CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA by 17qxSuhn

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									                     CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA
                     DEPARTAMENTO EVALUACION Y SISTEMAS




               COMPLEMENTO No. 1 DEL MANUAL SOBRE NORMAS

                   TECNICAS DE CONTROL INTERNO PARA LA

               CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA Y LAS

             ENTIDADES Y ORGANOS SUJETOS A SU FISCALIZACION

                  RELATIVAS AL CONTROL DE OBRAS PUBLICAS


                         La Gaceta No. 4 del 7 de enero de 1986.




DEROGADO con resolución R-CO-9-2009 (La Gaceta Nº 26 del 6 de febrero de 2009); no
obstante, según transitorio I, mantiene su vigencia por un máximo de un año, plazo dado
 para la implementación de las normas que se emiten con dicha resolución (artículo 6).




                                       COSTA RICA




                                  Primera Impresión

                                  San José, Costa Rica
                             PRESENTACION


     Cada día que pasa me convenzo más de la trascendencia del control interno en
el uso sano de los fondos públicos y en general del patrimonio nacional. Los grandes
escándalos relativos a desviaciones o corruptelas en la hacienda pública tienen que
ver, en mayor o menor grado, con las deficiencias del control interno. Los inmorales
se aprovechan de ellas para hacer de las suyas. Y cuando no se trata de hechos
propiamente delictuosos, se puede decir también que se despilfarran los recursos
ante la inexistencia de sistemas que obliguen a canalizar los recursos a cubrir
auténticas necesidades, al menor costo posible.

     Por eso hemos venido poniendo especial atención al control interno; a un
control que no se limite al cumplimiento de formalidades incongruentes entre sí o que
no encuentran justificación en la necesidad de procurar un aprovechamiento óptimo
de recursos.

    En el año 1982 emitimos, para todo el sector público, un Manual sobre Normas
Técnicas de Control Interno por cuya vigencia hemos estado atentos.

     Ahora nos hemos ocupado del control específico de obras públicas. La inversión
que hace el Estado y su complejísima y vasta organización, en este campo, es
elevadísima, de ahí que se ha considerado conveniente emitir un conjunto
sistematizado de lineamientos dirigidos al objetivo esencial de lograr eficiencia,
economía y eficacia.

     La preocupación por el tema ha sido objeto de tratamiento internacional;
precisamente, en la llamada Declaración de Lima sobre Líneas Básicas de la
Fiscalización, emitida en el IX Congreso de Entidades Fiscalizadoras Superiores
celebrado en 1977, en la capital del Perú, se dijo;

    “Los recursos considerables que el Estado emplea para contratos públicos y
    obras públicas justifican un control especialmente escrupuloso de los recursos
    empleados.”

     Constituye, el presente, un complemento al Manual y cuya observancia
esperamos contribuya al objetivo tantas veces mencionado de lograr un uso cada vez
más racional de cuantiosos recursos públicos.

    San José, noviembre de 1985

                      Rafael Angel Chinchilla
               CONTRALOR GENERAL DE LA REPUBLICA
                                      CIRCULAR




         A TODAS LAS ENTIDADES Y ORGANOS SUJETOS A LA
   FISCALIZACION DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA


     La Contraloría General de la República en uso de las facultades que le confieren
los artículos 4º inciso m), 6º, inciso h) y 8º, inciso c) de su Ley Orgánica, resuelve emitir
las siguientes normas de control interno relativas al control de Obras Públicas, como
complemento No. 1 al “Manual sobre Normas Técnicas de Control Interno para la
Contraloría General de la República y las entidades y órganos sujetos a su
fiscalización”, vigente desde el 1º de setiembre de 1982.

              Rige a partir de su publicación.




                         Rafael Angel Chinchilla Fallas
                   CONTRALOR GENERAL DE LA REPUBLICA
       COMPLEMENTO No. 1 DEL MANUAL SOBRE NORMAS TECNICAS
      DE CONTROL INTERNO PARA LA CONTRALORIA GENERAL DE LA
          REPUBLICA Y LAS ENTIDADES Y ORGANOS SUJETOS A SU
       FISCALIZACION RELATIVAS AL CONTROL DE OBRAS PUBLICAS


INTRODUCCION

     El establecimiento de un conjunto de normas mínimas para el control de los proyectos de
obras públicas que se ejecutan en el Sector Público y las empresas públicas constituidas como
sociedades mercantiles, constituye una parte importante del sistema de control integral y
moderno de fiscalización de los recursos estatales. En vista de que sobre esta materia no
existe una normativa de carácter general que regule ese aspecto, se ha considerado oportuno
dictar las siguientes normas técnicas de control interno para las obras públicas cuya ejecución
estén a cargo de esas entidades u órganos, las cuales se adicionan como complemento al
“Manual sobre Normas Técnicas de Control Interno para la Contraloría General de la
República y las entidades y Órganos sujetos a su fiscalización”, vigente desde el 1º de
setiembre de 1982.

    Este conjunto de normas mínimas se ha preparado con base en algunas dictadas por
países miembros del Instituto Latinoamericano de Ciencias Fiscalizadoras (ILACIF), en
normas recomendadas por dicho Instituto, en disposiciones legales del Colegio Federado de
Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica y en la experiencia acumulada en la Contraloría
General, como resultado de sus funciones de fiscalización.

                             ENUNCIADO DE LAS NORMAS

400        NORMAS SOBRE LA EJECUCION DE LOS PROYECTOS DE OBRAS
           PUBLICAS

401        Proyecto de obra pública.

           Se entenderá por proyecto de obra pública, el plan que se orienta a la ejecución de
           construcciones nuevas o al mejoramiento, adición, rehabilitación y reconstrucción
           de las ya existentes.

402        Identificación de los proyectos.

           Todo proyecto de obra pública deberá ser explícitamente identificado, indicando,
           asimismo, su nombre, su o sus objetivos y metas y la fecha de terminación.

403        Director del proyecto.

           Se entenderá como director del proyecto, el profesional nombrado por la entidad
           u órgano ejecutor que tendrá la responsabilidad de planear, organizar, dirigir y
           controlar el proyecto de la obra pública o parte de ella, y actuará dentro de la
           esfera de obligaciones o límites de responsabilidad y autoridad que se le asigne.

404        Normas personales del director del proyecto.
404.01      El director del proyecto o de una determinada etapa, deberá poseer
         entrenamiento profesional y la experiencia o la especialidad adecuada al tipo de
         obra pública que se ejecutará.

404.02       El director del proyecto o de una determinada etapa, para garantizar su criterio
         objetivo y técnico en los asuntos relacionados con la obra a su cargo, deberá
         actuar con absoluta independencia profesional en el desempeño de sus labores y
         solicitará por escrito las órdenes provenientes de los jerarcas que presuntamente
         lesionen ese criterio.

405      Planeamiento y programación.

         Se deberá planear y utilizar técnicas de programación en las diferentes etapas de
         la obra.

406      Control y responsabilidad en la ejecución.

406.01       En todo proyecto se deberá ejercer un control periódico sobre el avance físico,
         el costo financiero y los insumos utilizados en la obra en ejecución o en cualquier
         parte de ella, de acuerdo con los criterios y metas establecidos en el planeamiento
         y la programación.

406.02      Se deberá fijar por escrito la responsabilidad en que se incurrirá por las
         desviaciones detectadas al evaluarse el cumplimiento de la norma anterior;
         asimismo, se señalarán las acciones correctivas y las sanciones que procedan.

407      Seguridad

         En la ejecución de proyectos de obras públicas se deberá cumplir con las
         disposiciones legales vigentes relativas a la integridad y seguridad de los recursos
         financieros, materiales y humanos asignados.

408      Sistema de información.

         Para todo proyecto de obra pública se deberá establecer un sistema de
         información financiero, administrativo y técnico, que sea confiable, oportuno,
         relevante y competente. La información generada deberá archivarse para su uso
         posterior.

409      Contabilidad de Costos.

         Se establecerá y mantendrá al día un sistema de contabilidad de costos para
         registrar, conforme a la mejor técnica los costos reales y predeterminados.

410      Supervisión

         Se inspeccionará y supervisará apropiadamente toda obra con los recursos
         humanos, materiales y financieros que se deberán destinar para tal efecto.

411      Etapas de los proyectos.
            En cada proyecto de obra se considerarán las etapas o fases de: prefactibilidad,
            factibilidad y evaluación, financiación, diseño, contratación, construcción y
            mantenimiento, cuando la magnitud, naturaleza y complejidad de las mismas, así
            lo ameritan.

411.01      Prefactibilidad

               Todo proyecto deberá iniciarse con un estudio que comprenda los aspectos
            más sobresalientes de carácter legal, técnico, económico, social y financiero,
            formulado con base en las ideas generales planteadas para alcanzar los objetivos
            establecidos en el mismo.

411.02      Factibilidad y evaluación.

               Todo proyecto deberá contener los resultados del análisis y la evaluación de
            todos sus aspectos relevantes que permitan obtener elementos de juicio
            consistentes, para respaldar la decisión definitiva de ejecutarlo o abandonarlo.

411.03      Financiación

                Se deberá consignar en forma pormenorizada todos los aspectos financieros
            que involucra el proyecto de obra, con definición de fuentes de financiamiento
            interno y externo, si es del caso, estableciéndose en documentos, así mismo, la
            disponibilidad presupuestaria o la seguridad del flujo de los fondos necesarios.

411.04      Diseño

               Se deberá proporcionar una representación y descripción gráfica del proyecto
            de obra pública o de la parte de ella que se va a ejecutar.

411.05      Contratación

               La ejecución de la obra o parte de ella deberá realizarse por contrato o por
            administración, o combinación de ambas modalidades. En todos los casos, según
            la materia que regule, se deberá actuar conforme la Ley de la Administración
            Financiera, el Reglamento de la Contratación Administrativa y otras
            disposiciones legales conexas. Se exceptúa de estas regulaciones a las empresas
            públicas organizadas como sociedades, que deberán regirse por las disposiciones
            legales internas, dictadas sobre el particular.

411.06      Construcción

411.06.01      La ejecución de toda obra pública o parte de ella, deberá realizarse de acuerdo
            con las disposiciones legales y técnicas que dicte la Contraloría General,
            conforme a su competencia, las del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos
            de Costa Rica, que sean aplicables y, otras disposiciones legales conexas.

411.06.02      Se llevará un Cuaderno de Bitácora de Obra, conforme con las disposiciones
            que emita la Contraloría General, de acuerdo con su competencia, las del Colegio
             Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica, que le sean aplicables y
             otras conexas.

411.06.03        Toda modificación para aumentar, disminuir o modificar las cantidades y el
             precio adjudicado de las obras objeto de contrato, deberá justificarse mediante
             criterios o dictámenes profesionales escritos que sustenten ampliamente la
             procedencia de dicha modificación y cumplir las disposiciones legales vigentes
             sobre la materia.

411 .06.04      La adquisición de los derechos de vía y de otra naturaleza deberán realizarse
             con anticipación al comienzo de la obra o de la parte que se ejecutará.

411.06.05       Para la recepción de obras públicas o parte de ellas deberá procederse
             conforme lo dispone la Ley de la Administración Financiera, el Reglamento de la
             Contratación Administrativa y otras disposiciones conexas.

                Asimismo, deberán elaborarse, si procede, nuevos planos que reflejen la obra
             concluida.

411.07       Mantenimiento

                Deberá establecerse un programa adecuado y su costo financiero para la
             conservación y mantenimiento de las obras públicas construidas.
  COMENTARIOS A LAS NORMAS TECNICAS DE

CONTROL INTERNO RELATIVAS A OBRAS PUBLICAS
                  COMENTARIOS A LAS NORMAS TECNICAS

401      Proyecto de Obra Pública.

         Esta norma define lo que es un “Proyecto” de obra pública con el propósito de
         señalar el alcance que al término debe dársele en las entidades y órganos públicos
         del Estado. La obra, sus mejoras, adiciones, rehabilitaciones o reconstrucciones
         de las ya existentes son el sujeto u objetivo del control de las inversiones
         públicas. Estas últimas tienen tanta importancia como las construcciones nuevas,
         al tener un efecto de aumento en el valor económico y social de la obra pública
         existente, que se traduce en el incremento de su capacidad de servicio, de su
         eficiencia y su vida útil o en una reducción de sus costos de operación.

402      Identificación de los Proyectos.

         Es importante, para efectos de control, planeación y programación, que los
         proyectos de obra pública se identifiquen claramente, señalando en ellos sus
         objetivos, metas, fechas de inicio y terminación y cualquier otro aspecto
         indispensable para su individualización. Con ello, se canalizan en mejor forma el
         uso de los recursos disponibles.

403      Director del Proyecto.

         El designar a un responsable de administrar y controlar todas las etapas del
         proyecto se apoya en uno de los principios del control interno universalmente
         aceptados, el cual establece que una organización es eficiente si existe dentro de
         ella la debida asignación de responsabilidad y autoridad, es decir, si existe un
         buen sistema de control interno. Con la designación de un Director del Proyecto
         se personaliza la responsabilidad de la Administración y consecución de la obra
         pública. Ello permite también establecer su grado de autoridad y sus obligaciones.

404      Normas personales del director del proyecto.

404.01      El entrenamiento profesional y la experiencia o especialidad adecuada que
         debe poseer un director del proyecto son condiciones muy importantes que debe
         tener el Director del Proyecto, ya que la calidad de la obra pública en ejecución
         depende del grado y la honestidad profesional, capacidad, desarrollo y
         experiencia de ese Director y de las personas que están a cargo de ella.

404.02       La independencia profesional es la actitud que refleja el Director del Proyecto
         en su trabajo, al tomar decisiones técnicas sin anteponer a ellos factores e
         intereses externos o internos, que limiten el cumplimiento de los objetivos
         establecidos.

            La norma faculta también para objetar las órdenes del superior, cuando se
         presume que ellas lesionan su criterio objetivo y técnico o produzcan
         desviaciones en el cumplimiento de las metas programadas.

405      Planeamiento y programación.
         La obra pública o parte de ella se materializa en forma eficiente si en la
         construcción de sus diferentes etapas se planean y programan todas sus acciones
         generalmente, para lograr esto se usan algunas de las técnicas de planeamiento y
         programación.

         Estas técnicas consisten, entre otras cosas, en desglosar el trabajo por realizar en
         actividades, en insumos, en períodos de duración y en los responsables de cada
         una de esas actividades.

405      Control y responsabilidad en la ejecución

406.01      La administración activa o el director del proyecto deben establecer los
         medios apropiados para verificar y evaluar en forma periódica, cada uno en su
         nivel jerárquico, las diferentes etapas de la obra en ejecución. Deben considerar,
         para cumplir con ese objetivo, los siguientes aspectos:

         a. Fijación de criterios para la evaluación del objetivo o la meta que se establece
            en la planeación del proyecto.

         b. Generación periódica, oportuna y confiable de información contable,
            financiera, administrativa y técnica.

         c. Evaluación de lo ejecutado, que consiste en comparar los hechos
            determinados, con los criterios establecidos en relación con el objetivo o meta
            planeada.

406.02      Es muy importante que identificadas las desviaciones se proceda a analizar las
         causas que las motivaron y sus efectos, y con base en ellos, se establezca por
         escrito las responsabilidades y las sanciones correspondientes o se corrijan los
         criterios establecidos en el planeamiento y la programación, cuando se amerite.

407      Seguridad

         Para conservar y mantener los recursos financieros, materiales y humanos en
         condiciones de eficiencia y eficacia es necesario cumplir con todas las
         disposiciones legales vigentes relacionadas con su integridad y seguridad; de
         manera que es importante para lograr ese objetivo, la adquisición de seguros, el
         uso de instalaciones adecuadas, la prevención de accidentes, las acciones para
         proporcionar condiciones ambientales óptimas, etc.

408      Sistema de información.

         Para una eficiente toma de decisiones en la ejecución de los proyectos de obras
         públicas es indispensable contar con un sistema de información financiero,
         administrativo y técnico, que sea confiable, oportuno, relevante y competente. Es
         confiable cuando se tiene la seguridad de que son ciertos; oportuno, cuando la
         decisión administrativa se puede tomar a tiempo para corregir las desviaciones
         con respecto a lo planeado; relevante, cuando la información es significativa,
         sintética y clara para el nivel jerárquico respectivo y, competente, cuando los
         datos pertenecen o incumben propiamente a la obra que se ejecuta. Dentro de ese
         sistema es importante e indispensable contar con un archivo, que asegure la
         perfecta conservación de los documentos financieros, administrativos y técnicos
         como fuente de información contable, estadística e histórica, que facilite
         posteriormente el control o la toma de decisiones.

409      Contabilidad de Costos.

         En toda obra que se construya debe establecerse un sistema de contabilidad de
         costos para que recopile, distribuya y anote los costos incurridos en las diferentes
         etapas que la conforman, a efecto que la administración tenga informes
         oportunos, relevantes y confiables, como elementos para efectuar el control y para
         la toma de decisiones. Ese sistema permite desglosar el proyecto en sus diferentes
         costos y en una serie de etapas pre-definidas, lo cual induce entre otras cosas, a
         dirigir la atención hacia los sectores que muestran desviaciones con respecto a lo
         planeado y de este modo facilitar a la administración o al responsable del
         proyecto, las acciones pertinentes.

410      Supervisión

         Las labores de seguimiento y de control de una obra pública o parte de ella, son
         un costo necesario en que se incurre, para garantizar el uso eficiente de los
         recursos asignados y para lograr que su ejecución sea oportuna y conforme a lo
         planeado.

         La administración y el responsable del proyecto deben cumplir en forma
         constante con esta norma.

411      Etapas de los proyectos.

         La división de un proyecto de obra pública o parte de ella en etapas o fases,
         permite a la administración o al director del proyecto tener criterios para ejercer el
         control de los costos y del avance de la obra que se ejecuta. Asimismo, permite
         hacer las evaluaciones del caso para la toma de las decisiones apropiadas. Los
         proyectos de menor magnitud y complejidad podrán sujetarse a un menor número
         de etapas.

411.01   Prefactibilidad.

            Con esta etapa se inicia todo proyecto de obra. Comprende un estudio
         preliminar realizado con base en ideas generales y relevantes planteadas de
         manera adecuada para alcanzar los objetivos del proyecto. Esta etapa cubre lo
         siguiente:

         - Recopilación de la información existente sobre el proyecto.

         -   Análisis de los aspectos más relevantes de carácter legal, técnico, económico,
             social y financiero.

         - Establecimiento de opciones para alcanzar el objetivo.
         - Conclusiones sobre aspectos fundamentales.

         - Estudios preliminares del costo-beneficio de las opciones.

         - Establecimiento preliminar de los plazos por etapas del proyecto.

         - Disponibilidades financieras, incluyendo las de la etapa siguiente.

411.02   Factibilidad y evaluación.

            En esta etapa el estudio del proyecto debe conducir a obtener plenos
         elementos de juicio para que los responsables del proyecto puedan tomar las
         decisiones que conduzcan a su ejecución o abandono. Comprende lo siguiente:

         —   Estudio de los aspectos económicos-sociales del proyecto dentro de su medio.

         —   Estudio de los aspectos de ingeniería con esquemas preliminares.

         —   Estudio de los aspectos financieros para la ejecución.

         —   Planteamiento de los costos de las opciones que ofrezca el proyecto.

         —   Estudio de los plazos tentativos por etapas, inclusive la de construcción.

         —   Evaluación de la rentabilidad y del costo-beneficio de las diferentes opciones.

         —   Recomendación razonada de una opción, comparada con las otras, o la
             recomendación de abandonar el proyecto.

411.03   Financiación

            Esta etapa es de las más importantes, pues la ausencia de recursos financieros
         imposibilita la ejecución de la obra. Los documentos sobre financiación deben
         informar sobre las fuentes de obtención de recursos, presupuestos globales o en
         detalle de ingresos y egresos calculados con base en costos actualizados,
         disponibilidad presupuestaria, si es del caso, o compromisos sobre el flujo de
         fondos y el origen de estos conforme con las etapas, actividades y períodos de
         ejecución de la obra, etc.

411.04   Diseño

            En esta etapa se establecerá en forma detallada el plano definitivo del proyecto
         de obra pública que permita realizar su construcción. Es conveniente que esta fase
         cubra, entre otras, lo siguiente:

         —   Planos de construcción

         —   Cálculos de las estructuras

         —   Especificaciones de la construcción
           —   Programas de trabajo e inspección

           —   Plazos de construcción

           —   Presupuestos de costos por rubros y global

           —   Memoria descriptiva.

411.05     Contratación

               Por lo general las obras públicas o parte de ellas se construyen por contrato o
           por administración, según decidan o no emplear recursos propios. De acuerdo con
           la modalidad que se escoja, cualquier acción que se realice deberá apegarse a lo
           dispuesto por la Ley de la Administración Financiera, el Reglamento de la
           Contratación Administrativa y otras disposiciones legales vigentes conexas. Se
           exceptúan de estas disposiciones a aquellas instituciones públicas que por ley
           especial tienen regímenes de contratación propios, tales como las empresas
           públicas organizadas como sociedades mercantiles, en las que sus reglamentos
           internos y prácticas administrativas regularán ese aspecto.

411.06     Construcción

              Las normas emitidas para esta etapa de “construcción”, incluyen principios
           mínimos de control interno que deben regir las acciones que se llevan a cabo al
           ejecutar una obra o parte de ella. Esas normas constituyen los criterios que le
           permiten a la administración analizar y evaluar los diferentes aspectos de las
           etapas mencionadas y asimismo, facilitar el control posterior que se practique.

              Por otro lado, esas normas supeditan la acción de la administración respecto
           de la materia en referencia a disposiciones legales y técnicas dictadas por la
           Contraloría General conforme a su competencia, a las del Colegio Federado de
           Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica, al cumplimiento de la Ley de la
           Administración Financiera, del Reglamento de la Contratación Administrativa y
           de otras disposiciones legales conexas, salvo los casos en que medien otras
           reguladas por regímenes especiales (empresas públicas del Estado organizadas
           como sociedades).

411.07     Mantenimiento

               Para garantizar el funcionamiento, la eficiencia y el buen estado de las obras
           públicas, las entidades y órganos públicos deben establecer programas de
           conservación y mantenimiento para las obras públicas que han construido. De
           esta manera, se tendrán activos capaces de cumplir sus objetivos en forma
           satisfactoria y por un período de vida útil óptimo.



La Gaceta No. 4 del 7 de enero de 1986

								
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