PARTICIPA��O POPULAR E CONTROLE SOCIAL: by No2Kbq

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									            PARTICIPAÇÃO POPULAR E CONTROLE SOCIAL:
                   A EXPERIÊNCIA DE LONDRINA1

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                                                                       Márcio José de Almeida3




                                           RESUMO

Este artigo relata a trajetória da participação da população na área da saúde em Londrina
desde seus primeiros anos até os dias atuais. Inicia-se pela área hospitalar porque a exemplo
do restante do país, até a década de 70, este era o modelo assistencial vigente. Em seguida
faz-se uma descrição da evolução da saúde pública enfocando a formação do conselho
municipal de saúde e dos conselhos regionais e locais de saúde.


Palavras Chaves: Controle social; Conselhos de saúde; Participação popular.




                                         ABSTRACT

This paper reports the history of the community's participation in the health area in Londrina.
It started in the hospital area since, such as in the whole country up to the 70’s, this was the
model of health care in force. Afterwards, the evolution of the community health is described
focusing both the creation of the municipal health council and regional and local health
councils.



Key words/Descriptors: Social Control; Health Councils; Community Participation.




1
  Artigo decorrente da pesquisa que originou a dissertação de mestrado intitulada: “Conselhos Locais
de Saúde: Um estudo sobre participação e controle social” – maio 2000.
2
  Enfermeira - docente do Centro de Estudos Superiores de Londrina. Mestre em saúde coletiva.
3
  Médico - docente da Universidade Estadual de Londrina. Doutor em Saúde Pública.
                                                                                           2

INTRODUÇÃO


           Quando em visita ao norte do Paraná, em 1924, um grupo de capitalistas e
           téchnicos inglezes, chefiados por Lord Lovat, deparou com as portentosas terras
           roxas deste sólo prodigioso, seus componentes muito se impressionaram com a
           sua feracidade, com a magnificência da luxuriante vegetação, com o porte
           athletico das figueiras brancas, dos páus d’alho, cedros e perobas que extasiados,
           contemplavam (GOMES, 1938, p. 3).

       Prevendo ser uma área de vasta expansão agrícola e industrial, o citado grupo fundou a

Companhia de Terras Norte do Paraná e comprou do Governo do Estado uma extensão

superior a 500.000 alqueires de terras, área que hoje representa a maior parte do município.

Londrina foi eleita sede dessa empresa colonizadora em 1929, considerada distrito policial de

Jataí até 3 de dezembro de 1934 e, somente em 10 de dezembro desse mesmo ano, foi

considerada município pelo Interventor do Estado Manoel Ribas (GOMES, 1938).

       Londrina está localizada na região norte do Paraná e é constituída do distrito sede e

mais sete distritos rurais    Lerroville, Warta, Irerê, Paiquerê, São Luiz, Maravilha e

Guaravera. Projetada inicialmente para ser um centro urbano de 20 mil habitantes, é hoje uma

cidade de aproximadamente 425.000 moradores, residentes em sua maior parte na zona

urbana. (LONDRINA...,1999).

       O cultivo do café foi um importante agente de progresso na região. A monocultura

cafeeira prosperou, tornou-se a principal fonte geradora de divisas e absorveu durante anos a

mão de obra trabalhadora. Seu monopólio como principal produto de exportação durou até a

década de 70. O desinteresse pelo seu cultivo deveu-se aos baixos preços de mercado e a

disseminação do plantio da soja e pecuária.

       Estes fatores, associados a mecanização da lavoura, determinou um aumento nos

índices de urbanização. Os lavradores vieram para a cidade e parte deles formaram núcleos

urbanos desprovidos de condições de subsistência. O crescimento acelerado, a transição da

vocação econômica, a rápida e desordenada urbanização impuseram reflexos importantes ao
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município, inclusive na área da saúde (CONQUISTA...,1997, p. 1).

       Esses desafios têm sido vencidos gradativamente em todos os setores. A área da saúde,

enfoque desse trabalho, apesar de todas as dificuldades, tem uma história marcada por

inovações onde a      população, direta ou indiretamente,      contribuiu na organização e

manutenção dos serviços e atividades municipais nesse âmbito levando-a a ser considerada,

em vários momentos, um exemplo nacional na área da saúde.

       Frente a este contexto, optou-se por realizar esse estudo com o objetivo de descrever a

trajetória da participação popular na área da saúde no município de Londrina – Paraná.

       Para sua realização foram selecionados os hospitais: Santa Casa, Evangélico, Zona

Norte, Zona Sul, Hospital Antônio Prudente (Instituto do Câncer de Londrina) e Hospital

Universitário por estarem entre os maiores do município, atenderem pacientes do SUS,

possuírem uma trajetória marcada por participação popular na sua fundação e/ou manutenção

e pelos relevantes serviços prestados à comunidade.

       Para o cumprimento do objetivo, foram realizadas entrevistas semi-estruturadas com

pessoas indicadas pela diretoria, ou com os próprios diretores das entidades selecionadas além

de pesquisa documental.

       Procedeu-se da mesma forma para o levantamento do histórico dos conselhos

regionais de saúde.




A POPULAÇÃO E OS PRIMEIROS HOSPITAIS


       Na época da fundação de Londrina, a Companhia de Terras instalou hospitais nas

principais localidades emergentes. O primeiro hospital deste município, denominado pela

comunidade como “Hospital do Dr. Anísio”, recebia pacientes acidentados pela derrubada das

matas e doentes com problemas típicos da falta de saneamento básico e aglomerado de
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pessoas, febre tifóide, hanseníase, malária. Por ser o único hospital num raio de 100Km,

estava sempre com todos os leitos ocupados o que dificultava a qualidade do atendimento

(CONQUISTA, 1997).

       Surge então, mantido exclusivamente pela comunidade e pelo trabalho gratuito e

voluntário de médicos pioneiros, o Hospitalzinho de Indigentes. Com um mínimo de

equipamentos, o Hospitalzinho passou a receber os excedentes do Hospital do Dr. Anísio [...]

prestou magníficos serviços à população até 1944, quando foi fechado em virtude da

inauguração da Irmandade da Santa Casa de Londrina (CENTRO...,1992, p. 9).

       Os registros históricos apontam que

           ... quando o Hospitalzinho, com seus apenas 12 leitos, não tinha mais as mínimas
           condições de atender a população de Londrina, um grupo de pessoas da
           comunidade, reuniu-se na redação do jornal Paraná Norte. Juntamente com o
           diretor daquele jornal, o grupo expôs a idéia de fundar uma Santa Casa
           diretamente ao diretor gerente da Companhia de Terras Norte do Paraná Arthur
           Thomas, que se entusiasmou com a iniciativa (IRMANDADE...,1990, p. 3).

       A Santa Casa foi criada pela mobilização e pelos fundos oriundos da população local.


           Num barracão de madeira cedido pela Companhia de Terras... com serviço de
           bar bem montado, piso elevado em volta de uma pista para bailes, reservado para
           orquestra[...] com uma freqüência grande e animadora [...] o numerário
           necessário à realização do investimento ia se acumulando, através das bilheteria,
           movimento do bar, quermesses e tômbolas [...] Também não foram poucas as
           personalidades da época que colaboraram para o sucesso da iniciativa, assim
           como representantes de todos os segmentos da sociedade. Finalmente em
           setembro de 1944, em um terreno doado sem restrições pela Companhia de
           Terras, foi inaugurada a Santa Casa de Londrina (IRMANDADE...,1990, p. 3).


       Com    uma    história que    se confunde com a história da cidade, associada à

colaboração direta das Irmãs de Maria de Schoenstatt, congregação fundada na Alemanha,

cujo trabalho começou no Hospitalzinho em 1936 e se mantém, a Santa Casa é hoje um

hospital geral, de grande porte, que atende pacientes de Londrina e região. No final dos anos

90, incorporou ao seu patrimônio mais dois hospitais construídos pela iniciativa particular de
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grupos de médicos nos anos 80: o Hospital Infantil e a Maternidade Mater Dei. Mantém ainda

o Colégio de Enfermagem, fundado em 1960, e que desde então forma auxiliares e técnicos de

enfermagem.

        A população permanece contribuindo na evolução e manutenção dessa entidade. No

topo do seu organograma, portanto no poder decisório, encontra-se a “Assembléia” composta

pelos “Irmãos Efetivos”. São pessoas da comunidade, em torno de quinhentos, que não

possuem vínculo empregatício com a instituição, eleitos de acordo com critérios pré-

estabelecidos, e que determinam as diretrizes a serem tomadas, provêm fundos e elegem o

provedor e a mesa administrativa que, juntamente com a equipe técnica, operacionalizam as

decisões (LUZ, 1999).

        Retornando ao início da colonização, outro exemplo de mobilização e participação

comunitária na área da saúde foi a construção do Hospital Evangélico. Sempre que os fiéis

das igrejas evangélicas, que estavam no plantio de café e derrubada das matas ficavam

doentes, vinham em busca de hospital em Londrina e sentiam as dificuldades da falta de leitos

(LONDRINA ..., 1994).

        Essa parcela da comunidade teve então a idéia de fundar um hospital que pudesse

atender em princípio aos próprios evangélicos e pessoas carentes. Foi então que um grupo

liderado pelo Prof. Zaqueu de Melo e Darcírio Egger em 1946, no templo da Igreja

Presbiteriana Cristã do Brasil, decidiram implementar o projeto (LONDRINA..., 1994, p.

167).

        Sete anos após essa reunião preliminar, em julho de 1953, foi inaugurado o primeiro

prédio do HEL. Em 1971 foi concluída a construção de um hospital terciário, geral, de grande

porte que, a exemplo da Santa Casa, também atende Londrina e região.

        Por uma exigência do crescimento demográfico regional, em 1965, o município

ganhou mais uma instituição de saúde, o Instituto de Câncer de Londrina (ICL). A
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comunidade teve grande participação nesse empreendimento, principalmente a Rede

Feminina de Combate ao Câncer do Norte do Paraná, formada por inúmeras senhoras da

sociedade londrinense que:


           ... na pessoa da Senhora Lucila Balalai teve a sua mola mestra, desde os
           primeiros trabalhos de atendimento e encaminhamento quase maternal até ao
           gigantismo que pode ser observado pela sua evolução de atividades nos serviços
           especializados pelos seus inúmeros setores [...] passando de um consultório de
           madeira a um dos mais aparelhados hospitais especializados (PIROLA, 1993, p.
           3).

       Esse hospital a princípio,


           ... destinava-se à prevenção do Câncer Genital Feminino, tendo instalado seus
           serviços em prédio alugado [...] em 1968 iniciou a construção de sua sede
           própria [...] firmando convênio com a Universidade Estadual de Londrina
           para prestação de serviços á comunidade e servindo de campo de estágio aos
           alunos dos cursos da área da saúde [...] e com a Prefeitura Municipal de
           Londrina para atendimento de indigentes ... (PIROLA,1993, p. 6).


       Hoje, é um hospital especializado, filantrópico, de grande porte que, como os demais,

atende Londrina e região.




O INÍCIO DA PARTICIPAÇÃO DO ESTADO


       Outro serviço de saúde que também decorreu de uma intensa participação social em

torno da criação da Universidade Estadual de Londrina (UEL), e que registra o começo da

inserção estatal no município, é o Hospital Universitário Regional do Norte do Paraná

(HURNP). Com o objetivo de desenvolver o ensino, a pesquisa e a extensão na universidade,

foi fundado em 1971 como


           ... órgão suplementar da Universidade Estadual de Londrina, vinculado a
           Reitoria em termos administrativos, bem como ao Centro de Ciências da Saúde
           na esfera acadêmica. É um hospital geral, único hospital público de grande porte
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           do norte do Paraná, considerado o terceiro maior hospital-escola do sul do País
           (HOSPITAL...,1999a, p. 1).


       Atendendo exclusivamente pacientes do SUS, serve de campo de estágio aos alunos

dos cursos de graduação em Enfermagem, Medicina, Farmácia-Bioquímica e Fisioterapia,

além dos cursos de pós-graduação. Constitui-se num centro de referência regional dentro das

áreas da assistência médico-hospitalar, ensino e pesquisa.

       Desde 1979 funciona, apoiando as atividades do HURNP, a “Associação de Senhoras

Voluntárias do HU”. Este trabalho começou com o objetivo de conseguir uma casa para

atender os renais crônicos de Londrina e região que vinham fazer hemodiálise e não tinham

onde ficar. A partir de 1998 passou a atender todos os setores do hospital ...não atendemos

apenas os renais crônicos. Nos pedem remédios, alimentos [...] até pernas mecânicas já

conseguimos (PELLEGRINO, 1999).

       Os pacientes são encaminhados pelo serviço social do HU e podem permanecer o

tempo que precisarem. Estas pessoas geralmente passam o dia em tratamento e na casa

recebem café da manhã e jantar. As voluntárias se reúnem semanalmente para realizar os

encaminhamentos que se fizerem necessários e a entidade é mantida com doações, realizações

de chás, bingos, gincanas entre outros (PELLEGRINO, 1999).

       Na década de 80, com a democratização da vida política nacional e o surgimento de

novos atores sociais, dentre os quais o núcleo londrinense do Centro Brasileiro de Estudos de

Saúde (CEBES), passou a ocorrer uma mudança no caráter de participação e mobilização

social em torno das questões de saúde. Novas organizações comunitárias foram surgindo e as

reivindicações passaram a ser voltadas para as políticas públicas, ou seja, ao invés da

comunidade assumir a construção e manutenção dos serviços de saúde, passou a exigir dos

poderes públicos providências nesse sentido.

       Um exemplo desse tipo de participação e mobilização popular, foi a criação de dois
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hospitais gerais, de nível secundário, localizados nas áreas norte e sul da cidade, mantidos

pela Secretaria Estadual de Saúde / Governo do Paraná.

       O Hospital Dr. Anísio Figueiredo, conhecido como “Hospital da Zona Norte” (HZN),

foi inaugurado em março de 1988 e nasceu de uma necessidade concreta da comunidade local.


           A comunidade se reunia e inicialmente queriam aqui um posto de saúde, com o
           passar do tempo decidiu-se que o ideal seria algo mais, porque para internações
           era necessário atravessar a cidade e nesta época a maior parte do trajeto era
           mato (SARDINHA, 1999).

       Após intensa mobilização, o terreno foi doado pela Prefeitura Municipal ao governo

do Estado que financiou a construção. A UEL contribuiu com o processo supervisionando as

obras, a compra de materiais e equipamentos, além da realização dos concursos para

contratação de recursos humanos e seu treinamento.

       Inicialmente foi considerado uma unidade mista com 18 leitos, sendo que em 1990,

devido ao aumento da demanda e após nova mobilização comunitária e aumento efetivo da

demanda, houve uma ampliação para 28 leitos.


           Nessa fase havia o Pronto Socorro e o ambulatório. Como vários postos
           começaram a ser construídos na região, o Estado e a 17ª Regional de Saúde
           acharam que estava havendo uma duplicidade de ação. Optou-se então, pela
           extinção do ambulatório. Houve um protesto grande da comunidade, o hospital
           chegou a ser apedrejado, porque por exemplo: o paciente tinha um pico
           hipertensivo, era atendido no pronto socorro e encaminhado para o ambulatório,
           o que facilitava para a comunidade [...] este protesto não adiantou e o
           ambulatório não foi reaberto [...] mas a comunidade lutou (SARDINHA, 1999).


       Após esse episódio, eram agendadas, no hospital, reuniões mensais com a comunidade

em conjunto com as supervisoras das UBS. Nessas reuniões eram coletadas críticas e

sugestões com o objetivo de adequar melhor o serviço às necessidades da população. Após a

criação do Conselho Municipal, do Conselho Regional de Saúde da Região Norte

(CONSNORTE) e dos Conselhos Locais, as sugestões e reivindicações passaram a ser

centralizadas e a acontecer via conselhos:
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            Como o Conselho Regional, CONSNORTE, não tem sede própria, as reuniões são
            feitas dentro do hospital e a gente da diretoria tem participação [...] sempre que
            há necessidade, os Conselhos convocam reuniões com a direção do hospital na
            tentativa de resolver problemas de forma conjunta [...] outra coisa, por exemplo,
            se algum membro da comunidade achou que teve uma resposta mal- educada [...]
            é canal direto [...] na hora ele liga, passa o fato, nós ouvimos os dois lados da
            história e damos uma resposta. Hoje a comunidade está muito envolvida com o
            hospital [...] o CONSNORTE cresceu muito e o que eu tenho sentido é que os
            conselhos de bairro também cresceram [...] acho que eles tomaram consciência
            da força que eles tem... (SARDINHA, 1999).


       Dessa mesma forma surge na região sul o Hospital Dr. Eulalino Andrade fundado em

abril de 1990, também como uma reivindicação da população, em um terreno doado pela

prefeitura e construído e mantido pelo Estado. Hoje conta com 33 leitos entre clínica médica,

pediatria e cirurgias eletivas.


            Em termos de participação da população, nosso contato maior é com o Conselho
            Regional de Saúde da Região Sul (CONSUL) [...] que não participa diretamente
            das decisões tomadas no hospital, porque nós somos gerenciados pelo Consórcio
            Intermunicipal de Saúde do Médio Paranapanema (CISMEPAR) e pela 17ª
            Regional de Saúde e, sempre que precisamos de alguma coisa, nós passamos ou
            para Curitiba ou para o CISMEPAR, dependendo do que vai ser feito. Mas o
            CONSUL pode nos cobrar qualquer coisa que não esteja sendo feita, nós
            averiguamos o que pode ser feito, o que eles estão pedindo, sempre é passado
            para a gente [...] essas necessidades que eles vêem aqui no hospital. O hospital
            sempre esteve aberto para o CONSUL [...] Sempre que há qualquer problema que
            achamos que o CONSUL deve saber é repassado também (NAGAO, 1999).


       Esse resgate histórico da contribuição da população na organização dos serviços de

saúde foi iniciado pela área hospitalar porque, em Londrina, a exemplo do restante do país,

até a década de 70, as ações e serviços privilegiavam a assistência médico hospitalar.




INICIANDO A CONSTRUÇÃO DA REDE DE UNIDADES BÁSICAS DE SAÚDE


       Quanto à saúde pública entendida no seu sentido tradicional, o registro histórico mais

remoto é datado de 1935, um ano após a fundação do município de Londrina. Acontece por

ocasião de uma epidemia de febre amarela na região. Segundo dados bibliográficos, a doença
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desenvolveu-se durante alguns meses e foi controlada após uma completa abordagem

epidemiológica.


           Matas, ranchos, cidade, em pleno carnaval, foram então visitadas para a caça
           aos macacos (vetores da doença) e ampla vacinação dos susceptíveis. Imprimia-
           se assim, uma primeira página a Saúde Pública londrinense, a raiz profunda do
           que viria a ser anos após, o Centro de Saúde (CENTRO...,1992, p. 2).


       O Centro de Saúde de Londrina foi fundado nos primeiros anos da década de 40 como

uma ampliação de um modesto Posto de Higiene existente no local, área central da cidade. A

assistência prestada tinha o mesmo caráter curativo vigente no restante do país, Grande parte

do que fazíamos no Centro de Saúde era algo puramente assistencial, do que nunca tínhamos

como fugir (CENTRO ..., 1992, p. 12).

       Foi no início da década de 70 que a UEL, com o objetivo de proporcionar aos

estudantes da área da saúde um contato mais efetivo com a população, instalou em convênio

com a prefeitura, a Unidade de Saúde da Vila da Fraternidade, primeira Unidade da zona

urbana. Até 1972, duas outras unidades foram inauguradas, uma na zona urbana e outra na

zona rural, Jardim do Sol e Paiquerê respectivamente. Ao final da década, o Município

contava com um total de 15 unidades (CONFERÊNCIA...,1995).

       Durante a década de 70 passou a ocorrer um tipo diferente de mobilização social no

município em torno dos postos de saúde implantados pela Universidade e pela Secretaria

Municipal de Saúde / Prefeitura Municipal. Influenciada pelas diretrizes de trabalho do Setor

de Saúde Comunitária da Universidade, voltadas a apoiar a participação comunitária nas

ações desenvolvidas pelos postos de saúde. Contudo era dificultada pela falta de liberdade

política que cerceava a livre manifestação e cerceava a ação das Associações de Moradores e

do movimento sindical.

       Nessa fase, a participação comunitária poderia acontecer através das organizações

populares. Porém, segundo ALMEIDA (1979, p. 92)
                                                                                          11

           ... essas esbarravam na dificuldade de serem, na maior parte dos casos
           associações de natureza exógena, ou seja criadas a partir de iniciativas do poder
           público com fins nitidamente eleitorais e portanto funcionavam pouco como
           agregação estável de pessoal em torno de interesses comuns. Possuíam pequena
           representatividade e quase nenhuma organização interna.


       Em meados de 1980, com o surgimento das AIS, Londrina pôde ampliar seus serviços,

chegando a 1989 com uma rede de 44 unidades. Em pouco mais de 15 anos, as unidades

básicas de saúde passaram de 15 (surgidas em uma única década, a de 70) para mais de 50, ao

final dos anos 90 (CONFERÊNCIA..., 1997).

       O convênio com as AIS proporcionou aos gestores, profissionais da área e usuários

dos diferentes segmentos, a possibilidade de iniciar um processo de participação comunitária

através das CIMS.


           Nos anos 80... em várias cidades, setores dos movimentos sociais urbanos, rurais
           e sindical mobilizavam-se e, inicialmente, apresentavam suas reivindicações
           diretamente a gestores e políticos. A partir da segunda metade da década de 80,
           esses movimentos passaram a canalizar suas demandas para as Comissões
           Interinstitucionais Municipais de Saúde (CIMS), e depois, para os Conselhos
           Municipais de Saúde (CORTÊS, 1998, p. 9).


       Nesse período, meados de 80, a Secretaria Estadual de Saúde foi assumida por

lideranças sanitárias que haviam vivenciado as experiências inovadoras ocorridas em

Londrina na década anterior.

       Para iniciar um trabalho de interação com a população das várias regiões do Estado,

decidiu-se pela realização de Encontros Populares.


           Durante os anos de 1984 e 1985, tiveram lugar em distintas regiões do Estado,
           onze (11) Encontros Populares de Saúde que mobilizaram as entidades
           representativas das diferentes regiões bem como, as instituições governamentais e
           regionais (CORDONI et al., 1990, p. 26).


       Segundo REIS (1999), esses eventos eram precedidos de reuniões municipais nas

quais a população discutia amplamente seus problemas, levantava suas prioridades e elegia os
                                                                                          12

temas para debates nos encontros regionais.

       Em avaliação realizada dessa mobilização estadual, concluiu-se que Houve

modificação da consciência sanitária de vários setores da população. Partindo inicialmente de

uma compreensão de saúde enquanto simples ausência de doença, a uma reflexão coletiva,

levou a uma compreensão ampliada do conceito de saúde, incluindo educação, moradia,

trabalho entre outros. A população passou a tomar conhecimento dos limites do Estado no

atendimento das suas reivindicações, da importância de sua participação, além do surgimento

de novas lideranças (CORDONI et al., 1990).



AS CONFERÊNCIAS DE SAÚDE



       Após a promulgação da Constituição de 1988, o município de Londrina realizou em

1989 sua 1ª Conferência Municipal de Saúde com o tema: “Políticas, diretrizes e linhas de

ação para a implantação do Sistema Unificado de Saúde de Londrina”. A meta naquele

momento era preparar-se para as novas diretrizes apontadas pela Constituição e pelas Leis

Orgânicas da Saúde que tramitavam no Congresso Nacional.

       O programa desenvolvido na 1ª Conferência Municipal de Saúde visava ampliar o

conhecimento de seus participantes sobre as novas diretrizes da saúde a nível nacional e

municipal. Para isso, as palestras e mesas redondas abordaram temas como: Modelos

Assistenciais em Saúde; Princípios do Sistema Unificado de Saúde; Municipalização; Política

de Recursos Humanos e Organização de Distritos Sanitários.

       Segundo registros existentes


           Decisões importantes foram encaminhadas para a plenária final [...] como a
           definição da estratégia para a municipalização e sua administração, o
           equacionamento de recursos materiais, financeiros e humanos para se processar
           a municipalização e a decisão de encaminhar a Câmara de Vereadores as
           deliberações para que estas fossem contempladas na Lei Orgânica do Município
           (CONFERÊNCIA...,1997, p. 25).
                                                                                           13

       Em 1991 realizou-se a 2ª Conferência Municipal de Saúde. Essa conferência foi

decisiva para o processo de municipalização e o fortalecimento da participação social em

saúde, passando este a adquirir os contornos de controle social. Estavam entre suas

deliberações a criação do CMS e do FMS. Em dezembro de 1991 a Lei Municipal nº 4911,

criou o Conselho Municipal e a Lei 4897 instituiu o Fundo Municipal.

       Em 1992, a Lei Municipal nº 5.119 estabeleceu a criação das Comissões Locais de

Saúde, hoje reconhecidas pela maioria da população e referidas nesse estudo como Conselhos

Locais de Saúde.

       Conforme especificado na Lei, aos CLS compete o acompanhamento, avaliação,

controle e indicação de prioridades para as ações de saúde a serem desenvolvidas nas áreas de

abrangência dos postos de saúde. Devem sempre ter como referência as decisões estabelecidas

nas Conferências Municipais de Saúde, além de definir critérios de avaliação e controle do

trabalho desenvolvido pelas UBS (CONFERÊNCIA ..., 1997).

       Compete ainda aos CLS: realizar propostas de ações que auxiliem na implementação

das políticas municipais de saúde, privilegiando a divulgação de todo esse processo à

população; participar da elaboração das diretrizes orçamentárias do município referente a área

da saúde e pronunciar-se acerca das prestações de contas, principalmente nas que interferirem

nas respectivas áreas de abrangência; promover parcerias com outras instituições de caráter

público ou privado objetivando resolver os problemas de saúde daquela comunidade

(CONFERÊNCIA ..., 1997).

       Quanto à sua composição, a legislação estabelece que os conselhos devem ter

formação tripartite, com participação de usuários dos serviços, profissionais de saúde e

administração municipal. Seus membros titulares e suplentes serão indicados pelas respectivas

partes, com um mandato de dois anos e direito a reeleição. Foi também estabelecido que os
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nomes e endereço dos participantes dos CLS deveriam ser afixados em locais visíveis nas

UBS (CONFERÊNCIA ..., 1997).

         Em 1993 foi realizada a 3ª Conferência Municipal de Saúde. O tema central abordado

foi: “Modelo Assistencial”. Essa conferência forneceu subsídios para a ampliação da

democratização do setor, além de estimular a criação dos Conselhos Locais e Regionais de

Saúde.

         Nessa fase, em reunião do CMS, foram aprovados o estatuto dos CLS e suas

respectivas áreas de abrangência. De acordo com suas especificações, os CLS devem observar

as diretrizes do SUS e respeitar as decisões tomadas nos Conselhos Regionais de Saúde

(CRS) e CMS, além de trabalhar em conjunto com ambos. Em relação ao funcionamento e

organização interna dos CLS, estipulou-se que devem ser realizadas, a cada dois anos,

Conferências Locais de Saúde com o objetivo de identificar as diretrizes a serem implantadas

nesse período. Também se preconiza a realização de Assembléias Gerais trimestrais para

avaliação, controle e encaminhamento das questões definidas como prioritárias pela

comunidade.

         Em relação à composição dos conselhos, estabeleceu-se que esse assunto ficaria a

cargo da realidade local e da vontade dos usuários, desde que definido em assembléia. Porém,

recomendou-se a formação de uma diretoria executiva composta por: coordenador executivo,

vice-coordenador executivo, secretário geral executivo, tesoureiro executivo, vice-tesoureiro

executivo, secretário executivo de esporte e lazer, secretário executivo de comunicação e

divulgação, secretário executivo de educação em saúde, vice secretário geral e 3 secretários

executivos, suplentes da diretoria executiva (CONSELHO, [199-]).

         Preconizou-se que os membros poderiam ocupar mais de um cargo, mas que toda a

diretoria estaria no mesmo nível de importância. Esse estatuto detalha ainda as funções de

cada membro, a forma de eleição da diretoria e define que todos os casos omissos serão
                                                                                        15

resolvidos em assembléia pelos usuários.

       Em função de todos          esses avanços a 4ª Conferência Municipal de Saúde,

realizada em 1995, debateu “A situação do Sistema Único de Saúde – SUS, alternativas

e soluções”. As experiências já possibilitavam um levantamento da situação do município e a

proposição de alternativas para a consolidação do sistema local de saúde.

       Com a vivência da participação popular e do controle social através dos CRS e CLS,

com a realização de quatro conferências municipais, planos de saúde atualizados, conselho

municipal   funcionante,   fundo municipal, com serviços de vigilância epidemiológica e

vigilância sanitária municipalizados, entre outros requisitos, Londrina foi o primeiro

município paranaense a chegar a gestão semi-plena.




O PROJETO UNI E OS CONSELHOS REGIONAIS



       Além disso, dentre os avanços ocorridos na década de 90, é importante registrar a

iniciativa da UEL que, em 1991 encaminhou, após ter recebido carta convite da Fundação

Kellogg, uma proposta de parceria envolvendo os cursos de graduação, os serviços municipais

e estaduais e entidades comunitárias.

       A UEL foi uma das vinte e três universidades da América Latina escolhidas para

desenvolver mudanças na formação profissional e na prestação de serviços, contando com a

participação social. Iniciou-se então, o Projeto UNI em Londrina ou PROUNI-LD (TURINI

& BADUY, 1998; BOGADO et al., 1999).

       O projeto UNI propõe uma parceria entre as Instituições de Ensino Superior (IES),

serviços de saúde e comunidade, objetivando a integração e um trabalho conjunto entre eles

(TURINI & BADUY, 1998).
                                                                                           16

       Considerando-se esse ideário, era necessário optar por uma área de atuação. Depois da

análise das diferentes localidades existentes no município, a região sul foi a selecionada por

possuir uma trajetória de conquistas populares, entre elas a criação, em 1991, do CRS da

Região Sul (CONSUL).

       O CONSUL foi o primeiro Conselho Regional a ser formado. Partiu de uma iniciativa

dos movimentos populares da região, principalmente da Pastoral da Saúde e das Associações

de Moradores. A situação muito difícil, a baixa qualidade de vida das pessoas estimulou uma

articulação maior. Esta área tinha um número grande de pessoas que vieram dos sítios,

formando favelas e assentamentos (CARDOSO, 1999).

       Entre os benefícios conquistados com a implantação do PROUNI no que se refere à

organização popular, ressalta-se a integração de todas as entidades ou organizações com

práticas na área da saúde. Também houve melhora da estrutura organizacional do CONSUL,

valorização e capacitação de lideranças, além da realização de contatos com outras

organizações populares no país e exterior.




NOVO MODELO ASSISTENCIAL: O DESAFIO ATUAL



       Em paralelo a essas transformações, a ASMS percebeu                   a necessidade de

construir um modelo assistencial que interferisse na realidade local. Optou então pela

utilização da estratégia da distritalização da saúde.

       Segundo MENDES

            ... a solução estratégica para a reorganização do sistema a nível local tem por
            base o desenvolvimento de sistemas locais de saúde, que em nosso país
            aproximam-se da idéia de Distritos Sanitários. Conceituados como um processo
            social de mudança das práticas sanitárias, opta por uma concepção ampla do
            processo saúde enfermidade adotando o paradigma da promoção da saúde
            (1993, p. 12).
                                                                                            17

       Todo o trabalho é desenvolvido de acordo com a representação social das

necessidades, ou seja, a população participa ativamente e junto com a equipe busca soluções

para os problemas evidenciados.

       Nessa proposta, o enfoque prioritário refere-se às medidas preventivas, entendendo-se

que o objetivo deve ser a manutenção da saúde individual e coletiva em todos os seus

aspectos e, a epidemiologia deve fornecer os insumos necessários para o planejamento e

programação das ações.


           O módulo sanitário deve ser estruturado de forma participativa, com base em
           critérios administrativos e epidemiológicos, constituindo-se de espaço
           geopolítico, social e cultural onde se articulam intersetorialmente atores públicos
           e privados sob a coordenação do setor público, com o propósito de responder as
           demandas e necessidades da população da área, e de fora da área nos casos de
           referência, mediante práticas integralizadoras, universais e resolutivas
           (POLÍTICA...,1996, p. 6).

       Iniciaram-se, então, discussões e intervenções que culminaram na realização das

oficinas de territorialização nas UBS, das estimativas rápidas participativas e das oficinas de

planejamento, coordenadas por um grupo de profissionais da ASMS. Ressalta-se também a

realização de um treinamento de gerentes de UBS, ocorrido com o apoio dos docentes do

departamento materno infantil e saúde comunitária da UEL. O GERUS (Gerente de UBS), a

nível de especialização, era destinado a técnicos de nível superior vinculados às UBS. Estas

estratégias pretendiam aproximar os profissionais da saúde da população bem como inteirá-

los na política de saúde vigente (GONINI et al., 1997).

       Em 1997 ocorreu a 5ª CMS, que tinha como principal proposta a implantação no

município de um conceito ampliado de saúde, tendo como diretriz básica a definição de

caminhos que levassem Londrina a ser uma cidade saudável, objetivo que não foi levado

adiante. Em 1998, Londrina assumiu a gestão plena do Sistema Municipal de acordo com as

determinações da NOB 96.

       A ASMS conta atualmente com 51 UBS, sendo 38 na zona urbana e 13 na zona rural.
                                                                                        18

OS CONSELHOS REGIONAIS DE SAÚDE



       Respeitando portanto, o princípio da participação popular e do controle social,

Londrina    possui um Conselho Municipal de Saúde e cinco             CRS         CONSUL,

CONSNORTE, CONSOESTE, CONLESTE e CONCENTRO , distribuídos nas regiões:

sul, norte, oeste, leste e centro, criados em diferentes momentos, e que se encontram em

diferentes estágios de organização.

       Antes mesmo da criação do Conselho Municipal em 1991, ocorreu a 1ª Conferência

Regional de Saúde onde se deu a criação do CONSUL. Atualmente esse conselho possui sede

e estrutura própria de funcionamento e, segundo CARDOSO (1999), vem aglutinando e

apoiando de forma crescente todos os segmentos de participação popular que vêm ocorrendo

na região, incluindo-se os Conselhos Locais.

       O CONSNORTE foi criado em 1992 e segundo seu presidente ... vem buscando

subsídios para a melhoria dos bairros, vem fazendo um trabalho conjunto com o Hospital da

Zona Norte e atuando na formação política dos membros dos segmentos de saúde da região

(PAULISTA, 1999). Em 1993 foi formado oficialmente, criando e aprovando seu próprio

estatuto.

       O CONLESTE realizou sua 1ª Conferência Regional de Saúde em 1996, data da sua

formação. Atualmente já realizou a 2ª Conferência com eleição da nova diretoria.

       O CONSOESTE, criado em 1996, também encontra-se em sua segunda diretoria e

possui um trabalho considerado atuante pelos seus membros, participando ativamente das

atividades realizadas pelos conselhos locais, além de buscar soluções conjuntas para os

problemas da região (BASSI,1999).

       O CONCENTRO, o mais recente de todos os Conselhos Regionais, realizou após

várias reuniões preparatórias, sua 1ª Conferência Regional em meados de 1998. A partir de
                                                                                           19

então sua prioridade de trabalho vem sendo a formação e estruturação dos CLS (BATISTA,

1999).

         Além desses canais de participação popular e controle social, Londrina conta com

CLS, recomendados pelas últimas Conferências Nacionais de Saúde, contemplados em Lei

Municipal e considerados, por vários autores, como uma importante estratégia para a

consolidação de um modelo assistencial calcado na efetiva descentralização (SILVA,1999).




CONSIDERAÇÕES FINAIS



         Nesses anos de construção do Sistema Único de Saúde (SUS) tornou-se evidente a

importância do município na sua estruturação e manutenção, assim como a participação ativa

e contínua da sociedade nas políticas de saúde a serem desenvolvidas.

         Decorridos 65 anos desde a sua fundação, Londrina sofreu mudanças significativas na

área da saúde. Este estudo demonstra que a população sempre participou de toda a trajetória

histórica do município e este pode ter sido um fator facilitador de seu desenvolvimento.

         Vale ressaltar o ano de 1991, período de criação do Conselho Municipal de Saúde

(CMS) e do Fundo Municipal de Saúde (FMS), que em conjunto com o cumprimento de

outras exigências legais, levou Londrina a ser o primeiro município paranaense a assumir a

gestão semi-plena da saúde e a encontrar-se atualmente na gestão plena do sistema.

         Outro avanço que merece destaque, foi a promulgação em 1992, da Lei Municipal

nº 5119. Em concordância com as deliberações da 8ª, 9ª e 10ª Conferência Nacional de Saúde

(CNS), esse dispositivo legal criou as comissões locais de saúde.

         Londrina conta hoje com CMS, CRS e os Conselhos Locais de Saúde.

         Porém, apesar deste cenário satisfatório, alguns pontos precisam ser levantados com o

objetivo de elucidar este contexto e contribuir para que a Lei nº 8142 seja cumprida
                                                                                           20

efetivamente.

         Infelizmente, é possível observar que a dinâmica do processo de participação da

população bem como o controle social, ainda variam de acordo com o posicionamento do

gestor. Se o poder decisório permite e estimula essa prática ela avança, porém se o governante

possui uma característica centralizadora, ela retrocede e se molda as novas circunstâncias

impostas. Essa postura pode ser observada tanto nos usuários como nos recursos humanos

(RHS) que atuam na área.

         Outro fator que merece relevância é o fato de boa parte das        deliberações das

conferências municipais não terem sido cumpridas até o momento. Um breve levantamento

nos registros destas conferências confirmam esta afirmação.

         Em relação aos conselhos locais e regionais, há necessidade de ampliação no número

destas entidades e o fortalecimento das existentes. A prática diária e alguns         estudos

desenvolvidos tem demonstrado que estes conselhos não possuem infra-estrutura e, apesar

dos reconhecidos avanços, seus conselheiros não têm muita clareza dos objetivos e funções a

serem desempenhadas. Realizam ações geralmente pontuais, sem conhecimento do perfil

epidemiológico da sua área e, na maioria das vezes, sem maiores preocupações com a

inversão do modelo assistencial.

         A falta de participação da população nos conselhos tem sido uma constante em

reuniões e conferências locais e regionais. É preciso rever esse contexto e refletir sobre o

porquê      desta ausência. Será que a comunidade não quer participar? Será apatia,

desconsideração ou ignorância popular? Ou será uma forma velada de protesto? Estudos

posteriores poderiam se ater a este tema.

         Quanto aos RHS e sua participação nos conselhos, é importante acrescentar que esse

envolvimento se dá, muitas vezes, de forma puramente burocrática geralmente por imposição

das chefias e sem maior compromisso ou responsabilidade social. Porém, alguns
                                                                                            21

trabalhadores demonstram uma profunda inserção na dinâmica social local e é possível

observar que, em consequência, muitos deles vêm sendo remanejados para outros locais ou

serviços de saúde.

        A falta de participação dos gestores nos conselhos locais e regionais, bem como a

ausência do secretário municipal de saúde nas reuniões do Conselho Municipal,          permite

inferir que a atual administração municipal não tem um perfil de comprometimento com o

desenvolvimento comunitário. Demonstra ser centralizadora e, a exemplo do que

historicamente sempre aconteceu no país, permite a participação popular naquilo que não

modifica estruturalmente o cenário. Ou seja, a população até interfere, porém naquilo que é

permitido pelo poder público. Essa postura precisa ser revista, considerando-se que é contrária

a preconizada pelo SUS e seus princípios.

       Outro fator a ser abordado é que as ações realizadas pelos serviços de saúde são

geralmente impostas, definidas      sem a anuência dos principais envolvidos, de forma

fragmentada e desvinculada da realidade.

       Londrina possui 3 Instituições de Ensino Superior (IES) que contribuem

consideravelmente para o envolvimento e capacitação da comunidade em geral, porém, o que

se pode notar é que, apesar de um discurso progressista, na prática essas instituições parecem

permanecer arraigadas a velhos paradigmas. As prioridades e o conhecimento a ser dividido

ainda continuam sendo estabelecidos pelos profissionais das IES, sem levar em consideração

as razões e interesses da população. Não se tem partido do cotidiano das pessoas como

forma de identificação das reais necessidades.

       Todo este contexto nos leva a refletir que ainda estamos distantes de uma efetiva

participação social nos processos decisórios e de um controle social nos moldes preconizados

pela Lei nº 8142/90. É necessário reconhecer que existem inúmeras lacunas nesse processo até

que a população compreenda e possa desempenhar suas real função de co gestora do sistema
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de saúde, até que seja respeitada pelos RHS, pelo poder público e pelas IES, podendo

contribuir de maneira sistematizada na inversão do modelo assistencial vigente.

       Espera-se que este estudo possa servir de ponto de partida para momentos de reflexão

e de discussão, além de estímulo para posteriores investigações, reconhecendo-se que um

processo de mudança é sempre longo e necessita de sucessivas aproximações para se

concretizar.



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   municipalização plena da saúde. São Paulo : Hucitec, 1996. (Saúde em Debate, 101).

TURINI, Barbara.; BADUY, Rossana S. Desenvolvimento comunitário : reflexões sobre o
  papel do Prouni. Londrina, 1998. (no prelo).




ENDEREÇO   DA AUTORA:       Maria Lucia da Silva Lopes
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