Docstoc

Constitutional Stretching The Elasticity of the Westminster Model in

Document Sample
Constitutional Stretching The Elasticity of the Westminster Model in Powered By Docstoc
					                               Constitutional Stretching: 
                       The Elasticity of the Westminster Model in 
                            an Era of Coalition Government 
                                                
                                                
                                     Matthew Flinders 
                                 Department of Politics,  
                                  University of Sheffield 
                                      United Kingdom 
                                                
                                             and  
                                                
                                     Felicity Matthews 
                                  Department of Politics  
                                     University of York 
                                      United Kingdom 
                                                
                                                
                                                
                                    For presentation at  
                                                
                     ‘Does minority government make a difference 
                               in Westminster systems?’ 
                                                
                         Workshop‐Conference, organised by the 
            Centre de recherches sur les politiques et le développement social 
                                 Université de Montréal 
                                                
                                      November 2010 
                                                
                                   WORK IN PROGRESS 
                       PLEASE DO NOT CITE WITHOUT PERMISSION 
 
 
 
 
                                         KEYWORDS 
    Coalitions; majoritarianism; Westminster Model; United Kingdom; Democratic Drift; 
                          bureaucratic control; tools of governance;  
 




                                                                                         1
England does not love coalitions. 
Benjamin Disraeli, House of Commons, 16 December 1852. 
                                                                                                     
    The spectre that haunts the Westminster Model is an inconclusive election in which no one party 
                                                                           wins an overall majority’  
                                                               Institute for Government May 2010 
 
I think many people felt that a coalition government by definition would be some sort of insipid 
mush.  Actually,  what  we  are  finding  out  after  after  100  days  we  are  being  accused  of  doing 
exactly the reverse, which is doing things too quickly, too fast, too radical, too reforming. 
Nick Clegg, Deputy Prime Minister, August 2010. 
 
 
 
This  paper,  and  indeed  this  conference,  focuses  on  mapping  the  topography  of  coalition  or 
minority government and developing our knowledge of how relationships are affected along a 
number of dimensions. Those identified by the conference organisers include: (1) amongst and 
within  political  parties  (i.e.  inter  and  intra‐party  dynamics);  (2)  within  and  between  the 
machinery of government and governance (i.e. inter and intra‐state dynamics); and (3) between 
the  state  and  civil  society  (i.e.  mega‐constitutional  and  meta‐governance  relationships). 
Although these dimensions may, at first glance, appear reasonably straightforward, our grasp of 
how  and  why  minority  and  coalition  governments  make  a  difference  in  Westminster  systems 
remains  under‐developed.  Indeed  Müller,  Bergman  and  Strøm’s  2008  conclusion  that  ‘what 
happens  between  coalition  formation  and  termination  is  still  poorly  understood…the  territory 
remains uncharted’ remains true today (Müller et al, 2008, p. 35). 
 
As such, this  paper represents a first step along  the path of charting  this  territory and teasing 
apart  the  nature  of  coalition  and  minority  government  dynamics;  the  changing  nature  of 
resource‐dependencies; the manner in which the roles and working assumptions of politicians; 
bureaucrats  and  citizens  evolve  and  the  degree  to  which  minority  government  does  actually 
make a difference. In this context the United Kingdom (UK) provides a particularly valuable case 
study for at least five reasons: 
 
       1. The UK has a history of power‐hoarding single‐party government majoritarian politics; 
           
       2. Since 1998 devolution to Scotland, Wales and Northern Ireland has resulted in minority 
          or coalition governments becoming the norm at the sub‐national level; 


                                                                                                         2
 
     3. The state of the UK’s public finances make far‐reaching reform of the state inevitable in 
        the short and medium term;  
 
     4. Achieving  ‘more  for  less’  and  the  search  for  a  ‘smarter  state’  is  complicated  by  the 
        existence  of  a  labyrinthine  bureaucratic  state  system  consisting  of  huge  numbers  of 
        appointed and quasi‐autonomous public bodies; 
         
     5. The 2010 General Election heralded a new phase of British constitutional history with a 
        Conservative‐Liberal coalition government. 
 
         
These five issues combine to ensure that the UK provides a critical case in methodological terms. 
If minority of coalition government is going to ‘make a difference’ then the level of variance and 
divergence  is  likely  to  be  fairly  obvious  in  the  UK  due  to  the  power‐hoarding  logic  and 
assumptions  of  majoritarianism  (an  aggressive,  tribal  almost  muscular  approach  to  governing 
that traditionally defines a willingness to negotiate or compromise as a sign of weakness). British 
political culture will arguably offer little in terms of the skills and understandings that are likely 
to  be  necessary  to  make  governing  as  a  coalition  or  minority  government  ‘work’  in  terms  of 
achieving stable governance and the implementation of public policies. The coalition agreement 
between the Conservative Party and Liberal Democrats was agreed in the middle of May 2010, 
and although the legislative programme was set out in the Queen’s Speech,  within a fortnight 
the  House  of  Commons  immediately  moved  into  the  summer  recess.  Most  new  ministers  and 
departmental teams have only really begun working together since mid‐October, and even then 
the main focus of their work has been negotiating their budget with the Treasury as part of the 
Comprehensive Spending Review process. It has only been in recent weeks, therefore, that the 
realities of coalition government have begun to come to the fore as ministers start to focus on 
reforming their respective bureaucratic networks.  As such it is  simply too  early to assess what 
difference coalition politics has had on the culture and practices of Whitehall and Westminster 
with any precision or certainty. And yet the nature of executive politics has clearly changed and 
many long‐standing myths about the nature of coalition politics have been pierced. In term of 
highlighting some ‘differences’ that will be examined in this paper, five deserve brief comment: 
  
     1. Speed  –  the  coalition  agreement  was  agreed  within  five  days  and  did  not  therefore 
        concur with dominant understandings concerning weeks of uncertainty and confusion;  
         
     2. Endurance – The coalition government has already out‐lasted many predictions; 



                                                                                                         3
 
    3. Cohesion  –  Not  only  are  politicians  from  the  two  parties  managing  to  co‐operate  and 
       abide  by  the  convention  of  collective  responsibility  they  actually  seem  to  be  enjoying 
       the challenge; 
 
    4. Support – the civil service have been forced to clarify certain roles and relationships and 
       generally adapt rapidly to a change in political circumstances; 
 
    5. Transformation  –  the  coalition  government  is  embarking  upon  major  reform 
       programmes  in  all  policy  sectors  in  order  to  achieve  ‘more  bang  for  each  buck’  and 
       reduce public spending. 
 
Whether the nature of coalition politics will continue in the current high‐trust low‐blame vein, 
or  veer  back  towards  a  more  majoritarian  low‐trust  high‐blame  model  of  political  behaviour 
under  the  pressure  of  the  coalition  government’s  attempt  to  eliminate  the  massive  budget 
deficit  within  the  course  of  the  current  parliament  (i.e.  2015),  remains  unclear.  What  is  clear, 
however, is that the (in)famous malleability and elasticity of Britain’s constitution has allowed it 
to cope with what  many  commentators feared would be a  constitutional crisis; and a  massive 
amount  of  strategic  game‐playing  is  certainly  unfolding  as  both  coalition  parties  seek  to 
convince  their  supporters  that  the  benefits  of  remaining  in  government  outweigh  the  very 
obvious costs.  
 
In  this  context  this  paper  is  probably  best  viewed  as  both  a  scoping  exercise,  and  also  an 
attempt to conceptualise recent developments in the UK by placing them in their historical and 
socio‐political context. It may be too early to pinpoint exactly how the existence of a coalition 
government and cross‐party ‘teams’ of ministers in every department will affect the capacity of 
the executive to manage and ‘steer’ the state but it is possible to begin: (1) understanding how 
recent events dovetail with related changes in the nature and structure of British governance; 
and (2) assess the theories, methods and tools that the analysis of other jurisdictions may offer 
students  of  politics  in  order  to  understand  change.  In  order  to  engage  with  these  issues  this 
paper adopts a multi‐levelled perspective and is divided into four main sections (see Table 1).  




                                                                                                             4
Table 1: A multi‐levelled analysis 
Perspective        Content and rationale                                                                      Section
 
Mega‐              Mega‐constitutional  politics  focuses  on  the  history,  identity  and                     1
Constitutional     fundamental  principles  of  a  body  politic.  This  section  reviews  British 
Politics           constitutional  history  and  exposes  a  drift  away  from  ‘pure’ 
                   majoritarianism.  Therefore  the  context  and  nature  of  British  politics  may 
                   therefore have become slightly more amenable to coalition government in 
                   recent years.  
Micro‐             Micro‐constitutional  politics  in  this  interpretation  focuses  on  recent                2
Constitutional     developments  at  the  sub‐national  level  in  the  UK.  The  institutional 
Politics           architecture  designed  to  deliver  devolution  to  Scotland,  Wales  and 
                   Northern  Ireland  was  explicitly  intended  not  to  replicate  the 
                   adversarialism  and  tribalism  of  national  politics.  As  a  result  minority  and 
                   coalition  politics  is  very  much  the  rule,  rather  than  the  exception,  at  the 
                   sub‐national level.  
Meso‐              Meso‐constitutional politics focuses on the changing political opportunity                   3
Constitutional     structure at the national level and the very specific combination of factors 
Politics           that  led  to  a  coalition  government  in  the UK  after the May 2010  general 
                   election.  
So What?           Why does the research outlined in this paper matter?                                         4
                   How valid is the UK as a ‘critical case’? 
                   How  relevant  are  the  insights  from  the  UK  for  scholars  of  comparative 
                   political science? 
                   What  tools  of  political  analysis  can  scholars  of  comparative  political 
                   science offer students of contemporary British politics? 
                   What  would  ‘frontier  research’  look  like  vis‐à‐vis  coalitions  and  minority 
                   government? 
 
 
This is clearly a wide‐ranging paper and, like painting on a large canvas, this has required the use 
of  a  fairly  broad  brush,  in  analytical  and  empirical  terms.  The  nature  of  contemporary  British 
politics is incredibly fluid and volatile at the moment and shedding light on the inner workings of 
government  and  governance  is  even  more  difficult  than  usual.  However,  it  is  hoped  that  by 
exploring  recent  developments  within  the  UK,  and  focusing  tightly  on  the  manner  in  which 
coalition  government  challenges  constitutional  theory  and  alters  the  nature  of  executive 
government, that this paper will stimulate more scholarly interest in this topic, thereby filling‐in 
the detail and achieving a more fine‐grained understanding. With this in mind the next section 
explores  the  history  and  changing  nature  of  British  governance  –  the  mega‐constitutional 
politics – in order to reveal how the emergence of coalition government actually complements 
the democratic drift of British politics. 
 
 


                                                                                                                    5
 
    I . MEGA‐CONSTITUTIONAL POLITICS 
 
Almost  half  a  century  ago  the  Italian  political  scientist  Giovanni  Sartori  (1970)  distinguished 
between conceptual stretching (the distortion that occurs when a concept does not fit the new 
cases)  and  conceptual  travelling  (the  application  of  concepts  to  new  cases).    The  distinction 
between  stretching  and  travelling  has  subsequently  been  applied  to  develop  the  analytical 
traction and leverage of many concepts and approaches within and beyond political science (see 
Goertz 2006; Collier and Mahon, 1993). This paper seeks to borrow and develop the language, 
discourse  and  logic  of  Sartori’s  distinction  in  order  to  tease  apart  the  implications  of  minority 
and coalition governments in Westminster systems. At the heart of Sartori’s work lays a simple 
plea  for  conceptual  precision  and  clarity.  His  solution  to  the  dangers  of  the  ‘ladder  of 
abstraction’  (i.e.  ‘we  say  less  and  less  about  more  and  more’)  was  to  develop  a  system  of 
‘taxonomical infolding’ through which the boundaries and variants of certain concepts could be 
clarified and set out. This would not solve the problem that concepts tended to be ‘essentially 
contested’,  as  Gallie  (1956)  famously  noted,  but  it  would  at  least  provide  a  way  of  framing 
debates  and  tracing  the  evolution  of  concepts  over  time  and  their  application  to  new  cases, 
terrains and disciplines. It is neither possible or necessary to explore the subsequent impact of 
Sartori’s  work  on  political  science  in  any  detail,  apart  from  saying  that  it  proved  incredibly 
influential  in  sharpening  the  approaches  and  frameworks  that  scholars  deployed  in  order  to 
assess comparative democratic systems (see Collier and Levitsky, 1997).   
 
It is also difficult to avoid using the work of Arend Lijphart (1984, 1999, 2007) within the field of 
comparative studies, simply because he has become associated, almost synonymous, with ‘state 
of  the  art’  comparative  political  analysis.  Mainwairing  (2001,  p.  171)  suggests  that  Lijphart’s 
scholarship  constitutes  ‘the  single  most  influential  typology  of  modern  democracies’;  while 
Bulsara and Kissane (2009, p. 172) suggest that ‘it is difficult to discuss contemporary European 
democracies  without  reference  to  Lijphart’.    Lijphart’s  main  argument  is  that  democratic 
systems can be placed on an axis which has majoritarianism at one extreme and consensualism 
at  the  other.    In  the  majoritarian  model  or  Westminster  model  (Lijphart  uses  the  terms 
interchangeably)  political  power  is  concentrated.  It  is  a  power‐hoarding  model.  This  form  of 
democracy is, at its foundation, therefore highly elitist, based to some extent on mass‐exclusion, 



                                                                                                              6
and has little emphasis on public participation (the dominant institutional characteristics are set 
out in Table 2). The consensus model of democracy, by contrast, is based upon a rather different 
value‐slope that emphasises inclusion, participation, multi‐party systems, proportional electoral 
systems, decentralized government, power sharing in coalition cabinets, and a broadly balanced 
relationship between the executive and legislature. 
 




                                                                                                  7
 
Table 2: Lijphart’s framework for assessing democratic forms 
                     Variable               Majoritarian                    Consensus  
Dimension 
                      
                     V1. Party system       Two party system.               Multi‐party system. 
                     V2. Cabinets           Single party majority           Power‐sharing multi‐party 
                                            cabinets.                       coalitions. 
                     V3. Executive‐         Dominant executive.             Executive‐legislature balance 
                     Legislative                                            of power. 
Executive‐Parties 




                     relationship 
                     V4.Electoral system    Disproportional first‐past‐the  Proportional representation.
                                            post system. 
                     V5. Interest groups    Informal pluralist interest     Co‐ordinated and 
                                            group interaction.              ‘corporatist’ interest group 
                                                                            interaction. 
 
 




                     V6. Federal‐unitary    Unitary and centralized         Federal and decentralised 
                     dimension              government.                     government. 
                     V7. Unicameralism –    Concentration of power in a  Division of power between 
                     bicameralism           unicameral legislature.         two equally strong but 
                     dimension                                              differently constituted 
                                                                            houses. 
                     V8. Constitutional     Flexible constitution that can  Rigid constitutions that can 
                     amendment              be amended by simple            be changed only by 
                                            majorities.                     extraordinary majorities. 
Federal‐Unitary 




                     V9. Legislative        Legislature has the final word  Legislation subject to a 
                     supremacy              on the constitutionality of     judicial review of their 
                                            legislation.                    constitutionality by a 
                                                                            supreme or constitutional 
                                                                            court. 
                     V10. Central bank      Dependent on the executive. Independent central bank. 
 
 




 
 
The Westminster Model is therefore designed to deliver centralised power, a strong executive 
and  clarity  in  relation  to  the  direction  of  public  policy  and  the  responsibility  of  specific 
politicians.  It  was  exactly  this  centralised  power,  governing  capacity  and  clarity  of  who  is  to 
blame that was championed in Bagehot’s The English Constitution (1867); and at the beginning 
of the twenty‐first century Webb (2000, p. 261) still felt confident enough to write that ‘there is 
little difficulty in concluding that public policy can still generally be clearly identified as the policy 
of a given party in Britain’.  
 
The  resilience  of  the  model  was  reinforced  by  the  stability  of  the  two‐party  system  of  single‐
party  government  throughout  the  post‐war  period,  wherein  power  oscillated  between  the 
Conservative and Labour parties, who commanded an average of 91 percent of the popular vote 


                                                                                                             8
between 1945‐1970.  Whilst the two‐party system has been perceived as in decline since 1970 
(see Norris, 1995, 2001; Curtice, 2010), as the two main parties’ share of the popular vote has 
diminished  substantially,  forms  of  government  such  as  minority  and  coalition  have  remained 
deviant  from  the  established  governing  norms  of  an  adversarial,  power‐hoarding  polity  based 
upon single party majority government.  Hung parliaments were rare and, prior to 2010, the last 
general election to produce a hung parliament was in February 1974, which was the first result 
without  a  clear‐cut  winner  since  1929.  The  last  formal  coalition  was  the  wartime  National 
Government, led by Churchill between  1940‐5; and  the last  minority administrations were the 
short‐lived Wilson Government of February‐October 1974; and the Labour‐Liberal Pact of 1977‐
8.  As this brief overview indicates, notwithstanding the exceptional National Government, non‐
majority government in the UK has tended to be short‐lived and fractious.  
 
And yet the constitutional reforms that were implemented by ‘New’ Labour between 1997‐2010 
have re‐drawn the architecture of the British constitution. There has not been a revolution; and 
irrespective of Bogdanor’s (2009) arguments, there is no ‘new’ constitution but there is one that 
is far less majoritarian in a number of ways and therefore possibly more amenable to minority or 
coalition  politics  than  might  have  been  thought.  The  introduction  of  devolution  to  Scotland, 
Wales  and  Northern  Ireland,  reforms  to  the  House  of  Lords,  incorporation  of  the  European 
Convention on Human Rights and the creation of a Supreme Court and reforms to the Bank of 
England all pushed the UK away from majoritarianism (in relation to V6, V7, V9 and V10 – Table 
2  above,  respectively).  In  the  absence  of  any  clear  constitutional  statement  the  UK  has 
undergone a process of democratic drift in the last decade that has led to the emergence of a 
system  of  modified  majoritarianism  (for  a  detailed  review  of  this  process  see  Flinders,  2009). 
What is particularly noteworthy about New Labour’s approach to statecraft, however, is that it 
adopted  a  bi‐constitutional  strategy  whereby  reforms  were  enacted  in  relation  to  peripheral 
elements  of  the  constitution  but  not  to  the  core  of  the  constitution  (i.e.  along  the  executive‐
parties dimension). What is particularly important for the focus of this paper is that devolution 
ushered in a tier of governance that was forged upon minority or coalition government (i.e. V2. 
Cabinets, Table 2) within a Westminster model which, in turn, means that the emergence of a 
coalition  government  at  the  national  level  in  2010  was  not  quite  as  novel  for  the  established 
political  parties  as  some  people  may  have  thought.  The  existence  of  minority  and  coalition 
governments at the sub‐national level also provides a useful counter‐point in terms of assessing 



                                                                                                            9
whether (and how) minority government does actually make a difference – a point that leads us 
to examine micro‐level politics within the UK. 
 
 
II. MICRO‐LEVEL POLITICS 
 
The previous section argued that a process of democratic drift has occurred in the UK since the 
late  1990s,  through  which  the  traditional  ‘pure’  majoritarianism  revealed  by  Lijphart  has,  to 
some  extent,  been  diluted  and  moderated  by  the  adoption  of  a  number  of  constitutional 
reforms  that  were  intended  to  establish  new  checks  and  balances  and  constrain  the  power  of 
the executive. One element of this process was the introduction of an asymmetrical system of 
devolution that was explicitly designed and intended to deliver a ‘new politics’; new in the sense 
that  it  would  not  replicate  the  power‐hoarding  and  aggressive  nature  of  the  Westminster 
Model.  The  introduction  of  mixed  electoral  systems,  specifically  a  hybrid  system  of  simple 
majority constituency seats, ‘topped‐up’ by a smaller number of proportionally‐allocated seats, 
was  intended  to  prevent  any  single  party  gaining  majority  control  of  the  assemblies.    It  was 
therefore intended that the devolved assemblies would have the potential to develop their ‘own 
policy  style  based  on  the  type  of  consensus  politics  associated  with  proportional  systems’ 
(Cairney, 2008, p. 352).   
 
 
Scotland  
 
As Table 3 (below) illustrates, the first two elections to the Scottish Parliament in 1999 and 2003 
resulted in a formal coalition between Labour and the Liberal Democrats, which was relatively 
stable and lasted until the 2007 election, when the Scottish National Party (SNP) were returned 
with the largest number of seats (but without a majority).   
 
Table 3: Distribution of seats in the Scottish Parliament 
                                       1999                   2003                   2007 
                                        
Labour                                 56                     50                     46 
SNP                                    35                     27                     47 



                                                                                                        10
Con                                     18                     18                    17 
Lib. Dem.                               17                     17                    16 
Green Party                             1                      7                     2 
Socialist Party                         1                      6                     0 
Independent MPs                         1                      3                     1 
Scottish Senior Citizens Unity Party    0                      1                     0 
                                                                                      
TOTAL LEGISLATIVE SEATS                 129                    129                   129 
Total Executive Seats                   11                     11                    11 
                                                                                      
Subsequent Executive Formation          Minimal‐ winning.      Minimal‐ winning.     Single‐Minority 
                                        (Lab.9/LD2)            (Lab.8/LD3)           SNP  
                                         
 
 
Wales  
 
The  1999  election  to  National  Assembly  for  Wales  (NAW)  initially  witnessed  a  short‐lived 
attempt  by  the  Labour  party  to  govern  as  a  minority,  but  this  eventually  gave  way  a  formal 
coalition  between  Labour  and  the  Liberal  Democrats  in  October  2000,  which  lasted  until  2003 
when  Labour  were  returned  with  a  exactly  half  of  the  seats  in  the  NAW.    Following  the  2007 
election to the NAW, Labour were four seats short of an effective governing majority, and after 
one month of minority government, the leaders of Labour and Plaid Cymru agreed to a formal 
coalition, known as ‘One Wales’ (see Table 4).  
 
Table 4: Distribution of seats in the National Assembly for Wales 
                                        1999                   2003                   2007 
                                         
Labour                                  28                     30                  26 
PC                                      17                     12                  15 
Con.                                    9                      11                  12 
Lib Dem.                                6                      6                   6 
Other                                   ‐                      1                   1 
                                                                                    
TOTAL LEGISLATIVE SEATS                 60                     60                  60 
Total Executive Seats                   9                      9                   9 
                                                                                    
Subsequent Executive Formation          1999‐2000  minority    2003‐2005  Labour  2007‐           Lab/PC 
                                        Labour executive       executive.          coalition  (Lab.  6/PC 
                                        2000‐3      Lab./LD    2005‐2007  Labour  3). 
                                        coalition  (Labour     minority executive 
                                        7/LD 2). 
                                         
 


                                                                                                        11
 
 
 
What  is  critical  about  the  experience  of  coalition  and  minority  governments  at  the  devolved 
level in the UK is the manner in which the cultures, assumptions and values of majoritarianism 
appear to have been maintained by key actors. The only experience of relatively stable minority 
rule at the sub‐national level has been the Scottish National Party’s (SNP) period in office since 
2007, wherein inter‐party divisions mean that a ‘reluctant’ SNP was ‘effectively obliged to go it 
alone’,  an  option  that  ‘was  only  spoken  loudly  after  the  options  for  coalition  had  been 
exhausted  and  rejected’  (Cairney,  2010,  p.  3,  emphasis  in  original).  However,  whilst  formal 
coalition  appears  to  have  been  accepted  as  the  preferred  governing  outcome,  there  is  little 
evidence  to  suggest  that  this  heralds  the  dawn  of  a  more  consensual  governing  culture.    For 
example, Arter suggested that the Labour‐Liberal Coalition in the Scottish Parliament was at best 
‘superficial  evidence  of  “new  politics”’,  which  has  undermined  the  more  meaningful  political 
style envisaged by devolution’s architects (Arter, 2004, p. 83); and Mitchell has highlighted the 
way  in  which  the  Scottish  Parliament  has  been  dominated  by  party  interests  rather  than 
‘independent‐minded’  Members  of  the  Scottish  Parliament  (Mitchell,  2008,  p.  77).    Together, 
such  evidence  has  been  seen  to  suggest  that  ‘no  profound  cultural  change  took  place’;  and 
instead  a  ‘curious  mix  of  “consensus  democracy”  institutions  operated  by  politicians  in  the 
Westminster  tradition’ emerged, wherein the parties of the Scottish Parliament ‘reproduced a 
form  of  government‐versus‐opposition  politics  that  Westminster  parties  would  be  proud  of’ 
(Cairney, 2010, p. 5).   Furthermore, there is also evidence that the preference for coalition has 
been driven by the desire to avoid the pitfalls associated with minority rule and to reinforce the 
capacity to of the executive to govern vis‐à‐vis the legislature.  In relation to Wales, for example, 
Mitchell  has  suggested  that  the  mistrust  of  minority  rule  is    ‘historically  bounded’  by  the 
traumatic  experience  of  Labour’s  1977‐8  pact  (Mitchell,  2008,  p.  74);  and  Cairney  has 
highlighted  the  ‘inevitable  partisanship’  which  was  reflected  in  the  ‘willingness  of  opposition 
parties’  to  sabotage  Labour’s  tenure  as  a  minority  executive  in  the  NAW  in  2007  (Cairney, 
2009a).    Indeed,  Cairney  has  suggested  that  this  ‘picture  of  instability’  prompted  Labour  to 
rescind single party minority and instead choose to form a historic coalition majority with Plaid 
Cymru (Cairney, 2010, p. 4). Taken together, therefore, the ‘common factor’ that underpins the 
preference  for  coalition  in  Scotland  and  Wales  is  the  way  in  which  ‘the  main  parties  associate 



                                                                                                          12
minority government with turmoil and have striven to avoid the possibility ever since’ (Cairney, 
2010, p. 4). 
 
The experience of devolution therefore reveals a certain path dependency whereby parties and 
individuals  have  tended  to  approach  the  new  constitutional  structures  with  the  instincts  and 
views that were honed within national (or local) majoritarian politics. And yet those very same 
actors have been forced to adapt and change. A potential tension was therefore clear between 
the  values  and  processes  which  politicians  and  officials  were  being  required  to  develop  and 
value at the sub‐national level compared to those at the national level. It was in this context that 
Judge  (2006,  p.  391)  suggested  that  an  unintended  consequence  of  devolution  might  be  the 
development of ‘normative subsystems’ and ‘deviant cultures’ that would increasingly challenge 
the maintenance of such extreme majoritarianism at the national level. How, exactly, a coalition 
government emerged at the national level; why the Conservatives appeared reluctant to form a 
minority government; and, how the nature of executive and administrative politics is changing 
forms the focus of the next section.  
 
 
 
III. MESO‐CONSTITUTIONAL POLITICS  
 
Lijphart’s  (1999,  p.  10)  argument  that  the  Cabinet  is  the  ‘most  powerful  organ  of  British 
government’  may  well  remain  correct  but  the  emergence  of  an  unexpected  coalition 
government  after  the  2010  general  election  has  undoubtedly  changed  the  composition  and 
procedures  of  Cabinet  government.  British  politics,  as  the  first  section  discussed,  was  already 
changing towards a form of modified majoritarianism. One aspect of this pattern of change was, 
as the previous section outlined, the shift towards minority or coalition governments at the sub‐
national level. In order to examine what difference coalition government has meant for British 
politics this section sketches out the contours of recent developments by returning to the five 
inter‐related themes that were sketched out in the introductory section (i.e. Speed, Endurance, 
Cohesion, Support, Transformation) 
 
 



                                                                                                        13
1. Speed  
 
The  post‐2010  general  election  arithmetic  could  not  be  more  finely  balanced  as  the 
Conservative  Party  secured  307  seats,  Labour  258  and  the  Liberal  Democrats  just  57.  The  last 
general election to have produced a hung parliament was the surprise result of February 1974 
and  the  UK  now  provides  an  exceptional  case:  the  UK  is  the  only  parliamentary  democracy  in 
North America, Europe and Australasia to have produced a coalition at its most recent election 
despite  having  a  simply  majority  electoral  system  (see  Table  6).  What  was  particularly  marked 
about  the  post‐election  coalition  negotiations  was  the  speed  at  which  an  agreement  was 
brokered.  The  research  of  De  Winter  and  Dumont  (2008,  p.  130)  identifies  an  average 
negotiation period of twenty‐three days in Western Europe but after the UK general election a 
broad agreement was reached within five days, and a Programme for Government as published 
within  fourteen  days  of  the  general  election,  which  set  out  nearly  400  coalition  policy 
commitments to be achieved over the five year Parliament. (Indeed, one of the first actions of 
the  coalition  was  to  publicly  fix  the  date  of  the  next  general  election  for  7  May  2015,  and  to 
introduce the Fixed Terms Parliament Bill 2010, which would remove the constitutional right of 
the Prime Minister to request a dissolution of Parliament.)  Published at the same time as the 
Programme of Government was the Constitutional Agreement for Stability and Reform (Cabinet 
Office,  2010a),  which  set  out  the  institutional  rules  and  practices  that  would  underpin  the 
operation of the coalition across a range of key areas including: the composition of government; 
the  operation  of  collective  responsibility;  the  functioning  of  government;  and  support  for  the 
government in Parliament. 
 
Table 5: Summary of coalition governments in parliamentary democracies  
Country                              Coalition Formation                   Electoral System 
 
Albania                              Pre‐election                          Proportional 
Andorra                              Pre‐election                          Proportional 
Austria                              Post‐election                         Proportional 
Belgium                              Post‐election                         Proportional 
Croatia                              Post‐election                         Proportional 
Czech Republic                       Post‐election                         Proportional 
Denmark                              Post‐election                         Proportional 
Finland                              Post‐election                         Proportional 
Estonia                              Post‐election                         Proportional 
Germany                              Post‐election                         Proportional 
Iceland                              Post‐election                         Proportional 



                                                                                                             14
Ireland                               Post‐election                         Proportional 
Italy                                 Pre‐election                          Proportional 
Netherlands                           Post‐election                         Proportional 
Norway                                Pre‐election                          Proportional 
Poland                                Post‐election                         Proportional 
Romania                               Post‐election                         Proportional 
Slovakia                              Post‐election                         Proportional 
Slovenia                              Post‐election                         Proportional 
Sweden                                Pre‐election                          Proportional 
Switzerland                           Post‐election                         Proportional 
Ukraine                               Post‐election                         Proportional 
United Kingdom                        Post‐election                         FPTP
Australia                             Post‐election                         Proportional 
New Zealand                           Post‐election                         Proportional 
 
 
The apparent rapidity of coalition negotiations was, however, undoubtedly aided by two critical 
factors:  (1)  the  apparent  disinterest  of  the  Labour  Party  in  even  discussing  coalition 
opportunities with the Liberal Democrats; and (2) the Conservative Party’s desire not to form a 
minority government.  
 
As  opinion  polls  in  the  run  up  to  the  election  suggested  the  vote  would  be  close  the  topic  of 
coalition  formation  focused  exclusively  on  the  Labour  Party  and  the  Liberal  Democrats.  The 
relative  success  of  Lib‐Lab  coalitions  at  the  devolved  level  and  the  obvious  policy  synergies 
meant that it came as some surprise when the Labour Party simply failed to aggressively market 
themselves  to  the  Liberal  Democrats  as  a  potential  coalition  partner.  And  yet  many  Labour 
politicians  would  privately  admit  that  2010  was  an  election  that  any  sensible  political  party 
would prefer to lose than to win. The situation in relation to public sector financed in the UK is 
dire.  National  debt  currently  stands  at  over  £600  billion  (excluding  the  nationalised  financial 
sector  institutions)  and  by  2013‐2014  government  spending  on  just  welfare  payments  and 
servicing  the  national  debt  is  likely  to  be  in  excess  of  £250  billion.  The  Treasury’s  own  figures 
forecast national debt reaching 77.7% of GDP in 2014‐15, or 79.0% including the expected losses 
from  the  financial  sector  interventions,  therefore  leaving  discretionary  funding  for  public 
services dwindling. Placing these statistics within International Monetary Fund forecasts for the 
world’s twenty‐one leading industrial nations, only Iceland and Ireland are likely to encounter a 
bigger increase in national debt as a proportion of GDP. In this economic context losing arguably 
became an oddly attractive option for a party that had been in office for thirteen years.  



                                                                                                              15
 
The  economic  situation  also  helps  explain  the  Conservative  Party’s  apparent  change  of  heart 
regarding  the  costs  and  benefits  of  coalition  government.  During  the  election  campaign  the 
Conservatives has sought to attack the prospect of a Lib‐Lab coalition by focusing their official 
party political broadcasts on an imaginary ‘Hung Parliament Party’ that would deliver ‘paralysis, 
indecision  and  weak  government’.  The  party  had  established  no  formal  coalition  negotiation 
team  prior  to  election  day,  and  it  was  widely  believed  that  it  would  prefer  to  form  a  minority 
government  rather  than  a  coalition  (see  Institute  for  Government,  2010b).  David  Cameron’s 
decision  to  almost  immediately  dismiss  the  option  of  a  minority  government  and  offer  the 
Liberal  Democrats  a  role  in  government  in  order  to  try  and  ensure  a  strong  and  stable 
government  that  was  supported  by  59%  share  of  the  popular  vote  was  startling.  And  yet 
coalition politics offered the David Cameron a number of advantages: (1) it provided an attempt 
to distinguish his leadership of the Conservative Party in a distinct manner that chimed with a 
pre‐election  focus  on  ‘kinder  conservatism’;    (2)  strategically  a  centre‐based  party  like  the 
Liberal Democrats was likely to absorb a great deal of the public anger at the extent and pace of 
public service cutbacks; (3) a coalition injected a degree of opacity at the centre of government 
about who was accountable for unpopular decisions and facilitated ‘blame games’; (4) and, from 
an intra‐party perspective having a centre‐left coalition party provided Cameron with a valuable 
counter‐weight  to  the  more  radical  demands  of  the  right‐wing  of  his  party.  The  core  question 
was really could a coalition government endure the travails of governing? 
 
 
2. Endurance and (3) Cohesion 
 
As many politicians will attest, winning office is generally far easier than governing in office. The 
British  public  were  certainly  sceptical.  In  a  poll  taken  days  after  the  coalition  was  announced 
almost a third of those surveyed thought it would not last twelve months and eighty per cent 
believed it would not last the full term. And yet those sceptics who at first looked for cracks and 
fissures in the coalition have been forced to adopt a more measured tone as the Cameron‐Clegg 
affairs  appears  to  bloom  and  flourish  (see  Hasan  2010).  At  the  base  of  this  relationship  lies  a 
coalition  agreement  in  which  the  Conservative  Party  is  clearly  the  dominant  party.  Research 
suggests that only 19.7% of the policy statements in the Programme appeared in both parties’ 



                                                                                                            16
manifestos;  whereas  22.7%  of  the  pledges  appeared  solely  in  the  Liberal  Democrat  manifesto 
and  43.3%  in  the  Conservative  manifesto  (see  Table  7,  below).    The  fact  that  the  majority  of 
policy statements – a total of 63.0% ‐ can be directly attributed to the Conservative’s manifesto 
suggests  that  the  Conservative  Party  is  perceived  as  the  dominant  party  within  the  coalition 
architecture; and reflects Cameron’s assertion that  ‘it is reasonable to expect that the bulk of 
the policies in our manifesto should be implemented.’1 
 
Table 6: Origin of Programme for Government policy commitments: 
Area of policy                                             Solely          Solely Liberal    Both   Uncertain (in 
                                                           Conservative    Democrat                 neither 
                                                                                                    manifesto) 
Banking                                                    4               3                 3      1 
Business                                                   6               9                 1      4 
Civil Liberties                                            1               8                 5      ‐ 
Communities and Local                                      14              6                 6      2 
Government 
Consumer Protection                                        2               4                 2      ‐ 
Crime and Policing                                         10              5                 4      ‐ 
Culture, Media and Sport                                   4               5                 3      ‐ 
Deficit Reduction                                          2               1                 5      1 
Energy and Climate Change                                  11              5                 7      1 
Environment, Food and Rural                                8               2                 6      2 
Affairs 
Equalities                                                 ‐               1                 2      4 
Europe                                                     5               1                 ‐      3 
Families and Children                                      6               3                 4      ‐ 
Foreign Affairs                                            7               ‐                 3      ‐ 
Government Transparency                                    8               1                 3      1 
Immigration                                                3               3                 1      ‐ 
International Development                                  9               3                 3      3 
Jobs and Welfare                                           7               ‐                 1      3 
Justice                                                    3               1                 3      2 
National Security                                          1               1                 1      2 
NHS                                                        13              7                 1      9 
Pensions and Older People                                  1               3                 2      1 
Political Reform                                           15              3                 3      6 
Public Health                                              3               ‐                 ‐      1 
Schools                                                    7               4                 4      1 
Social Action                                              5               ‐                 ‐      1 
Social Care and Disability                                 3               1                 ‐      1 
Taxation                                                   2               6                 ‐      1 
Transport                                                  6               1                 2      2 
Universities and Further Education                         1               1                 1      4 
                                                                                                     

                                                        
1
  www.guardian.co.uk/global/2010/may/09/general‐election‐2010‐hung‐parliament, last accessed on 3 November 
2010. 



                                                                                                                     17
Total                                 168                  88                   76         56 
Derivation (%)                        43.3%                22.7%                19.7%      14.3% 
                                       
 
 
Whilst  the  potential  for  policy  splits  has  been  overtly  acknowledged,  there  are  several 
mechanisms  at  the  disposal  of  coalition  actors  to  reinforce  cohesiveness,  which  may  in  turn 
promote  the  coalition’s  governing  effectiveness.    The  distribution  of  ministerial  positions  and 
seats  in  the  Cabinet  is  a  key  aspect  of  both  coalition  formation  and  governance.    A  raft  of 
scholarship has been devoted to understanding the way in which ‘the pie is shared’, with much 
of  the  literature  being  dominated  by  an  empirically‐derived  assumption  of  proportional 
regularity (e.g. Gamson, 1971; Browne and Franklin, 1973; Budge and Keman, 1990).  The British 
example  deviates  slightly  from  this  assumption,  and,  as  Table  8  demonstrates,  the  Liberal 
Democrats  have  been  over‐represented  within  government,  being  awarded  a  total  of  twenty‐
four  ministerial  positions  and  five  seats  in  Cabinet.    However,  an  alternative  perspective 
suggests that there is a slight bias in favour of smaller parties, with the Prime Minister’s party 
being under‐compensated (e.g. Bueno de Mesquita, 1979; Warwick and Druckman, 2005); and 
as discussed below, it may be that different positions attract varying degrees of salience.    
 
In terms of coalition governance, a range of scholars have argued that, issues of proportionality 
notwithstanding, a broad distribution of portfolios and positions across coalition partners is key 
to ensuring internal cohesion and stability.  In accordance with the concept of veto‐players, as 
developed by Tsebelis (1995, 2002), each coalition party can be seen as a veto player that can 
maintain the status quo against the demands of coalition partners; and that the power of veto 
players is exercised through both coalition agreements and the structures of the cabinet. It has 
been  suggested,  for  example,  that  coalition  may  result  in  more  stability  in  terms  of  internal 
governance arrangements, as the introduction of an extra veto‐player will reduce the frequency 
with  which  Prime  Ministers  have  previously  ‘reconfigure[d]  the  departmental  structure  of 
Whitehall  and  reshuffle  his  or  her  pack  of  ministers  almost  at  will’  (Institute  for  Government, 
2010b, p. 21).  Indeed, the veto capacity of the Liberal Democrats in terms of portfolio allocation 
has been made explicit in the coalition’s Agreement for Stability and Reform, which states that 
‘changes  to  the  allocation  of  portfolios  between  the  Parliamentary  Parties…  will  be  agreed 
between the Prime Minister and Deputy Prime Minister’.  



                                                                                                          18
 
Flowing  out  of  this,  it  has  been  suggested  that  the  dispersal  across  parties  of  positions  within 
individual departments may bestow ‘watchdog’ powers upon junior ministers, with the capacity 
to keep their coalition partners in check.  The existence of this type of junior minister has been 
found to be more likely ‘when the coalition parties do not trust each other very much’, although 
there are a range of alternative explanations such as  ‘potential threats of electoral volatility and 
a credible opposition’ (Verzichelli, 2008, p. 261).  As Table 8 shows, there are only five spending 
departments  within  Whitehall  without  ‘watchdog’  ministers;  and  it  will  be  interesting  to 
determine whether, over time, these ministers exercise their veto capacity over their superiors. 
 
Table 8: The distribution of ministerial positions across the coalition, as of October 2010 
Department                                         Conservative Ministers          Liberal Democrat 
                                                                                   Ministers 
                                                                                    
                                               David Cameron*
Attorney General’s Office                      Dominic Grieve
                                               Edward Garnier 
Cabinet Office                                 Francis Maude                       Nick Clegg* 
                                               Oliver Letwin 
                                               Nick Hurd 
                                               Mark Harper 
                                               Baroness Warsi* 
Department for Business, Innovation and Skills David Willetts                      Vince Cable* 
                                               John Hayes                          Edward Davey 
                                               Mark Prisk 
                                               Baroness Wilcox 
                                               Ed Vaizey 
Department  for  Communities  and  Local  Eric Pickles*                            Andrew Stunell 
Government                                     Greg Clarke 
                                               Grant Schappes 
                                               Bob Neill 
                                               Baroness Hanham 
Department for Culture, Media and Sport        Jeremy Hunt*
                                               John Penrose 
                                               Hugh Robertson 
                                               Ed Vaizey 
Department for Education                       Michael Gove*                       Sarah Teather 
                                               Nick Gibb 
                                               Tim Laughton 
                                               Lord Hill of Oareford 
                                               John Hayes 
Department of Energy and Climate Change        Charles Hendry                      Chris Huhne* 
                                               Gregory Baker 
                                               Lord Marland 
Department for Environment, Food and Rural  Caroline Spelman*



                                                                                                            19
Affairs                                        Jim Paice
                                               Richard Benyon 
                                               Lord Henley 
Department of Health                           Andrew Lansley*                Paul Burstow 
                                               Simon Burns 
                                               Anne Milton 
                                               Lord Howe 
Department for International Development       Andrew Mitchell*
                                               Alan Duncan 
                                               Stephen O’Brien 
Department for Transport                       Phillip Hammond*               Norman Baker 
                                               Theresa Villiers 
                                               Mike Penning 
Department for Work and Pensions               Iain Duncan Smith*             Steve Webb 
                                               Chris Grayling                  
                                               Maria Miller 
                                               Lord Freud 
Foreign and Commonwealth Office                William Hague*                 Jeremy Browne 
                                               David              Lidington
                                               Alistair Burt 
                                               Henry Bellingham 
                                               Lord Howell of Guilford 
HM Treasury                                    George Osborne*                Danny Alexander* 
                                               Mark Hoban 
                                               David Gauke 
                                               Justine Greening 
                                               Lord Sassoon 
Home Office                                    Theresa May*                   Lynne Fetherstone 
                                               Nick Herbert                    
                                               Pauline Neville‐Jones  
                                               James Brokenshire 
                                               Damian Green 
Ministry of Defence                            Liam Fox*                      Nick Harvey 
                                               Gerald Howarth                  
                                               Andrew Robathan 
                                               Peter Luff 
                                               Lord Astor of Hever 
Ministry of Justice                            Ken Clarke*                    Lord McNally 
                                               Crispin Blunt 
                                               Jonathan Djanogly 
                                               Nick Herbert 
Northern Ireland Office                        Owen Paterson*
                                               Hugo Swire 
Office of the Advocate General for Scotland                                   Lord     Wallace     of 
                                                                              Tankerness 
Office of the Leader of the House of Commons   George Young                   David Heath 
                                                
Office of the Leader of the House of Lords     Lord Strathclyde*
Scotland Office                                David Mundell                  Michael Moore* 
                                                                              Lord     Wallace     of 
                                                                              Tankerness 
Wales Office                                   Cheryl Gillan*



                                                                                                   20
                                                 David Jones
Whips – House of Commons                         Patrick McLoughlin
                                                 John Randall 
                                                 Alistair Carmichael 
                                                 Mark Francois 
Junior Lords to the Treasury                     Michael Fabricant 
                                                 Angela Watkinson 
                                                 Jeremy Wright 
                                                 Brooks Newmark 
                                                 James Duddridge 
Assistant Whips                                  Philip Dunne              Norman Lamb  
                                                 Stephen Crabb             Mark Hunter 
                                                 Robert Goodwill 
                                                 Shailesh Vara  
                                                 Bill Wiggin 
                                                 Chloe Smith 
Whips – House of Lords                           Baroness  Anelay  of  St  Lord Shutt of Greetland
                                                 Johns  
                                                  
Baronesses and Lords in Waiting                  Baroness Rawlings         Baroness Northover
                                                 Baroness Verma            Lord Wallace of Saltaire 
                                                 Earl Attlee 
                                                 Lord Astor of Hever  
                                                 Lord De Mauley  
                                                 Lord Taylor of Holbeach 
 
Total number of ministers                  99                                   24
Percentage share of ministerial positions  80.5%                                19.5% 
 
Total number of Cabinet Ministers          18                                   5
Total  number  of  Cabinet  Ministers  as  78.3%                                21.7% 
percentage of all ministers 
 
Distribution of MPs within the coalition   84.3%                                15.7% 
*Cabinet Minister 
 
 
The creation of new veto points and players stands in direct contrast to the Westminster system 
of  government,  which  is  predicated  upon  the  assumption  of  effective  single  party  rule  that  is 
encumbered  by  few  veto  points;  and  serves  to  break  the  innate  linkage  between  stability  and 
strength that is at the heart of the system.  Yet, there is an alternative reading that suggests the 
distribution of portfolios actually preserves, rather than diminished, government capacity; and, 
as one MP bluntly suggested, that ‘they’ve made sure that a significant number of Lib Dems are 
in  government,  and  that  is  to  prevent  a  rebellion’  (Interview,  October,  2010).    Indeed,  when 
considered in conjunction with the emergence of the policy tensions identified above, and the 




                                                                                                        21
unusual  arrangements  to  allow  Liberal  Democrat  MPs  to  abstain  or  vote  against  contentious 
issues,  such  over‐representation  does  appear  to  be  an  entirely  rational  response  by 
Conservative  politicians,  in  terms  of  reinforcing  collective  responsibility  and,  in  turn,  the 
coalition’s  legislative  capacity.  At  the  same  time,  however,  the  inclusion  of  so  many  Liberal 
Democrats has clear implications for the David Cameron’s capacity to control his parliamentary 
party. As one MP made clear,  
 
              ...there is seething resentment on the Tory benches over that. I know a 
              few  people  who  would  have  been  given  portfolios  and,  to  be  honest, 
              worked  quite  hard  for  them  and  didn’t  get  them…because  of  the  Lib 
              Dems.  It’s  only  because  they  need  to  keep  the  Lib  Dems  on  board…’ 
              (interview, October 2010). 
               

Without  further  research,  such  assertions  are  at  best  speculative,  and  it  will  be  important  to 
gauge  the  opinions  of  both  ministers  and  backbenchers  in  order  to  assess  the  relevance,  as  a 
‘deviance  from  full  proportionality  can  mean  very  different  things’  (Verzichelli,  2008,  p.  242). 
Warwick and Druckman’s comparative analysis of portfolio salience, for example, suggests that 
different values, are attached to different portfolios and positions by political actors; and that a 
‘top’  portfolio  is  on  average  almost  2.5  times  the  weight  of  a  ‘bottom’  one  (2001,  p.  644). 
Nonetheless,  the  apparent  discontent  within  Westminster  does  highlight  a  further  potential 
pressure point that may undermine the coalition’s effectiveness, particularly when considered in 
conjunction with emergent policy tensions. 
 
In  order  to  fully  evaluate  the  extent  to  which  the  coalition  government’s  agreement  and 
programme represents a workable (and, perhaps, proportionate) compromise, further research 
is required, as a simple reading of the programme reveals or the deployment of patronage tells 
us little about the trade‐offs that were made and the degree of importance attached to certain 
policies  by  key  actors.    Nonetheless,  as  Müller  and  Strøm  (2008,  p.  159)  remind  us,  ‘coalition 
agreements are the script, not the play…if our interest is in actual coalition governance, then we 
cannot read the script as the performance’. And yet it is exactly this willingness of the coalition 
partners to stick to the script, to settle their differences in private, and present a unified public 
face that has surprised those who thought that British politicians lacked the guile and maturity 




                                                                                                          22
to  adapt  to  coalition  politics.    The  need  for  guile  and  maturity  has  not  just    been  required  of 
politicians but also of their officials – this is the topic of the next sub‐section. 
 
 
4. Support 
 
The  British  constitution,  as  the  work  of  Peter  Hennessy  has  shown,  takes  great  pride  in  its 
capacity  for  ‘muddling  through’  (Hennessy,  1997).  The  formation  of  a  coalition  government, 
however,  has  placed  great  strain  on  certain  constitutional  actors  and  guardians  and  nowhere 
has  this  been  more  obvious  than  in  relation  to  the  civil  service.  It  was  with  something  of  a 
traditional  bureaucratic  air  that  the  official  guidance  material  stated  that  there  was  ‘no 
constitutional  difference  between  a  Coalition  Government  and  a  single  party 
Government….[although] it ‘working practices need to adapt to reflect the fact that the UK has 
not had a Coalition in modern times’ (Cabinet Office, 2010a, p. 2). Continuity and change were 
therefore the order of the day. And yet it is difficult to avoid the conclusion that despite opinion 
poll evidence that consistently suggested the results of the 2010 election may result in a hung 
parliament the civil service were not well‐prepared.  
 
During  the  election  campaign  it  became  apparent  that  the  constitutional  conventions  in  the 
event of a hung parliament were unclear and in February 2010 the Head of the Civil Service, Sir 
Gus O’Donnell, responded to public pressure for clarity by publishing the chapter of the official 
Cabinet Office Manual on elections and government formation (see Political and Constitutional 
Reform Committee, 2010). A number of preparatory seminars were held in by Cabinet Office to 
which a number of constitutional scholars were invited, but it was apparent to most observers 
that  a  vacuum  had  opened  up  at  the  centre  of  the  constitution  and  some  quite  basic 
considerations  had  not  been  thought  through.  What  is  particularly  noteworthy  about  the 
institutional architecture supporting the coalition in the UK is its almost complete lack of conflict 
resolution mechanisms. The main formal arena for resolving tensions is the Coalition Committee 
(a  formal  Committee  of  the  Cabinet  chaired  by  the  Prime  Minister  and  the  Deputy  Prime 
Minister)  but  this  remains  a  rather  crude  and  clumsy  mechanism  that  has  not  (as  yet)  been 
tested.  This  lack  of  conflict  helps  explain  the  seemingly  limited  focus  upon  formalised  conflict 
resolution  mechanisms  or  any  apparent  understanding  that  to  establish  mechanisms  of  this 



                                                                                                              23
nature  is  an  act  of  mature  governance  rather  than  weakness  and  failure.  Members  of  the 
coalition  remain  almost  blasé  about  the  challenges  that  lie  ahead  and  dismissive  of  questions 
that suggest inter‐party relations may become less smooth in the future.  
 
And yet in recent weeks the first signs of tensions between the civil service and minsters have 
emerged.  Initially  key  civil  service  have  appeared  to  relish  the  intellectual  and  practical 
challenges of coalition government and in a more practical way felt that their role and influence 
might  be  strengthened  by  the  existence  of  cross‐party  Cabinet  committees.  Sir  Gus  O’Donnell 
likes to highlight that his office is exactly 50 paces from both the Prime Minister’s and Deputy 
Prime  Minister’s  offices,  describing  himself  as  an  ‘equidistant  Cabinet  Secretary’.  Every  policy, 
has says, has to be ‘coalitionised’ by  the civil service. And yet Sylvester (2010) suggests  that a 
sense of mutual distrust may be emerging between officials and their ministers: officials dislike 
the  manner  political  appointees  have  been  brought  in  to  specific  civil  service  positions  on 
temporary contracts; ministers are increasingly irritated by what they feel is ‘foot dragging’ and 
‘institutional  opposition’  to  reform  in  Whitehall.    The  current  financial  climate,  and  the 
insecurities this has produced for all public servants, may help explain the existence of tensions. 
Senior  civil  service  salaries  have  been  frozen  for  three  years  and  officials  are  required  to 
contribute  more  to  their  pensions.  There  is  also  a  pervasive  mood  of  uncertainty  because 
between  a  quarter  and  fifth  of  all  civil  servants  will  lose  their  jobs.  The  sense  of  insecurity  is 
made  worse  by  an  unusual  amount  of  turnover  at  the  very  top  of  the  senior  civil  service  and 
ministers have made no secret of their intention to recruit from the outside. Sylvester concludes 
that ‘ministers are understandably impatient to reach their destination and are starting to seize 
the steering wheel from officials. But they must be careful not to crash the car on the way’. 
 
Overall,  the  civil  service  is  being  forced  to  adapt  and  respond  as  the  challenges  of  coalition 
government  demands  and  most  admit  that  they  are  ‘learning  on  their  feet’.  This  may  be 
uncomfortable  for  civil  servants  for  whom  serving  the  government  of  the  day  has  for  them 
meant  dealing  with  the  politicians  of  only  one  party.  Ministers,  too,  will  need  to  accept  that 
‘their’  officials  will  be  in  regular  contact  with  coalition  partners.  For  those  imbued  with  the 
principles and practices of more consensual democracies such cross‐party co‐operation might be 
standard, but in the British context such practices have long been associated with being disloyal 
and  will  therefore  take  some  time  to  come  naturally.  And  yet  to  shift  the  spotlight  to  the 



                                                                                                                24
politico‐bureaucratic interface does highlight the key area where tensions are likely to occur and 
where the research emerging out of this paper will focus – the transformation of the state. 
 
 
5. Transformation 
 
The  Public  Accounts  Committee’s  November  2010  report  into  efficiency  savings  in  central 
government did not augur well for the coalition government. The previous Labour government, 
the report highlighted, had failed to deliver the modest three per cent efficiency targets that it 
had set in the 2007 Comprehensive Spending Review had not been realised (PAC 2010). In this 
context  the  coalition  government’s  plan  to  eliminate  the  structural  deficit  by  2015  through  a 
combination  of  efficiency  savings,  benefit  cutbacks  and  increased  taxes  appears  incredibly 
ambitious and will inevitably involve unpopular policy decisions that will strain the coalition. In 
many areas taking hard decisions has been avoided through the creation of no less than twenty‐
nine  policy  reviews  and  five  commissions.  Such  marginalisation  tactics,  however,  only  partially 
veil  the  emergence  of  deep  tensions  over  the  nature  and  extent  of  how  the  relationship 
between individuals and the state should be recalibrated in an era of austerity. The Chancellor 
of the Exchequer’s 2010 Comprehensive Spending Review imposed budget reductions of around 
twenty‐per cent on all departments, apart from the Department for Health and the Department 
for International Development. How such dramatic real terms financial savings can be delivered 
without dramatically affecting front line services is therefore the challenge that lies at the centre 
of the search for a ‘smarter state’. 
 
As governments around the world have discovered, ‘delivering more for less’ is far from easy. In 
the  UK  the  earliest  and  most  wide‐ranging  reform  initiative  has  focused  on  the  abolition  of 
quangos.  In  the  run  up  to  the  general  election  a  number  of  reports  had  been  published  that 
were  critical  of  the  dense  and  congested  tier  of  quasi‐autonomous  public  bodies  that  existed 
beyond  ministerial  departments  (Institute  for  Government,  2010ba).  A  considered  reform 
programme  could,  these  reports  suggested,  deliver  significant  efficiency  savings  and  increase 
public  accountability  by  simplifying  the  delivery  chains  through  which  public  policies  were 
implemented  (for  a  detailed  review  see  Flinders  2008).  These  reports  proved  influential  and 
were included within the election manifestos of all three main political parties, and the coalition 



                                                                                                       25
government’s  subsequent  Programme  for  Government  identified  reducing  the  number  of 
‘quangos’ as one of its core objectives.  
 
Departments were instructed to complete landscape reviews and come forward with proposals 
to  reduce  the  number  of  quangos  they  sponsored  and  in  October  2010  the  Minister  for  the 
Cabinet Office, Francis Maude, announced that the government intended to abolish 192 of the 
900 public bodies it had reviewed. A further 118 were to be merged, 171 would be reformed in 
some  manner  and  40  remain  under  review.  The  sensationalist  rhetoric  that  surrounded  the 
‘bonfire  of  quangos’,  however,  hid  the  fact  that  in  reality  the  coalition  had  overseen  a  classic 
case  of  ‘cosmetic  pruning’  in  which  the  vast  majority  of  those  bodies  identified  for  abolition 
were  small  advisory  bodies  that  employed  no  staff  and  spent  no  money  (and  the  official 
statement admitted that these would immediately be ‘reconstituted in a different form’). Most 
of the large high‐spending bodies would remain relatively unscathed and the Minister could not 
provide  any  details  on  the  efficiency  savings  that  were  likely  to  be  delivered  by  his  reform 
programme.  
 
In  terms  of  reshaping  the  state,  however,  what  was  possibly  more  concerning  about  the 
coalition  government’s  reform  agenda  was  the  manner  in  which  it  failed  to  engage  with  the 
deeper, more fundamental, concerns regarding the lack of any clear governance framework for 
the  creation  or  governance  of  public  bodies  that  had  been  highlighted  in  pre‐election  reports 
like the Institute for Government’s Read Before Burning. The government could not explain why 
some  bodies  had  been  selected  for  abolition  while  other  very  similar  bodies  had  been  left 
unscathed. It could not explain how its three tests on whether a quango should continue to exist  
‐  Is  the  function  technical?;  Does  it  need  to  be  politically  impartial?  Do  facts  need  to  be 
determined transparently? – had actually been applied by departments, why public bodies had 
not been invited to contribute to this process, why executive agencies had not been considered 
in the review, why some bodies with an evidence‐based record of success, like the Youth Justice 
Board,  had  been  targeted  for  abolition  or  how  the  Human  Fertilisation  and  Embryology  had 
someone  been  judged  to  fail  the  government’s  tests,  or  how  the  ‘quango  cull’  could  be 
reconciled with the coalition government’s plans to establish a number of new quangos (Office 
for Budget Responsibility, Health Planning Board, etc.).  
 



                                                                                                            26
The coalition government’s first systemic attempt to reform the state has therefore seemed to 
continue the UK’s predilection of ad hoc empiricism and ‘muddling through’. The Public Bodies 
(Reform)  Bill  2010  is  currently  the  topic  of  great  criticism  in  Parliament  (see  Constitution 
Committee 2010) and the general approach is likely to make the coalition government’s already 
considerable  governance  challenges  harder  in  two  ways.  (1)  From  a  formal  institutional 
perspective, the reform agenda has failed to inject a degree of clarity into the delivery chains or 
ensure  that  over‐complicated  structures  do  not  re‐grow  in  the  future.  (2)  From  an  informal 
cultural  perspective,  the  reform  agenda  has  not  been  handled  well.  Public  bodies,  many  of 
which  employ  tens  of  thousands  of  people,  have  found  out  about  their  fate  not  through 
informed  internal  communication  but  through  blunt  announcements  in  the  media.  The  Public 
Chairs  Forum,  a  recently  established  professional  organisation  to  represent  the  interests  and 
views of the chief executives and chairman of quangos, has been outspoken in its criticism of the 
government’s  approach.  The  government  has,  as  a  result,  already  been  forced  to  re‐visit  and 
clarify several specific decisions and the situation remains fluid (a euphemism for confused and 
subject to daily change). 
 
The central argument of this paper is that in relation to the UK it is simply too early to assess 
whether  minority  or  coalition  government  actually  makes  a  difference  in  Westminster  style 
democracies.  This  paper  has  really  provided  the  prologue  and  the  authors  are  waiting  with 
interest to see how the main show unfolds as individual departmental teams attempt to reform 
relationships  and  institutions  within  their  own  specific  sector  against  a  backdrop  of  stringent 
financial  cutbacks.  The  question  this  leaves  us  with,  however,  is  how  to  identify  those 
‘differences’  that  have  resulted  due  to  the  existence  of  a  coalition  government  as  opposed  to 
those that would have occurred anyway as a result of endogenous or exogenous pressures. It is 
to these wider issues that we now turn.  
 
 
    IV.      SO WHAT? 
 
A form of constitutional stretching has occurred in the UK whereby the longstanding model of 
centralised majoritarian politics has been modified towards a more consociational form. Placed 
within this wider context the advent of a coalition government at the national level is possibly 



                                                                                                        27
not as ‘revolutionary’ as many overseas observers might have thought. This paper has charted 
this wider shifts in the nature of British governance, it has focused specifically on the fact that 
minority  or  coalition  government  forms  an  element  of  everyday  politics  at  the  sub‐national 
level, and it has sought to tentatively sketch‐out some of the emerging differences that a Lib‐Lab 
coalition has brought with it. And yet if Müller and Strøm (2008, p. 159) are correct – and they 
undoubtedly are ‐ that ‘coalition agreements are the script, not the play [and]…if our interest is 
in  actual  coalition  governance,  then  we  cannot  read  the  script  as  the  performance’  then  it  is 
simply  too  early  in  the  play  for  any  detailed  assessment  of  what  ‘difference’  the  coalition 
government has made in relation to governance in the UK. At the broadest level the demands of 
coalition  government  have  meant  the  restoration  of  cabinet  government  and  an  end  to  the 
more  informal  style  of  ‘government  by  sofa’  that  emerged  under  New  Labour  between  1997‐
2010.  Below  the  Cabinet  most  ministers  and  officials  are  still  coming  to  terms  with  ‘coalition‐
ising’  their  day‐to‐day  working  procedures  but  the  stringent  demands  of  the  government’s 
economic targets will ensure that bureaucratic reform and rationalisation will soon take priority. 
Contemporary British politics therefore provides a rich case study with the potential to yield rich 
empirical  and  theoretical  insights  into  the  coalition  governance,  filling‐in  the  analytical  void 
highlighted by Müller and Strøm between coalition formation and termination. The aim of this 
concluding section is to locate the content of this paper, specifically its focus on the UK, within 
the  contours  or  a  range  of  much  wider  debates  and  themes:  (1)  theory  and  method;  (2)  the 
conceptualisation of political parties; and (3) the need for external assistance. 
 
The first issue relates to how scholars can assess the existence of ‘difference’ in relation to the 
influence  of  minority  and  coalition  government.  The  issue  of  causation  is  a  basic  challenge  of 
any social scientific research and validating a link between the existence of a minority or multi‐
party  executive  and  alterations  in  the  nature  of  governance  may  demand  new  or  more 
sophisticated  analytical  and  methodological  tools  than  currently  exist.  The  coalition 
government’s  approach  to  reforming  public  bodies  provides  a  case  in  point.  Irrespective  of 
whichever party or parties form the government after the 2010 general election it was clear that 
significant  reform  of  the  tentacles  of  the  state  would  be  necessary.  However  isolating  what 
elements  or  facets  of  the  reform  agenda  can  be  linked  to  the  existence  of  a  coalition 
government remains an epistemological dilemma and a methodological challenge.  
 



                                                                                                          28
This  flows  into  a  second  related  issue  concerning  the  conceptualisation  of  political  parties. 
British  political  history  has  created  a  form  of  governing  myth  that  political  parties  are 
homogenous  entities  and  coalition  governments  are  inherently  weak  because  they  are 
‘dependent  upon  unreliable  or  ideologically  incompatible  bedfellows’  (Norton,  1997,  p.  85).  A 
more  accurate  and  nuanced  approach  to  political  parties  would  be  to  view  them  as  flexible 
umbrella  organisations  that  span  a  range  of  factions  and  groupings  in  a  broadly  coherent 
manner. One of the reasons the coalition government is (so far) proving relatively coherent and 
stable is that the two parties overlap to some extent in relation to their policy preferences, with 
19.7%  of  Programme  commitments  being  attributable  to  both  parties’  manifestos.  Areas  of 
policy  overlap  between  political  parties  have  never  been  emphasised  in  British  politics,  as  the 
primary  role  of  opposition  parties  was  to  criticise  and  attack  the  government  rather  than 
highlight  common  ground.  Effective  government  was  a  synonym  for  strong  party  government 
and the actors prided themselves on the manner in which ‘the Prime Minister’s ability to push 
through  his  or  her  policy  agenda  without  resorting  to  those  strange  continental  habits  of 
negotiating and compromising with other parties’ (Institute for Government, 2010b, p. 10).  
 
Our  final  theme  is  really  a  plea  for  help.  Despite  of  recent  developments  at  the  sub‐national 
level, coalition politics remains uncharted terrain for scholars of British politics. It also remains, 
to  some  extent,  terrain  where  an  unfortunate  sense  of  British  supremacy  casts  a  negative 
normative  shadow  over  debates  (see  Mitchell,  2008,  p.  74).  Put  slightly  differently,  at  the 
national level there remains a sense that coalition government is a weak and second‐class form 
of politics that is to be avoided whenever possible and that the current situation will be a short‐
lived departure from the norm. As a result British scholars lack the tools of political analysis in 
terms of theories and methods to help develop our understanding of coalition dynamics. This is 
particularly  true  in  relation  to  understanding  how  coalition  politics  are  likely  to  restrict  or 
facilitate  bureaucratic  reform  or  relationships,  and  (more  broadly)  the  analysis  of  recent 
developments in the UK have generally been undertaken with almost no comparative analysis or 
understanding. We would therefore welcome the views of participants at this conference on the 
following three questions so that we can under theoretically‐informed, policy‐relevant, research 
on the experience of coalition government in the UK as it unfolds: 
 




                                                                                                         29
    (1) What  tools  of  political  analysis  can  scholars  of  comparative  political  studies  offer 
        students of contemporary British politics? 
         
    (2) What  does  research  conducted  in  other  countries  suggest  are  the  likely  outcomes  of 
        minority or coalition government when it comes to managing the state?  
         
    (3) What would ‘frontier research’ look like vis‐à‐vis coalitions and minority government? 
 




                                                                                                    30
 
Arter,  D.  (2004)  ‘The  Scottish  Committees  and  the  Goal  of  a  “New  Politics”:  A Verdict  on  the  First Four 
         Years of the Devolved Scottish Parliament’, Journal of Contemporary European Studies, 12 (1), pp. 
         71–91. 
Bagehot, W. (1867) The English Constitution, seventh edition.  London: Kegan Paul, Trench, Trubner.
Bogdanor, V. (2009) The New British Constitution. London: Hart.
Browne, E.C. and Franklin, M. (1973) ‘Aspects of Coalition Payoff in European Parliamentary Democracies’, 
         American Political Science Review, 67 (4), pp. 453‐469. 
Budge, I. and Keman, H. (1990) Parties and Democracy.  Coalition Formation and Government Functioning 
         in Twenty States.  Oxford: Oxford University Press. 
Bueno  de  Mesquita,  B.  (1979)  ‘Coalition  Payoffs  and  Electoral  Performances in  European  Democracies’, 
         Comparative Political Studies, 12 (1), pp. 61‐81. 
Bulsara,  H  and  Kissane,  B.  (2009)    ‘Arend  Lijphart  and  the  Transformation  of  Irish  Democracy’,  West 
         European Politics, 32:1 (2009), 172‐195. 
Cabinet Office (2010a) Constitutional Agreement for Stability and Reform.  London: Cabinet Office. 
Cabinet Office (2010b) Programme of Government.  London: Cabinet Office.
Cairney, P. (2008) ‘Has Devolution Changed the ‘British Policy Style’?’, British Politics, 3 (3), pp. 350‐372.
Cairney,  P.  (2010)  ‘Coalition  and  Minority  Government  in  Scotland’,  Paper  presented  at  the  Political 
         Studies Association Conference, Edinburgh, 29 March – 1 April. 
Collier, D and Levitsky, S. ‘Democracy with Adjectives’, World Politics, 49, 430‐451.
Collier, D. and Mahon, J. (1993) ‘Conceptual ‘stretching’ revisited’, American Political Science  Review, 87 
         (4), pp. 845‐855. 
Constitutional Committee (2010) ‘Public Bodies Bill’, Sixth Report of the Constitution Committee, HL 51.
Curtice,  J.  (2010)  ‘So  What  Went  Wrong  with  the  Electoral  System? The  2010  Election  Result  and  the 
         Debate’, Parliamentary Affairs, 63 (4), pp. 628‐638. 
De Winter, L. and Dumont, P. (2008) ‘Uncertainty and Complexity in Cabinet Formation’, in K. Strøm, W.C. 
         Müller and T. Bergman (eds.) Cabinets and Coalition Bargaining.  Oxford: Oxford University Press, 
         pp. 123‐158. 
Flinders, F. (2008) Walking Without Order: Delegated Governance and the British State.  Oxford: Oxford 
         University Press. 
Flinders,  M.  (2009)  Democratic  Drift:  Majoritarian  Modification  and  Democratic  Anomie  in  the  United 
         Kingdom.  Oxford: Oxford University Press. 
Gallie,  W.  (1956)  ‘Essentially  Contested  Concepts’,  Proceedings  of  the  Aristotlelian  Society,  56,  pp.  167‐
         198. 
Gamson, W.A. (1961) ‘A Theory of Coalition Formation’, American Sociological Review, 26 (3), pp. 373‐82.
Goertz, G. (2006) Concept Formation. Princeton, NJ: Princeton University Press,
Hasan, M. ‘How Long will this coaltion last?’, New Statesman, 26 May 2010.
Hennessy, P. (1997) Muddling Throug: Power, Politics and the Quality of Government in Post‐War Britain. 
         Phoenix: London. 
Institute  for  Government  (2010a)  Read  Before  Burning:  Arm’s  Length  Government  for  a  New 
         Administration.  London: Institute for Government.  
Institute for Government (2010b) United We Stand?  Coalition Government in the UK.  London: Institute 
         for Government.   
Judge, D. (2006). ‘This Is What Democracy Looks Like’, British Politics 1(3), pp. 23–45. 
Lijphart,  A.  (1984)  Democracies:  Patterns  of  Majoritarian  and  Consensus  Government  in  Twenty‐One 
         Countries.  New Haven, CT: Yale University Press. 
Lijphart, A. (1999) Patterns of Democracy – Government Forms and Performance in Thirty‐Six Countries.  
         New Haven, CT: Yale University Press. 
Lijphart, A. (2007) Thinking About Democracy – Power Sharing and Majority Rule in Theory and in Practice.  
         London: Routledge. 
Mainwaring, S. (2001). ‘Two Models of Democracy’, Journal of Democracy 12:3 
Mitchell, J. (2008) ‘Minority governments, constitutional change and institutional cultures in Scotland’ in 



                                                                                                                    31
        A. Brazier and S. Kalitowski (eds.) No Overall Control? The impact of a ‘hung parliament’ on British 
        politics.  London: Hansard Society. 
Müller, W. and Strøm, K. (2008) ‘Coalition Agreements and Cabinet Governance’, in K. Strøm, W.C. Müller
        and T. Bergman (eds.) Cabinets and Coalition Bargaining.  Oxford: Oxford University Press, pp. 159‐
        200. 
Müller,  W.C.,  Bergman,  T.  and  Strøm,  K.  (2008)  ‘Coalition  Theory  and  Cabinet  Governance:  An 
        Introduction’,  in  K.  Strøm,  W.C.  Müller  and  T.  Bergman  (eds.)  Cabinets  and  Coalition  Bargaining.  
        Oxford: Oxford University Press, pp. 1‐50. 
Norris, P. (1995) ‘The Politics of Electoral Reform’, International Political Science Review, 16 (1), pp. 65‐78.
Norris, P. (2001) ‘The Twilight of Westminster? Electoral Reform and its Consequences’ Political Studies, 
        49 (4), pp. 877‐900. 
Norton, P. (1997) ‘The Case for First‐Past‐The‐Post’, Representation, 34 (2), pp. 84‐8. 
Political and Constitutional Reform Committee (2010) ‘Lessons from the process of government formation 
        after the 2011 election’, HC 528. 
Public Accounts Committee (2010)  ‘Progress with Value for Money Savings’, Fourth Report of the Public 
        Accounts Committee, HC 440. 
Sartori,  G.  (1970)  ‘Concept  Misformation  in  Comparative  Politics’,  American  Political  Science  Review, 
        64(4), 1033‐1053. 
Sylvester, R. ‘Whitehall Starts to feel the wind of change’, The Times, 9 November 2010.  
Tsebelis,  G.  (1995)  ‘Decision‐Making  in  Political  Systems:  Veto  Players  in  Presidentialism, 
        Parliamentarianism,  Multicameralism,  and  Multipartyism’,  British  Journal  of  Political  Science,  25 
        (2), pp. 289‐325. 
Tsebelis, G. (2002) Veto Players.  How Institutions Work.  Princeton, NJ: Princeton University Press. 
Verzichelli,  L.  (2008)  ‘Portfolio  Allocation’,  in  K.  Strøm,  W.C.  Müller and  T.  Bergman  (eds.)  Cabinets  and 
        Coalition Bargaining.  Oxford: Oxford University Press, pp. 237‐268. 
Warwick, P.V. and Druckman, J.N. (2001) ‘Portfolio Salience and the Proportionality of Payoffs in Coalition 
        Governments’, British Journal of Political Science, 31 (4), pp. 627‐49 
Warwick,  P.V.  and  Druckman,  J.N.  (2005)  ‘The  missing  piece:  Measuring  portfolio  salience  in  Western 
        European parliamentary democracies’, European Journal of Political Research, 44 (1), pp. 17‐42. 
Webb, P. (2000) The Modern British Party System.  London: Sage.
Wilford, R and Wilson, R (2005) ‘Northern Ireland’ in Trench, A. (ed.) The Dynamics of Devolution. Exeter: 
        Imprint Academic, 69. 
 
 




                                                                                                                     32

				
DOCUMENT INFO
Shared By:
Categories:
Tags:
Stats:
views:2
posted:1/11/2012
language:
pages:32
jianghongl jianghongl http://
About