabályok alkotmánybírósági ellenőrzéséről. Jogtudományi Közlöny
1992/12. 530. o.
137
    Jó példa erre a 44/1992. (VII. 23.) AB határozat (ABH 1992, 378, 380.), az 53/1993. (X. 13.) AB határozat
(ABH 1993, 323, 326.), a 29/1995. (V. 25.) AB határozat (ABH 1995, 145.) valamint a 4/1997. (I. 22.) AB
határozat (ABH 1997, 41.).
138
    “Ha mi észleljük, hogy egy jogszabály, amit alkalmaznunk kellene alkotmányellenes, de nincs indítvány rá,
akkor mi nem fordulhatunk senkihez, hanem tulajdonképpen egy alkotmányellenes jogszabály alapján kellene
határozatot hoznunk. Hát ez egy nonszensz.” Kilényi Géza: Az Alkotmánybíróság helye és szerepe az
alkotmányvédelem garanciarendszerében. In. Jogi beszélgetések. Kaposvár 1993-1996. (1994) 50. o. Ugyancsak
a szerző utal rá, hogy hasonló probléma esetén “úgy egészen véletlenül befutott egy indítvány”. 51. o.
139
    Balogh Zsolt: i. m. 350. o.
140
    Balogh Zsolt: i. m. 350. o. Vö. ezen túlmenően a 63/1991. (XI. 30.) AB határozattal. E tekintetben is fontos
azonban, hogy az eltérési lehetőséget nem lehet a végtelenségig kiterjeszteni: fontos a “határok” megfelelő
kijelölése, ami azonban nem történhet a norma általánosságával megfogalmazva, hanem kizárólag eseti jelleggel.
141
    17/1998. (V. 13.) AB határozat. ABH 1998, 155.
142
    A folyamatban levőkkel elvileg nincs probléma: ha lehet, meg kell szüntetni az eljárást. Ám a lezárt eljárások
után a helyi önkormányzatnak egyetlen lehetősége van: újra, változatlan tartalommal megalkotni a
megsemmisített rendeletet. Kérdéses, azonban, hogy a képviselő-testület – esetleg laikus – tagjai hajlandóak-e a
jogszabályváltozást követően, a korábbi megsemmisítő határozat árnyékában azonos tartalmú rendeletet
elfogadni.


                                                                                                             163
eljáró szervet nem kötné. Kérdés azonban, hogy amennyiben a bírósághoz kerül az
önkormányzati rendelet, s egyben az indítványozó – laikus voltából eredően – az esetleges
alkotmánysértés lehetőségére is utal, a bíróság milyen döntést hozhat. Nem kétséges ugyanis,
hogy a bíróság nem dönthet véglegesen az alkotmányellenesség kérdésében. Abban az
esetben tehát, ha az eljáró bíró tartalmi alkotmányellenességet is észlelne – vagy erre az
indítványozó utalást tenne –, csak egyet tehetne: áttenné az ügyet az Alkotmánybírósághoz,
elbírálás céljából. Látható, hogy ebben az eljárásban nem lehetne alkalmazni az Abtv.
jelenlegi 38. §-ában foglalt megoldást, mely szerint a bíró – a bírósági eljárás felfüggesztése
mellett – az Alkotmánybíróság eljárását kezdeményezi, ha az előtte folyamatban lévő ügy
elbírálása során olyan jogszabályt vagy állami irányítás egyéb jogi eszközét kell alkalmaznia,
amelynek alkotmányellenességét észleli, majd az alkotmánybírósági döntést követően
folytatja az ügy elbírálását. Az Alkotmánybíróság ugyanis az alkotmányellenesség kérdésében
állást foglalna, így az önkormányzati rendeletnek nem kellene a bírósághoz visszakerülnie az
eljárás folytatása miatt, mivel az Alkotmánybíróság az alkotmányellenesség kérdésében
véglegesen döntene. Más jellegű a probléma akkor, ha az indítványozó az
Alkotmánybíróságnál terjesztené elő indítványát, s a testület arra a következtetésre jutna,
hogy tartalmi alkotmányellenesség nincs, kizárólag a hierarchia elve sérül. Kérdés, milyen
megoldást alkalmazna ebben az esetben az Alkotmánybíróság. Amennyiben az
alkotmánybírósági vizsgálat arra a szintre jut, hogy megalapozottan tud a testület állást
foglalni az alkotmányellenesség hiányáról, felesleges lenne a bírósághoz visszautalni az
eljárást, mivel az Alkotmánybíróság a vizsgálat következtében jóval rövidebb idő alatt
hozhatja meg döntését, mint ami a bírósághoz való visszautaláshoz, az ügyforgalomba való
bekerüléshez, a bíróság döntésének meghozatalához szükséges. Időtakarékosság miatt lenne
tehát célszerűbb, ha ilyen esetben az Alkotmánybíróság döntene. Az Alkotmánybíróság tehát
előreláthatóan az ilyen és ehhez hasonló esetek miatt számos alkalommal formai
alkotmányellenességgel is kénytelen lenne foglalkozni, ami az elképzelésekkel szemben állna.
Így ez az ellenérv véleményem szerint képes az elképzelés jelenlegi formában való
megvalósításának lehetőségét cáfolni.
                További kérdés, hogy a rendeletek vizsgálatának „szétválasztása” esetén hol
                induljon meg az eljárás. Az indítványozót - amennyiben laikusról van szó -
                nehezen lehetne jogszabállyal rászorítani arra, hogy formai kifogásaival
                bírósági eljárást, tartalmival pedig alkotmánybíróságit kezdeményezzen.
                Számos esetben az indítványozó nem is érti a kettő közti különbséget, másrészt
                az eljárás sikerének esélyét növelendő, hajlamos mindkét körülményre
                hivatkozni, sőt mindkét fórumon eljárást indítani. Indokolt külön vizsgálni, mit
                tehet a bíróság, illetve az Alkotmánybíróság, amennyiben hozzá kerülne ilyen
                indítvány.
          A bíróság elé kerülő ügyeknél a fő kérdés, hogy tartalmi alkotmányellenesség
            észlelésekor mit tehet az eljáró tanács. Ilyen szituációban egyszerű a válasz:
            köteles az ügyet az Alkotmánybírósághoz áttenni, s a végső döntés az
            Alkotmánybíróság hatásköre. Amennyiben azonban a fél hivatkozik a tartalmi
            alkotmányellenességre143, a bíróságnak csak nehezen indokolhatóan lehetne
            megadni ebben a kérdésben a döntés jogát, mivel tartalmi kérdésben e testület nem
            dönthet végérvényesen. (Ez a probléma természetesen fel sem merül, ha formai
            alkotmánysértés miatt a rendelet egészének megsemmisítése indokolt). Ha a

143
    Arra persze, hogy a fél tartalmi alkotmánysértésre hivatkozzon a bírósági eljárásban, valószínűleg igen ritkán
kerülne sor. Az indítványozó részéről ez azért nem lenne gyakori, mert ilyen esetekben az indítványát
közvetlenül az Alkotmánybíróságnál terjesztené elő. A másik fél - a helyi önkormányzat - részéről pedig azért,
mert nehezen képzelhető el, hogy saját rendeletét alkotmányellenesnek minősítse, mivel ezzel részben - az
eljárás végeredményétől függetlenül - elismerné az indítványozó igazát.


                                                                                                             164
           bíróság     dönthetne      tartalmi    alkotmánysértés     tekintetében   is,    az
           Alkotmánybírósághoz fordulás jogát mindenképpen biztosítani kellene.
        Az Alkotmánybíróság vizsgálata alatt esetlegesen felmerülő problémákról már volt
           szó, így csak arra utalnék: ha a testület olyan fokon ismeri az adott ügyet, hogy
           megalapozottan tud dönteni arról, miszerint tartalmi alkotmánysértés nem áll fenn,
           ám formai igen, felesleges lenne a bírósághoz áttenni az ügyet. Ilyen
           kidolgozottsági szinten levő ügyeknél szerencsésebb lenne, ha az
           Alkotmánybíróság döntené el az adott ügyet. Másrészt, amennyiben a bírósági
           eljárás nem megyei bírósági szinten zajlana, az Alkotmánybíróságnak komoly
           erőfeszítésébe telne vizsgálni, hogy melyik bíróság rendelkezik illetékességgel az
           eset eldöntésére, ami ismét csak az Alkotmánybíróság adminisztratív terhét
           növelné. Továbbá: az Alkotmánybíróság előtti eljárásban nincs illetékfizetési
           kötelezettség, s ez a bíróságok esetében sem lenne indokolt. Ez viszont a bírósági
           eljárásban ismét kérdéseket vet fel. El lehet ugyanis gondolkodni azon, hogy aki az
           őt személy szerint érintő ügyével van a bíróság előtt, annak főszabály szerint
           illeték- és költségviselési kötelezettsége van, amennyiben pedig esetleg nem is
           fűződne érdeke az eljáráshoz – például normakontroll esetén -, abban az esetben
           pedig fizetnie sem kellene. Ebben jómagam nehezen találnék logikát.
       d) A következő problémát az eljárások párhuzamosságának kiküszöbölése, illetve az
azzal kapcsolatos nehézségek okozzák. Amennyiben az indítványozó a bíróságnál és az
Alkotmánybíróságnál is előterjeszti a beadványát – abban a reményben, hogy valamelyik
fórum rá nézve kedvezőbb döntést hoz –, az egységes nyilvántartás hiányából adódóan
komoly nehézségeket eredményezne az azonos ügyben megszülető két döntés. Az ugyan még
megoldható, hogy valamennyi bíróság az Alkotmánybíróságnak jelezné az ilyen indítvány
beérkezését, ám fordítva ez nehezen képzelhető el: az Alkotmánybíróságot komoly fejtörést
okozna, hogy melyik bíróságnak jelezze az ilyen ügyeket. (Nem is beszélve arról, milyen
komoly ügyforgalmi terhelést jelentene ez az állandó jelzési kötelezettség.) Abban az esetben
pedig, ha mindkét szerv kapna azonos tartalmú indítványt, és erről kölcsönösen tudnának is,
kérdéses, miként döntenék el, miként egyeztetnének abban a kérdésben, hogy melyikük
hatáskörébe tartozik a ügy elbírálása. Ebben az esetben ugyanúgy, mint az esetleges
párhuzamos eljárás következtében további problémát okozna, hogy eltérés esetén melyik
szerv döntése a kötelező.
       e) Az Alkotmánybíróság döntése ellen nincs jogorvoslat. Nehezen lenne indokolható a
bíróság döntése ellen a bírósági szervezetrendszeren belüli jogorvoslat biztosítása, ami
voltaképpen csak azért állna fenn, mert nem tartalmi, hanem formai alkotmányellenesség
vizsgálata folyik. A bíróság döntése ellen jogorvoslati lehetőségként csak az
Alkotmánybíróság elé utalás jelenhetne meg. Ádám Antal szerint ezekben az esetekben
„lehetőséget kellene teremteni arra is, hogy e normákkal szembeni tartalmi alkotmányossági
kifogásokról az Alkotmánybíróság döntsön”144. Kilényi Géza pedig utalt arra, hogy „a
normakontroll tekintetében a kizárólag a jogszabályfajtához, nem pedig az alkotmánysértés
formai vagy tartalmi jellegéhez igazodó munkamegosztás nem szükségképpen azt jelenti,
hogy egy önkormányzati rendelet kapcsán felmerült alkotmányjogi kérdésben a rendes
bíróság mondja ki a végső szót. Mivel az önkormányzati rendeletek tartalmával
összefüggésben pontosan olyan alkotmányjogi problémák merülnek fel, mint a törvények
kapcsán, régen rossz lenne, ha a rendes bíróságok másként értelmeznék az Alkotmányt, mint
az Alkotmánybíróság”.145 Ebből következően az Alkotmánybíróság jogorvoslati szerepe,
funkciója az egységes alkotmányértelmezést is elősegítené. A bíróságok által az
144
  Vö. Ádám Antal: Alkotmányi értékek és alkotmánybíráskodás. Osiris 1998. 202. o.
145
  Kilényi Géza: Hogyan tovább, magyar alkotmánybíráskodás? In. Alkotmánybíráskodás (szerk. Kilényi Géza),
Unió, 1993. 278. o.


                                                                                                    165
önkormányzati rendeletek vonatkozásában hozott határozataival szembeni jogorvoslati
lehetőség viszont nyilvánvalóan nem lehetne korlátlan. Ebben az esetben ugyanis értelmetlen
lenne az önkormányzati rendeletek normakontrolljának széttelepítése, mivel a bírósági
határozat ellen valószínűleg vagy az eredeti indítványozó, vagy a képviselő-testület
jogorvoslattal élne. Az viszont kérdéses lehet, hogy a jogorvoslati joggal összefüggésben
milyen korlátozás bevezetése lehetne indokolható, tehát mely esetekben lenne lehetséges a
bírósági döntés ellen az Alkotmánybírósághoz fordulás lehetősége. Indokoltnak tartom
megjegyezni, hogy az Alkotmánybíróság semmiképpen nem kerülhet ki teljesen az ilyen
jellegű eljárásokból.146
        f) Nehézséget okozna a bírósági elbírálás esetén az egységes jogalkalmazási gyakorlat
megteremtése is. Az Alkotmánybíróságon ez a kérdés nyilvánvalóan nem vet fel gondokat. A
bíróságok közötti azonos gyakorlat kialakítása meglehetősen idő- és költségigényes feladat
lenne. Egyrészt érdemes utalni a megfelelő szakértelemmel rendelkező bírák kiképzésére –
melybe az eddigi alkotmánybírósági esetjog alapos megismerése is beleértendő –, másrészt
arra, hogy kisebb bíróságokon nem lenne érdemes külön „közjogi” bírák – tehát több bíróról
van szó - állomásoztatása, így a bíróságok ilyen jellegű tevékenységének megyei bírósági
szintre kellene kerülnie, mint ahogy jelenleg is ezen a szinten van a közigazgatási határozatok
bírósági felülvizsgálata. Nem vitás ugyanis, hogy amíg az Alkotmánybíróságon ezekben az
ügyekben háromtagú tanács jár el, addig a rendes bíróságok esetében sem indokolt az
önkormányzati rendelet formai alkotmányellenességének megállapítását egyesbíróra bízni.
Másrészt, amennyiben az indítványozó az eljárás során tartalmi alkotmányellenességet
észlelne, ám a bíró ezzel nem értene egyet, kérdéses, indokolt lenne-e jogorvoslati jogot
biztosítani a bírósági döntéssel szemben az Alkotmánybírósághoz.
        Az egységes joggyakorlat biztosításának igénye az Alkotmánybíróság és a bíróságok
viszonyában is jelentkezne. Úgy vélem, nem vitatható, hogy ebben az esetben az
alkotmánybírósági értelmezésnek kell dominálnia.147 Amennyiben azonban az adott
kérdésben még nincs kialakult alkotmánybírósági gyakorlat, vagy állásfoglalás – aminek, ezt
be kell vallanom, igen kicsi a valószínűsége, de elméletileg elképzelhető148 – kérdéses, hogy a
bíróság mihez igazodna, valamint az is, hogy a később kialakuló, más irányba mutató
alkotmánybírósági gyakorlat megjelenésekor mi legyen a bíróságon folyamatban levő, netán
már eldöntött ügyekkel.
        g) Mivel a bírósági tárgyalás nyilvános, az alkotmánybírósági pedig nem, külön
problémaként merülne fel az, hogy az esetleg ebből eredő, az indítványozót érintő “sérelem”
miként lenne orvosolható. Az Alkotmánybíróság esetében az eljárás jellegénél fogva nem
látszik ésszerűnek a nyilvános eljárás lefolytatásának bevezetése, s az értelmetlen is lenne. Az
elképzelhető megoldások egyike lehet, hogy a bíróság előtti eljárás a hasonló ügyek
elbírálásakor nem lenne nyilvános, mivel adott jogszabálynak más jogszabállyal való
összevetése és a közöttük lévő összhang megállapítása az iratokból teljes biztonsággal,
mindenre kiterjedően elvégezhető. A nyilvánosságnak ugyanis kontradiktórius eljárásban van
szerepe, az pedig az ilyen jellegű ügyeknél indokolatlan, másrészt egyes önkormányzatok
esetében a képviseltetés is problematikus lehet. A meg nem jelenéssel pedig – megfelelő
eljárási garanciák hiányában – az eljárás elhúzódását lehetne elérni. Úgy vélem, ezekben az
esetekben nemcsak indokolatlan, de az ügy objektív eldöntése szempontjából egyenesen káros
146
    “A jogszabályok alkotmányossági vizsgálatának alkotmánybírósági monopóliuma azt is jelenti, hogy az
Alkotmánybíróság hatáskörrel rendelkezik az önkormányzati rendeletek vizsgálatára. A helyi normaalkotás
alkotmányossági és törvényességi vizsgálata éppúgy az alkotmánybírósági munka “mindennapjaihoz” tartozik,
mint bármely más jogszabályé”. Balogh Zsolt: i. m. 341. o. (Kiemelés tőlem – T. P.)
147
    Fürcht Pál is arra utal, hogy “az egységes alkotmányossági és törvényességi értelmezést egyedül az
Alkotmánybíróság alakíthatta ki”. I. m. 134. o.
148
    Balogh Zsolt alkotmánybírósági főtanácsadó szerint “az Alkotmány IX. fejezetének … alkotmánybírósági
értelmezése teljes körűnek mondható”. I. m. 341. o.


                                                                                                    166
lenne a kontradikció és a nyilvánosság. E probléma megoldhatósága azonban korántsem
indokolja önmagában a rendeletek vizsgálatának külön szervhez telepítését.
        h) Jelenleg az önkormányzati rendeletek törvényességi és alkotmányossági vizsgálatát
három alkotmánybíró végzi. Az alkotmánybíróvá való megválasztás feltételei igen magasak: a
jelöltnek vagy egyetemi tanárnak, illetve akadémiai doktornak kell lennie, vagy pedig húsz év
szakmai gyakorlattal kell rendelkeznie. A közjogi tanács tagjai az eddigi gyakorlat szerint
magas szintű elméleti tudással is rendelkeznek: valamennyien közjogászok közül kerülnek ki.
Véleményem szerint nehezen oldható meg a bíróságokhoz való hatáskör telepítés alkalmával
e magas színvonal tartása. Nem tartom kétségesnek, hogy számos bíróságon lenne hiány az
akadémiai doktori címmel, illetve a húsz év szakmai gyakorlattal rendelkező bírák között.
Ebben az esetben az eddig megszokott megfelelő képzettség nehezen biztosítható, ami az
alkotmányosság kellő színvonalon folyó vizsgálatához véleményem szerint nélkülözhetetlen.
Itt azonban mindenképpen meg kell jegyezni, hogy a megyei bíróságok közjogi tanácsainak
bírái magas színvonalon látnak el jelenleg is közigazgatási bíráskodási teendőket, ám
létszámuk az önkormányzati rendeletek kontrolljának megyei bíróságoknál való megjelenése
esetén valószínűleg nem lenne elég az eddigi és az új feladatok együttes, magas színvonalú
ellátására.

        A számos ellenérv természetesen önmagában nem cáfolja az önkormányzati
rendeletek formai alkotmányellenessége vizsgálatának rendes bíróságok hatáskörébe való
utalását, illetve annak szükségességét, ám – véleményem szerint – számos felmerülő
problémára hívhatja fel a figyelmet. Ezek jelentős része pedig a bírósági és az
alkotmánybírósági eljárás különbözőségéből ered. Amennyiben a vizsgálat széttelepítésére sor
kerül, az ilyen ügyekben a bírósági eljárásban sok tekintetben az alkotmánybírósági eljárás
elemeit kellene alkalmazni.

Az ügyteher problematikája

        Az Előterjesztésben foglalt érvek szerint azért lenne szükség az önkormányzati
rendeletek tekintetében a vizsgálat szétválasztására, hogy az Alkotmánybíróság ügyterhe
csökkenjen. Ez az érv véleményem szerint nem kellően átgondolt és nem releváns a maga
teljességében. Az Alkotmánybíróságon az önkormányzati rendeletek törvényességi,
alkotmányossági kontrollját speciális háromtagú tanács végzi (ún. közjogi tanács). E tanács
tagjai nem kizárólag ilyen ügyekkel foglalkoznak: a tagok a teljes ülés munkájában is aktívan
részt vesznek. A teljes ülés ügyterhe és a munkavégzés intenzitásának emelése nem fokozható
a végtelenségig. Ennek indoka egyrészt az, hogy a teljes ülés így is igen nagy munkatempóval
dolgozik, s az ütem már most sem növelhető jelentősebb mértékben. Mivel a gyakorlat szerint
valamennyi alkotmánybíró megismer valamennyi ügyet – ezért van tárgyalás az
Alkotmánybíróságon –, attól, hogy három alkotmánybírónak több teljes ülési ügyet sikerülne
megoldania az önkormányzati rendeletek vizsgálatának kieséséből adódó időnyereség miatt, a
teljes ülésen a határozathozatal ideje nem rövidülne le, mivel a többi alkotmánybíró idővel és
energiával sem győzné a beérkező több határozattervezetet.149 Másrészt nem lehet eltekinteni
attól, hogy a határozathozatal intenzitásának fokozása az alaposság csökkenését
eredményezheti: a nagyobb tempóban, rövidebb idő alatt meghozott döntések esetében nagy a
valószínűsége a hibaszázalék emelkedésének. Az önkormányzati rendeletek “kiesése”
következtében a testület ügyterhe valóban csökkenne, ám ez – az eljáró alkotmánybírósági
testületek különbözősége miatt – nem eredményezné az elintézési idő rövidülését, illetve
árnyaltabban – a lényeges rövidülését.
149
   Nem is beszélve arról, hogy ritkán születik valamely ügyben az első ülésen határozat: számos ügy ugyanis
több - akár hat, nyolc, tíz - alkalommal is a teljes ülés elé kerülhet.


                                                                                                      167
         Mindezek miatt véleményem szerint a jelenlegi körülmények között nem megoldható
az Alkotmánybíróságtól a rendes bíróságokhoz telepíteni az önkormányzati rendeletek formai
alkotmányosságának vizsgálatát. Mindez nem azt jelenti, hogy e megoldási lehetőséget
jómagam végérvényesen elvetem. Az elképzelés önmagában hasznos és tetszetős lehet, ha a
megvalósulási feltételek adottak lesznek. Ma ez még sajnos nem mondható el.
         Ezzel megegyezik az Előterjesztés álláspontja is. Eszerint „az egyedi jogvitákat
elbíráló jogalkalmazói tevékenységet végző bíróság feladatával nem egyeztethető össze a
normakontroll tevékenység végzése. A bíróságok feladata az igazságszolgáltatás, a
jogalkalmazói tevékenység gyakorlása során a jogszabályok érvényesülésének biztosítása,
nem pedig a jogszabályi hierarchiából adódó kollízió elbírálása”.150 Másrészt az Előterjesztés
számomra nem indokolható ellenérvet is tartalmaz: „mindamellett megjegyzendő, hogy a
feladatcsoportosítás az Alkotmánybíróságot ugyan tehermentesítené, más oldalról viszont
nyilvánvalóan többletterhet ró az amúgy is meglehetősen leterhelt bíróságokra”.151 Úgy
vélem, hogy abban az esetben is, ha a bírósági eljárás megyei (fővárosi) szinten történne, az
Alkotmánybíróság (melyből a Magyar Köztársaságban köztudomásúan csak egy működik)
ügyterhe húsz bíróság között oszlana meg, nyilvánvalóan különböző arányban. Ezek után
nehéz azt állítani, hogy ez az ügyteher jelentősen megnehezítené a bíróságok munkáját. Az
ügyteherből eredő nehézséget tehát nem az ügyek nagy száma jelentené, hanem a megfelelően
képzett bírák hiánya, valamint az új ügytípus miatt kialakítandó infrastruktúra kialakításából
adódó követelmények. E nehézségek viszont nem lebecsülendők. Úgy vélem, már ez utóbbiak
miatt is indokolt lenne e hatáskört az Alkotmánybíróságnál hagyni.
         Végül nem lehet ellenérvként felhozni – s érzésem szerint az Előterjesztés sem ezzel a
szándékkal említi –, hogy a hatáskör bíróságokra terhelésének költségvetési igénye a
Legfelsőbb Bíróság észrevétele szerint mintegy 82 millió forint lenne. Ilyen jelentős hatásköri
változtatásnál, amely szervezeti és személyi átalakításokkal is járna, ez az összeg korántsem
nevezhető túlzottnak, vagy akár csak jelentősnek. Az Előterjesztés megalapozottan hagyná a
hatáskört az Alkotmánybíróságnál, s a változtatási lehetőséget a közigazgatási bíróságok
felállításának függvényében látja megvalósíthatónak.

1.2.1.4. A törvénysértő önkormányzati rendelet alkotmánybírósági vizsgálata – az Ötv.
alapján

        Az Ötv. 99. § (2) bekezdés a) pontja szerint a közigazgatási hivatal, amennyiben az
érintett önkormányzat képviselő-testülete nem intézkedett a közigazgatási hivatal
törvénysértés megszüntetésére vonatkozó felhívásával kapcsolatban, az Alkotmánybíróságnál
kezdeményezheti a törvénysértő önkormányzati rendelet felülvizsgálatát és megsemmisítését.
        A közigazgatási hivatal által megindított eljárás valójában az utólagos normakontroll
egyik válfajának tekinthető. Mivel azonban ez esetben nem a „klasszikus” értelemben vett
utólagos alkotmányossági normakontrollról van szó – ugyanis törvénysértés is elég, nem kell
közvetlen152 alkotmányellenességnek fennállnia –, az Alkotmány 32/A. §-ban biztosított
popularis actio sem áll rendelkezésre, mivel ez a normakontroll-típus nem az Abtv. 1. § b)
pontjából, hanem az Ötv. 99. § (2) bekezdés a) pontjából ered, amely az eljárás megindítását a
közigazgatási hivatal hatáskörébe utalta.153 Emiatt az Alkotmánybíróság a 30/1999. (X. 13.)

150
    Előterjesztés 4. o.
151
    Előterjesztés 4. o.
152
    Közvetetten természetesen a törvénysértő önkormányzati rendelet alkotmányellenes is, mivel az Alkotmány
valamennyi jogforrásnál kiköti, hogy az a nála magasabb szintű normával nem lehet ellentétes.
153
     Ennek törvényi háttere az, hogy az önkormányzati működés jogszerűségének vizsgálata nem az
Alkotmánybíróság, hanem a közigazgatási hivatalok feladata. Vö. Balogh Zsolt: i. m. 342 – 343. o.


                                                                                                      168
AB határozatában kimondta, hogy a törvénysértő önkormányzati rendeletek tekintetében – e
vonatkozásban, vagyis a törvénysértés tekintetében - a popularis actio nem áll
rendelkezésre.154 A testület szerint „az Abtv. és az Ötv. vonatkozó rendelkezéseinek
összevetése alapján megállapítható, hogy a törvényi szabályozás külön kezeli az
alkotmányellenesség [Abtv 1. § b) pont] és az önkormányzati rendelet törvényellenességének
[Ötv. 99. § (2) bekezdés a) pontja] vizsgálatát. Az előbbi esetben az Alkotmánybíróság
eljárását az Abtv. 21. § (2) bekezdése szerint bárki indítványozhatja, az utóbbi esetben az
eljárás kezdeményezője a közigazgatási hivatal vezetője.155 Arra tekintettel, hogy az
Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése szerint a törvénysértő önkormányzati rendelet egyben
alkotmánysértő, az Alkotmánybíróság bárki indítványára lefolytatja az érdemi vizsgálatot
akkor is, ha az indítványozó valamely önkormányzati rendelet normatív tartalma tekintetében
törvénysértést állít (annak ellenére, hogy a közigazgatási hivatal vezetője szerint a
törvénysértés nem áll fenn). Az indítványozási jog vonatkozásában más a megítélése annak,
ha az indítványozó azt állítja, hogy az önkormányzati rendelet magasabb szintű jogszabállyal
ellentétes [Alkotmány 44/A. § (2) bekezdés] és ismét más, ha azt, hogy az önkormányzat a
rendeletalkotás eljárási szabályaitól eltért. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az
önkormányzati rendeletalkotás szabályainak betartásával kapcsolatos indítványozási jog a
közigazgatási hivatal vezetőjének – az Ötv.-ben biztosított tájékozódási, intézkedési
lehetőségeit is figyelembe véve – kizárólag az Ötv. 99. § (2) bekezdés a) pontján alapul”.156
Ennek következtében ez a törvényi előírás az indítványozás szempontjából nem vet fel
különösebb problémát, mivel a törvénysértő önkormányzati rendelet az Alkotmány 44/A. §-a
alapján egyben alkotmányellenes is, ennek következtében pedig a mindenki által elérhető
indítványozási jog fennáll.
        Ugyancsak korlátozott az indítványozási jog abban az esetben is, ha az önkormányzat
mulasztásos „törvénysértést” követ el. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint „a
közigazgatási hivatal vezetőjét nem csak az Ötv. 99. § (2) bekezdés a) pontjában írt esetben
(törvénysértő önkormányzati rendelet felülvizsgálata és megsemmisítése) illeti meg az
indítványozási jog az Alkotmánybíróságnál, de akkor is, ha e rendeletalkotási kötelezettségét
mulasztja el”.157 Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az ilyen, „törvénysértés okából
történő indítványozási jog nem bárkit, hanem kizárólag a közigazgatási hivatal vezetőjét illeti
meg”.158 Ebben az esetben azonban szerencsés, ha az Alkotmánybíróság átteszi az indítványt
az illetékes közigazgatási hivatal vezetőjéhez, aki annak alapján meghozza a megfelelő
döntést az indítványozással kapcsolatban. Ez némileg a popularis actio felé mozdítaná el az
indítványozásra jogosultak körét.


1.3. Az Alkotmánybíróság önkormányzatokkal kapcsolatos egyéb hatáskörei

       Ez a fejezet azokat az utólagos normakontrollon kívüli alkotmánybírósági
hatásköröket tekinti át, melyek a helyi önkormányzatokkal kapcsolatba hozhatók, ám
szerepük a helyi önkormányzatok jogalkotása vagy működésének más aspektusai tekintetében

154
    ABH 1999, 411, 414.
155
    Kiss László szerint az önkormányzati rendeletek törvényességéért elsősorban a jegyző felelős, s a külső
garanciák közé tartozik a közigazgatási hivatal vezetője, az Alkotmánybíróság stb. Kiss László: Az
önkormányzati rendeletalkotás elvi és gyakorlati kérdései. In. Önkormányzati kézikönyv. (szerk. Fogarasi
József). HVG – ORAC kiadó, Budapest, 2001. 119. o.
156
    ABH 1999, 411, 414-415.
157
    638/B/1998. AB határozat. ABK 2001. június-július, 406, 410. Az alkotmánybírósági gyakorlatban korábban
megjelenő ilyen ügyek főként az SZMSZ-ek megalkotásának elmulasztásával, valamint a zárszámadási
rendeletek meg nem alkotásával függtek össze.
158
    Uo.


                                                                                                      169
– vagy előfordulásának alacsony száma, vagy alkalmazásának az önkormányzatra való kisebb
hatása miatt – csekélyebb, mint a normakontroll–hatásköré.

1.3.1. Az alkotmányjogi panasz

        a) Az Abtv. 48. §–a szerint az Alkotmányban biztosított jogainak megsértése miatt
alkotmányjogi panasszal fordulhat az Alkotmánybírósághoz, akinek jogsérelme az
alkotmányellenes jogszabály alkalmazása miatt következett be, és egyéb jogorvoslati
lehetőségeit már kimerítette, illetőleg más jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Az
alkotmányjogi panaszt a jogerős határozat kézbesítésétől számított hatvan napon belül lehet
írásban benyújtani.
        Az alkotmányjogi panasz benyújtásának feltételei és következményei tehát az
alábbiak:
           – Az Alkotmánybíróságról szóló törvény alapján alkotmányjogi panasz
   benyújtásának akkor van helye, ha a panaszos jogsérelme azért következett be, mert a
   jogalkalmazó szerv a konkrét ügyben alkotmányellenes jogszabályt alkalmazott.
        – A jogalkalmazó szerv (hatóság vagy bíróság) határozatának jogerősnek kell lennie.
        – Csak abban az esetben lehet a panaszt benyújtani, ha az indítványozó a rendes
(jogerőre emelkedés előtt igénybe vehető) jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette, illetőleg
más jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
        – Az alkotmányjogi panasz benyújtásának határideje a jogerős határozat kézbesítésétől
számított hatvanadik nap. A panaszt írásban kell benyújtani.
        – Amennyiben az alkotmányjogi panasz sikerrel jár, az eljárás újraindításának van
helye. Ekkor a jogalkalmazó szerv ismét – az új, alkotmányos jogszabályi környezetben –
lefolytatja az eljárást és új döntést hoz.
        b) Az alkotmányjogi panasz nem csak az alapjogokra tekintettel, hanem az
alkotmányba foglalt alapelvek, értékek vonatkozásában is jogvédelmet biztosít. Az
Alkotmánybíróság azonban a 65/1992. (XII. 17.) AB határozatában akként foglalt állást, hogy
nem minden, alkotmányban foglalt jog megsértése esetén jár el, csak az alapjogok
vonatkozásában.159
        c) A magyar szabályozás alkotmányjogi panasz elnevezéssel voltaképpen feltételekhez
kötött utólagos normakontrollt tartalmaz, melynek sajátossága, hogy az indítvány sikeressége
esetén az indítványozó – és kizárólag csak az ő – ügyében az Alkotmánybíróság elrendelheti a
megsemmisített jogszabály alkalmazhatatlanságát, ami az indítványozó konkrét ügyében való
eljárásnak alkotmányos jogi környezetben történő megismétlésére ad lehetőséget. Ebből
adódóan az alkotmányjogi panasz jogorvoslatnak tekintendő. Az Abtv. szerint alkotmányjogi
panasz eljárásban az Alkotmánybíróság a főszabály ex nunc – kihirdetés időpontjától
számított – megsemmisítéstől eltérően – vagyis visszamenőleges hatállyal – is
meghatározhatja az alkotmányellenes jogszabály hatályon kívül helyezését vagy konkrét
esetben történő alkalmazhatóságának kizárását, ha ezt a jogbiztonság, vagy az eljárást
kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja. A magyar alkotmányvédelemben tehát
továbbra sincs lehetőség közvetlenül az alkotmánysértő egyedi aktusokkal szembeni eljárásra.
Az alkotmányjogi panasz a magyar szabályozás szerint tehát nem más, mint egyéni
jogsérelmen alapuló utólagos normakontroll.
        d) Fontos, hogy míg az absztrakt utólagos normakontroll esetében az eljárás mögött
nem kell konkrét, saját ügynek meghúzódnia, addig ez a panasz esetében elengedhetetlen,
mivel az alkotmányjogi panasz jogorvoslatnak minősül. Az alkotmányjogi panasz

159
   ABH 1992, 289, 291. Így például nem jár el az Alkotmánybíróság a mentelmi joggal kapcsolatban, annak
megsértése esetén. Ennek oka, hogy a mentelmi jog nem az Alkotmányban szabályozott alapvető jog, jellegét
tekintve eltér azoktól, mivel a képviselőt nem állampolgári, hanem képviselői minőségében illeti meg.


                                                                                                    170
benyújtásának feltétele, hogy a konkrét bírósági eljárásban a rendes jogorvoslati lehetőségeket
kötelezően ki kell meríteni. Ennek hiányában az Alkotmánybíróság nem jár el. Ez a
követelmény behatárolja az elvileg fennálló popularis actiot is: bár az alkotmányjogi panaszt
is „bárki” indítványozhatja, valójában azonban csak olyan személy, akinek konkrét ügyében
kell alkalmazni a támadott jogszabályt.
        e) Az alkotmányjogi panasz benyújtási határideje – a benyújtó konkrét ügyében hozott
határozat (döntés) jogerőre emelkedésétől számított 60 nap – több kérdést is felvet. Az Abtv.
által alkalmazott „jogerős határozat kézbesítésétől” kifejezés ugyanis arra utal, hogy a
benyújtásnak nem feltétele a rendkívüli jogorvoslatok (perújítás, felülvizsgálati kérelem)
igénybe vétele160. A jogerőtől számított határidő egy esetben azonban kivételes értelmezést
kaphat. Tekintettel arra, hogy az alkotmányos jog sérelme a rendkívüli jogorvoslati
eljárásban is bekövetkezhet, az Alkotmánybíróság erre vonatkozóan is állást foglalt. A
testület megállapította, hogy „az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 48. §–
a alkalmazásánál, ha a panaszolt alkotmánysérelem nem a rendes, hanem a rendkívüli
jogorvoslati eljárásban következett be, alkotmányos követelmény, hogy az alkotmányjogi
panasz benyújtásának határidejét a rendkívüli jogorvoslati eljárásban hozott, vagy – ha új
eljárásra és új határozat hozatalára kerül sor – az elrendelt új eljárás során született jogerős
határozat kézbesítésétől kell számítani”.161

1.3.2. Mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetése

         a) Bizonyos esetekben nem az okoz jogsérelmet (és esetenként
alkotmányellenességet), ha a jogalkotó (esetünkben a helyi önkormányzat képviselő–testülete)
alkotmánysértő szabályokat alkot. Az is alkotmányellenes lehet, ha a jogalkotó szerv nem tesz
eleget jogalkotási kötelezettségének, és ezzel alkotmánysértést idéz elő. Erre az esetre vehető
igénybe a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetése elnevezésű
hatáskör. A helyi önkormányzat azonban indítványozó is lehet akkor, ha megítélése szerint
más jogalkotó szerv (tipikusan a Kormány vagy a parlament) mulasztotta el jogalkotási
kötelezettségét és ezzel alkotmányellenességet idézett elő.
         b) Az Abtv. 49. § (1) bekezdése szerint, ha az Alkotmánybíróság hivatalból, illetőleg
bárki indítványára azt állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból
származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, a
mulasztást elkövető szervet – határidő megjelölésével – felhívja feladatának teljesítésére. A
(2) bekezdés szerint a mulasztást elkövető szerv a megjelölt határidőn belül köteles jogalkotói
feladatának eleget tenni. A mulasztást tehát csak jogalkotási kötelezettség elmulasztása esetén
lehet megállapítani, és csak akkor, ha az alkotmányellenességet eredményez, tehát együttes
feltételről van szó162. Más fajta, akár alkotmánysértő mulasztás – például egyes állami
tisztségviselők meg nem választása – fennállásakor nem járhat el a testület. Ezen túlmenően
az Alkotmánybíróság a nemzetközi szerződésből származó jogalkotói feladat elmulasztásával
kapcsolatban is eljárhat. Amennyiben a testület azt állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv a
nemzetközi szerződésből származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, a mulasztást elkövető
szervet – határidő megjelölésével – felhívja feladatának teljesítésére. A mulasztást elkövető
szerv ebben az esetben is köteles a megjelölt határidőn belül jogalkotói feladatának eleget

160
    Számos esetben előfordult, hogy a jogban tájékozatlan indítványozók az „egyéb jogorvoslati lehetőségeit már
kimerítette, illetőleg más jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva” kitételt úgy értelmezték, hogy
valamennyi – így a jogerő után igénybe vehető rendkívüli – jogorvoslati lehetőséget is igénybe kell venniük.
Ebből pedig egyenesen következett a 60 napos határidő túllépése, s az alkotmánybírósági eljárás megindítására
fennálló lehetőség elvesztése. Vö. a 23/1991. (V. 18.) AB végzéssel. ABH 1991, 361, 362.
161
    41/1998. (X. 2.) AB határozat. ABH 1998, 306.
162
    4/1996. (II. 23.) AB határozat. ABH 1996, 27, 42.


                                                                                                          171
tenni. A megoldás sajátossága viszont, hogy ha a jogalkotó nem tesz eleget az
Alkotmánybíróság határozatában foglaltaknak, az Alkotmánybíróság semmit nem tehet
határozata kikényszerítése érdekében. Ekkor az alkotmánysértő mulasztás továbbra is fennáll.
       c) A mulasztásos alkotmányellenesség intézményével kapcsolatban az
Alkotmánybíróság több, elvi jellegű megállapítást tett, melyek a mulasztásos alkotmánysértés
fennállásának eseteire vonatkoznak, és a sikeres indítványozással is kapcsolatban állnak. Ezek
az alábbiak.
            Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint főszabályként „a mulasztásos
              alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány csak akkor tekinthető
              megalapozottnak, ha a jogalkotó szervnek jogalkotási feladata volt, és ennek
              teljesítését elmulasztva alkotmányellenességet idézett elő”.163 Az Abtv 49. §
              (1) bekezdése alapján és az Alkotmánybíróság ítélkezési gyakorlata szerint
              mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség akkor állapítható meg, ha a
              jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó, illetve feladat- és
              hatáskörébe tartozó jogalkotási kötelezettségének nem tesz eleget, és ezzel
              alkotmányellenességet idéz elő.164 A törvényi feltételeknek tehát együttesen
              kell teljesülniük.165
            A jogalkotói feladat elmulasztása akkor állapítható meg, ha a jogalkotó
              jogalkotási kötelezettsége konkrét jogszabályi felhatalmazásból ered, vagy
              valamely alapvető jog érvényesüléséhez jogszabályból szükségszerűen
              következik az újabb jogszabály megalkotásának kényszere.166
            Az Alkotmányból eredő jogalkotási kötelezettség elmulasztása értelemszerűen
              önmagában is alkotmányellenességet eredményez167.
            A jogalkotó szerv jogszabályalkotó kötelezettségének konkrét jogszabályi
              felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha észleli, hogy feladat- és
              hatáskörébe tartozó területen jogszabályi rendezést igénylő kérdés merült
              fel.168 Mulasztásos alkotmánysértést eredményez az is, ha a jogszabály
              megfosztja az állampolgárokat alkotmányos joguk érvényesítésétől és a
              jogalkotó nem gondoskodik az új jogszabály megalkotásáról, valamint az is, ha
              valamely jogszabály felhatalmazásából, illetve valamely jogszabályból
              szükségszerűen következik a további jogalkotás elvégzésének feladata169.
            Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata, hogy mulasztásban megnyilvánuló
              alkotmányellenességet állapít meg, ha alapjog érvényesüléséhez szükséges
              jogszabályi garanciák hiányoznak.170 A jogszabályi garanciák hiánya miatt
              azonban nem csak akkor állapít meg az Alkotmánybíróság alkotmányellenes
              mulasztást, ha az adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen szabály nincs,
              hanem akkor is, ha az adott szabályozási koncepción belül az Alkotmányból
              levezethető tartalmú jogszabályi rendelkezés hiányzik171.
            Az Alkotmánybíróság „kizárólag a Jat. szabályai alapján mulasztásban
              megnyilvánuló alkotmányellenességet nem állapít meg. A jogalkotásra tartozik
              annak eldöntése, hogy valamely élethelyzetet szabályoz-e és milyen
163
    82/D/1995. AB határozat. ABH 1995, 755, 757.
164
    37/1996. (IX. 4.) AB határozat. ABH 1996, 122, 124.
165
    4/1996. (II. 23.) AB határozat. ABH 1996, 37, 42., valamint 29/1997. (IV. 29.) AB határozat. ABH 1997,
122, 128.
166
    159/B/1993. AB határozat. ABH 1993, 410, 411.
167
    ABH 1996, 56, 58.
168
    22/1990. (X. 16.) AB határozat. ABH 1990, 83, 86.
169
    317/E/1990/7. AB határozat. ABH 1990, 223, 225.
170
    ABH 1992, 227, 233., valamint 60/1994. (XII. 24.) AB határozat. ABH 1994, 342, 369.
171
    ABH 1992, 204., valamint ABH 1995, 108, 113.


                                                                                                     172
                részletességgel. Ebből a szempontból alkotmányossági kérdést csak az vet fel,
                ha a szabályozás hiányossága alapvető jog vagy az Alkotmányban deklarált
                alkotmányos elv érvényesülését gátolja”.172
               Mivel mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet jogalkotó szervek
                követhetnek el, a helyi önkormányzat is érintett lehet ilyen eljárásban. Bár az
                Abtv. szerint a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség
                indítványozására bárki jogosult, a helyi önkormányzatok tekintetében a
                szabály másként alakul. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az
                indítványozási jog korlátozott abban az esetben, ha az önkormányzat
                mulasztásos „törvénysértést” követ el. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint
                „a közigazgatási hivatal vezetőjét nem csak az Ötv. 99. § (2) bekezdés a)
                pontjában írt esetben (törvénysértő önkormányzati rendelet felülvizsgálata és
                megsemmisítése) illeti meg az indítványozási jog az Alkotmánybíróságnál, de
                akkor is, ha e rendeletalkotási kötelezettségét mulasztja el”.173 Az
                Alkotmánybíróság álláspontja szerint az ilyen, „törvénysértés okából történő
                indítványozási jog nem bárkit, hanem kizárólag a közigazgatási hivatal
                vezetőjét illeti meg”.174 A nem törvénysértést, hanem közvetlen
                alkotmánysértést eredményező mulasztás vonatkozásában azonban a popularis
                actio ebben az esetben is él.
               A helyi önkormányzatok vonatkozásában szögezte le a testület, hogy az is
                alkotmányellenes mulasztásnak minősül, ha a feladat elvégzéséhez ésszerűen
                szükséges időtartam alatt a testület nem alkotja meg szervezeti és működési
                szabályzatát.175

1.3.3. Az önkormányzatok jogainak védelme

       Az önkormányzatok „alapjogainak” főbb vonásait, jellemzőit az Alkotmány 44/A. §
szabályozza. Eszerint a helyi önkormányzatot széles körű önállóság illeti meg a működésére
vonatkozó szabályok megalkotásában, valamint egyéb tevékenységében, önállóan
szabályozhat és igazgathat, feladatkörében rendeletet alkothat stb. Az Alkotmánybíróság
megállapítása szerint azonban az alkotmányi felsorolás elemei nem tekinthetők klasszikus
értelemben vett alapjogoknak, hanem valójában hatáskörcsoportok, amelyek főleg a
Kormánnyal és az államigazgatás központi szerveivel szemben védik az önkormányzatokat.176
A szakirodalomban ezzel összefüggésben sokszínűen érvelve és de lege ferenda javaslatokat
is megfogalmazva foglalt állást Ádám Antal, aki az elsők között határozta meg ezeknek az
„alapjogoknak” a sajátosságait és az alkotmánybírósági jogvédelem természetét.177
       Az Alkotmány 43. § (2) bekezdése és az Ötv. 3. §-a szerint a helyi önkormányzat
jogainak védelmében az Alkotmánybírósághoz fordulhat.178 Kilényi Géza e „hatáskörrel”
összefüggésben már 1992–ben megállapította, hogy „ez a rendelkezés az önkormányzati
jogok védelmének egyik garanciális eszközét jelöli meg, anélkül, hogy általános érvényű

172
    1621/E/1992. AB határozat. ABH 1993, 765, 766.
173
    638/B/1998. AB határozat.
174
    Uo.
175
    2099/E/1991. AB határozat. ABH 1992, 550, 552.
176
    4/1993. (II. 12.) AB határozat. ABH 1993, 48, 71.
177
     Vö. Ádám Antal: Észrevételek az önkormányzati reform néhány kérdésköréhez. Magyar Közigazgatás,
1994/1. 2.-4. o.
178
    Balogh Zsolt szerint “az Alkotmánybíróságnak az önkormányzati alapjogokkal összefüggő feladata végső
soron a jogalkotás alkotmányossági és törvényességi szempontból történő megmérettetésében nyilvánul meg”.
Balogh Zsolt: Az Alkotmánybíróság helyi önkormányzatokat érintő döntéseinek elemzése. In. Önkormányzati
kézikönyv (szerk. Fogarasi József), HVG – ORAC Kiadó, Budapest, 2001. 349. o.


                                                                                                    173
hatásköri szabály lenne, amely minden olyan esetben megalapozná az Alkotmánybíróság
hatáskörét, amikor az önkormányzatot valamilyen jogsérelem érte”. 179 Mivel „az
Alkotmánybíróság csak akkor járhat el a jogsérelem ügyében, ha erre hatásköre van”,180
közvetlenül e rendelkezés alapján a testület általi jogvédelem nem vehető igénybe.181
Szalai Éva is e hatáskörrel összefüggésben problémaként említi, hogy vajon a
„kezdeményezési jog alapít-e sui generis hatáskört az Alkotmánybíróság számára”.182
Véleménye szerint két álláspont lehetséges: egyik, hogy a rendelkezés nem hatásköri szabály,
hanem csak az önkormányzati jogok védelmének garanciális eszköze. Ebből következően az
Alkotmánybíróság az ilyen ügyek tekintetében csak akkor járhat el, ha erre külön hatáskört
kap. Szalai Éva szerint „ezen álláspont szerint tehát az Alkotmánynak ez a rendelkezése183
arra ad módot az önkormányzatoknak, hogy az utólagos normakontroll gyakorlására,
mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására, vagy hatásköri vita
eldöntésére irányuló indítványaikat önkormányzati alapjogaik sérelmére alapítsák. Ebben a
felfogásban tehát az önkormányzati alapjogok csak akkor részesülnek alkotmánybírósági
védelemben, ha az állam szervei jogalkotó tevékenységük gyakorlása, vagy elmulasztása
során sértik meg azokat, vagy ha hatásköri összeütközés keletkezik az önkormányzatok és az
állam más szervei között”.184
Véleményem szerint azonban a Szerző által idézett felfogás – melyet később az
Alkotmánybíróság is osztott – nem azt mutatja, hogy ezekben az esetekben van csak
alkotmánybírósági védelem, hanem azt, hogy ebből az előírásból semmilyen konkrét
alkotmánybírósági eljárási lehetőség nem adódik. Az utólagos normakontroll és más konkrét
eljárások iránti kezdeményezési jog ugyanis – mint később bizonyítani próbálom –, nem
ebből az előírásból ered, így az következik, hogy az Alkotmánynak ez a rendelkezése nincs
végrehajtva. Szalai Éva szerint, „más tételes jogi rendelkezés hiányában, az Ötv. egyes
rendelkezései alapján csak feltételezni lehet, hogy a törvényhozó szándéka arra irányult, hogy
az önkormányzati alapjogok védelme az Alkotmánybíróság új, hatáskörökkel is alátámasztott
funkciójává váljon”.185 Ez az álláspont – azzal a korrekcióval, hogy ez az alkotmányozó
szándéka volt – valóban elfogadható, ám a törvényhozó a rendelkezést nem „látta el”
hatáskörökkel, s ez Kilényi Gézának az Alkotmánybíróság által is elfogadott álláspontját
támasztja alá. Véleményem szerint tovább is lehet vinni a gondolatsort, mégpedig úgy, hogy
mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség áll fenn e rendelkezés tekintetében.186
Fürcht Pál álláspontja szerint ez az alkotmányi szabály „a garancia szerepet csak akkor tölti
be, ha egyben az Alkotmánybíróság hatáskörét megállapító szabály”.187 Szerző álláspontja is a
mulasztás fennállását látszik alátámasztani, miszerint „a törvényhozó feladata, hogy a

179
    Kilényi Géza: i. m. 700. o.
180
    Uo.
181
    Erre utal Petrétei József is. Vö. Magyar alkotmányjog II. Államszervezet. Dialóg Campus Kiadó, Budapest-
Pécs, 2000. 155. o.
182
    Szalai Éva: Az Alkotmánybíróság és az önkormányzatok. In. Kilényi Géza (szerk.): Alkotmánybíráskodás.
Unió, 1993. 206. o.
183
    Kiemelés tőlem - T. P.
184
    Szalai Éva: i. m. 206. o.
185
    Uo.
186
    Szalai Éva véleménye is ezt látszik alátámasztani: amennyiben ezt a szabályt nem hatásköri szabályként
fogjuk fel, “akkor a hatályos jog keretei között az önkormányzatok számára az Alkotmány által biztosítani
szándékozott autonómia ... deklaráció maradhat”. I. m. 207. o.
187
     Fürcht Pál: Önkormányzatok és az Alkotmánybíróság. Magyar Közigazgatás, 1993/3. 129. o. Szerző
véleménye szerint “akkor fordulhat a helyi önkormányzat e rendelkezés alapján az Alkotmánybírósághoz, ha az
adott önkormányzati jog védelméhez más törvényes eszköz nincs, illetőleg a rendelkezésre álló más törvényes
eszköz nem vezetett eredményre”. Uo. Véleményem szerint erre is csak konkrét hatáskör telepítése után van
lehetőség. Érdemes látni, hogy a Szerző véleményének utolsó mondata arra utal, miszerint e rendelkezés az
Alkotmánybíróságot etekintetben jogorvoslati fórummá teszi.


                                                                                                       174
rendelkezést hatásköri szabályként is megfogalmazza”.188 Jelenlegi formájában azonban e
szabály nem realizálódik.
Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 43. § (2) bekezdésével két évvel az első szakirodalmi
kritika után szembesült, s a 37/1994. (VI. 24.) AB határozatban189 kimondta, hogy ez az
alkotmányi, illetve törvényi szabály nem keletkeztet alkotmánybírósági hatáskört, hanem csak
a törvényhozó hatáskör-kialakító aktusának alapját jelenti. E rendelkezés alapján tehát nem
lehet közvetlenül az Alkotmánybírósághoz fordulni, következésképpen „ezen alkotmányi tétel
nem alapozza meg az indítványozói jogosultságot”.190 Ezzel az alkotmányi rendelkezéssel
összefüggésben tehát véleményem szerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség
áll fenn. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint ugyanis önmagában is megalapozza a
mulasztásos alkotmányellenességet az, ha az Alkotmányból eredő jogalkotási
kötelezettségnek az arra feljogosított jogalkotó szerv – jelen esetben az Országgyűlés – nem
tesz eleget. Az, hogy a helyi önkormányzatok Alkotmánybíróság előtti védelmét más
alkotmányi, valamint törvényi rendelkezések és garanciák biztosítják191, az alábbi indokok
miatt nem fogadható el ellenérvként.
        Az Alkotmánybíróságnak az önkormányzatokkal kapcsolatos hatáskörét áttekintve, az
önkormányzati jogok védelmének biztosításában az absztrakt utólagos normakontrollra és a
mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetésére vonatkozó indítványozási
jogosultság kap szerepet. E hatáskörök azonban nem az Alkotmány 43. § (2) bekezdéséből
eredeztethetők, hanem az Alkotmány 32/A. §-ból, amely nevesíti az utólagos normakontrollt
– s ezen belül az arra vonatkozó popularis actiot –, valamint utal az egyéb, törvénnyel az
Alkotmánybíróság hatáskörébe utalt feladatra, melyek között található a mulasztásos
alkotmányellenesség megszüntetése is. Az, hogy a 43. § (2) bekezdését a 32/A. §, illetve az
abból eredő külön törvényi rendelkezések „hajtják végre”, azért fogadható el nehezen
ellenérvként, mivel a 32/A. §-ból eredő, az önkormányzatokat megillető alkotmánybírósági
védelem a 43. § nélkül is fennállna. Ezt figyelembe véve a 43. § (2) bekezdésében foglaltak
előírása felesleges és értelmetlen lenne. A 43. § (2) bekezdés megalkotása csak úgy volt
indokolt, ha ebből a többi alkotmányi rendelkezés által biztosított védelmen túli oltalmat is ad
az alkotmányozó. Másrészt a 43. § később jelent meg az Alkotmányban, mint a 32/A. §.192
Emiatt sem valószínű, hogy e rendelkezés „végrehajtását” az alkotmányozó a 32/A. §-ra
kívánta volna hagyni, az ugyanis a 43. § megalkotásakor már „élt”, s ennek következtében a
43. (2) bekezdése az önkormányzati jogvédelemben nem eredményezett előrelépést. Abban az
esetben pedig, ha valamely előíró jellegű rendelkezés nem eredményez a korábbi állapothoz
képest előrehaladást, vagy felesleges, vagy – a belőle következő további garanciák
megalkotásának elmaradása miatt – nincs végrehajtva. (Természetesen e két variáció
együttesen is fennállhat.) Nem valószínű, hogy az alkotmányozó hatalom szándékosan
felesleges rendelkezéseket kívánt volna az Alkotmányban elhelyezni, emiatt a mulasztás

188
      Uo. Szerző szerint erre jó példa az Ötv. 114. §-a, amely a helyi önkormányzati képviselő-testület
feloszlatásában való alkotmánybírósági közreműködést előíró szabályt pozitív, hatásköri szabályként is
megfogalmazza. Ügyelni kell azonban arra, hogy az alkotmányi rendelkezésnek valamely törvényben történő,
mechanikus megismétlése önmagában nem teszi hatásköri szabállyá a rendelkezést: ahhoz a megfelelő
részletszabályokat, köztük is elsődlegesen az eljárási lehetőségeket pontosan ki kell munkálni.
189
    ABH 1994, 238, 248.
190
    Balogh Zsolt – Holló András (szerk.): Az értelmezett Alkotmány. Magyar Hivatalos Közlöny és Lapkiadó,
Budapest, 2001. 470. o.
191
    Az erre való utalás azért elkerülhetetlen, mivel az Alkotmánybíróság gyakorlatában előfordult olyan eset,
amikor konkrét alkotmányi szabály végrehajtására ugyan nem született meg az előírt külön törvény, ám a testület
kimondta, hogy az egyéb törvényi előírások rendszere az Alkotmány által előírt követelménynek eleget tesz. Vö.
például a 195/E/2000. AB határozattal, amely a köztársasági elnök védelmére előírt külön törvény
megalkotásának hiányát kifogásoló indítványt utasította el. ABK 2001. április. 210, 212.
192
    A 32/A. §-t az 1989. évi XXXI. törvény 17. §-a iktatta be, míg az Alkotmány 43. §-át az 1990. évi LXIII.
törvény 4. §-a állapította meg.


                                                                                                          175
valószínűnek tűnik. A mulasztás fennállását látszik megerősíteni az a tény is, hogy az
önkormányzatokkal összefüggésbe hozható többi alkotmánybírósági hatáskör közül a
képviselő-testület feloszlatásában közreműködés hatáskörénél nem a helyi önkormányzat
fordul – jogainak védelme érdekében – Alkotmánybírósághoz, s nem is önkormányzati-
jogvédelmi természetű e hatáskör, a hatásköri összeütközés megszüntetése, valamint az Ötv.
99. § (2) bekezdés a) pontja alapján, a közigazgatási hivatal általi normakontroll iránti igény
esetében pedig nem a helyi önkormányzat jogainak védelme az elsődleges jogalkotói cél,
hanem a közigazgatás zavartalan működésének biztosítása, – ami a jogállamiság elvéből is
levezethető igény –, valamint a törvényesség garantálása az önkormányzati rendeletek
vonatkozásában. A mulasztásos alkotmányellenesség tehát ezen alkotmányi szabály
tekintetében véleményem szerint fennáll. Az Alkotmánybíróság azonban e nézetet nem
osztotta: 2003 március 24-én meghozott 961/E/2000. számú határozatában az
önkormányzatok alkotmánybírósági védelmének szintjét megfelelőnek ítélte és a mulasztást
állító indítványt elutasította. Az Alkotmánybíróság szerint az indítvánnyal kapcsolatban azt
kellett vizsgálni, hogy a hatályban lévő törvényi rendelkezések megalkotásával a törvényhozó
eleget tett-e az Alkotmány 43. § (2) bekezdésében foglalt követelményeknek. Az
Alkotmánybíróság utalt arra, hogy „az Ötv. szerint a települési és a megyei önkormányzatok
jogi személyiséggel rendelkeznek. [9. § (1) bekezdés; 72. §] Az Abtv. rendelkezései szerint a
jogszabály, valamint az állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányellenességének
utólagos vizsgálatát [1. § b) pont], mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség
vizsgálatát [1. § e) pont], valamint az Alkotmányban biztosított jogok megsértése miatt
benyújtott alkotmányjogi panasz vizsgálatát [1. § d) pont] bárki, így a helyi önkormányzat is
kezdeményezheti. Az Abtv. 1. § f) pontja értelmében az Alkotmánybíróság hatáskörébe
tartozik az állami szervek, továbbá az önkormányzat és más állami szervek, illetve az
önkormányzatok között felmerült hatásköri összeütközés megszüntetése. Az Alkotmány 19. §
(3) bekezdés l) pontja és az Ötv. 93. § (2) bekezdése szerint az Országgyűlés a Kormánynak
az Alkotmánybíróság véleményének kikérése után előterjesztett javaslatára oszlathatja fel azt
a helyi képviselő–testületet, amelynek működése az Alkotmánnyal ellentétes. Ezzel
összefüggésben az Ötv. 114. § kimondja, hogy az Alkotmánybíróság a Kormány indítványa
alapján véleményt nyilvánít a helyi képviselő–testület működésének alkotmányellenességéről.
Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a törvényhozó az említett rendelkezések
megalkotásával eleget tett az Alkotmány 43. § (2) bekezdéséből fakadó jogalkotási
kötelezettségének. Az Alkotmányból nem következik, hogy a törvényhozónak további
hatáskörökkel kell bővítenie a helyi önkormányzatok jogaival kapcsolatos alkotmánybírósági
hatásköröket. Az Országgyűlés az Alkotmány keretei között szabadon mérlegelheti, hogy
további szervezeti és eljárási szabályokkal bővíti-e az önkormányzati jogok
alkotmánybírósági, illetve bírósági védelmét.
  Mindezek       alapján     az    Alkotmánybíróság      a    mulasztásban     megnyilvánuló
alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasította.

1.3.4. Az alkotmányellenesen működő              helyi   önkormányzati     képviselő–testület
feloszlatásában való közreműködés

        Az Alkotmány 19. § (3) bekezdés l) pontja szerint az Országgyűlés a Kormánynak –
az Alkotmánybíróság véleményének kikérése után előterjesztett – javaslatára feloszlatja azt a
helyi képviselő-testületet, amelynek működése az Alkotmánnyal ellentétes. Az Ötv. 114. §–a
szerint az Alkotmánybíróság a Kormány indítványa alapján véleményt nyilvánít a helyi
képviselő-testület működésének alkotmányellenességéről. Az Alkotmánybíróságnak eddig
háromszor nyílt alkalma gyakorolnia e hatáskörét. Két esetben a politikai érdeklődés
középpontjába kerültek e döntések, és a parlamenti vitában az alkotmánybírósági határozatok


                                                                                           176
indokolásai rendre-másra eltérő értelmezést kaptak. E hatáskör ellentmondásosságára
nemcsak a szakirodalomban hívta fel a figyelmet több szerző193, hanem problematikus
mivolta már gyakorlásának első alkalmával nyilvánvalóvá vált.

1.3.4.1. A hatáskör jellemzői, a problematikus kérdések

       A képviselő-testület feloszlatásának véleményezése több olyan jellemzővel
rendelkezik, amely többek szerint az Alkotmánybíróság jogállásával, rendeltetésével és
működési elveivel nehezen egyeztethető össze.

a) A ténybírósági funkció

        Az elsőként megjelölhető probléma abban jelentkezik, hogy az Alkotmánybíróság nem
ténybíróság, hanem jogbíróság. Tevékenysége során ennek megfelelően nem végez
tényvizsgálatokat, hanem iratok alapján194, jogkérdésben dönt. Döntéshozatala során
ténykérdések – az ügyek döntő többségében – nem merülnek fel, mivel a testületet
főszabályként jogszabályok alkotmányossági vizsgálatára hivatott. Konkrét ügyek eldöntésére
a testület jellegénél fogva nem is alkalmas, ez a rendes bíróságok feladata. A hatáskör-
telepítés során azonban a ténybírósági funkciót igénylő, konkrét ügyben elvileg konkrét
vizsgálatok elvégzését szükségessé tevő hatáskör is alkotmányi szabályozást nyert, bár
ténybírósági vizsgálatokra a testület az Abtv. erejénél fogva nem jogosult. Ennek megfelelően
az ehhez szükséges apparátussal sem rendelkezik, másrészt e hatáskör érdemi gyakorlásához
ilyen vizsgálatok elvégzése mindenképpen szükséges, ha az Alkotmánybíróság a
hatalommegosztás elvét komolyan véve, nem akar a végrehajtó hatalom (a Kormány)
ténymegállapításaitól függésbe kerülni. Mivel a Kormánytól való függés lehetőségét minden
eszközzel ki kell zárni, a testület vagy nem végez érdemi tényvizsgálatokat, hanem elvont,
elvi véleményt nyilvánít, vagy saját tényfeltáró apparátust kell számára biztosítani. Ez a
ténybírósági jelleg ugyan kialakítható lenne (saját vizsgáló testületek, megfelelő eszközök és
pénzügyi ellátás), ám az ehhez szükséges anyagi és személyi feltételek semmiképpen nem
állnának arányban az ilyen vizsgálatot igénylő hatáskörök gyakorlásának gyakoriságával.
Amennyiben viszont az Alkotmánybíróság külső szervek segítségét venné igénybe, ez a szerv
nagy valószínűséggel a közigazgatási hivatal lehetne, ekkor azonban a testület ismét csak a
végrehajtó hatalom szervezetébe tartozó szerv ténymegállapításaitól kerülne függő viszonyba.
        A megoldás tehát kétirányú lehet: vagy el kell venni az Alkotmánybíróságtól ezt a
hatáskört, vagy a testület e funkció ellátása során elvi jellegű állásfoglalás tételére és elvi
megállapítások, követelmények megfogalmazására szorítkozhat. A hatáskör elvétele az
Alkotmánybíróságtól véleményem szerint nem támogatható, ám amennyiben a hatáskörnek a
testülettől való elvételét indokoltnak lehetne tekinteni, akkor is szükséges lenne a
véleményezési funkció helyett egyfajta felülvizsgálati jogkört biztosítani a Kormány
döntésével, véleményezésével szemben, melyet a ténybírósági funkció ellátására is alkalmas
Legfelsőbb Bírósághoz lehetne telepíteni. A Legfelsőbb Bíróság döntése után kerülhetne sor
az Országgyűlés aktusára, a feloszlatásra. Ez a megoldás azonban – mivel a helyi
önkormányzatok alkotmányossági szempontú védelmét nélkülözné – nem, vagy csak jelentős
aggályokkal alkalmazható. Így a helyes eljárás a jelenlegi szabályozás fenntartása, de két
kikötéssel: az Alkotmánybíróság csak elvont, elvi állásfoglalást nyilvánítson, másrészt a

193
    A teljesség igénye nélkül: Ivancsics Imre: Önkormányzati közigazgatás. Pécs, 1997, Kilényi Géza: Az
Alkotmánybíróság. Fejezetek az alkotmányjog köréből. PPKE JÁK 1998.
194
    Az Abtv. 25. § (2) bekezdése szerint “az Alkotmánybíróság a rendelkezésre álló iratok alapján – szükség
esetén személyes meghallgatással, valamint szakértő bevonásával – folytatja le a bizonyítási eljárást. Egyéb
bizonyítási mód és eszköz az eljárásban nem alkalmazható”.


                                                                                                       177
testület véleményének az Országgyűlés számára kötelezőnek kell lennie, legalábbis azokban az
esetekben, amikor az alkotmányellenesség hiányára mutat rá határozatában. Ez a megoldási
mód átvezet az Alkotmánybíróság véleménynyilvánító határozata kötelezőségének
kérdéséhez.

b) A véleménynyilvánító határozat kötelező voltának kérdése

        Az Alkotmánybíróság határozatainak kötelező erejét a jogi szabályozásban több
előírás és jogelv biztosítja. Ide sorolható az Alkotmánybíróság alkotmányvédelemben játszott
szerepe, a hatalommegosztás elve, valamint a tételesjogi megfogalmazás, az Abtv. 27. §–a,
mely szerint az Alkotmánybíróság határozata mindenkire nézve kötelező. Másrészt az
alkotmányvédelem egyik fő biztosítéka az alkotmánybírák és az Alkotmánybíróság
függetlensége, amely viszont komoly mértékben az által meghatározott, hogy a testület
határozatai mindenkire nézve kötelezőek195. A szakirodalomban azonban ezzel szemben
sajnálatos módon nem vitatott, hogy a testület e hatásköre gyakorlása során kialakított
véleménye nem köti az Országgyűlést196. Ennek hangsúlyozása jelenik meg a 24/2000. (VII.
6.) AB határozathoz Erdei Árpád alkotmánybíró által csatolt különvéleményben, melyhez
Bagi István és Strausz János alkotmánybírák is csatlakoztak. A különvélemény a határozati
formára vonatkozóan született, azt kifogásolva, hogy a „véleményt nyilvánító határozat”
megnevezés a vélemény kötelező voltára utal, ami félreérthető. Erdei alkotmánybíró szerint a
testület akkor járt volna el helyesen, ha véleményt nyilvánított volna, akkor ugyanis
egyértelműen látszik, hogy a vélemény nem kötelező, míg a határozati forma – abból eredően,
hogy az Abtv. 27. § (2) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság határozata mindenkire nézve
kötelező – arra utal, hogy az Országgyűlés a testület álláspontjához kötve van. Erdei
alkotmánybíró különvéleménye véleményem szerint – az alább kifejtettek miatt – több
szempontból is támadható.
        ba) A Magyar Köztársaságban az Alkotmánybíróság a legfőbb alkotmányvédő szerv.
Az Alkotmány szerint az Alkotmánybíróság “véleményt nyilvánít” az önkormányzat
működésével kapcsolatban. A „véleményt nyilvánít” kitétel nyelvtani értelmezéséből azonban
nem következik feltétlenül, hogy a testület állásfoglalása ne kötné az Országgyűlést. E
megfogalmazás kizárólag arra utal, hogy a végső döntés nem az Alkotmánybíróság hatásköre,
de – bár a feloszlatás aktusának meghozatala más szerv hatáskörébe tartozik – az
Alkotmánybíróság véleménye ebben az esetben is köti a végső döntés meghozatalára jogosult
szervet, a parlamentet. Az Alkotmánybíróság államszervezetben elfoglalt helyéből és
alkotmányos feladatából, funkcióiból az következik, hogy az alkotmányosságot érintő döntése
minden esetben végleges és kötelező. Az Alkotmány e rendelkezésének interpretálása során is
követni kell azt az Alkotmánybíróság által kialakított gyakorlatot, hogy az alkotmányjogi
kérdések eldöntésekor nem az elnevezés alapján kell dönteni, hanem a tartalmat és a tágabb
összefüggéseket is figyelembe véve szükséges elvégezni az értelmezést197. Az
Alkotmánybíróság hatáskörének meghatározásakor is figyelemmel kell lenni ugyanis a
testületnek az államszervezetben elfoglalt helyére, alkotmányos feladatára és rendeltetésére.
Az Alkotmánybíróság egyetlen feladata az Alkotmány védelme: a testület összes hatásköre

195
    Vö. Petrétei József: Magyar alkotmányjog II. Államszervezet. Dialóg Campus Kiadó, Pécs, 2000. 141. o.
196
    Az Alkotmány tervezett módosításához csatolt, 2000. júniusi keltezésű igazságügy-miniszteri Előterjesztés
szerint például “a hatályos szabályozást … egyértelművé kell tenni a tekintetben, hogy az Alkotmánybíróság
állásfoglalása ebben az esetben nem kötelező”. 3. o.
197
    Az Alkotmánybíróság a jogszabályok utólagos normakontrolljával összefüggésben mutatott rá arra, hogy “a
hatáskör vizsgálatánál nem az aktus elnevezése, hanem a benne foglalt rendelkezések jogi jellege az irányadó”.
52/1993. (X. 7.) AB végzés. ABH 1993, 407, 408. Ebből kiindulva megállapítható, hogy az alkotmánybírósági
vizsgálat során vizsgálni kell a tágabb összefüggéseket is, tehát nem elegendő pusztán az elnevezés alapján
dönteni.


                                                                                                         178
ennek ellátását hivatott biztosítani, s teljes mértékben e funkciónak alárendelt. Az Alkotmány
védelmével kapcsolatos összes kérdésben az Alkotmánybíróságé a végső szó: az Alkotmány
tartalmát kibontó, az Alkotmánynak való megfelelés követelményeit meghatározó döntései
kivétel nélkül mindenkire kötelezőnek tekintendők, figyelembe vételük és betartásuk az
alkotmányos jogállamban nem lehet mérlegelés tárgya. „…Az Alkotmánybíróságnak
Alkotmányban biztosított joga van az Alkotmánynak való megfelelést vizsgálni, az értékelést
kötelező erővel (az Alkotmány erejénél fogva) kimondani: végső fokon meghatározni az
alkotmányosságot”198. Sólyom László, az Alkotmánybíróság egykori elnöke szerint „a bírói
funkcióval összeegyeztethetetlen, hogy a döntés ne végleges legyen”199. A német
Alkotmánybíróság például „magától értetődőnek tartotta, hogy a bíróság plénuma által
megfogalmazott vélemény nem is lehet más, mint kötelező… A kanadai Legfelsőbb Bíróság
tanácsadó véleményét határozat formájában adja, s azt, mint a legmagasabb szintű bíróság
jogi álláspontját, mindig is kötelező erejűnek tekintették”200.
        Amennyiben alkotmányossági kérdés megítélésében nem az Alkotmánybíróság
döntene, ez azt jelentené, hogy a testület alkotmányvédelmi funkciója nem teljes,
meghatározott esetekben más szerv veszi át a legfőbb alkotmányőri pozíciót, s amennyiben
ezt politikailag erősen befolyásolt szerv – például az Országgyűlés – teszi, az alkotmányvédő
rendszeren rés keletkezhet, veszélybe kerül az alkotmányosság egységességének
követelménye. Az alkotmányvédelem és az alkotmányosság ugyanis nem lehet esetleges,
ötletszerű és politikai szerv által befolyásolt. Charles Eisenmann is rámutatott, hogy az
alkotmány védelme semmiképpen nem bízható a parlamentre, hanem kizárólag külön szervre,
az Alkotmánybíróságra201. (Bár Eisenmann ezt a normakontrollra vonatkoztatta, nem
kétséges, hogy intelme az itt vizsgált esetben is helytálló.) A jelenlegi jogállami
berendezkedésben és a hatályos Alkotmány szerint tehát nem lehet olyan, az alkotmányosság
kérdésében döntő eljárás, amelyben ha az Alkotmánybíróság részt vesz, véleménye nem lenne
kötelező. Az Alkotmánybíróság eljárása és a döntés kötelező volta demokratikus jogállamban
elválaszthatatlan egymástól: az alkotmányvédelemben az elsődlegesen erre létrehozott
testületé a végső szó.
        bb) Az a nézet, mely szerint az Alkotmánybíróság véleménye nem köti a Parlamentet,
a jogállamiság elvével is ütköztethető. Egyrészt nehezen fogadható el alkotmányos
jogállamban, hogy a legfőbb alkotmányvédő szervnek tartott és az Alkotmány által annak
deklarált Alkotmánybíróság véleményéhez az Országgyűlés semmilyen formában ne legyen
kötve, vagyis az – Kilényi Géza megfogalmazásával élve – ne legyen egyéb, mint „ezüstpityke
a nemzet hímzett dolmányán”202. Ez ugyanis két alkotmányjogi problémát is eredményezne.
Az első, hogy az Alkotmánybíróság állásfoglalása a figyelmen kívül hagyás széles körű
lehetősége miatt komolytalanná válhatna, s emiatt a testület tekintélye erősen csökkenhetne,
másrészt az alkotmányvédő funkciójának eredményessége e tekintetben a nullára
redukálódna. Másodszor, ennek következtében az Országgyűlés megfelelő garancia
hiányában – némi túlzással – tetszése szerint oszlathatna fel bármely, neki nem tetsző, vagy a
parlamenti erőviszonyokat nem visszatükröző és valamilyen ok miatt ellenszenves

198
    Holló András: Az Alkotmánybíróság viszonya az Alkotmányhoz. In.: Emlékkönyv Ádám Antal egyetemi
tanár születésének 70. évfordulójára. Pécs, 2000. (Szerk. Petrétei József). 94. o.
199
    Sólyom László: Alkotmányértelmezés az új alkotmánybíróságok gyakorlatában. Fundamentum, 2002/2. 20. o.
200
    Uo. Kiemelés tőlem.
201
    Charles Eisenmann: La justice constitutionnelle et la Haute Cour constitutionnelle d’Autriche. Economica
Presses Universitaires D’Aix-Marseille. 1986. 295. o. Idézi: Ádám Antal: A jogszabályok alkotmányossága és
alkotmánybírósági ellenőrzése. In. Válogatott fejezetek a rendszeres alkotmánytan köréből. (Szerk. Kiss László).
Pécs, 1996. 165. o.
202
    Mindenképpen meg kell jegyezni, hogy Kilényi Géza szerint sem köti az Alkotmánybíróság véleménye az
Országgyűlést. Vö. Kilényi Géza: Hogyan tovább, magyar alkotmánybíráskodás? In. Alkotmánybíráskodás.
(Szerk. Kilényi Géza.) Unió, 1993. 279. o.


                                                                                                           179
önkormányzati képviselő–testületet, s ekképp a kormányzati politikának „nem szimpatikus”,
„renitens” testületekkel szemben léphetne fel. Az, hogy az egyik alkotmányos szerv bármiféle
érdemi korlát nélkül avatkozhat be a másik alkotmányos szerv működésébe olyan módon,
hogy azt meg is szüntetheti, s ehhez a másik alkotmányos szervnek, nevezetesen a helyi
önkormányzatnak sem érdemi garancia, sem jogorvoslati lehetőség nem áll rendelkezésére,
alkotmányos jogállamban megengedhetetlen. A korlátlan beavatkozási jog a
hatalommegosztás elvével is összeegyeztethetetlen, amely az Alkotmánybíróság szerint az
államhatalom gyakorlásának legfontosabb alapelve. Ezen túlmenően, a már kifejtettek szerint
az alkotmányvédelmi funkció kényszerítően követeli, hogy az Alkotmánybíróság minden
határozata mindenkire kötelező legyen. Az Alkotmány védelme ugyanis magában foglalja az
egyik Alkotmányban nevesített, tehát alkotmányos szerv védelmét a másik, szintén
Alkotmányban nevesített szervvel szemben, s ezt konkrét esetben csakis az alkotmányvédő
szerv döntésének kötelező ereje garantálhatja. Ha ugyanis bármely alkotmányos szerv
szervezete, működése, konkrét megjelenítőjének puszta léte más – akár alkotmányos – szerv
általi beavatkozással, vagy annak lehetőségével szemben megfelelő garanciák nélkül
maradna, ez egyben az Alkotmány sérelmét jelentené. Az Alkotmány sérelme esetén pedig –
megfelelő hatáskör birtokában – az Alkotmánybíróság alkotmányvédelem biztosításában
hozott határozatának erga omnes kötelező erővel kell rendelkeznie.
        Mindezt figyelembe véve fenntartásokkal kezelendő az a megállapítás, mely szerint
„az Alkotmánybíróságnak a képviselő–testület feloszlatása kérdésében adott véleménye nem
kötelező erejű, sem a Kormányt, sem pedig az Országgyűlést nem köti. A Kormánynak joga
van arra, hogy akár az Alkotmánybíróság véleményével ellentétesen is javasolja az
Országgyűlésnek a képviselő-testület feloszlatását, kötelezettsége mindössze a vélemény
kikérésére és az Országgyűlés elé terjesztésére terjed ki. Az Országgyűlés a saját határozata
meghozatalakor ugyancsak figyelmen kívül hagyhatja az Alkotmánybíróság véleményét,
dönthet az abban foglaltakkal szemben is.”203 Amennyiben ez a megállapítás általános
elfogadást nyerne, az Országgyűlés tetszése szerint oszlathatna fel bármely, neki nem tetsző
önkormányzati képviselő testületet, abban az esetben persze, ha a végrehajtó hatalom ehhez
hajlandó lenne segédkezet nyújtani. Megtörténhetne ugyanis, hogy abban az esetben, amikor
az Alkotmánybíróság nem állapítana meg alkotmányellenes működést, a parlament a
véleménnyel ellentétesen feloszlatná a képviselő-testületet. Az Alkotmánybíróság véleménye
és eljárása ekkor ugyan kikerülhetetlen, az Országgyűlés döntésének kényszerítően az útjában
álló, valójában azonban csak formális akadálya lenne, melyet ugyan a parlamentnek igénybe
kellene vennie, figyelembe azonban nem. Nem bízható az Országgyűlésre, hogy az
Alkotmánybíróság álláspontját figyelmen kívül hagyva, az abban foglaltakkal szöges
ellentétben hozza meg döntését, ez ugyanis az Alkotmány jogállamiságot deklaráló 2. § (1)
bekezdésével ütközne.
        A kifejtettek alól egyetlen kivétel engedhető meg. A fenti érvelés arra vonatkozik,
hogy az Alkotmánybíróság által megállapítottakat az Országgyűlésnek figyelembe kell
vennie. Az Alkotmánybíróság az önkormányzat feloszlatásával kapcsolatban két eredményre
juthat: vagy megállapít alkotmányellenes működést, vagy nem. Amennyiben nem állapítja
meg, tehát arra a következtetésre jut, hogy adott kritériumok teljesítése esetén a képviselő-
testület alkotmányosan működik, az Országgyűlés nem juthat arra az eredményre, hogy ennek
ellenére feloszlatja a képviselő–testületet. Amennyiben az Alkotmánybíróság úgy határoz,
hogy adott szempontok esetén a képviselő-testület működése alkotmányellenes, az
Országgyűlés ekkor – de kizárólag csak ekkor – mérlegelhet a feloszlatás kérdésében,
meghatározott feltételek megléte esetén és csak rendkívül szűk körben. Elképzelhető ugyanis,
hogy az alkotmánybírósági eljárás lefolytatásának végére a képviselő-testület működésének

203
      24/2000. (VII. 6.) AB határozat, Dr. Erdei Árpád alkotmánybíró különvéleménye. ABH 2000, 141, 153.


                                                                                                           180
alkotmányellenessége megszűnik, a feloszlatás tehát okafogyottá válik. Ekkor nyilvánvalóan
felesleges lenne a feloszlatás mellett dönteni. Előfordulhat továbbá olyan eset is, amikor az
önkormányzati választások rendkívüli közelsége miatt nem indokolt a feloszlatás. Ennek
nemcsak gyakorlatias, hanem anyagi indoka, motívuma is lehet. Az alkotmányellenes
működés, amennyiben működésről egyáltalán lehet beszélni, esetenként mégis jobb lehet,
mint a működés teljes hiánya. Más esetben azonban – vagyis e feltételek hiányában fennálló
alkotmányellenesség alkalmával – az Országgyűlés feloszlatási hajlandóságának
értelemszerűen erősebbnek kell lennie.
        Az elmondottakból az következik, hogy amíg az önkormányzati „alapjogok”
legfontosabbikának nem biztosított a hatékony „alkotmányi védelme”, addig szóba sem jöhet,
hogy az Alkotmánybíróság véleményétől az Országgyűlés bármilyen, akár csak kis mértékben
is eltérhessen. Az Alkotmánybíróságnak az államszervezetben betöltött szerepét és
alkotmányos funkcióját is figyelembe véve azonban látható, hogy ez ettől függetlenül sem
engedhető meg egyetlen esetben sem, amikor alkotmányvédelmi feladat ellátásáról van szó.
Nem vitás azonban, hogy az önkormányzatokra vonatkozó hatékony alkotmányi védelem
garanciarendszeréből az Alkotmánybíróság sem maradhat ki.
        bc) Maga az Alkotmány tartalmaz olyan rendelkezést, amely – más összefüggésben
ugyan – az Alkotmánybíróság véleményének kötelező voltát támasztja alá. A 26. § (4)
bekezdése szerint „a köztársasági elnök a törvényt aláírás előtt az (1) bekezdésben említett
határidőn belül véleményezésre megküldi az Alkotmánybíróságnak, ha annak valamelyik
rendelkezését alkotmányellenesnek tartja”. Az (5) bekezdés pedig úgy fogalmaz, hogy „ha az
Alkotmánybíróság – soron kívüli eljárásban – az alkotmányellenességet megállapítja, a
köztársasági elnök a törvényt az Országgyűlésnek visszaküldi, egyébként köteles(!) a törvényt
aláírni és öt napon belül kihirdetni”. Látható, az Alkotmány ehelyütt is a „vélemény”
kifejezést használja, ám ebben az esetben a kötelezőség igényét expressis verbis
megfogalmazza, tehát az államfő az alkotmánybírósági véleménytől nem térhet el. Ebből a
tényből véleményem szerint két következtetés adódhat. Egyik, hogy az alkotmányozó hatalom
azért nem mondta ki az alkotmánybírósági vélemény kötelezőségének igényét a képviselő-
testület feloszlatása esetén, mert azt az Alkotmány egyéb rendelkezéseiből következően is
egyértelműnek tartotta, s külön megfogalmazását feleslegesnek ítélte. Másik, hogy az
alkotmányozó hatalom nem tartotta kötelezőnek a képviselő–testület feloszlatása ügyében
hozott alkotmánybírósági véleményt, ami viszont elképzelhetetlen, ha a testületnek az
alkotmányvédelem céljából – a hatáskörök alapját tekintve szintén az alkotmányozó hatalom
által – kialakított széles és absztrakt jogkörét, átfogó szerepét is figyelembe vesszük. Ebből
kifolyólag az alkotmánybírósági döntések kötelezőségének minden esetre kiterjedő volta
analóg módon az Alkotmány tételesjogi szabálya szerint is megerősíthető.

1.3.4.2. A hatáskör jövőjére vonatkozó elképzelések

       A ténybírósági jelleg hiányában, ami azt eredményezi, hogy a testület konkrét
körülmények vizsgálatára nem rendelkezik megfelelő eszközökkel, valamint abból kiindulva,
hogy az Alkotmánybíróság „nem tanácsadója az Országgyűlésnek, hanem bírája az
Országgyűlés törvényalkotó munkája eredményének”204, e hatáskör megszüntetése, illetve
megváltoztatása első látásra talán indokoltnak tűnhet. A megszüntetés igényével szemben
azonban meggyőző ellenérvek sorakoztathatók fel, amely főként a véleményben foglaltak
kötelező erejével indokolható.
       a) Az Alkotmánybíróság ténybírósági funkció hiányában is el tudta látni feladatát,
mivel elhatárolta magát a tényvizsgálatoktól, és elvi jellegű állásfoglalásokat hozott. A

204
      16/1991. (IV. 20.) AB határozat. ABH 1991, 58, 59.


                                                                                          181
testület mindkét alkalommal olyan helyzetet modellezett, amely megfelelt a konkrét eset főbb
vonásainak, ám mégsem az adott ügy tényeinek beható vizsgálatával járt el.
        b) Nincs más jogvédő szerv, amely e feladat ellátásakor az Alkotmánybíróság helyébe
léphet, s az alkotmányvédő funkció miatt nem is jöhet szóba más szerv. Emiatt az
önkormányzatok védelem nélkül maradhatnának. A Legfelsőbb Bíróság, bár szakmailag
alkalmas lehetne e feladat ellátására, s kellő tekintélye is megvan hozzá, nem elsősorban
alkotmányossági szempontú vizsgálatra szakosodott. Emiatt, ha választani kell a két szerv
között, az önkormányzati alapjogvédelemre az Alkotmánybíróság mindenképpen
alkalmasabbnak tűnik. Spuller Gábor úgy gondolja, hogy a közigazgatási bíróságok
alkalmasak lennének e feladat ellátására. Véleménye szerint „az eljárást egyedül a végrehajtó
hatalomnak kellene lefolytatnia, s e mellett a jövőben felállítandó közigazgatási bíróságoknál
igénybe vehető jogvédelmet lenne szükséges biztosítani”205. Ez a vélekedés elfogadható, ám a
– megfelelő alkotmányjogi és közigazgatási ismeretekkel rendelkező közigazgatási bírákat
foglalkoztató – közigazgatási bíróságok felállítása jelenleg nem tűnik túl valószínűnek.
        c) A szakirodalomban a következő vélemények és változtatási lehetőségek láttak
napvilágot.
       Ezek közül egyik, mely szerint a problémát úgy lehetne kiküszöbölni, hogy a
    véleményezési jogot el kellene venni az Alkotmánybíróságtól, vagy pedig az
    Alkotmánybíróságnak kellene döntenie.206 Már volt szó róla, hogy egyik variáció sem
    tekinthető megnyugtatónak, részben az Alkotmánybíróság ténybírósági funkcióra való
    alkalmatlansága miatt, másrészt a megszüntetéskor megjelenő, alkotmányjogi
    garanciahiány okán. Amennyiben kizárólag az Alkotmánybíróság kezébe kerülne a
    döntés, felvetődne, hogy e testület a döntés következményeiért nem vállal politikai
    felelősséget. (Igaz ugyan, hogy ez a jelenlegi szabályozás szerint az Országgyűlésre is
    vonatkozik).
       Kalas Tibor szerint „a helyi önkormányzat feloszlatásához ... a jelenlegi
    szabályozással szemben az Alkotmánybíróság egyetértését is be kellene szerezni, amely
    meggátolná adott esetben az önkormányzat feloszlatásában az Országgyűlésben kialakuló
    politikai erőviszonyok korlát nélküli érvényesülését”207. A szerző tehát együttes döntést lát
    célszerűnek, így az Alkotmánybíróság akarata minden esetben érvényesülne.
       Egészen más megoldást javasol Bragyova András. Véleménye szerint a döntés
    politikai jellege miatt nincs szükség a bírósági állásfoglalásra, ám az alkotmányos panasz
    lehetőségének fenn kellene állnia. Mivel azonban az alkotmányos panasz elbírálására
    valószínűleg az Alkotmánybíróság lenne jogosult – mivel más szerv nehezen képzelhető
    el e feladat ellátására –, valójában a szerző is az Alkotmánybíróság hatáskörébe utalná a
    végső döntést. Bragyova álláspontja szerint megoldás lehetne az is, ha a Kormány
    előterjesztésére a köztársasági elnök határozattal oszlatná fel az önkormányzati képviselő–
    testületet, illetve „esetleg a Kormány ellen lehetne “alkotmányos pert” indítani”208. Szerző
    azonban nem részletezi álláspontját, tehát nem fejti ki részletesen, hogy az „alkotmányos
    panasz” elbírálásának mik lennének a feltételei, milyen lehetőségekkel rendelkezne az
    Alkotmánybíróság, illetve a Kormány ellen indított „alkotmányos per” végkimenetele
    esetén mik lehetnének a következmények az önkormányzat pernyertessége, illetve
    pervesztessége esetén, lenne-e a feloszlatási eljárásra felfüggesztő hatálya az alkotmányos

205
    Gábor Spuller: Das Verfassungsgericht der Republik Ungarn. Zuständigkeiten, Organisation, Verfahren,
Stellung. Peter Lang Verlag, Frankfurt am Main, 1998. 178. o.
206
      Kilényi Géza: Hogyan tovább, magyar alkotmánybíráskodás? In. Kilényi Géza (szerk.):
Alkotmánybíráskodás. Unió, 1993. 279. o.
207
    Kalas Tibor: Az önkormányzatok jogi szabályozásának szerepe az Alkotmányban. In. Verebélyi Imre (szerk.):
A helyi önkormányzatok alkotmányi szabályozása. KJK, MTA - ÁJI. 1996. 168. o.
208
    Bragyova András: Az új Alkotmány egy koncepciója. KJK, MTA - ÁJI. 1995. 235. o.


                                                                                                        182
     per megindításának, lenne-e soron kívüli eljárás illetve meghatározott időn belüli
     befejezési kötelezettség, késedelem esetén szankció stb. E kérdések szabályozása az
     elgondolás megvalósítása esetén mellőzhetetlen feladatot jelentene.
        A kötelező erő felé hajlik Verebélyi Imre is, aki megállapítja: „a kormánynak minden
     egyes feloszlatási javaslatról ki kell kérnie az Alkotmánybíróság véleményét, akkor is, ha
     az adott ügy jogi vetületéről más ügy kapcsán az Alkotmánybíróság már kifejtette a
     véleményét”209. E megállapítás mindenképpen arra utal, hogy az Alkotmánybíróság
     állásfoglalását nem lehet teljesen figyelmen kívül hagyni.
        A fenti megoldási alternatívákon kívül még elképzelhető variáció szerint a
     véleményező funkciót meg kellene szüntetni, s helyette alkotmánybírósági jogorvoslatot
     kellene biztosítani. Ez megfelelőnek tűnhet, mégis néhány szempontból problematikus.
     Az alkotmánybírósági jogorvoslattal összefüggésben megjegyzendő, hogy ez is
     ténybírósági funkciót igényelne, s ezt figyelembe véve indokoltabb lenne az
     Országgyűléssel közös, együttdöntési eljárás, pontosabban az alkotmánybírósági vétójog
     bevezetése. Másrészt, a jogorvoslathoz hatékony eszközrendszert kellene kialakítani,
     amely jelenleg – éppen az önkormányzati jogok védelmével összefüggésben – nem áll az
     Alkotmánybíróság rendelkezésére. Az Alkotmány 43. § (2) bekezdése és az Ötv. 3. §-a
     szerint ugyan a helyi önkormányzatok jogaik védelmében az Alkotmánybírósághoz
     fordulhatnak, a testület azonban megállapította, hogy e szabály csak a jogalkotó részére
     adott felhatalmazás – és véleményem szerint jogalkotási kötelezettség is – arra
     vonatkozóan, hogy e rendelkezésből következő konkrét hatásköri és eljárási szabályokat
     megalkossa, melyek alapján az Alkotmánybíróság e feladatának eleget tud tenni210. Ebből
     következően a jogorvoslat valamennyi részletkérdésére hatékony szabály- és
     garanciarendszert kellene kidolgozni, s ennek alapján járhatna el a testület.
     Egyszerűbbnek tűnik azonban az együttdöntési eljárás, illetve az alkotmánybírósági
     vétójog.
         A legszerencsétlenebb viszont az a megoldási mód, mely szerint az Alkotmánybíróság
teljesen kikerülne a feloszlatás folyamatából. Sajnálatos módon az Alkotmány módosításáról
szóló, korábbi, T-3066 számú törvényjavaslat, amely az Alkotmánybíróságra vonatkozó
alkotmányi rendelkezéseket változtatná meg, ezt a megoldási alternatívát tartalmazza. Ezzel
szemben a júniusi határozati javaslat még három variációt sorolt fel. Első, hogy maradjon a
jelenleg hatályos szabályozás. A második változat az Alkotmánybíróság véleményezési jogát
megszüntetni javasolta azzal, hogy helyette garanciaként a jelenlévő képviselők
kétharmadának szavazata kelljen a feloszlatáshoz211. A harmadik variáció a másodiktól
annyiban tért el, hogy a feloszlatáshoz egyszerű többséget javasolt előírni. Megjegyzendő,
hogy az előterjesztő – akkor még – az első változatot támogatta.

1.3.4.3. A hatáskör gyakorlása során született határozatok jellemzői és kritikája

a) Az Alkotmánybíróság viszonya a hatáskör gyakorlásához




209
    Verebélyi Imre: A központi állami szerveknek a helyi önkormányzatokkal kapcsolatos feladat- és hatásköre.
In. Verebélyi Imre (szerk.): Az önkormányzati rendszer magyarázata. (második, átdolgozott kiadás) KJK 1999.
512. o.
210
    Az Alkotmánybíróság megállapítása szerint e rendelkezés alapján nem lehet a testület eljárását igénybe venni.
37/1994. (VI. 24.) AB határozat. ABH 1994, 238, 248-249.
211
    Az Előterjesztés szerint az új önkormányzati képviselő-testület megválasztása egyben garancia is, mert az
állampolgárok dönthetnek az új képviselő-testület összetételéről. Ennek a megoldásnak az önkormányzati
képviselő-testület védelmét jelentő “garancia-értékét” talán nem kell különösebben méltatni.


                                                                                                            183
        A     véleménynyilvánító      hatáskör     gyakorlásának   első   esete   Tiszaderzs
önkormányzatának feloszlatása során történő közreműködés volt, s ezzel összefüggésben a
testület több, elvi jelentőségű megállapítást tett. Az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy e
feladatát csak alkotmányos jogállásával és rendeltetésével összhangban láthatja el. Mivel az
Alkotmánybíróság nem ténybíróság, tehát nincs lehetősége arra, hogy a helyi viszonyokat,
eseményeket, valamint a Kormány véleményét annak helytállósága szempontjából
(felül)vizsgálja, hitelességét áttekintse, a testület nem vizsgálja a Kormány által előadott
tényállításokat, hanem elvi, elvont véleményt nyilvánít arról, hogy a helyi önkormányzat
működése az Alkotmánnyal ellentétes–e.212 Az Alkotmánybíróság szerint „valamely
önkormányzati képviselő-testület működésének hiánya, az Ötv.-nek megfelelő működés tartós
mellőzése, a működőképesség helyreállításának, a működés folytatásának kilátástalansága
ellentétes az Alkotmánnyal”.213 Fontos kiemelni, hogy egy-egy alkotmányellenes intézkedés
vagy tevékenység nem eredményez alkotmányellenes működést; annak megállapításához
törvénysértő intézkedéseknek vagy mulasztásoknak sorozata kell, valamint nyilvánvalónak
kell lennie, hogy a törvényes (alkotmányos) működés helyreállítására nincs más lehetőség.
        Az Alkotmánybíróság a Hódmezővásárhely önkormányzati képviselő-testület
feloszlatásának folyamatában került szembe másodszor e hatáskörével, ebben az ügyben
pedig az ügy körülményei is jóval összetettebbek voltak, mint a tiszaderzsi esetben. Erre
tekintettel indokolt áttekinteni a hódmezővásárhelyi képviselő-testület feloszlatásának
tárgyában hozott határozatot.

b) A tenor (a rendelkező rész) megállapításai

       Az Alkotmánybíróság a 24/2000. (VII. 6.) AB határozatában – véleménynyilvánító
határozati formában – megállapította: „1. …az Alkotmány mind a helyi képviselő-testületet,
mind a polgármestert alkotmányos intézményként szabályozza és védi [Alkotmány 44. § (1)-
(3) bekezdései; 44/B. § (1)-(2) bekezdései]. Erre tekintettel kiemelkedő alkotmányos érdek
fűződik a közöttük lévő közjogi jogviszony zavartalanságához, amiből következik, hogy az
Alkotmány 71. § (1) bekezdése alapján a választópolgárok által közvetlenül megválasztott
polgármestert a helyi képviselő–testület önkényesen nem korlátozhatja feladatai ellátásában.
       2. A helyi önkormányzás zavartalanságának fenntartása, feltételeinek biztosítása a
helyi képviselő–testületnek és a polgármesternek egyaránt alkotmányos kötelessége. Nem tesz
eleget alkotmányos kötelezettségének az a helyi képviselő-testület, amely önkényesen
akadályozza a polgármesteri megbízatás teljesítését. Önkényes akadályozásnak minősül az is,
ha a helyi képviselő-testület nem indítja meg azokat az eljárásokat, amelyeket törvény a helyi
képviselő-testület és a polgármester közötti konfliktusok megoldására rendel.
       3. Nem tekinthető önkényesnek – ennek következtében alkotmányellenesnek – a helyi
képviselő–testület működése akkor, ha a helyi önkormányzás zavartalanságának biztosítása
érdekében a testület igénybe veszi a konfliktus feloldására rendelt törvényi eszközöket”214.

c) Az ügy eldöntéséhez figyelembe veendő szempontok

        Az Alkotmánybíróság ebben az esetben lényeges eltérést állapított meg a tiszaderzsi
esethez képest: a testület álláspontja szerint ugyanis más megítélést kíván az, ha az adott
önkormányzat egyáltalán nem működik és ismét mást, ha működik ugyan, de nem
egyértelműen megállapítható módon, alkotmányosan vagy alkotmányellenesen. Mivel a
tiszaderzsi ügyben a működést tanúsító jegyzőkönyvek hiányoztak, az Alkotmánybíróság

212
    1220/H/1992. AB határozat. ABH 1992, 630, 631.
213
    ABH 1992, 630, 631.
214
    ABH 2000, 141.


                                                                                          184
szerint a tényvizsgálat szükségessége fel sem merülhetett215. Ettől függetlenül az
Alkotmánybíróság kinyilvánította, hogy – alkotmányos jogállásából következően –
tényvizsgálatokba a hódmezővásárhelyi ügyben sem bocsátkozik.
        ca) Az Alkotmánybíróságnak az eset eldöntéséhez elsőként a helyi önkormányzás
fogalmát kellett meghatároznia, mivel ez alapvető fontosságú kérdésként jelent meg az ügy
eldöntésekor. A testület kifejtette, hogy a helyi önkormányzás joga a választópolgárok
közösségét illeti meg. Az Alkotmánybíróság szerint a „helyi önkormányzás nem egyéb, mint
a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi
közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása”216. A testület szerint, mivel a
képviselő-testületet a helyi önkormányzás gyakorlására választják meg, ebből következően
mindig ezt illetik meg az önkormányzati feladat- és hatáskörök, még akkor is, ha ezt a törvény
külön nem is emeli ki. Az Ötv.–ből eredően a képviselő-testület e jogát átruházhatja szerveire,
így a polgármesterre is. Az Alkotmánybíróság azonban nyomatékosan felhívta a figyelmet
arra, hogy „a helyi képviselő-testület az átruházást követően is »ura« marad az ügyeknek;
bármikor visszavonhatja az átruházott hatáskört, a polgármester önkormányzati hatósági
hatáskörben hozott döntését – fellebbezés esetén – felülbírálhatja…, bármely ügy intézéséhez
utasítást adhat”217. A testület hangsúlyozta, hogy „a polgármester »saját jogon« kapott
önkormányzati feladat– és hatásköre – de lege lata – nem jelentős az Alkotmány 42. §-.ában
írt helyi önkormányzás megvalósítása tekintetében”218.
        cb) Az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy a képviselő-testület és a polgármester
közötti viszony megromlása természetszerűleg konfliktushelyzetet eredményez. Mivel
mindkét szerv alkotmányos szervnek tekinthető, melyek Alkotmányból eredő feladatokat
látnak el, alkotmányos kötelezettség a közöttük fennálló együttműködési kötelezettségnek
eleget tenniük. Ebbe az is beletartozik, hogy a konfliktus kezelésére és feloldására alkalmas
eszközöket kellő időben, tehát késlekedés nélkül igénybe kell venniük.
        A kellő idő fogalma szükségessé tesz néhány megjegyzést. E határozatban is
tettenérhető az Alkotmánybíróságnak az a törekvése, hogy a kellő idő határozatlan
fogalmának körülírását, tartalmi pontosítását elvégezze. A testület kifejti, hogy „a helyi
képviselő–testület és a polgármester közötti konfliktus megoldása érdekében a megalapozott
döntés kialakításához szükséges és elégséges időben hozott döntés tekintendő az »ésszerű
időben« meghozott döntésnek”219. Az Alkotmánybíróság, bár fogalmi pontosítást szeretett
volna elérni, a határozatlan fogalom helyett ugyancsak határozatlan fogalmat alakított ki,
mivel ebben az esetben a „szükséges és elégséges” idő kifejezéssel helyettesítette az „ésszerű
időt”, ami egy cseppet sem tekinthető pontosabbnak vagy jobban megfoghatónak. Másrészt
viszont érthető, hogy határozatainak a politika szereplői által történő gyakori, szándékos
félreértelmezése miatt minden egyes – normális esetben akár magyarázatot sem igénylő –
fogalom meghatározását, pontosítását, körülírását szükségesnek tartja, illetve tartotta az
Alkotmánybíróság.
        cc) Az Alkotmánybíróság a konfliktus kezelésével összefüggésben lényegében kettős
követelményt állított fel: egyrészt, a helyi képviselő–testületnek meg kell indítania a
konfliktus kezelésére és megszüntetésére alkalmas eljárásokat, másrészt, amennyiben
megindította ezeket, előtérbe kerül az eljárás minél előbbi, ésszerű határidőn belüli
lezárásának követelménye. Amennyiben a képviselő-testület nem indítja meg „ésszerű
időben” a konfliktuskezelő eljárásokat, megszegi alkotmányos kötelezettségét, ebből
következően pedig felelősségre vonása indokoltnak tekinthető. Ez a késlekedés ugyanis

215
    ABH 2000, 141, 146.
216
    ABH 2000, 141, 147.
217
    Uo.
218
    ABH 2000, 141, 148.
219
    ABH 2000, 141, 149.


                                                                                           185
„önkényes, alkotmányellenes”. Ugyancsak önkényes az Alkotmánybíróság szerint az is, ha
ésszerű indok nélkül nem zárja le a fegyelmi eljárást késedelem nélkül. Ezt a feltételt külön
határidő tűzése nélkül is figyelembe kell venni.
        cd) Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a helyi képviselő–testületnek és a
polgármesternek is alkotmányos kötelessége, hogy a helyi önkormányzás zavartalanságát
fenntartsa. Ebből ered, hogy a polgármesternek is elő kell segítenie a konfliktus mielőbbi
rendezését. Ez egyértelműen következik abból az alkotmányos követelményből, hogy az
állami szerveknek működésük során együtt kell működniük egymással 220. Amennyiben „a
konfliktus feloldásában ugyancsak aktív közreműködésre köteles polgármester maga is
bizonyíthatóan és tevőlegesen közrehat abban, hogy a helyi képviselő–testület »ésszerű
határidőben« nem tudja lezárni az eljárást, úgy ez az eljárás olyan elhúzódásának számít,
amelyért a helyi képviselő–testület nem tehető felelőssé, azaz annak önkényes,
alkotmányellenes működése nem állapítható meg”221. Tehát amennyiben a polgármester
hibája is szerepet játszik az eljárás elhúzódásában, az ebből eredő késedelemért a képviselő-
testület felelőssége nem állapítható meg. Az Alkotmánybíróság kifejtette: „nem tekinthető
ugyanakkor önkényesnek – ennek következtében alkotmányellenesnek – a helyi képviselő-
testület működése akkor, ha a helyi önkormányzás zavartalanságának biztosítása érdekében a
testület igénybe veszi a konfliktus megoldására rendelt törvényi eszközöket”222.
        Az Alkotmánybíróság szerint a konfliktushelyzet hátterében a képviselő-testület
alkotmányos és alkotmányellenes működése egyaránt állhat, s ennek megítélésében döntő
szerepet kap, hogy bármelyik szervnek kimutatható-e az Alkotmányba (törvényekbe) ütköző
magatartása.
        ce) A testület szerint „önmagában sem az Alkotmány, sem az Ötv. egyetlen
rendelkezésébe sem ütközik az az eljárás, amelynek során valamely helyi képviselő-testület –
élve a törvényekben kapott felhatalmazásokkal – a szerinte törvénysértéseket bizonyíthatóan
elkövető polgármesterét felfüggeszti az állásából. Minthogy azonban ez utóbbi
munkavégzésének akadályozása – konkrét okától függetlenül – ellehetetleníti a helyi
képviselő-testület munkájában, s azon keresztül a helyi önkormányzás gyakorlásában való
részvételét, jelentősége van annak, hogy feladatellátásának – helyi képviselő-testület általi –
akadályozása a képviselő–testület önkényes, alkotmányellenes magatartására vezethető–e
vissza”223. Megállapítható tehát, hogy a képviselő-testületnek meghatározott esetekben
Alkotmányban biztosított joga a polgármester felfüggesztése, ez azonban nem vezethető
vissza a képviselő-testület alkotmányellenes, felróható magatartására. Ez utóbbi eset ugyanis
a joggal való visszaélés tipikus példája lenne. Ez indokolja, hogy az Alkotmánybíróság szerint
e körülményt kiemelkedő jelentőségű szempontként kell(!) az Országgyűlésnek figyelembe
vennie. A konfliktus kezelésére alkalmas eljárások megindítása és lezárása is csak a szükséges
időtartam felhasználásával járhat. Ebből következően az ilyen eljárások lezárása sem
késlekedhet megfelelő indok nélkül.
        Az Alkotmánybíróság azonban érezhetően az Országgyűlésre bízta – bár, mint a
későbbiekben látható lesz, nem teljesen szabadon –, hogy konfliktus kezelésére alkalmas
eszközök közül melyiket veszi igénybe, s hogy azonnal a „legerősebb” eszközhöz, a
feloszlatáshoz nyúl-e. A testület megállapítása szerint „az Országgyűlést illeti meg a
képviselő-testület jogkörei alkotmányellenes, önkényes gyakorlásának, az alkotmányellenes
működés egyedi, esetenkénti megállapításának a joga. A legfelsőbb államhatalmi-
népképviseleti szervnek azonban ezzel a – végső soron akár a helyi képviselő-testület

220
    8/1992. (I. 30.) AB határozat, valamint 52/1997. (X. 14.) AB határozat.
221
    ABH 2000, 141, 150.
222
    Uo.
223
    ABH 2000, 141, 148. Az Alkotmánybíróság szerint ez utóbbira csak közelebbi tényvizsgálatok (s az ezeken
alapuló fegyelmi vagy bírósági eljárások) deríthetnek fényt.


                                                                                                      186
feloszlatását eredményező, politikai felelősségével terhelt – döntési jogával mindaddig nem
indokolt élnie, amíg a konfliktuskezelésre rendelt más jogintézmények is rendelkezésre
állnak”224. Ennél a párhuzamos indokolás jóval erőteljesebben fogalmaz. Kiss László szerint
ugyanis a hatalommegosztás elvével ellentétben állna, ha az Országgyűlés más
konfliktuskezelő eszközök igénybe vételét mellőzve, azonnal a feloszlatáshoz nyúlna, mivel
ez a parlamentet a hatalommegosztás másik szereplőjével szemben indokolatlan
túlhatalomhoz juttatná. Később azonban a határozat indokolása is markánsabbá válik. A
testület véleménye szerint ugyanis „amíg a belső viták nem eredményezik a »helyi
önkormányzás« Alkotmány 42. §–ában és 44/A. §–ában írt, alapjog-értékű hatáskörei
gyakorlásának ellehetetlenülését, pusztán a képviselő-testület és a polgármester közötti
kapcsolat – akár tartós – megromlása sem eredményezheti önmagában a helyi képviselő-
testület feloszlatását”225. Ezen túl az Alkotmánybíróság megfogalmazásában „az
Országgyűlésnek kell egyedileg, az összes körülményt mérlegelve megvizsgálnia, hogy
milyen okokra lehet visszavezetni a polgármester munkájának tartós akadályozását. Végső
eszközként megoldást kereshet a helyi képviselő-testület feloszlatásában is, amelyre azonban
csak azt követően kerülhet sor, ha egyértelműen bizonyossá vált, hogy a helyi képviselő-
testület önkényes magatartása (alkotmányellenes működése) vezetett el a kapcsolat
megromlásához. Az Alkotmány 19. § (3) bekezdése l) pontjában biztosított – helyi képviselő-
testület feloszlatási – jogával az Országgyűlés csak akkor élhet, ha a helyi képviselő-testület
működése ellentétes az Alkotmánnyal”226 (kiemelések szerzőtől). Az alkotmányellenes
működés megállapítása viszont kétséget kizáróan az Alkotmánybíróság feladata. A testület
tehát burkoltan megfogalmazta döntésében, hogy ebben az esetben is elvárja határozatának
kötelező erejűként való kezelését és elfogadását.
        cf) A polgármesteri intézmény „jogállását” tekintve az Alkotmánybíróság kifejtette,
hogy „nem válik a helyi képviselő-testület működésképtelenné pusztán azáltal, hogy a
polgármester – bármely okból – feladatát tartósan nem láthatja el, következésképpen
mindazokat az önkormányzati alapjogokat képes gyakorolni, amelyeket az Alkotmány 44/A.
§–a biztosít a számára. Ezeket az alapjogokat a »helyi önkormányzás« jegyében, a lakosság
érdekében gyakorolja, s mindaddig, amíg e folyamatos feladatellátásának jogszerűsége
bizonyítható, működése alkotmányosnak minősíthető”227. E tartósság azonban nem vezethet a
polgármesternek a megválasztása teljes időtartamára történő felfüggesztéséhez.
        Végső következtetésként állapította meg az Alkotmánybíróság: „a helyi képviselő-
testület működése alkotmányellenesnek tekinthető akkor, ha a polgármestert önkényesen
akadályozza megbízatásának teljesítésében. Önkényes akadályozásnak minősül az, ha a helyi
képviselő-testület nem indítja meg azokat az eljárásokat, illetőleg nem veszi igénybe azokat
az eszközöket, amelyeket törvény a helyi képviselő-testület és a polgármester közötti
konfliktusok megoldására rendel. Ezen túlmenően a helyi önkormányzati képviselő-testület
működésének hiánya, az Alkotmánynak, az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdése e) pontja
alapján megalkotott törvény keretei között kiadott szervezeti és működési szabályzatnak
megfelelő működés tartós mellőzése, a működőképesség helyreállításának, a működés
folytatásának kilátástalansága ellentétes az Alkotmánnyal. Azaz: mindezek sértik a
választópolgárok közösségének a helyi önkormányzáshoz való jogát”228.

1.3.4.4. A párhuzamos indokolás érvelésrendszere


224
    ABH 2000, 141, 150.
225
    ABH 2000, 141, 151.
226
    Uo.
227
    Uo.
228
    ABH 2000, 141, 151-152.


                                                                                           187
        A határozathoz az ügy előadó alkotmánybírája, Kiss László párhuzamos indokolást
csatolt, melyben több tekintetben a testületétől határozottabb nézetet képvisel. Véleménye
szerint a tényvizsgálatok mellőzése önmagában nem indokolja, hogy az Alkotmánybíróság az
ügy összefüggéseit ne bontsa ki alaposabban, s „bizonyos – az ügy elbírálása szempontjából –
súlyponti elemeket erőteljesebben hangsúlyozzon…”229. Kiss László szerint „e viszonylag
tágabb hatásköri önmeghatározást indokolná a védendő alkotmányos érték súlya (»helyi
önkormányzáshoz való jog«), amelyhez megfelelő keretül szolgálna a »véleményező
határozat«, amely e jellegénél fogva szinte felkínálja az összefüggések szélesebb
keresztmetszetű bemutatását”230. Az alkotmánybíró szerint véleményező határozat esetében az
indítványhoz kötöttség követelményét nem lehet szorosan vagy megszorítóan értelmezni,
valamint ebből következően ”itt a szó szoros értelmében véve olyan precedens
megkonstruálásáról van szó, amely megnyugtatóan szolgálná (szolgálhatta volna) a hasonló
konfliktusok feloldásában érintettek elvárásait”231. A párhuzamos indokolás a következő
elemek hangsúlyozását tartotta fontosnak.

a) A helyi képviselő–testület feloszlatása rendeltetésének meghatározása, tartalmi elemeinek
kibontása

        A párhuzamos indokolás szerint „valamely helyi képviselő-testület feloszlatásának a
rendeltetése az, hogy az önkormányzati működés egészének lehetetlenné válása esetén a
legfelsőbb államhatalmi-népképviseleti szerv beavatkozása révén az önkormányzat ismételten
működésképessé váljon”232. Eszerint „a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV.
törvény preambulumában az Országgyűléssel szemben megfogalmazott az az elvárás,
miszerint »elismeri és védi a helyi közösségek önkormányzáshoz való jogait«, megköveteli,
hogy a legfelsőbb államhatalmi-népképviseleti szerv az összes rendelkezésére álló eszközzel
óvja és biztosítsa a helyi önkormányzás jogát és annak tényleges érvényesülését. Ezzel
ellentétben állna233, ha a törvényhozó hatalom az egyébként rendelkezésére álló
konfliktuskezelést lehetővé tévő intézmények mellőzésével, már első intézkedésként a
feloszlatás eszközéhez nyúlna. E jogkörének a még rendelkezésre álló, megelőző eljárási
lehetőségek figyelembevételét nélkülöző, szinte korlátlan, szabad belátása szerinti
gyakorolhatósága az Országgyűlést a hatalommegosztás rendjén belüli – alkotmányos
indokokkal nem igazolható – túlhatalomhoz juttatná az egyébként helyi közügyekben
autonóm önkormányzatokkal szemben. Márpedig a hatalmi ágak elválasztása következtében
nincs az Országgyűlésnek alárendelt hatalmi ág”234. Némileg pontosíthatónak érzem a fenti
megállapítást, mivel a szöveg nyelvtani értelmezéséből az következik, hogy a párhuzamos
indokolás az Ötv. preambulumából következő elvvel tartja ütközőnek az Országgyűlés
túlhatalmát, a hatalommegosztás alkotmányos elve viszont magából az Alkotmányból ered. A
félreérthetőség miatt erre nem felesleges utalni.

b) A helyi önkormányzat alkotmányos működését jelentő kritériumok

       A párhuzamos indokolás szerint a helyi önkormányzat alkotmányos működésének
főbb elemei nagy biztonsággal meghatározhatók. Így az Alkotmány felhatalmazása alapján

229
    ABH 2000, 141, 154.
230
    Uo.
231
    Uo.
232
    Uo.
233
    A többségi indokolás megfogalmazásában “nem indokolt” ehhez az eszközhöz nyúlni, csak végső esetben.
234
    ABH 2000, 141, 154-155., valamint 41/1993. (VI. 30.) AB határozat. ABH 1993, 293, 294. Kiemelések
tőlem.


                                                                                                   188
hozott törvény keretei között megalkotott szervezeti és működési szabályzatnak megfelelően
működő helyi képviselő-testület esetében nem lehet szó sem a működés lehetetlenségéről,
sem a működés folytatásának kilátástalanságáról. „A helyi önkormányzat alkotmányosan
működik mindaddig, amíg képes biztosítani a képviselő-testület tervszerű ütemezés szerinti
üléseinek jogszerű összehívását, vezetését és működését; azaz amíg rendszeresen,
folyamatosan és jogszerűen gyakorolja az Alkotmányból, az Ötv.-ből, valamint a számára
hatásköröket megállapító törvényekből, a helyi önkormányzat rendeleteiből és a Szervezeti és
Működési Szabályzatából fakadó kötelező és önként vállalt feladatait és hatásköreit”235.
Ennek kibontása a párhuzamos indokolás alapján a következő: ha a működő helyi
önkormányzat szabályszerűen elfogadott költségvetéssel rendelkezik, a helyi képviselő-
testület önkormányzati rendeletet alkot, határozatot hoz, bizottságait folyamatosan működteti,
kötelezettséget vállal, folyamatosan gyakorolja intézményirányítási hatáskörét, él kinevezési
jogkörével, rendszeresen és folyamatosan meghozza a településüzemeltetéssel és a
településfejlesztéssel kapcsolatos döntéseket, akkor alkotmányosan működik. Ezeket az
összetevőket Kiss alkotmánybíró alkotmányos követelményként is indokoltnak látta volna
rögzíteni, s ezzel zsinórmértéket adni „azoknak a jövőben keletkező konfliktusoknak a
kezeléséhez, amelyek az imént jelzett, helyi önkormányzást kifejezésre juttató testületi
működést zavarják”236.
        Ez a megfogalmazás és a definíció véleményem szerint is indokolt, azonban
akadhatnak olyan esetek is, melyek során az nem alkalmazható a maga teljességében.
(Természetesen azonban nem is lehet felsorolni az alkotmányos önkormányzati működés
valamennyi elemét és azok variációit, ezért örvendetes, hogy legalább a párhuzamos
indokolás próbál „fogódzót” nyújtani a problémák kezeléséhez.) Amennyiben ugyanis a helyi
képviselő-testület működésében zavarok támadnak, valószínűleg ezek úgy jelentkeznek, hogy
a felsorolt funkciók közül néhánynak eleget tesz a képviselő-testület, míg néhánynak nem.
Nehezen lehetne tehát megfogalmazni, hogy a felsorolt követelmények melyikének való
megfeleléskor alkotmányos még a képviselő-testület működése és mikor nem. Az
nyilvánvaló, hogy a fenti követelményrendszer taxatív felsorolásként nem fogható fel.
Egyértelmű ugyanis, hogy nem válik önmagában attól alkotmányellenessé a képviselő-testület
működése, hogy nem él például a kötelezettségvállalási jogával. Azonban a felsoroltak közül
valóban több olyan, „hangsúlyosabb” feladat van, amelynek el nem látása az
alkotmányellenes működés (nem működés) határát érinti, esetenként át is lépi. Mivel ez
azonban csak a konkrét helyzet ismeretében ítélhető meg (elképzelhető ugyanis, hogy csak
néhány tárgykörben hoz határozatot a képviselő-testület, csak néhány bizottságot állít fel a
kötelezően felállítandók közül, stb.), nem lehet jogszabályi tételnek megfelelő elvontsággal
megfogalmazni az alkotmányos működés követelményeit, mert a megfogalmazásban
foglaltaknak csak meghatározott része nem teljesítésével még nem feltétlenül következik be
alkotmányellenes működés. Bármely felsorolt funkció, feladat gyakorlásában is lehetnek
fokozatok, tehát nem csak horizontálisan kell vizsgálni azok teljesítését (a feladatok
összességét tekintve), hanem vertikálisan is (egy-egy feladatot a megvalósulás intenzitásában,
teljességében, átfogóságának kiterjedtségében stb.).
        Mindezeket az Országgyűlésnek kell mérlegelnie a feloszlatáskor, állást foglalva arról,
hogy az alkotmányos működés elemei vannak-e túlsúlyban. Ez azonban azzal a veszéllyel jár,
hogy a parlament az Alkotmánybíróság állásfoglalásától eltérve hoz végleges döntést. Ebből
is látható, hogy a feloszlatás jelenlegi szabályozási módja csak úgy biztosíthat megfelelő
védelmet, ha az alkotmánybírósági vélemény alkotmányossági kérdésben a lehető legkisebb
mozgásteret, mérlegelési lehetőséget nyújtja az Országgyűlésnek. Ez természetszerűleg csak a
döntés kötelezősége mellett valósulhat meg.
235
      ABH 2000, 141, 155.
236
      Uo.


                                                                                           189
c) A polgármesteri tisztség akadályozásának hatása a helyi önkormányzás megvalósulására

        A határozat helyesen mutat rá arra, hogy a polgármester alkotmányos helyzetének
megállapításakor döntő szerepe van az őt megillető hatásköröknek. A helyi képviselő-
testülethez való viszonyát, s e viszonynak az Alkotmány 42. §–ában írt helyi
önkormányzáshoz való kapcsolódását, alkotmányossági szempontú relevanciáját döntően az
Alkotmány és az Ötv. által számára biztosított hatáskörök ismeretében lehet megállapítani, s
ennek eredményeként lehet állást foglalni abban a kérdésben is, vajon a polgármesteri tisztség
ellát