Economia e diritto pubblico
1) Quando è efficiente che la proprietà o la gestione di un bene siano pubbliche?
Efficienza dell’intervento pubblico
• In alcuni casi (c.d. fallimenti del mercato) è più efficiente che un bene o un servizio sia di proprietà pubblica o che sia fornito da un’impresa pubblica: beni non rivali e non escludibili come la difesa e la giustizia; servizi caratterizzati da rilevanti asimmetrie informative come la sanità; servizi caratterizzati da rilevanti esternalità positive come l’istruzione; servizi a rete il cui mercato ha la forma di un monopolio naturale e solo l’impresa pubblica è in grado di applicare P=MC come elettricità, gas, telecomunicazioni.
I problemi dell’intervento pubblico (A: 3.2)
i) Scarsi incentivi ai dipendenti e ai manager: non c’è timore della perdita del posto o della competizione e quindi c’è scarso impegno. ii) Influenza del clientelismo: dipendenti e manager scelti per motivi diversi dal merito e quindi poco capaci. iii) Scarsa innovazione: non c’è competizione e quindi non c’è bisogno di adottare le migliori tecnologie produttive e di programmare bene gli investimenti. Conseguenze di i), ii) e iii): • costi di gestione troppo elevati, bassa produttività. • incrementi di tassazione e/o di (maggiore deficit e debito pubblico). spesa pubblica
Proprietà e impresa pubblica e Costituzione
• La Costituzione afferma che: “La proprietà è pubblica o privata. I beni economici appartengono allo Stato, ad enti o a privati” (art. 42, comma 1). “A fini di utilità generale la legge può riservare originariamente o trasferire (…) allo Stato, ad enti pubblici (…) determinate imprese (…), che si riferiscano a servizi pubblici essenziali o a fonti di energia o a situazioni di monopolio ed abbiano carattere di preminente interesse generale” (art. 43 Cost.).
Proprietà e impresa pubblica e Costituzione
• Osserviamo che: l’art. 43 Cost. prevede in generale la possibilità dell’intervento pubblico ai fini dell’utilità generale, cioè del benessere sociale; l’art. 43 prevede in particolare l’intervento pubblico nel caso di monopolio naturale, in linea con le indicazioni dell’analisi economica. • Quindi, queste norme appaiono ragionevoli alla luce dell’analisi economica, dato anche il loro carattere generale e programmatico.
Evoluzione storica dell’intervento pubblico in Italia (A.:3.4.1)
• Negli anni 50-70 rilevante presenza pubblica nel settore industriale (IRI), dell’energia (ENI, ENEL) e bancario. • La teoria del monopolio naturale e l’art. 43 Cost. vengono applicati per la nazionalizzazione dell’ENEL (1962). • Dagli anni ’80 in poi prevale l’idea che l’impresa privata sia sempre più efficiente anche se il caso inglese NON dimostra questo risultato. • Durante gli anni Novanta vengono quindi realizzati smobilizzi e privatizzazioni di imprese precedentemente pubbliche di importanza nazionale.
Le privatizzazioni degli anni Novanta (A:.3.4.2; A: 3.4.3)
• Due tipologie: smobilizzi: vendite di pacchetti azionari senza cessione del controllo (ENI, ENEL) per un valore complessivo di circa 108 mila miliardi di lire; privatizzazioni vere e proprie: vendite di pacchetti azionari di controllo o vendite totali per un valore complessivo di 90 mila miliardi di lire. • Risultati: sviluppo mercato finanziario; minor deficit e debito pubblico; pochi incrementi di efficienza: i monopoli pubblici sono diventati monopoli privati.
La nuova frontiera: i SPL
• Oggi è in discussione la possibilità di privatizzare le imprese di gestione dei servizi pubblici locali (SPL). • Ultimo provvedimento legislativo: art. 23bis l. 133/2008 consente per gli SPL a rilevanza economica alternativa tra gestione privata assegnata con gara e gestione pubblica in-house. • La gestione in-house può essere scelta solo se sussistono motivate ragioni di carattere economico o produttivo, che vanno documentate dall’Ente Locale all’AGCM.
Gestione pubblica o privata? Il caso dell’acqua
• Il servizio idrico è gestito solitamente a livello locale. • In passato era affidato ad aziende speciali di proprietà comunale. • Con la legge Galli (136/1994) è stata avviata una ristrutturazione del settore idrico. • Oggi esistono diversi modelli di gestione: imprese di proprietà interamente pubblica, con azioni divise tra più comuni; imprese miste a controllo pubblico ma con partecipazioni private di minoranza; imprese totalmente private cui il servizio idrico viene affidato in concessione tramite procedure di gara. • Nella maggioranza dei casi le imprese hanno la forma giuridica di spa.
Gestione pubblica o privata? Il caso dell’acqua
• Il servizio di fornitura dell’acqua è caratterizzato da: economie di scala in determinati ambiti territoriali (cd ATO, ambiti territoriali ottimali, nella legge Galli) dove è efficiente che ci sia una sola rete di distribuzione; necessità di fare continui investimenti sulla rete, di evitare sprechi e garantire la qualità del servizio fornito; • Dal lato della domanda: esistono diverse domande di acqua: per usi residenziali, per usi agricoli, per usi industriali. E’ quindi necessaria un’attività di programmazione attenta da parte del fornitore; per molte famiglie, l’acqua è un bene necessario, consumato da tutti la cui domanda è quindi rigida (il consumo diminuisce poco se il prezzo aumenta). Quali di queste caratteristiche suggeriscono una gestione pubblica e quali suggeriscono una gestione privata?
Riassumendo
Quando è efficiente che la proprietà o la gestione di un bene siano pubbliche? • Quando i benefici della proprietà e della gestione pubblica superano i suoi costi. • E’ quindi ragionevole che un sistema giuridico preveda la possibilità di avere beni o imprese di proprietà pubblica. • Il ricorso a questa possibilità dovrebbe essere valutato in modo non ideologico e analizzando i singoli casi, tenendo conto anche dell’equità.
Economia e diritto pubblico
2) Quando è ragionevole limitare la libertà di iniziativa economica privata? Come va attuata tale limitazione?
Inefficienza della libera iniziativa privata
• In alcuni casi è efficiente limitare la libertà di iniziativa privata : il mercato non è concorrenziale e la libertà di iniziativa dei privati ridurrebbe il benessere sociale come nel caso di alcuni monopoli o oligopoli; vi sarebbe un eccesso di consumo a causa di esternalità negative, come nel caso dell’inquinamento; l’accesso non controllato potrebbe ridurre la qualità dei servizi forniti (istruzione o la sanità); si potrebbero verificare asimmetrie informative come nel caso dei servizi finanziari.
Limiti all’iniziativa privata nella Costituzione
• La Costituzione afferma che: “L’iniziativa economica privata è libera” (art. 41, 1) ma anche che “Non può svolgersi in contrasto con l'utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana.” (art. 41, 2). Queste disposizioni appaiono ragionevoli, dato che esistono casi in cui la stessa analisi economica consiglia di limitare la libertà di iniziativa economica.
Gli strumenti per la limitazione della libera iniziativa privata
• Per limitare i monopoli e gli oligopoli: legislazione antitrust; regolamentazione del prezzo massimo; procedure di gara (aste). • Per assicurare un determinato livello di qualità: limitazioni alla libertà di entrata su determinati mercati. • Per rimediare alle asimmetrie informative: regolamentazione ad hoc. • Per ridurre le esternalità negative: regolamentazione e tassazione correttiva.
Gli strumenti per la limitazione della libera iniziativa privata (A.:4.1)
• Questi strumenti sono spesso gestiti da autorità amministrative indipendenti anche dette authority. • Ragioni: la gestione di questi strumenti richiede competenze specifiche; l’importanza degli interessi in gioco richiede indipendenza da tutte le parti coinvolte. • Problemi: scuola della public choice: la “cattura” dei burocrati da parte dei gruppi di interesse; le asimmetrie informative non vengono eliminate; costi amministrativi ed esigenze di coordinamento UE.