1. Título:
La calidad de la Administración Pública del municipio de Nextlalpan en la última
década con base en el artículo 115° constitucional.
2. Objetivo general y específicos:
2.1.-General: Con el presente análisis de la Administración Pública del municipio
de Nextlalpan se pretende “conocer de manera detallada la calidad, eficiencia,
eficacia y alcances que tiene el municipio para proporcionar la prestación de
servicios públicos” los cuales llegan a sus habitantes a través del ejercicio de la
Administración pública municipal.
2.2.-Objetivos Específicos:
-Conocer algunos conceptos básicos como: municipio, ayuntamiento,
Administración Pública, Gobierno, servicios públicos, organismos
descentralizados, y a la vez obtener una visión general de los antecedentes del
municipio en cuestión, para alcanzar una mejor comprensión de sus condiciones:
físicas, económicas, políticas y sociales; lo cual permitirá un mayor entendimiento
de lo que será la parte medular de este estudio.
-Tener una evaluación para saber en que medida el municipio de Nextlalpan actúa
en conformidad con los lineamientos que le establece su marco jurídico y poder
visualizar cuales son las facultades u obligaciones que ha descuidado y le ha
conducido a una disminución en la calidad de la prestación de sus servicios, para
así de esta forma buscar alternativas que lo conduzcan a un mejor desempeño de
la Administración Pública municipal.
-Identificar cuales son los principales obstáculos y limitantes que enfrenta el
municipio de Nextlalpan, y de esta manera se hará una selección de los que
pueden ser superados, para poder ofrecer una mayor calidad en la prestación de
los servicios públicos.
3. Caracter de la investigación.
El presente análisis estará sustentado en una investigación de carácter histórico-
descriptivo, pues se realizara una reseña breve del concepto de Municipio,
seguido por una descripción de lo que ha sido El municipio de Nextlalpan desde su
fundación, lo cual se auxiliara de un marco conceptual para obtener una mayor
precisión en la utilización de diferentes términos, y finalmente se utilizara el
método analítico para obtener la evaluación que nos permitirá saber el grado de
calidad que tiene la Administración Pública para brindar los servicios públicos que
requieren los habitantes del municipio de Nextlalpan, acorde con sus necesidades
propias del contexto en el que se encuentran inmersos.
4. Planteamiento del problema.
Uno de los primeros problemas con el que nos encontramos es que hay diversas
definiciones de Municipio; cada libro de Derecho Municipal, Diccionarios o
enciclopedias transmiten su concepto dándole diferentes variables, sin embargo la
institución como tal guarda un aspecto común, del cual desde nuestro punto de
vista el más perfeccionado, es el del Doctor en derecho Carlos F. Quintana
Roldan, mismo que a continuación se menciona:
“El municipio es la institución jurídica, política y social, que tiene como finalidad
organizar una comunidad en la gestión autónoma de sus intereses de convivencia
primaria y vecinal, que esta regida por un consejo o ayuntamiento, y que es con
frecuencia, la base de la división territorial y de la organización política y
administrativa de un Estado.”1
De lo anteriormente vertido se desprende que el vocablo municipio proviene del
latín, siendo una palabra culta de ese idioma, compuesta de dos locuciones: el
sustantivo munus, que se refiere a cargas u obligaciones, tareas, oficios, entre
otras varias acepciones y el verbo capere, que significa tomar para, hacerse cargo
de lago, asumir ciertas cosas. De la conjunción de estas dos palabras surgió el
termino latino municipio, que definió etimológicamente a las ciudades en las que
1
Quintana Roldan Carlos F. Derecho Municipal, México, editorial Porrúa, p.6.
los ciudadanos tomaban para si las cargas, tanto personañles como patrimoniales,
necesarias para atender lo relativo alos asuntos y servicios locales de esas
comunidades.
En el numeral 115° de nuestra carta magna, esta plasmado el atributo jurídico de
la personalidad, con que cuenta el municipio, mismo que establece que puede ser
sujeto de derechos u obligaciones, con la facultad de contar con un patrimonio y
con libre disposición de su hacienda, el cual es representado por el ayuntamiento,
a través del presidente municipal para todos los efectos administrativos, de aquí
se desprende otro mas de los problemas que hay que tomar en consideración
pues este servidor publico en algunas ocasiones abusa del poder que le es
conferido a través de las diferentes leyes que establecen sus atribuciones y
facultades.
Uno más de los obstáculos a los que se enfrenta esta investigación es que
existen dos posturas sobre la naturaleza jurídica del municipio, la que considera al
municipio como organismo descentralizado de la Administración Pública y la que
lo establece como un nivel de gobierno.
Descentralización por región debemos entender “el establecimiento de una
organización administrativa destinada a manejar los intereses colectivos que
corresponden a la población radicada en una determinada circunscripción
territorial.”2
Pero cabe mencionar que a pesar de que tanto los municipios como los
organismos descentralizados tiene personalidad jurídica, patrimonio propio y
organismos de representación, los organismos descentralizados son creados por
la administración Pública central, que le confiere una parte de su competencia, y el
municipio es libre no nace del poder ejecutivo nace de la constituoion federal, tiene
su propia esfera de competencia, es una organización política y administrativa, por
lo cual el municipio no es una descentralización administrativa.
2
Robles Martínez R. El Municipio, México, editorial Porrúa, p.32.
El municipio es la base de los tres niveles de gobierno, consideramos que el mas
importante ya que es el que tiene mayor contacto con la población, y el cual esta
fundado en un federalismo el cual reconoce una separación entre el congreso
local y los estados federados y entre los municipios.
Complementando lo anterior el numeral 115° constitucional establece que los
estados adoptaran para su régimen interior, como base de su división territorial y
organización política y administrativa el municipio libre.
En lo que respecta a la Administración Pública, para hacer referencia a esta habría
que citar lo plasmado en el libro de derecho municipal del Dr. Carlos F. Quintana
Roldan y que a continuación se describe: “Administracion” encuentra su origen en
los vocablos latinos ad, que significa: para, hacia, tendiente a; y ministrare, que se
traduce como servir, aprovechar o velar por el buen uso de algo. Así de sus raíces
se entiende por administrar, lo que es necesario para servir o para aprovechar
adecuadamente algo.
A este respecto también sobre la Administración Pública existen diferentes teorías
para explicarla como son las que la consideran como una:
-ciencia.
-técnica.
-proceso jurídico.
Pero para lo que a nosotros toca consideramos que la definición establecida por el
instituto de investigaciones jurídicas es muy acertada y con ella estaremos
trabajando, a continuación se menciona y ala letra dice: “por Administración
Pública se entiende, generalmente, aquella parte del poder ejecutivo a cuyo cargo
esta la responsabilidad de desarrollar la función administrativa. De esta manera, la
Administración Pública puede entenderse desde dos puntos de vista, uno
orgánico, que se refiere al órgano o conjunto de órganos estatales que desarrollan
la función administrativa, y desde el punto de vista formal o material, según el cual
debe entenderse como la actividad que desempeña este órgano o conjunto de
órganos”3
Para concretar aun mas sostenemos que la administración pública esla parte mas
visible del gobierno, es el gobierno en acción; es el ejecutivo operante, el mas
visible aspecto del gobierno, es el sistema integrado por las fases de planeación,
organización, dirección y control en el procesamiento de los insumos externos e
internos para la producción mas eficiente de bienes y servicios de la colectividad.
La complejidad de la administración pública se haya en que esta se encuentra
condicionada a la proporción de disponibilidad de recursos, por lo cual cada
municipio es diferente en cuanto a su organización municipal, así como sus
funciones.
Específicamente en lo que hace referencia a la organización de la administración
pública municipal esta se basa en los principios que le marca el derecho
administrativo, Por ejemplo la ley orgánica municipal del estado de México.
Ahora entraremos mas en lo que a nosotros concierne que es el municipio de
Nextlalpan uno de los principales retos al ser este municipio el objeto de la
investigación es que por su naturaleza cuenta con demasiada información
histórica la cual ha de delimitarse y obtener solo los datos esenciales que servirán
a nuestro análisis.
Nextlalpan, su etimología proviene del glifo y toponimia náhuatl; nextli, que
significa ceniza;tlali, tierra o suelo y pan, sobre: “Sobre la tierra de ceniza.”
El municipio se encuentra ubicado en el norte de la cuenca de México, forma parte
del Estado del mismo nombre, y se localiza en su parte noreste, pertenece a la
región XVI de Zumpango; forma parte de la zona del valle Cuautitlan-Texcoco.
El municipio de Nextlalpan de Felipe Sánchez Solís, cuenta con un territorio de
69.9 km2; colinda con los municipios de:
3
Instituto de investigaciones jurídicas. Diccionario jurídico Mexicano, México, Editorial Porrúa, p.107.
-Al oriente con Tecamac y Zumpango.
-Al sur con Tonanitla y Tultitlan.
-Al poniente con Tultepec, Melchor Ocampo y Cuautitlan México.
-Al norte con Zumpango y Jaltenco.
El Nextlalpan fue fundado municipio bajo los lineamientos d ela constitución de
Cadoiz el 31 de julio de 1820, siendo el primer alcalde o presidente municipal el
ciudadano Antonio Bernabe Sánchez Enciso, originario del barrio de San Juan
Atenanco.
Dentro de sus principales actividades económicas destacan la industria
maquiladora de ropa, teniendo preponderancia la confección de prendas de
mezclilla, la actividad comercial de los mismos productos, así como también los
profesionistas u obreros dinamizan la actividad económica que podría
determinarse como intermedia. Y aun a pesar de las condiciones adversas y en
menor proporción puede señalarse la agricultura.
Un indicador que será de mucha utilidad para delinear los alcances que puede
tener la administración pública del municipio será la revisión de la cuenta publica
municipal y del presupuesto asignado con que cuenta el ayuntamiento, al cual
tendremos acceso por medio del IFAI, instituto al que se le solicitara el acceso a
esta información, fundamentando tal petición en la Ley de Transparencia y acceso
al información publica del Estado de México y Municipios.
Una herramienta mas de la que nos auxiliaremos del marco Jurídico y Normativo
el cual se compone de los siguientes ordenamientos:
-Constitución Política de los Estados unidos Mexicanos.
-Constitución Política del estado libre y soberano de México.
-Ley de fiscalización superior del Estado de México.
-Ley de planeación del estado de México y Municipios.
-Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de México y
Municipios.
-Ley de Transparencia y Acceso a la información pública del Esatado de México y
Municipios.
-Ley que cera el Organismo Público Descentralizado.
-Ley Organica Municipal del estado de México.
-Bando Municipal.
-Reglamento interno de la Administración Pública Municipal.
|°*No hay que olvidar que en la presente investigación una de la tareas fue evaluar
la política pública de tres períodos de gobierno, para analizar la pertinencia de
transitar hacia un modelo de crecimiento ordenado de los centros de población;
para lo cual se analizaron los mecanismos de intervención en ejecución de obra
pública que se traduce en servicios públicos.
Con relación a los servicios públicos en el municipio mexicano, la legislación lo
establece con claridad; pero lo que hay que destacar, es que existe un fuerte
vínculo entre la acción gubernamental y los servicios públicos; y es la principal
justificación funcional para la legitimación de las acciones de gobierno, porque se
han fundado históricamente en la búsqueda del bienestar común a través de
políticas públicas concretas; sin embargo, dichas políticas deben cuidar no sólo
aspectos de ejecución para ampliar la red de servicios, es importante considerar
que entre los problemas específicos que deben atacar los gobiernos municipales
están atender la erosión de la infraestructura pública, y es tan determinante que
podrían existir mayores beneficios para la población demandante de ese servicio,
que la misma ampliación en nuevas zonas, pero ello dependerá de la valoración
para determinar si el deterioro es por uso o falta de mantenimiento.
Pero no es el único problema, porque es común encontrar que el establecimiento
de tarifas inferiores a las reales por la prestación de algunos servicios públicos, el
agua y la electricidad, por ejemplo, provocan desperdicio y sobreconsumo. Lo
anterior se convierte en problemático, por el abasto y las limitaciones de diversa
índole en su cobertura; por ejemplo, en varias ciudades, las familias no asumen el
precio real de los servicios públicos de recolección y eliminación de la basura, con
la consiguiente sobreproducción de desechos y residuos orgánicos domésticos y
por consecuencia se provoca un doble problema; el primero con relación al abasto
y cobertura del servicio y por ende los costos de mantenimiento se incrementan; y
el segundo estriba en que se genera una contaminación y aunque no es la
generalidad en todos los servicios, indirectamente sí se producen incluso en
aquellos que no tienen un comportamiento en forma de red por ejemplo, los
panteones, los rastros y los mercados; y por el otro lado, los que provocan daño
considerable al ambiente como son: excesiva emisión de basura, aguas de
drenaje y alcantarillado sin tratamiento final, uso irracional del agua; recubrimiento
de la pavimentación que genera lo que se conoce como islas de calor que
contribuyen al calentamiento global. Visto así, la adecuada prestación de los
servicios públicos, no sólo es una cuestión de costos y funcionalidad; implica
también educación y cultura en su uso y disfrute; así como su consideración en el
cuidado del ambiente, como un elemento recientemente valorado en el desarrollo
de las sociedades.
Los servicios públicos son un reflejo de la capacidad administrativa y de acción de
las instancias encargadas de prestarlos –considerando los recursos y la gestión
realizada- por tanto, una buena prestación de servicios, significa un punto crucial
en la búsqueda de mejores formas de actuación gubernamental, a este respecto
hay que añadir que si bien es cierto la asignación de recursos nunca será
suficiente; se busca a través de tecnologías de bueno gobierno, hacer eficiente la
cobertura de los servicios, mediante alternativas que se exponen en la presente
investigación; sea: planificando su prestación, normando su mantenimiento o a
través de la concesión a empresas paramunicipales, que es otra alternativa poco
recurrida.
De manera particular, aquí se intenta evidenciar que puede hacerse uso de una
cobertura planificada para disminuir por un lado costos de mantenimiento y
ampliación; pero además, puede permitir un control en el crecimiento de los
centros de población, ya que al no proporcionar servicios a diestra y siniestra, se
inducirá u orientarán los asentamientos hacia zonas donde el gobierno destine
como la mejor alternativa. De esta manera y como señala (García, 1993:329) “la
cobertura y comportamiento de los servicios públicos se asocia a las acciones de
gobierno en un espacio administrativo; pero la concreción de funciones pasa
necesariamente por una interpretación a priori –de las élites decisorias- sobre las
vías más idóneas para solucionar problemas y conflictos”, porque así se presenta
actualmente el crecimiento desequilibrado de las zonas urbanas, ante la
concentración poblacional y la necesidad de ocupación de una vivienda y su
aspiración a la dotación de servicios básicos.
Pero el escenario planteado así, encierra una serie de problemas más complejos
de lo que aparentan, ya que además de las limitaciones presupuestales, hay
carencias en las capacidades del personal y si a ello se suma la heterogeneidad
municipal ; las cosas se complican. Esta situación en realidad es mucho más difícil
para los municipios y es normal que constantemente se hace referencia en los
encuentros o convenciones sobre el municipio en México la marcada diversidad
que se presenta a lo largo y ancho del territorio; de los casi 2500 municipios del
país, tan sólo unos cuantos están realmente en posibilidad de cumplir su papel
con cierto decoro específicamente en materia de servicios, lo que permite inferir la
poca o nula capacidad financiera, técnica y humana para dar solución a las
crecientes demandas de los ciudadanos que se asientan en los territorios
municipales; y en especial, en las cabeceras.
En este contexto, los servicios públicos aparecen en escena como un ámbito de
especial interés por ser sustantivos de la función gubernamental; es por ello, que
se muestran múltiples facetas que hacen atractiva su investigación, por ejemplo: la
cristalización de las políticas gubernamentales se manifiesta, en buena medida a
través de la prestación de servicios y por ello, de su adecuado funcionamiento
dependerá el cumplimiento de los objetivos; asimismo, los servicios públicos
representan uno de los indicadores del desarrollo de un país o región lo que
permitirá en última instancia hacer una contribución de la forma más modesta en
la aspiración al desarrollo.
Intentar una definición unívoca de servicios públicos es una labor compleja, por
ello sólo se establece una aproximación caracterizando sus principales elementos:
1. Tienen el carácter de necesidad general;
2. Requieren de inversiones de gran escala muchas veces indivisibles;
3. Su expansión responde al crecimiento económico y al proceso de urbanización;
4. Son de baja o nula rentabilidad y con una lenta rotación de capital;
5. Su valor de uso es colectivo;
6. No se pueden ofrecer cantidades discretas;
7. Pueden ser ofrecidos de manera monopólica por empresas públicas que
controlan todas las etapas de producción y distribución; y por último,
8. Su demanda tiene poca elasticidad-precio; es decir, que los cambios en los
precios hacen variar poco el volumen consumido, debiéndose ello a su carácter de
necesidad general (García, 1993).
Sin embargo, otro aspecto que debe considerarse y que es esencial en su
atención, es el carácter obligatorio para el aparato gubernamental, situación que
se vuelve una ventaja a fin de ser una atribución directa de municipios lo que le
permite intervenir facultativamente con la tarea de planificación; pero igual
representa una desventaja, si no se tienen las capacidades financieras, de
gestión, técnicas y de recursos humanos suficientes para su adecuada prestación.
Otra forma de definir a los servicios es aquella que hace referencia más a su
justificación y su carácter de necesidad general, ya que todos los servicios de
manera colectiva son diseñados deliberadamente para cubrir ciertas necesidades
reconocidas socialmente; son manifestaciones, en primer lugar, de la voluntad de
la sociedad de sobrevivir como un todo orgánico y en segundo, del deseo expreso
de la gente de contribuir a la supervivencia de otras personas; y a este respecto se
menciona que son una de las partes medulares de la gestión gubernamental y
muchos gobiernos no saben lo que cuesta prestar un servicio (Osborne y Gaebler,
1993); y es este principio que habría que analizar si subyace en las mentes de la
población beneficiada con los servicios públicos en las cabeceras municipales de:
Nanacamilpa, Santa Apolonia Teacalco, Santa Cruz Quilehtla, Nativitas,
Teolocholco, Tepetitla de Lardizábal y Xaltocan, porque creemos que no se ha
valorado en su justa dimensión.
Ante esta situación, se intenta diseñar una nueva forma de atender su cobertura,
reinterpretar los procesos de dotación de servicios públicos con participación
comunitaria, el manejo transparente de la hacienda local y las experiencias
innovadoras de la administración como el desarrollo organizacional; pero también
están “la reingeniería institucional, la presencia de gerentes sociales o
administradores de las ciudades, los presupuestos participativos, las audiencias
públicas o cabildos abiertos. Todas estas cuestiones están directamente
relacionadas con las políticas sociales de nivel local y modifican sustancialmente
el estilo de gobernar las ciudades” (Ziccardi, 1997:92); y sin embargo, no se hace
mención todavía de la posibilidad de incorporar modernas tecnologías
geoespaciales para la modelación del comportamiento en la distribución de los
servicios, que permita un análisis profundo orientado a la toma de decisiones
inteligentes.
Entre los factores que más determinan la prestación de los servicios públicos en
Tlaxcala en la búsqueda de una cobertura total, se encuentran lo accidentado del
terreno, las limitaciones de presupuesto, la incapacidad de optimizar el recurso, la
falta de gestión y la distancia del centro de población al origen de distribución del
servicio (Cortez, 1993), pero poco se comenta sobre el aspecto político, pues
influye de manera significativa en la cobertura total de los servicios y si se agrega
la incapacidad administrativa y de planificación de las autoridades en este nivel
municipal, las cosas se vuelven más complejas.
De esta manera, el análisis desde la óptica de los servicios públicos tiene su
trascendencia porque es innegable que “es la acción del hombre la que tiene que
modificar, en la medida de lo posible, algunos desequilibrios geográficos mediante
obras de infraestructura” (Unikel, 1976:65), lo que permite situar la presente
investigación con la suficiente pertinencia en el análisis, pero además ofrece la
posibilidad de dar una explicación desde un enfoque poco utilizado en las
investigaciones de los centros urbanos y en especial a aquellos servicios de orden
municipal que son referidos en la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos en su artículo 115, como responsabilidad de los ayuntamientos; sin
tener que poner por ejemplo a esas grandes obras de infraestructura que sólo los
gobiernos estatales o federales tienen la capacidad de ejecutar. Es decir, se busca
analizar la diversidad de servicios públicos de competencia municipal y valorar
cómo se traduce en las decisiones políticas de atención para su cobertura; por lo
anterior, los gobiernos locales tienen todavía mucho que hacer en materia de
servicios mediante políticas públicas racionales, preferentemente desde el
enfoque incrementalista aquí sugerido.
Por el comportamiento de los servicios públicos, también de gran importancia son
los estudios sobre las características de la urbanización ya que es conveniente en
el análisis de los flujos y direcciones en la dotación de los servicios, porque de
este factor puede depender una adecuada modelación del costo-beneficio en cada
servicio. Aunque también, uno de los mayores obstáculos para alcanzar una
cobertura total de los servicios públicos, está referido al factor distancia, ya que
hay una dificultad de suministrar servicios en zonas de baja densidad poblacional;
por ello se infiere que los servicios se localizan en relación a las condiciones de
accesibilidad.