Un Panorama de las finanzas p�blicas by 0sQ77ep

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									I Curso-Seminario de Federalismo Fiscal y descentralización
2-13 de agosto de 2004




                  Un Panorama de las finanzas públicas




                                               Ricardo Martner
                                               Area de Políticas Presupuestarias y
                                               Gestión Pública
                                               ILPES, CEPAL, Naciones Unidas1
Mapa Conceptual de las Innovaciones Presupuestarias

                    Objetivos
                                     Objetivos Básicos         Instrumentos
                   Estratégicos

                                   Preservar la solvencia       Marco de
                                     del Sector Público       Programación
                    Objetivos                                  Plurianual/
                 Macroeconómicos                              Evaluación de
                                   Estabilizar la Demanda        Riesgos
                                          Agregada              Fiscales

    Tipos de                       Eficiencia Distributiva:    Medición de
                                    asignar recursos de        Resultados/
  innovaciones     Objetivos de
                                      acuerdo con las
                    Políticas                                 Evaluación de
    según los                            prioridades
                                     gubernamentales           Programas
    objetivos
                                                              Indicadores de
                                   Promover la eficiencia
                   Desempeño                                   Desempeño/
                                        técnica con
                  Operacional y                                Convenios de
                                       Participación
                  Accountability                                 Gestión/
                                        Ciudadana
                                                              Externalización
                                                                       2
      PANORAMA DE LA GESTIÓN PÚBLICA

 Parte A: LAS FINANZAS PÚBLICAS
      •   visión de conjunto
      •   ingresos públicos
      •   gasto público
      •   descentralización fiscal
      •   deuda pública
      •   saldo público y ciclo macroeconómico

 Parte B: LAS INNOVACIONES PRESUPUESTARIAS
      • reglas macro-fiscales
      • políticas contra-cíclicas
      • transparencia, sistemas y pasivos contingentes
      • participación ciudadana y presupuesto
      • gestión pública por resultados


                                                         3
     PANORAMA DE LA GESTIÓN PÚBLICA

 Parte A: LAS FINANZAS PÚBLICAS
         visión de conjunto




                                      4
           América Latina: Ingresos y gastos del Gobierno central
                               (1950-2002)
                       promedio simple, % de PIB

           30
                         Gastos
           25
                         Ingresos

           20
% de PIB




           15


           10


           5
           1950   1955   1960       1965   1970   1975   1980   1985   1990   1995   2000



Fuente: OXLAD para serie 1950-1989, ILPES para serie 1990-2002

                                                                                            5
 América Latina: Evolución del Gobierno Central
 Cuando la base de comparación es 1990:
                       El aumento es generalizado;
                       Y más intenso cuanto menor el punto de partida
                        15
                                                                  Promedio (1990): 16.9% de PIB

                                        Py
                                                            Bo
                                   Co
                        10
   Cambio (1990-2002)




                                                             Uy
                                                       Ec

                         5                       Rd
                                        Ar                                 Cl
                                                        Cr
                                       Gt                            Br         Hn
                                                       Sv
                                                                    Pa                  Ve
                         0                  Ht                       Mx

                                                                       Pe                               Ni

                        -5
                             5    10                  15              20           25         30   35        40
                                                                 Gasto público / PIB (1990)
                                                                                                                  6
 América Latina: Evolución del Gobierno Central
 Cuando la base de comparación es 1980:
                       El aumento se circunscribe a los países de menor tamaño inicial;
                       Para los demás, el alza de los noventa es sólo recuperación

                       15
                                                                   Promedio (1980): 19.8% de PIB
                                        Py
                       10
                                               Ec                  Bo
                                             Co
  Cambio (1980-2002)




                        5                                               Ve
                                                         Mx                  Uy                        Ni
                                                               Br             Hn
                        0                     Ar
                                                         Rd
                                              Gt    Sv        Pe                             Cl
                        -5
                                                              Ht                        Cr
                       -10
                                                                                                       Pa
                       -15
                             5     10         15              20                   25             30        35
                                                Gasto público / PIB (1980)

                                                                                                                 7
                                           Evolución del Estado (1990-2001) según
                                                           cobertura institucional
                                                                           Gasto público en porcentaje de PIB           Variación respecto a 1990 en puntos de
                                                                                         (2001)                                           PIB

                                                                                                            Sector                                           Sector
                                                                        Gobierno       Gobierno         público no        Gobierno     Gobierno          público no
                                                                          central       General         financiero          central     General          financiero

                                                    Argentina                  18.2          22.7 1/            32.6            6.4          2.4                5.3
                                                    Bolivia                    28.1          30.8               32.8           10.6          8.9               -2.4
                                                    Brasil                     20.2          39.1                 ...           1.5         -0.5    2/           ...
                                                    Chile                      23.5          25.4               35.6            3.3          3.9               -2.1
                                                    Colombia                   20.0            ...              39.3           10.5           ...              18.3
                                                    Costa Rica                 16.6          25.5               25.1            1.7          4.0               -0.3
                                                    Cuba 6/                      ...         49.6                 ...            ...       -18.5                 ...
                                                    Ecuador                    23.4            ...              25.6            9.0           ...              -0.7
                                                    El Salvador                15.6          18.2               18.6            1.2          2.2                1.7
                                                    Guatemala                  12.9          15.1                 ...           2.7          3.8    3/           ...
                                                    Haití                      10.1            ...                ...          -1.4           ...                ...
                                                    Honduras                   26.0            ...              36.3            3.3           ...               0.3
                                                    México                     18.9          18.6               22.7           -1.8         -3.4    4/         -4.9
                                                    Nicaragua                  38.8          44.5               46.1            2.8          7.0                6.9
                                                    Panamá                     20.7            ...              30.7            2.7           ...               3.5
                                                    Paraguay                   22.0            ...              34.1           11.3           ...              14.1
                                                    Perú                       17.3          19.4                 ...          -1.9         -1.4                 ...
                                                    Rep. Dominicana            16.3            ...                ...           3.8           ...                ...
                                                    Uruguay                    24.2          38.6                 ...           8.1          0.9    5/           ...
                                                    Venezuela                  24.5            ...              31.1           -0.5           ...              -3.6

                                                    América Latina             20.9          30.5               31.6            3.9          5.1                3.0


Fuente: CEPAL. Notas: 1/ corresponde al sector público nacional no financiero para el período 1993-2001. 2/ corresponde al período 1998-2000. Ultimo dato
disponible: 2000. 3/ corresponde al período 1995-1999. Ultimo datos disponible: 1999. 4/ corresponde al período 1990-1998. Ultimo datos disponible: 1998. 5/
corresponde al período 2000-2001. 6/ Según CEPAL (2000): "Es difícil caracterizar las cuentas fiscales según los criterios tradicionales entre gobierno central,
gobierno general y sector público no financiero. A título ilustrativo se podría decir que la presentación se acerca al concepto de "gobierno general" excepto que:
no se incluye el pago de interés sobre deuda pública, las cuentas empresariales corresponden a transferencias operacionales, y los gastos de inversión incluyen
                                                                                                                                                            8
tanto la inversión real del gobierno como la que realiza el resto del sector público" (p.152)
               Gasto público según cobertura institucional, %
                 Argentina                   Chile
                                                       de PIB
35                                                                  40

30                                                                  35
       SPNF
                                                                    30
25
       SPNNF                                                        25
20
       GC                                                           20
15                                                                  15

10                                                                  10

                                                                    5
 5
                                                                    0
 0                                                                  1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
                                                                                       SPNF              GG              GC


                        Colombia                                                              Costa Rica

50
                                                                     30
      SPNF
                                                                     25
40    GC
                                                                     20
30
                                                                     15
20
                                                                     10

10
                                                                         5

0                                                                        0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002         1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

                                                                                       SPNF         GG          GC

                                                                                                                                    9
                     Gasto público según cobertura institucional, %
                                                             de PIB
                              Ecuador                                                                                     México

35                                                                                          30
                                                                                                                   SPNF
       SPNF
                                                                                                                   GC
30                                                                                          25
       GC
25
                                                                                            20
20
                                                                                            15
15
                                                                                            10
10

 5                                                                                           5


 0                                                                                           0
 1990 1991    1992 1993 1994 1995         1996 1997 1998 1999         2000 2001 2002         1990   1991    1992   1993   1994   1995   1996   1997   1998   1999   2000   2001   2002



                             Paraguay                                                                                            Perú

40                                                                                          30
                                                                                                       GG
         SPNF
                                                                                            25
         GG                                                                                            GC
30
         GC                                                                                 20


20                                                                                          15

                                                                                            10
10
                                                                                            5


0                                                                                           0
1990   1991   1992   1993   1994   1995   1996   1997   1998   1999    2000   2001   2002   1990    1991   1992    1993   1994   1995   1996   1997   1998   1999   2000   2001   2002




                                                                                                                                                                           10
   América Latina: Transferencias corrientes, % de
                                               PIB
   14



   12


   10
                     1990-1991
   8                 2001-2002

   6



   4


   2



   0
        Uy 1/   Ec    Gt   Sv    Pe   Hn   Pa   Py   Cr   Ni   Ar   Ve   Co   Bo   Mx   Br   Cl



Fuente: ILPES. Las transferencias corrientes incluyen prestaciones a la seguridad
social. 1/ Uruguay: no incluye previsión social.

                                                                                             11
El sesgo pro-cíclico de la política fiscal
América Latina, 1990-2001

                                                            6
           Cambio en balance global cíclicamente ajustado

                                                                    Política fiscal restrictiva pro-cíclica                        Política fiscal restrictiva contra-
                                                                                                                                                                cíclica
                                                            4                y = -0.2721x - 0.1029
                                                                                    2
                                                                                  R = 0.2133
                                                            2
                       (Porcentaje del PIB)




                                                            0


                                                            -2


                                                            -4


                                                            -6
                                                                                                                               Política fiscal expansiva pro-cíclica
                                                                    Política fiscal expansiva contra-cíclica
                                                            -8
                                                              -12        -10         -8        -6         -4       -2         0         2          4         6            8
                                                                                Condiciones cíclicas (brecha de PIB, como porcentaje del PIB tendencial)




Fuente: Martner y Tromben (2004) sobre la base de datos de la CEPAL. Notas: Sólo se incluyen los episodios en los cuales los valores
absolutos del promedio anual de la brecha de PIB y del promedio anual del cambio en el balance global cíclicamente ajustado son
superiores a 0.25 puntos por dos años o más.

                                                                                                                                                                              12
Comparación Internacional de la Carga Fiscal,
1999-2000 (en porcentajes del PIB)

45
                          41.5
        38.2
40
                          11.4
                                                                                          33.1
35
       10.1                               29.6
30
                                           6.9                                             12.6           21.8      19.3
25
                          15.3                              15.7
20     14.5                                                                                                3.5       1.4
                                           7.6                                  16.6
                                                            0.9
15                                                                              3.0        11.1
                                                            7.0                                            12.6     11.9
10
                                           15.1                                 10.0
       13.6               14.8
5                                                           7.8                             9.4
                                                                                                           5.7       6.0
                                                                                3.6
0
     OCDE (30)          UE (15)           EE.UU.         Sudeste           ALC (19)       Brasil        Argentina   Chile
                                                        Asiático (6)



               Carga tributaria directa            Carga tributaria indirecta          Carga Seguridad Social




                                                                                                        13
Fuente: ILPES-CEPAL, Panorama de las Finanzas Públicas, 2004. Notas: Las cifras de la OECD tienen cobertura de
Gobierno General, al igual que Argentina, Brasil y Chile. El resto tiene cobertura de Gobierno Central.
Carga Tributaria del Gobierno Central por País,
1990-2002 (en % de PIB)

              23%                                         Ni
                                                                    Br
              19%
                                                               Cl
                                             Rd                Hd
              15%
       2002




                                   Co
                                 Bo           Cr
                                              Pe
                                   Ec         Mx
              11%               Gt                             Uy
                                 ES Py
                                  Ar               Pa
                         Ve
                                  Ht
              7%



              3%
                    3%        7%            11%            15%       19%   23%

                                                   1990
                                                                            14
 Fuente: ILPES-CEPAL, Panorama de las Finanzas Públicas, 2004.
Gasto Tributario vs. Recaudación, 2002 (% de PIB)

 8.0
                 6.9                  6.7
 7.0                                                                             6.4

 6.0
                                                               4.8                                4.8
 5.0
                                                      3.7
 4.0

 3.0                                                                       2.6
                               1.8                                                          1.6
 2.0       1.4

 1.0

 0.0
       Argentina (IVA) a/   Brasil (Renta) a/      Chile (Renta) a/     Ecuador (IVA) b/   Perú (IVA) c/

                                            Gasto Tributario     Recaudación
                                                                                                    15
 Fuente: ILPES-CEPAL, Panorama de las Finanzas Públicas, 2004.
Carga y Composición de Ingresos Tributarios en América Latina,
2002 (% de PIB)
 100%

  80%

  60%

  40%

  20%

  0%
                              Rep. Dominicana




                                                                                             Panamá
                                                           Guatemala




                                                                                                                                                                              Colombia
          Haití




                                                                                                                                                   Costa Rica
                                                                                                                  Perú




                                                                                                                                                                                         Chile

                                                                                                                                                                                                 México
                  Nicaragua




                                                                                   Ecuador




                                                                                                                         El Salvador
                                                Paraguay




                                                                                                                                                                                                                        Uruguay
                                                                       Honduras




                                                                                                                                                                                                          Brasil
                                                                                                                                                                    Bolivia
                                                                                                                                       Argentina
                                                                                                      Venezuela




    Comercio y Transacciones Internacionales                                      Renta y Ganancias de Capital                                                  Propiedad
    Generales sobre Bs., y Ss.                                                    Específicos sobre Bs., y Ss.                                                  Otros Directos
    Otros Indirectos                                                              Contribuciones Seg. Social

                                                                                                                                                                                                                   16
 Fuente: ILPES-CEPAL, Panorama de las Finanzas Públicas, 2004.
         América Latina: Productividad del IVA, 2002
  80.0
  70.0
  60.0
  50.0
  40.0
  30.0
  20.0
  10.0
   0.0


                                                                                             Rep. Dominicana
                                                   Panamá



                                                                        Colombia




                                                                                                                                     Guatemala
                                                                                                               Costa Rica




                                                                                                                                                                                     Chile
                                Perú
           México




                                       Nicaragua




                                                                                                                                                                                                       Ecuador
                                                                                                                                                            El Salvador
                                                                                   Uruguay




                                                                                                                                                                          Honduras
                                                                                                                                                 Paraguay
                                                                                                                            Brasil




                                                                                                                                                                                             Bolivia
                                                            Argentina
                    Venezuela




                                                                                       Prom . AL (36.8)

Fuente: ILPES, CEPAL, sobre la base de cifras oficiales de cada país.
Notas: Las cifras de Argentina incluyen ingresos por IVA coparticipados y en Brasil se refieren a recaudación     17
estadual. Los datos de Perú y Panamá corresponden al año 2000 y los de Colombia, El Salvador y Venezuela al 2001.
      Recaudación y Sector Informal (% PIB)




Fuente: Estudios Económicos BBVA Bancomer con datos de SHCP y OCDE (2000p).   18
La deuda pública
   70


   60


   50

   40


   30


   20


   10


   0
        1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

                   Gobierno central          Sector público no financiero




                                                                                19
América Latina y el Caribe: Deuda pública (% de PIB)
Promedio para 1990-1991 y 2002-2003

                 CL
                GT
                                                                                        1990-1991
                MX
                                                                                        2002-2003
              RD 4/
                 SV                                                        Países que han dism inuido
                PE                                                               deuda pública
                EC

              HN 4/



               NI 4/                           405.9
                                  213.9

              B R 2/
              CR 2/

                PY
                                                                   Países que han aum entado
              VE 4/
                                                                         deuda pública
              HT 3/
                CO
                PA

                BO

                 UY
              AR 1/

                       0     20           40           60    80           100         120        140


            Fuente: CEPAL, sobre la base de información oficial.
            Notas: 1/ promedio para 1993-94. 2/ promedio para 1991-92. 3/ promedio para 1996-97.
            4/ corresponde a Sector público                                                             20
 Dos principios para
 un pacto fiscal
 Responsabilidad
  (sostenibilidad, evitar cargas
  tributarias crecientes)
      "Las deudas y los déficit son como los pecados: moralmente
      reprobables, pero difíciles de evitar" (Eisner).
 Estabilidad macroeconómica (niveles elevados de
  crecimiento y empleo)
   "Somos tan razonables, nos hemos dado una apariencia de
      financieros prudentes, preocupados de no aumentar las
      cargas financieras de la posteridad, que no podemos
      escaparnos de los problemas del desempleo" (Keynes).
   Cómo superar la encrucijada entre credibilidad
     y flexibilidad?
                                                                   21
Qué explica la dinámica de la deuda?

Un venenoso cocktail de falta de crecimiento, devaluaciones
y pasivos dolarizados, con un toque de pecado fiscal...

                         Efecto “bola de nieve”

                   
                  b  s  r  n  b  SF



“pecado fiscal”    “pecado original” “media década perdida” (1998-2002)




                                                                   22
  Dinámica de la deuda pública, 1998-2002
A- Países que emiten bonos soberanos (EMBI) con deuda creciente


    130

    110

     90

     70

     50

     30

     10

     -10

     -30
           Argentina      Brasil       Colombia    Perú         Uruguay       Venezuela


                   Cambio en saldo deuda pública   Contribución balance primario
                   Efecto bola de nieve            Ajuste Stock-flow

                                                                                          23
     Dinámica de la deuda pública, 1998-2002
B -Países que emiten bonos soberanos, con deuda decreciente o constante


       25

       20

       15

       10

       5

       0

       -5

      -10

      -15

      -20
            Chile       Ecuador      El Salvador   México        Panamá      R. Dominicana
               Cambio en saldo deuda pública        Contribución balance primario
               Efecto bola de nieve                 Ajuste Stock-flow


                                                                                             24
Dinámica de la deuda pública, 1998-2002
       C – Países no clasificados (EMBI)


  35


  25


  15


  5


  -5


 -15


 -25
         Bolivia     Costa Rica    Guatemala   Haití       Paraguay       Honduras


               Cambio en saldo deuda pública       Contribución balance primario
               Efecto bola de nieve                Ajuste Stock-flow



                                                                                     25
América Latina y Caribe, Stock Deuda Pública y Saldo
Primario 2003 (en % de PIB)
                             200
                                                                                                                        Ni
                             180

                             160


                             140                                                                              Ar
       Stock Deuda Pública




                             120

                             100
                                                                                                    Uy
                                             Bo
                             80
                                                                                                             Pa
                                                       Hn
                             60
                                                                Ht             Co
                                                                                             Pe Py        Ec
                             40                                                                      Cr Ve
                                                                Rd                                                 Br
                                                                                    Sv
                                                                                                              Mx
                             20                                           Gt
                                                                                               Cl

                              0
                                   -8   -6        -4                 -2                  0               2                   4
                                                            Saldo Primario



                                                                                                                                 26
    Redención con reglas macro-fiscales?

 Metas compatibles con 25-30% del PIB de deuda
  pública (rango “seguro” para países emergentes)
 Camino largo…




                                             27
     El principio de
     estabilidad

 La norma es “crear espacios para la plena operación de los
  estabilizadores fiscales automáticos, con el objetivo
  explícito de un presupuesto equilibrado en condiciones
  económicas normales”.
 El grado de suavizamiento del ciclo económico, aunque
  difiere entre países, es muy significativo. Nuevas
  estimaciones de la OCDE (1999) sitúan el impacto de los
  estabilizadores automáticos en 25% como promedio.




                                                       28
                             Qué Cobertura?
 Gobierno Central (Chile 2001, Argentina 1999)
 Gobierno General (UE 1997, Brasil 2000, Perú 2003,
  Ecuador 2003)
 Acuerdos FMI: Sector Público No Financiero

                             Cobertura institucional de metas en los programas de apoyo del FMI
                             (en % del total del grupo de países)

                     Total


            América Latina


                    Africa


                      Asia


             Medio Oriente


            Otros europeos


                             0           20             40             60            80               100

                                 Gobierno central   Gobierno general   Sector público no financiero         29
                   Cuál es la meta?
 Balance global (México, Colombia)
 Superávit primario (Brasil desde 99; Argentina desde el
  2002); elimina componente exógeno de la bola de nieve
 Saldo restringido (déficit no petrolero en Ecuador, Saldo sin
  FCC en Chile)
 Equilibrio en condiciones “normales” (UE); elimina
  componente exógeno de factores cíclicos
 Superávit global “estructural” (Chile); elimina componente
  exógeno de factores cíclicos
 Tasa de crecimiento de gasto público efectivo (3,5% real en
  Ecuador y Perú) o según el PIB potencial (Chile)
 Regla de oro ? (Reino Unido)
 Tratamiento privilegiado a la inversión? (México,
  Declaración de Lima)
                                                            30
                          Cómo privilegiar la inversión?
Carta de Lima (2004): “Los instrumentos de control fiscal presentan serias
deficiencias’. Las deficiencias en infraestructura comprometen el crecimiento
económico y contribuyen negativamente a la trayectoria de la deuda pública como
proporción del PIB”

                              América Latina: Inversión real según cobertura institucional
                                                      (% de PIB)


                   7%

                   6%

                   5%
      (% de PIB)




                                                                                    SPNF
                   4%
                                                                                    Gobierno central
                   3%

                   2%

                   1%
                        1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003




                                                                                                       31
                       Cómo privilegiar la inversión?
 Inversión pública real, Gobierno Central
3.5%




3.0%




2.5%




2.0%




1.5%




1.0%




0.5%




0.0%
       1990   1991      1992       1993      1994    1995         1996        1997     1998    1999    2000     2001     2002   2003

                Argentina      Chile      Colombia   Costa Rica          Ecuador     México   Perú    Uruguay   Promedio AL
                                                                                                                                32
           Opciones para privilegiar la inversión
1.        Meta a lo largo del ciclo (UE, Chile)
2.        Regla de oro a lo largo del ciclo (Presupuestos separados,
          Reino Unido)
3.        Restringir cobertura (75% de los programas del FMI con
          América Latina abarcan Sector Público No Financiero)
     a)      Propuesta FMI: Excluir de los indicadores fiscales a las empresas
             públicas “gestionadas comercialmente” (Brasil Petrobras, Turquía. En
             Colombia, una de 12 cumple los nueves criterios establecidos)
     b)      PPP’s
     c)      Requerimientos financieros del Sector Público (RFSP, México): agrega
             al “balance tradicional” los proyectos de infraestructura productiva de
             largo plazo (obras cuya ejecución se encomienda a terceros). A
             diferencia del balance tradicional, los RFSP registran los proyectos
             cuando el tercero realiza la obra, generando una obligación para el
             sector público e incidiendo en la demanda agregada.
4.        Es necesario una aproximación más general!                           33
       Caminos para la redención…

 Supuestos prudentes en materia de ingresos
  públicos (para eliminar sesgo de optimismo)
 Metas de superávit primario
 Ajustes cíclicos
 Mecanismos de indexación de deuda (al PIB, a una
  canasta de monedas)
 Trato especial a la inversión pública
 Reglas para el dividendo del crecimiento
 Con ayuda, camino un poco más corto…
                                                34

								
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