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Contentieux administratif



Introduction



I) La notion de contentieux administratif



Le terme contentieux n’est pas propre au droit administratif, c’est un terme

général qui concerne aussi bien certaines branches du droit public que d’autres du

droit privé. On utilise le terme de contentieux, mais on peut y préférer celui de

procédure. Parler de contentieux, c’est parler de contestation, de litige entre 2

prétentions contraires. La notion de contentieux implique aussi le règlement de cette

opposition, qui est plutôt confié à la juridiction. C’est la nature d’une juridiction de

trancher un litige pour y donner une solution.

Le contentieux administratif est le règlement des litiges portant sur

l’action administrative. Il s’agit essentiellement du contentieux qui porte sur les

actes des personnes publiques, tout en sachant que tous les actes des personnes

publiques ne sont pas des actes administratifs. Le contentieux administratif peut

également concerner des personnes privées. En principe, c’est le juge administratif

qui est compétent pour trancher le contentieux administratif. Le cours de contentieux

administratif va donc graviter autour du juge administratif et du procès qui se déroule

sous son égide.





II) Le contentieux administratif hors de la juridiction

administrative



A) Le contentieux de l’action administrative devant la juridiction

judiciaire





Le premier cas de figure est le contentieux de l’action administrative devant la

juridiction judiciaire. Ce contentieux, pris en charge par la juridiction judiciaire,

est le produit de plusieurs types de règles juridiques.

La jurisprudence TC, 16 juin 1923, Septfonds permet de dire que le juge

civil est compétent pour interpréter les actes réglementaires, et cette interprétation ne

relève pas du juge administratif si elle est déjà réalisée par le juge civil. Par contre, le

juge civil est incompétent en principe pour apprécier la validité des actes

administratifs. Cette incompétence connaît un certain nombre d’exceptions,

toutefois : en matière fiscale, ou encore si un acte porte atteinte gravement au droit

de propriété ou à la liberté individuelle.

La loi peut aussi fonder des exceptions ouvrant la compétence de la

juridiction judiciaire. En effet, il appartient au législateur de faire varier la répartition

des compétences entre juge judiciaire et juge administratif. Conseil constitutionnel,

23 janvier 1987, Conseil de la concurrence. Le législateur n’est pas libre de répartir

comme il veut les compétences, il y a 2 bornes : on trouve une compétence

incompressible du juge judiciaire (la défense des libertés individuelles), d’un côté, et

de l’autre une compétence incompressible du juge administratif (la légalité des actes

administratifs). Le Conseil constitutionnel ouvre en réalité la voie, en offrant au

législateur la possibilité de donner des blocs de compétences à un seul juge pour

tous les contentieux issus de ces domaines. Par ce biais, le législateur peut dépasser

les 2 bornes fixées. Dès la loi du 31 décembre 1957 relative aux accidents de la

route, le législateur a donné au juge judiciaire la totalité de la compétence relative

aux accidents de la route, même dans le cadre d’une activité administrative. L’article

111-5 du Code pénal, qui reprend une jurisprudence du TC, dispose que le juge

pénal est compétent pour interpréter les actes administratifs, qu’ils soient

réglementaires ou individuels, et pour apprécier la validité des actes administratifs.

On veut éviter d’alourdir le procès pénal par des renvois à la juridiction

administrative.





B) Le contentieux de l’action administrative devant un arbitre





L’arbitrage est la possibilité pour des parties à un litige de désigner un

arbitre dont la fonction sera d’y mettre fin. L’arbitre peut être désigné à différentes

étapes : soit avant la survenance du litige, soit le litige constitué. Si on se place avant

le litige, il s’agit d’une clause compromissoire, prévoyant l’arbitrage en cas de litige.

Si on se place une fois le litige survenu, il s’agit d’un compromis.

L’arbitrage est par principe interdit. Cette interdiction de principe est fondée

sur plusieurs éléments. Tout d’abord, CE, 19 février 1823, Héritiers Guerard. Le

Conseil d’Etat en fait un PGD : CE, 13 février 1957, Société nationale de vente des

surplus. Le Conseil constitutionnel l’a interdit par sa décision de 1987, dans la

mesure où il a reconnu un monopole au juge administratif dans le secteur de la

légalité et de la validité. Article 2060 alinéa 1 du Code civil : « on ne peut

compromettre (…) sur les contestations intéressant les collectivités publiques et les

établissements publics ».

Des brèches sont ouvertes dans cette interdiction, notamment par le

législateur : l’article L.311-6 du CJA prévoit que l’arbitrage est prévu à titre

exceptionnel, une loi le prévoyant à chaque fois. L’article 132 du nouveau Code des

marchés publics le prévoit en matière de liquidation des dépenses de travaux et de

fournitures pour l’Etat et les CT. L’article 7 de la loi du 9 juillet 1975 est une exception

à la formulation même de l’article L.311-6 du CJA : elle permet d’autoriser par décret

des EPIC à compromettre. Une ordonnance de 2004 permet un recours à l’arbitrage

dans les contrats de partenariats public-privé. Si un arbitrage n’est pas prévu par une

loi, l’acte d’arbitrage est nul : CE, 17 juillet 1946, Ministre des TP. Si l’arbitrage est

autorisé, il peut faire l’objet d’un recours en appel, voire en cassation, et réintégrer

ainsi la compétence du juge administratif.





III) Le contentieux administratif non juridictionnel



A) Les recours administratifs





Un recours administratif est une demande adressée à une autorité

administrative. L’article 20 de la loi du 12 avril 2000 oblige l’autorité qui a été saisie,

si elle est incompétente, à transmettre le recours à l’autorité compétente. En général,

les recours administratifs sont facultatifs : ils doivent pouvoir jouer en faveur de

l’administré et non constituer un obstacle à la justice. Mais il y a des dérogations à ce

caractère facultatif, pour éviter d’engorger les juridictions. C’est le cas pour les

décisions relatives à la situation personnelle des agents publics, sur la base de la loi

du 30 juin 2000, qui doivent faire l’objet d’un recours administratif.

Il existe différents recours administratifs, mais qui ne peuvent se cumuler : CE,

16 mai 1980, Clinique Sainte-Croix. Il y a un point commun à tous ces recours, il

s’agit des délais d’introduction. Le recours administratif doit être introduit dans le

délai de recours contentieux, qui est en général de 2 mois. L’effet recherché par le

recours administratif est la prorogation du recours contentieux. Le délai de recours

contentieux arrête de courir au moment du recours administratif, mais va repartir à

zéro dès lors que le requérant aura reçu la réponse à son recours.





1) Le recours gracieux





Le recours gracieux est un recours exercé auprès de l’auteur de l’acte

attaqué. On peut adresser ce recours même en l’absence de texte le prévoyant : CE,

23 mars 1945, Vinciguerra. Il s’agit de demander à l’auteur de l’acte soit de

l’annuler, c’est-à-dire de le retirer, soit de l’abroger, soit de le modifier. Le recours

gracieux peut aussi servir à constituer une décision de la part de l’administration ;

c’est une forme de contestation de l’absence de décision provoquant une décision. A

ce moment-là, joue la règle du silence, qui constitue une décision implicite.







2) Le recours hiérarchique





C’est un recours qui est exercé auprès du supérieur hiérarchique de

l’auteur de l’acte, ce qui n’est pas toujours possible, puisque cela suppose qu’il y ait

un supérieur hiérarchique : on ne peut pas introduire de recours hiérarchique contre

l’acte d’un ministre ou d’une AAI. Par ailleurs, on ne peut recourir au recours

hiérarchique que dans le cas d’une décision explicite, c’est-à-dire que le recours

hiérarchique ne peut pas avoir la même fonction que le recours gracieux qui consiste

à créer une décision. Le recours hiérarchique est inhérent à l’administration, il peut

donc être exercé en l’absence de texte : CE, 30 juin 1950, Quéralt. L’objet du recours

hiérarchique est le même que le recours gracieux, dans la mesure où on va compter

sur l’autorité hiérarchique pour retirer, abroger ou modifier l’acte.





3) Le recours de tutelle





Le recours de tutelle est exercé auprès du préfet contre un acte d’une

CT. Ce n’est pas un recours juridictionnel, puisque le préfet n’est pas une juridiction.

Ce n’est pas un recours gracieux, puisqu’il n’est pas dirigé vers l’auteur de l’acte. Ce

n’est pas non plus un recours hiérarchique, puisqu’il n’y a pas de relation de

subordination. L’objet même de ce recours est particulier : le recours a pour objet de

solliciter le préfet pour que celui-ci saisisse le TA, qui va lui examiner la légalité de

l’acte. La dernière particularité est que le refus du préfet de saisir le TA ne peut pas

faire l’objet d’un recours juridictionnel : CE, 25 janvier 1991, Brasseur. Le préfet fait

une appréciation d’opportunité et non de légalité, et n’a donc pas l’obligation de saisir

le TA.





B) La transaction





Article 2044 du Code civil : la transaction est une convention par laquelle

les parties, au moyen de conventions réciproques, terminent une contestation

née ou préviennent une contestation à naître. La transaction en matière

administrative est considérée comme un contrat administratif : CE, 5 mai 1971,

Carpentras. En principe, la transaction est autorisée, mais à l’inverse, il y a des

domaines où la transaction est interdite, par exemple dans le domaine des marchés

publics. En réalité, elle est utilisée dans 2 domaines, principalement : le domaine de

la responsabilité, et celui de la fiscalité. Cette autorisation de transiger est donnée

par le premier ministre pour les EP nationaux, le conseil municipal pour autoriser le

maire, le conseil général pour autoriser le président du CG à transiger. Il n’est pas

question de transgresser la légalité par ce contrat. Il n’est pas possible de

condamner une personne publique à payer une somme non due : CE, 19 mars 1971,

Merghi. Certains objets ne sont pas autorisés, comme le fait de se priver du REP

(désistement par avance) : CE, 13 février 1948, Louarn. La transaction met fin à une

instance en cours, elle n’est pas alternative au procès, puisqu’elle peut en émerger.

La transaction a autorité de chose jugée : les points réglés par la transaction ne

peuvent plus être contestés. Si l’instance elle-même est en cours, c’est-à-dire que la

procédure a commencé par l’introduction d’un recours, un formalisme

supplémentaire est exigé : l’auteur du recours doit se désister formellement. Les

parties doivent renoncer à introduire un nouveau recours, qui reviendrait à

contourner la transaction. La transaction ne nécessite pas normalement une

homologation, sauf si la transaction établit une illégalité ; en effet, on se heurte là à la

compétence du juge. Le juge administratif doit alors intervenir pour donner une

valeur juridique à la transaction, dans ce cas précis : CE, avis, 6 février 2002,

Syndicat intercommunal des établissements de L’Huï-les-Roses.





C) La conciliation





La conciliation est un mode de règlement amiable du contentieux faisant

intervenir un tiers dit conciliateur. La conciliation se distingue de l’arbitrage en ce

qu’il nécessite un accord des parties, alors que l’arbitre peut imposer une décision

aux parties. Cette conciliation doit être conforme à l’ordre public.

La recherche de conciliation est parfois un préalable obligatoire à l’introduction

d’un recours juridictionnel ; c’est une façon d’alléger la charge des juridictions. C’est

le cas notamment des contrats relatifs à l’enseignement privé : CE, 28 janvier 1966,

Saint-Jean-Bosco. Hormis ce type de cas, elle est facultative, mais peut être

vivement encouragée, comme dans le domaine des marchés publics, pour lesquels

sont mis en place des comités de conciliation départementaux.

Le TA peut jouer le rôle de tiers conciliateur, à condition que les parties soient

d’accord et que le juge accepte de jouer ce rôle. On ne peut pas contester le refus du

juge de concilier : CE, 23 juin 1989, Veriter. Le juge administratif peut déléguer son

pouvoir de conciliation à des experts : CE, 11 février 2005, OGEC du Sacré-Cœur.

La conciliation a pour effet de mettre fin au litige.





Le juge administratif reste l’organe qui s’occupe de l’essentiel du contentieux

administratif.

Chapitre 1

Le statut des juridictions

administratives







Section 1 : L’ordre juridictionnel administratif





I) La définition de la juridiction administrative



« Juger l’administration, c’est encore administrer ». Cette formule semble

supposer une confusion entre les fonctions de juger et d’administrer. La loi du 24 mai

1872 et CE, 13 décembre 1889, Cadot, montrent au contraire clairement que le juge

administratif se distingue de l’administration active ; ainsi juger l’administration,

ce n’est plus administrer. Ceci étant dit, il y a quand même une proximité latente

entre le jugement et l’administration. Un même organe peut avoir des fonctions

juridictionnelles et administratives, comme les chambres régionales des comptes.

La loi peut déterminer ce qu’est une juridiction. L’article L.111 du CJF

qualifie la Cour des comptes de juridiction. Ceci étant dit, c’est une position assez

rare, la loi qualifie peu les juridictions.

C’est le Conseil d’Etat qui détermine en grande partie les juridictions.

CE, 7 février 1947, D’Aillieres : 2 critères sont utilisés, le critère matériel et le critère

formel.

- Critère matériel : l’organe tranche un litige en matière administrative en

s’appuyant sur du droit. CE, 12 décembre 1953, De Bayo.

- Critère formel : Plusieurs éléments sont pris en compte : la procédure (CE, 12

juillet 1969, L’Etang), la présence d’un conseiller d’Etat (CE, 2 février 1945,

Moineau) ou encore la collégialité de l’organe (CE, 20 novembre 1970, Bouez).

L’idée est celle du faisceau d’indices.

Dans le cadre de la Convention européenne des droits de l’homme, la Cour a

besoin, pour utiliser l’article 6 de la Convention (droit à un procès équitable), de

définir une notion de tribunal, et elle aussi utilise des critères jurisprudentiels. Le

problème est qu’il n’y a pas superposition exacte des critères de la Cour et du CE.

Un organe peut être reconnu tribunal par la Cour et non par le CE : CE, 4 février

2005, GSD. Un tribunal peut avoir éventuellement une personnalité juridique, par

exemple en tant qu’AAI, tandis qu’une juridiction administrative ne peut pas en avoir :

CE, 3 décembre 1999, Didier. Seul l’Etat peut rendre la justice, dans un Etat unitaire.









II) Les juridictions administratives générales



A) Le Conseil d’Etat





1) Présentation





Le Conseil d’Etat est une structure assez ancienne, puisqu’il a été créé

formellement par l’article 53 de la Constitution du 13 décembre 1799 : « un Conseil

d’Etat est chargé de résoudre les difficultés qui s’élèvent en matière administrative ».

Ce n’est pas une vision purement contentieuse, c’est plutôt une conception du

Conseil d’Etat comme le garant de la bonne administration. C’est la traduction

contemporaine du Conseil du roi, devenu Conseil d’Etat en 1578. Seul le Conseil

d’Etat a, dans l’ordre administratif, une représentation si générale, une prééminence

qui vient en partie de cet ancrage dans l’histoire de la France. Il y a une proximité du

Conseil avec le pouvoir. Tout cela explique sa fonction juridictionnelle et consultative,

il est là avant tout pour conseiller le pouvoir.

La fonction juridictionnelle est consacrée par le décret impérial du 15 juin

1806 créant la commission du contentieux qui va être chargée de régler les litiges,

plus exactement de proposer une solution aux litiges. La section du contentieux est

créée par la loi organique du 3 mars 1849 pour assumer les fonctions

juridictionnelles. Sa fonction juridictionnelle est véritablement consacrée par la loi du

24 mai 1872, loi par laquelle le Conseil d’Etat est chargé de trancher des litiges et

non plus de fournir simplement des avis. Cela conduit à reconnaître la distinction

entre juger et administrer.

Actuellement, le Conseil d’Etat est régi par l’ordonnance (loi du Gouvernement

provisoire) du 31 juillet 1945, complétée et modifiée par le décret du 31 juillet 1963.

La plupart de ces textes ont été intégrés dans le Code de justice administrative en

2001. Le Conseil d’Etat siège au Palais Royal, qui héberge également le Tribunal

des conflits et le Conseil constitutionnel.

2) L’organisation du Conseil d’Etat





Formellement, le Conseil d’Etat est présidé par le Premier ministre. En réalité,

ce dernier n’a plus qu’un seul pouvoir, celui de présider l’assemblée générale, en

formation administrative et non juridictionnelle ; c’est une présidence honorifique. Le

vrai président du Conseil d’Etat est le vice-président du Conseil d’Etat.

Le Conseil d’Etat lui-même est organisé en 7 sections : 6 sections

administratives (5 sections spécialisées : TP, intérieur, finances, social, et section

d’administration) et 1 section du contentieux. Les sections spécialisées rendent des

avis, en principe secrets, puisqu’ils ne concernent pas le peuple, mais le pouvoir. Il y

a une raison politique à cela : dans tous les cas, le gouvernement est perdant, qu’il

suive ou non les avis. A ces 5 sections spécialisées, s’ajoute la section du rapport et

des études. C’est elle qui produit le rapport annuel du Conseil d’Etat, ainsi que des

rapports sur des sujets particuliers, à la demande du gouvernement.

Enfin, il y a une section du contentieux, consacrée au contentieux. Elle est

subdivisée en 10 sous-sections, la sous-section étant l’organe d’instruction de base,

et pour les affaires simples, l’organe de jugement. Ces sous-sections sont

composées de 3 conseillers d’Etat (1 président et 2 assesseurs). La section du

contentieux elle-même est une institution (mais elle a aussi une formation de

jugement). La section du contentieux a 3 présidents adjoints, des conseillers d’Etat,

des maîtres des requêtes, des auditeurs.

Les membres du Conseil d’Etat sont affectés soit exclusivement à la

section du contentieux, soit principalement à la section du contentieux, dans

lequel cas ils appartiennent également à une section administrative, soit

principalement à une section administrative, et donc accessoirement à la section

du contentieux, soit exclusivement aux fonctions administratives. Cette

alternance des fonctions pose un problème non négligeable, puisque elle conduit

potentiellement à être juge et partie. C’est le cas par exemple lorsque les avis du

Conseil d’Etat ne sont pas suivis par le gouvernement. Cela a été critiqué à propos

du Conseil d’Etat luxembourgeois, similaire au français : CEDH, 28 septembre 1995,

Procola. La France a appliqué cette jurisprudence : CE, 11 juillet 2007, Union

syndicale des magistrats administratifs : un conseiller d’Etat ne peut pas siéger à

double titre dans une même affaire.





3) Les formations de jugement





Le CJA a prévu un certain nombre de formations de jugement différentes

selon la difficulté des questions à résoudre. Il s’agit de formations qui concernent

la section du contentieux, mais qui peuvent également concerner le Conseil d’Etat

plus largement.

a) Les formations collégiales





Le CJA, depuis une réforme de 2010, a organisé ces formations en 2

types : formations ordinaires et formations extraordinaires.

Les formations ordinaires sont :

- La sous-section : C’est la formation de base, de principe.

- La formation des sous-sections réunies : Cette formation qui réunit plusieurs

sous-sections est décidée soit par le président de la sous-section, soit par le

rapporteur public. La formation des SSR se compose d’un des présidents

adjoints de la section du contentieux, un rapporteur, les présidents et assesseurs

des sous-sections qui sont réunies et un conseiller d’Etat. Il peut y avoir de 2 à 4

sous-sections réunies. Le conseiller d’Etat n’intervient que s’il y a un nombre pair

de SSR.

L’organisation des formations extraordinaires est demandée par le vice-

président du CE ou par d’autres membres de la juridiction. Le recours à ces

formations est rendu nécessaire par l’importance juridique, politique ou financière

d’une affaire.

- La section du contentieux en formation de jugement : Elle est composée du

président, des 3 présidents adjoints, des 10 présidents des sous-sections et du

rapporteur de l’affaire.

- L’assemblée du contentieux : Elle est composée du vice-président du CE, des

présidents des 7 sections, des 3 présidents adjoints de la section du contentieux,

du président de la sous-section qui a instruit l’affaire et des 4 présidents de sous-

sections les plus anciens, ainsi que le rapporteur de l’affaire. Il est remarquable

que cette assemblée comprend un certain nombre de membres du CE qui n’ont

pas de fonction purement juridictionnelle.





b) Le juge unique





C’est un procédé qui a été introduit tardivement au Conseil d’Etat. Le juge

unique ne rend pas un jugement, il rend une ordonnance, qui correspond à des

actes assez matériels. Ce sont des ordonnances qui prennent acte d’une situation,

comme du désistement d’une partie, par exemple.





B) Les tribunaux administratifs





Les TA sont des juridictions administratives générales qui ont été créées

tardivement par le décret-loi (acte à valeur législative) du 13 décembre 1953. Ces

TA remplacent les anciens conseils de préfecture, mais pas tout à fait avec les

mêmes compétences. Il existe aujourd’hui 42 TA, 31 en métropole, 11 en outre-mer.

Le ressort d’un TA est pluri-départemental. Chaque TA comprend un président, et le

tribunal est organisé en chambres. Le nombre de chambres n’est pas fixe, il est

déterminé par le VP du Conseil d’Etat. Il y a plusieurs formations de jugement au

sein d’un TA :

- La formation de base est la chambre siégeant en formation en jugement.

- Puis il y a une formation un peu plus étendue, celle en 2 ou 3 chambres réunies,

qui porte le nombre de juges à 7 ou 9. Le nombre de chambres réunies est choisi

en fonction de la difficulté de l’affaire.

- La formation plénière, qui réunit tous les juges du TA.

Hormis ces formations de jugement collégiales, il y a aussi au sein du TA la

possibilité qu’un seul juge adopte des ordonnances. Ces ordonnances peuvent être

prises par le président du TA ou par les présidents des formations de jugement.

L’ordonnance peut donner acte d’un désistement, ou constater un non-lieu, par

exemple.

Par ailleurs, soit le président du TA, soit un magistrat qu’il délègue peut rendre

seul un jugement dans un domaine fixé par le CJA. C’est le cas des litiges relatifs

aux déclarations préalables d’urbanisme, ou des litiges relatifs aux bâtiments

menaçant ruine. Ce sont des domaines dans lesquels il n’y a pas de question

juridique à trancher.





C) Les cours administratives d’appel





Les CAA ont été créées encore plus récemment, par la loi du 31 décembre

1987, entrée en vigueur le 1er janvier 1989. Il s’est agi de créer de nouvelles

juridictions pour répartir la charge des affaires, et en particulier alléger la charge du

Conseil d’Etat. Il en existe aujourd’hui 8 : Paris, Versailles, Nantes, Nancy, Marseille,

Douai, Lyon et Bordeaux. Leur ressort est à peu près celui de 3 à 5 TA, et les TA

d’outre-mer relèvent pour une part de la CAA de Paris et pour une autre part de celle

de Bordeaux.

Une CAA est présidée par un conseiller d’Etat. C’est le VP du Conseil d’Etat

qui le désigne, et qui détermine le nombre de chambres de chaque cour, comme

pour les TA. On va trouver un certain nombre de formations de jugement :

- La chambre siégeant en formation de jugement : Cette composition peut aller

jusqu’à 5 juges.

- Une formation de 2 ou 3 chambres réunies : Elle comprend de 7 à 9 juges, et est

convoquée par le président de la CAA, et le président d’une chambre le cas

échéant.

- La formation plénière : Contrairement aux TA, elle ne réunit pas tous les juges,

c’est une formation plus compacte. En réalité, elle réunit un certain nombre de

magistrats autour du président de la CAA et des présidents de chambres.

On retrouve également la possibilité pour un juge unique de rendre des

jugements, que ce soit le président du CAA ou un président de chambre. C’est

d’abord la possibilité de rendre des ordonnances.









III) Les juridictions administratives spéciales



Ces juridictions administratives spéciales existent dans des domaines

variés, elles sont mises en place pour des raisons diverses, et ne rendent pas le

même nombre de jugements. La Cour nationale de l’asile rend de très nombreux

arrêts, alors que la CDBF rend des arrêts en nombre très limité.

On peut établir cependant une distinction entre ces juridictions.

- Il y a les juridictions statuant en premier et dernier ressort : la Cour nationale de

l’asile, la CDBF, le Conseil national de la magistrature.

- Il y a des juridictions organisées en 2 degrés de juridictions : les chambres

régionales des comptes et la Cour des comptes, les juridictions départementales

d’aide sociale et la Commission centrale d’aide sociale, les juridictions

disciplinaires professionnelles (« conseils de l’ordre ») régionales et les

juridictions disciplinaires professionnelles nationales, les sections disciplinaires

des conseils d’administration des universités et le CNESER.

Il y a un point commun à toutes ces juridictions : elles peuvent faire l’objet

d’un recours en cassation, mais dans le 2e cas, seuls les arrêts des juridictions de

deuxième ressort peuvent faire l’objet d’un tel recours.

Section 2 : L’indépendance de la juridiction

administrative





I) Remarques générales



L’indépendance de la juridiction administrative est un principe

constitutionnel, un PFRLR reconnu par la décision du Conseil constitutionnel du 22

juillet 1990, décision appuyée sur la loi du 24 mai 1872. Mais l’indépendance des

juridictions administratives est également un principe conventionnel, puisqu’il est

reconnu par l’article 6 de la Conv. EDH. En effet, cet article relatif à une juridiction

impartiale s’applique aux juridictions administratives : CE, 14 février 1996, Maubleu.

L’indépendance de la juridiction administrative signifie son impartialité,

notamment l’absence de parti pris : le juge ne doit pas avoir une idée préconçue

de ce qu’il va trancher : CEDH, 24 mai 1989, Hauschildt. Pour cela, il ne faut pas,

par exemple, qu’un juge de la juridiction considérée se soit déjà prononcé sur

l’affaire. C’est le cas d’un magistrat d’un TA qui est promu à une CAA, et qui juge la

même affaire dans les 2 juridictions. Le Conseil d’Etat estime qu’il n’y a pas

impartialité lorsqu’un juge s’est prononcé d’une part sur un référé suspension et

d’autre part sur le fond de cette affaire, un magistrat peut d’une part accorder un

référé-suspension et participer à la décision de fond : CE, Commune de Rogerville.

CEDH, 28 septembre 1995, Procola : un magistrat ne peut cumuler les fonctions

consultatives et contentieuses pour une même affaire. Cette jurisprudence s’applique

à la Cour des comptes : CE, 4 juillet 2003, Dubreuil.

L’impartialité et l’indépendance peuvent avoir un autre sens : un juge ne doit

pas être lié à une des parties en litige. Un représentant de l’administration ne peut

pas participer au délibéré : CE, 8 décembre 2000, Mongauze.









II) L’étendue de l’indépendance



A) L’indépendance des membres des juridictions administratives





Les membres des juridictions administratives sont des fonctionnaires, et

sont soumis à ce titre au statut général de la fonction publique ; les articles L.131-1 et

L.231-1 du CJA le rappellent. La qualité de magistrat, qui a des implications

juridiques importantes, ne s’applique pas à un membre d’une juridiction

administrative : CE, 22 février 1962, Beausse. Pour autant, le législateur est

compétent pour déterminer les garanties fondamentales accordées aux

fonctionnaires (art. 34 de la Constitution), parmi lesquelles figure l’indépendance.

C’est ce qui explique que l’on va retrouver des dispositions législatives relatives aux

membres des juridictions administratives, mais avec des formules différentes. Il y a

des membres des juridictions administratives qui ont le statut de magistrat, et en-

dehors de cette qualification, l’indépendance est assurée.





1) Les membres des juridictions administratives ayant le statut

de magistrat





Les membres de certaines juridictions administratives disposent du

statut de magistrat : les membres de la Cour des comptes (art. L.120-1 du CJF), les

membres des CRC (art. L.212-7 du CJF) ou encore les membres des TA et des CAA

(art. L.231-3 du CJA). Pour ce qui concerne les membres des TA et des CAA, le

statut de magistrat qui leur est conféré est inamovible : ils ne peuvent changer

d’affectation, même en avancement, sans leur consentement. Il y a des implications

aussi en termes d’incompatibilité : s’ils ont exercé pendant 3 ans dans une juridiction,

les membres des TA et des CAA ne peuvent accéder à une fonction élective ou

encore à une fonction de direction dans l’administration d’une CT. On trouve ces

différents cas de figure aux articles L.231-5 à 7 du CJA.





2) L’indépendance des membres du Conseil d’Etat





Les membres du Conseil d’Etat n’ont pas la qualité de magistrat ; comment

peuvent-ils alors être indépendants ? Il faut rechercher cette indépendance dans un

certain nombre de règles.

On la retrouve à travers le pouvoir de sanction qui s’exerce sur les membres

du Conseil d’Etat, pouvoir qui appartient au Conseil des ministres. Parmi ces

sanctions, on trouve l’exclusion… Il faut qu’un avis soit au préalable donné par une

commission composée de membres du Conseil d’Etat (art. L.132-1 à 3 du CJA). Ce

pouvoir de sanction a été exercé de manière extrêmement rare depuis la création du

Conseil d’Etat.

D’autre part, il faut rechercher l’indépendance dans la présidence du Conseil

d’Etat par le Premier ministre. En réalité, le Premier ministre n’est qu’un président

virtuel, qui ne préside qu’à titre honorifique le Conseil d’Etat, et uniquement

l’assemblée générale (art. L.121-1 du CJA).

La carrière des membres du Conseil d’Etat est fondée largement sur

l’ancienneté : on ne devient conseiller d’Etat en titre qu’après un assez long chemin

sur lequel n’intervient que la notion de temps. Il y a le cas particulier des présidents,

ceux qui ont des fonctions un peu plus importantes que les autres membres. Ils sont

nommés par un organe politique, le Conseil des ministres. Seuls ces membres sont

influençables par le pouvoir politique. De manière générale, le pouvoir de nomination

au Conseil d’Etat est un pouvoir exercé par le Conseil des ministres, mais qui est

pour une grande part un pouvoir limité. La plupart des membres sont issus de l’ENA,

et ce sont les élèves de l’ENA qui choisissent par leur classement de sortie d’être

affectés au Conseil d’Etat. A côté, il y a une part des membres du Conseil d’Etat qui

sont nommés par la procédure du tour extérieur, qui concerne essentiellement les

administrateurs ou des membres d’autres juridictions administratives qui sont promus

au Conseil d’Etat.

En conclusion, il y a un faisceau d’indices qui permet de montrer que le

Conseil d’Etat pratique un niveau d’indépendance élevé.





B) L’autonomie de l’ordre juridictionnel





1) L’autogestion du Conseil d’Etat





Sur le plan budgétaire, le Conseil d’Etat est rattaché au Ministère de la

Justice. Le Conseil d’Etat est géré par le VP du Conseil d’Etat, le bureau et le SG. A

ce titre, le VP est ordonnateur des crédits qui sont affectés au Conseil d’Etat :

c’est lui qui décide comment les fonds sont employés. C’est lui qui prend les

mesures d’ordre intérieur, concernant les services. C’est encore lui qui prononce

certaines sanctions vis-à-vis des membres du Conseil d’Etat. Enfin, il autorise

les membres du Conseil d’Etat à exercer des fonctions extérieures.





2) La gestion des TA et des CAA





Au sein de chaque TA ou de chaque CAA, il existe un organe appelé

l’assemblée générale, rassemblant tous les magistrats de la juridiction. Elle se

réunit une fois par an, et elle est convoquée et présidée par le président de la

juridiction. C’est elle qui organise les sujets concernant la juridiction. Le président de

la juridiction a le pouvoir de donner un avis sur l’avancement des membres de sa

juridiction. C’est lui aussi qui propose la nomination des rapporteurs publics. Il existe

par ailleurs un organe particulier qui est le Conseil supérieur des TA et des CAA,

créé en 1986, étendu aux CAA par la suite. Ce Conseil supérieur est composé de 13

membres, qui comprend le VP du Conseil d’Etat et …. Cet organe a pour mission de

gérer la carrière des magistrats ; c’est en effet cet organe qui produit des avis de

mutation, d’avancement ou encore en matière disciplinaire. C’est le pendant du

Conseil supérieur de la magistrature.

Le Conseil d’Etat lui-même joue un rôle important : en effet, c’est le SG du

Conseil d’Etat qui gère administrativement ces juridictions de base. Le VP du Conseil

d’Etat lui-même est ordonnateur des dépenses des TA et des CAA. Il existe au sein

même du Conseil d’Etat une mission permanente d’inspection, composée de 3

membres du Conseil d’Etat, qui s’assure d’une part du recrutement complémentaire

des TA et des CAA, qui assure d’autre part le contrôle …, et à titre exceptionnel, elle

peut être compétente pour la fonction juridictionnelle des juridictions de base ; si la

France est condamnée devant la CEDH pour la durée excessive de la procédure, la

mission d’inspection peut faire des recommandations afin de mettre fin à cet excès

de lenteur auprès des juridictions.









III) La sanction de l’indépendance



2 mécanismes juridiques permettent de s’assurer que la juridiction ou que

ses membres sont indépendants : la récusation et le renvoi pour cause de suspicion

légitime.





A) La récusation





La récusation peut être mise en œuvre devant une juridiction administrative :

art. L.721-1 du CJA. Il faut qu’il y ait une demande d’une partie, qui doit invoquer

une raison sérieuse de mettre en doute l’impartialité de la juridiction. Par

exemple, ce peut être l’existence de liens de parenté, d’amitié ou d’affaires entre un

ou des membres de la juridiction et une partie au procès. Elle doit être déposée

auprès de la juridiction en cause dès que la cause de récusation est connue, et avant

la fin de l’audience sauf si elle n’a pu être mise en avant qu’après celle-ci. C’est la

partie qui doit procéder à cette demande, son mandataire ne pouvant agir que s’il est

muni d’une autorisation expresse. Cette demande de récusation doit obligatoirement

préciser les motifs invoqués et comprendre les pièces justifiant ces motifs. Cette

demande de récusation va être communiquée aux membres de la juridiction

concernée ; dès que le membre est informé, il doit s’abstenir tant que la demande n’a

pas été tranchée. Le membre récusé doit à son tour être en mesure de fournir des

éléments pour se défendre ; il a 8 jours pour soit acquiescer à la demande de

récusation, soit la rejeter. S’il y a acquiescement, le membre de la juridiction est

aussitôt remplacé. Si le membre conteste la récusation, c’est la juridiction dans

laquelle il se trouve qui va trancher la question de la récusation. Cette décision de

récusation ne peut être contestée qu’en appel ou en cassation en même temps que

le jugement au fond.





B) Le renvoi pour cause de suspicion légitime





Le renvoi pour cause de suspicion légitime est explicitement prévu par les

articles 353 à 356 du Code de procédure civile, et le Conseil d’Etat l’a estimé

applicable aux juridictions administratives : CE, 3 mai 1957, Nemegyei. Il s’agit de

mettre en cause l’organe dans son ensemble, on ne vise pas une personne en

particulier. Il y a une demande dans les 2 cas. Si une demande de récusation

concerne tous les membres d’une juridiction, elle est considérée comme un renvoi

pour cause de suspicion légitime. De même, si le quorum n’est pas atteint, renvoi

pour cause de suspicion légitime. Si cette demande de RPCSL est accueillie, une

autre juridiction équivalente va trancher et se saisir de la demande. Cette

demande de RPCSL doit s’exercer dans des conditions précises : il faut formuler la

demande auprès de la juridiction immédiatement supérieure. Elle doit être déposée

avant que le juge ne se prononce au fond. Elle ne peut être admise que pour des

motifs sérieux et graves, et sur ce point, le Conseil d’Etat a une jurisprudence plutôt

restrictive. Ce renvoi ne peut pas être déposé par le Conseil d’Etat, ni par une

juridiction spéciale unique.









IV) Les limites de l’indépendance



Indépendance ne veut pas dire impunité : un magistrat bénéficie certes

d’une protection, mais par ailleurs, il peut être reconnu responsable. Par ailleurs, la

validation des actes administratifs tend à protéger les actes contre le pouvoir

juridictionnel.





A) La responsabilité du fait de la juridiction administrative





La responsabilité de l’Etat du fait de la juridiction administrative est

engagée pour défaut d’organisation ou mauvaise organisation de cette

juridiction : CE, 17 avril 1953, Falco et Vidaillac, en application de TC, 1952,

Préfet de la Guyane (jugement dans lequel le TC dégage la distinction entre

l’organisation et le fonctionnement de la juridiction concernant la compétence).

La responsabilité de l’Etat du fait du fonctionnement de la justice

administrative ne peut pas être engagée : CE, 4 janvier 1952, Pourcelet. Seules

les fautes détachables du fonctionnement de la justice peuvent engager la

responsabilité : CE, 13 juillet 1969, L’Etang. La loi du 5 juillet 1972 a ouvert la voie à

une responsabilité pour faute lourde de la juridiction judiciaire, et a de ce fait poussé

à cette reconnaissance pour la juridiction administrative. Le Conseil d’Etat a donc

ouvert la responsabilité pour faute lourde de la juridiction administrative, en précisant

qu’elle ne pouvait intervenir que pour les décisions susceptibles de recours : CE, 29

décembre 1978, Darmon. Le Conseil d’Etat a ensuite adopté une position favorable

aux victimes : CE, 7 décembre 1990, SCI Les Mouettes. Suite à diverses

condamnations de la France par la CEDH pour lenteur excessive de la juridiction

administrative, le Conseil d’Etat a admis que la responsabilité de l’Etat peut être

engagée pour faute simple ; il a qualifié une faute simple lorsqu’une juridiction fait

preuve d’une lenteur excessive alors que l’affaire à régler est simple : CE, 28 juin

2002, Magiera. Le Conseil d’Etat estime que la fonction de juger relève de l’Etat.

Même si cette fonction est exercée par une autre personne juridique que l’Etat, on ne

peut engager que la responsabilité de l’Etat : « la justice est rendue de façon

indivisible au nom de l’Etat », la fonction juridictionnelle relève toujours de l’Etat : CE,

27 février 2004, Madame Popin.





B) La validation législative des actes administratifs





L’annulation d’un acte administratif a normalement un effet rétroactif.

Seulement, l’annulation peut avoir des effets particulièrement dommageables,

d’autant plus qu’elle peut intervenir très tardivement par rapport aux faits. C’est la

question de la sécurité juridique.

Le législateur peut être tenté d’intervenir pour essayer de ménager ces

situations devenues illégales, en intervenant par une validation. Il va modifier

rétroactivement les actes à l’origine de l’illégalité. Le problème est que le législateur

intervient dans la fonction juridictionnelle, qui porte atteinte à la fonction et

l’indépendance des juges. C’est pour cela que le Conseil constitutionnel est

rapidement intervenu : décision 119 DC du 22 juillet 1980, Loi portant validation

d’actes administratifs. Cette décision établit qu’en principe, le législateur ne peut

pas porter atteinte aux décisions juridictionnelles et par conséquent au principe de

séparation des pouvoirs. Par exception, la validation législative peut intervenir si

les conditions suivantes sont réunies :

- L’acte administratif ne doit pas être définitivement annulé : il existe toujours une

possibilité de recours, l’appel n’a pas encore été jugé. Cependant, le fait qu’il

existe un recours en cassation est considéré comme une absence de recours.

- La loi ne doit pas modifier l’état du droit en vigueur en matière répressive : plus

précisément, elle ne doit pas aggraver le droit applicable.

- La loi doit s’appuyer sur un motif d’intérêt général qui permet de justifier la

validation. Le Conseil d’Etat a une conception restrictive de cette notion.

- Décision 2010-2 QPC du 11 juin 2010, Loi dite anti-Perruche : la portée de la

modification ou de la validation doit être strictement définie.

Le Conseil d’Etat est compétent pour se prononcer sur le respect par une loi

de validation des conditions posées par la Conv. EDH dans ce domaine : CE, 1997,

Mme Lambert. La CEDH peut se prononcer elle aussi sur une loi de validation.

CEDH, 28 octobre 1999, Zielinski : la Cour a une approche restrictive basée

davantage sur l’indépendance de la juridiction.

Chapitre 2

La compétence des juridictions

administratives





Cette question de la compétence des juridictions administratives pose une

série de questions complémentaires : celle de la répartition de la compétence entre

le juge administratif et les autres juridictions, et celle de savoir qui est compétent au

sein des juridictions administratives.









Section 1 : La répartition des compétences

entre les ordres juridictionnels





Dans le modèle anglo-saxon, cette question ne se pose pas, ou quasiment

pas, car reposant sur l’unité juridictionnelle. En France, avec la séparation des

pouvoirs qui a des conséquences sur la juridiction, il faut délimiter la compétence

du juge administratif par rapport aux autres juges. Pourquoi le juge est

compétent ? Pourquoi le juge ne serait pas compétent, quelles sont les limites de sa

compétence ?

Conseil constitutionnel, 1987, Conseil de la concurrence : compétence du juge

judiciaire, compétence du juge administratif, et au milieu, « zone grise » où le

législateur peut intervenir.

Quand on parle d’ordre juridictionnel, il faut aussi parler de la répartition des

compétences avec le juge constitutionnel, mais aussi avec le juge européen.

I) La répartition des compétences avec le juge

judiciaire



Si on veut établir une répartition, il faut établir des critères de répartition. Mais

ce n’est pas suffisant, il faut aussi prévoir les conflits, les contestations de ces

critères, et donc leur règlement. Enfin, il faut étudier l’influence réciproque des juges,

c’est-à-dire qu’un juge peut intervenir et avoir une incidence sur un autre juge.





A) Les critères de répartition de compétence





Si une personne veut contester un acte, il faut qu’elle détermine le juge

compétent pour recevoir son recours.

Il faut distinguer 2 hypothèses :

- L’hypothèse générale : celle de l’utilisation des critères jurisprudentiels ;

- L’attribution de la compétence par le législateur.





1) Les critères jurisprudentiels





En principe, les activités administratives vont relever du juge

administratif, et les activités privées du juge judiciaire. Normalement, il y a une

sorte de triptyque qui se forme : activité administrative, juge administratif, application

du droit administratif.

Cette règle n’est pas absolue : il est possible qu’un juge judiciaire soit

compétent concernant des actes administratifs, et qu’il implique du droit administratif.

C’est l’hypothèse ouverte par Cass., 23 novembre 1953, Docteur Giry. Cette

jurisprudence est assez rarement utilisée, de manière accidentelle. Il s’agissait d’un

collaborateur occasionnel du service public pour une mission de police judiciaire, qui

relève de la compétence du juge judiciaire, mais qui est une mission de service

public. Cass., 6 février 2007, De Panafieu : le maire refuse de célébrer un mariage,

en tant qu’officier d’état civil, d’où la compétence du juge judiciaire, mais il faut

appliquer le droit administratif.

Il faut distinguer l’activité administrative d’une autre activité. Il s’agit des actes

d’une personne publique, lorsqu’ils sont réglementaires, et certains lorsqu’ils sont

individuels.

Le juge judiciaire a un titre à pénétrer dans l’activité du juge

administratif, en vertu de l’article 66 de la Constitution. Cela vise 2 cas : l’emprise

irrégulière et la voie de fait. L’emprise irrégulière est une intervention du juge

judiciaire au titre de la responsabilité engagée pour cette emprise irrégulière, qui est

une prise de possession illégale d’une propriété par l’administration. En ce qui

concerne la voie de fait, TC, 8 avril 1935, Action Française : l’administration utilise

une compétence qui ne ressort manifestement pas de ses attributions. Dans ce cas,

il faut d’abord qu’il y ait une atteinte à la propriété ou à une liberté fondamentale. Le

juge judiciaire va alors bénéficier de la plénitude de juridiction, ce qui n’exclut pas

totalement le juge administratif, qui peut toujours contester la légalité de l’acte. Le

juge judiciaire peut décider de la responsabilité de l’administration, et il peut décider

d’une injonction ou d’une astreinte. Par contre, le juge judiciaire n’est pas compétent

pour annuler l’acte, mais ce qui importe est que l’acte ne soit pas appliqué suite au

jugement d’une voie de fait, et que l’administration subisse les conséquences de ce

jugement.





2) L’attribution des compétences par le législateur





Le législateur intervient pour donner une solution différente de celle

donnée par la jurisprudence à la compétence juridictionnelle. Son intervention

est encadrée par le juge constitutionnel : décision 224 DC de 1987, Conseil de la

concurrence.

Tout d’abord, le juge administratif va bénéficier d’un principe constitutionnel

de compétence, celle de l’annulation des « actes des personnes publiques dans

leurs fonctions exécutives et qui utilisent des prérogatives de puissance publique »

(formule de Georges Vedel). Au juge judiciaire, est conférée la compétence qui

consiste à assurer la protection de la liberté et de la propriété privées (texte de

l’article 66 de la Constitution). 2 blocs se font face, et le législateur doit naviguer

entre ces 2 écueils

Le juge constitutionnel ouvre une 2ème voie au législateur : par dérogation, le

législateur peut constituer des « blocs de compétence » : dans un domaine

déterminé, pour des raisons d’efficacité de la justice, on va confier la compétence à

un seul juge. C’est une solution politique, qui se base bien souvent sur les moyens

des ordres juridictionnels. Des lois ont été établies avant même la décision de 1987

dans différents domaines :

- La loi de 1937 confie la responsabilité de l’Etat du fait des dommages subis par

les élèves à la compétence du juge judiciaire.

- La loi de 1957 confie la responsabilité de l’Etat du fait des dommages subis par

des engins terrestres à moteur à la compétence du juge judiciaire.

- Le juge judiciaire est aussi compétent pour l’état civil, la sécurité sociale, les

contributions indirectes…

On trouve le cas inverse, où le législateur a confié la compétence au juge

administratif : travaux publics, contrats d’occupation du domaine public,

responsabilité de l’Etat du fait des attroupements (« hyper dérogatoire », la

défaillance des pouvoirs de police devrait relever de la responsabilité communale ;

on a dévié ce cas parce qu’il est difficile de retrouver les auteurs), vente des

immeubles du domaine privé de l’Etat.

La possibilité de la QPC va peut-être remettre en cause cette répartition

législative des compétences juridictionnelles.





B) Le règlement des conflits de compétence par le Tribunal des

conflits





Normalement, soit le juge administratif est compétent, soit le juge

judiciaire l’est, et un litige de compétence va donc s’élever si la compétence d’un

des juges est contestée. Il est un cas rarissime qu’on appelle la litispendance, une

forme de contentieux qui ne fait pas émerger un seul juge : c’est le cas dans lequel le

juge administratif et le juge judiciaire sont tous les 2 compétents. Il se peut que

certains faits donnent lieu à la compétence des 2 juges, notamment en fonction de

leur interprétation. CE, 6 septembre 2006, France Telecom : litispendance invoquée,

mais rejetée. Dans le cas où elle est retenue, on applique l’article 100 du Code de

procédure civile : la juridiction saisie en second lieu doit se dessaisir au profit de celle

choisie en premier lieu.





1) L’organisation du Tribunal des conflits





Le Tribunal des conflits a été créé par l’article 89 de la Constitution du 4

novembre 1848. Puis son organisation et son fonctionnement ont été précisés par

une loi organique du 3 mars 1849. Le TC a été supprimé en 1852, mais est réapparu

avec la République par une loi du 24 mai 1872.

Il comprend 8 membres, 3 conseillers d’Etat, 3 conseillers à la Cour de

cassation, qui nomment 2 membres. Le président du TC est le ministre de la Justice,

qui intervient en cas de partage des voix. On peut se demander si cette composition

n’habille pas la compétence du ministre de la Justice pour trancher les litiges, mais

ce n’est globalement pas vrai. C’est en réalité le vice-président du TC (1 conseiller

d’Etat ou 1 conseiller à la Cour de cassation) qui exerce les fonctions de président.

Le TC siège au Palais Royal.

2) La résolution des conflits par le Tribunal des conflits





a) La solution du conflit positif





C’est le cas principal qui occupe le Tribunal des conflits. Il y a trop de juges

qui se déclarent compétents. 2 hypothèses théoriques :

Le juge administratif se déclare compétent à la place du juge judiciaire ou

alors qu’aucun juge n’est compétent : Le ministre de la Justice saisit le Tribunal des

conflits. Ce cas est un pur cas d’école : jamais le TC n’a été saisi pour un tel conflit,

il n’a pas été créé pour défendre la compétence du juge judiciaire.

Le juge judiciaire se déclare compétent à la place du juge administratif ou

alors qu’aucun juge n’est compétent : Le conflit peut être élevé sous certaines

conditions. D’abord, on peut contester la compétence du juge judiciaire dès lors que

la juridiction est dotée d’un ministère public et qu’elle statue au fond. Il y a des

domaines pour lesquels on ne peut pas soulever l’incompétence du juge judiciaire.

C’est le cas de l’action publique en matière criminelle : TC, 9 juillet 1953, Grange.

De même, on ne peut pas soulever son incompétence dès lors que la compétence

met en cause la liberté individuelle : article 136 du Code de procédure pénale,

interprété restrictivement : TC, Baum.

Si les conditions sont réunies, le préfet intervient en adressant un

déclinatoire de compétence au juge judiciaire, c’est-à-dire qu’il demande au juge

de ne pas juger. Soit le juge obéit et décline sa compétence, la procédure s’arrête

alors (pas de saisie du TA par le préfet !), si le juge résiste, le préfet va pouvoir

prendre un arrêté de conflit. Le juge judiciaire doit se prononcer sur le déclinatoire

dans un délai de 5 jours, et le préfet sur sa réponse négative dans un délai de 15

jours. Si un préfet refuse d’introduire un déclinatoire, il n’est pas possible d’attaquer

ce refus ; c’est une position assez sage du Conseil d’Etat, car la question se poserait

dans le cas contraire de savoir sur quelle base il a l’obligation de faire un

déclinatoire : CE, 20 avril 2005, Régie départementale des transports de l’Ain. Le CE

met en avant le fait qu’introduire un déclinatoire est une fonction juridictionnelle qui

ne peut donner lieu à un arrêt. Il y a un intérêt pour le préfet, lorsqu’il introduit son

déclinatoire, à agir rapidement : si le juge judiciaire statue définitivement sur sa

compétence, dans ce cas, le préfet ne peut plus produire d’arrêté de conflit. Si

l’arrêté de conflit a été pris, le juge judiciaire est obligé de surseoir à statuer.

Le ministre de la Justice saisit le Tribunal des conflits (malgré qu’il en soit le

président…) dans un délai de 3 mois. Le TC est comme le CE : il va juger de la

légalité de l’arrêté de conflit. Le Tribunal des conflits va se prononcer sur la

compétence du juge judiciaire :

- S’il est compétent, le TC va annuler l’arrêté de conflit ; alors le procès devant le

juge judiciaire reprend alors.

- S’il n’est pas compétent, le TC juge l’arrêté de conflit légal ; alors le juge

judiciaire met définitivement fin au procès. C’est le requérant qui doit alors saisir

le juge administratif, à moins qu’il abandonne son action.

Si l’arrêté de conflit a été annulé, c’est-à-dire que le juge judiciaire est

compétent, le conflit ne pourra plus être élevé à propos de cette affaire. En cas

d’appel sur cette affaire, il n’est pas possible d’élever le conflit de compétence ; c’est

la compétence du juge judiciaire conçu dans son ensemble qui a été tranchée.





b) La solution du conflit négatif





Le conflit négatif est l’hypothèse dans laquelle un juge s’est déclaré

incompétent, puis un second juge s’estime lui aussi incompétent. Pour éviter un

déni de justice, c’est-à-dire qu’un litige ne soit pas jugé, le second juge ne prend pas

une position définitive sur l’affaire, il sursoit à statuer et saisit le TC. Cet acte de

saisine n’est pas susceptible de recours, puisqu’il participe à la fonction

juridictionnelle. Le Tribunal des conflits ne juge pas du tout de la même façon qu’en

cas de conflit positif. Il s’agit de juger la première décision juridictionnelle

d’incompétence qui a été adoptée. En fonction de sa réponse, il renvoie l’affaire au

juge compétent.

- Soit la première juridiction est incompétente : Dans ce cas, il va

automatiquement considérer que la seconde est compétente, à moins qu’aucun

juge ne soit compétent (ex : acte de gouvernement).

- Soit la première juridiction est compétente : Dans ce cas, le TC lui renvoie

l’affaire.

Le TC joue presque le rôle de juge d’appel.





c) La résolution de questions subsidiaires de compétence





D’abord, il y a une compétence exceptionnelle établie par la loi du 20 avril

1932, qui résout le cas d’un conflit au fond et non un conflit de compétence. 2

juridictions peuvent être compétentes pour une même affaire avec des solutions

contradictoires.

Un autre cas particulier : le Conseil d’Etat, la Cour de cassation ou toute autre

juridiction statuant souverainement peut surseoir à statuer et saisir le TC pour une

décision non susceptible de recours soulevant une difficulté sérieuse et mettant en

jeu la séparation des autorités administratives et judiciaires. R.771-2 du CJA.

C) L’autorité de chose jugée par le juge judiciaire à l’égard du juge

administratif





Quelle utilisation peut faire le juge administratif des décisions du juge

judiciaire ? Ces décisions impliquent-elles une contrainte pour le juge administratif ?

Il est vrai que ces décisions s’imposent dans plusieurs cas au juge administratif.

Dans le domaine civil, s’il y a identité de parties, de cause et d’objet, à ce

moment-là, la décision du juge judiciaire doit être prise en compte comme une vérité

légale : CE, 6 juin 1952, L’Entraide Française. Une autre hypothèse, au contraire,

permet au juge administratif de valider le refus opposé par l’autorité administrative

d’exécuter la décision du juge judiciaire. Ce refus est conditionné : CE, 30 novembre

1923, Couitéas. Ce refus implique une responsabilité sans faute de l’Etat, qui

indemnise la personne privée des effets de la décision judiciaire.

Dans le domaine pénal, l’autorité de chose jugée s’applique aux faits et au

dispositif de l’arrêt. Néanmoins, le juge administratif se réserve l’interprétation et

l’appréciation des faits. Le Conseil d’Etat a estimé qu’il n’était pas lié par

l’interprétation donnée par la Cour de cassation du Code pénal : CE, 6 décembre

1996, Lambda. De même pour le Code de la nationalité : CE, 4 mars 1988,

Bounechada. Cela permet au Conseil d’Etat de considérer par exemple que

l’absence d’infraction pénale n’empêche pas le juge administratif de reconnaître une

faute disciplinaire.









II) La répartition des compétences avec le juge

constitutionnel



Les domaines administratifs et constitutionnels communiquent, et ne sont pas

complètement hermétiques l’un par rapport à l’autre. Par contre, l’autorité de chose

jugée de la décision du juge constitutionnel s’impose au juge administratif.

A) La porosité des domaines de compétence administratif et

constitutionnel





1) L’exercice de compétence par le juge administratif dans le

domaine constitutionnel





Le juge administratif refuse de contrôler la constitutionnalité des lois.

C’est un refus de principe : CE, 6 novembre 1936, Arrighi. Le juge se fonde sur la

hiérarchie des normes ; la norme législative est une sorte de norme politique qui ne

peut être contrôlée par le juge administratif. En même temps, les raisons pour

lesquelles cette décision a été prise ont été altérées. Le juge administratif assure le

contrôle de conventionalité, pouvant écarter la loi au profit d’un traité. Le

raisonnement est en quelque sorte absurde, puisqu’il devrait contrôler la

constitutionnalité, par ricochet. Ce refus de principe est d’autant plus ambigu au vu

de l’arrêt CE, 14 janvier 1938, La Fleurette, qui introduit une responsabilité sans

faute du fait des lois.

Ce problème n’a pas vraiment été résolu, il connaît une nouvelle partie de

solution par le biais de la QPC, appliquée suite à la loi organique du 10 décembre

2009 et au décret du 16 février 2010. Le Conseil d’Etat va en quelque sorte

participer au contrôle de constitutionnalité des lois, sans l’assurer directement.

Il joue un rôle de filtrage des demandes qui vont être examinées par le Conseil

constitutionnel. La QPC ne porte que sur les « droits et libertés garantis par la

Constitution », ce qui fait en fait référence au bloc de constitutionnalité. La QPC peut

être soulevée devant l’ensemble des juges, aussi bien en premier ressort qu’à

n’importe quel stade de la procédure. Cette question ne peut pas être soulevée

d’office, même si les parties ne l’ont pas fait. Il faut soulever cette QPC dans un

mémoire distinct et motivé ; il s’agit d’isoler la question du reste de l’affaire. La QPC

donne lieu à du contrôle concret : la loi est déjà en cours d’application, et a déjà

certainement fait l’objet d’une interprétation ; en cela, le juge constitutionnel va

s’appuyer sur la manière dont les juges ont appliqué la loi. La question est prioritaire

parce qu’elle va être examinée avant la conventionalité. Comment les juges

administratifs vont-ils procéder lorsque la QPC est soulevée ? Le juge administratif

doit la transmettre au Conseil d’Etat, du moment que la disposition est applicable au

litige, applicabilité qui n’est pas contrôlée par le Conseil constitutionnel : décision

QPC 1-2010 du 28 mai 2010, Cristallisation des pensions. Si le juge constitutionnel

vérifiait cela, il remplacerait le juge administratif, et il ouvrirait les possibilités de

contrôle. A l’heure actuelle, le Conseil d’Etat délimite la compétence du Conseil

constitutionnel de manière assez large. La Cour de cassation n’en fait pas autant,

elle freine assez fort la mise en œuvre de la QPC. Toutefois, si on ne passe pas par

le Conseil constitutionnel, on peut passer par la CJUE ou la CEDH. Une autre

condition pour soulever la QPC est le caractère sérieux de la question ; ce qualificatif

est flou et susceptible d’être interprété de diverses manières. Un certain nombre de

mécanismes permettent d’écarter une question. Si la question a déjà été tranchée

favorablement, elle ne peut être soulevée à nouveau. S’il y a un changement de

circonstances, par contre, elle peut être soulevée à nouveau s’il s’agit du cadre

juridique qui change. La QPC peut être aussi soulevée devant le Conseil d’Etat, qui

va la filtrer lui-même. Si une question est posée devant le juge mais que la procédure

n’a pas encore abouti, lorsqu’une question similaire est soulevée devant un autre

juge, ce dernier devra surseoir à statuer mais n’a pas l’obligation de la transmettre.

Dès lors que ce moyen est transmis, l’affaire est suspendue. Le législateur organique

n’a pas voulu freiner le cours de la justice. Le Conseil d’Etat a 3 mois pour juger s’il

transmet ou non la QPC au Conseil constitutionnel. Si jamais le Conseil d’Etat ne

prend pas de décision, la question est automatiquement transmise au Conseil

constitutionnel.

Le juge administratif participe donc bien au contrôle de

constitutionnalité des lois, sans réaliser ce contrôle. Cela laisse des failles dans

ce contrôle. La Cour de cassation freine ce contrôle, et le Conseil d’Etat pourrait très

bien en faire de même. Par ailleurs, le juge administratif participe seulement au

contrôle d’une partie de l’inconstitutionnalité des lois (« droits et libertés garantis par

la Constitution ») : il ne participe pas au contrôle de la procédure législative, ni de

l’incompétence négative du législateur. Le système du contrôle de constitutionnalité

est amélioré, mais subsistent des imperfections.





2) L’exercice de compétence par le juge constitutionnel dans le

domaine administratif





Le juge constitutionnel a des compétences accessoires, qu’il exerce sur

la base des lois. C’est le cas dans le domaine des opérations électorales. Il va

prendre des positions du même type que celles qu’aurait pu prendre le Conseil

d’Etat. Il contrôle un décret convoquant les électeurs : décision du 11 juin 1981,

Delmas. Il contrôle les opérations référendaires : décision du 25 juillet 2000,

Hauchemaille. Ceci étant dit, le Conseil constitutionnel, même s’il prend des

décisions et juge dans le domaine relevant normalement du juge administratif, il y a

quand même des différences par rapport au Conseil d’Etat. Les jugements n’ont pas

les mêmes incidences, par exemple. Le Conseil constitutionnel a précisé qu’il

n’intervient dans ce domaine du juge administratif que de manière minimale, comme

pour assurer la nécessité du fonctionnement des pouvoirs publics : décision du 16

avril 1982, Bernard.

B) L’autorité de chose jugée par le Conseil constitutionnel à l’égard

du juge administratif





C’est l’application de l’article 62 de la Constitution : les décisions du Conseil

constitutionnel s’imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités

administratives et juridictionnelles. Cette autorité porte sur 2 éléments : le

dispositif (= la solution), mais aussi les motifs qui en sont le soutien nécessaire (= les

raisons qui ont conduit le juge constitutionnel à choisir le sens de la décision) :

décision 18 L du 16 janvier 1962, Loi d’orientation agricole. Le Conseil d’Etat, après

des réticences, a fini par suivre cette position : CE, 20 décembre 1985, Outters. Le

Conseil d’Etat peut annuler un acte administratif, dont l’auteur a commis une erreur

manifeste d’appréciation, qui a violé une réserve d’interprétation du Conseil

constitutionnel : CE, 19 décembre 1986, Thomas.









III) La répartition des compétences entre le juge

administratif et le juge européen



Le juge administratif, comme tous les juges nationaux, doit appliquer le

droit de l’Union européenne, et donc le cas échéant, le faire prévaloir sur le

droit national. D’autre part, le juge administratif a, toujours comme les autres juges

nationaux, une obligation de renvoi préjudiciel devant la Cour de justice de

l’Union européenne pour trancher une question d’interprétation ou

d’appréciation de validité des actes de l’Union (article 267 TFUE), sous la limite

que le Conseil d’Etat se réserve de ne pas procéder à ce renvoi si l’acte est

suffisamment clair, c’est la théorie de l’acte clair également reconnue par le juge

européen : CJCE, 6 octobre 1982, Silfit. Ce renvoi préjudiciel est utilisé dès l’arrêt

CE, 10 juillet 1970, Synacomex. Par ailleurs, les interprétations données par le

juge européen s’imposent au juge administratif de manière générale : CE, 11

décembre 2006, De Groot.

Section 2 : La répartition des compétences

entre les juridictions administratives





2 systèmes de répartition vont jouer entre les juridictions administratives.









I) La répartition par degrés de compétence



A) La compétence de premier ressort





1) La compétence de principe des TA





Les TA sont juges de droit commun du contentieux administratif en

premier ressort : article L.311-1 du CJA. La question principale qui se pose ici est

de savoir quel tribunal administratif est compétent. On utilise pour cela plusieurs

critères.

Le critère principal est le critère territorial : le siège de l’autorité qui a pris

l’acte en cause va déterminer le TA compétent. Lorsqu’il y a plusieurs auteurs, on

prend en compte le principal, et s’il s’agit d’un contrat, le premier contractant. Cette

règle ne peut normalement pas faire l’objet de dérogations volontaires, voulues par le

ou les auteurs de l’acte, sauf dans le cas des marchés ou des contrats de

concession. Hormis cette règle générale, il y a un certain nombre d’exceptions

prévues par les articles R.312-6 à 17 du CJA. La résidence du demandeur peut

déterminer le tribunal compétent, pour les mesures de police, par exemple. Le lieu où

se trouve l’immeuble objet du litige peut également être pris en compte. Le lieu

d’exercice de l’activité professionnelle, ou le lieu d’affectation de l’agent public peut

encore déterminer le TA compétent. Les articles 312-18 et 19 prévoient que les

litiges relatifs aux demandes de visas relèvent du TA de Nantes, et que les litiges qui

ne relèvent de la compétence d’aucun TA relèvent de la compétence du TA de Paris

(et non plus du Conseil d’Etat) : il peut s’agir des litiges relatifs à une zone maritime,

par exemple.

2) La compétence d’exception du Conseil d’Etat





Le Conseil d’Etat a longtemps été le seul juge administratif, dans le sens où

c’est lui qui était compétent en premier ressort. Aujourd’hui, cette compétence en

premier ressort est partagée avec les TA. Le décret du 22 février 2010 limite la

compétence d’attribution du Conseil d’Etat au profit des TA. Cette compétence est

prévue à l’article L.311-1, et précisée aux articles R.311-2 à 12. Il s’agit :

- du contentieux des élections européennes,

- du contentieux des décisions de certaines AAI (CSA, par exemple),

- du contentieux des décisions administratives adoptées par les TA,

- du contentieux des décisions prises dans le cadre du statut de la Polynésie

française, ou de manière plus générale des décisions des COM.

R.311-1 : le Conseil d’Etat est compétent dans les contentieux suivants :

- les recours contre les ordonnances du PR et les décrets,

- les recours dirigés contre les actes réglementaires des ministres ou

d’autres autorités nationales,

- les litiges concernant le recrutement et la discipline des agents nommés

par décret du PR,

- les recours en interprétation et en appréciation de légalité des actes dont le

contentieux relève en premier et dernier ressort du Conseil d’Etat.

Le Conseil d’Etat, globalement, tranche en premier ressort des questions

d’une certaine importance.





B) La compétence d’appel





1) La compétence de principe des CAA





Hormis les cas où les TA se prononcent en premier et dernier ressort, ce qui

exclut l’appel, leurs jugements peuvent faire l’objet d’un appel qui s’exerce

devant une CAA.

Reste à déterminer la compétence territoriale, ce qui est assez simple : c’est

le siège du TA qui détermine la compétence de la CAA.





2) La compétence d’exception du Conseil d’Etat





Cette compétence est fondée sur l’intérêt d’une bonne administration de la

justice. Cela va concerner un nombre de contentieux réduits, car on en a confié un

certain nombre aux CAA. Il s’agit du contentieux des élections municipales et

cantonales, notamment.





C) La compétence de cour suprême du Conseil d’Etat





Cette compétence de cour suprême va avoir des implications dans 3

directions.





1) La compétence de cassation





Aujourd’hui, le Conseil d’Etat est le seul organe assurant la cassation

dans le domaine des juridictions administratives. Cela est vrai depuis la loi du 17

janvier 2002, qui a supprimé une des dernières juridictions spéciales dans le

domaine des pensions militaires. Le recours en cassation est soit établi par un texte,

soit de manière plus générale existe sauf si le législateur l’a écarté. Cette

compétence s’exerce sur les arrêts des CAA, mais aussi sur certains jugements des

TA. (…)





2) L’examen des recours dans l’intérêt de la loi





C’est la position de juge suprême du Conseil d’Etat qui lui permet d’examiner

les recours dans l’intérêt de la loi. C’est un recours qui est introduit par un ministre,

et qui a pour but de faire corriger une erreur de droit. Ce recours n’a aucune portée

sur la décision elle-même.





3) La formulation des avis sur une question de droit nouvelle





La loi du 31 décembre 1987 a non seulement créé les CAA, mais elle a

également créé un mécanisme spécifique, qui permet à un TA ou une CAA de

poser une question de droit au Conseil d’Etat : articles L.113-1 et R.113-1 à 4 du

CJA. Le TA peut saisir le Conseil d’Etat, par une décision qui ne peut être attaquée,

d’une question de droit nouvelle qui présente une difficulté sérieuse qui se pose dans

de nombreux litiges. Le Conseil d’Etat a 3 mois pour répondre. Lorsque le juge

administratif reçoit l’avis du Conseil d’Etat, ou à l’expiration du délai, il va trancher sur

la base de l’avis. Le TA ou la CAA transmet une demande au Conseil d’Etat (…) Le

Conseil d’Etat ne résout pas l’affaire, il se borne à répondre sur la question de droit.

Après, c’est au juge du fond d’appliquer aux faits de l’affaire le sens de l’avis. (…)

II) La gestion de la répartition des compétences



A) Le règlement des conflits de compétence





Ce sont les articles R.351-1 à 9 du CJA qui traitent de cette question. Le

premier cas de figure est celui où le Conseil d’Etat estime qu’une autre juridiction

administrative que lui-même est compétente. Le président de la section du

contentieux règle la question de compétence, c’est-à-dire qu’il peut transférer l’affaire

à un juge administratif. Dans l’hypothèse où une CAA ou un TA estime que c’est le

Conseil d’Etat qui est compétent, c’est le Conseil d’Etat qui a la maîtrise de la

compétence : c’est le PSC qui va décider de transférer l’affaire ou de se saisir de

l’affaire. Lorsqu’est soulevé un conflit de compétence territoriale entre TA ou

CAA, la transmission peut être directe vers la juridiction compétente, ou bien la

juridiction peut saisir le PSC pour obtenir une solution. Il est prévu qu’une juridiction

non compétente puisse trancher l’affaire tout de même : il peut rejeter les

conclusions si elles sont manifestement irrecevables. Un autre paramètre entre en

jeu, à savoir le souci de la bonne administration de la justice : au nom de ce souci, le

PSC peut attribuer à une seule juridiction une ou plusieurs affaires, décision

d’attribution qui n’est pas susceptible de recours. Si une juridiction s’est vue imposer

une affaire par une autre juridiction, elle ne peut plus invoquer son incompétence, les

parties non plus, sauf si au moment où elle a été saisie, elle a à son tour saisi le

Conseil d’Etat de son incompétence.





B) La compétence pour examiner les questions accessoires et

connexes





1) Les questions accessoires





Il existe un principe de plénitude de juridiction : CE, 2 novembre 1957,

Ministre des anciens combattants. Le juge principal (ou du principal, c’est-à-dire de

la question principale posée) est aussi le juge de l’accessoire, quand bien même

ces questions accessoires relèveraient d’un autre juge administratif : R.312-3 du

CJA. C’est un problème qui va se poser principalement entre juges administratifs.

Dans le même sens, on va ranger dans les questions accessoires les recours en

interprétation ou en appréciation de validité : un tribunal qui est compétent pour

examiner un REP contre un acte administratif est compétent pour examiner les

recours précités contre le même acte, qui relèvent normalement du juge judiciaire.

On va se référer à la compétence en annulation pour déterminer la compétence en

interprétation ou en appréciation de validité. Article R.312-4.

2) Les questions connexes





La connexité est définie par les articles R.341 à 344. Deux juridictions

compétentes sont saisies de 2 questions principales distinctes, mais dont la

solution dépend l’une de l’autre. Si les 2 juridictions ne sont pas d’accord sur celle

qui sera compétente pour l’ensemble des questions, le Conseil d’Etat tranchera. Si la

connexité intervient entre le Conseil d’Etat et une autre juridiction, c’est le Conseil

d’Etat qui est automatiquement compétent. Si la connexité intervient entre 2

juridictions de même niveau, c’est le président de section du contentieux qui tranche

la compétence.









Chapitre 3

Les principes du procès administratif







Section 1 : Les sources de la procédure

administrative





On peut considérer que la procédure juridictionnelle administrative est

autonome par rapport à la procédure juridictionnelle civile. Le juge administratif

considère que les règles de procédure civile ne sont pas supplétives des règles de

procédure administrative ; en cas de vide juridique, on ne peut pas appliquer par

défaut les règles de procédure civile : CE, 15 octobre 1929, Thoreau. Cela ne signifie

pas que les règles de procédure civile ne sont pas applicables : c’est par exemple le

principe de suppression des passages injurieux dans les mémoires, CE, 27 juillet

1984, Ministre de la défense. Mais cela reste exceptionnel. Les règles de procédure

suivent les règles du fond.

I) Les sources de droit interne



Les 3 sources possibles sont la loi, le règlement et la jurisprudence.





A) L’intervention limitée de la loi





Pour déterminer la compétence de la loi, il faut se référer à l’article 34 de la

Constitution ; or cet article, concernant la procédure, ne s’intéresse qu’à la

procédure pénale, et pas à la procédure administrative. Par contre, le législateur peut

être compétent indirectement dans ce domaine.

Il peut l’être premièrement au titre de l’article 34 : « la loi fixe les règles

concernant les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour

l’exercice des libertés publiques », ce qui peut comprendre les règles de

procédure administrative. Articles L.4 et suivants du CJA : le législateur est à l’origine

des principes de l’effet non suspensif des recours, du contradictoire, de la publicité

des audiences ou encore du secret des délibérés.

Le législateur a un 2ème titre à intervenir dans l’article 34 : « la loi fixe les

règles concernant la création de nouveaux ordres de juridictions ». Article L.3

du CJA : règle de la collégialité.

Le législateur peut intervenir dans ce domaine, mais de manière limitée.

Cela s’explique par l’intervention principale du règlement.





B) L’intervention principale du règlement





Par le biais de l’article 37 de la Constitution, le pouvoir réglementaire

hérite de tout ce qui n’est pas du domaine de la loi : CE, 8 octobre 1971, Librairie

François Maspero. C’est ainsi que le pouvoir réglementaire a régi par exemple les

délais ou l’instruction des requêtes. Pour autant, l’exercice de ce pouvoir

réglementaire est contrôlée par le Conseil constitutionnel ; c’est par exemple la

décision 54-QPC du 14 octobre 2010, Union syndicale des magistrats administratifs :

l’article L.222-1 du CJA précise que « les jugements des CAA et des TA sont rendus

par des formations collégiales, sous réserve des exceptions tenant à l’objet du litige

ou à la nature des questions à juger », ce qui veut dire que c’est bien au pouvoir

réglementaire de préciser ces exceptions. Le Conseil constitutionnel considère

cependant que la loi, par cet article, n’a pas habilité le pouvoir réglementaire à fixer

des matières ou des questions à juger qui ne reposeraient pas sur des critères

objectifs.

C) L’intervention complémentaire de la jurisprudence





Il existe, par le travail du juge, des principes constitutionnels de procédure,

qui sont fondés sur des principes très généraux. C’est par exemple le principe

d’égalité devant la justice, corollaire du principe d’égalité tiré de l’article 2 de la

DDHC, et reconnu par le Conseil constitutionnel : décision 56-DC du 23 juillet 1975.

De même, le droit d’agir en justice est un principe constitutionnel fondé sur l’article 16

de la DDHC : décision 373 DC du 9 avril 1996, Statut d’autonomie de la Polynésie

française. C’est encore le principe d’indépendance de la juridiction administrative,

PFRLR s’appuyant sur la loi de 1872 : décision du 29 juillet 1980, Loi portant

validation d’actes administratifs. On trouve également le principe des droits de la

défense, fondé sur aucun texte : décision 75 L du 21 décembre 1972, Procédure

devant les tribunaux administratifs.

Il existe des PGD relatifs à la procédure administrative :

- le principe du caractère contradictoire de la procédure : CE, 29 juillet 1998, Mme

Esclatine ;

- la demande de renvoi pour cause de suspicion légitime : CE, 1957, Nemejyei ;

- le principe du secret du délibéré : CE, 17 novembre 1922, Legillon ;

- le principe de la motivation des jugements : CE, 8 juillet 1970, Doré.

Un certain nombre de ces principes ont été repris par la loi, comme pour le

secret du délibéré. Le CE continue malgré cela à en dégager de nouveaux. CE, 28

juin 2002, Magiera : le Conseil d’Etat met en avant le droit au jugement des requêtes

dans un délai raisonnable, ce qui est une généralisation de l’article 6 § 1 de la Conv.

EDH.

Certains principes sont connus sous l’appellation « règles générales de

procédure », appellation sous laquelle le Conseil d’Etat développe des principes en

l’absence totale d’application de loi ou de règlement ; ce sont des règles qui peuvent

être écartés par la loi ou le règlement. C’est le cas du principe du caractère facultatif

du recours administratif préalable, qui est une règle subsidiaire : CE, 10 juillet 1964,

Centre médico-social de Beaulieu.

II) Les sources de droit externe



2 types de sources de droit externe interviennent.





A) La Convention européenne des droits de l’homme





L’article 13 de la Conv. EDH prévoit que « toute personne dont les droits et

libertés reconnus dans la présente convention ont été violés a droit à un

recours effectif devant une instance nationale ». Cet article est applicable devant

les juridictions administratives. Le Conseil d’Etat a considéré que l’application de cet

article n’est pas liée à l’application de l’article 6 § 1 : CEDH, 26 octobre 2000 Kudla.

Cet article 13 oblige chaque Etat à organiser une voie de recours interne permettant

de réparer la violation d’un droit conféré par la Convention. Cette voie de recours

interne ne signifie pas voie de recours juridictionnelle. La France, par un décret du 19

décembre 2005, a organisé un recours spécifique en cas de non-respect du délai

raisonnable de jugement devant une juridiction administrative.

L’article 6 § 1 de la Conv. EDH indique que « toute personne a droit à ce

que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai

raisonnable par un tribunal indépendant et impartial établi par la loi, qui

décidera soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil,

soit du bien fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle ».

Le Conseil d’Etat a une position qui a évolué sur cet article. Longtemps, il a écarté

l’application de cet article à la juridiction administrative : CE, 27 octobre 1978,

Debout. Le Conseil d’Etat jouait sur les mots, en interprétant strictement le

« caractère civil » comme écartant ce qui est de caractère administratif. Le Conseil

d’Etat change de position dans l’arrêt CE, 14 février 1996, Maubleu : dans cet arrêt,

le CE décide d’appliquer sans restriction l’article 6 § 1 de la Conv. EDH aux

juridictions administratives. Cela lui a permis d’imposer la publicité des audiences

devant la CDBF : CE, 30 octobre 1998, Lorenzi.





B) Le droit de l’Union européenne





Le droit de l’Union européenne s’applique au droit national, et donc au

juge national. Mais en quoi a-t-il des incidences sur le procès administratif ?

Le juge administratif peut adopter des mesures provisoires pour faire

appliquer le droit de l’Union européenne. Ici, le droit de l’UE a un effet non

seulement sur le fond, mais aussi sur la procédure, car le juge administratif se fonde

sur la nécessité de faire appliquer le droit de l’UE pour adopter ces mesures. Pour la

CJUE, si le juge administratif se prononce sur un sursis à exécution d’un acte

administratif, il devra être motivé par l’intérêt de l’Union européenne : CJCE, 21

février 1991, Zuckerfabrick. De même, le président d’un TA va pouvoir prononcer un

référé précontractuel dans le cadre des marchés publics en le fondant sur le non-

respect des règles de publicité ou de mise en concurrence précisées par des

directives européennes (notamment 21 décembre 1989).









Section 2 : La typologie des recours devant le

juge administratif





Une typologie des recours devant le juge administratif a été établie très tôt,

avec Laferrière. On distingue 4 hypothèses de contentieux : REP, pleine juridiction,

l’appréciation de validité et l’interprétation, et le contentieux de la répression.









I) La distinction entre excès de pouvoir et pleine

juridiction



A) Les caractéristiques du contentieux de l’excès de pouvoir





Le REP a un objet particulier, ce qui implique des règles particulières.

Le REP est ouvert même sans texte, c’est un PGD procédural assurant la

légalité des actes administratifs : CE, 17 février 1950, Dame Lamotte. Le Conseil

constitutionnel a suivi cette voie, et a estimé que le REP peut être une manifestation

du droit à un recours juridictionnel : décision 373 DC de 1996.

Le REP a une autre caractéristique : c’est un recours contre

l’administration, plus exactement contre une personne. On va chercher à

montrer si une personne a respecté la légalité. Cela permet d’appliquer la règle de la

tierce opposition, puisque le procès se déroule entre 2 parties. CE, 29 novembre

1912, Boussuge.

B) Les caractéristiques du contentieux de pleine juridiction





Le recours de pleine juridiction, ou de plein contentieux, a pour objet de

faire reconnaître un droit subjectif du requérant. C’est pour cela que ce

contentieux permet de demander des dommages et intérêts, voire même de

demander au juge de se substituer à l’administration. Un acte administratif peut être

éliminé dans un tel recours, mais il sera simplement abrogé et non retiré.





C) Les conséquences de la distinction entre les 2 contentieux





1) Les conséquences générales





Le REP est un recours qui, participant à la protection de la légalité, est

encadré par un régime dérogatoire. Le requérant est dispensé du ministère

d’avocat devant les TA et le CE. L’intérêt à agir est interprété largement. L’autorité de

chose jugée est absolue, alors que le recours de plein contentieux débouche sur un

jugement qui n’a qu’une portée relative. L’annulation liée à un REP a un effet

rétroactif, c’est un retrait, alors que le recours de plein contentieux n’a pas de tel

effet, il répare à la limite les atteintes antérieures. Même dans le REP, un

aménagement de ce principe a été concédé, dans l’arrêt CE, 11 mai 2004,

Association AC! : lorsque l’annulation a des conséquences dommageables, elle ne

peut avoir d’effet rétroactif, dès lors qu’il y a 1 intérêt général à moduler les

conséquences de l’annulation. Le Conseil d’Etat peut décider au cas par cas de ne

pas faire produire l’effet rétroactif, il pourra même repousser les effets, pour

permettre à l’autorité d’adopter une réglementation permettant d’éviter des

dommages considérables.

REP et recours de plein contentieux peuvent se cumuler. Ainsi, il est

possible d’introduire un REP contre une décision qui prive une personne d’un

avantage, quand bien même on devrait introduire un recours de plein contentieux,

dès lors que le REP ne s’appuie que sur des moyens d’illégalité : CE, 8 mars 1912,

Lafage. Le choix est alors ouvert entre le REP et le recours de plein contentieux.

Autre hypothèse : une fois que le délai de recours est écoulé, le REP est fermé, mais

le recours de plein contentieux peut être encore intenté, sauf si la décision n’a qu’un

caractère pécuniaire : CE, 7 juillet 1989, Ordonneau. Une décision implicite de rejet

ne peut pas faire l’objet d’un recours de plein contentieux : CE, 5 janvier 1966,

Gacon.

Un principe est posé : celui de l’immutabilité de l’instance. Une fois le délai

de recours écoulé, on ne peut pas passer du REP au recours de plein contentieux :

CE, 9 février 1968, Société La foncière des Champs-Elysées.

2) Les conséquences en matière contractuelle





Normalement, le domaine contractuel relève du plein contentieux, parce

qu’il va s’agir de défendre un intérêt subjectif au travers du contrat.

Toutefois, certains actes sont dits détachables du contrat. Pour ces actes,

il est possible d’exercer un recours pour excès de pouvoir. Ont un intérêt à agir

contre un contrat les tiers, comme les usagers d’un SP ou le candidat évincé d’un

marché, mais aussi les cocontractants. Parmi les actes détachables, on trouve les

autorisations données par les assemblées locales aux exécutifs locaux pour négocier

et signer des contrats. Signer un contrat est également un acte détachable du

contrat. De même, les actes d’approbation du contrat sont des actes détachables. Il y

a aussi les actes détachables qui sont les mesures d’exécution du contrat. Elles ne

peuvent être attaquées par les tiers.

Il existe des exceptions qui permettent d’attaquer des contrats

directement. C’est le cas des contrats conclus par les CT, qui peuvent être attaqués

par la voie du déféré préfectoral : CE, 26 juillet 1991, Commune de Sainte-Marie-de-

la-Réunion. Les cahiers des charges peuvent faire l’objet d’un REP : CE, 2 juillet

1982, Conseil national de l’ordre des architectes. Dans le même esprit, les clauses

dites réglementaires des conventions de délégation de SP peuvent aussi faire l’objet

d’un REP : CE, 10 juillet 1996, Cayzeele. Le contrat constituant un GIP est considéré

comme susceptible de REP, parce qu’un GIP est relatif à l’exécution du SP : CE, 14

janvier 1998, Syndicat national des personnels des affaires sanitaires et sociales.

Enfin, le contrat de recrutement d’un agent public peut faire l’objet d’un REP : CE, 30

octobre 1998, Ville de Lisieux.

Un recours de pleine juridiction est ouvert au profit d’un concurrent

évincé d’un contrat : CE, 16 juillet 2007, Société Tropic. C’est un RPC un peu

particulier, puisqu’il ne permet que de contester la validité du contrat, il doit être

intenté dans les 2 mois suivant la conclusion du contrat. L’exercice du RPC exclut la

voie du recours contre les actes détachables. Le requérant doit donc bien choisir sa

voie.









II) Le contentieux de l’interprétation et de

l’appréciation de validité



Ce sont des recours qui ne sont pas directs, et qui portent soit sur

l’interprétation, soit sur l’appréciation de validité d’un acte. Dès lors que le juge

administratif est compétent, il va se borner à répondre à un autre juge, soit en lui

fixant un sens d’interprétation, soit en lui indiquant la validité ou non d’un acte. Son

pouvoir est assez limité, puisqu’il ne peut pas tirer les conséquences de ces

réponses. Bien sûr, le juge judiciaire va estimer au préalable que l’acte n’est pas

clair, pour justifier l’intervention du juge administratif. La compétence du juge

administratif sur cette question, qui est accessoire, est celle du juge compétent au

principal. La décision rendue par le juge administratif dispose d’une autorité de chose

jugée relative. L’appréciation de validité n’a qu’un effet relatif.

Un requérant peut saisir le juge administratif d’une demande d’interprétation

d’un acte administratif, toujours sur le fondement de son manque de clarté. Par

extension, le requérant est fondé à demander la clarification d’une décision

juridictionnelle.









III) Le contentieux de la répression



Le contentieux de la répression est particulier, en ce qu’il touche la

fonction de sanction qui est poursuivie par l’administration dans certaines

hypothèses : les CGV, les poursuites disciplinaires devant les ordres professionnels,

ou encore les poursuites devant la CDBF.

Le cas des CGV. C’est l’article …… qui définit la compétence du juge

administratif pour le contentieux des CGV. Le président du TA statue sur les

difficultés qui s’élèvent du fait des CGV. Dans les 10 jours qui suivent la rédaction

d’un procès-verbal de contravention, le préfet fait faire au contrevenant notification

de la copie du PV, généralement par LR avec AR. La notification indique à la

personne poursuivie, qu’elle est tenue, si elle veut fournir des défenses écrites, de

les déposer dans les 15 jours. La notification est enregistrée au tribunal administratif.

Si la partie est acquittée, elle sera relaxée sans dépens. Le jugement adopté par le

président du TA est notifié par les parties, que sont le contrevenant et le préfet, et le

délai d’appel est de 2 mois. Ce délai court de manière différente : il court depuis le

jugement pour le préfet, et à partir de la notification du jugement pour le

contrevenant. Devant les TA, le ministère d’avocat n’est pas nécessaire, et cette

dispense s’étend aux recours formés contre les décisions des TA dans le domaine

des CGV.

Section 3 : Les caractéristiques de la

procédure administrative





I) Une procédure écrite



La procédure juridictionnelle administrative est essentiellement écrite :

CE, 29 avril 1964, Poncin. Toutefois, l’oral n’est pas absent de la procédure.

Ainsi, certaines procédures sont essentiellement, voire exclusivement orales. C’est le

cas du jugement des arrêtés de reconduite à la frontière. De manière plus générale,

les parties peuvent présenter des observations orales elles-mêmes ou par leurs

représentants, sachant que devant le Conseil d’Etat, elles ne peuvent être

présentées que par leurs représentants. Ces observations orales ont toutefois une

portée limitée, puisqu’elles ne peuvent reprendre que les moyens et conclusions

écrits. Si une partie formule un moyen nouveau ou une conclusion nouvelle, le juge

ne les retiendra que s’ils sont confirmés par l’écrit, et ce avant la clôture de

l’instruction. Par l’effet du principe du contradictoire, ces moyens et conclusions

doivent être communiqués à la partie adverse.





II) Une procédure inquisitoriale



Dans le procès administratif, la place du juge est capitale. D’abord, il

dirige seul l’instruction : CE, 4 juillet 1962, Paisnel. Cela signifie que le juge est actif

dans le procès. Il peut prendre le relais en termes de preuve pour le requérant, à

partir d’un commencement de preuve. Il peut même retourner la charge de la preuve,

ce qui conduit à faire de l’administration un présumé coupable. Les parties sont dans

une situation d’inégalité, puisque le demandeur peut présenter des éléments qui

permettent simplement de présumer une discrimination, et obliger l’administration à

prouver l’absence de discrimination : CE, 30 octobre 2009, Perreux.





III) Une procédure contradictoire



Le principe du contradictoire est un PGD fondé sur le principe d’égalité

entre les parties CE, 29 juillet 1998, Mme Esclatine, en vertu duquel pour le

défendeur il s’agit au fond d’une application du principe des droits de la défense,

valeur constitutionnelle décision Conseil de la concurrence et conventionnelle art 6-1

CESDH sous l’appellation « droit à un procès équitable ».

L’article L.5 du CJA prévoit que l’instruction est contradictoire, sous

réserve de l’urgence. Parmi les implications essentielles, chaque partie doit se voir

communiquer toutes les pièces du dossier CE, 13 décembre 1968 Association

syndicale des propriétaires de Champigny-sur-Marne. Cette communication doit se

faire dans un délai suffisant, pour permettre à une partie d’influer sur le procès en

discutant les arguments devant le juge CE, 31 décembre 1976, Association Les amis

de l’île de Groix. Il a également des implications sur l’association des parties aux

mesures d’instruction. Les moyens d’ordre public peuvent être relevés d’office par le

juge par définition, a priori il y a donc une forme d’atteinte au principe du

contradictoire car une partie sera avantagée, ce moyen devra donc être communiqué

aux parties. Le juge est soumis lui-même au principe du contradictoire : il ne doit pas

par son action conduire à une violation de ce principe.





IV) Une procédure publique



Pendant de nombreuses années, le secret a été le principe pour l’action

administrative aussi bien que pour la procédure juridictionnelle administrative. Il n’y

avait que quelques exceptions prévues par la loi. Ce principe a été retourné par

l’article L.6 du CJA, aujourd’hui le principe est la publicité des audiences. Le

secret est toujours possible avec le huis-clos qui peut être décidé pour protéger un

secret légal (professionnel, médical, de la défense nationale) ou pour défendre

l’ordre public (assez rare en droit administratif) : article L.731-1 CJA. Cela relève du

pouvoir de police du maire normalement ce qui laisse cette compétence du juge dans

un certain flou.

Obligation de publicité générale qui s’est imposée par application de l’art 6-1

de la CESDH essentiellement, pendant de nombreuses années, le CE avait rejeté

l’application de cette obligation de publicité 22 NOV. 1985 BENAMOUR et assez

récemment il a décidé d’appliquer l’article 6-1 : CE, 14 février 1996, Maubleu.

Chapitre 4

La recevabilité de la requête



Il s’agit de savoir si une requête doit être examinée sur le fond. Il importe au

requérant de franchir la barrière de la recevabilité, sans quoi le procès s’arrête. Cela

permet au juge d’éliminer des affaires sans traiter le fond de l’affaire.









Section 1 : Les principes de la recevabilité



L’administration a l’obligation d’agir lorsqu’elle en a le pouvoir, cela se

matérialise de différentes formes, ce qui explique une règle de procédure

juridictionnelle selon laquelle le juge considère irrecevable une demande faite par

l’administration dans le but d’adopter une mesure que l’administration elle-même a le

pouvoir de prendre (pour des raisons politiques). CE, 30 mai 1913, Préfet de l’Eure

qui explique que l’autorité supérieure ne peut demander au juge l’annulation d’un

acte d’un subordonné puisqu’il possède ce pouvoir. Cependant l’administration peut

quand même recourir au juge dans le cadre de l’exécution d’un contrat : pour obliger

le cocontractant à assurer sa prestation quand bien même l’administration

disposerait de ce pouvoir : CE 26 décembre 1924, Ville de Paris. L’administration

peut également saisir le juge pour faire expulser un occupant sans titre du domaine

public quand bien même elle en a le pouvoir : CE, 22 juin 1977, Abadie.

Il existe d’autres principes de recevabilité : si les parties ont réglé leur

contentieux sous la forme d’une transaction, un recours portant sur l’objet de la

transaction sera irrecevable, cela ne pourra plus être contesté, cela sera irrecevable

CE, 11 décembre 1987, Bouchaleb. Le juge considère irrecevable une demande

d’annulation d’une partie seulement d’un acte lorsque celle-ci est indissociable du

reste de l’acte. Cela tient au pouvoir normatif du juge : le juge ne peut changer le

sens du texte en changeant une partie indissociable du texte : cela réécrirait le texte

CE, 2 avril 1959, Thevenot. Certaines irrecevabilités peuvent être relativisées, de

sorte qu’elles seront couvertes et que l’on pourra à nouveau être recevable : on peut

introduire une requête seul alors qu’elle devait être introduite avec ministère d’avocat

et prendre un avocat ensuite, cela couvre l’irrecevabilité de la requête CE, 19 juillet

1933, Sherer. Le juge a l’obligation de solliciter la régularisation du requérant dans

un certain délai art R 612-1 CJA. Cela couvre des cas comme l’absence de signature

de la requête, l’absence de preuve de décision préalable, défaut de ministère

d’avocat, défaut d’intérêt à agir. Il y a un accompagnement du requérant pour

favoriser les requêtes. Cette procédure de mise en demeure de régulariser dans un

délai conditionne le prononcé de l’irrecevabilité de la demande.

Si une juridiction administrative générale est incompétente mais saisie de

conclusions manifestement irrecevables (sans aucun doute possible) et qui ne

peuvent être couvertes en cours d’instance, le juge, bien qu’incompétent, va pouvoir

régler le litige : décider de l’irrecevabilité et rejeter la requête. L’incompétence ne

sera pas à la base de l’irrecevabilité ici : R 351-4 et 5 CJA. Lorsque la juridiction est

compétente mais que la demande est irrecevable, le juge peut examiner le fond pour

rejeter la requête au fond pour éviter de multiplier les recours dès lors que le fond et

la forme sont irrecevable CE AOUIZERAT 29 JUIL. 1950.









Section 2 : Les conditions tenant à l’auteur de

la requête





I) La capacité pour agir en justice



Les personnes physiques ont un droit constitutionnel pour agir en

justice, reconnu, rappelé par la décision 119 L du CC du 2 déc. 1980 procédure

contentieuse en matière fiscale. Le requérant doit être ou majeur et capable ou

éventuellement mineur émancipé (c. civil), le majeur incapable cad qui est sous

tutelle (art 491 c. civil) ou sous curatelle (art. 492) n’est en principe pas apte à

introduire un recours devant le juge administratif. Toutefois le majeur incapable garde

une capacité à introduire un recours particulier dirigé c/ la décision du préfet de

l’interner. Le majeur bien qu’incapable ne perd pas le droit à recourir contre cette

mesure CE 10 juin 1959 Poujol. Le mineur peut agir s’il est représenté par ses

parents qui exercent la requête au nom de leur enfant. On parle de majeur en droit

français (18 ans) mais le cas pour des personnes de nationalité étrangère pose la

question de la détermination de leur majorité. On se réfère aux lois sur la majorité de

l’Etat dont la personne est nationale et si l’âge est différent il faudra en tenir compte

CE 16 oct. 1998 Aidara.

Pour ce qui est des personnes morales :

- De droit privé : elle devra, pour être capable d’exercer un recours, avoir rempli

toutes les formalités nécessaires prévues par la loi (conditions d’existence remplies).

Une association dissoute peut agir pour contester cette dissolution : CE, 22 avril

1955, Association franco-russe.

- De droit public : droit d’agir qui est inhérent à leur existence, par contre les

composantes interne d’une PP n’ont pas de droit d’action. La question s’était posée

pour une CRC qui avait introduit un recours, le CE a considéré qu’elle était

incapable, n’ayant pas la personnalité juridique, elle est une composante de l’Etat

CE, 10 janvier 1986, CRC d’Ile-de-France.

Ces personnes morales agissent grâce à leurs organes. Pour les personnes

morales de droit public, l’exécutif a le pouvoir d’agir en justice au nom de la PP sur

autorisation de l’organe délibérant. Pour l’Etat l’autorisation n’est pas obligatoire

contrairement au niveau local sauf raisons d’urgence CE 28 NOV. 1980 VILLE DE

PARIS. Construction similaire en droit privé avec l’équivalent d’un exécutif agissant

avec obligation ou non d’autorisation au regard des statuts de la personne morale.

Le ministre représente l’Etat et peut déléguer cette représentation au préfet ou

aux chefs des services déconcentrés. Une personne physique peut être autorisée

par le TA à plaider pour le compte d’une CT, dans le cas où cette C a décidé de ne

pas défendre des droits patrimoniaux. L’assemblée délibérante doit avoir décidé

explicitement de ne pas défendre ces droits patrimoniaux. Le TA va prendre un acte

administratif dans ce cas et non une décision juridictionnelle. Il faut qu’il y ait des

chances sérieuses d’aboutissement de la demande.





II) La représentation du requérant



Le principe est que « les requêtes et les mémoires doivent, à peine

d'irrecevabilité, être présentés soit par un avocat, soit par un avocat au Conseil

d'Etat et à la Cour de cassation, (…) lorsque les conclusions de la demande

tendent au paiement d'une somme d'argent, à la décharge ou à la réduction de

sommes dont le paiement est réclamé au requérant ou à la solution d'un litige

né d'un contrat. » (R 431-2 CJA).

Pour les TA : représentation par un avocat inscrit au barreau du TA ou un

avocat au conseil, ce choix disparaît au niveau du CE parce que seuls les avocats

aux Conseils peuvent représenter les parties même lorsque le ministère d’avocat

n’est pas obligatoire. Corps spécialisé créé en 1917. L’Etat est dispensé du ministère

d’avocat R 431-7 et 9 CJA. Lorsqu’une personne est dispensée du ministère

d’avocat cela n’interdit pas la représentation, elle pourra être assurée par une autre

personne privée, par un avocat qui n’est pas aux conseils. Devant les TA le ministère

d’avocat n’est pas obligatoire dans certaines hypothèses R 431-3 CJA litiges en

matière de travaux publics, contrats relatifs au domaine public, les litiges d’ordre

individuel concernant les fonctionnaires ou agents de l’Etat ou les litiges dans

lesquels le demandeur est une CT. Ces dispenses permettent une justice à moindre

coût.

Devant les CAA il existe des exceptions plus limitées : pour les REP

ministères d’avocat non obligatoire pour les fonctionnaires ou agents de l’Etat ou les

appels formés en matière de contravention de grande voirie R 811-7 CJA

Devant le CE : R 432-2 CJA avec des exceptions au principe de ministère

d’avocat concernant les REP, les recours en appréciation de légalité, en matière de

pensions.





III) L’intérêt pour agir



Il concerne en partie le fond mais est un problème de forme : le requérant

doit être concerné par la mesure qu’il entend remettre en cause, on ne peut pas

agir c/ des actes non décisoires ou actes ne faisant pas grief (mesures d’ordre

intérieur, circulaires, directives). Dans le cadre du plein contentieux l’intérêt à agir est

évident, pour le REP il faut distinguer les actes individuels pour lesquels l’intérêt à

agir est évident, tandis que pour les actes règlementaires cela est moins évident. Le

CE est pourtant assez libéral pour reconnaître cet intérêt à agir. Le CE doit faire des

choix de politique juridictionnelle, entre reconnaître un intérêt trop large ou refuser de

reconnaître un intérêt existant.

Un acte règlementaire n’est pas créateur de droits selon le CE (règlement,

décret). Le CE pourra ouvrir des cas artificiels : les usagers du SP peuvent attaquer

des actes règlementaires CE, 21 décembre 1906, Syndicat des propriétaires du

quartier Croix de Seguey-Tivoli. Idem pour l’arrêt sur les campeurs (CE). En tant que

contribuable d’une commune (CE 29 mars 1901, Casanova) on peut attaquer une

délibération du conseil municipal, cependant un contribuable national ne peut

attaquer les actes nationaux (forme de contre-pouvoir local finalement). L’intérêt à

agir est plutôt facilement admis par le CE.

Pour les personnes morales, leur intérêt à agir est mécaniquement lié à

leurs compétences : une commune pourra agir c/ un acte du préfet portant atteinte

à ses compétences. Par ex l’annulation d’un acte d’une CT par le préfet ou encore le

cadre de la compétence établie par les statuts des personnes morales. Pour les

syndicats la compétence est collective, il ne représente par l’intérêt individuel de ses

membres, il pourra agir sur la modification du statut des fonctionnaires par ex mais

pas sur une mesure de mutation : CE 21 décembre 1906, Syndicat des patrons-

coiffeurs de Limoges. Le préfet n’a pas à prouver son intérêt à agir, il est présupposé

avoir un intérêt à agir : CE, 25 janvier 1991, Brasseur. L’intérêt à agir s’apprécie au

jour de l’introduction du recours CE, 6 octobre 1965, Marcy ou être futur mais

certain (preuve de son caractère inéluctable).

IV) L’aide juridictionnelle



L’article R.441-1 CJA étend l’application de la loi du 10 juillet 1991

relative à l’aide juridictionnelle aux juridictions administratives. Cette aide va

profiter à des bénéficiaires de cette aide : normalement des personnes physiques

soit de nationalité française ou ressortissant des Etats de l’UE ou des personnes

mineures de nationalité étrangère ou encore des personnes majeures de nationalité

étrangère devant résider habituellement et régulièrement en France. Plus

exceptionnellement les personnes morales à but non lucratif qui ont leur siège en

France. Pour bénéficier de l’aide, il faut remplir des conditions : disposer de

ressources insuffisantes (indexées sur un plafond) ou, si la situation d’une personne

est particulièrement digne d’intérêt au regard de l’objet du litige ou des charges

prévisibles du procès (renvoie au caractère équitable, proche de l’IG). L’action ne

doit pas apparaître manifestement irrecevable ou dénuée de fondement. Le

procureur de la République statue sur toutes les demandes d’aides juridictionnelles

mais la demande est instruite par la juridiction compétente pour examiner la requête

c’est une logique de pré-jugement de la requête. La demande d’aide suspend le délai

de recours juridictionnel qui continuera de courir à partir de la réponse à la demande

d’aide. L’aide accordée peut être totale ou partielle, elle couvre les frais suivants :

assistance d’un avocat et/ou les frais liés à l’instance, aux actes déplacements etc.

que l’instruction peut imposer comme contrainte matérielle à une partie.









Section 3 : Les conditions tenant à la requête





I) Les règles de forme



A) L’objet de la requête





Le requérant dépose une requête introductive d’instance, art R 411-1,

cette requête introductive doit exposer un certain nombre d’éléments :

Les faits : CE, 30 novembre 1955, Monnet, l’absence de ces faits constitue

une irrecevabilité régularisable ;

Les moyens de droit et de fait sur lesquels la requête s’appuie pour formuler

une demande, ils doivent être précis pour que le juge sache exactement ce qui sert

de base à la demande, leur absence constitue une irrecevabilité régularisable ; pour

le REP ces moyens se distinguent en 2 branches : de légalité interne et de légalité

externe, CE 20 FEV. 1963 STE INTERCOPIE. Ces deux séries de moyens peuvent

être sollicités de manière cumulative CE 8 FEV. 1963 PINON.

Les conclusions : formulation d’une demande au juge, principale (annulation

d’un acte, octroi de D-I par ex), subsidiaire à l’appui de la demande principale une

demande d’expertise qui joue un rôle d’appui. Des conclusions peuvent proposer des

alternatives au juge, cela permet une défense « en chicane » garantissant une

position de repli. Les conclusions pécuniaires doivent être chiffrées sauf dans le cas

où elles sont déterminées par l’application de textes (chiffre officiel sur lequel on ne

peut discuter), ou encore dès lors que dans le doute on ne veut pas perdre une

somme sous réserve de la demande d’une expertise chiffrant le dommage subi. En

dehors de ces cas l’absence de chiffrage est une irrecevabilité régularisable.

Finalement, une requête consistant à demander l’annulation d’un acte peut

être introduite.





B) Les caractéristiques de la requête





Obligatoirement écrite, rédigée en français CE 22 novembre 1985,

Quilevere, Cf. Edit de Villers-Cotterêts du 15 août 1539 de François 1er toujours en

vigueur. S’il existe des pièces en langue étrangère, elles doivent faire l’objet d’une

traduction authentifiée. La requête doit comporter les noms, qualités, adresses du

demandeur et du défendeur, le défaut d’irrecevabilité du demandeur est une

irrecevabilité pouvant être régularisée. La requête peut prendre différentes formes

mais doit être signée par le requérant et par le représentant, irrecevabilité

régularisable. La signature doit être manuscrite ou informatique mais doit pouvoir

être authentifiée. La requête n’est pas nécessairement datée, car c’est la date

d’enregistrement de la requête est retenue.





C) Les compléments de la requête





La requête peut être complétée par un mémoire complémentaire qui a

pour but de développer la requête sommaire, il doit être fourni dans les délais du

recours contentieux. Il existe des cas particuliers : si le litige porte sur un document

d’urbanisme ou une autorisation relative à l’occupation ou à l’utilisation du sol, art R

601 c. urbanisme dans ces cas le requérant a une obligation supplémentaire de

notification du recours à l’auteur de l’acte attaqué et au bénéficiaire de cet acte dans

les 15 jours suivant le dépôt de la requête introductive. Cette condition est une

irrecevabilité non régularisable.

Les annexes à la requête : la décision attaquée ou la preuve de la réception

de la demande faite à l’administration, la demande d’aide juridictionnelle, en matière

d’urbanisme la preuve de la notification de la requête, ce sont des éléments dont

l’absence est régularisable. Dans le cadre du c. de l’urbanisme la preuve de la

notification est régularisable et non pas la notification elle-même.









II) La nécessité d’une décision préalable



En général, il n’est possible de mettre en cause devant le juge

administratif qu’une décision administrative, on parle de liaison du contentieux.

Cette décision peut être un acte adopté par l’autorité (maire par ex), ou à la suite

d’une demande d’un citoyen (refus de la part de l’autorité). L’administration doit

concrétiser, signifier sa position, c’est-à-dire que le juge ne veut pas que l’on

suppose la position de l’administration mais en quoi consiste sa position. Position

ancienne du CE, 13 décembre 1889, Cadot et depuis confirmé par art R 421-1 CJA.

L’acte doit être une décision ce qui écarte les actes non décisoires, les actes d’une

autorité mais qui ne sont pas administratifs et actes de gouvernement, fonction

juridictionnelle etc. La décision peut être explicite ou implicite (silence de 2 mois =

DIR en principe R 421-2 CJA, délai plus long, plus court ou DIA comme le permis de

construire tacite). Dans certains secteurs, seule une décision explicite pourra être

adoptée.

Le principe de la nécessité de la décision préalable ne s’applique pas aux

litiges portant sur les travaux publics art 421-1, dans le cadre du référé conservatoire

L 521-3 et R 532-1 CJA, ni au référé-constat R 531-1, ni lorsque l’administration

introduit une requête c/ un particulier CE 4 FEV. 1976 Elissonde mais on la retrouve

si une administration attaque une autre administration CE 18 février 1959 Ville de

Roubaix. Cette règle ne s’impose pas non plus au juge judiciaire saisissant le juge

administratif d’un recours en interprétation, ni pour un déféré préfectoral c/ un contrat

d’une CT.

Cette condition de la décision préalable est considérée comme remplie si le

requérant a fait une demande à l’autorité compétente mais s’est adressée à un

organe de cette autorité qui était incompétent CE 23 JANV. 1931 GARCIN repris art

1er loi 12 avril 2000. L’absence de décision préalable est une irrecevabilité

régularisable CE 25 MARS 1936 TOUSSAINT, cette règle peut prendre une forme

plus élaborée, puisque dans certains cas le recours juridictionnel doit être précédé

d’un recours administratif préalable.

III) Les délais



On ne peut pas laisser des recours sans délais, car cela viendrait à l’encontre

de situations établies. C’est une question de sécurité juridique et de légalité.

Le délai de recours de droit commun est de 2 mois. Il est compté à partir

de la publication ou de la notification de l’acte. Cependant, il existe des recours

spéciaux. On compte 3 mois de délai devant les tribunaux d’outre-mer. De manière

générale, pour des raisons strictement géographiques, il y a une extension du délai

pour cause d’éloignement, qui peut allonger le délai à 3 ou 4 mois :

- 3 mois : lorsque le requérant est sans avocat, en outre-mer, ou même lorsque le

requérant est en outre-mer et conteste la décision d’un TA en appel

- 4 mois : lorsque le requérant réside à l’étranger.

Par contre, le délai est réduit à 48 h pour les décisions de reconduite à la

frontière.

Certains recours peuvent exercés sans condition de délai. C’est le cas du

plein contentieux dans le domaine des travaux publics, ou encore des recours contre

un acte inexistant. Certains recours nécessitent par ailleurs l’intervention d’une

décision explicite de rejet. Si une telle décision n’est pas prise, ne laissant qu’une

décision implicite se produire, le recours est possible sans délai : R.421-3 du CJA,

pour le plein contentieux, le REP contre des décisions qui ne peuvent être prises que

par un organisme collégial, ou encore une demande d’exécution d’une décision

d’une juridiction administrative. Quand on parle de recours « sans délai », il s’agit en

réalité de recours hors du délai normal, pour des raisons de sécurité juridique. La

borne est la prescription quadriennale, 4 ans après l’événement en cause, depuis

une loi du 31 décembre 1968.

Le délai de recours peut être prorogé, par l’exercice pendant le recours

contentieux d’un recours administratif, ou d’un recours juridictionnel devant une

juridiction incompétente. La prorogation fait repartir à 0 le délai.

Pour le décompte des délais, c’est la décision explicite qui prime sur la

décision implicite.

Le délai est franc : c’est un délai particulier. On retranche le jour où la publicité

a eu lieu, de sorte que le délai ne court que le lendemain de la publication, et

ensuite, on compte en mois et non en jours. A cela s’ajoute le fait que les jours fériés

permettent de décaler la fin du délai de recours ; si le dernier jour tombe un jour férié,

le recours pourra être exercé le premier jour ouvrable suivant : CE, 26 juillet 1991,

Sainte-Marie-de-la-Réunion.

Pour que les délais soient opposables, encore faut-il que les délais et

voies de recours soient portés à la connaissance du requérant. Avec les

décisions explicites, l’article R.421-5 s’applique : la notification de la décision doit

porter mention des délais et voies de recours. Pour les décisions implicites, par

définition, elle ne peut pas indiquer cela. Lorsqu’un requérant introduit une demande

auprès de l’administration, celle-ci va envoyer un accusé de réception, et c’est à ce

moment-là que l’administration va mentionner qu’une décision implicite sera

constituée après 2 mois de délai non franc, et formuler ces informations.

Chapitre 5

L’instruction des requêtes





Section 1 : La procédure d’instruction





L’instruction est la phase préparatoire qui permet au juge de disposer

des éléments pour juger. Cette phase de l’instruction s’étend du dépôt de la

requête jusqu’au jour de l’audience. L’instruction est une étape obligatoire dans la

procédure juridictionnelle : CE, 25 janvier 1957, Raberanto. Ceci dit, dans des

affaires extrêmement simples, c’est-à-dire lorsque le juge connaît à la simple vue de

la requête la solution, il peut ne pas y avoir d’instruction.









I) La circulation des informations entre les juges et les

parties



A) La communication de la requête et des mémoires





La requête, les mémoires et toutes les pièces des parties doivent être

portées à la communication du greffe. Le mémoire complémentaire et le premier

mémoire de chaque défendeur doivent être communiqués aux parties. Les répliques,

autres mémoires ou pièces sont communiqués s’ils contiennent des éléments

nouveaux.

Si le juge estime qu’il peut soulever d’office un moyen de droit, il doit en

informer les parties avant la séance de jugement. Par ailleurs, le juge peut demander

à une des parties de reprendre dans un mémoire dit récapitulatif les conclusions et

moyens présentés par la partie ; si la partie ne reprend pas tous les moyens, seuls

les moyens du mémoire récapitulatif seront pris en compte.

B) La notification des pièces et des mesures d’instruction





Toutes les décisions qui sont prises pour l’instruction des affaires

doivent être notifiées aux parties : R.611-3 et suivants du CJA. Le juge doit ainsi

tenir informées les parties du déroulement de l’instruction. La lettre avec accusé de

réception est réservée à certaines notifications : la notification des requêtes, les

demandes de régularisation, les mises en demeure, ou encore les moyens soulevés

d’office par le juge. Si la notification n’est pas valide, la mesure d’instruction elle-

même pourra être contestée.

Ces notifications sont importantes, parce qu’elles contiennent des informations

sur les délais que les parties peuvent observer. Ces délais mentionnent le cas

échéant que l’instruction pourra être close ultérieurement sans mise en demeure

préalable. La notification est non seulement le moyen d’informer les parties, mais

aussi de demander aux parties des pièces, et la clôture de l’instruction sans mise en

demeure préalable permet d’imposer une pression sur les parties pour apporter

toutes les pièces.





C) Les particularités de l’instruction devant les TA et les CAA





Devant chaque juge administratif, il peut y avoir certaines règles spécifiques

qui s’appliquent : pour les TA et les CAA, articles R.611-9 à 13 du CJA. Lorsque la

requête est déposée au greffe, le président de la juridiction va désigner un

rapporteur. Sous l’autorité du président de la juridiction, le rapporteur va fixer, selon

les circonstances de l’affaire, un délai accordé aux parties pour produire leurs

mémoires. Encore faut-il que ce délai soit suffisant pour produire une réponse : CE,

11 octobre 1963, Association des amis du site de Chagny. En fonctions des

circonstances, le président de la juridiction peut, s’il le souhaite, fixer une date de

clôture de l’instruction, afin de rationaliser le travail juridictionnel et de presser les

parties. Cette date sera notifiée aux parties, qui seront informées par là même des

dates de l’audience. En dehors de la clôture fixée par le président en avance, le juge

peut décider que l’affaire est en état d’être jugée, et les parties sont alors informées

des dates de l’audience, information qui clôt l’instruction. Dès lors que l’affaire est en

état d’être jugée, le dossier (= l’ensemble des pièces) sera ensuite transmis au

rapporteur public.





D) Les particularités de l’instruction devant le Conseil d’Etat





Articles R.611-20 à 29. Le personnage qui joue un rôle décisif au Conseil

d’Etat est le président de la section du contentieux. Il a pour fonction de répartir

les affaires entre les sous-sections. Le président de la section du contentieux peut

décider de donner une affaire à la section du contentieux. Le président de la SC va

désigner le rapporteur, qui va exercer les pouvoirs normalement dévolus au

président de la sous-section. Il y a ici une particularité qui tient au fait que la requête

mentionne ou non l’intention du requérant ou du ministre de présenter un mémoire

complémentaire. Soit il n’y a pas d’intention formulée dans la requête, et dans ce cas

l’instruction est procédée directement, soit cette intention figure dans la requête, à ce

moment-là, le mémoire complémentaire doit être produit dans un délai de 3 mois à

partir de l’enregistrement de la requête. Cette règle est réduite à 1 mois en matière

électorale, ou encore pour les demandes de sursis des décisions juridictionnelles. Ce

délai est ramené à 15 jours pour un pourvoi en cassation contre une décision prise

par le juge des référés. De toute manière, ces délais peuvent être réduits par le juge

en invoquant l’urgence, auquel cas le juge doit notifier cette décision. Si le délai n’est

pas respecté, les conséquences sont très importantes, parce que le requérant est

réputé s’être désisté ; la requête ne sera pas instruite. C’est le juge qui va donner

acte de ce désistement et clore l’affaire sans même qu’elle ait été jugée. Si des

pièces sont communiquées à des parties et que ces pièces doivent être ensuite

retournées au greffe sans possibilité de copie, il y a un délai de retour, qui s’il n’est

pas respecté, entraîne la disparition de l’affaire.









II) La demande de régularisation et la mise en demeure



La procédure de demande de régularisation est prévue par les articles R.

612-1 à 6 du CJA. Si des conclusions sont entachées d’une irrecevabilité qui

peut être couverte, après l’expiration du délai de recours, le juge ne pourra

rejeter ces conclusions d’office qu’après avoir invité le requérant à les

régulariser. Cependant, la juridiction d’appel ou de cassation peut, par exception à

cette règle, rejeter d’office sans demande de régularisation préalable, dès lors que

l’irrecevabilité qui est en jeu vient de la méconnaissance d’une obligation qui est

mentionnée dans la notification de la décision attaquée.

La demande de régularisation doit préciser qu’à défaut de régularisation, les

conclusions pourront être rejetées à l’expiration du délai de recours. Ce délai ne peut

être inférieur à 15 jours sauf urgence. Si une partie qui a été appelée à produire

un mémoire n’a pas respecté le délai qui lui a été imparti, le juge va procéder à

une mise en demeure ; il va lui indiquer qu’au terme d’un nouveau délai, l’affaire

se poursuivra sans la pièce requise. Devant les TA et les CAA, si le demandeur,

malgré la mise en demeure qui lui a été adressée, n’a pas produit de mémoire

complémentaire dont il avait annoncé la production, ou s’il n’a pas rendu le dossier

dont il avait demandé communication, il est réputé s’être désisté. Si à l’inverse, c’est

le défendeur qui ne produit pas les pièces requises par la mise en demeure, il est

réputé acquiescer aux faits invoqués par le demandeur.









III) La clôture de l’instruction



Devant le Conseil d’Etat, l’instruction est close soit après que les avocats

aient pu formuler leurs observations orales, soit en l’absence d’avocat après appel de

l’affaire en audience.

Devant les TA et les CAA, les hypothèses de clôture de l’instruction sont plus

élaborées, et 2 cas sont prévus.

- 1er cas : le président de la formation de jugement peut, par ordonnance, fixer la

date à partir de laquelle l’instruction sera close. Cette ordonnance n’est pas

motivée et ne peut pas faire l’objet d’un recours. Elle va être portée à la

connaissance des parties, au moins 15 jours avant la date de clôture fixée.

- 2ème cas : si le président de la formation de jugement n’a pas pris d’ordonnance

de clôture, cette clôture de l’instruction aura lieu 3 jours francs avant la date

indiquée par l’avis d’audience.

Un mémoire produit après la clôture de l’instruction n’a pas à être

communiqué, ni à être examiné par la juridiction. Si les parties présentent des

mémoires avant la clôture de l’instruction mais tardivement, la juridiction ne peut les

adopter sans demander un supplément d’instruction. Exceptionnellement, le

président de la formation de jugement peut rouvrir l’instruction par une décision non

motivée et insusceptible de recours ; encore faut-il que la réouverture soit justifiée :

CE, 27 février 2004, Préfet des Pyrénées-Orientales. Selon cet arrêt, 3 éléments

peuvent justifier une réouverture de l’instruction :

- un fait révélé après l’instruction,

- une circonstance nouvelle,

- un moyen de droit que le juge aurait dû soulever d’office.









Section 2 : Les moyens d’investigation



Les moyens d’investigation sont limitatifs pour les parties, qui ne peuvent

pas demander autre chose que demandé dans les moyens, mais pas pour le juge,

qui peut consulter d’autres autorités, comme l’Autorité de la concurrence : CE, 20

juillet 2005, Société Fiducial informatique.

I) L’expertise



L’expertise a été réformée par un décret de février 2010.

Le juge peut faire appel à un expert pour faire établir des éléments de

fait : un constat, un analyse, un élément de préjudice, un état de santé… Il ne s’agit

pas d’établir des éléments de droit : CE, 18 février 1955, Société auxiliaire de

distribution. L’expertise n’est pas exclue du REP, malgré l’imbrication des faits et du

droit : CE, 17 décembre 1956, Dubreuil. Des faits établis devant une autre juridiction

peuvent être produits à titre d’expertise : CE, 13 juillet 1961, Ville de Thuir.





A) La désignation d’un expert par le juge





Le juge peut, soit d’office, soit à la demande des parties, ordonner

« avant dire droit » qu’il soit procédé à une expertise : R.621-1 CJA. L’expert se

voit confier une mission qui peut consister à concilier les parties : CE, 11 février

2005, OGEC du Sacré-Cœur. Le président de la juridiction peut désigner un

magistrat chargé de suivre les questions d’expertise. Le juge peut normalement

commettre un seul expert, mais il peut par exception en désigner plusieurs. Le juge

fixe le délai de remise du rapport d’expertise. L’expert, de son côté, peut faire appel à

des spécialistes, qu’on appelle des sapiteurs. Cependant, l’expert doit pour les

solliciter demander l’autorisation au juge, qui accepte ou non sans possibilité de

recours. Le juge n’est pas tenu de faire droit à la demande d’expert faite par les

parties, mais doit alors motiver son refus, et en cas d’absence de motivation, le

jugement pourra être annulé s’il est fondé sur une erreur de fait : CE, 9 mai 1960,

Société Comptoir T.





B) Le remplacement de l’expert





C’est le greffe du tribunal qui va notifier dans les 10 jours à l’expert la décision

par laquelle le juge nomme et fixe la mission de l’expert. A cette notification, est joint

un document par lequel l’expert prête serment, qui doit être déposé dans les 3 jours

suivant la date à laquelle ils auront reçu la notification de leur nomination. S’il n’y a

pas de prestation de serment dans les 3 jours, l’expertise est nulle : CE, 24 juin 1981,

Commune de Grimaud. Par le serment, l’expert s’engage à accomplir sa mission

avec conscience, objectivité, impartialité et diligence. Un expert peut tout à fait

refuser la mission qui lui est confiée.

Si l’expert qui a accepté la mission ne la remplit pas, ou s’il ne rend pas

son rapport dans le délai qui lui est imparti, il peut être remplacé par le juge.

Les experts et les sapiteurs peuvent être récusés. La récusation peut

intervenir pour les mêmes causes que pour les juges. Cette récusation doit intervenir

avant le début de l’expertise …… La demande de récusation est présentée à la

juridiction qui a ordonné l’expertise. Elle doit préciser les causes et joindre les pièces

justificatives. Le greffe du tribunal va communiquer à l’expert les causes de cette

récusation. Dès lors que l’expert est informé de cette demande de récusation, il doit

s’abstenir de mener son expertise. Lorsque l’expert reçoit cette demande de

récusation, il peut acquiescer, et est aussitôt remplacé par la juridiction. Si l’expert

rejette cette demande de récusation, c’est à la juridiction qui l’a nommé de se

prononcer après audition des parties et de l’expert par une décision non motivée. On

ne va pas pouvoir attaquer directement le rejet de la demande de récusation, mais il

pourra l’être indirectement lors du jugement de l’affaire.





C) Les opérations d’expertise





Les parties doivent être averties par l’expert des jours où les opérations

d’expertise seront poursuivies. Les parties peuvent faire des observations sur les

opérations d’expertise conduites par l’expert. Les parties ont l’obligation de remettre

tous les documents que l’expert estime nécessaire à sa mission. Si les parties ne se

soumettent pas à cette obligation de transmission, l’expert en informe le juge, qui

peut contraindre sous astreinte à la production de ces documents. Si un document

n’est pas communiqué, l’expert pourra en tenir compte. Mais l’administration ne peut

parfois pas fournir certains documents à l’expert, en raison du secret qui pèse sur

certains documents. L’expert doit accomplir toutes les diligences nécessaires à

la poursuite de sa mission, c’est en quelque sorte une obligation de moyens. CE,

20 avril 2010, Bernard A.

Pendant le déroulement des opérations d’expertise, l’expert peut organiser

une ou plusieurs séances en vue de veiller au bon déroulement des opérations.

Cette décision ne peut pas faire l’objet de recours. Pendant ces séances, peuvent

être examinés des éléments divers. Elles ont pour but d’éliminer des difficultés

particulières : nommer des sapiteurs, demander une avance sur ce qui lui est du…

Un procès-verbal de ces séances est dressé.





D) Le rapport d’expertise





Il va être remis avec les honoraires et la répartition entre les parties, dès lors

qu’elles sont très coûteuses, il peut y avoir un contentieux que le juge tranchera.

Même s’il y a plusieurs experts il n’y aura qu’un seul rapport mais celui-ci sera

complété par des avis motivés de chaque expert. Il est ensuite déposé au greffe du

tribunal. Le rapport d’expertise entre dans le jeu du contradictoire : il n’en est pas

exclus parce qu’il est diffusé aux parties et peut donner lieu à des observations des

parties dans un délai d’un mois. Il est possible de présenter des observations

complémentaires oralement à la demande du juge. Cela se justifie par la nécessité

de répondre aux observations faites par les parties. A l’issue de ce fonctionnement

normal, il est possible à la juridiction de procéder à un complément d’instruction,

une nouvelle expertise qui va se justifier par la survenance de faits nouveaux soit à

la demande des parties, soit d’office. Le juge peut enfin décider aussi de procéder à

une contre-expertise qui est une autre expertise sur les mêmes faits ayant déjà

donné lieu à une expertise. Seul le juge peut la soulever, il maîtrise l’expertise dans

le sens où il n’est pas obligé de suivre les conclusions de l’expert. Cette règle

s’applique également en droit privé mais il est très difficile en réalité de se départir

des conclusions d’un expert. Plus les points sont techniques, plus il conditionne

l’expertise.





E) Les frais d’expertise





Les experts comme les sapiteurs (ceux nommés par les experts pour les

seconder) ont droit à des honoraires mais aussi au remboursement de

l’ensemble des sommes qu’ils ont dû avancer pour procéder à l’expertise. Cela

les oblige à fournir un état de leurs vacations (dépenses), si les parties sont d’accord

avec la répartition proposée par l’expert elle est appliquée et les parties règlent ce

qui est demandé et en cas de contestation on recourt au juge qui fixe par

ordonnance les honoraires en tenant compte de la nature des opérations faites par

l’expert (importance, difficultés rencontrées, temps consacré = respect des délais

imposés ; temps de travail consacré). Le juge peut décider de régler des sommes à

l’expert qui soient inférieures à celles que celui-ci avaient demandées. Le juge doit

motiver ce désaccord et doit demander à l’expert de présenter ses observations sur

le calcul proposé. Par ailleurs, le juge peut décider d’octroyer une allocation

provisionnelle qui sera réglée d’avance à l’expert en fonction de l’importance de

l’expertise. Le coût de cette allocation prévisionnelle repose sur les parties, et cette

décision est insusceptible de recours. Dans le cas où une partie refuse de payer le

juge peut la mettre en demeure de s’exécuter. L’expert n’est pas en lien direct avec

les parties, il ne peut pas réclamer aux parties une allocation provisionnelle

directement.









II) L’enquête



R 623-1 à 8 du CJA. Son but est de compléter les éléments dont dispose le

juge afin de forger sa conviction : rechercher des éléments de preuve qui vont

servir à avoir une vision exacte de l’affaire. Le juge peut soit à la demande des

parties, soit d’office prescrire une enquête qui portera sur des faits dont la

compréhension est nécessaire à l’instruction de l’affaire.

Lorsque le juge décide de prescrire une telle enquête il peut choisir d’appeler

des gens devant le tribunal et/ou faire déplacer l’un des membres du tribunal pour

procéder à une enquête sur place (sur les lieux liés à l’affaire). Cette procédure est

notifiée aux parties qui sont invitées à présenter leurs témoins dans les jours, dates

et heures fixées par le juge. Le juge lui-même peut d’office convoquer toute

personne dont l’audition permettrait de l’éclairer.

Le statut de témoin est encadré par le code, tout dépend de la « qualité » de

la personne : toute personne peut être entendue comme témoin sauf celles frappées

d’une incapacité à témoigner, dans ce cas ces personnes pourront être entendues

mais sans prestation de serment ce qui va diminuer la force de l’intervention. On va

considérer au sens juridique que ce ne sont pas de véritables témoignages. Une

personne requise à la demande des parties ou du juge est tenue de témoigner.

Obligation qui pourra céder le pas devant un motif légitime (parents, alliés en ligne

directe, conjoint, la personne divorcée même)

Les témoins sont entendus de manière séparée et en présence des parties. Ils

prêtent serment de dire la vérité et pourront le cas échéant être confrontés les uns

aux autres. Toutes ces opérations donnent lieu à un PV établi par le juge, déposé au

greffe et notifié aux parties. Il s’agit d’un élément subsidiaire à l’expertise qui doit

être considéré comme complémentaire.









III) La visite des lieux



Art R 622-1 CJA

Il s’agit de la possibilité pour le juge, voire d’autres membres de la

juridiction, de se déplacer sur des lieux en lien avec l’affaire. Cela donnera lieu à

des constatations, vérifications sur pièces et sur place sachant que cette visite des

lieux est demandée par les parties et que le juge peut refuser ce moyen en invoquant

son inutilité. Il ne s’agit pas seulement d’un constat objectif sur le lieu mais peut être

une occasion de glaner des renseignements auprès des personnes qui travaillent sur

ces lieux et même de leur faire faire des opérations utiles à la compréhension de

l’affaire. Cela va permettre de procéder à des formes de reconstitutions en réalité, qui

vont permettre au juge de se faire une idée pratique de ce qui a pu se passer. Un PV

sera dressé, le juge y indique toutes les opérations suivies et relatera la visite des

lieux. Ce PV sera déposé au greffe et notifié aux parties.

Il peut y avoir une combinaison entre l’enquête sur place et la visite des lieux,

qui formeront une sorte de « pack ».

IV) La vérification d’écriture



Il s’agit pour le juge de faire procéder par un ou des experts à une

vérification d’écriture pour établir l’authenticité d’un acte (art R 624-1 CJA), PV

déposé au greffe et notifié aux parties. L’expert a droit à un dédommagement de ses

frais et au paiement d’honoraires. Cette procédure est rarement utilisée en droit

administratif, parce que généralement les actes administratifs sont a priori

authentiques. Cependant dans certains procès il pourra y avoir des questions

concernant des actes de droit privé.









V) Les autres mesures d’instruction



Elles aussi introduites par le décret de 2010, elles s’inspirent du Code de

procédure civile. Il s’agit principalement des mesures suivantes :





A) L’avis technique





Art R 625-2

Mécanisme qui intervient lorsqu’une question technique ne pose pas de

questions complexes, on peut charger quelqu’un de se prononcer sur les

questions techniques au lieu de nommer un expert. Le consultant par opposition

avec l’expert n’est pas soumis au principe du contradictoire et n’a pas accès au

dossier. Il n’y aura pas les échanges précédemment vus avec l’expertise mais sera

déposé au greffe et notifié aux parties (soumission au principe du contradictoire pour

la pièce fournie mais le consultant ne sera pas lui-même soumis à ce principe). Cela

s’explique par le fait que cette procédure ne soit pas suffisamment complexe pour

cela.





B) L’amicus curiae





R 625-3

Inspiré d’une procédure civile, le juge chargé de l’instruction peut inviter

toute personne dont la compétence est de nature à éclairer l’affaire, à produire

des observations. Il s’agit d’un avis non technique mais susceptible d’éclairer le

juge. Ces observations seront consignées par écrit sous la forme d’un avis,

communiqué aux parties.

Il s’agit d’un procédé proche du témoignage et de l’enquête mais qui s’en

détache dans la mesure où l’on ne prête pas serment, on n’établit pas de procès-

verbal etc. c’est un moyen simple, facile à mettre en œuvre permettant au juge d’être

éclairé dans sa mission. Ces deux moyens sont un monopole du juge, il s’agit d’outils

laissés à sa discrétion.









Section 3 : Les incidents de l’instruction





Il s’agit de mécanismes susceptibles d’altérer le cours normal de

l’instruction. On distingue 3 points : les incidents qui n’interrompent pas le cours de

l’instruction, qui l’interrompent momentanément ou qui l’interrompent définitivement.









I) Les incidents n’interrompant pas le cours de

l’instruction



On peut citer 3 évènements encadrés par le code.





A) L’intervention





L’intervenant est celui, qui sans être partie à un procès (tiers) devient une

partie, de son propre fait ou parce qu’il y a été contraint. Cette intervention est

encadrée par art R 632-1, elle prend la forme d’un mémoire distinct « en

intervention », communiqué aux parties originaires et le juge fixera un délai pour

qu’elles répondent à ce mémoire en intervention. L’intervention peut prendre

différentes formes.

L’intervention peut être volontaire. Un tiers peut se joindre volontairement au

procès jusqu’à la clôture de l’instruction CE, 20 octobre 1965, Gonidec, cet

intervenant peut soutenir la défense ou la requête : intervention en défense ou en

demande. Dans le cadre du REP, l’intervenant doit justifier un intérêt personnel à agir

dans le sens où l’on ne considère pas que l’introduction d’un recours donne

compétence à n’importe quel tiers pour se joindre à une affaire. Dans le cadre du

plein contentieux, l’intervenant devra prouver son intérêt à agir en montrant que la

décision qui serait adoptée par le juge porterait atteinte à ses droits (différence de

qualité d’intérêt à agir, ici preuve de l’affectation du tiers par le jugement et non de

montrer son lien avec la mesure de l’administration).

L’intervention peut être forcée. On peut contraindre une personne à intervenir,

les deux parties pourront provoquer cette intervention jusqu’à la clôture de l’instance

CE, 9 juin 1967, Société des eaux de Marseille. Par contre, le juge ne peut pas

imposer d’office l’intervention d’un tiers CE, 26 mars 1958, Syndicat intercommunal

des eaux de la Laumagne. Cela s’explique du fait que l’intervention forcée d’un tiers

va favoriser une des parties et non pas dans l’intérêt de la découverte de la vérité.

L’intervention peut prendre différentes formes :

- l’appel en cause : à l’origine du demandeur, il met en cause un autre

défenseur au cours de l’instruction d’une 1ère affaire CE 25 AVRIL 1958 BARBAZA.

- L’appel en garantie à la demande du défenseur dans le but de faire supporter

au tiers une partie de la condamnation qui est sur le point de le toucher CE 26 NOV.

1976 DEPARTEMENT DE L’HERAULT.

- L’appel en déclaration de jugement : demande faite par le défenseur ou le

demandeur de contraindre un tiers à intervenir dans le but de lui interdire la voie de

la tierce opposition : CE 17 NOV. 1967 CONFORTINI.





B) La demande incidente





Le défendeur peut présenter des conclusions reconventionnelles dans le

sens ou le défendeur peut lui aussi avoir une demande à l’encontre du demandeur

initial. Cette possibilité est fermée dans le cadre du REP (R631-1 CJA), il ne s’agit

pas pour le défenseur de se borner à réfuter les arguments produits contre lui mais

véritablement de demandes nouvelles adressées à l’encontre du requérant initial.

Cette demande peut être produite jusqu’à la clôture de l’instance. C’est

particulièrement rare car dans l’immense majorité des cas c’est déclenché par

l’administration or si l’administration procède à une demande reconventionnelle à

l’encontre du requérant, le juge administratif pourra ne pas être compétent pour

examiner la requête c/ le particulier (elle sera irrecevable). L’administration est un

requérant comme un autre (même si ce n’est pas un défenseur comme un autre).





C) Le désaveu





Une partie peut désavouer les actes ou procédures faits en son nom par

son avocat dès lors qu’ils ont une influence sur le sens du jugement (R 635-1 à

3 CJA). Le désaveu ne pourra être utilisé pour un cas de carence, il faut des actes

effectivement réalisés et non pas des actes inexistants. Cette action devra être

exercée devant toute juridiction administrative. La demande de désaveu est

communiquée aux autres parties. Il existe des cas particuliers tenant à la qualité du

conseil (avocat au CE ou à la CC). Cette demande peut déboucher sur la remise en

cause des actes déjà opérés par l’avocat.









II) Les incidents interrompant momentanément

l’instruction



A) La suspension d’instance





Elle peut intervenir soit du fait du décès d’une partie physique, soit le

décès, la démission, l’interdiction ou la destitution d’un avocat. Il y aura une

suspension d’instance au sens de l’art R 63-1 CJA. Il peut y avoir dissolution d’une

personne morale, elle n’interrompt pas l’instance CE, 6 mai 1970, SCI Résidence

Reine Mathilde, sauf si elle est forcée CE, 26 novembre 1964, Légion des volontaires

français (LVF). La perte du dossier suspend également l’instance CE, 25 mai 1970,

Bounouana.

Dans ces cas, le juge va prononcer un non-lieu en l’état cad qu’il va arrêter le

cours de l’instruction, du procès de manière générale mais pas de manière définitive.

Il ne s’agit pas d’un non-lieu définitif, il pourra donc y avoir une reprise d’instance.

Cette reprise peut être déclenchée par des héritiers ou par la partie qui n’a plus

d’avocat.





B) L’inscription de faux





Il s’agit d’un cas où une partie va remettre en cause une pièce produite par

l’autre partie en arguant du caractère faux de cette pièce. Les actes de droit privé

peuvent faire l’objet d’une telle demande, concernant les actes de droit public, seuls

les actes pour lesquels le législateur a prévu une telle possibilité sont concernés CE,

4 mars 1955, Athias. Il s’agit d’abord d’introduire une demande adressée au juge

encadrée par art R 633-1 CJA, le juge va fixer un délai dans lequel la partie qui a

produit la pièce litigieuse devra déterminer si elle entend se servir de cette pièce ou

non. Dans ce délai, la partie ayant produit la pièce peut décider de ne pas s’en servir,

la pièce sera alors rejetée. Dans le cas contraire, la juridiction doit alors soit surseoir

à statuer et transmettre le jugement du fond au juge judiciaire qui est seul compétent

pour juger de la qualité de faux de la pièce produite par une partie CE, 1er avril 1955,

Delarue. Le juge administratif pourra statuer au fond une fois la décision prise par le

juge judiciaire soit en s’appuyant sur la pièce soit en la rejetant. Soit le juge

administratif statue au fond en considérant que la décision ne dépend pas de la

pièce produite que la partie a entendu se servir.





C) Les questions préjudicielles





L’instance est suspendue dès lors qu’une question préjudicielle est

soulevée et transmise, elle interrompt le cours normal de la procédure et forme une

sorte de parenthèse dans le procès. Le juge administratif peut saisir plusieurs

juridictions : le juge judiciaire (civil, pénal), le juge européen (CJUE), éventuellement

d’autres juridictions internationales. L’objet de ces questions est de demander à un

autre juge de trancher une question de droit relevant de sa compétence et

nécessaire au procès. La question doit être nécessaire à la résolution de l’affaire

(une juridiction s’est-elle déjà prononcée sur un cas similaire ? relève de la

compétence de l’instance saisie). Ce mécanisme va tout de même interrompre de

façon momentanée la procédure juridictionnelle. La réponse donnée par le juge doit

être donnée dans un délai raisonnable pour ne pas être un obstacle à la résolution

de l’affaire, parfois ce délai est prévu (ex : QPC). Le juge saisi va imposer sa réponse

au juge qui lui a posé la question préjudicielle, pour les juridictions judiciaires CE 27

JANV. 1922 CIE DES TRAMWAY DE SHANGHAI, pour la CJCE dans l’arrêt du CE

DU 11 DEC. 2006 DE GROOT, la CJCE en plus de se prononcer sur les points

saisis, à la faculté de se prononcer sur d’autres points quand bien même on ne l’a

pas saisie sur ces points.









III) Les incidents interrompant définitivement

l’instruction



A) Le non-lieu





Il consiste à mettre un terme à l’instance quand bien même le juge n’a pas

tranché au fond et ce parce que le procès est devenu sans objet. Par ex pour un

REP c/ un acte administratif, retiré par l’administration, de même si les parties ont

conclu une transaction qui vide le contentieux de son objet car elle a pour but de

mettre fin au litige. Le non-lieu est d’ordre public, par contre le principe du

contradictoire continue à s’appliquer dans le sens où le non-lieu prononcé d’office ne

peut se faire sans communication aux parties qui peuvent présenter leurs

observations et pourront éclairer le juge sur la pertinence du non-lieu R 611-7 CJA.

B) Le désistement





Il est prévu à l’art R 636-1 CJA

Il peut prendre la forme du désistement d’instance : la partie renonce à

l’instance en cours mais pas à un recours ultérieur. Ex : une requête introduite après

un désistement d’instance dans les délais de recours. Le désistement d’action ne

porte pas que sur l’instance en cours mais sur l’action elle-même. Le fait de se

désister conduit à ne pas pouvoir introduire un recours ultérieur sur le même objet.

Le CE considère que le désistement est présumé d’action, la partie doit

indiquer explicitement qu’il s’agit d’un désistement d’instance pour ne pas que cela

soit considéré comme un désistement d’action CE, 24 mai 1957, Caffot. Le

désistement est communiqué aux parties et prononcé par le juge. Le désistement

peut avoir lieu jusqu’à la clôture de l’instruction.

Il peut être prononcé d’office par le juge, dans certaines hypothèses : en

l’absence de dépôt d’un mémoire complémentaire annoncé par la partie, malgré une

mise en demeure Art 612-5 CJA, R611-22 pour le CE (la requête peut être très

succincte et est généralement complétée par un mémoire complémentaire).

Un cas jurisprudentiel : le juge malgré l’absence du mémoire complémentaire,

considère qu’il peut statuer sur l’affaire CE 19 OCT. 1962 DEMONCHEUX.

Si le juge déclare le désistement d’office, l’accord du défendeur n’est pas

nécessaire dans la cadre du REP ou d’un déféré par contre il le sera dans le cadre

du plein contentieux CE 12 FEV. 1897 GOUJET, car c’est une question en lien avec

les demande reconventionnelles possibles. Le désistement accepté par les parties

adverses entraîne désistement des demandes incidentes et renonciation à la

demande de remboursement des frais non compris dans les dépens. Les dépens

restent à la charge de celui qui s’est désisté sauf si l’acte attaqué par l’administration

a été modifié (l’administration a donné raison hors du procès à la partie qui l’a

attaquée).





C) La négligence





On peut considérer qu’elle est à l’origine d’incidents interrompant

définitivement l’instruction. Ainsi elle peut conduire le juge à mettre un terme à

l’instruction, mécanismes prévus art R 611-10 et 17 CJA pour les TA et CAA et

R611-26 pour le CE. Ces différents articles prévoient que le juge fixe un délai pour

que les parties produisent leurs mémoires. Dans le cas où une partie appelée à

fournir un mémoire ne respecte pas le délai imparti le juge peut lui adresser

une mise en demeure cad une sorte de 2nd délai qui lui est imparti au terme

duquel la non production du mémoire conduira automatiquement à clore

l’instruction. Un nouveau délai peut être donné en cas de force majeure, l’important

est que le juge garde la maîtrise du cours de l’instruction et ne doit pas être victime

de la négligence des parties.

Lorsqu’un délai a été imparti à l’instruction de la requête, depuis le décret de

2010 il est possible de fixer au départ une date de clôture de l’instruction (R 611-3 et

R 611-13-2 CJA) la clôture interviendra sans mise en demeure préalable et

l’instruction sera close malgré la négligence. Ces mesures ont pour but d’accélérer

coûte que coûte le temps de la justice.





D) L’acquiescement





Il s’agit du cas particulier où le défenseur n’a produit aucun mémoire même

après mise en demeure. Dans ce cas, le juge considère que le défenseur par ce

silence est réputé avoir acquiescé aux faits exposés par le requérant R 612-6 CJA.

Cad que les faits seront considérés comme ne pouvant être remis en cause mais pas

le droit, les conséquences juridiques qui sont issues de ces faits.

Chapitre 6

Les procédures de référé



Il se trouve qu’à partir des années 90 des réformes ont été opérées dans le

sens de l’alignement des procédures juridictionnelles devant le juge

administratif sur celles devant le juge judiciaire. Cela pose également un souci

d’égalité, d’efficacité de la justice.









Section 1 : Les principes communs aux référés



I) Le juge des référés



Art L511-2 CJA

Pour les TA et CAA ce sont les présidents des juridictions et/ou un magistrat

nommé par le président (spécialisé dans ces questions en quels sortes), ayant une

certaine expérience puisque l’on impose une ancienneté minimale de 2 ans et le

grade de 1er conseiller. Pour le CE, le juge des référés est le président de la section

du contentieux ou un conseiller d’Etat désigné à cet effet. La compétence du juge

des référés se détermine par rapport à la compétence du juge du litige

principal. Ex : une demande de référé relative à un acte relevant de la compétence

du CE pour annuler l’acte, le référé sera de la compétence du président de la section

du contentieux.

On considère de façon libérale qu’un juge des référés est compétent dès lors

que la demande n’est pas manifestement insusceptible de se rattacher à la

compétence de la juridiction TC, 23 octobre 2000, Préfet du Lot. Le juge se prononce

par des ordonnances.





II) La procédure de référé



Le juge des référés va adopter des mesures présentant un caractère

provisoire, art L.511-1 CJA, sauf pour des cas limités : une exception nécessaire où

le juge est obligé de prendre une mesure définitive, c’est le cas dans le cadre d’un

référé liberté CE 1ER JUIN 2007 CFDT.

Ce caractère provisoire va avoir comme conséquence directe la non

application de l’art 6 de la CESDH, la CEDH reconnaît que les mesures provisoires

ne tranchent pas un litige et ne peuvent donc pas se voir appliquer l’art 6 CEDH 28

juin 2001 Maillard. Les mesures étant provisoires elles n’ont pas d’autorité de chose

jugée (qualité de vérité légale de ce qui est prononcé par un juge). Sans avoir cette

force ces mesures sont cependant exécutoires et obligatoires CE 5 NOV. 2003

ASSOCIATION CONVENTION VIE ET NATURE. L’absence d’autorité de chose

jugée permet une certaine souplesse : le juge peut modifier ou supprimer les

mesures provisoires en raison de la survenance de nouveaux faits. Enfin le fait que

le juge des référés siège ensuite dans la formation de jugement concernant le litige

principal ne constitue pas une cause d’exclusion AVIS 12 MAI 2004 COMMUNE DE

ROGERVILLE. Ce qui est contestable.

Le juge doit décider dans les meilleurs délais, il y a des référés nécessitant

l’urgence et d’autres pas mais dans tous les cas de figure le juge doit se prononcer

en quelque sorte dans l’urgence : art L511-1 CJA.









Section 2 : La typologie des référés





On distingue plusieurs familles de référés.









I) Les référés fondés sur l’urgence (articles L.521-1 à 3

CJA)



A) Les conditions communes aux référés fondés sur l’urgence





Concernant les référés suspension, liberté, conservatoire, des mesures

provisoires peuvent être adaptées sous conditions dont certaines leur sont

communes.

La décision en jeu provoque un préjudice suffisamment grave et

immédiat à l’intérêt public ou à l’intérêt du requérant CE, 19 janvier 2001,

Confédération nationale des radios libres.

S’il n’y a pas d’urgence, ou de façon assimilée si la juridiction est

manifestement incompétente, ou la demande manifestement irrecevable ou mal-

fondée, le juge des référés peut rejeter la demande de référé par une ordonnance

motivée sans avoir à respecter le principe du contradictoire. La procédure

contradictoire va avoir lieu devant le juge des référés sous forme orale : débat oral

devant le juge des référés pour accélérer la procédure.

La requête doit préciser les faits et moyens permettant au juge d’apprécier la

condition d’urgence. Le juge ne sera pas tenu de demander la régularisation de la

requête en cas d’absence de ces éléments. Les parties sont convoquées à une

audience publique, la requête et l’enveloppe la contenant doivent porter la mention «

référé » et adressée par voie postale elle doit prendre la forme obligatoire d’une lettre

recommandée. Elle doit être notifiée au défendeur et les parties sont conviées à

présenter leurs observations dans les plus brefs délais, une mise en demeure n’étant

pas nécessaire avant de clore l’instruction.





B) Les particularités des référés fondés sur l’urgence





1) Référé-suspension





Les actes administratifs ont un caractère exécutoire (CE, 2 juillet 1982, Huglo).

Conséquence : l’introduction d’un recours contre cet acte n’est pas suspensif (cela

ne suspend pas l’exécution, l’application de cet acte) : article L. 4 du CJA. Donc là,

nécessité d’introduire un référé-suspension.

Il y a des exceptions à ce principe : il n’est donc pas nécessaire d’introduire

contre ces actes des référés-suspension.

Ex : arrêtés de reconduite à la frontière (article L. 512-1 du CESEDA). Ce sont des

mesures dont l’exécution est suspendue par l’introduction d’un recours. Pourquoi ?

Car la raison d’être du recours est que l’arrêté ne soit pas applicable : on ne va pas

contester un recours contre cet arrêté alors qu’on l’a déjà subi.

Objet du référé-suspension : demander la suspension de l’exécution de

l’acte, sous la forme et devant le juge des référés. Cette demande peut être

introduite même contre une décision de rejet (on contraint alors l’administration à

adopter une mesure). Par contre on ne peut pas demander un référé-suspension à

l’encontre d’une décision qui est déjà exécutée.

Pour savoir quel est le juge compétent pour reconnaître cette suspension, il

faut déterminer le juge compétent pour annuler ce même acte. Ex : on demande la

suspension d’un décret, a priori celui qui sera compétent sera le CE, si arrêté

municipal, ce sera le TA.

Conditions pour obtenir ce référé (article L. 521-1 du CJA) :

-existence d’un recours principal en annulation : le référé est donc une demande

complémentaire.

-il faut mettre en avant l’existence d’un moyen propre à créer un doute sérieux quant

à la légalité de la décision administrative. C’est là où le juge dispose d’une certaine

latitude pour admettre ou refuser l’existence d’un tel moyen. « Moyen qui crée un

doute sérieux » : très subjectif, il faut que le juge ait une conviction. De sorte que le

CE prend ici des libertés (farfelues !) puisque le CE estime qu’une loi qui ne serait

pas conforme à un traité n’est pas un moyen propre à créer un doute sérieux

(absurde). Il n’a pas envie de faire prévaloir, par une sorte de présomption, la

primauté des traités sur la loi : CE, 30 décembre 2002, Ministre de l’aménagement et

du territoire.

Règles particulières concernant la procédure :

-la requête doit être accompagnée d’une copie de la demande d’annulation :

paperasse car le juge des référés est le juge de l’annulation.

-la requête doit être notifiée au défendeur, c’est-à-dire celui qui a émis l’AA dont on

demande l’annulation et la suspension.

-l’ordonnance du juge peut faire l’objet d’un recours en cassation devant le CE dans

les 15 jours, dans la mesure où ce n’est pas lui qui exerce le référé en 1er ressort.





2) Référé-liberté





Le but est de prendre des mesures nécessaires à la sauvegarde d’une

liberté fondamentale.

Les conditions sont établies par l’article L. 521-2 du CJA :

-une personne morale de droit public ou une personne privée chargée de la gestion

d’un SP doit avoir porté atteinte à une liberté fondamentale (libre administration des

CT, liberté d’aller et venir, etc.).

-cette atteinte doit avoir lieu dans l’exercice de ses pouvoirs.

-cette atteinte doit être grave et manifestement illégale : appréciation de l’intensité de

l’atteinte. Là aussi, il y a une approche qui repose sur une certaine subjectivité du

juge.

Régime procédural :

-la requête est dispensée du ministère d’avocat.

-le juge doit se prononcer dans un délai de 48h.

-l’ordonnance en référé peut faire l’objet d’un recours en appel (et non en cassation)

devant le Président de la section du contentieux, dans les 15 jours. Le Président de

la section contentieux a alors 48h pour se prononcer. Donc au bout de 19 jours

maximum la question est réglée.





3) Référé-conservatoire





Il a pour but de préserver les intérêts du requérant ou l’IG. Comment ? En

neutralisant une situation dommageable ou illégale mais en attendant la

résolution définitive du litige.

Ex : une PP va pouvoir demander l’expulsion d’un occupant sans titre du DP. Cela ne

tranche pas définitivement la question (savoir s’il devra payer des DI) mais, en

attendant, on va éviter que se poursuive une situation illégale).

Conditions :

-ce qui est demandé doit être utile.

-pas besoin d’une décision administrative préalable.

Procédure :

-l’ordonnance adoptée par le juge ne peut pas avoir pour objet la suspension

d’exécution d’une décision administrative.

-l’ordonnance du juge peut faire l’objet d’un recours en cassation devant le CE, dans

les 15 jours.









II) Les autres référés généraux



3 référés mais non fondés sur l’urgence ici. Le juge est toujours soumis à

l’urgence, quand bien-même l’urgence n’est pas nécessaire pour qu’il se

prononce. Il n’est pas nécessaire de démontrer l’existence d’une décision

administrative préalable. La requête doit être notifiée au défendeur.

L’ordonnance du juge peut faire l’objet d’un appel dans les 15 jours. Un

pourvoi en cassation contre l’ordonnance d’appel peut être exercé dans les 15 jours

suivants l’ordonnance rendue.





A) Référé-constat





Il a pour objet de faire constater des faits par un expert : article R. 531-1 du

CJA. L’expertise est soumise aux mêmes règles que l’expertise dans la période de

l’instruction.

La requête introduite peut s’exercer sans ministère d’avocat.





B) Référé-instruction





Il permet de demander, plus largement, une mesure d’instruction, qui peut être

une mesure d’expertise, ou une autre (enquête par exemple) : article R. 532-1 du

CJA.

Pour savoir s’il faut un avocat, il faut se référer au fond du litige. Si pour ce

litige il est nécessaire de recourir à un avocat, cette nécessité se transmettra au

référé-instruction.

Les mesures demandées doivent être utiles.

Le juge d’appel de ce référé peut décider de suspendre l’exécution de

l’ordonnance du juge des référés, à une condition cependant : si cette ordonnance

est de nature à porter un préjudice grave à un intérêt public ou aux droits de

l’appelant (article R. 533-2 du CJA).





C) Référé-provision





Il a pour but d’obtenir une avance sur une somme due par l’administration en

attendant que la somme précise soit déterminée : article R. 541-1 du CJA. Ce référé

repose donc sur l’existence d’une créance. Elle ne doit pas être sérieusement

contestable.

En appel ou en cassation, le juge peut surseoir à exécution de l’ordonnance

de référé, dans les conditions prévues à l’article R.541-6 du CJA : « si l’exécution de

l’ordonnance risque d’entraîner des conséquences difficilement réparables et si les

moyens énoncés à son encontre paraissent en l’état de l’instruction sérieux et de

nature à justifier son annulation et le rejet de la demande ».









III) Les référés spéciaux : l’exemple du référé

précontractuel



Il existe des référés spécifiques.

Ex : le référé précontractuel (article L. 551-1 à 12 du CJA).

Chapitre 7

Le jugement





Section 1 : La procédure de jugement



I) L’inscription au rôle



Devant les TA, le rôle de chaque audience est arrêté par le Président du TA

et est communiqué au rapporteur public.

Devant les CAA, le rôle de chaque audience est préparé par le rapporteur

public et est ensuite arrêté par le Président de la Cour.

Les rôles doivent être affichés à la porte de la salle d’audience.

Toutes les parties à une affaire doivent être averties par une notification, qui

prend la forme d’une lettre recommandée avec avis de réception sachant que la

partie doit être informée du jour où l’affaire sera appelée à l’audience. Cet avis

d’audience doit préciser les règles de déroulement de l’audience et doit informer les

parties qu’elles peuvent prendre connaissance du sens (et non du contenu) des

conclusions du rapporteur public.

Les parties doivent être averties 7 jours au moins avant l’audience. En cas

d’urgence, ce délai peut être réduit à 2 jours. Il est allongé à 10 jours pour les TA de

Mayotte, Polynésie française, Nouvelle Calédonie, etc.

Devant le CE, de manière générale se sont les mêmes règles qui s’appliquent

mais avec quelques particularités. D’abord, le délai d’avertissement est de 4 jours

seulement et peut être, lui aussi, réduit à 2 jours.

Le Premier Ministre est tenu informé si une affaire est inscrite au rôle de

l’Assemblée du contentieux.

Le rôle de chaque audience est préparé par le rapporteur public et arrêté par

le Président de la formation de jugement.

Valable pour CAA et CE : Une partie peut demander le renvoi de l’audience (à

ce qu’elle ait lieu ultérieurement). Cependant, le juge n’a pas l’obligation de faire droit

à cette demande. Il n’a même pas l’obligation d’aviser la partie de son refus.

II) L’audience



C’est le moment où le juge va examiner l’affaire et tranchera par un jugement.

Plusieurs éléments sont à préciser.





A) Le pouvoir de police du juge





C’est le Président de la formation de jugement qui veille à l’ordre de l’audience

: articles R. 531-1 et 2 du CJA. Les personnes qui assistent à l’audience doivent

observer une attitude digne et un respect du à la justice. Elles n’ont pas le droit de

parler sans y avoir été invitées, de donner des signes d’approbation ou de

désapprobation ou de causer quelque désordre que se soit.

Il y a un certain apparat. Le palais de justice se trouve paré d’un certain

nombre de vertus.

L’obligation de faire maintenir l’ordre peut faire expulser toute personne qui

n’obéit pas, n’a pas respecté à cet ordre. De plus, il existe une possibilité de

poursuite pénale ou disciplinaire contre ces personnes.





B) Le caractère public de l’audience





Le principe de la publicité de l’audience est un PGD (CE, 4 octobre 1974,

David), principe qui s’impose désormais sur la base de l’article 6 de la CEDH en

application de l’arrêt Maubleu. Les débats ont lieu en audience publique : article L. 6

du CJA. Le rôle est affiché : article R. 711-3. Les décisions sont prononcées en

audience publique : article R. 541-1.

Exceptions :

-jugement des comptes des comptables devant la Cour des comptes : CE, 3 avril

1998, Barthélémy.

-les ordonnances ne sont pas prononcées en audience publique.

Le président de la formation peut décider le huis clos, soit pour des raisons

d’ordre public, soit pour respecter l’intimité des personnes ou certains secrets

protégés par la loi : article L. 731-1 du CJA.

Le délibéré est secret pour ne pas qu’on sache les désaccords des juges, on

ne veut pas faire apparaitre la mécanique par laquelle apparait la justice.

C) Le déroulement de l’audience





Devant les TA et les CAA, après le rapport qui est fait sur chaque affaire par

un des membres de la formation de jugement, les parties peuvent présenter leurs

observations orales, directement ou par l’intermédiaire de leur représentant. Les

observations orales sont là pour renforcer leurs conclusions écrites. Le Président de

la formation a la faculté de retirer la parole à une partie si elle n’est pas en mesure de

discuter sa cause avec la considération et la clarté requises. Le juge peut également

entendre les agents de l’administration pour des explications supplémentaires

concernant l’affaire.

Devant le TA, plus spécifiquement, le Président de la formation peut, à titre

exceptionnel, demander des éclaircissements à toute personne présente dont l’une

des parties souhaiterait l’audition.

Devant le CE, après le rapport, ce sont les avocats aux conseils qui

représentent les parties qui peuvent présenter les observations orales.

Concernant toutes les juridictions, il existe un membre qui est chargé des

fonctions de rapporteur public. Ce rapporteur public est désigné par arrêté du Vice-

président du CE. Il a pour fonction d’exposer publiquement, et en toute

indépendance, son opinion sur des questions soulevées par l’affaire, et de proposer

des conclusions : articles L. 7 du CJA et R. 732-1 et suivants. Ses conclusions sont

normalement obligatoires. Elles sont exclues dans certaines hypothèses :

ordonnances en référé fondées sur l’urgence (article L. 522-1 du CJA). Ses décisions

sont communicables : le rapporteur peut indiquer le sens de ses conclusions : CE, 18

décembre 2009, Société SOGEDAM. Les parties ou leurs mandataires peuvent

présenter de brèves observations orales après le prononcé des conclusions du

rapporteur public (pendant longtemps, c’était impossible). Il est prévu qu’après le

prononcé de ses conclusions, toute partie peut adresser une note en délibéré

(contester ou appuyer ce qui a été formulé par le rapporteur public) au Président de

la section.

Enfin, la décision est délibérée hors de la présence des parties. Devant les TA

et les CAA, le rapporteur public ne participe pas au délibéré. Devant le CE, le

rapporteur public participe normalement au délibéré mais les parties peuvent

demander par écrit à ce que le rapporteur public ne siège pas. Solution pas si

négative que l’on pourrait croire. Finalement, je suis une partie : ou les conclusions

du rapporteur me sont favorables, ou non. Si oui, il a qu’à siéger. Si non, je demande

à ce qu’il ne siège pas. Je gagne sur tous les tableaux. Distinction entre CE et TA et

CAA qui est malsaine.

La décision est prononcée, lue, en audience publique.

III) La notification du jugement



Articles R. 751-1 à 13 du CJA : « Sauf disposition contraire, les décisions sont

notifiées à toutes les parties le jour même avec lettre recommandée avec AR ».

Cette notification mentionne que la copie de la décision notifiée doit être jointe

à la requête d’appel ou de cassation que la partie entendrait déposer.

Lorsqu’une décision peut faire l’objet d’un appel, la notification mentionne que

l’appel envisagé ne peut être présenté que par un mandataire. En effet, le ministère

d’avocat, en appel, est une règle générale avec très peu de dispenses.

Lorsque la décision est rendue en dernier ressort, là aussi, la notification doit

préciser que le pourvoi en cassation devant le CE ne peut être introduit que par un

avocat aux conseils.

Si les notifications ne prévoient pas les différentes mentions obligatoires, la

partie sera mise en demeure de prendre un avocat. Le requérant bénéficie de la

mise en demeure : article R. 811-7 du CJA.

Lorsque le ministère d’avocat au CE est obligatoire, les décisions du CE ne

peuvent être mises à exécution contre une partie qu’après avoir été préalablement

signifiée à l’avocat qui l’a représenté, et pas seulement la partie.









Section 2 : Le contenu du jugement





I) Les mentions obligatoires



La décision doit mentionner que l’audience a été publique, ou non. Ce

jugement doit contenir le nom des parties, l’analyse des conclusions et mémoires,

ainsi que les visas des dispositions législatives et réglementaires dont la décision fait

application. Si le rapporteur, le rapporteur public et les parties ou leurs représentants,

ainsi que toute autre personne ont été entendues, le jugement doit indiquer qu’elles

ont été entendues. Le jugement doit préciser si une note en délibéré a été formulée,

attestant par là que le juge a pris connaissance de cette note. La décision doit

comporter la date de l’audience et la date à laquelle la décision a été prise. Elle doit

commencer par « Au nom du peuple français… ». La décision du juge doit être

obligatoirement motivée. Il faut que le juge explique comment il est parti des faits

pour arriver à la conclusion. Cette justification doit être suffisante et cohérente.

Quant au dispositif (ce qui a été décidé), il doit d’abord exister, et doit être

cohérent avec les motifs. Par ailleurs, le dispositif doit répondre aux questions

posées. Il faut une adéquation, il ne doit pas aller ni en deçà ni au-delà de ce qui est

demandé. Il ne peut pas aller ultra petita. Le dispositif ne peut pas constituer en

principe un pouvoir d’injonction. De la même manière, le JA ne peut pas se substituer

à l’administration : adopter un acte ou remplacer un acte annulé par un autre formulé

par le jugement, quand bien même il penserait que l’annulation conduirait à un vide

juridique.

Le juge, enfin, peut infliger une amende d’un maximum de 3000 euros s’il juge

une requête abusive.





II) La détermination et la prise en charge des frais et

dépens



Articles L. et R. 761-1 et suivants du CJA.

Dépens : ce sont les frais d’expertise, d’enquête ou de toutes mesures

d’instruction, dès lors que ces frais ne sont pas à la charge de l’Etat. Ces dépens

sont mis à la charge de toute partie perdante, sauf si les circonstances particulières

de l’affaire justifient qu’ils soient mis à la charge d’une autre partie ou partagés entre

les parties. Le juge se réserve, sur la base de l’équité, de répartir autrement les

dépens. En cas de désistement du requérant, c’est le requérant sur qui pèsent les

dépens, sauf si le désistement a été motivé par la satisfaction obtenue par le

requérant (il a demandé annulation d’un acte et l’administration l’a retiré). Les

dépens peuvent être mis à la charge de l’Etat (si requérant a peu de revenus par

exemple).

Frais : ils sont considérés comme les autres dépenses exposées par une

partie et non comprises dans les dépens. Ces frais sont mis à la charge de la partie

tenue aux dépens ou de la partie perdante. Les frais suivent les dépens. Là aussi, le

juge peut tenir compte de l’équité pour répartir ces frais.

Il peut y avoir un contentieux autour de ces questions de frais et dépens dans

la mesure où la procédure suivie est celle-ci : la liquidation des dépens est faite par

ordonnance du Président de la juridiction ou de la section du contentieux pour le CE ;

les parties ou l’expert peuvent contester cette ordonnance de liquidation. Ils vont le

faire devant la juridiction à laquelle appartient l’auteur de l’ordonnance.

Section 3 : L’exécution des décisions de justice





I) L’autorité de chose jugée des décisions de justice



Le CE applique ici une règle du CC : article 1351 : « L’ACJ n’a lieu qu’à

l’égard de ce qui a fait l’objet du jugement. Il faut que la chose demandée soit la

même, que la demande soit fondée sur la même cause, que la demande soit entre

les mêmes parties et formée par elle et contre elle, en la même qualité ». On ne peut

pas rejuger une affaire absolument identique.

Dans le cadre du REP, les décisions de justice ont une autorité absolue de

chose juge : les faits de la décision s’étendent au-delà des parties. Ces décisions,

par nature, ont un effet rétroactif, car il s’agit d’annuler un acte, c’est-à-dire de le faire

disparaitre depuis l’origine. Toutefois, le CE se reconnait la possibilité exceptionnelle

d’altérer ce caractère rétroactif et donc de moduler les effets du jugement : CE, 11

mai 2004, Association AC ! Le juge peut d’ailleurs déterminer la façon dont sa

décision pourra être appliquée. En effet, dès lors que par nature le REP est rétroactif,

il faut reconstituer l’histoire, reconstruire un passé hypothétique !

Ex : arrêt CE 26 décembre 1925 Rodière : le CE impose la reconstruction de la

carrière d’un agent public.

La décision juridictionnelle s’impose à l’autorité administrative.

Dans le cadre du RPC, les décisions de justice ont une autorité relative de

chose jugée. Elles n’ont pas d’effet rétroactif mais seulement abrogatif. Le juge peut

moduler les effets d’un arrêt en plein contentieux : arrêt du CE, 16 juillet 2007,

Société TROPIC. C’est moins hérétique que pour le REP. Si l’administration ne

respecte pas une décision de justice, cela sera assimilée à une faute commise par

l’administration et cette faute pourra déboucher sur la responsabilité de

l’administration : CE, 29 juillet 1953, Soubirou Pouey.

Si une décision de justice qui impose une condamnation pécuniaire n’est pas

exécutée, des intérêts moratoires seront calculés sur la base d’un taux légal à

compter de la décision. Là aussi, le CE fait application de l’article L. 1153 du CC :

arrêt CE 16 janvier 1957, Ribot. Ce taux légal est majoré de cinq points au bout de 2

mois d’inexécution. Ces cas d’inexécution sont de moins ne moins probables car il

existe un certain nombre de mesures visant à faire chuter le nombre d’inexécution

par l’administration (voir après).

II) Le caractère exécutoire des décisions de justice



La décision adoptée par un JA est considérée comme exécutoire : article L. 11

du CJA. L’obligation d’exécution est d’ailleurs une implication du droit au procès

équitable, c’est-à-dire de l’article 6 de la CEDH : arrêt CEDH, 19 mars 1997,

Hornsby. La force exécutoire des décisions de justice peut justifier le recours à

l’exécution forcée : CC, 403 DC du 29 juillet 1998, loi d’orientation relative à la lutte

contre les exclusions. L’autorité publique peut légalement refuser d’exécuter une

décision de justice mais ce refus ouvre un cas de responsabilité sans faute pour

rupture d’égalité devant les charges publiques : CE, 30 novembre 1923, Couitéas.

L’autorité publique peut considérer que l’application d’une décision créerait un

trouble à l’ordre public par exemple.









III) Les modalités d’exécution des décisions de justice



A) La mise en œuvre d’une décision condamnant à payer une

personne publique





Si une décision de justice a condamné l’Etat au paiement d’une somme

d’argent, cette somme doit être ordonnancée dans un délai de 2 mois à compter de

la notification de la décision de justice. On touche aux règles des FIPU. Si les crédits

sont insuffisants, la dépense aura lieu dans la limite des crédits disponibles et

l’ordonnancement complémentaire devra se faire dans un délai de 4 mois. Si

l’ordonnateur ne le fait pas, le comptable lui-même prendra l’initiative de payer, sur

seule présentation de la décision de justice du créancier. Pour l’Etat, le créancier,

normalement, a les moyens concrets d’obtenir la somme qui lui est due sur la base

de la décision.

En ce qui concerne les décisions condamnant les CT ou les EP, il y a aussi

une obligation d’ordonnancement dans un délai de 2 mois suivant la notification de la

décision. Le défaut d’ordonnancement a une conséquence différente : c’est le

représentant de l’Etat pour les CT ou l’autorité de tutelle pour les EP, qui doivent

procéder à un mandatement d’office (ordonner à la place de l’ordonnateur normal).

Là aussi, si les ressources sont insuffisantes, le représentant de l’Etat ou l’autorité de

tutelle doit mettre en demeure la CT ou l’EP de créer les ressources nécessaires. Si

elle ne génère pas des ressources supplémentaires, autorité de l’Etat ou autorité de

tutelle procèdera au mandatement d’office : il paiera sans l’accord des assemblées

de la CT ou de l’EP.

B) La demande au CE d’éclaircissement sur les modalités

d’exécution d’une décision juridictionnelle





Article R. 931-1 du CJA. Si une juridiction administrative a annulé un AA ou,

dans le cadre du RPC, a rejeté tout ou partie des conclusions présentées par une

CT, l’autorité intéressée (celle dont l’acte a été annulée ou les conclusions en

défense rejetées), a la possibilité de demander au CE de l’éclairer sur les modalités

d’exécution de la décision : fonction de conseil du CE.





C) L’imposition de mesure d’exécution d’une décision

juridictionnelle





Le juge dispose d’un pouvoir d’injonction à l’égard des personnes privées.

Mais en principe, il ne dispose pas de ce même pouvoir d’injonction à l’encontre de

l’administration : CE, 27 janvier 1933, Le Loir. Mais il n’en demeure pas moins que le

juge peut, par exception, exercer un pouvoir d’injonction, il peut mais il n’y est pas

obligé : CE, 7 juillet 1999, Phinoson. Il peut utiliser ce pouvoir si une décision

juridictionnelle implique nécessairement qu’une PP ou une pp chargée d’un SP,

prenne une mesure d’exécution de la décision. Il s’agit donc d’un cas où au fond,

l’exécution de la décision de justice commande nécessairement que l’administration

adopte la mesure. Le juge peut, à ce titre, imposer soit une mesure d’exécution dans

un sens déterminé lorsque l’administration n’a pas le choix dans les mesures

d’exécution, il peut aussi adopter un délai, soit le juge impose que l’auteur prenne

une nouvelle décision dans un délai déterminé si l’administration a le choix dans les

mesures d’exécution.





D) La demande d’aide à l’exécution d’une décision juridictionnelle





L’article L. 911-4 du CJA prévoit qu’une partie peut faire une demande d’aide

à l’exécution d’une décision juridictionnelle soit auprès d’un TA en cas d’inexécution

d’un jugement du TA, soit devant la CAA en cas d’inexécution d’un arrêt de la Cour

ou d’un jugement du TA qui peut faire l’objet d’un appel, soit à la section du rapport

et des études du CE dans le cas de l’inexécution des décisions rendues soit par le

CE, soit par une juridiction administrative spéciale.

Le TA ou la CAA qui sont alors saisis, peuvent renvoyer à la section du

rapport et des études la demande qui leur est envoyée. La demande peut être

présentée sans ministère d’avocat, soit après un délai de 3 mois à compter de la

notification du jugement, soit sans délai (à tout moment) contre les décisions

ordonnant une mesure d’urgence et, éventuellement à l’expiration du délai fixé par le

juge si celui-ci a utilisé son pouvoir d’injonction et donc a déterminé une date au-delà

de laquelle l’administration commettait une faute en n’appliquant pas la décision.

L’un des 3 (TA, CAA, section) vont tenter un règlement amiable. Si l’un d’eux

estime que l’exécution s’est finalement déroulée ou si la demande n’est pas fondée,

la demande est classée, il n’y a pas de suite.





E) L’imposition d’une astreinte





C’est une forme contraignante de pression exercée sur l’administration. Mais

cette demande d’astreinte est, par la même, plus difficile à mettre en œuvre. Ainsi,

d’abord, toute juridiction peut assortir son pouvoir d’injonction d’une astreinte

(condamnation à payer par jour de retard), assortie d’un délai évidemment. Mais si le

juge ne prend pas cette décision, il peut être sollicité par les parties au travers de la

demande d’aide à l’exécution : cette demande conduit à ce que le chef de la

juridiction puisse imposer une astreinte si, soit le demandeur saisit le Président de la

juridiction dans le mois qui suit la notification du classement, soit lorsque le Président

de la juridiction l’estime nécessaire, soit si le règlement amiable n’a pas donné de

résultat au bout de 6 mois.

Le juge va ouvrir par ordonnance une procédure juridictionnelle qui va être

instruite et jugée d’urgence, et c’est au terme de cette instruction que le juge va

décider de prononcer ou non une astreinte. Donc l’astreinte est une sorte de petit

jugement à part.

L’astreinte est toujours provisoire. Elle est indépendante des DI donc elle peut

se cumuler avec eux. Elle est liquidée, imposée financièrement à la PP ou la pp

chargée d’une mission de SP en cas d’inexécution totale ou partielle et même

inexécution tardive.

Chapitre 8

Les voies de recours





Section 1 : L’appel





I) Les conditions de recevabilité de l’appel



Le principe de l’appel n’est pas inhérent à la justice, cela ne fait pas partie des

principes inhérents de la justice. Cet appel doit être explicitement prévu, il ne se

présume pas. L’appel existe contre les tribunaux administratifs, sauf quelques

exceptions (exemple : contentieux du permis de conduire), et à l’inverse, il n’existe

pas contre les jugements des juridictions administratives spéciales, sauf

lorsqu’existent des juridictions spéciales de second ressort.





A) Les conditions tenant à la requête





La requête en appel doit remplir certaines formalités. Elle doit être

accompagnée de la copie du jugement attaqué. Le juge d’appel n’est pas tenu de

demander la régularisation de cette irrecevabilité, à condition que la notification du

jugement comporte bien l’exigence de fournir une copie en cas d’appel. D’autre part,

la requête en appel doit, comme toute requête, formuler des moyens et des

conclusions, ces dernières étant préétablies, puisqu’il s’agit d’annuler le jugement.





B) Les conditions de délai





On retrouve un délai franc de 2 mois, à compter de la notification du jugement.

Ce délai comporte des exceptions classiques : 15 jours contre les ordonnances de

référé, ou 3 à 4 mois en cas d’éloignement. Le délai de recours doit être lui aussi

mentionné dans le jugement qui peut faire l’objet d’un appel, si ce délai est inférieur à

2 mois. S’il n’est pas mentionné, il est inopposable.

C) Les conditions tenant à l’auteur de l’appel





Les parties à l’instance sont celles qui peuvent intenter un recours en appel.

Cependant, on ne peut interjeter appel que s’il existe des points sur lesquels on n’a

pas obtenu satisfaction. Par ailleurs, on ne peut pas faire appel sur les moyens

utilisés par le juge.

L’appel incident est produit par celui qui est entraîné dans le recours en appel,

l’intimé. Il va avoir pour objet de rejeter les conclusions de l’appel principal. Il est

aussi le moyen de contre-attaquer face à l’appelant principal.

L’appel provoqué consiste, pour l’intimé, à proposer des conclusions contre

l’appelant principal, mais essentiellement parce que sa situation s’est aggravée du

fait de l’appel principal.

Ces appels sont procéduralement liés à l’appel principal, dans le sens où

lorsque l’appel principal est irrecevable, l’appel incident et l’appel provoqué le sont

aussi.

Le ministère d’avocat est obligatoire dans le cadre de l’appel. Les exceptions

sont établies à l’article R.811-7 et sont assez limitatives : les REP introduits par les

fonctionnaires ou agents publics ou assimilés, les litiges en matière de CGV, les

recours introduits par l’Etat.









II) La demande de sursis à exécution du jugement

attaqué



L’appel n’a pas, par nature, d’effet suspensif sur le jugement attaqué ; d’où

l’intérêt de demander devant le juge d’appel un sursis à exécution de ce jugement.

Le juge d’appel peut accorder ce sursis, mais n’a aucune obligation de le faire.

La demande peut être faite par l’appelant ; dans ce cas, il faut que le jugement

ait pour objet d’annuler une décision administrative, et il faut « que les moyens

invoqués par l’appelant paraissent en l’état de l’instruction sérieux et de nature à

justifier, outre l’annulation ou la réformation du jugement attaqué, le rejet des

conclusions à fin d’annulation accueillies par ce jugement ».

Le sursis à exécution peut être demandé par une autre personne que le

demandeur à la première instance. Article R.811-16 : l’exécution du jugement doit

exposer l’appelant à la perte définitive d’une somme qui ne devrait pas rester à sa

charge dans le cas où les conclusions d’appel seraient accueillies.

Le sursis à exécution peut être demandé par le requérant, sans condition

particulière, si l’exécution de la décision attaquée risque d’entraîner des

conséquences difficilement réparables, et si les moyens de la requête paraissent

sérieux en l’état de l’instruction : article R.811-17.

La demande de sursis à exécution doit prendre la forme d’une requête

distincte du recours en appel. Elle doit être accompagnée d’une copie du recours en

appel. A tout moment, la juridiction d’appel peut mettre fin au sursis qu’elle a décidé

d’ordonner. L’arrêt par lequel la CAA a prononcé le sursis peut être contesté en

cassation devant le Conseil d’Etat dans un délai de 15 jours.









III) Les effets de l’appel



A) L’effet dévolutif





L’effet dévolutif renvoie à une certaine délimitation du procès. Le juge d’appel

est compétent seulement pour se prononcer sur ce qui est demandé en appel, et

dans la limite des demandes en première instance. Les conclusions nouvelles sont

donc irrecevables. Si des conclusions sont abandonnées après le jugement, elles ne

seront pas examinées en appel. L’appelant peut soulever des moyens qui mettent en

cause le fond du litige, sachant que les moyens d’ordre public peuvent être soulevés

pour la première fois en appel.





B) L’évocation





L’appelant va soulever des moyens relatifs à la régularité du jugement. Il va

tenter de remettre en cause la validité du jugement en invoquant l’incompétence du

juge, par exemple, ou encore la violation de la procédure. Le juge d’appel peut alors

annuler, sur la base des moyens invoqués, soit totalement, soit partiellement, le

jugement invoqué. S’il y a annulation, totale ou partielle, le juge d’appel peut juger

par évocation : il va pouvoir se prononcer sur les conclusions de première instance,

de la même manière que le juge de cette instance. Mais le juge n’est pas tenu

d’évoquer l’affaire : s’il choisit de ne pas évoquer l’affaire, il peut la renvoyer devant

une juridiction de première instance.

Section 2 : Le pourvoi en cassation





I) Les conditions d’exercice du pourvoi



A) Les conditions d’admission





Le pourvoi en cassation, à la différence du recours en appel, peut être exercé

même sans texte, il y a un principe général d’existence du pourvoi en

cassation depuis l’arrêt D’Aillères, aujourd’hui reconnu à l’article L.821-1. Le pourvoi

est quand même conditionné par une procédure préalable d’admission. Conformité à

l’article 6 de la CESDHLF : CEDH, 10 avril 2008, Bochet.

C’est le président d’une sous-section du Conseil d’Etat qui est désigné pour

contrôler cette admission. Il peut décider par ordonnance de ne pas admettre le

pourvoi pour différentes causes :

- si le pourvoi est irrecevable pour défaut de ministère d’avocat ou s’il est entaché

d’une irrecevabilité non régularisable en cours d’instance ;

- si aucun moyen sérieux n’est invoqué.

Si le président ne procède pas par ordonnance, il va transmettre le dossier au

rapporteur public. L’affaire sera inscrite au rôle, mais toujours pour en examiner

l’admission. Le président de la sous-section pourra refuser l’inscription, toujours par

ordonnance, et cette décision ne peut faire l’objet que d’un recours en rectification

matérielle ou en révision. La sous-section compétente peut admettre le pourvoi, dans

lequel cas l’affaire est transmise pour instruction.





B) Les conditions de recevabilité





Seule une partie à l’instance peut introduire un pourvoi en cassation.

Cependant, un intervenant est considéré comme une partie dès lors qu’il aurait eu

qualité pour former une tierce opposition à défaut d’intervention : CE, 14 octobre

2009, SCI du Bois.

La partie qui introduit le pourvoi en cassation doit avoir un intérêt à agir,

autrement dit, elle ne doit pas avoir obtenu ce qu’elle demandait. L’introduction du

pourvoi doit être réalisée dans un délai de 2 mois, sauf exceptions : si c’est moins

long, ce doit être indiqué dans le jugement attaqué, mais ce peut être plus long pour

éloignement. Pour les pourvois incidents ou provoqués, il n’y a pas de délai. Pour

tous les pourvois, il y a une obligation de ministère d’avocat, et précisément de faire

appel aux avocats aux conseils, avec des exceptions.





C) La demande de sursis à exécution de la décision attaquée





L’introduction du pourvoi en cassation n’étant pas suspensif, la décision

attaquée continue de s’appliquer normalement. Il faut donc faire la demande au juge

de cassation pour obtenir un sursis de cette décision. Le juge garde sa liberté

d’accorder ou non le sursis.

La décision doit risquer d’entraîner des conséquences difficilement réparables.

Les moyens invoqués doivent être sérieux et de nature à justifier l’annulation de la

décision. Les conclusions présentées par le demandeur doivent figurer dans une

requête distincte du recours en cassation, et être présentées dans un mémoire

distinct. Le juge peut mettre fin à tout moment au sursis.









II) Le contrôle du juge



Le juge de cassation ne rejuge pas l’affaire qui lui est déférée, dans le sens où

il ne juge que la décision. Ainsi, cela va justifier que le juge de cassation ne prend en

compte que les éléments qui ont été pris en compte par le juge du fond : CE, 4 mars

1964, Mellinger. Les pièces nouvelles sont irrecevables, sauf celles en lien avec un

moyen d’ordre public pas encore soulevé : CE, 30 décembre 1998, Serot. Les

moyens nouveaux sont irrecevables en cassation : CE, 28 février 1936, Trindel. Le

juge de cassation ne contrôle que le droit, et pas les faits, ce qui le conduit à

examiner la légalité externe du jugement, comme la légalité interne du jugement,

comme par exemple l’erreur de droit. Rentrent dans ce contrôle du droit (et non des

faits) le contrôle de la qualification juridique des faits. Le juge prend en compte

l’appréciation souveraine des faits par les juges du fond : CE, 14 décembre 2009,

Société Lyonnaise des Eaux France. Exemple de dénaturation : CE, SCI GFM









III) Les effets de la cassation



Le juge de cassation peut rejeter le pourvoi. Alors, le jugement devient

irrévocable.

Il peut au contraire accueillir le pourvoi. Cela conduit à annuler le jugement.

Cette annulation va conduire le Conseil d’Etat à son tour à décider entre plusieurs

possibilités :

- Il ne reste plus rien à juger, l’annulation a mis fin au procès : il y aura alors

cassation sans renvoi.

- Il reste des éléments à trancher, l’annulation laisse des questions en suspens : le

juge de cassation peut soit renvoyer l’affaire à un juge du fond, soit régler le litige

au fond dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice. Si le choix a été

fait de renvoyer l’affaire à un juge du fond, un second arrêt de cassation est

possible. A la seconde cassation, le juge doit régler l’affaire au fond. Si le juge de

cassation décide de régler le litige au fond, il fait fonction de cour d’appel : CE,

17 mars 2010, SARL Café de la paix. Sous réserve de devoir répondre aux

moyens soulevés en cassation : CE, 22 février 2002, Bigot.









Section 3 : Le recours dans l’intérêt de la loi





Il s’agit d’une pratique issue d’un texte de 1949, pourtant abrogé en 1952, qui

a donné lieu à une jurisprudence poursuivie malgré tout par le Conseil d’Etat. Il s’agit

d’un mécanisme par lequel un ministre demande au juge de corriger une erreur de

droit commise par un juge administratif dans un jugement devenu définitif. Ce

recours dans l’intérêt de la loi peut corriger une erreur de droit, mais pas une erreur

de fait. Cela permet d’éviter que se constituent des précédents. Le juge peut déclarer

l’illégalité d’un jugement, quand bien même cette illégalité n’a aucun effet sur les

parties.









Section 4 : Les voies de rétractation



I) L’opposition



Toute personne qui n’a pas produit de défense est admise à former opposition

à une décision rendue par défaut (= sans elle) : article R.831-1. L’opposition est

ouverte devant les CAA et le CE, et fermée devant les TA. Elle est ouverte par

principe aux autres juridictions administratives spéciales. Le recours peut être

introduit dans les 2 mois suivant la publication de la décision, sous réserve des

règles générales concernant les délais. La demande d’opposition ne suspend pas le

jugement. L’obligation de ministère d’avocat suit le fond de la requête. Le juge saisi

d’une demande d’opposition peut alors déclarer la décision adoptée nulle et non

avenue. Cette décision conduit à reprendre l’affaire au point où elle s’était arrêtée, en

intégrant la nouvelle partie, pour aboutir à une nouvelle décision juridictionnelle.





II) La tierce opposition



La tierce opposition est formée contre une décision juridictionnelle par toute

personne qui considère que ses droits ont été atteints et qui n’a pas été représentée

dans l’affaire : R.832-1. Ce recours peut être introduit dans les 2 mois, avec

exceptions de 15 jours contre certains référés, délais de distance, aucun délai devant

le Conseil d’Etat, sauf prescription trentenaire. L’obligation de ministère d’avocat suit

le fond de l’affaire. Les conséquences sont les mêmes que pour l’opposition,

annulant la décision et faisant reprendre l’affaire.





III) Le recours en rectification d’erreur matérielle



Une erreur matérielle est une erreur qui ne concerne pas l’appréciation

juridique faite par le juge. Si une décision est entachée d’une telle erreur qui est

susceptible d’avoir exercé une influence sur le jugement de l’affaire, on peut en

déduire certaines conséquences, qui différent selon les juridictions.

Devant les CAA et le CE, une partie intéressée, qui n’a pas obtenu satisfaction

et qui n’est pas à l’origine de l’erreur, peut introduire devant la juridiction un recours

en rectification, soumis aux mêmes règles de représentation que la requête initiale.

Ce recours peut être introduit dans un délai de 2 mois, les délais de distance étant

applicables. Soit le juge rectifie en conséquence la décision, soit il déclare la décision

nulle et non avenue si la rectification du jugement n’est pas possible, et qu’il faut

reprendre le jugement.

Devant les TA, le recours en rectification n’est pas ouvert.

Devant les juridictions administratives spéciales, le CE a reconnu la possibilité

d’introduire des recours en rectification.





IV) Le recours en révision



Le recours en révision doit être prévu de manière explicite. Conformément aux

textes, il est possible devant le Conseil d’Etat et les juridictions administratives

spéciales, telles que la Cour des comptes. Devant le Conseil d’Etat, 3 cas de recours

en révision sont ouverts :

- si la décision a été rendue sur fausse pièce ;

- si une partie a été condamnée faute d’avoir produit une pièce décisive retenue

par son adversaire : une pièce peut être déterminante dans le cours d’un procès,

mais la partie contre laquelle elle est utilisée ne la connaît pas, notamment parce

que l’administration la retient ;

- si la décision est intervenue sans qu’ait été observées les dispositions soit

relatives à la composition de la formation de jugement, soit relatives à la tenue

des audiences, soit relatives à la forme et le prononcé de la décision.

Le recours doit être introduit dans un délai de 2 mois. Il est obligatoirement

introduit avec ministère d’avocat au conseil devant le Conseil d’Etat.

La conséquence de ce recours en révision est que la décision sera déclarée

nulle et non avenue, ce qui va conduire à une nouvelle décision. Un second recours

en révision est interdit.