ProblematikA
penegakan hukum
Kajian Reformasi
Lembaga Penegak Hukum
KOMISI HUKUM NASIONAL
Bertekad untuk Turut Mendorong
Reformasi Hukum di Indonesia
PROBLEMATIKA PENEGAKAN HUKUM
Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
Perpustakaan Nasional RI: Katalog Dalam Terbitan (KTD)
Jakarta: Komisi Hukum Nasional RI
Cetakan Pertama: Jilid 1, Desember 2003, Jilid 2, Desember 2008
Cetakan Kedua: Desember 2010
Jl. Diponegoro 64
Jakarta Pusat 10310
Website: Http//www.komisihukum.go.id
ISBN 978-979-3452-27-2
Mohammad Saihu Mujahid A Latief
Tim Penerbitan: Peneliti KHN Tahun 2010:
Agus Surono T. Rifqy Thantawi
Farakh M. Jodi Santoso
Hardian Aprianto
Ikhwan Fahroji
Totok Suryawan W.
Diani Indah Rahmitasari
Yuniarti Widyaningsih
Hak cipta dilindungi undang-undang
Diterbitkan oleh Komisi Hukum Nasional RI
Pengutipan, pengalihbahasaan dan penggandaan (copy)
Isi buku ini demi pembaruan hukum diperkenankan
dengan menyebutkan sumbernya.
* tidak untuk dijual *
PRAKATA
Buku ”Problematika Penegakan Hukum” berisi kumpulan tulisan banyak
pakar pada Program Kajian KHN Tahun Anggaran 2010. Tema: ”Evaluasi
Terhadap Reformasi Lembaga Penegak Hukum” dengan empat sub topik
pembahasan, yaitu:
1) Kajian Evaluasi Terhadap Pelaksanaan Reformasi pada Institusi
Kepolisian
2) Kajian Evaluasi Terhadap Pelaksanaan Reformasi pada Kejaksaan
3) Kajian Evaluasi Terhadap Pelaksanaan Reformasi pada Kekuasaan
Kehakiman
4) Kajian Evaluasi Terhadap Pelaksanaan Reformasi pada Organisasi
Advokat.
Kumpulan tulisan buku ini terutama didapatkan dari makalah atau
bahan presentasi pakar (narasumber/peserta) yang disampaikan pada
kegiatan Seminar Pengkajian Hukum Nasional (SPHN 2010), Lokakarya
Kajian Penelitian, dan Program Diseminasi Rekomendasi KHN Tahun 2010.
Penerbitan buku ini merupakan rangkaian tujuan KHN untuk
mengumpulkan dan menjaring aspirasi masyarakat tentang berbagai isu
yang berkaitan dengan upaya menjawab tantangan reformasi di bidang
hukum, khususnya pada lembaga penegak hukum, sebagai sarana untuk
menyelaraskan dinamika hukum yang berkembang di masyarakat. Juga
sebagai sarana untuk melakukan analisis terhadap kegiatan reformasi yang
telah dilakukan oleh pemerintah dan masyarakat (government and non
government organizations and persons), dan sebagai evaluasi pelaksanaan
pembangunan hukum yang direncanakan Pemerintah.
KHN berharap pembukuan tulisan para ahli tentang topik-topik di
atas dapat menjadi bagian penting dalam rangka mendorong pelaksanaan
reformasi pada lembaga penegak hukum. Lebih dari itu, gagasan yang
dituangkan para penulis dalam rangka menjawab dan memberikan solusi
pandangan terhadap probelematikan penegakan hukum di Indonesia, dapat
menjadi harapan publik bahwa tidak ada kata terlambat untuk terus berbenah
diri demi masa depan bangsa dan negara.
Jakarta, Desember 2010
Komisi Hukum Nasional
Republik Indonesia
KATA PENGANTAR
Merujuk pada berakhirnya kekuasaan Presiden Soeharto di tahun 1998,
maka sejak saat itu reformasi mulai dikumandangkan dan bergaung tidak
hanya di lingkup nasional namun juga internasional. Pengaruh lanjutan dari
pengumandangan reformasi di tahun 1998 ialah desakan masyarakat untuk
melakukan perubahan terhadap UUD 1945 yang menjadi salah satu persoalan
mendasar bangsa Indonesia. Desakan tersebut telah direspon oleh MPR
dan hingga saat ini telah menghasilkan empat kali amandemen UUD 1945.
Hal tersebut menandai adanya perubahan yang fundamental dalam sistem
ketatanegaraan di Indonesia.
Lembaga penegak hukum pun tidak luput dari perubahan-perubahan
akibat amandemen UUD 1945. Perubahan tersebut dapat dimaknai sebagai
upaya bangsa Indonesia untuk memperbaiki dan sekaligus menyempurnakan
sistem dan mekanisme penegakan hukum yang hingga saat itu tidak
mengakomodasi tuntutan kebutuhan negara hukum yang menjunjung tinggi
hak asasi manusia. Meskipun tidak dapat dipungkiri, bahwa hasil amandemen
UUD 1945 bukanlah produk hukum yang sempurna, namun amandemen
tersebut telah memperkecil permasalahan konstitusional yang ada pada
saat itu yang telah mengemuka sejak lama. Kemudian, cukup banyak respon
positif dalam bentuk program-program reformasi pada lembaga-lembaga
penegak hukum baik lembaga penegak hukum dalam lingkup negara yang
mengaturnya (Kehakiman, Kejaksaan dan Kepolisian) maupun masyarakat
yang mengaturnya (organisasi Advokat).
Memasuki 12 tahun (dua belas tahun lebih) reformasi hukum,
tentunya perlu ditelusuri perkembangan (progress report) agenda reformasi
yang dahulu dikumandangkan dan berlanjut tentang bagaimana hasil pada
program-program reformasi hukum yang diluncurkan kemudian. Dengan
digulirkannya reformasi hukum sejak 12 (dua belas) tahun silam, berbagai
kalangan baik instansi pemerintah, perguruan tinggi maupun kelompok
masyarakat telah aktif melakukan berbagai kegiatan berupa studi atau
kajian, penelitian dan pencarian data untuk menjawab berbagai tantangan
yang timbul dalam reformasi hukum. Semestinya hasil-hasil kajian tersebut
dapat menjadi referensi dan memperkaya upaya pembangunan hukum. Pada
program anggaran tahun 2010, KHN melakukan kajian khusus mengenai
evaluasi terhadap reformasi lembaga penegak hukum, yaitu:
1. “Kajian Evaluasi terhadap Pelaksanaan Reformasi Kekuasaan
Kehakiman”.
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia vi
2. “Kajian Evaluasi terhadap Pelaksanaan Reformasi Kejaksaan ”.
3. “Kajian Evaluasi terhadap Pelaksanaan Reformasi Kepolisian”.
4. “Kajian Evaluasi terhadap Pelaksanaan Reformasi Advokat”.
Bermula dari kajian di atas, dapat diketahui bagaimana capaian dari
reformasi lembaga penegak hukum yang sudah dilakukan, dan bagaimana
peningkatan kinerja dari lembaga penegak hukum itu sendiri. Berikut pokok-
pokok pemikiran dalam kajian yang dibahas oleh sejumlah pakar dalam
tulisan buku ini:
1. Evaluasi terhadap Pelaksanaan Reformasi Kekuasaan
Reformasi kelembagaan di Mahkamah Agung dan peradilan di
Kehakiman”
bawahnya, juga dilakukan dengan pembentukan beberapa lembaga hukum
baik sebagai organ pelaksana maupun sebagai organ pengawas. Dibentuknya
lembaga atau subsistem baru membutuhkan adanya adaptasi dengan
subsistem lama. Dalam pelaksanaannya terdapat benturan antar lembaga
hukum atau setidaknya belum adanya persamaan persepsi antar lembaga.
Benturan atau perbedaan persepsi dapat diamati dari konflik Mahkamah
Agung dan Komisi Yudisial yang berujung pada pemangkasan kewenangan
Komisi Yudisial melalui putusan Mahkamah Konstitusi. Fakta lain yang
menggambarkan belum adanya persepsi antar lembaga adalah dalam
penanganan korupsi dan Hak Asasi Manusia di mana Komisi Pemberantasan
Korupsi belum sejalan dengan Kepolisian dan Kejaksaan serta Komisi
Nasional Hak Asasi Manusia dengan Kejaksaan dan Dewan Perwakilan
Rakyat. Perbedaan persepsi dan terjadinya ketidaksinkronan pelaksanaan
pembaruan hukum dapat menghambat agenda reformasi hukum itu sendiri.
Reformasi hukum yang berjalan lebih dari 12 tahun sejak reformasi 1998
perlu dievaluasi pelaksanaan dan capaiannya. Beranjak dari latar belakang
demikian maka perlu dilakukan evaluasi terhadap pembaruan reformasi
hukum dan kekuasaan kehakiman di Indonesia.
Sejumlah permasalahan yang dikaji:
1. Bagaimana ide dasar pembaruan hukum khususnya pembaruan kekuasaan
kehakiman yang dicita-citakan?
2. Apa capaian dan kendala reformasi hukum dan kekuasaan kehakiman?
3. Bagaimana reformasi hukum dan kekuasaan kehakiman ke depan?
vii Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
Agenda reformasi Kejaksaan telah cukup lama dicanangkan pasca 1998,
2. Evaluasi terhadap Pelaksanaan Reformasi Kejaksaan
dengan cakupan issue yang cukup mendasar dan memiliki nilai reformasi
memunculkan harapan akan timbulnya wajah baru Kejaksaan. Persoalan
reformasi tidak hanya ditentukan oleh perangkat hukum saja (substance of
law), meminjam istilah Friedman komponen yang harus terpenuhi disamping
peraturan, juga perlu struktur hukum (sructure of law) yang mendukung ke
arah perbaikan dan budaya hukum (culture of law) yang dsinyalir sebagai
faktor yang paling sulit sekaligus determinan dalam melakukan perubahan.
Pelaksanaan reformasi kejaksaan, disamping mengalami kemajuan juga
masih menimbulkan sejumlah kelemahan. Oleh karena itu, penelitian ini
bermaksud menelusuri kembali prioritas-prioritas yang dahulu pernah
direkomendasikan pada awal-awal tahun pelaksanaan reformasi, untuk
mengetahui prioritas-prioritas apa saja yang masih belum terlaksana dan
penting untuk dilaksanakan dengan melihat pada perkembangan yang terjadi
sepanjang pelaksanaan reformasi Kejaksaan.
Permasalahan yang dikaji:
1. Bagaimana sejarah dan perkembangan reformasi Kejaksaan?
a. Bagaimana proses pelaksanaan reformasi kejaksaan tersebut, dan
bagian mana saja yang sudah dan belum terlaksana?
b. Bagaimana hasil reformasi kejaksaan tersebut (capaian yang telah
dihasilkan)?
2. Apa saja kendala dan hambatan yang dialami Kejaksaan dalam melakukan
reformasi dan bagaimana memecahkan problem tersebut?
a. Apa saja yang menjadi faktor penghambat?
b. Apa saja yang menjadi faktor pendukung?
3. Bagaimana semestinya reformasi di kejaksaan ke depan, terutama agar
upaya reformasi kejaksaan itu didukung oleh political will dan ownership
dari segenap pimpinan dan aparat di Kejaksaan untuk mengembalikan
kepercayaan masyarakat terhadap Kejaksaan dan mewujudkan lembaga
Kejaksaan dan upaya penegakan hukum yang akuntabel, transparan,
efisien, efektif dan adil?
Pembenahan Kepolisian adalah bagian “fundamental” reformasi
3. Evaluasi terhadap Pelaksanaan Reformasi Kepolisian
hukum, reformasi politik dan reformasi ekonomi yang telah berjalan dengan
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia viii
terus didorong oleh pemerintah, legislatif dan masyarakat sipil sejak tahun
1998/1999. Secara internal, reformasi Kepolisian sudah dimulai sejak
tahun 1999 berkenaan dengan aspek struktural, instrumental, dan kultural.
Pada aspek struktural, penguatan organisasi dan kedudukan. Pada aspek
instrumental, perlunya filosofi, doktrin, dan kewenangan. Pada aspek kultural,
perubahan paradigma, pengetahuan dan kemitraan. Desain, arah dan tujuan
reformasi itu sebagaimana tertuang dalam “Buku Biru” dan “Grand Strategi
POLRI 2005 – 2025”. Untuk melihat reformasi Kepolisian setelah sepuluh
tahun lebih reformasi, perlu dikaji secara spesifik sampai tahap mana itu
telah sungguh-sungguh dilaksanakan agar dapat dievaluasi apakah reformasi
Kepolisian lebih terarah atau tidak dalam memenuhi harapan masyarakat dan
desain konstitusi menuju kehidupan yang demokratis berdasarkan hukum.
Permasalahan:
1. Mengapa reformasi Kepolisian menjadi penting dalam konteks penegakkan
hukum?
2. Apa program reformasi Kepolisian dalam kewenangannya dalam bidang
penegakkan hukum?
3. Apakah kebijakan atau langkah yang diambil Kepolisian selama ini sudah
tepat dalam koridor reformasi Kepolisian?
4. Capaian reformasi Kepolisian yang telah dihasilkan?
5. Hambatan apa yang dialami Kepolisian dalam melakukan reformasi dan
bagaimana memecahkan masalah tersebut?
6. Langkah-langkah reformasi hukum yang harus dilakukan Kepolisian
dalam mewujudkan penegakkan hukum yang akuntabel, transparan,
efisien, efektif dan adil?
7. Bagaimana format dan mekanisme penegakkan hukum oleh Kepolisian
yang profesional, sesuai dengan hak asasi manusia dan keadilan?
Undang-undang Nomor 18 Tahun 2003 tentang Advokat sesungguhnya
4. Evaluasi terhadap Pelaksanaan Reformasi Advokat
telah meletakkan dasar yang kuat bagi independensi profesi Advokat baik
secara organisatoris maupun etis, bebas dari campur tangan kekuasaan
dengan membentuk satu-satunya organisasi profesi yang berwenang
menyelenggarakan urusan-urusan Advokat, serta mewujudkan profesi
Advokat yang berintegritas melalui penegakan kode etik secara obyektif, non-
diskriminasi, terbuka dan terpercaya, bila amanat tersebut dapat dilaksanakan
dengan baik, maka akan mampu mewujudkan profesi Advokat sebagai
ix Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
profesi mulia (officium nobile). Upaya kearah itu belum sepenuhnya dapat
dicapai, pembentukan organisasi tunggal masih menimbulkan perselisihan
diantara Advokat itu sendiri, penegakan kode etik Advokat juga belum dapat
diakses secara luas oleh masyarakat umum dan proses penegakannya belum
dilaksanakan secara terbuka, obyektif, non-diskriminasi dan akuntabel.
Demikian pula dengan urusan-urusan yang lain, misalnya pemberian bantuan
hukum cuma-cuma bagi Advokat, rekruitmen dan pendidikan khusus profesi
Advokat, pembinaan dan pendidikan lanjutan. Penelitian ini bermaksud
untuk mengetahui sejauhmana reformasi di organisasi Advokat telah berjalan
dalam rangka mewujudkan kemandirian baik secara organisatoris maupun
secara etik.
Permasalahan-permasalahan yang dikaji:
1. Bagaimana konsep pembaharuan Advokat yang akan dimanatkan oleh
Undang-Undang Nomor 18 tahun 2003 tentang Advokat?
2. Bagaimana pelaksanaan konsep pembaharuan Advokat tersebut?
3. Apa permasalahan-permasalahan yang dihadapi profesi Advokat dalam
upaya melakukan pembaruan?
4. Apakah pembentukan organisasi Advokat tunggal telah sesuai dengan
ketentuan Undang-Undang Nomor 18 tahun 2003 tentang Advokat?
5. Bagaimana organisasi Advokat menjalankan fungsi-fungsi yang
diamanatkan Undang-Undang Nomor 18 tahun 2003 tentang Advokat?
6. Bagaimana proses rekruitmen Advokat, apakah syarat-syarat yang
ditetapkan sudah didasarkan pada paramater yang sesuai dengan
kebutuhan profesionalisme dan integritas profesi Advokat?
7. Bagaimana sistem pendidikan Advokat yang telah berjalan selama
ini? Apakah telah cukup mampu memenuhi standar kompetensi yang
dibutuhkan oleh dunia Advokat?
8. Bagaimana sistem pembinaan Advokat yang berjalan selama ini, apakah
telah cukup mampu meningkatkan profesionalisme Advokat?
9. Bagaimana sistem pengawasan/penegakan kode etik Advokat yang
berjalan selama ini? Apakah telah memperluas akses untuk mengawasi
profesi Advokat, baik dari teman sejawat, aparat penegak hukum maupun
masyarakat?
10. Apakah proses penegakan kode etik telah berjalan dengan prinsip
transparansi, partisipasi dan akuntabilitas?
11. Bagaimana bentuk dan mekanisme pembentukan organisasi Advokat
yang diamanatkan oleh Undang-Undang Nomor 18 tahun 2003 tentang
Advokat?
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia x
12. Bagaimana hubungan antar organisasi Advokat?
13. Bagaimana hubungan antara organisasi Advokat dengan aparat penegak
hukum lain?
14. Bagaimana pelaksanaan kewajiban Advokat dalam memberikan bantuan
hukum pro-bono?
SAMBUTAN MENTERI NEGARA
PENDAYAGUNAAN APARATUR NEGARA
DAN REFORMASI BIROKRASI1
Kita sering mengatakan bahwa Indonesia adalah negara hukum, negara
di mana hukum menjadi dasar bagi kehidupan bernegara. Di manapun di
negara-negara yang menganut sistem demokrasi, hukum menjadi panglima.
Penegakan supremasi hukum (rule of law) merupakan salah satu prasyarat
yang sangat penting untuk mewujudkan tata kelola pemerintahan yang baik
dan bersih. Penegakkan hukum secara konsisten, akan memberikan rasa
aman, adil, dan kepastian berusaha.
Dalam berbagai hal, kita memang masih harus belajar, masih harus
banyak memperbaiki, dan masih harus berupaya keras untuk secara konsisten
menegakkan hukum. Jika kita lihat, empat kali amandemen yang dilakukan
terhadap UUD 1945 merupakan contoh nyata bahwa kita masih terus berupaya
untuk menyempurnakan sistem dan mekanisme penegakkan hukum yang
menjunjung tinggi hak azasi manusia. Proses seperti ini, menurut saya akan
terus berlangsung sampai hukum berhasil ditegakkan secara konsisten.
Dalam praktik penyelenggaraan negara hukum, fungsi pemerintahan
dilaksanakan oleh aparatur negara berdasarkan koridor peraturan
perundang-undangan yang berlaku. Karena itu, menurut saya, penegakkan
hukum sangat tergantung pada lembaga-Iembaga penegak hukum baik
dalam lingkup negara (dalam hal ini Kehakiman, Kejaksaan, dan Kepolisian)
maupun masyarakat (dalam hal ini organisasi Advokat).
Penegakkan hukum dapat berjalan dengan baik jika lembaga-Iembaga
penegak hukum memiliki kapasitas dan kualitas yang mampu mendukung
upaya penegakkan hukum. Betapa pun baiknya kebijakan dan aturan yang
dibuat dan ditetapkan, apabila tidak dilaksanakan oleh aparatur negara yang
kompeten dan profesional untuk memberikan pelayanan yang cepat dan
bermutu kepada masyarakat, maka rasa keadilan masyarakat masih tetap
jauh dari harapan.
Dalam konsepsi Administasi Negara, aparatur negara tidak lain adalah
birokrasi. Birokrasi sendiri memiliki makna kelembagaan (dalam hal ini
adalah lembaga-Iembaga penegak hukum), sistem yang berlaku di dalam
1
Disampaikan dalam Seminar Pengkajian Hukum Nasional (SPHN 2010) di Hotel Millenium,
pada tanggal 7 Nopember 2010. SPHN 2010 merupakan salah satu kegiatan Kajian Tentang
Evaluasi Terhadap Pelaksanaan Reformasi Lembaga Penegak Hukum yang dilaksanakan KHN
pada program anggaran 2010.
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia xii
kelembagaan, dan aparatur yang melaksanakan penegakkan hukum. Karena
itulah, RPJMN 2010 - 2014 menempatkan reformasi birokrasi menjadi
prioritas utama, dari sebelas prioritas pembangunan tahun 2010 - 2014.
Dalam kaitan dengan reformasi bidang hukum, terdapat tiga isu pokok
yang harus dijawab, yaitu:
Pertama, Efektivitas Peraturan Perundang-undangan, yang mencakup antara
lain:
• Proses perumusan peraturan perundang-undangan. Jika proses perumu-
san dilakukan tidak secara transparan, tidak melibatkan seluruh
stakeholders yang terkait serta uji publik yang valid, maka kemungkinan
munculnya penolakan, disharmonis dan multi interpretasi/multi tafsir
akan semakin tinggi.
• Disharmonisasi peraturan perundang-undangan. Masih banyak sekali
peraturan perundang-undangan yang satu sama lain saling berten-
tangan, memiliki interpretasi yang berbeda satu sama lain sehingga
membingungkan saat implementasinya, atau peraturan perundang-
undangan yang cenderung berpihak.
Kedua, Kinerja Lembaga di Bidang Hukum. Meskipun telah banyak dilakukan
berbagai upaya perubahan/reformasi pada lembaga-Iembaga hukum, tetapi
tampaknya kinerja lembaga-Iembaga ini perlu ditingkatkan lagi.
Ketiga, Penyelenggaraan Pemerintahan yang Bersih dan Bebas KKN. Upaya
mewujudkan penyelenggaraan pemerintahan yang bersih dan bebas KKN
telah menunjukkan hasil yang nyata. Hal ini dapat dlllhat dari berbagai
indikator, antara lain Indeks Persepsi Korupsi (lPK) Indonesia yang diterbitkan
Transparansi Internasional, telah menunjukkan peningkatan dari tahun ke
tahun, dari yang semula 1,7 pada tahun 1999 menjadi 2,8 pada tahun 2009.
Meskipun terjadi kenaikan, tetapi kita masih masuk dalam kelompok negara-
negara dengan skor rendah. Pada tahun 2014 kita mentargetkan IPK menjadi
5, sebuah target yang sangat berat untuk dicapai, tetapi sudah menjadi
komitmen nasional yang mau tidak mau kita semua harus mendukung upaya
pencapaiannya.
Untuk menjawab berbagai isu tersebut di atas, maka melalui reformasi
birokrasi, kita sebenarnya sudah menyiapkan berbagai instrumen rencana
yang secara garis besar dirumuskan dalam Grand Design Reformasi Birokrasi
2010 - 2025, yang draftnya sudah final untuk ditetapkan dengan Peraturan
Presiden. Menyusul ditetapkannya Grand Design Reformasi Birokrasi 2010
- 2025, akan ditetapkan pula Road Map Reformasi Birokrasi 2010 - 2014
yang merupakan rencana rinci reformasi birokrasi. Disamping itu juga sudah
dibentuk Komite Pengarah Reformasi Birokrasi Nasional dan Tim Reformasi
xiii Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
Birokrasi Nasional melalui Keppres No. 23 Tahun 2010 tentang Perubahan
Keppres No. 14 Tahun 2010 tentang Pembentukan Komite Pengarah Reformasi
Birokrasi Nasional dan Tim Reformasi Birokrasi Nasional.
Sesuai dengan Grand Design dan Road reformasi birokrasi,ada delapan
area perubahan yang menjadi target perubahan:
1. Organisasi. Target perubahan yang diharapkan adalah organisasi yang
tepat fungsi dan tepat ukuran (right sizing);
2. Tatalaksana. Target perubahan yang diharapkan adalah Sistem, proses
dan prosedur kerja yang jelas, efektif, efisien, terukur dan sesuai dengan
prinsip- prinsip good governance;
3. Peraturan Perundang-undangan. Target perubahan yang diharapkan
adalah Regulasi yang lebih tertib, tidak tumpang tindih dan kondusif;
4. Sumber daya manusia aparatur. Target perubahan yang diharapkan adalah
SDM apatur yang berintegritas, netral, kompeten, capable, profesional,
berkinerja tinggi dan sejahtera;
5. Pengawasan. Target perubahan yang diharapkan adalah Meningkatnya
penyelenggaraan pemerintahan yang bersih dan bebas KKN;
6. Akuntabilitas. Target perubahan yang diharapkan adalah Meningkatnya
kapasitas dan akuntabilitas kinerja birokrasi;
7. Pelayanan publik. Target perubahan yang diharapkan adalah Pelayanan
prima sesuai kebutuhan dan harapan masyarakat;
8. Pola pikir (mind set) dan Budaya Kerja (culture set). Target perubahan
yang diharapkan adalah Aparatur Birokrasi dengan integritas dan kinerja
yang tinggi.
Pelaksanaan reformasi birokrasi dengan fokus pada delapan target
perubahan di atas dilakukan melalui tiga tingkatan pelaksanaan. Ketiga
tingkatan tersebut adalah sebagai berikut:
Tingkatan Makro. -Tingkatan pelaksanaan ini menyangkut penyempurnaan
regulasi nasional yang terkait dengan upaya pelaksanaan reformasi
birokrasi.
Tingkatan Meso. Tingkatan pelaksanaan ini menjalankan fungsi manajerial,
yakni menerjemahkan kebijakan makro dan mengkoordinir (mendorong dan
mengawal) pelaksanaan reformasi birokrasi di tingkat K/L dan Pemda.
Tingkatan Mikro. Tingkatan pelaksanaan ini menyangkut implementasi
kebijakan/program reformasi birokrasi sebagaimana digariskan secara
nasional yang menjadi bagian dari upaya percepatan reformasi birokrasi
pada masing-masing K/L dan Pemda.
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia xiv
Dengan cara pelaksanaan seperti ini, Penyempurnaan kebijakan
nasional di bidang aparatur akan mendorong terciptanya kelembagaan yang
sesuai dengan kebutuhan pelaksanaan tugas pokok dan fungsi masing-masing
K/L dan Pemda, manajemen pemerintahan dan manajemen SDM aparatur
yang efektif, serta sistem pengawasan dan akuntabilitas yang mampu
mewujudkan pemerintahan yang berintegritas tinggi. Implementasi hal-hal
tersebut pada masing-masing K/L dan Pemda akan mendorong perubahan
mind set dan culture set pada setiap birokrat ke arah budaya yang lebih
profesional, produktif, dan akuntabel.
Setiap perubahan diharapkan dapat memberikan dampak pada
penurunan praktek KKN,pelaksanaan anggaran yang lebih baik, manfaat
program-program pembangunan bagi masyarakat meningkat, kualitas
pengelolaan kebijakan dan pelayanan publik meningkat, produktivitas
aparatur meningkat, kesejahteraan pegawai meningkat, dan hasil- hasil
pembangunan secara nyata dirasakan seluruh masyarakat. Secara bertahap,
upaya tersebut diharapkan akan terus meningkatkan kepercayaan masyarakat
kepada pemerintah.
Secara operasional, pelaksanaan reformasi birokrasi dijabarkan
ke dalam program-program yang harus dilaksanakan oleh Kementerian/
Lembaga termasuk lembaga-Iembaga yang berkaitan dengan penegakkan
hukum. Program-program ini adalah:
1) Manajemen Perubahan
2) Penataan Peraturan Perundang-undangan.
3) Penataan dan penguatan Organisasi
4) Penataan Tatalaksana
5) Penataan Sistem Manajemen SDM Aparatur
6) Penguatan Pengawasan
7) Penguatan Akuntabilitas Kinerja
8) Peningkatan Kualitas Pelayanan Publik
9) Monitoring, Evaluasi dan Pelaporan
Melalui program-program operasional ini diharapkan reformasi
birokrasi pada tingkat kementerian/lembaga dapat berjalan sesuai dengan
arahan nasional, sehingga seluruh sumber daya yang digunakan dapat
dimanfaatkan secara efektif dan efisien. Reformasi birokrasi yang dilakukan
oleh kementerian/lembaga juga diharapkan dampak memberikan dampak
secara nasional.
Untuk menjamin agar reformasi birokrasi memiliki kemampuan untuk
merubah pola pikir dan budaya kerja, maka reformasi birokrasi dilaksanakan
melalui metode sebagai berikut:
xv Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
Pertama, pre-emtif. Memprediksi kemungkinan terjadinya praktik birokrasi
yang dipandang inefisien, inefektif, menimbulkan proses panjang, membuka
peluang KKN, dan lainnya dan melakukan langkah- langkah antisipatif;
Kedua, persuasif. birokrasi
Melakukan berbagai upaya reformasi seperti melalui soslalisasi, public
campaign,internalisasi, membangun kesadaran dan komitmen individual;
Ketiga, preventif. Mencegah kemungkinan terjadinya praktik birokrasi yang
dipandang inefisien, inefektif, menimbulkan proses panjang, membuka
peluang KKN, dan lainnya, melalui upaya peningkatan profesionalisme,
penerapan etika, disiplin dan penegakan hukum;
Keempat, tindakan/sanksi. Menerapkan sanksi atau punishment bagi mereka
yang tidak perform.
Konsepsi reformasi birokrasi yang saat ini dirumuskan oleh
Kementerian PAN dan RB secara umum mencakup seluruh kementerian/
lembaga dan pemda termasuk lembaga- lembaga penegakkan hukum.
Dalam konteks ini langkah- langkah reformasi birokrasi di lembaga-Iembaga
penegakkan hukum antara lain:
• Menempatkan lembaga-Iembaga penegakkan hukum menjadi prioritas
utama reformasi birokrasi.
• Menjadikan MA sebagai salah satu pilot project reformasi birokrasi pada
tahun 2008, secara terus menerus akan dipantau dan dievaluasi untuk
perbaikan berkelanjutan.
• Memproses reformasi birokrasi pada Kementerian Hukum dan HAM,
Kepolisian Negara RI dan Kejaksaan Agung yang diharapkan akan selesai
pada akhir tahun ini.
• Mendorong restrukturisasi di Kepolisian Negara RI, agar lebih responsif
dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat.
• Mendorong keterbukaan di Kejaksaan Agung.
• Mengajukan usulan perbaikan tunjangan kinerja sebagai motivating factor
bagi para penegak hukum agar lebih profesional.
• Memperbaiki business process agar lebih cepat dalam memberikan
pelayanan, termasuk penggunaan teknologi informasi dan komunikasi.
Masih banyak perubahan yang perlu dilakukan untuk mendorong
penegakkan hukum melalui reformasi birokrasi. Reformasi birokrasi
berkaitan dengan ribuan proses tumpang tindih antarfungsi-fungsi
pemerintahan, melibatkan jutaan pegawai, dan memerlukan anggaran yang
tidak sedikit. Selain itu, reformasi birokrasi pun perlu menata ulang proses
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia xvi
birokrasi dari tingkat tertinggi hingga terendah dan melakukan terobosan
baru dengan langkah-langkah bertahap, konkret, realistis, sungguh-sungguh,
berfikir di luar kebiasaan/rutinitas yang ada, perubahan paradigma, dan
dengan upaya luar biasa. Oleh karena itu, yang perlu kita sadari adalah bahwa
reformasi birokrasi bukan upaya yang saat ini dilakukan kemudian hasilnya
langsung diperoleh. Reformasi birokrasi memerlukan waktu, upaya keras
dan pengorbanan dari semua pihak yang terllbat di dalamnya, bahkan juga
masyarakat yang mengharapkan dampak positif dari reformasi birokrasi.
Kunci kerhasilan reformasi birokrasi terletak pada :
• Komitmen. Semua pihak yang berkepentingan harus memiliki komitmen
bersama untuk mewujudkan target-target perubahan yang telah
ditetapkan.
• Penggerak Reformasi Birokrasi. Reformasi birokrasi harus didukung
oleh penggerak yang akan mengawal, melaksanakan dan menjamin
pelaksanaan reformasi birokrasi. Oleh karena itu, pada setiap kementerian
/lembaga dan pemerintah daerah diharuskan membentuk tim reformasi
birokrasi masing- masing, yang dipimpin langsung oleh pejabat tertinggi
yang terkait.
• Muatan Reformasi Birokrasi. Reformasi birokrasi harus mencakup seluruh
substansi perubahan yang ingin dirubah disertai dengan prioritas dan
taregt-target yang jelas.
• Proses Reformasi Birokrasi. Proses reformasi birokrasi dilakukan secara
terdesentralisasi, serentak dan bertahap, serta terkoordinasi.
Menteri Negara
Pendayagunaan Aparatur Negara dan
Reformasi Birokrasi
DAFTAR ISI
PRAKATA _____ iii
KATA PENGANTAR _____ v
SAMBUTAN MENTERI NEGARA 0ENDAYAGUNAAN APARATUR NEGARA
& REFORMASI BIROKRASI_____ xi
DAFTAR ISI_____ xvii
Bagian Pertama
REFORMASI KEPOLISIAN_____ 1
LAPORAN PRESENTASI HASIL PENELITIAN KHN TENTANG EVALUASI
TERHADAP PELAKSANAAN REFORMASI LEMBAGA KEPOLISIAN
Penulis: Novel Ali (Anggota Komisi Kepolisian Nasional/Kompolnas)
1. EVALUASI TERHADAP REFORMASI LEMBAGA KEPOLISIAN_____ 3
2. EVALUASI TERHADAP PELAKSANAAN REFORMASI
Penulis: Dr. Chairul Huda, SH., MH.
KEPOLISIAN_____ 11
3. CATATAN EVALUATIF REFORMASI KEPOLISIAN REPUBLIK_____ 27
Penulis: Moh Jamin (Dosen FH Universitas Sebelas Maret (UNS)
INDONESIA
Surakarta)
4. Evaluasi Reformasi Kepolisian
PENGUATAN SISTEM PEMBATASAN KEKUASAAN KEPOLISIAN
Penulis: Naharuddin Abdul Ghany (Staf Pengajar FH Universitas
NEGARA REPUBLIK INDONESIA_____ 41
Tadulako)
5. EVALUASI REFORMASI KEPOLISIAN DALAM MENANGANI ANAK
Penulis: Riza Nizarli (Dosen/Ketua Lab. Klinis Hukum FH Unsyiah)
BERHADAPAN DENGAN HUKUM_____ 51
6. URGENSI PERUBAHAN PARADIGMA KEPOLISIAN INDONESIA
Penulis: S. Sahabuddin,SH.MH. (Wakil Dekan FH Universitas Batanghari
(Dari Model Konservatif Menuju Polisi Yang Humanis)_____ 71
Jambi)
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia xviii
Bagian Kedua
REFORMASI KEJAKSAAN_____ 81
LAPORAN PRESENTASI HASIL PENELITIAN KHN TENTANG EVALUASI
TERHADAP PELAKSANAAN REFORMASI LEMBAGA KEJAKSAAN
1. RE-REFORMASI KEJAKSAAN SEBAGAI UPAYA PENGEMBALIAN
KEPERCAYAAN MASYARAKAT YANG MENDAMBAKAN PENEGAKAN
Penulis: Aliyth Prakarsa (Pengajar di FH Universitas Sultan Ageng
HUKUM_____ 83
Tirtayasa Serang – Banten)
Penulis: Dedy Irsan (Asisten Ombudsman RI Perwakilan Wilayah
2. EVALUASI REFORMASI KEJAKSAAN_____ 93
Sumut-NAD)
3. MENGGAGAS UPAYA MEWUJUDKAN PENINGKATAN KINERJA
LEMBAGA KEJAKSAAN SEBAGAI CITA REFORMASI KEJAKSAAN
Penulis: Elektison Somi (Dosen FH Universitas Bengkulu)
REPUBLIK INDONESIA_____ 101
Penulis: Helmi (Dekan FH Universitas Lambung Mangkurat)
4. REFORMASI KEJAKSAAN REPUBLIK INDONESIA_____ 113
Penulis: Yohanes G. Tuba Helan (Staf Pengajar pada FH Undana Kupang)
5. EVALUASI REFORMASI KEJAKSAAN_____ 129
6. KEMERDEKAAN PROFESIONALISME JAKSA SEBAGAI PENUNTUT
UMUM: ANALISIS TERHADAP KEBIJAKAN RENCANA TUNTUTAN
Penulis: Zul Akrial (Dosen FH dan Pascasarjana Ilmu Hukum Universitas
(RENTUT)_____ 137
Islam Riau (UIR)
7. EVALUASI REFORMASI KEJAKSAAN DALAM PERSPEKTIF
Penulis: Muhammad Rifai Darus (Koordinator Papua Corruption Watch)
PENEGAKAN SUPREMASI HUKUM_____ 145
Bagian Ketiga
REFORMASI KEHAKIMAN_____ 151
LAPORAN PRESENTASI HASIL PENELITIAN KHN TENTANG EVALUASI
TERHADAP PELAKSANAAN REFORMASI KEKUASAAN KEHAKIMAN
1. KEBIJAKSANAN DAN STRATEGI PEMBINAAN KEKUASAAN
KEHAKIMAN GUNA TEGAKNYA SUPREMASI HUKUM DALAM RANGKA
Penulis: Abdul Gani Abdulah
PENINGKATAN SUMBER DAYA MANUSIA_____ 153
xix Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
2. BEDAH CONUNDRUM REFORMASI KEKUASAAN KEHAKIMAN:
Penulis: Adi Sulistiyono (Dosen Fakultas Hukum Universitas Sebelas
SUATU ANALISIS_____ 169
Maret)
3. CATATAN ATAS RINGKASAN “EVALUASI TERHADAP PELAKSANAAN
Penulis: Ketua Pengadilan Negeri Surakarta
REFORMASI KEKUASAAN KEHAKIMAN”_____ 191
4. PARADIGMA BARU KONSEP HAKIM TRANSFORMATIF:
Penulis: Prof. DR. Krisna Harahap, SH.,MH. (Hakim Ad Hoc TIPIKOR pada
PERSPEKTIF AGENDA REFORMASI PERADILAN_____ 195
Mahkamah Agung)
Penulis: Idrus Abdullah (Ketua Program Studi Magister Ilmu Hukm Univ
5. MENAKAR KEKUASAAN KEHAKIMAN DI INDONESIA_____ 203
Mataram)
Bagian Keempat
LAPORAN PENELITIAN TENTANG EVALUASI PELAKSANAAN REFORMASI
ADVOKAT_____ 211
A. LATAR BELAKANG MASALAH_____ 213
BAB I PENDAHULUAN_____ 213
BAB II PEMBAHASAN SEJARAH PROFESI ADVOKAT
A. MASA SEBELUM BERLAKU UU NO. 18 TAHUN 2003 TENTANG PROFESI
DI INDONESIA_____ 219
ADVOKAT_____ 219
B. MASA SETELAH BERLAKU UU NO. 18 TAHUN 2003 TENTANG PROFESI
ADVOKAT_____ 228
C. CAPAIAN DAN HAMBATAN DALAM REFORMASI HUKUM DI BIDANG
ADVOKAT_____ 234
I. Organisasi Profesi Advokat_____ 234
1. Capaian dalam Pembentukan Organisasi Advokat_____ 234
1.1 Terbentuknya PERADI (Perhimpunan Advokat Indonesia)_____ 234
1.2 Terwujudnya Kemandirian Advokat_____ 236
1.3 Status Advokat Sebagai Penegak Hukum_____ 236
1.4 Verifikasi dan Sertifikasi Seluruh Advokat Indonesia_____ 237
1.5 Pengakuan Organisasi Advokat Dunia Terhadap Keberadaan
Organisasi Advokat_____ 237
2. Hambatan Dalam Pembetukan Organisasi Advokat_____ 238
2.1. Muliti Tafsir UU Advokat_____ 238
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia xx
2.2. Munculnya Lebih dari Satu Organisasi Advokat_____ 240
2.3. Peran Organisasi Advokat Belum Maksimal dalam Meningkatkan
Kualitas Profesi Advokat_____ 240
3. Upaya Perbaikan dalam Pembentukan Organisasi Advokat_____ 241
3.1. Tanggapan Para Pihak tentang Perselisihan Organisasi
Advokat_____ 241
3.2. Upaya Mendorong Rekonsilasi_____ 245
D. CAPAIAN DAN HAMBATAN DALAM PENEGAKAN KODE ETIK PROFESI
ADVOKAT_____ 248
1. Gambaran Normatif Ketentuan tentang Penegakan Kode Etik Profesi
Advokat_____ 248
2. Penanganan Terhadap Pelanggaran Kode Etik_____ 249
2.1. Organ / Unit Yang Menangani_____ 249
2.2. Mekanisme / Prosedur Penanganan_____ 250
E. CAPAIAN PELAKSANAAN PENEGAKAN KODE ETIK_____ 251
F. EVALUASI PELAKSANAAN PENEGAKAN KODE ETIK_____ 251
1. Beberapa Kelemahan/Kekurangan Penegakan Kode Etik Profesi
Advokat_____ 251
1.1. Kelemahan Pertama : Kriteria Calon Dewan Kehormatan, Majelis
Kehormatan dan Komisi Pengawas_____ 251
1.2. Kelemahan Kedua: Rekruitmen Organ Penegak Kode Etik Profesi
Advokat_____ 252
1.3. Kelemahan Ketiga: Ketertutupan Dalam Proses Penegakan Kode
Etik_____ 252
1.4. Kelemahan Keempat : Putusan Tidak Dihormati Penegak Hukum
Lain_____ 252
1.5. Kelemahan Kelima : Tidak Adanya Pembatasan Waktu Maksimum
Untuk Menyelesaikan Perkara_____ 253
1.6. Kelemahan Keenam : Penanganan Pelanggaran Kode Etik Hanya
Menunggu Adanya Pengaduan Tertulis_____ 254
1.7. Kelemahan Ketujuh: Prosedur Beracara Apakah Perdata atau
Pidana_____ 255
A. KESIMPULAN_____ 257
BAB III KESIMPULAN & REKOMENDASI_____ 257
B. REKOMENDASI_____ 257
DAFTAR PUSTAKA_____ 259
Bagian Pertama
REFORMASI KEPOLISIAN
LAPORAN PRESENTASI HASIL
PENELITIAN KHN TENTANG EVALUASI
TERHADAP PELAKSANAAN REFORMASI
LEMBAGA KEPOLISIAN
EVALUASI TERHADAP REFORMASI
LEMBAGA KEPOLISIAN
Novel Ali1
Di Negara modern manapun, terdapat kecendrungan yang kuat di
Pendahuluan
mana warganya menyerahkan kedaulatannya kepada negara, terutama
untuk memberikan jaminan keamanan bagi warga negara, disamping guna
kelangsungan hidup negara itu sendiri. Dalam kaitan ini, negara memiliki
otoritas (kewenangan), yang seringkali bersifat monopolistik, khususnya
buat menggalang hubungan segitiga timbal balik, yaitu antara “ negara-warga
negara-polisi”, sebagai salah satu prasyarat mutlak (conditio sine qua non)
kepastian terjaminnya keamanan masyarakat pada khususnya, dan keamanan
dalam negeri pada umumnya.
Untuk keseluruhan kepentingan itu, negara memiliki tugas, kewenangan
dan kewajiban membangun tata kehidupan yang harmonis dan sinerjik
antara negara dan warga negara, guna menyediakan jaminan keamanan
warga negara. Dalam konteks ini, warga negara menyerahkan kedaulatannya
kepada negara, karena negara memegang monopoli penggunaan instrument
koersif (memaksa), sebagai persyaratan dasar kemampuan negara memberi
jaminan keamanan warga negara, keamanan nasional, atau keamanan dalam
negerinya. Kewenangan dan tanggung jawab negara itu, didelegasikan kepada
aparat keamanan negara, yang lazim dikenal sebagai lembaga kepolisian, di
Indonesia : Kepolisian Negara Republik Indonesia (Polri). Sesuai undang-
undang Nomor 2 Tahun 2002 Tentang Polri, fungsi polri meliputi dimensi
yuridis dan sosiologis, yang pada dasarnya adalah fungsi pemerintahan
negara, khususnya di bidang keamanan dan ketertiban umum.
Kemampuan negara, sesuai kewenangan dan tanggung jawab negara
untuk memproduksi serta menjamin keamanan masyarakat, ketertiban umum
dan keamanan nasionalnya, khususnya yang di bebankan kepada Polri, pada
gilirannya merupakan kewenangan dan tanggung jawab Polri. Untuk itu, Polri
dituntut kemampuannya dalam mengadakan kontrak kebudayaan, kontrak
sosial dan kontrak politik dengan warga negara, sebagai jaminan kelanggengan
hubungan harmonis dan sinerjik antara negara dan warga negara.
Perubahan era Orde Baru ke era Reformasi, sedikitnya sejak 1998,
mendorong berbagai pihak berupaya kuat membangun bingkai hukum, social
engineering (rekayasa sosial), dan etos profesionalisme kepolisian, yang
1
Anggota Komisi Kepolisian Nasional (KOMPOLNAS)
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 4
(utamanya) bertujuan memastikan kemampuan negara (yang didelegasikan
kepada Polri), guna menjamin terselenggaranya public goods, khususnya
rasa aman bagi seluruh warga negara. Semangat reformasi itu pula yang
mendorong dikeluarkannya ketetapan MPR No. VI/MPR/2000 tentang
Pemisahan TNI dan Polri, juga ketetapan MPR No. VII/2000 tentang peran
TNI dan Polri, sebagai dua landasan hukum form+al Reformasi Lembaga
Kepolisian di Indonesia (Reformasi Polri). TAP MPR VII/2000 memberikan
arahan hukum bagi terbentuknya lembaga kepolisian nasional (Pasal
8), dengan dua tugas : membantu Presiden menetapkan arah kebijakan
Polri, dan mempertimbangkan kepada Presiden, dalam pengangkatan dan
pemberhentian Kapolri. Selain juga diundangkannya Undang-Undang Nomor
2 Tahun 2002 Tentang Kepolisian Negara Republik Indonesia, oleh Presiden
Megawati Soekarno Putri (Jakarta, 8 Januari 2002)
Dengan segala plus minusnya, eksistensi lembaga kepolisian nasional
yang kemudian dikenal dengan sebutan Komisi Kepolisian Nasional (Pasal
37-40 UU 2/2002 Tentang Polri), harus diposisikan sebagai kebutuhan
dasar Polri, khususnya guna mengembangkan dirinya sendiri. Penjelasan
UU 2/2002 Tentang Polri, menyebutkan “substansi lain yang baru dalam
Undang-Undang ini, adalah diaturnya lembaga kepolisian sesuai amanat TAP
MPR No VII/MPR/2002, selain terkandung pula fungsi pengawasan fungsional
terhadap kinerja Kepolisian Negara Republik Indonesia, sehingga kemandirian
dan profesionalisme Kepolisian Negara Republik Indonesia dapat terjamin”.
Alenia terakhir penjelasan UU 2/2002 Tentang Polri menyebutkan
Problematik
“Penerapan Undang-Undang ini akan ditentukan oleh komitmen para pejabat
Polri terhadap pelaksanaan tugasnya, dan juga komitmen masyarakat untuk
dan memenuhi harapan masyarakat”. Dalam praktek di lapangan, diketahui
secara aktif berpartisipasi dalam mewujudkan Polri yang mandiri, profesional,
pelaksanaan peraturan perundangan, kebijakan Polri khususnya, dan etos
kerja Polri pada umumnya, di samping karakter masyarakat, konstruksi
politik, dan dampak globalisasi, mengakibatkan berbagai bentuk ketimpangan
praktis, yang mempengaruhi secara negatif keberlangsungan reformasi
lembaga Kepolisian di Indonesia (Reformasi Polri).
Berbagai pihak berpendapat, reformasi instrumen dan reformasi
struktur yang dicanangkan bertahap dan sistemik sejak 1999, berlangsung
cukup baik, dengan berbagai program yang menonjol, di antaranya program
quick win, quick respon, melibatkan pengawas eksternal, pemberantasan
terorisme, narkoba, kejahatan atas kekayaan negara, kejahatan transnasional,
penataan birokrasi Polri, dan lain-lain. Hanya saja, yang sangat disayangkan,
reformasi kultur Polri, masih jauh dari harapan masyarakat.
5 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
Terlalu banyak contoh kasus di lapangan, yang merepresentasikan
mandegnya reformasi kultur Polri, walau (harus diakui) bermuara dari
perilaku/tindakan oknum Polri. Tetapi, karena oknum anggota Polri yang
berperilaku/bertindak demikian sangat banyak (jumlah dan kualitasnya),
pada gilirannya membentuk stereotipe publik sebagai bagian dari sistem.
Perilaku/tindakan oknum Polri yang buruk itu, dianalogkan masyarakat,
sebagai sistem Polri, minimal sebagai kultur pelayanan (Polri) yang buruk.
Sejumlah prilaku/tindakan oknum anggota Polri yang merusak
citra reformasi kultur Polri (dengan segala pengakuan dan penghargaan
saya terhadap Polri), terjadi berbagai satuan kewilayahan dan satuan kerja
Polri. Diantaranya terkemas, dalam sejumlah statemen yang merefleksikan
(terutama) buruknya reformasi kultur Polri. Yaitu :
1. Oknum anggota Polri acapkali ”memanfaatkan” hukum sebagai alat untuk
“melahirkan” impunitas. Impunitas adalah kondisi dimana seseorang
terhindar dari jerat hukum/kebal hukum/tak tersentuh hukum, atau
membiarkan seseorang/sejumlah orang “mencuci dosa hukumnya “
dengan memperjuangkan hukum sebagai legitimasi untuk ”menghalalkan”
perbuatan haramnya.
2. Oknum polisi memanfaatkan diskresinya, dan mendayagunakan
instrument koersifnya, semata-mata dengan pendekatan hukum, dan
(tanpa) sedikitpun merujuk kepada selera keadilan yang di tuntut
stakeholders dan masyarakat luas.
3. Oknum anggota Polri sering “berlindung” di balik norma hukum,
khususnya untuk menyerang balik dan membungkam sikap kritis obyek
pelayanannya, baik di ruang pemeriksaan/penyelidikan/penyidikan/
tahanan, maupun di ruang publik (dalam situasi unjuk rasa).
4. Oknum anggota Polri kerapkali terjebak dalam pola penegakan hukum
yang bersifat diskriminatif (tebang pilih).
5. Oknum polisi kita seringkali “ melacurkan profesinya”, sekaligus melanggar
kode etiknya, dengan cara mengambil tindakan sesuai kewenangannya,
tetapi hanya melandaskan diri kepada prosedur tetap (protap) yang
berlaku bagi dirinya, di samping menggunakan perspektif keadilan
prosedural semata-mata, dan dengan sengaja mengabaikan nilai-nilai
keadilan substansialnya.
6. Polri seringkali dinilai publik sebagai gagal melaksanakan sistem
peradilan pidana, terutama akibat berlarut-larutnya (berkepanjangan)
pemeriksaan/pemeriksaan berjalan lambat, atau (bahkan) laporan yang
tidak ditindaklanjuti tanpa alasan yang jelas, atau alasan kurang bukti,
atau alasan aparat kepolisian kurang memahami tindak pidana yang
dilaporkan.
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 6
7. Polri dituduh melakukan viktimasi, karena membiarkan warga masyarakat
menjadi korban berulangkali, apalagi ketika oknum anggota Polri dengan
gampangnya merubah status seseorang, dari (sebagai) saksi, menjadi
(sebagai) tersangka.
8. Oknum anggota Polri dengan sadar atau tidak sadar, melakukan
kriminalisasi, ketika mereka mempidanakan kasus perdata. Kasus
tertentu sebetulnya bukan domain pidana (alias merupakan kasus
perdata), dipaksakan menjadi sesuatu yang dipidanakan. Banyak sekali
kasus sejenis yang dikeluhkan warga masyarakat ke Kompolnas, sebagai
kebiasaan ”mempidanakan kasus perdata” oleh anggota Polri.
9. Polri tidak bekerja secara profesional, terutama dengan sering terjadinya
salah target operasi, atau salah tangkap, atau salah tembak dan lain-lain.
10. Oknum anggota Polri melakukan pembiaran pelanggaran fairtrial,
terutama tercermin dari banyaknya laporan ke Kompolnas, atas cara-cara
penyiksaan oleh anggota Polri, dalam rangka mendapatkan keterangan,
atau pengakuan terperiksa/tersangka.
11. Polri dianggap gagal berperan sebagai institusi pelayanan, terutama
sejumlah oknum anggota Polri terjebak dalam konstribusi viktimasi
terhadap korban kejahatan yang melaporkan kasusnya ke institusi Polri.
Selain sejumlah problematik yang “menyelimuti” reformasi Polri
disebut terdahulu, terhadap kecenderungan problematis di kalangan Polri,
khususnya yang berkaitan dengan keberadaan Komisi Kepolisian Nasional.
Yaitu
1. Terasa sekali kecenderungan resistensi sejumlah petinggi Polri, terutama
terhadap keberadaan Kompolnas sebagai lembaga pengawas (oversight
body) terhadap kinerja Polri.
2. Sikap resistensi dikalangan Petinggi Polri bahwa arah kebijakan Polri
sepenuhnya merupakan domain ”hak” Polri, bukan “hak” Kompolnas,
sebagai tersurat dalam tugas Kompolnas (Pasal 38 UU2/2002 Tentang
Polri).
1. Mengapa Reformasi Kepolisian penting dalam konteks penegakan
Sejumlah Permasalahan yang didiskusikan :
hukum?
Dalam rangka memantapkan sistem hukum nasional bersumber pancasila
dan UUD 1945, maka pembangunan hukum di Indonesia diarahkan untuk
menghasilkan produk hukum nasional yang mampu mengatur tugas hukum
pemerintahan. Hal ini membutuhkan dukungan aparatur hukum yang
bersih, beribawa, penuh pengabdian, sadar, taat hukum, serta mempunyai
rasa keadilan sesuai dengan kemanusiaan, profesional, efisien, efektif, yang
dilengkapi sarana prasarana hukum secara optimal. Sementara itu, tugas
7 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
pokok Polri adalah memelihara keamanan dan ketertiban masyarakat,
menegakan hukum, dan memberikan perlindungan, pengayoman dan
pelayanan kepada masyarakat (UU2/2002 Tentang Polri-Pasal 13).
Dalam praktek di lapangan diketahui, Polri tidak sepenuhnya
mampu memenuhi harapan masyarakat atas pelayanan kinerja Polri.
Sementara di sisi lain, Polri sendiri tidak mampu memberikan jaminan
penegakan hukum, dimana :
a. Prosedur dan substansi hukum yang ditegakkan Polri, benar-benar
terhindar dari segala bentuk penyalahgunaan wewenang, tindakan
korup, pelayanan buruk, perlakuan diskriminatif, penggunaan diskresi
yang keliru, perbuatan yang amoral, pelanggaran kode etik profesi, dan
perilaku/tindakan anggota Polri lain, yang bertentangan dengan norma
positifnya, serta bertentangan dengan rasa keadilan masyarakat.
Reformasi kepolisian mutlak diperlukan, khususnya di bidang
penegakan hukum, terutama untuk mencegah Polri menjadi organ
(penegak hukum khususnya) yang super power. Kencederungan sikap,
perilaku, tindakan Polri yang terlalu luas bingkai kewenangannya,
terutama yang “memperangkap” Polri sebagai piranti regulator,
sekaligus sebagai piranti eksekutor dalam penegakan hukum dan
memelihara keamanan serta ketertiban umum, dapat bersifat kontra
produktif bagi Polri sebagai penegak hukum.
2. Apa program Reformasi Polri dalam kewenangan di bidang penegakan
hukum?
Beberapa hal yang patut diacungi jempol dalam konteks Reformasi
Kepolisian di negara kita, khususnya di bidang penegakan hukum,
adalah:
a. Di bentuknya lembaga pengawas penyidik di dalam tubuh Polri salah
satu tugas lembaga ini adalah mencegah kinerja buruk penyidik Polri
b. Peraturan Kapolri No. 8 Tahun 2009 Tentang Prinsip Dasar Imple-
mentasi Hak Asasi Manusia bagi Anggota Polri.
3. Apakah Kebijakan dan langkah kepolisian selama ini sudah tepat dalam
koridor Reformasi Kepolisian.
Secara ideal, dalam konteks gagasan, kebijakan dan langkah kepolisian,
boleh di sebut memadai. Hal ini dapat diukur dari Keputusan Kapolri
Nomor Pol: KEP/20/XI/2005 Tanggal 7 September 2005, Tentang Renstra
Polri 2005-2009. Namun, praktek di lapangan acapkali menunjukkan
luasnya bentangan kemampuan Polri memberi pelayanan optimal, dengan
harapan nyata publik.
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 8
4. Capaian Reformasi Kepolisian yang di hasilkan?
Hemat saya, untuk menilai apa-apa yang telah di tentukan oleh Reformasi
Polri, khususnya dari laporan hasil kerja.
a. Tim Pengarah Reformasi Polri
b. Tim Manajemen Perubahan dan Transformasi Budaya
c. Tim Evaluasi Kerja dan Profil Polri 2025
d. Tim Quick Wins
e. Tim Restrukturisasi dan Ketatalaksanaan
f. Tim Manajemen SDM
Kesemua itu dapat dilihat/dikaji khususnya dan Buku Laporan Kemajuan
Awal Program Reformasi Birokrasi Polri, yang diterbitkan oleh Markas
Besar Polri, Jakarta : Maret 2009.
5. Hambatan apa yang dialami Kepolisian dalam melaksanakan Reformasi,
dan bagaimana memecahkan masalah tersebut ?
Hambatan :
a. Perubahan sistem piranti lunak dalam organisasi Polri, belum
sepenuhnya mendukung landasan sikap dan perilaku sumber daya
manusia (SDM) Polri untuk mewujudkan Polri yang demokratik,
profesional dan mandiri.
b. Reformasi struktural Polri yang mendorong paradigma organisasi
Polri, dimana Markas Besar “kecil” Polda “sedang” Polres/Polresta
“besar” dan Polsek “kecil”, di mana ujung tombak pelayanan Polri di
bebankan ke pundak Polres/Polresta dan Polsek, belum sepenuhnya
diimbangi oleh satuan kewilayahan dan kesatuan kerja seragam di
seluruh pelosok Nusantara untuk menggapai tujuan Reformasi Polri
itu sendiri.
c. Rendahnya tingkat kepercayaan masyarakat terhadap Polri, terutama
sebagai akibat trauma public atau persepsi masyarakat terhadap
performance Polri (masa lalu) sebagai Polri yang keras, menimbulkan
rendahnya mutu kualitas partisipasi masyarakat terhadap Polri.
6. Langkah-langkah hukum apa saja yang harus dilakukan Kepolisian dalam
mewujudkan hukum yang akuntable, transparan, efisien, efektif dan adil?
Hemat saya, dalam menjawab pertanyaan di atas, seluruhnya jajaran
Polri perlu terlebih dahulu memprioritaskan tekad mencegah institusi
Kepolisian sebagai superbody, terutama di bidang penegakan hukum.
Untuk itu, Polri perlu mencegah terjadinya ego sektoral antara Polri dengan
lembaga penegak hukum lain. Di samping meniadakan miskordinasi,
tumpang tindih dan friksi kelembagaan.
9 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
7. Bagaimana format dan mekanisme penegakan hukum oleh Kepolisian
yang profesional, sesuai hak asasi manusia dan keadilan?
Untuk menjawab pertanyaan itu, sejumlah saran berikut perlu benar-
benar mendapat apresiasi yang memadai oleh seluruh anggota Polri:
a. Setiap anggota Polri harus mematuhi Peraturan Kapolri Nomor 8
Tahun 2009 Tentang Implementasi Prinsip Dasar Hak Asasi Manusia
Bagi Anggota Polri.
b. Polri tidak boleh terjebak dalam pada penegakan hukum dan keadilan
prosedural, dan kurang menggali hukum dankeadilan substansif.
c. Anggota Polri yang bertugas di bidang penegakan hukum, harus benar-
benar professional.
d. Fungsi penyelidikan dan penyidikan yang diperankan anggota Polri dan
Penyidik Pegawai Negeri Sipil (PPNS) perlu benar-benar dilaksanakan
secara terkordinir dan sistemik.
e. Polri perlu lebih memahami berbagai aturan perundangan, dalam
dan luar negeri, guna mencegah rebutan kewenangan, tumpang
tindih kekuasaan di antara sejumlah pranata yang diberikan
kewenangan penyelidikan dan penyidikan di wilayah Negara Kesatuan
Republik Indonesia, di samping dalam kaitannya dengan hukum laut
internasional.
f. Memperkuat kedudukan dan fungsi Polri yang lebih fokus dalam
fungsinya sebagai pranata eksekutor penegakan hukum.
g. Ditetapkan peraturan perundangan yang secara tegas merumuskan
peran kordinasi Polri dan Penyidik Pegawai Negeri Sipil (PPNS), yang
mengatur secara jelas dan tegas kewenangan masing-masing, selaras
dengan tuntutan Sistem Peradilan Pidana yang berlaku.
h. Perlunya dibentuk peraturan perundangan yang mengatur peran
berbagai pranata penegak hukum di laut, di samping mengacu kepada
ketetapan hukum laut internasional.
1. Untuk memperkuat Polri, keberadaan Komisi Kepolisian Nasional perlu
Penutup
disukai wajar, antara lain (dan utama) denga tidak bersikap resisten
terhadap lembaga pengawas eksternal Polri itu sendiri.
2. Guna memperkuat Kompolnas, seyogyanya dibentuk Undang-Undang
Komisi Kepolisian Nasional.
EVALUASI TERHADAP PELAKSANAAN
REFORMASI KEPOLISIAN
Chairul Huda2
Undang-Undang Dasar 1945 menegaskan bahwa negara berdasarkan
Latar Belakang
atas hukum (rechstaat). Kewajiban untuk mewujudkan negara hukum,
justru terletak pada para penyelenggara negara dan bukan pertama-tama
ditujukan kepada warga negara. Terdapat “penugasan aktif” konstitusi untuk
membentuk “pemerintahan negara”, yang menjunjung tinggi Hak Asasi
Manusia dan menjamin segenap warga negaranya bersamaan kedudukannya
dalam hukum dan pemerintahan. Baru kemudian timbul kewajiban bagi
warga negara untuk menjunjung tinggi hukum dan pemerintahan itu dengan
tidak ada kekecualian. Penyelenggara negara, termasuk penyelenggaran
pemerintahan harus berdasarkan hukum, terlebih lagi dalam kegiatan
pembentukan (law making process), penegakan (law enforcement process)
dan penerapan hukum (law applying process) itu sendiri.
Penyelengaraan negara hukum (rule of law), menyebabkan setiap
tindakan “penegakan hukum” dengan memberikan otoritas kepada aparat
penegak hukum mengurangi dan membatasi hak asasi manusia, harus
dilakukan berdasarkan ketentuan peraturan perundang-undangan. Salah
satunya yang terpenting adalah ketika kepolisian melaksanakan tugas pokok,
fungsi dan kewenangannya, sebagai “garda terdepan” sistem peradilan pidana.
Berdasarkan UU No. 2 Tahun 2002 dimaksud dengan kepolisian disini bukan
hanya Kepolisian Negara Republik Indonesia (Polri), tetapi pengemban fungsi
kepolisian lainnya, seperti: (1) kepolisian khusus; (2) penyidik pegawai negeri
sipil; dan/atau (3) bentuk-bentuk pengamanan swakarsa. Dalam kerangka
inilah seharusnya reformasi kepolisian sebagai aparatur penegakan hukum
harus ditempatkan. Kelemahan berbagai pengkajian tentang “reformasi
kepolisian” selama ini adalah terlalu terfokus pada Polri, dengan melalaikan
perhatian terhadap pengemban “fungsi” ini.
Tonggak reformasi kepolisian, memang berpangkal pada pemisahan
Polri dari ABRI (baca TNI). Kerusakan mendasar memang telah terjadi
pada pengemban fungsi utama kepolisian itu karena terlalu lama berada
dalam struktur, sebagai bagian instrumen dan budaya tentara, sehingga
2
Dosen Hukum Pidana, Ketua Bagian Hukum Pidana dan Hukum Acara, Ketua Program Magister
Ilmu Hukum pada Fakultas Hukum Universitas Muhammadiyah Jakarta, Penasihat Ahli Kapolri
dalam Bidang Hukum, dan Direktur Lembaga Pemberdayaan Hukum Indonesia
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 12
perlu dievaluasi susunnya (formation) kembali (re), untuk dapat sejalan
dengan suasana demokratis yang dikembangkan, dengan mengutamakan
perlindungan hak asasi manusia dan pemberian pelayanan kepada
masyarakat. Pembahasan mengenai evaluasi terhadap pelaksanaan reformasi
kepolisian dalam kesempatan ini diketengahkan berpangkal tolak pada latar
belakang di atas.
Gagasan “perlindungan hukum” dalam politik kenegaraan termaktub
Urgensi Reformasi Kepolisian
dalam anak kalimat “melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh
tumpah darah Indonesia”. Kata-kata “melindungi” disini, mengandung
makna adanya tugas negara untuk secara aktif mengadakan segala macam
perlindungan, terutama terhadap seluruh rakyat Indonesia. Termasuk
didalamnya perlindungan masyarakat dari aktivitas kriminal dan berbagai
aktivitas lain yang berpotensi menimbulkan gangguan keamanan
dan ketertiban masyarakat. Oleh karena itu, konstitusi pada dasarnya
memerintahkan kepada para penyelenggara negara untuk mengadakan
“pencegahan dan pemberantasan tindak pidana”, sebagai wujud konkrit
pelaksanaan kebijakan perlindungan hukum.
Pencegahan dan pemberantasan kejahatan merupakan bagian
tugas pemerintahan untuk mengadakan “penegakan hukum”. Dalam arti
sempit istilah “penegakan hukum” sebagai padanan “law enforcement”
terutama dikonotasikan sebagai pemusatan perhatian pada “pencegahan
dan pemberantasan kejahatan”. Artinya, penegakan hukum ditafsirkan
secara sempit sebagai pelaksanaan penerapan dan eksekusi hukum pidana
dalam kejadian-kejadian konkrit. Berkenaan dengan ini, kompetensi utama
penegakan hukum oleh karenanya dilekatkan pada pemberdayaan sistem
peradilan pidana (criminal justice system).
Sistem peradilan pidana memang menempatkan “pencegahan dan
pemberantasan kejahatan” sebagai tujuan utamanya, sampai pada batas
yang dapat ditoleransi (Reksodiputo: 1993). Pemberdayaan sistem peradilan
pidana merupakan bagian dari usaha rasional masyarakat dalam menanggapi
kejahatan. Dalam pada itu, Kepolisian menempati posisi strategis sebagai
“gatekeeper” (Baldwin dan Bottomley: 1978) dan “gaol prevention officer”
(Harvey, et,al: 1989) sistem peradilan pidana. Setiap kali seorang kriminal
“berhubungan” dengan hukum pidana, pada umumnya mula-mula yang
dihadapi adalah kepolisian. Apakah seseorang tersebut akan terus bergulir
masuk ke dalam sistem peradilan pidana sangat ditentukan oleh komponen
kepolisian. Dalam hal ini apakah apakah perbuatan seseorang berbuntut pada
sangkaan terjadinya tindak pidana dan karenanya akan diselesaikan melalui
13 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
penuntutan di pengadilan dan pemidanaan di lembaga pemasyarakatan,
sangat bergantung pada pelaksanaan tugas, wewenang dan tanggung
jawab penyelidik dan penyidik, yang secara umum diemban oleh Polri.
Selain itu perlu diingat, fungsi kepolisian dalam penegakan hukum bukan
semata-mata bersifat represif, melalui penyelidikan dan penyidikan, tetapi
umumnya kurang mendapat perhatian adalah fungsi preventif Polri terhadap
terjadinya kejahatan. Dalam hal ini Polri adalah lembaga (officer) yang tujuan
pelaksanaan tugasnya mencegah (prevention) seseorang di penjara (gaol/
jail). Oleh karena itu, kinerja kepolisian tidak hanya diisi oleh upaya untuk
menemukan fakta-fakta yang mendukung tentang telah terjadinya tindak
pidana (factual guilt) dan menemukan tersangkanya, tetapi juga pencegahan
aktif atas segala potensi yang mungkin menimbulkan kejahatan.
Hal ini semakin krusial mengingat fenomena kejahatan yang semakin
hari semakin kompleks. Kini kejahatan terkadang menimbulkan konsekuensi
yuridis yang tidak lagi memperhatikan batas-batas negara (transnational
crime), seperti tindak pidana penyebaran teror (terorisme), tindak pidana
pencucian uang (money laudering), dan kejahatan bisnis lainnya (Atmasasmita:
2003). Belum lagi adanya perkembangan teknologi informasi yang bukan
hanya menimbulkan modus operandi baru kejahatan, tetapi juga objek dan
subjek kejahatan yang tidak dapat selalu adekwaat apabila dihadapi dengan
hukum pidana yang tengah berlaku, seperti kejahatan dunia maya (cyber
Pelaksanaan fungsi pencegahan dan represi atas kejahatan, termasuk
crime).
terhadap semua tantangan baru kejahatan sebagaimana dikemukakan
di atas, seolah-olah semuanya ditumpahkan kepada Polri. Pada satu
sisi, hal itu menuntut adanya kemandirian atau independensi, untuk
menjamin terlaksananya pencegahan dan represi kejahatan semata-mata
untuk kepentingan penegakan hukum (pro justitia). Dengan kata lain,
independensi melepaskan penegakan hukum dari pengaruh kepentingan
politik dan ekonomi tertentu, melainkan hanya dalam rangka mewujudkan
politik kenegaraan (state policy) “melindungi segenap bangsa Indonesia
dan seluruh tumpah darah Indonesia”. Independensi menjamin efetivitas
dan efesiensi penegakan hukum, karena kemandirian merupakan faktor
penting peningkatan profesionalisme kepolisian. Dalam hal ini kemandirian
memungkinkan penentuan secara tepat dan berdaya maksimal pencegahan
dan penanggulangan kejahatan. Independensi dapat mendorong mening-
katkan kepercayaan masyarakat terhadap hukum. Dalam hal ini wibawa
hukum sedikit banyak sangat tergantung dari tingkat pengungkapan kejahatan
(clearance rate), yang apabila cenderung positif, akan semakin menjamin
kepastian (penegakan) hukum. Hal ini akan membawa dampak meningkatnya
kesadaran hukum masyarakat yang dewasa ini disinyalir semakin merosot.
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 14
Salah satu hal yang harus disadari oleh setiap orang adalah bahwa
pelaksanaan tugas kepolisian membawa dampak yang sangat luar biasa
terhadap “hukum”, yaitu apa yang disebut Ruth Finnegan, “how it is actually
implemented”. Setiap hal yang “diputuskan” kepolisian, memberi gambaran
tentang “wajah hukum dimata masyarakat”, sehingga bagi setiap anggota
kepolisian secara imajinatif harus mengandaikan seakan-akan setiap pelosok
negeri ini “ter-cover” oleh CCTV. Tindakan kepolisia adalah “etalase hukum”,
sehingga pimpinannya mempunyai kewajiban berat untuk membawa
“kesadaran” yang demikian itu pada setiap anggotanya.
Berdasarkan hal-hal di atas, urgensi reformasi kepolisian sangat
mendesak dan perlu untuk dilakukan, mengingat prakteknya selama ini
“jauh panggang daripada api”. Hal ini bukan tidak mungkin akan membawa
kepolisian pada kondisi yang “serba salah”, yang mengharuskan dibangunnya
suatu “the new wisdom”, yang menempatkan keberlangsungan peradaban
manusia (human sustainability civilization) sebagai pangkal tolak pengambilan
kebijakan, penggunaan wewenang diskresi kepolisian dan penerapan
hukum secara keseluruhan. Harus dapat diindentikasi hal-hal yang dilihat
dari sifatnya sebagai “pertimbangan non yuridis”, dalam melakukan tugas,
wewenang dan tanggung jawab kepolisian.
Penegakan hukum merupakan upaya yang seimbang melakukan proses
Program Reformasi Kepolisian dan Hambatan-Hambatannya
hukum (legal process) dan penerapan prosedur hukum (legal procedure)
terhadap suatu gejala yang diidentifikasi sebagai suatu pelanggaran hukum.
Proses hukum adalah mekanisme yang dibangun untuk “mengurangi hak
asasi dan kebebasan seseorang. Dalam pelaksanaannya, untuk membuatnya
sebagai proses hukum yang adil (due process of law), diperlukan sejumlah
prosesur hukum, yaitu mekanisme yang ditentukan oleh hukum untuk
melindungi hak asasi dan kebebasan seseorang. Pelaksanaan reformasi
kepolisian belum memastikan bahwa seluruh jajaran kepolisian telah
memperhatikan konstelasi antara proses hukum dan prosedur hukum yang
harus dipatuhi.
Reformasi kepolisian tidak akan berjalan dengan baik apabila
“substance” hukum acara yang ada berkenaan dengan pelaksanaan penegakan
hukum masih menyimpan berbagai permasalahan yang sering muncul
dan menjadi hambatan atau kendala dalam proses penegakan hukum itu
sendiri. Keadaan ini menyebabkan reformasi kepolisian harus didukung oleh
reformasi hukum acara pidana. Beberapa permasalahan penting yang telah
diidentifikasi Polri dalam bidang hukum acara diantaranya:
1) pengiriman SPDP kepada Penuntut Umum (Pasal 109 KUHAP) yang
terlambat. Dalam praktek banyak SPDP dikirim ke Penuntut Umum
15 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
bersamaan saat meminta perpanjangan penahanan ataupun saat berkas
perkara dikirim ke Penuntut Umum, akibatnya Penuntut Umum tidak bisa
mengikuti sejak awal proses penyidikan.
2) Berkas perkara yang bolak balik antara penyidik dengan Jaksa penuntut
umum, yang bisa berkali-kali.
3) Penyidik Polri tidak pernah menerima turunan surat pelimpahan perkara
beserta surat dakwaan yang dikirim JPU ke pengadilan (Pasal 143 ayat (4)
KUHAP). Akibatnya penyidik Polri tidak bisa mengikuti perkembangan
proses penuntutan di pengadilan.
4) Penyidik Polri seringkali tidak mendapatkan salinan surat putusan
pengadilan (Pasal 226 ayat (2) KUHAP). Akibatnya penyidik Polri tidak
mengetahui isi putusan pengadilan yang sangat berguna bagi Polri untuk
melakukan pengawasan terhadap ex narapidana dan sebagai bahan
evaluasi bagi penyidik Polri dalam meningkatkan profesionalisme.
5) Masih terjadinya keterlambatan pengajuan cekal, perpanjangan cekal
maupun pencabutan cekal, akibatnya menjadikan polemik di media massa
seolah-olah aparat penegak hukum tidak serius melakukan penyidikan.
6) Sulitnya mengembalikan tersangka yang melarikan diri ke luar negeri.
Akibatnya aparat penegak hukum dianggap tidak mampu melakukan
penegakan hukum terhadap para pelaku tindak pidana yang berada di
luar negeri.
Masalah-masalah di atas, menunjukkan bahwa reformasi kepolisian
sangat ditentukan sejauhmana antar instansi penegak hukum dapat
menyelaraskan pelaksanaan tugas pokok dan fungsinya masing-masing.
Petunjuk teknis dan pertunjuk pelaksanaan yang ada bukan hanya terkadang
lebih menekankan pada pengaturan mengenai “penggunaan wewenang” yang
dimiliki kepolisian, padahal penting sekali melihatnya secara terbalik, yaitu
bagaimana “membatasi penggunaan wewenang” tersebut, tetapi juga tidak
terbangun secara harmonis dengan kewenangan instansi lain.
Sementara itu, sebagai penegak hukum, pelaksanaan fungsi kepolisian
secara “structure” terkait erat dengan pengemban fungsi pembentukan hukum
(law maker), seperti: DPR (parliament), DPD (house of representative) dan DPRD
Provinsi/Kabupaten/Kota (local legislator), mengingat “wajah” sesungguhnya
hukum itu tergambar dari apa yang diterapkan atau dilaksanakan kepolisian
menghadapi masalah-masalah hukum yang ditimbul dalam masyarakat.
Selain itu, sebagai penegak hukum, pelaksanaan fungsi Polri sangat terkait
dengan subsistem-subsistem dalam sistem keadilan pidana (criminal justice
system), seperti: pengemban fungsi penuntutan pidana (prosecution service),
advokat, pengadilan (court), dan lembaga pemasyarakatan (correction
service). Sebagai penegak hukum, bagi tindak pidana tertentu, pelaksanaan
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 16
fungsi Polri tersebut juga berhubungan dengan kekuasaan pre-judicial yang
diberikan kewenangan khusus oleh undang-undang, seperti: PPATK (financial
intelegent unit) dalam tindak pidana pencucian uang, bagi pelaku tindak
pidana tertentu, pelaksanaan fungsi Polri tersebut juga bertalian dengan
berbagai lembaga negara dan/atau lembaga swadaya masyarakat tertentu,
seperti: bagi anak pelaku tindak pidana berhubungan dengan Komisi Nasional
Perlindungan Anak (Komnaspa), Komisi Perlindungan Anak Indonesia (KPAI),
dan bagi perempuan pelaku tindak pidana berhubungan dengan Komisi
Nasional Perempuan. Dalam rangka pelaksanaan fungsi penegakan hukum
yang berorientasi pada kepentingan korban, tindak pidana (victim approach),
tugas Polri juga terkait dengan lembaga negara dan/ atau lembaga swadaya
masyarakat tertentu, seperti: Komisi Perlindungan Saksi dan Korban (victim
support) dan Komisi Untuk Orang Hilang dan Korban Kekerasan (Kontras).
Reformasi kepolisian juga harus ditempatkan bagaimana kepolisian
menempatkan diri dengan berbagai instansi sebagaimana tersebut di
atas, baik judisial maupun non judisial sifatnya. Bahwa, berkenaan dengan
luasnya ruang lingkup kemitraan yang harus dibangun Polri, dalam rangka
melaksanakan fungsi penegakan hukum, maka sangat diperlukan pemilahan
dan penetapan bentuk kerjasama yang tepat, sehingga masing-masing dapat
melaksanakan tugas, kewenangan dan tanggung jawabnya, secara sinergis,
efektif dan efesien.
Beberapa bentuk kerjasama kepolisian dengan lembaga-lembaga
dimaksud, tidak boleh dipandang dalam kerangka yang sama, antara yang
sifatnya judisial dan non judisial. Apabila diabaikan, independensi penegakan
hukum akan “tergadai” hanya demi menjaga relasi social dan politik
kenegaraan dan kemasyarakatan, yang belum tentu sejalan dengan tujuan
hukum itu sendiri. Beberapa pelaksanaan reformasi kepolisian yang sudah
atau belum tepat dapat digambarkan sebagai berikut:
a. Kerjasama Konsultasi, khususnya dengan pembentuk perturan
perundang-undangan, terutama dalam rangka pemerolehan sumber
hukum (legal substance) dan penyosialisasikannya, belum berjalan
sebagaimana mestinya. DPR, khususnya Komisi III lebih mengutamakan
fungsi “polisionalnya” terhadap Polri, yang boleh jadi mempengaruhi
indepedensi penyelidikan dan penyidikan suatu perkara pidana.
b. Kerjasama Koordinasi, khususnya dengan kejaksaan dan pengadilan,
terutama dalam rangka pelaksanaan asas diferensiasi fungsional
subsistem-subsistem dalam sistem keadilan pidana, tidak berjalan secara
efektif dan efesien. Bolak balik perkara dalam tahap pra penuntutan
perkara, dan pemerolehan “izin upaya paksa” oleh pengadilan, lebih
dijalankan pada prinsip “no free for lunch”.
17 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
c. Kejasama Supervisi, baik Polri sebagai inferior dalam penyidikan tindak
pidana korupsi oleh KPK, maupun Polri sebagai superior terhadap penyidik
pegawai negeri sipil, belum tersentuh reformasi secara memadai.
d. Kerjasama Perbantuan, baik dalam rangka pemberian bantuan hukum
(legal aid) cuma-cuma (prodeo), seperti dengan organisasi Advokat
(BAR Association) dan Lembaga Keadilan dan Bantuan Hukum Perguruan
Tinggi, pendampingan tersangka anak dan perempuan dengan Komnaspa
dan KPAI, serta Komnas Perempuan, atau bantuan pemanggilan kepada
Komisi Pengawas Persaingan Usaha, sama sekali belum belum menjadi
bagian reformasi kepolisian.
e. Kerjasama Fact Finding, dalam rangka menemukan fata-fakta yang
mengarah pada pengumpualan bukti-bukti dari suatu tindak pidana,
seperti dengan PPATK dan Kontras, belum menjadi bagian upaya
“penemuan bukti awal” tindak pidana, tetapi lebih kepada upaya pemuasan
emosi pubik dan pers.
Sementara itu Kepolisian sejauh ini belum cukup dapat mengubah
“culture” yang menjadi apresiasi terhadap perkembangan politik dan sosial,
yang pada gilirannya dapat mencerminkan responsitas hukum terhadap
masalah-masalah kemasyarakatan dan tuntutan keadilan, sebagai lembaga
yang memberikan service of excellence, sebagai bagian dari good governance dan
birokrasi yang efektif, tetapi tetap menjadi independensi dan profesionalitas
dalam penerapan hukum (law applying). Perlu diingat, tugas kepolisian dalam
penerapan hukum bukan hanya menempatkan Polri sebagai aparat penegak
hukum (law enforcement) tetapi juga aparat pelayanan hukum (law services).
Polri bukan hanya bertanggung jawab atas pencegahan dan penindakan
kejahatan (crime prevention and repression), tetapi juga sebagai bertanggung
jawab untuk memastikan apakah keseluruhan sebagian aktivitas masyarakat
yang terkait dengan sebagian masyarakat yang lain ataupun kepentingan negara
dan bangsa telah memenuhi segala perizinan yang diperlukan, telah mendapat
persetujuan berbagai instansi terkait atau telah mendapatkan pernyataan
tidak keberatan dari anggota masyarakat yang lain. Hal yang terakhir inilah
yang disebut dengan pelayanan hukum (legal services) dari Polri.
Sejauh ini pendekatan ini belum menjadi acuan dalam pelaksanaan
reformasi kepolisian. Keharusan untuk me-redesign kepolisian, untuk
menempatkan performanya bukan saja sebagai penegak hukum, tetapi
juga pelayan masyarakat dalam bidang hukum, belum terjadi. Slogan “to
protect dan to serve”, belum menjadi bagian terbesar acuan reformasi. Suatu
perubahan paradigma yang menyebabkan eksistensi dan kredibilitas Polri
menjadi “taruhan” dalam memperhatikan perkembangan kemasyarakatan
yang sarat dengan tarik menarik kepentingan politik, yang membias dalam
kritik sosial masyarakat.
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 18
Penegakan hukum yang dilakukan oleh Polri harus mengandung
beberapa aspek yang dapat dilihat yang merupakan satu kesatuan, yaitu (1)
aspek pelayanan: (2) aspek perlindungan; dan (3) aspek pengaoman. Reformasi
birokrasi kepolisian ditujukan untuk merubah mind set dan perilaku. Kebijakan
mulai dari akselerasi trasnformasi kultural, program quick wins, blue print
reskrim Polri, hingga keroyok reserse. Semuanya ini dimaksudkan untuk
melakukan perubahan terhadap sikap dan perilaku anggota Polri yang masih
berparadigma lama. Di samping itu untuk meningkatkan efektifitas kinerja
reskrim dan mengurangi peyimpangan telah dikeluarkan Peraturan Kapolri
Nomor 12 Tahun 2009 tentang Pengawasan dan Pengendalian Penanganan
Perkara Pidana di Lingkungan Polri untuk melengkapi pengawasan melekat
yang dilakukan oleh masing-masing atasan.
Program reformasi birokrasi di Kepolisian Republik Indonesia, yang
SOLUSI
menempuh strategi tiga tahap yaitu membangun kepercayaan publik (trust
building), membangun kemitraan (partnership building) dan tahap mencapaian
keunggulan (stirve for excellence). Sekalipun demikian, pencapaian Polri
tersebut, yang kini telah memasuki tahap membangun kemitraan, dilalui
dengan dalam suasana penuh keprihatinan, mengingat tantangan-tantangan
dan hambatan-hambatan yang timbul karena dinamika sosial masyarakat
yang begitu tinggi.
Kebijakan penegakan hukum (law enforcement policy) harus
ditempatkan dalam kerangka kebijakan yang lebih luas, sehingga hukum tidak
lagi dapat ditegakkan demi hukum itu sendiri, tetapi harus diorientasikan
dalam pencapaian tujuan-tujuan sosial (social goals). Oleh karena itu,
kebijakan penegakan hukum ditempatkan sebagai bagian kebijakan
pertahanan sosial (social defense policy), sehingga kepekaan penegak hukum
khususnya Polri sebagai pengemban fungsi penyelidikan dan penyidikan
tindak pidana pada umumnya, harus pula memperhatikan dengan cermat
perkembangan-perkembangan sosial kemasyarakatan. Apabila hal ini
diabaikan dapat menghalangi pencapaian tujuan sosial itu sendiri. Penegakan
hukum, khususnya penegakan hukum pidana, kini dibangun dan dilaksanakan
dalam kerangka kebijakan sosial (social policy), yang pokok-pokoknya
telah digariskan oleh founding fathers bangsa Indonesia, dalam Pembukaan
Undang-Undang Dasar Tahun 1945.
Kebijakan penegakan hukum yang tidak ditempatkan dalam kerangka
pembangunan kehidupan sosial masyarakat Indonesia akan menjadi kontra
produktif bagi efektifitas hukum. Fenomena akhir-akhir ini terjadi dalam
proses penegakan hukum, seperti kasus Nenek Minah (Banyumas Jateng),
19 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
kasus Kholil dan Basar (Kediri-Jatim), dan kasus-kasus lain seperti kasus Raju
(Sumatera Utara), serta kasus Mbah Priok (Jakarta Utara), yang disinyalir
mengusik nilai-nilai keadilan dalam masyarakat, membuktikan bahwa
penegakan hukum an sich, sekalipun itu benar menurut peraturan perundang-
undangan, justru membawa kepada keadaan merosotnya wibawa hukum,
termasuk diantaranya para penegak hukum. Dengan demikian, diperlukan
reorientasi dalam kebijakan penegakan hukum yang menjadikan situasi
sosial kemasyakarakatan sebagai saringan (discretionary) pelaksanaan tugas
dan kewenangan aparatur penegak hukum, termasuk anggota Polri.
Perlu diingat, pertimbangan “non yuridis” hanya dapat digunakan
dalam hal “pengakhiran” atas “pengurangan hak asasi dan kebebasan
seseorang. Dengan demikian, hal ini dapat diterapkan terhadap penghentian
proses hukum, dan bukan sebaliknya untuk mengadakan proses hukum
terhadap seseorang. Selain itu, pertimbangan “non yuridis” juga tidak dapat
digunakan untuk “mengabaikan” prosedur hukum. Pendekatan ini, nyaris
belum menjadi acuan pelaksanaan reformasi kepolisian.
Masalah di atas semakin rumit dengan kondisi sosial dan politik
saat ini, dimana “accessable” media massa yang yang sangat luar biasa,
kebebasan pers yang nyaris tanpa batas, dan kecenderungan masyarakat
Indonesia yang mengarah pada “cyber minded”, yang memanfaatkan secara
maksimal teknologi informasi dalam setiap aspek kehidupannya. Ditambah
lagi, sikap politisi yang cenderung inkonsistensi, sehingga setiap kondisi
aktual masyarakat “sangat tindak bersahabat” bagi kepolisian. Tentunya hal
ini menjadi suatu tantangan yang harus disikapi secara positif. Maksudnya,
perkembangan yang dapat dinamakan konstelatif antara politik dan hukum,
belum dijadikan faktor pendorong bagi kepolisian untuk introspeksi dan
memperbaiki diri, sehingga tampilan ideal yang diharapkan masyarakat,
dengan sejauh mungkin mempertimbangkan segala hal berhubungan dengan
kepentingan politik pemerintahan dan masyarakat, tanpa mengorbankan
jatidiri kepolisian itu sendiri, menjadi target reformasi kepolisian.
Dalam kerangka ini diperlukan sinkronisasi substansial, yaitu
sinkronisasi dalam pembuatan peraturan perundang-undangan, dimana
pembentuk undang-undang harus benar-benar memperhatikan kepentingan
rakyat atau memperhatikan kepentingan sebanyak-banyak rakyat Indoneisa.
Dengan demikian, harus dihindari pembuatan peraturan perundang-
undangan apabila masyarakat sendiri tidak membutuhkan atau tidak memiliki
dampak yang cukup berarti di tengah-tengah masyarakat. Mengingat di negara
Indonesia berlaku suatu asas yang menentukan bahwa ketika peraturan
perundang-undangan telah diberlakukan atau diundangkan, maka akan
menjadi ketentuan hukum yang mengikat setiap individu dari setiap warga
negara Indonesia. Hal ini berarti apabila suatu undang-undang diciptakan
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 20
atau dibuat oleh pemerintah, otomatis seluruh warga negara Indonesia harus
mentaati dan melaksanakan Undang-undang tersebut karena sifatnya yang
memang mengikat setiap Warga Negara Indonesia. Pembuatan Undang-
undang yang memang harus sinkron dengan kebutuhan dari masyarakat
memang saat ini belum benar-benar terlaksana dengan baik. Pembentukan
undang-undang harus mempunyai landasar filosofis, sosiologis dan yuridis
yang jelas.
Hal lain yang membutuhkan perhatian berkenaan dengan sinkronisasi
substansial adalah pentingnya harmonisasi peraturan perundang-undangan.
Sudah menjadi hal yang tidak terbantahkan lagi adanya berbagai peraturan
perundang-undangan yang tumpang tindih, tidak lengkap dan saling
bertentangan. Bukan hanya dengan peraturan perundang-undangan yang lebih
tinggi tetapi juga di antaraperaturan perundang-undangan yang setingkat.
Lebih memprihatinkan lagi, hal serupa dapat terjadi dengan peraturan
perundang-undangan yang lebih rendah. Harmonisasi juga diperlukan dengan
peraturan perundang-undangan Negara lain dalam satu kawasan atau regional
maupun global, terutama untuk menghadapi kejahatan transnasional yang
semakin mudah dengan kemajuan ilmu pengetahuan dan teknologi.
Hal inilah yang harus di lihat dan diperbaiki, karena apabila hal ini
tetap terjadi, maka bisa dipastikan tidak akan terjalin suatu kerjasama dan
sinkronisasi yang baik antara sub-sub sistem dalam sistem peradilan pidana.
Bukan sebagai obat atau penawar yang bisa memberikan keadilan kepada
masyarakat, malah membuat masyarakat yang menjalankan undang-undang
semakin tidak mendapatkan rasa keadilan. Hal ini dapat berdampak terhadap
semakin menipisnya kepercayaan masyarakat terhadap para pemerintah,
khususnya pembentuk undang-undang. Selain harus sinkron dengan
subsistem yang berada di dalam sinkronisisasi bidang substansi, subsistem
ini juga harus tetap sinkron dengan subsistem yang lainnya, yaitu sub sistem
struktural.
Reformasi birokrasi kepolisian seharusnya bukan hanya ditujukan pada
reformasi organisasi, tetapi juga reformasi paradigma berfikir dan bersikap
bagi setiap anggota Polri, sebagai pelindung dan pelayan masyarakat (to
protect and serve). Paradigma lama yang menempatkan anggota Polri sebagai
alat-alat kepentingan politik tertentu telah ditinggalkan dan menempatkan
politik kenegaraan yang mengayomi dan melayani masyarakat sebagai
ejawantah dari pelaksanaan tujuan nasional, yaitu melindungi segenap bangsa
Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia, mencerdaskan kehidupan
bangsa, memajukan kesejarteraan umum dan ikut menjaga ketertiban dunia,
menjadi paradigma baru Polri.
Dalam kerangka pelaksanaan kebijakan penegakan Hukum, posisi
Polri sangat strategis terutama dalam posisinya sebagai gate keepers Sistem
21 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
Peradilan Pidana. Cara pandang yang menempatkan Sistem Peradilan Pidana
semata-mata sebagai mekanisme hukum yang tersedia untuk menindak pelaku
kejahatan (represif) juga telah ketinggalan zaman. Tantangan kedepan Sistem
Peradilan Pidana bukan hanya berfungsi represif tetapi juga harus dapat
mencegah berkembanganya fenomena kejahatan sampai dengan batas-batas
yang dapat ditoleransi. Oleh karena itu, Sistem Peradilan Pidana ke depan
harus di-redesign, yang menempatkan Polri bukan saja sebagai gate keepers
Sistem Peradilan Pidana tetapi juga sebagai gaol prevention officers. Apabila
selama ini pendidikan dalam lingkungan Polri dibangun diatas paradigma
penindakan (represif), maka kini dan pada masa yang akan datang paradigma
pendidikan Polri juga diletakkan dalam kerangka pencegahan kejahatan.
Terlebih lagi terhadap kejahatan-kejahatan tertentu yang menimbulkan
dampak yang besar dan meluas dalam masyarakat, seperti Terorism, Human
Trafficking, Illegal Fishing, Logging and Mining, Money Laundering dan Cyber
Crime, yang potensial dapat terjadi dengan melintasi batas-batas Negara
(Transnational Crime).
Dalam pada ini mendesak diadakan sinkronisasi dalam bidang
struktural. Sinkronosasi dalam bidang struktural terutama diperlukan
antara sub sistem peradilan pidana yang satu dan sub sistem berikutnya
yang menangani kejahatan dan pelakunya. Hal ini yang mengharuskan sistem
ini harus benar-benar tersinkronsasi dengan sebagai suatu sistem peradilan
pidana yang untuh dan sinkronisasi juga sangat diperlukan dalam dianatara
komponen-komponen dalam satu subsistem itu sendiri juga. Sinkronisasi
dalam bidang struktural ini adalah subsistem yang menjadi “agen negara”
yang bertindak untuk menciptakan suatu keadilan.
Dalam bidang struktural sistem peradilan pidana, singkronisasi
pertama-tama dituntut diantara Kepolisian, Kejaksaan, Pengadilan, dan
Lembaga Koreksi (Lembaga Pemasyarakatan). Sinkronisiasi dalam bidang
struktural inilah yang menjadi alat dan pelaksana hukum yang melakukan
tindakan terhadap setiap pelanggaran atas peraturan dan tindakan yang
menyalahi undang-undang yang berlaku. Oleh karena itu, antara Sinkronisasi
dalam bidang Substansi dengan Sinkronisasi dalam bidang structural harus
benar-benar terjalin dengan baik, sehingga apabila sebuah peraturan yang
telah diciptakan oleh pemerintah harusnya bersinergi dengan apa yang harus
dilakukan oleh para penegak hukum yang berada dalam sub sistem bidang
struktural.
Kegagalan sinkronisasi antara singkronisasi substansial dan sinkro-
nisiasi struktural dapat berakibat pada terhambatnya pencapaian sistem
peradilan pidana itu sendiri, bahkan dapat membawa sistem mengarah kepada
“sistem ketidakadilan pidana” (Criminal Injustice System) (Fank Belloni,
1999). Hal ini terlihat dari beberapa kejadian dimana pihak Kepolisian dalam
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 22
melakukan pemeriksaan atau penangkapan terhadap Tersangka atau pelaku
kejahatan, selalu menggunakan unsur kekerasan dan bahkan tidak memenuhi
standard atau tidak mengikuti proses sebagaimana mestinya yang diatur
dalam KUHAP. Misalnya saja adanya penarikan uang pada saat melakukan
penangkapan terhadap pelaku-pelaku kejahatan kecil-kecilan, yang hal ini
digunakan agar pelaku tidak perlu ditangkap dan membebaskan pelaku
pada saat itu pula. Bukannya keadilan yang tercapai, malah hal ini dapat
menimbulkan semakin giatnya pelaku yang memberikan uang tersebut untuk
melakukan suatu kejahatan, dikarenakan pelaku kejahatan tersebut merasa
bahwa hanya dengan membayar beberapa rupiah maka pelaku kejahatan ini
akan terbebas dari segala kejahatan yang telah dilakukannya.
Untuk itu, dukungan peraturan perundang-undangan yang memadai
sangat diperlukan dalam rangka dapat menjawab tantangan ini dan
membangun postur kepolisian yang handal, bukan saja menindak pelaku
kejahatan tetapi melindungi segenap masyarakat dengan melakukan deteksi
dini, scienctific investigation, tindakan-tindakan preventif lainnya dan
membangun kemitraan dengan masyarakat, dalam melalukan upaya-upaya
pencegahan kejahatan, sepanjang masih dalam koridor hukum dan peraturan
dan perundang-undangan. Sepatutnya dihindari, campur tangan masalah-
masalah keamanan oleh kekuatan extra judicial, yang pada dasarnya diluar
aparat keamanan.
Kontribusi yang lebih besar dari pemerintah dalam merancang kebijakan
perumusan hukum melalui peraturan perundang-undangan (legal formulation
policy), sehingga pelaksanaan fungsi dan kewenngan Polri dapat terlaksana
dengan baik. Bagaimana pun Polri adalah pelaksana peraturan perundang-
undangan, yang tidak mempunyai domain yang cukup untuk melakukan
perancangannya. Hukum Nasional yang sesuai dengan cita-cita seluruh umat
manusia (yang berkeadilan, menjamin kepastian, dan kemanfaatannya), yang
sesuai dengan tujuan nasional sebagaimana tertuang dalam Pembukaan
Undang-Undang Dasar Tahun 1945, yang menjamin integrasi bangsa, bukan
hanya menjadi suatu cita-cita tetapi diharapkan segera menjadi kenyataan.
Hukum yang adil akan mendorong penegak hukum, termasuk anggota Polri
untuk melaksanakan penegakan hukum secara adil pula. Sebaliknya, sebaik
apapun pelaksanaan kebijakan penegakan hukum, boleh jadi menjadi tidak
adil, karena hukum yang ditegakkkan itu adalah hukum yang tidak adil.
Tugas pokok Polri yang diamanatkan oleh Undang-Undang Nomor
2 tahun 2002 tentang Kepolisian Negara Republik Indonesia, adalah
(1) memelihara keamanan dan ketertiban masyarakatl (2) memberikan
perlindungan, pengayoman dan pelayanan kepada masyarakat; (3) melakukan
penegakan hukum. Khusus untuk tugas memberikan perlindungan,
pengayoman, pelayanan dan penegakan hukum merupakan satu kesatuan
23 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
yang simultan, karena dalam penegakan hukum juga terkandung kegiatan
perlindungan, pengayoman dan pelayanan. Dengan demikian pelayanan
tidak diartikan dengan kegiatan memberikan pelayanan administrasi semata
tetapi lebih luas dari itu dalam lingkup tugas Polri.
Penegakan hukum yang ideal harus memenuhi tiga nilai dasar
dari hukum yaitu nilai keadilan (gerechtigkeit), nilai kepastian hukum
(rechtssicherheit) dan nilai kemanfaatan (zweckmassigkeit). Baik dalam
tataran teoritis maupun praktis ketiga nilai dasar tersebut seringkali tidak
bisa berjalan secara seimbang. Pemenuhan nilai keadilan, terkadang harus
mengorbankan keadilan dan kemanfaatan, demikian pula pemenuhan nilai
keadilan dan kemanfaatan disatu sisi, pada sisi yang lain bisa berakibat
dikorbankannya nilai kepastian hukum. Prespektif inilah yang membuat
penilaian kalangan tertentu, termasuk pengamat dan LSM yang memberikan
penilaian negatif terhadap penegakan hukum yang dilakukan oleh Polri,
seperti kasus mbok Minah yang mencuri coklat.
Berkenaan dengan hal di atas, desakan perlunya sinkronisasi kultural
sudah menjadi keharusan. Didalam sub sistem inilah dapat dilihat apakah
setiap keadilan tersebut dapat tercapai atau tidak. Sinkronisasi dalam bidang
struktural adalah sebuah sinkronisasi yang memang harus berasaskan
masyarakat. Karena sinkronisasi dalm bidang struktural ini adalah sinkronisasi
mengenai kultur atau budaya yang ada di dalam masyarakat. Dimana kita
ketahui bersama, bahwa masyarakat Indonesia adalah masyarakat yang
majemuk. Masyarakat yang terdiri dari berbagai macam suku, ras dan warna
kulit. Selain itu di dalam masyarakat sendiri sebagian besar memiliki aturan
atau hukum adat masing-masing, yang memang hal ini juga diakui oleh undang-
undang mengenai berlakunya di tengah-tengah masyarakat. Hal inilah yang
mengakibatkan meskipun undang-undang yang diciptakan sedemikian rupa
dan begitu baiknya dan juga meskipun sedemikian rupa kuatnya dan adilnya
penegak hukum menurut pemerintah, namun apabila tidak sinkron dengan
budaya dan adat yang ada dalam masyarakat maka semuanya itu hanya akan
sia-sia. Karena tidak akan ada undang-undang yang menyalahi mengenai adat
yang ada dalam masyarakat. Dalam praktiknya, hal ini juga belum tercapai
sebagaimana yang seharusnya.
Perkembangan teknologi informasi dan keterbukaan (disclosure)
mengarah pada pembentukan subkultur baru, terutama dalam masyarakat
perkotaan. Informasi tentang upaya penegakan hukum yang “di-blow up”
bukan tidak mungkin berdampak negative dalam pelaksaanaan tujuan
sistem. Sifat masyarakat Indonesia yang “sensitif” terhadap orang yang
digambar “didzolimi” dan mempunyai memori yang pendek (short memory),
yang dengan cepat dan mudah menyebar melalui media massa, jejaring
sosial (facebook, twitter, yahoo massenger), sms, bbm, kerap menjadi kendala
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 24
dalam melakukan penegakan hukum. Belum lagi gejala polling, pengumpulan
opini publik dan berbagai macam survey, jika tidak dikelola secara hati-hati
dapat menyebabkan terhambatnya pelaksanaan penegakan hukum, yang
pada gilirannya akan membuat kegagalan sistem (system failed). Dalam hal ini
sinkronisasi diperlukan dengan segenap lapisan masyarakat, terutama adalah
dengan media massa. Paling tidak sub-sub sistem dalam sistem peradilan
pidana mempunyai sikap yang seragam (koheren) dalam menghadapi
perkembangan ini.
Dalam memberi tanggapan yang rasional dan terorganisasi terhadap
kejahatan, diberdayakan sistem peradilan pidana terpadu (integrated criminal
justice system), yang bertugas melakukan penegakan hukum dan berkeadilan,
sebagaimana yang dicita-citakan dan didambakan oleh masyarakat Indonesia.
Sebagai suatu sistem, keadaan yang saling interdependensi di antara sub-
sub sistem yang ada didalamnya, menjadi issue penting dan strategis. Ketika
sistem ini digelar secara konkrit, maka idepedensi sub-sub sistem tersebut
merupakan ketergantungan satu sama lain dari lembaga penegak hukum
dan keadilan, yang sebenarnya masing-masing mempunyai tugas pokok dan
fungsi yang berbeda-beda dan secara intern mempunyai fungsi dan tujuan
sendiri-sendiri. Namun demikian masing-masing lembaga penegak hukum
dan keadilan tersebut harus bekerjasama dan terikat pada satu tujuan yang
sama. Kondisi demikian dapat terjadi apabila didukung peraturan perundang-
undangan yang memadai (substansi hukum), stuktur kelembagaan dengan
kewenangan yang komprehensif, dan kesepahaman mengenai pemaknaan
terhadap peraturan perundang-undangan yang senada, yang memungkinkan
seluruh sub-sistem dapat bekerja secara koheren, koordinatif dan integratif.
Ketiadaan kerjasama dan koordinasi antar lembaga penegak hukum dalam
sistem peradilan pidana dapat mengakibatkan terjadinya fragmentasi dalam
penegakan hukum yang muaranya penegakan hukum menjadi tidak efektif.
Instansi atau lembaga penegak hukum yang mendukung sistem
peradilan pidana terpadu, meliputi kepolisian, kejaksaan, peradilan dan
lembaga pemasyarakatan. Polri merupakan salah satu sub-sistem dari sistem
peradilan pidana terpadu yang berada pada garda terdepan penegakan
hukum pidana. Dalam UU No. 2 tahun 2002, Pasal 13 dijelaskan secara tegas
bahwa tugas pokok Polri adalah : a. memelihara keamanan dan ketertiban
masyarakat; b. Menegakkan hukum dan c. memberikan perlindungan,
pengayoman dan pelayanan kepada masyarakat. Sebagai penegak hukum
pada garis terdepan, Polri mempunyai tugas yang paling berat, karena
berhadapan langsung dengan pelaku kriminal di lapangan dan tidak jarang
aparat Polri justru menjadi korban pelaku kejahatan yang akan ditindak.
Ditangan aparat Polri hukum tersebut hidup dan bekerja, sehingga ada yang
menyatakan, Polri sebagai hukum yang berjalan. Akan tetapi tugas penegakan
25 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
hukum yang dilakukan oleh Polri hanyalah sebatas pada "penyidikan", yang
harus dilanjutkan dengan "penuntutan" oleh kejaksaan, "peradilan" oleh
Hakim pengadilan dan "pemasyarakatan" oleh Lembaga Pemasyarakatan.
Oleh karena itu koordinasi dan sinkronisasi antar lembaga penegak hukum
dalam sistem peradilan pidana terpadu mutlak diperlukan, sehingga proses
penegakan hukum yang diharapkan oleh masyarakat dapat terwujud.
Namun demikian, perkembangan dewasa ini koordinasi, koherensi
dan integrasi bukan saja diperlukan diantara lembaga-lembaga penegak
hukum, yang “secara tradisional” menjadi sub-sub sistem peradilan pidana
(kepolisian, kejaksaan, pengadilan dan lembaga pemasyarakatan), tetapi hal
serupa juga diperlukan terhadap lembaga-lembaga penegak hukum lainnya,
dan lembaga-lembaga ekstra judisial juga diperlukan. Cukup banyak lembaga-
lembaga penegak hukum lain yang mempunyai kewenangan penyidikan yang
juga harus dikoordinasikan, dikoherensikan dan diintegrasikan tindakan
dengan sub-sub sistem peradilan pidana, seperti: Komisi Pemberantasan
Korupsi, Perwira Penyidik TNI AL, dan penyidik pegawai negeri sipil lainnya.
Demikian pula lembaga-lembaga ekstra yudial, seperti: Pusat Pelaporan
Analisis dan Transaksi Keuangan, Komisi Nasional Hak Asasi Manusia, dan
lembaga-lembaga Negara dan lembaga pemerintah yang tugasnya dibidang
pengawasan, menjadi penting untuk “duduk satu meja” dengan aparatur
sistem peradilan pidana yang ada selama ini.
CATATAN EVALUATIF REFORMASI
KEPOLISIAN REPUBLIK INDONESIA
Moh Jamin3
Reformasi Polri (Kepolisian Negara Republik Indonesia) senafas
Pendahuluan
dengan momentum dipisahkannya Polri secara kelembagaan dari TNI (ABRI).
Reformasi Polri diawali dengan diterbitkannya Instruksi Presiden (Inpres) No
2 Tahun 1999 tentang Langkah-langkah Kebijakan dalam Rangka Pemisahan
Polri dan ABRI4, pada April 1999. Inpres tersebut menginstruksikan kepada
Menteri Pertahanan untuk menyiapkan langkah pemisahan Polri dari
angkatan bersenjata. Pada Juli 2000, pemerintah mengeluarkan Keputusan
Presiden No. 89/2000 tentang kedudukan Polri. Keppres ini menyatakan
bahwa Polri berkedudukan langsung di bawah presiden.
Kebijakan tersebut kemudian didukung politik kenegaraan dengan
dikeluarkannya kebijakan berupa TAP MPR No. VI Tahun 2000 Tentang
Pemisahan Polri dan TNI, dan TAP MPR No. VII Tahun 2000 Tentang Peran
Polri dan TNI. Kebijakan ini mengakhiri status Polri di bawah garis komando
ABRI selama Orde Baru.
Terkait dengan peran Polri, BAB II Pasal 2 TAP MPR No. VII Tahun 2000
menyatakan bahwa;
1. Kepolisian negara merupakan alat negara yang berperan dalam
memelihara keamanan dan ketertiban masyarakat, menegakkan hukum,
memberikan pengayoman, dan perlindungan masyarakat.
2. Dalam menjalankan perannya Polri wajib memiliki keahlian dan
keterampilan professional.
Berdasarkan kedua TAP MPR tersebut kemudian disusun kebijakan
operasional Polri yaitu Undang-undang No 2 Tahun 2002 Tentang Polri
yang merumuskan perubahan paradigma kepolisian dengan harapan dapat
memantapkan kedudukan, peranan serta pelaksanaan tugas Polri.
Dengan pemisahan struktur organisasi dari militer, aparat kepolisian
diharapkan tidak lagi tampil dalam performance dan watak yang militeristik,
3
Dosen Fakultas Hukum Universitas Sebelas Maret (UNS) Surakarta.
4
Ditinjau dari sisi norma hukum, Inpres ini sebenarnya mengandung debatable, karena bentuk
Inpres tersebut menyalahi hirarki peraturan perundang-undangan. Inpres tdiakd apat mencabut
berlakunya suatu undang-undang (UU No. 20 Tahun 1982 tentang Ketentuan-Ketentuan Pokok
Pertahanan dan Keamanan Negara). Baca : Muhammad Fajrul Falaakh, et.all. Implikasi Reposisi
TNI-Polri di Bidang Hukum, Fakultas Hukum UGM, Jogyakarta,2001, hal 263-274.
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 28
dan dapat bekerja profesional sebagai aparat kepolisian sipil. Pemisahan
(kemandirian) Polri dari militer bukan merupakan tujuan, tapi sebagai
langkah dimulainya reformasi Polri. Tujuan reformasi kepolisian adalah
membangun kepolisian sipil yang profesional dan akuntabel dalam melayani
masyarakat sesuai dengan menjunjung tinggi norma-norma demokrasi,
menghormati HAM dan hukum internasional lainnya.
Selanjutnya dalam rangka reformasi kepolisian, Polri telah menyusun
Renstra Polri 25 Tahun sebagai arah dan pedoman. Isi dari Renstra tersebut
adalah:5
1. Rencana jangka pendek (2005-2010): membangun kepercayaan (trust
2. Rencana jangka menengah (2011-2015): membangun kemitraan/jaringan
building).
(partnership/networking)
3. Rencana jangka panjang (2016-2025): meraih keunggulan (strive for
Berdasarkan Renstra tersebut saat ini reformasi Polri baru berada
excellence).
dalam tahap membangun kepercayaan (trust) dari masyarakat yang pada
masa sebelumnya dinilai masih sangat minim, jika tidak dikatakan telah hilang.
Kepercayaan ini diharapkan akan menjadi modal menuju rencana startegis
jangka menengah dan jangka panjang. Tanpa kepercayaan masyarakat
mustahil reformasi kepolisian akan berhasil.
Pada saat ini reformasi kepolisian telah berjalan lebih dari satu
dasawarsa. Sudah saatnya jika dilakukan kontemplasi dan evaluasi terhadap
perjalanan reformasi kepolisian sebagai garda terdepan dalam rangkaian
proses penegakan hukum sekaligus sebagai aparat pelindung dan pengayom
masyarakat. Tulisan ini mencoba untuk memberikan catatan evaluatif
tersebut sebagai kontribusi dan kecintaan terhadap aparat berseragam
cokelat tersebut.
Reformasi polisi dapat didefinisikan sebagai transformasi organisasi
Urgensi Reformasi Kepolisan
kepolisian agar lebih profesional dan akuntabel dalam memberikan pelayanan,
tanggap dalam merespon ancaman, serta responsif dalam memahami
kebutuhan masyarakat.6 Proses reformasi ini merupakan transformasi
kepolisian menuju visi Polri yaitu “Terwujudnya postur Polri yang profesional,
bermoral dan modern sebagai pelindung, pengayom dan pelayan masyarakat
yang terpercaya dalam melindungi masyarakat dan menegakkan hukum”.
5
Bambang Widodo Umar. Reformasi Kepolisian Republik Indonesia, Panduan Pelatihan Tata
Kelola Sektor Keamanan untuk Organisasi Masyarakat Sipil : Sebuah Toolkit, IDSPS, DCAF,
Jakarta. 2009. halaman 3.
6
Ibid. hal 2.
29 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
Mengapa reformasi kepolisian penting dilakukan ? Paling tidak ada
beberapa faktor yang dapat menjadi argumen, antara lain7 :
1. Polri berada dalam posisi yang lemah karena selama masa orde baru
menjadi subordinasi satu institusi militer yang secara prinsipiil memiliki
watak dan fungsi yang bertentangan dengan kepolisian sebagai institusi
sipil.
2. Penggabungan Polri dan TNI juga berimplikasi pada tidak profesionalnya
Polri karena terjadinya tumpang tindih peran, tugas dan fungsi TNI
sebagai kekuatan pertahanan dengan Polri sebagai kekuatan keamanan
dalam negeri dan ketertiban di bawah ABRI.
3. Penggabungan Polri dan TNI telah membentuk kultur Polri yang
militeristik tertanam dalam sistem pendidikan dan manajemen Polri,
sehingga mengakibatkan kerentanan terlibat dalam pelanggaran hukum
dan HAM.
4. Polri juga kehilangan kepercayaan dari masyarakat karena bertindak
represif, melanggar hukum dan HAM sebagaimana TNI.
Selain itu, reformasi menjadi keniscayaan yang tak terhindarkan
dan menuntut pergeseran perspektif di dalam tubuh polisi karena adanya
pergeseran orientasi negara (state) kepada masyarakat (society)8. Sejalan
dengan itu terjadinya transformasi politik dari otoritarianisme ke demokrasi
sehingga memaksa institusi kepolisian untuk ikut berubah dengan mengadopsi
nilai-nilai demokrasi. Di sisi lain, terjadi perubahan dan perkembangan
lingkungan strategis sehingga polisi dituntut untuk mengubah cara pandang,
organisasi, teknis operasional dan lain-lain sejalan dengan perubahan yang
terjadi. Perubahan ini hanya dapat terjadi melalui apa yang disebut sebagai
reformasi kepolisian.
Program Reformasi Kepolisian Dalam Kewenangannya di Bidang
Penegakan Hukum
Secara internal Polri mengartikan pemisahan dari militer tersebut
sebagai upaya pemandirian Polri dengan melakukan perubahan pada 3 (tiga)
aspek;
1. Aspek Struktural: Meliputi perubahan kelembagaan kepolisian dalam
ketatanegaraan, organisasi, susunan dan kedudukan.
2. Aspek Instrumental: Mencakup filosofi (visi, misi dan tujuan), doktrin,
kewenangan, kompetensi, kemampuan fungsi dan Iptek.
3. Aspek kultural: Meliputi perubahan manajerial, sistem rekrutmen, sistem
pendidikan, sistem material fasilitas dan jasa, sistem anggaran, dan
sistem operasional.
7
Ibid, 4.
8
Muhammad Fajrul Falaakh, et.all.Loc.cit.
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 30
Kehendak melakukan reformasi kepolisian mendapat kerangka acuan
normatif dengan dikeluarkannya UU No. 2 Tahun 2002 tentang Polri, pada
Januari 2009. Realisasi dari keluarnya UU No. 2/2002, Polri mengeluarkan
sejumlah kebijakan yaitu:9
1. Meredefinisi jati diri Polri.
2. Membangun kemandirian Polri.
3. Membenahi doktrin Tri Barata dan Catur Prasetya.
4. Mengubah bentuk dari general staff system menjadi modifed directory
staff system dan membenahi lembaga pendidikan
5. Merevisi petunjuk pelaksanaan dan petunjuk teknis tugas-tugas
kepolisian
6. Rasionalisasi dan de-otorisasi anggaran Polri.
7. Menetapkan Polda sebagai kesatuan induk penuh
8. Membenahi polisi berseragam dan tidak berseragam
9. Melikuidasi satuan Brimob.
10. Membenahi lagu dan lambang Polri.
11. Mengurangi kegiatan upacara dan seremonial.
12. Membangun makam kehormatan anggota Polri sebagai usaha pemuliaan
profesi
Program reformasi kepolisian dalam konteks kewenangannya di
bidang penegakan hukum (law enforcement) hingga saat ini belum tampak ada
kejelasan. Hal ini tidak terlepas dari UU No. 2 Tahun 2002 tentang Kepolisian
yang lebih banyak mengatur Polri sebagai organisasi, dan sangat minimal
mengatur tentang fungsi10, terutama sebagai penegak hukum. Seharusnya
undang-undang ini mengatur fungsi polisi secara memadai, jadi tidak hanya
tentang organisasi Polri akan tetapi juga fungsi-fungsi kepolisian lainnya.
Secara khusus perlu pengaturan yang reformatif tentang fungsi, peran, lingkup
tugas dan mekanisme wewenang kepolisian dalam penegakan hukum dan
pembina kamtibmas; pengorganisasian dan kedudukan kepolisian; kode etik
polisi; peralatan polisi; sumber pendanaan polisi; serta lembaga pengawas
tugas-tugas kepolisian. Ke depan undang-undang kepolisian perlu direvisi
agar peran penegakan hukum bagi polisi lebih ditekankan ketimbang peran
“pengamanan”.
Dalam desain prosedur sistem peradilan pidana Indonesia, kepolisian
adalah lembaga dan institusi terdepan dalam penegakan hukum di samping
lembaga penegakan hukum lainnya sehingga secara eksplisit verbis manakala
9
Bambang Widodo Umar, “Dampak dari Aturan Legal dan Kebijakan Domestik terhadap
Reformasi Polri” di dalam Beni Sukadis & Eric Hendra (ed.), Perjalanan Reformasi Sektor
Keamanan Indonesia (Jakarta: Lesperssi, IDSPS, HRWG & DCAF, 2008), hal. 68.
10
Berdasar Pasal 2 UU No. 2 Tahun 2002 : “Fungsi kepolisian adalah salah satu fungsi
pemerintahan negara di bidang pemeliharaan keamanan dan ketertiban masyarakat,
penegakan hukum, perlindungan, pengayoman, dan pelayanan kepada masyarakat”.
31 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
terjadi kekecewaan masyarakat dalam penegakan hukum maka kepolisianlah
yang pertama kali mendapat sorotan dari masyarakat.
Reposisi Polri berimplikasi di bidang penegakan hukum yang
menghendaki adanya kemandirian dalam sistem penyidikan pidana11, hal
ini juga dipertegas dengan Misi Polri yang angka 5 (lima) yang menyatakan
: Menegakkan hukum secara profesional dan obyektif, proporsional,
transparan dan akuntabel untuk menjamin adanya kepastian hukum dan rasa
keadilan.12
Dalam kenyataannya program reformasi di bidang penegakan
hukum ini belum menampakkan hasil yang memadai. Masih banyak terjadi
penyimpangan yang dilakukan polisi sebagai penyidik yang berakibat proses
penegakan hukum tidak obyektif dan jauh dari rasa keadilan. Kasus-kasus
penyimpangan prosedur penangguhan penahanan, rekayasa penanganan/
penindakan kasus illegal logging, penyimpangan terhadap penyidikan
kecelakaan lalu lintas, penyimpangan prosedur pinjam pakai barang bukti
dengan jaminan uang, penggunaan kekerasan terhadap tersangka yang tak
berdaya, rekayasa alat bukti13, dan sebagainya.
Reformasi dalam kewenangan sebagai penegak hukum seharusnya
juga diarahkan agar polisi tidak hanya hanya memahami pendekatan normatif
saja. Justru pendekatan normatif yang terlalu kaku oleh polisi selama
ini berpotensi berbenturan dengan fungsi polisi sebagai pelindung dan
pengayom masyarakat. Mungkin ada baiknya Polri sebagai penegak hukum
belajar tentang hukum progresif14 yang dalam hal tertentu, secara terukur
polisi dapat membuat diksresi dan kebijaksanaan dalam menegakkan hukum
(seperti menahan/tidak menahan) untuk memberikan keadilan kepada
masyarakat.
Harus dipahami bahwa tidak semua bentuk pelanggaran hukum tidak
harus bermuara ke pengadilan, terutama untuk kasus kecil yang melibatkan
kelompok rentan dan marginal. Pendekatan normatif positifistik tidak akan
memberi ruang yang cukup bagi satuan bawah kepolisian untuk melakukan
inovasi sesuai kondisi masyarakat lokal, hal ini berakibat tidak banyak
11
Lihat : tiga kategori perubahan Polri, Bambang Widodo Umar, Op.cit, hal. 5.
12
Baca Makalah Akselerasi Transformasi Polisi Menuju Polri Yang Mandiri, Profesional Dan
Dipercaya Masyarakat, “Pokok - Pokok Pikiran Dalam Rangka Fit & Proper Test Calon Kapolri
2009” Komjen Pol Drs. H. Bambang Hendarso Danuri, MM, Jakarta, 22 September 2009.
13
Kasus mutakhir tentang hal ini tampak dalam perkara dugaan penyuapan pimpinan Komisi
Pemberantasan Korupsi oleh Anggodo Widjojo. Dalam hal ini, Kapolri (Jenderal Polisi BHD)
menjadi sasaran langsung kecaman karena tak bisa menunjukkan bukti rekaman percakapan
antara Ade Rahardja, salah seorang deputi Komisi, dan Ary Muladi, pengusaha yang diduga
makelar kasus. Kapolri bersikukuh mengatakan rekaman itu ada di tangannya, padahal
belakangan polisi gagal memperdengarkannya di pengadilan dan akhirnya mengakui rekaman
itu tak pernah ada (SOLOPOS, 23/8/2010).
14
Satjipto Raharjo, “Hukum Progresif (Penjelajahan Suata Gagasan)”, Newsletter No. 59 Desember
2004, Pusat Pengkajian Hukum, Jakarta. Halaman 1-7.
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 32
didayagunakannya kearifan lokal untuk menyelesaikan berbagai kasus yang
terjadi di masyarakat. Pendekatan kearifan lokal sangat diperlukan di tengah
masyarakat yang acapkali memaksakan diri menggunakan cara-cara hukum
negara (state law) untuk menyelesaikan masalah yang notabene akan lebih
efektif diselesaikan dengan pendekatan masyarakat lokal.
Evaluasi Ketepatan Langkah yang Diambil Dalam Rangka
Langkah-langkah yang telah dilakukan Polri dalam mereformasi diri
Reformasi Kepolisian
dalam banyak hal masih jauh dari harapan. Kondisi ini mengindikasikan
bahwa langkah yang diambil Polri belum tepat dan kurang memiliki nilai
strategis. Hal ini antara lain dikarenakan adanya kecenderungan untuk lebih
mengedepankan simbol-simbol daripada langkah strategis yang berdampak
pada reformasi yang bersifat substantif.
Langkah reformasi dengan melakukan perubahan sebutan kepangkatan
personil Polri dengan menggunakan peristilahan yang dicoba untuk disipilkan
dan dijauhkan dari peristilah kepangkatan dalam militer,15 sebenarnya cukup
baik. Sayangnya, perubahan yang sudah dilakukan sejak sepuluh tahun yang
lalu ini belum diikuti perubahan kultur dan perilaku anggota Polri dari nilai
militerisme ke nilai sipil. Demikian juga dengan langkah untuk membangun
“makam kehormatan Polri” yang konon dilandasi pemikiran untuk pemuliaan
profesi polisi16, atau langkah membenahi lagu dan lambang Polri yang masuk
dalam kebijakan reformasi kepolisian, hal ini menunjukkan adanya langkah
yang hanya bersifat simbolis yang kurang memiliki nilai strategis.
Pada sisi lain langkah kebijakan pada aspek kultural belum banyak
mendapat porsi yang memadai sehingga belum menampakkan perubahan
yang signifikan. Seharusnya, reformasi diarahkan kepada perubahan sikap
mental yang selama ini masih ada kesan militeristis ke arah polisi sipil yang
lebih menekankan pelayanan dan pengayoman kepada masyarakat, tanpa
mengurangi profesionalisme. Reformasi kepolisian memang akan banyak
memakan korban terutama dari anggota polisi yang terbiasa bertindak
tidak sesuai dengan code of conduct atau tidak professional. Ibaratnya,
mengamputasi tubuh yang tidak berguna lebih bermanfaat daripada
mengoperasi secara parsial.
Dari aspek kultural, jelas Polri masih berusaha mencari jati diri sebagai
“polisi sipil” (civilian police). Dengan kata lain sasaran yang ditetapkan dan
yang telah dicapai sangat mungkin kurang tepat untuk membangun budaya
polisi sipil. Sangat mungkin perubahan filosofi dan tata-nilai Polri itu lebih
bersifat sloganistis, belum diterjemahkan dalam program operasional.
15
Selengkapnya baca dalam Surat Keputusan Kapolri No. Pol : Skep/1259/X/2000.
16
Bambang Widodo Umar, op.cit, halaman 5.
33 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
Dari aspek reformasi SDM misalnya, masalah makelar kasus (markus)
dalam tubuh kepolisian telah banyak mengorbankan integritas lembaga
kepolisian, demikian pula dalam hal dugaan rekening yang dimiliki beberapa
perwira tinggi di kepolisian. Peristiwa itu membukakan mata masyarakat
bahwa di lembaga Polri ada masalah walaupun oleh Kapolri dianggap sebagai
masalah kecil. Sayangnya dalam penyelesaian persoalan di tubuh Polri selalu
saja tidak pernah dituntaskan, bersifat tambal sulam dan terkesan ingin
ditutupi, sehingga masyarakat akan menganggap kepolisian tidak serius
mereformasi diri.
Secara jujur harus dikatakan bahwa capaian reformasi kepolisian
Evaluasi Capaian Reformasi Kepolisian
masih jauh dari yang diharapkan. Lembaga kepolisian belum sepenuhnya
mendapatkan kepercayaan dari masyarakat. Seringkali masyarakat (pelapor)
merasa tidak nyaman bila berhubungan dengan lembaga kepolisian karena
proses yang berbelit-belit, makan waktu yang lama, dan membutuhkan biaya
yang tidak sedikit. Pandangan bahwa "melapor kehilangan ayam malah
kehilangan kambing", sampai saat ini masih melekat di sebagian masyarakat.
Sementara dari kinerja penyidikan masih banyak hasil penyidikan yang
dibantah oleh terlapor ketika berperkara di pengadilan karena proses
investigasi diwarnai intimidasi dan penyiksaan.
Peningkatan kepercayaan (trust) masyarakat yang menjadi target
Renstra Polri 2005-2010 masih menjadi impian. Walaupun setiap tahun
anggaran yang diterima kepolisian rata-rata mengalami peningkatan namun
kinerja kepolisian masih sering dikeluhkan. Sebagai contoh pada tahun 2009
kinerja kepolisian menduduki peringkat pertama yang paling dikeluhkan
masyarakat berdasarkan laporan akhir tahun yang dirilis Ombudsman. Dari
1244 laporan masyarakat mengenai kurangnya kinerja institusi negara yang
masuk Ombudsman, sebanyak 30,73% ditujukan pada kinerja kepolisian.
Persoalan perilaku Polri perlu mendapat kritik dimana organisasi
ini dipandang belumlah profesional dan bebas korupsi. Budaya korupsi di
tingkat kepolisian terjadi mulai dari tingkat yang paling rendah seperti dalam
pengurusan SIM, STNK, dan lain-lain, hingga ke tingkat paling tinggi seperti
penanganan kasus kejahatan. Penelitian yang dilakukan oleh Perguruan
Tinggi Ilmu Kepolisian (PTIK) menunjukkan bahwa perilaku korupsi, kolusi,
dan nepotisme (KKN) dalam tubuh POLRI terjadi di hampir semua lini/
satuan organisasi kepolisian. Perilaku KKN dalam institusi Polri terjadi
dalam berbagai bentuk di enam satuan organisasi, yaitu reserse kriminal,
intelijen keamanan, samapta, lalu lintas, personil, dan logistik.17 Pada tingkat
17
Uraian deskripsi korupsi dalam Polri dapat dibaca selengkapnya dalam : Bambang Widodo
Umar, Opcit, hal.12.
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 34
penyidikan setidaknya terdapat 7 (tujuh) bentuk penyalahgunaan wewenang
oleh polisi.18
Sekalipun harus diakui terdapat beberapa perbaikan dalam sistem
perektrutan anggota kepolisian yang lebih transparan dan objektif. Perbaikan
terhadap pelayanan publik seperti mobil SIM keliling juga sudah dapat
dinikmati masyarakat di beberapa daerah.
Sekalipun pimpinan Polri telah bertekad melakukan langkah
reformasi 19, namun langkah reformasi yang telah dilakukan tidak serta
merta mengubah pandangan publik terhadap Polri. Publik belum percaya
sepenuhnya kepada Polri karena institusi ini dilihat masih mewarisi watak
militeristik dengan citra “having force and power”. Pandangan ini seiring
dengan masih munculnya kasus kekerasan, pelanggaran HAM, serta belum
adanya penegakan hukum yang berkeadilan dan akuntabel atas pelanggaran-
pelanggaran yang melibatkan aparat Polri.
Ketidak percayaan publik terhadap Polri diperparah dengan temuan
kasus penegakan hukum yang mengedepankan pendekatan represif tanpa
mempertimbangkan nilai keadilan.20 Dengan dalih bahwa sekecil apapun
kasus pidana, sepanjang bukti dan unsur-unsurnya terpenuhi penyidik Polri
sah saja melakukan penahanan dan melimpahkan perkara ke Kejaksaan. Hal
ini dilakukan untuk memberikan efek jera dan demi menegakkan hukum.21
Sebenarnya hal tersebut tidak akan terlalu jadi problem jika Polri juga
menunjukkan ketegasan yang sama terhadap pelaku pidana kelas kakap
atau koruptor. Masalahnya, selama ini terdapat diskriminasi yang mencolok
sehingga melukai rasa keadilan yang harus diwujudkan oleh polisi sebagai
penegak hukum.
Reformasi Polri yang menempatkan kedudukan Polri di bawah
Presiden juga menjadi kontroversi. Dari sudut pandang Polri kedudukan ini
mendorong independensi dan otonomi Polri, yang menjamin profesionalisme.
Namun posisi Polri dikhawatirkan mendorong institusi kepolisian memasuki
wilayah politisasi Presiden. Hal ini sangat mudah dilihat misalnya dalam tarik
ulur pencalonan kapolri Komjen Pol Timur Pradopo.22
18
Komisi Hukum Nasional RI, Kebijakan Reformasi Hukum : Suatu Rekomendasi, Jilid II, Jakarta,
2007, halaman 138-142.
19
Bambang Hendarso Danuri, op.cit.
20
Kasus penahanan Prita Mulyasari, penahanan pencuri kapuk randu, penahanan pencuri
cacao, penahanan pencuri 6 buah piring dan sebungkus sop buntut, dan kasus-kasus lain yang
menunjukkan ketegasan dan sikap represif polisi terhadap orang-orang lemah.
21
Keterangan Kabid Humas Polda Metro Kombes Boy Rafli Amar dalam menanggapi sorotan
penahanan terhadap Rasmiah (Seputar Indonesia, 15 Oktober 2010).
22
Beberapa pengamat menilai pencalonan Kapolri Timur Pradopo sangat dipaksakan, terutama
dengan persyaratan kepangkatan yang beitu cepatnya kenaikan pangkat dari bintang dua ke
bintang tiga, kemudian dipromosikan sebagai Kapolri. Suara Media, Sabtu, 09 Oktober 2010.
35 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
Sesuai dengan prinsip demokrasi, seharusnya reformasi Polri
ditujukan untuk membangun perpolisian yang mempunyai karakter
sipil, berdasar pada norma demokrasi yaitu keterbukaan (openness) dan
akuntabilitas (accountability). Keterbukaan berarti polisi adalah bagian dari
masyarakat, berintegrasi dengan masyarakat dan memiliki hak yang sama
sebagai warga negara. Polisi adalah mitra sejajar masyarakat dalam melawan
tindak kriminal dan tidak diskriminatif terhadap kelompok tertentu baik
dalam kepolisian maupun dalam pelaksanaan tugasnya, dan polisi adalah
institusi sipil yang profesional. Akuntabilitas artinya polisi harus dapat
mempertanggungjawabkan semua perilakunya secara hukum, meminimalisir
pelanggaran HAM. Begitupun dalam konteks anggaran, polisi harus dapat
mempertanggungjawabkan penggunaan anggarannya kepada masyarakat
dan pemerintah.
Hambatan Kepolisian Dalam Melakukan reformasi Dan
Reformasi Polri yang dicanangkan lebih sepuluh tahun lalu, dan
Pemecahannya
dirumuskan dalam Blue Paper yang berjudul Reformasi Menuju Polri Yang
Profesional belum mampu diejahwantahkan dalam operasional Polri. Banyak
permasalahan yang masih dihadapi Polri diantaranya kebijakan politik
yang kurang mendukung, juga perubahan paradigmatik di tubuh Polri tidak
berjalan dengan baik.
Hambatan dalam reformasi kepolisian itu dapat di jabarkan lagi antara
lain;
Pertama, kondisi di internal Polri sendiri nampak masih mengalami
kejengahan antara belum terkikisnya paradigma dan budaya militer dalam
organisasi, dengan trauma reposisi yang masih membayanginya.
Kedua, keberadaan Polri langsung di bawah presiden, menyebabkan
Polri memposisikan diri sebagai lembaga yang memproduksi kebijakan, dan
operasionalnyasekaligus. Kedudukan Polri ini digugat banyak pihak karena
menimbulkan kekuatiran adanya politisasi.
Ketiga, kendala anggaran yang belum memadai.23 Hal ini menyebabkan
polri mencari anggarannya sendiri dan hal ini di dukung oleh UU Polri dimana
tidak secara eksplisit menegaskan anggaran Polri berasal dari APBN, kecuali
anggaran untuk Komisi Kepolisian Nasional. Dapat diduga sumber anggaran
off-budget dari pos masyarakat menjadi titik lemah dalam akuntabilitas dan
transparansi.
23
Ali Budiarjo, Nugoroho, Reksodiputro, Reformasi Hukum di Indonesia, World Bank Project-PT
Siber Konsultan, Jakarta, 1999, halaman 73.
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 36
Keempat, aspek integritas dari jajaran pimpinan hingga anggota Polri.
Aspek integritas ini meliputi kelemahan dalam hal kejujuran, ketidaktaatan
terhadap code of conduct, banyaknya pelanggaran disiplin anggota, dan
sebagainya.24
Kelima, aspek profesionalisme yang masih di bawah standar. Hal ini
menyangkut kurangnya kompetensi anggota Polri di bidang penagakan
hukum dan terbaatsnya sarana prasarana, manajemen SDM yang belum
berjalan efektif, dan sebagainya.
Keenam, kurangnya aspek keteladanan dari lapis pimpinan. Sebagai
besar pimpinan Polri belum bisa menjadi panutan baik menyangkut
konsistensi, kejujuran, kesederhanaan, sikap tegas, berjiwa besar, dan sikap-
sikap yang seharusnya dimiliki sebagai panutan.25
Ketujuh, rasio perbandingan jumlah anggota Polri dengan jumlah
penduduk. Saat ini rasio anggota Polri dengan masyarakat masih berkisar
antara 1:750 hingga 1: 1000. sedangkan menurut PBB idealnya 1:350. Rasio
perbandingan yang tidak ideal ini menyulitkan Polri dalam menjalankan
tugas, khususnya pada Pemolisian Masyarakat (Community Policing) dan
Babinkamtibmas.
Terhadap permasalahan di atas menuntut adanya pemecahan agar
institusi Polri berjalan pada rel reformasi yang benar. Langkah yang bisa di
ambil diantara lain;
Pertama, menghilangkan trauma masa lalu Polri di bawah saudara tua
(TNI) yang membayangi langkah Polri dalam menata kelembagaannya.
Kedua, membangun kepemimpinan Polri yang kuat dan independen.
Pada negara demokratis, posisi polisi selalu berada dalam bentuk
penyelenggara operasional, apakah di bawah departemen terkait, membentuk
departemen sendiri, atau membuat kementerian yang khusus mengurusi
masalah keamanan dalam negeri. Hal ini akan mempertegas kemandirian
Polri. Dengan berada di dalam departemen sendiri, intervensi presiden dapat
tersaring, sehingga tidak akan mengganggu konsolidasi internal Polri.
Ketiga, mengubah budaya negatif Polri menjadi budaya organisasi yang
poisitif sekaligus menciptakan budaya organisasi Polri yang kuat, unggul dan
spesifik guna memenuhi tuntutan profesionalisme Polri di masa datang.
24
Suwarni, Perilaku Polisi, Studi Atas Budaya Organisasi dan Pola Komunikasi, Nusa Media,
Bandung, 2009. halaman 249-250.
25
Kasus Ketidakhadiran dan “menghilangnya” orang nomor satu Kepolisian RI itu untuk melantik
sejumlah pejabat baru polisi belum lama ini, merupakan contoh mutakhir sikap pimpinan Polri
yang tidak jujur dan transparan. Simpang-siurnya penjelasan tentang menghilangnya Bambang
bukanlah semata-mata bukti polisi tak mampu berkomunikasi dengan baik secara internal
maupun eksternal. Tapi dari kejadian itu orang juga bisa mengendus ketidakberesan yang lebih
genting. Kabarnya, pada hari dia menghilang, Bambang dipanggil dan ditegur Presiden Susilo
Bambang Yudhoyono soal rencana pelantikan para pejabat baru yang tidak mencerminkan
semangat perubahan untuk menjadi lebih baik itu (Koran Tempo, 23 Agustus 2010).
37 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
Keempat, meningkatkan profesionalisme melalui pembenahan SDM
Polri. Pembenahan SDM berhubungan dengan kualitas dan mentalitas anggota.
Pembenahan ini harus dimulai sejak rekrutmen, kurikulum pendidikan,
penempatan, kesejahteraan, pembinaan melalui reward and punishment dan
sebagainya.
Berdasarkan Rencana Strategis Kepolisian Indonesia, seharusnya
Langkah Reformasi Yang Harus Dilakukan
tahap membangun kepercayaan publik (trust building) sudah selesai.
Kepolisian mulai tahun 2010 hingga 2013 seharusnya sudah berada di tahap
membangun kemitraan (partnership building) baik dengan masyarakat secara
umum, TNI, pemerintah dan DPR, serta media. Untuk mengakselerasi capain
itu dan drangka mencapai tujuan reformasi terdapat sejumlah langkah yang
harus dilakukan agar progress dapat berjalan sesuai harapan.
Reformasi memerlukan langkah dan kebijakan yang progresif dan
bahkan radikal untuk dapat ke luar dari rutinitas dan sikap konservatif
yang cenderung telah menjadi mainstream dalam organisasi kepolisian.
Keberhasilan reformasi menuntut langkah dan kebijakan radikal dan bukan
sekedar langkah konvensional. Diperlukan langkah terobosan yang strategis
untuk mencapai tujuan reformasi kepolisian.
Agar perubahan yang signifikan itu dapat terjadi diperlukan political
will yang kuat dari pucuk pimpinan Polri agar secara konsisten menggerakkan
refomasi di seluruh jajarannya. Dengan sistem kepolisian yang bersifat
nasional, dimana semua kebijakan dan sistem penganggaran bersifat
sentralistik maka political will yang kuat akan sangat berperan dalam proses
reformasi kepolsian.
Harus ada jaminan bahwa setiap terjadi pergantian pimpinan
Polri akan konsisten melanjutkan langkah-langkah reformasi yang telah
ditetapkan sesuai blue print dan Renstra Kepolisian untuk memastikan
bahwa sustainability program tetap terjaga. Jangan sampai setiap pergantian
pimpinan Polri membuat kebijakan yang tidak konsisten dengan kebijakan
sebelumnya.
Seharusnya langkah reformasi tidak terjebak pada hal-hal yang hanya
bersifat seremonial, sloganistik, simbol-simbol, atau hanya bersifat fisik.
Reformasi harus dimulai dengan merubah mind set dan cultural set agar terjadi
perubahan paradigmatik dan berada pada ranah strategis, yang diharapkan
dapat menjadi energi yang menggerakkan reformasi. Kurangnya pembangunan
kualitas SDM terutama dari sisi moral, etika, dedikasi polisi sebagai penegak
hukum sekaligus pengayom masyarakat akan menghambat reformasi, karena
kualitas SDM merupakan kata kunci keberhasilan reformasi.
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 38
Instrumen yang baik saja tidak cukup untuk membuat kepolisian menjadi
lebih baik. Tetap menjadi yang terpenting adalah SDM yang baik, berkualitas
dan kompeten. Sejelek apapun instrumennya kalo yang menjalankan adalah
orang yang benar maka semuanya akan terlaksana dengan baik, sebaliknya
sebagus apapun insrumen tersebut bila yang menjalankannya adalah orang
yang tidak baik, berkualitas dan kompeten maka semuanya akan berjalan
dengan tidak baik.
Reformasi Polri yang telah berjalan lebih sari satu dasawarsa belum
Penutup
membawa perubahan dan hasil yang optimal. Masih banyak pekerjaan rumah
yang harus diselesaikan internal lemnbaga kepolisian. Permasalahan institusi
kepolisian semakin serius jika tahap membangun kepercayaan publik belum
ditangani dengan baik tetapi sudah beranjak ke tahap reformasi berikutnya.
Diperlukan updating kebijakan dan regulasi secara terus-menerus
untuk meningkatkan profesionalisme Polri. Penambahan personal untuk
memperbaiki rasio polisi tetap diperlukan, tetapi yang tidak kalah penting
adalah kualitas pelayanan kepolisian kepada masyarakat harus lebih baik.
Indikatornya adalah masyarakat merasa nyaman berhubungan dengan
polisi.
Reformasi kepolisian menyangkut banyak faktor yang terkait dan
saling mempengaruhi. Instituís kepolisian sendiri sesungguhnya mempunyai
keinginan untuk tampil sebagai polisi idaman. Namun, perlu diingat bahwa
semuanya tidak hanya terletak dalam diri para polisi saja, sebagian besar
faktornya berada di luar kaum polisi itu sendiri. Polisi tidak mungkin dapat
mewujudkan kinerjanya dengan optimal tanpa dukungan dari pihak lain
termasuk pemerintah dan masyarakat luas. Kinerja polisi sangat ditentukan
oleh sikap positif dari masyarakat, hal ini yang sampai saat ini mungkin
belum dirasakan oleh polisi.
Kepolisian adalah salah satu unsur yang penting dalam penegakan
hukum di negara kita tercinta ini. Lembaga Kepolisian yang profesional,
transparan, dan akuntabel tentunya adalah merupakan suatu lembaga
kepolisian yang ideal dan diidam-idamkan oleh masyarakat
Ali Budiarjo, Nugroho, Reksodiputro, Reformasi Hukum di Indonesia, World
Daftar Pustaka
Bank Project-PT Siber Konsultan, Jakarta, 1999
Bambang Hendarso Danuri, Makalah Akselerasi Transformasi Polisi Menuju
Polri Yang Mandiri, Profesional Dan Dipercaya Masyarakat, "Pokok -
39 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
Pokok Pikiran Dalam Rangka Fit & Proper Test Calon Kapolri 2009", 22
September 2009.
Bambang Widodo Umar, “Dampak dari Aturan Legal dan Kebijakan Domestik
terhadap Reformasi Polri” di dalam Beni Sukadis & Eric Hendra (ed.),
Perjalanan Reformasi Sektor Keamanan Indonesia (Jakarta: Lesperssi,
IDSPS, HRWG & DCAF, 2008).
----------------. Reformasi Kepolisian Republik Indonesia, Panduan Pelatihan Tata
Toolkit, IDSPS, DCAF, Jakarta. 2009.
Kelola Sektor Keamanan untuk Organisasi Masyarakat Sipil : Sebuah
Komisi Hukum Nasional RI, Kebijakan Reformasi Hukum : Suatu Rekomendasi,
Jilid II, Jakarta, 2007
Muhammad Fajrul Falaakh, et.all. Implikasi Reposisi TNI-Polri di Bidang
Hukum, Fakultas Hukum UGM, Jogyakarta, 2001.
Satjipto Raharjo, “Hukum Progresif (Penjelajahan Suatu Gagasan)”, Newsletter
No. 59 Desember 2004, Pusat Pengkajian Hukum, Jakarta, 2004.
Suwarni, Perilaku Polisi, Studi Atas Budaya Organisasi dan Pola Komunikasi,
Nusa Media, Bandung, 2009.
Koran Tempo, 23 Agustus 2010.
SOLOPOS, 23 Agustus 2010.
Suara Media, Sabtu, 09 Oktober 2010.
PENGUATAN SISTEM PEMBATASAN
KEKUASAAN KEPOLISIAN NEGARA
REPUBLIK INDONESIA
Naharuddin Abdul Ghany26
Salah satu kemajuan penting dapat diamati dalam reformasi sistem
Issue Pokok Pembaharuan Kepolisian Pasca Reformasi
ketatanegaraan di indonesia adalah restrukturisasi, penataan baru struktur
kelembagaan Kepolisian Negara Republik Indonesia. Restrukturisasi di atas
ditandai dengan penguatan lembaga kepolisian sebagai lembaga negara
yang independen dan netral, keberadaannya dipisahkan dari kekuasaan
Tentara Nasional Indonesia (TNI) seperti pernah dipraktekan dalam periode
pemerintahan orde baru.
Penguatan independensi POLRI tersebut memiliki makna penting
selain untuk menetralkan kekuasaan kepolisian dari rekayasa dan sebagai
alat politik, tetapi juga penting untuk menjinakan karakter personil polri
dari watak militeristik menjadi berwatak sipil. Pengalaman sebelumnya yang
mensubordinasikan institusi POLRI dibawah bagian institusi ABRI,sehingga
dalam prakteknya memunculkan sosok POLRI yang otoritarian, represif dan
militeristik, dan tidak tampil sebagai institusi yang mengayomi masyarakat
sipil dan pro publik.
Bertolak dari kesadaran inilah maka kedepan dalam proses evaluasi
reformasi kepolisian yang berjalan selama 10 tahun lebih pasca reformasi
mesti diarahkan,digagas untuk mendesain kembali struktur kelembagaan
dan otoritas kepolisian serta sistem pembatasannya. Ketiga tema inilah,
(yakni review dan kritik atas hirarki kedudukan kepolisian dalam sistem
ketatanegaraan, pemberian otoritas atau fungsi/kewenangan, berikut sistem
pembatasan kekuasaannya) penting ditekankan guna mencari rumusan
rekomendasi baru dalam konteks reformasi POLRI. Sebab Perubahan karakter
dan budaya ditubuh POLRI tidak akan berjalan maksimal jika tidak dimulai
dari perubahan ketiga prinsip diatas.
Sejauh dapat diamati, usaha pembaharuan institusi kepolisian
selama lebih 10 tahun telah mencapai banyak kemajuan positif, hal ini
disebabkan adanya dukungan kebijakan nasional, baik melalui legitimasi
dalam konstitusi maupun melalui legislasi serta pembentukan sejumlah
26
Staf Pengajar FH Universitas Tadulako
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 42
peraturan pelaksanaannya. Fenomena ini terlihat lahirnya TAP MPR Nomor
VI/MPR/2000 tentang Pemisahan Tentara Nasional Indonesia dan Kepolisian
Negara Republik Indonesia, TAP Nomor VII/MPR/2000 Tantang Peran TNI dan
Kepolisian Negara Republik Indonesia, yang kemudian disusul pengukuhan
melalui legislasi dengan lahirnya Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2002
tentang Kepolisian Negara Republik Indonesia. Ketiga Landasan inilah
menjadi policy pokok dalam menuntun pembaharuan institusi kepolisian
pasca reformasi.
Dalam perjalanan pembaharuan kepolisian, secara internal juga telah
lahir sejumlah regulasi KAPOLRI, yang penting disebutkan disini adalah
Peraturan Kapolri Nomor 8 Tahun 2009 Tentang Implementasi Prinsip Dan
Standar Hak Asasi Manusia Dalam Penyelenggaraan Tugas Kepolisian Negara
Republik Indonesia dan Peraturan Kapolri Nomor 1 tahun 2009 tentang
Penggunaan Kekuatan Dalam Tindakan Kepolisian.
Hasil sejumlah kerangka kebijakan pembaharuan di atas telah
memunculkan sejumlah peristiwa yang mungkin dapat dipahami hasil
perbaikan di atas misalnya pada masa pemerintahan presiden KH.
Abdurrahman Wahid dimana Kapolri menolak mendukung dekrit presiden
Gusdur tentang percepatan pemilu, pembubaran DPR dan partai Golongan
Karya (mencerminan wujud netralitas dan independensi POLRI). Selain itu
terbit sejumlah regulasi KAPOLRI dalam rangka perbaikan mutu pelayanan
publik di lingkungan kepolisian negara, penangan kasus-kasus terorisme.
Seiring dengan sejumlah kesuksesan di atas dilain pihak dalam
prakteknya tidak jarang pula diamati munculnya berbagi tindakan kekerasan
seperti terjadi di daerah Kabupaten Buol berupa penembakan terhadap rakyat
sipil, Kasus penanganan mafia pajak yang melibatkan sejumlah elit jenderal
Mabes POLRI, dan Penangangan kasus illegal logging di kalimantan yang
diduga melibatkan petinggi POLDA. Sejumlah problem yang masih tersisa
di atas menjadi dasar untuk memikirkan solusi, langka perbaikan didalam
institusi kepolisian negara indonesia ke depan.
Upaya untuk memperkuat hirarki kedudukan kepolisian di indonesia
Penguatan Legitimasi Independensi Institusi Polri
secara formal mendapatkan perhatian nasional sejak tahun 2000. Langka
tersebut dikukuhkan secara formal kedalam 2 (dua) ketetapan MPR yakni TAP
MPR Nomor VI/MPR/2000 Tentang Pemisahan Tentara Nasional Indonesia
dan Kepolisian Negara Republik Indonesia dan TAP MPR Nomor VII/
MPR/2000 tentang Peran Tentara Nasional Indonesia dan Peran Kepolisian
Negara Republik Indonesia. Gagasan ke arah pembaharuan tersebut kemudian
diadopsi dalam materi muatan konstitusi melalui perubahan kedua UUD 1945,
terutama pengaturan dalam pasal 30 ayat (4) UUD 1945 dimana kepolisian
43 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
negara ditempatkan sebagai bagian dari sistem kelembagaan negara yang
independen, terpisah dari organ Tentara Nasional Indonesia. Dalam pasal
30 ayat 4 UUD 1945 tersebut ditegaskan bahwa Kepolisian Negara Republik
Indonesia sebagai alat negara yang menjaga keamanan dan ketertiban
masyarakat bertugas melindungi, mengayomi, melayani masyarakat, serta
Format keberadaan kepolisian sebagaimana digariskan konstitusi di
menegakan hukum.
atas kemudian secara implementatif dijabarkan kedalam Undang-Undang
Nomor 2 Tahun 2002 tentang Kepolisian Negara Republik Indoensia. Dalam
Pasal 2 undang-undang ini ditegaskan bahwa fungsi kepolisian adalah salah
satu fungsi pemerintahan negara di bidang pemeliharaan keamanan dan
ketertiban masyarakat, penegakan hukum, perlindungan, pengayoman, dan
pelayanan kepada masyarakat. Dalam ketentuan ini kepolisian digolongkan
sebagai fungsi pemerintahan negara (jadi sebagai bagian kekuasaan presiden)
yang menjalankan beberapa fungsi pokok, yakni :
1. pemeliharaan keamanan dan ketertiban masyarakat
2. penegakan hukum
3. perlindungan dan pengayoman
4. pelayanan kepada masyarakat
Pertanyaannya adalah apakah dengan peletakan fungsi kepolisian
sebagai bagian kekuasaan presiden dapat berimplikasi pada degradasi
kemandirian POLRI yang telah dijamin itu. Apakah format demikian tidak
berpeluang dijadikannya POLRI sebagai alat politik.
Dalam perspektif yuridis, prinsip independensi POLRI pada
hakikatnya dikaitkan dengan kekuasaan TNI, bukan dalam hubungannya
dengan pelakasanaan kekuasaan presiden. Sebab dalam Undang-Undang
Nomor 2 Tahun 2002 kepolisian merupakan bagian dari fungsi kekuasaan
pemerintahan negara.
Namun demikian walaupun fungsi kepolisian diintegrasikan dalam
kekuasaan presiden bukan berarti tanpa penyediaan mekanisme pembatasan.
Pembatasan ini dapat dilihat dari dua saluran pokok, pertama, sistem
pengisian dan pemberhentian KAPOLRI dan kedua sistem pengambilan
kebijakan mengenai implementasi fungsi Kepolisian.
Dalam perspektif ini walaupun fungsi kepolisian disubordinasikan
dibawah kekuasaan presiden, namun lantaran sistem rekruitmen/pengsian
jabatan KAPOLRI tidak lagi melalui pintu pengangkatan sepihak/hak
prerogatif presiden, melainkan melibatkan persetujuan DPR, maka mekanisme
ini dapat mengontrol presiden serta menjaga netralitas POLRI sebagai alat
kepentingan politik presiden. Jadi, walaupun suatu saat ketika terjadi conflict
of interest antara presiden dengan KAPOLRI atau dengan kata lain KAPOLRI
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 44
tidak loyal terhadap perintah pribadi presiden, maka keberadaan KAPOLRI
tidak mudah diberhentikan oleh presiden, sebab dalam konteks ini presiden
harus meminta terlebih dahulu persetujuan presiden. Dalam pasal 11 ayat (1)
ditentukan bahwa Kapolri diangkat dan diberhentikan oleh Presiden dengan
persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat. Contoh kasus ini dapat diamati pada
masa pemerintahan Gus Dur dimana Kapolri saat itu dipimpin Bimantoro
diberhentikan dari jabatannya, yang kemudian dalam proses selanjutnya
tindakan pemberhentian tersebut lalu ditolak oleh DPR.
Aspek yang kedua yang dapat memperkuat independensi kepolisian
adalah prihal otoritas pengambilan kebijakan dalam pelaksanaan fungsi
kepolisian. Hal ini terutama bila dikaitkan dengan dengan fungsi penegakan
hukum, seperti penyelidikan, penyidikan tindak pidana yang sepenuhnya
dalam otoritas penyidik kepolisian. Kewenangan dalam melakukan fungsi
penyelidikan, penyidikan merupakan kewenangan yang bersifat independen
yang tidak dapat dicampuri oleh kekuasaan apapun, termasuk oleh presiden.
Issue penting menarik dimunculkan dalam kaitan pengkonstruksian
kembali kedudukan kepolisian tersebut adalah apakah hirarki kebe-
penden seperti sekarang ini, ataukah perlu didesain kembali dengan
radaan lembaganya masih perlu diorganisir/didudukan secara inde-
mensubordinasikannya dibawah otoritas kementerian sipil tertentu.
Pertanyaan ini berangkat dari pengalaman di banyak negara dimana posisi
kepolisian ditempatkan dibawah institusi pemerintahan sipil. Hal ini penting
untuk meneguhkan prinsip keberadaan polisi sebagai pengayom dan
pelindung masyarakat sipil. Itulah sebabnya keberadaan kepolisian negara
tunduk pada institusi pemerintahan sipil. Pertanyaan ini juga diarahkan untuk
mendorong tumbuhnya pranata kepolisian sebagai alat masyarakat sipil
yang bersifat mengayomi dan melayani.
Keberadaan POLRI di indonesia tergolong istimewa, karena struktur
kelembagaannya bersifat mandiri/independen. Demikian pula sistem
pengangkatan pimpinan POLRI juga bersifat khas. Format demikian membuat
keberadaan POLRI bersifat eksklusif. Walaupun berada dibawah kekuasaan
pemerintahan negara, tetapi kepala pemerintahan/presiden tidak dapat serta
merta mendikte kebijakan kebijakan kepolisian apalagi memberhentikan
KAPOLRI. Posisi yang sangat kuat ini dapat berpeluang munculnya semangat
arogansi kekuasaan, karena sulit dijangkau dengan pengawasan institusi
sipil.
Itulah sebabnya untuk membangun jiwa dan karakter sipil ditubuh
POLRI maka kedepan perlu dipikirkan pengaturan, pengawasan dan
kelembagaan POLRI dimana keberadaannya tidak lagi dikonstruksikan
secara terpisah dari institusi sipil.
45 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
Sebagaimana diuraikan di atas penguatan independensi kepolisian
Review Sistem Pembatasan Kekuasaan Polri
negara yang telah terwujud belakangan ini menyisahkan sedikit problem,
terutama bagaimana merumuskan secara tepat format pembatasan kekuasaan/
sistem pengawasan tindakan kepolisian. Hal ini penting agar independensi
ini tidak tertutup, eksklusif dan melahirkan kebebasan bertindak sewenang-
wenang kepada rakyat. Oleh karena itu kemandirian kepolisian tersebut
perlu dibarengi dengan penyediaan akuntabilitas dan sistem pengawasan
yang efektif dan memadai. Pembatasan kekuasaan ini dapat dilihat dalam dua
optik, pertama, tersedianya sistem pertanggungjawaban dan pengawasan
jabatan yang efektif dan transparan, Kedua, mendorong lahirnya kontrol
ekternal, seperti LSM, Pers didalam memantau polisi dalam menjalankan
fungsinya.
Aspek yang pertama berkaitan sistem pertanggungjawaban
dan pengawasan tindakan kepolisian. Relevan dengan aspek ini adalah
bagaimana menyediakan mekanisme pertanggungjawaban profesi jika
terdapat kesalahan tindakan pejabat/oknum kepolisian. Selama ini prosedur
penanganan atas pelanggaran disiplin oleh oknum/pejabat kepolisian lebih
bersifat internal, yakni dilakukan oleh lembaga yang disediakan secara
internal kepolisian. Guna mengefektifkan sistem pertanggungjawaban ini
maka Kedepan perlu dipikirkan merekonstruksi kedudukan Komisi Kepolisian
Nasional (KOMPOLNAS), dengan meningkatkan hirarki kedudukannya
berikut memperluas kewenangannya. KOMPOLNAS kedepan perlu didesain
fungsinya semacam ombudsman kepolisian untuk menangani kasus-kasus
pelanggaran disiplin kepolisian. Selama ini kewenangan yang diberikan
kepada KOMPOLNAS oleh Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2002 sangat
terbatas dan lebih bersifat konsultatif yakni :
• mengumpulkan dan menganalisis data sebagai bahan pemberian saran
kepada Presiden yang berkaitan dengan anggaran Kepolisian Negara
Republik Indonesia,
• pengembangan sumber daya manusia Kepolisian Negara Republik
Indonesia, dan pengembangan sarana dan prasarana Kepolisian Negara
Republik Indonesia;
• memberikan saran dan pertimbangan lain kepada Presiden dalam upaya
mewujudkan Kepolisian Negara Republik Indonesia yang profesional dan
mandiri; dan
• menerima saran dan keluhan dari masyarakat mengenai kinerja kepolisian
dan menyampaikannya kepada Presiden.
Kewenangan KOMPOLNAS seperti di atas jelas tidak mempunyai akses
langsung didalam mengawasi tindakan penggunaan kekuasaan kepolisian
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 46
negara. Kewenangannya sekedar supporting organ presiden dalam konteks
fungsi yang bersifat kepenasehatan. Sebagaimana ditegaskan di atas
kelemahan prosedur pengawasan dan penyelesaian atas pelanggaran kode
etik oleh oknum dan pejabat POLRI karena bersifat internal. Akibatnya
warga tidak dapat mengakses secara terbuka misalnya sidang kode etik polri,
sehingga banyak kasus-kasus yang melibatkan elit POLRI tidak tertangani
secara maksimal. Misalnya kasus mafia pajak yang diungkap Susno Duadji
yang melibatkan sejumlah elit Penyidik Mabes Polri.
Untuk itulah kedepan untuk memperkuat kontrol sipil terhadap
kepolisian negara maka keberadaan KOMPOLNAS perlu ditingkatkan status
dan kewenangannya, terutama dengan mengkonstruksikan KOMPOLNAS
tidak hanya berwewenang memberi pertimbangan kepada presiden, tetapi
juga sebagai wadah untuk menampung keluhan warga akibat pelanggaran
kode etik sekaligus pranata untuk menyelesaikan pelanggaran kode etik
tersebut. Dengan format seperti ini proses penyelesaian pelanggaran kode
etik lebih transparan dan akuntabel.
Proses pemeriksaan pelanggaran disiplin melalui lembaga eksternal
katakanlah melalui KOMPOLNAS bisa lebih transparan dan akuntabel karena
ditangani oleh lembaga otonom diluar POLRI. Penangan pelanggaran disiplin
yang selama ini bersifat internal terkesan eksklusif, tertutup dan tidak
akuntabel.
Oleh karena itu bagian penting dari perbaikan institusi POLRI kedepan
adalah mendesain kembali mekanisme penyelesaian pelanggaran disiplin yang
lebih tranparan dan akuntabel. Dengan demikian rakyat dapat mengetahui
seberapa jauh respon kepolisian atas keluhan masyarakat atau bagaimana
kemajuan dari suatu pemeriksaan atas pelanggaran yang sedang ditangani.
Kalau pilihannya tetap mempertahankan mekanisme internal yang telah
tersedia, maka alternatifnya adalah bagaimana prosedur pemeriksaannya
lebih otonom, tranparan dan dapat diakses oleh publik. Atau sebaliknya perlu
disiapkan institusi eksternal, dengan memfungsikan KOMPOLNAS layaknya
sebagai ombudsman Kepolisian dalam menangani kasus pelanggaran disiplin
tersebut.
Aspek kedua berkaitan dengan prosedur dan otoritas penyelesaian
kasus-kasus pelanggaran hukum oleh oknum kepolisian seperti kasus
pelanggaran HAM. Dalam konteks ini sistem pengawasannya relatif lebih
maju dan transparan. Hal ini seiring dengan dengan keberadaan KOMNAS
HAM. Walaupun dalam hal ini peran KOMNAS HAM sangat terbatas, karena
aksesnya hanya sampe pada tingkat penyelidikan, tetapi kekuatannya
untuk mengontrol pelaksanaan HAM lambat laun memiliki daya tekan yang
kuat. Keterlibatan KOMNAS HAM tidak hanya pada level penyelidikan atas
pelanggaran HAM, tetapi lebih jauh juga mengontrol atas tingkat kemajuan
47 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
proses penanganan kasus pelanggaran hukum yang melibatkan polisi. Sejak
institusi kepolisian dimandirikan dari kekuasaan TNI, maka praktis prosedur
penyelidikan, penyidikan atas pelanggaran hukum yang dilakukan polisi
ditangani sendiri oleh penyidik POLRI. Demikian pula penuntutan dan proses
peradilannya juga tidak lagi melalui Mahkamah Militer, melainkan dilakukan
oleh Jaksa Penuntut Umum dan tunduk pada Pengadilan Umum.
Titik masalah yang rentan muncul dari proses di atas adalah di level
penyelidikan dan penyidikan. Hal ini disebabkan yang bertindak sebagai
penyidik adalah polisi kemudian yang disidik adalah anggota kepolisian.
Budaya saling melindungi, perasaan sebagai satu korps sangat kental menjadi
penghambat kelanjutan penanganan pelanggaran yang dilakukan oleh oknum
kepolisian.
Sistem pembatasan kekuasaan POLRI juga terkait dengan penguatan
sistem pertanggungjawaban politik. Sebagaimana diketahui sistem
per-tanggungjawaban jabatan KAPOLRI dapat dibaca dalam ketentuan
pasal 8 ayat 2 Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2002 bahwa Kepolisian
Negara Republik Indonesia dipimpin oleh Kapolri yang dalam pelaksanaan
perundang-undangan. Ketentuan ini secara eksplisit membatasi tempat
tugasnya bertanggung jawab kepada Presiden sesuai dengan peraturan
pertanggungjawaban jabatan KAPOLRI kepada presiden, karena ini sesuai
dengan fungsi kepolisian sebagai bagian dari fungsi pemerintahan negara.
Namun demikian ketentuan ini tidak menutup kemungkinan terlibatnya DPR
untuk mengawasi pelaksanaan fungsi kepolisian. Perlu diketahui mekanisme
pengangkatan dan pemberhentian KAPOLRI mensyaratkan persetujuan
DPR. Mekanisme ini menjadi jalan bagi DPR untuk mempengaruhi perbaikan
kinerja kepolisian terutama dalam menangani kasus-kasus yang menyedot
perhatian publik. Bahkan yang lebih jauh DPR dapat merekomendasikan
kepada presiden tentang pemberhentian KAPOLRI yang buruk kinerjanya,
terutama dalam penanganan suatu kasus kontroversial yang tidak maksimal.
Walaupun kita menganut sistem presidensil, dimana DPR tidak dapat
menjatuhkan pejabat menteri melalui mosi tidak percaya, tapi melihat betapa
besarnya peran DPR dalam pengawasan terhadap pemerintah, terutama
dalam proses legislasi, penetapan anggaran, pengangkatan pejabat, maka
keadaan ini bisa dimanfaatkan DPR untuk menekan presiden dalam proses
pengawasan kinerja kepolisian. Disinilah peran partai oposisi mengawal
kebijakan kepolisian dalam menangani kasus-kasus kontroversial.
Dalam perspektif di atas, maka sistem pertanggungjawaban atas
pelaksanaan fungsi kepolisian bisa dilakukan dengan memaksimalkan peran
pengawasan DPR. Kasus-kasus besar yang terpampang dihadapan kita, misalnya
keterlibatan sejumlah jenderal dalam kasus mafia pajak yang sampai sekarang
belum maksimal tersentuh dalam proses hukum, kekerasan di beberapa daerah
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 48
(seperti Buol), Kasus bank century, Rekening Gendut sejumlah Perwira Tinggi
mestinya didorong terus penyelesaiannya. DPR bersama dengan kekuatan pro
demokrasi lainnya bisa mendorong dan memaksimalkan langka kepolisian
didalam proses penyidikan kasus-kasus di atas.
Di indonesia sistem peradilan pidana melewati beberapa siklus
Review Atas Kedudukan POLRI Dalam Sistem Peradilan Pidana
birokrasi untuk sampai pada proses peradilan lantaran ditangani oleh
beberapa institusi yang masing-masing independen. Struktur seperti ini
bertele-tele dan dapat memperpanjang mata rantai birokrasi bagi warga
untuk memperoleh rasa keadilan. Selain itu proses yang multi institusional
tersebut rentan melahirkan ego sektoral terutama antara kejaksaan dan
kepolisian dalam melakukan proses penyidikan atas suatu kasus. Salah satu
fungsi vital kepolisian negara yang terkait dengan sistem peradilan pidana
adalah fungsi penyelidikan dan penyidikan.
Di indonesia peran kepolisian memang agak istimewa lantaran
mendapat otoritas yang relatif independen dalam melakukan kegiatan
penyidikan tindak pidana, khususnya dalam ruang lingkup tindak pidana
umum. Bahkan dalam penyelidikan dan penyidikan kasus korupsi sekalipun,
keberadaan polisi juga mendapat bagian kewenangan sejajar dengan jaksa
dan KPK. Format demikian dalam perkembangannya melahirkan gesekan
kepentingan di lapangan, karena masing-masing merasa punya wewenang,
Yang terbaru belakangan ini bagaimana ketika KPK mulai menyusup di tubuh
POLRI dengan menyadap percakapan telepon KABARESKRIM yang ketika itu
dipimpin Susno Duadji.
Pertanyaan yang perlu dipikirkan dalam kaitan keberadaan polisi
dalam sistem peradilan pidana kita adalah, apakah fungsi penyelidikan dan
fungsi penyidikan tetap dipertahankan bersifat mandiri dan prevelege POLRI
atau disubordinasikan dibawah kekuasaan kejaksaan, sehingga dalam proses
penyidikan kedudukan POLRI hanya merupakan supporting organ pihak
kejaksaan. Dengan demikian otoritas atas dimulainya, dilaksanakannya dan
penghentian suatu penyidikan merupakan otoritas kejaksaan. Dalam format
seperti ini maka sejak awal dimulainya tahapan penyelidikan dan penydikan
sudah mendapat pengawasan jaksa. Proses ini sangat berguna untuk
menghindari berbeli-belitnya mata rantai birokrasi atau proses adminsitratif
penegakan hukum sehingga upaya pencarian keadilan dapat berjalan cepat.
Pertanyaan lain menarik dikaji adalah apakah layak tindak pidana
korupsi yang memerlukan pengetahuan, kecermatan dalam penerapan norma
diserahkan kepada polisi untuk melakukan penyelidikan dan penyidikan.
Apakah penting aktor penanganan korupsi hanya diserahkan kepada KPK
dan kejaksaan guna menghindari conflic of interest. Dalam prakteknya
49 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
kewenangan pemberantasan korupsi yang bersifat multi aktor tersebut
sangat tidak kondusif, menimbulkan persaingan yang tidak sehat. Dengan
demikian kedepan perlu dipikirkan akses keterlibatan kepolisian dalam
proses penyidikan lebih berkonsentrasi dalam penanganan tindak pidana
umum, dan tindak pidana yang bersifat adhoc seperti korupsi diserahkan
kepada kejaksaan atau KPK.
Sejumlah pertanyaan di atas menarik dikaji untuk menerangkan
letak dan posisi kepolisian yang tepat dalam sistem penegakan hukum di
indonesia. Namun demikian disadari bahwa untuk mendorong pembaharuan
ditubuh POLRI bukan pekerjaan mudah, karena terkait dengan soal kultur
yang demikian lama tertanam. Merubah konstruksi suatu bangunan rumah
mungkin dengan mudah dilakukan, namun merubah watak dan kultur
manusia jauh sulit dan memerlukan waktu yang cukup lama.
Ke depan gagasan reformasi POLRI selain memikirkan soal inde-
pendensi kepolisian yang lebih penting adalah mempersiapkan instrumen
pengawasan kepolisian dalam mengemban fungsinya di masyarakat. Ini
penting untuk mewujudkan sosok POLRI yang mengayomi, melindungi
masyarakat, dan memiliki akuntabilitas yang besar terhadap masyarakat.
EVALUASI REFORMASI KEPOLISIAN
DALAM MENANGANI ANAK BERHADAPAN
DENGAN HUKUM
Riza Nizarli27
Pendahuluan
Setelah 12 tahun berdiri sendiri keberadaan institusi Kepolisian terus
mendapat sorotan tajam dari masyarakat, karena reformasi yang dilakukan
dirasakan masih berjalan lambat. Hal ini dapat dilihat dengan jelas bahwa
budaya dan kultur represif, arogansi, dan eksklusifitas masih melekat di
tubuh Kepolisian. Kepolisian juga masih merasa dirinya benar, dan tidak mau
mendengar masyarakat. Sikap independensi dan transparansi terhadap kasus,
banyak yang tidak ada kepastian hukumnya.” (Syarifuddin Sunding, 2010).
Ada juga yang mengaku pesimis dengan reformasi di tubuh Kepolisian,
karena selama ini Kepolisian masih gagal melepaskan diri dari jerat
kepentingan berbagai pihak, polisi akan sulit lepas dari praktek mafia hukum.
(Adnan Topan Husodo, 2010).
Satjipto Raharjo juga mengatakan ”soratan dan kecaman masyarakat
sudah termasuk makanannya sehari-hari. Itu disebabkan polisi adalah
birokrasi penegakan hukum yang berada langsung di tengah-tengah
masyarakat, ibarat bekerja ”tanpa sarung tangan” dan ”tidak di belakang
loket”. Ia adalah ”penegak hukum jalanan” yang harus membereskan sekalian
kotoran dalam masyarakat. ...aparat penegak hukum yang satu ini sangat
berbeda dengan yang lain, seperti hakim, jaksa dan advokat, yang saya
namakan ”penegak hukum gedongan. (Satjipto Raharjo, 2007:96)
Kepolisian selaku organisasi sipil di alam keterbukaan dewasa ini,
tidak akan terhindar dari kritikan dan gunjingan. Kritikan tersebut bisa
diartika positif, bisa pula negatif, namun yang pasti, masalah Kepolisian
adalah masalah masyarakat juga.
Pada saat Polri bagian dari Angkatan Bersenjata Republik Indonesia
(ABRI) ”Panglima ABRI pada waktu apel Kepala Satuan Wilayah Polri se-
Indonesia secara terbuka melontarkan sejumlah kritikan tentang kelemahan
Polri, yang ia katakan sebagai merugikan kredibilitas ABRI” (Satjipto Raharjo,
2007:96-97)
Kepolisian sebagai organisasi penegak hukum dan pemelihara
ketertiban dengan kewenangan yang begitu besar mungkin tidak dapat
27
Dosen/Ketua Lab. Klinis Hukum FH Unsyiah
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 52
bersih ditengah masyarakat yang korup. Namun tidak dapat dijadikan alasan
karena masyarakat, maka mereka melakukan perbuatan yang korup pula,
karena masyarakat tidak pernah disumpah kecualia mereka yang mempunyai
jabatan untuk tidak akan menerima uang atau janji dalam menjalankan
tugasnya, sedangkan polisi sudah disumpah saat mereka menjadi polisi dan
memangku jabatan. Sebenarnya masyarakat selalu mendambakan Polri bisa
tampil sebagai organisasi yang bersih dari KKN, akuntabel dan profesional.
Kita akui ketidak puasan terhadap reformasi yang dilakukan oleh
Kepolisian memang terus terjadi sebelum pihak Kepolisian benar-benar
dapat melindungi masyarakat dan menyelesaikan kasus-kasus yang menjadi
perhatian dan menjadi polimik di dalam masyarakat. Ketidakpuasan juga
terjadi terhadap Kepolisian, karena masih ada yang melakukan kekerasan
terhadap anak seperti dilakukan oleh oknum Polsek Bandar Pulau di Desa
Lobu Jior, Sumatera Utara.
Reformasi Kepolisian dimulai sejak dipisahkannya Polri secara
kelembagaan dari TNI (ABRI), pada April 1999 melalui Instruksi Presiden
(Inpres) No 2 Tahun 1999 tentang Langkah-langkah Kebijakan dalam Rangka
Pemisahan Kepolisian dari ABRI dan diterbitkannya Buku Biru Reformasi
Kepolisian 1999, kemudian diikuti dengan dikeluarkannya TAP MPR No. VI
Tahun 2000 tentang Pemisahan Polri dan TNI, dan TAP MPR No. VII Tahun
2000 tentang Peran Polri dan TNI. Kebijakan ini mengakhiri status Polri di
bawah garis komando ABRI. Setelah itu dilanjutkan dengan dikeluarkan,
Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2002 tentang Kepolisian serta Grand Strategi
Kepolisian 2005-2025.
Pemisahan Polri dari TNI sebagaimana dirumuskan dalam TAP MPR No.
VI/1999 dan TAP MPR No. VII/2000 pada dasarnya adalah untuk mengubah
kelembagaan polisi. Reformasi membawa Kepolisian ke dalam wajah baru,
dari semata alat keamanan menjadi komunitas keadilan, dari ”polisi yang
militeristik” menjadi ”polisi sipil”, menjunjung tinggi HAM, sepenuhnya di
bawah otoritas pemerintahan sipil demokratis, mandiri, serta menjalankan
peran dan fungsinya secara profesional.
Dalam menjalankan perannya Polri wajib memiliki keahlian dan
profesional. Berdasarkan kedua TAP MPR tersebut kemudian disusun
kebijakan operasional Polri yaitu Undang-undang No 2 Tahun 2002 tentang
Kepolisian yang merumuskan perubahan paradigma Polri dengan harapan
dapat memantapkan kedudukan, peranan serta pelaksanaan tugas Polri.
Namun, perubahan yang ada tidak serta merta mengubah pandangan
publik terhadap Polri. Publik belum percaya sepenuhnya kepada Polri karena
institusi ini dilihat masih mewarisi watak militeristik. Pandangan ini seiring
dengan masih munculnya kasus kekerasan, pelanggaran HAM, serta belum
53 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
adanya penegakan hukum yang berkeadilan dan akuntabel atas pelanggaran
yang melibatkan aparat Polri.
Keterbukaan berarti polisi adalah bagian dari masyarakat, berintegrasi
dengan masyarakat dan memiliki hak yang sama sebagai warga negara. Polisi
adalah mitra sejajar masyarakat dalam melawan tindak kriminal dan tidak
diskriminatif terhadap kelompok tertentu baik dalam Polri maupun dalam
pelaksanaan tugasnya, dan Polri adalah institusi sipil yang profesional.
Akuntabilitas artinya Polri harus dapat mempertanggungjawabkan semua
perilakunya secara hukum, meminimalisir pelanggaran HAM. Begitupun
dalam konteks anggaran, Polri harus dapat mempertanggungjawabkan
penggunaan anggarannya kepada masyarakat dan pemerintah
Adanya pemisahan struktur organisasi ini diharapkan aparat Polri
tidak lagi tampil dalam performance dan watak yang militeristik, dan dapat
bekerja profesional sebagai aparat Polri sipil secara profesional. Mewujudkan
Polisi sipil adalah agenda utama reformasi kepolisian dalam masyarakat yang
demokratis.
Polisi Sipil menghormati hak-hak sipil; masyarakat demokratis
membutuhkan polisi sipil yang mampu berperan sebagai pengawal nilai-nilai
sipil. Nilai-nilai ini telah dirumuskan dalam hak asasi manusia yang dijamin
sebagai hukum positif negara (the guardian of civilian values).
Reformasi Kepolisian yang dirumuskan dalam Blue Paper dengan
berjudul Reformasi Menuju Polri yang profesional belum semuanya mampu
diimplementasikan dalam operasional Polri.
Secara internal Polri mengartikan pemisahan tersebut sebagai upaya
pemandirian Polri dengan melakukan perubahan pada 3 (tiga) aspek;
1. Aspek Struktural: meliputi perubahan kelembagaan kepolisian dalam
ketatanegaraan, organisasi, susunan dan kedudukan.
2. Aspek Instrumental: mencakup filosofi (visi, misi dan tujuan), doktrin,
kewenangan, kompetensi, kemampuan fungsi dan Iptek.
3. Aspek kultural: meliputi perubahan manajerial, sistem rekrutmen, sistem
pendidikan, sistem material fasilitas dan jasa, sistem anggaran, dan sistem
operasional.
Kalangan pemerhati reformasi Polri menggarisbawahi bahwa pemi-
sahan (kemandirian) Polri dari TNI bukan merupakan tujuan, tapi sebagai
langkah dimulainya reformasi. Tujuan reformasi Polri adalah membangun
kepolisian sipil yang profesional dan akuntabel dalam melayani masyarakat
dengan menjunjung tinggi norma-norma demokrasi, menghormati HAM dan
hukum internasional lainnya.
Tujuan reformasi reformasi Polri secara umum adalah membentuk
prilaku aparatur Polri yang berintegritas tinngi, prilaku aparatur Polri yang
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 54
produktivitas tinggi dan bertanggung jawab dan prilaku aparatur Polri yang
mampu memberikan pelayanan prima, sedangkan tujuan khusus adalah
terciptanya birokrasi yang bersih, efisien dan produktif, transparan, melayani
dan birokrasi yang akuntabel. (Kalemdikpol, 2010).
Sasaran umum dari reformasi birokrasi Polri adalah mengubah pola
pikir (mind set), mengubah budaya kerja (culture set), sistem menajemen,
sedangka sasaran khusus adalah kelembagaan (organisasi), budaya organisasi,
ketatalaksanaan, regulasi/deregulasi birokrasi dan sumber daya manusia.
Dalam SK Kapolri No. Pol. Skep/360/VI/2005 tentang Grand Strategi
Kepolisiani 2005–2025, sasaran pembangunan diarahkan sesuai tahap
sebagai berikut :
a. Tahap I Trust Building (2005 – 2010)
Membangun kepercayaan internal Polri dalam grand strategi merupakan
faktor penting karena merupakan awal dari perubahan menuju
pemantapan kepercayaan internal meliputi : kepemimpinan, sumber
dana, sdm, orang yang efektif, pilot projek yang konsisten di bidang Hi-
Tech, kemampuan hukum yang sarpas mendukung Visi Misi Polri.
b. Tahap II Partnership Building (2011 – 2015)
Membangun kerja sama yang erat dengan berbagai pihak yang terkait
dengan fungsi kepolisian dalam penegakan hukum, ketertiban serta
pelayanan, perlindungan, pengayoman untuk menciptakan rasa aman.
c. Tahap III Service for Exellence (2016 – 2025)
Membangun kemampuan pelayanan publik yang unggul, mewujudkan
good government, best practice polri, profesionalisme SDM. Implementasi
teknologi, infrastruktur guna membangun kapasitas polri (capacity
building) yang kredibel di mata masyarakat nasional, regional dan
international.
Dari Grand Strategi 2005-2025 yang ingin dilakukan oleh Polri, adalah
adanya polisi yang profesional dalam menjalankan tugasnya, termasuk dalam
menangani anak yang berhadapan dengan hukum (ABH). Polisi merupakan
sub sistem dari peradilan pidana yang sangat penting dan fundamental
dalam menanganani ABH karena mereka merupakan gerbangnya dan garda
terdepan.
Untuk penanganan ABH maka diperlukan Sub Sistem Peradilan
Pidana yang terdiri dari Kepolisian, Kejaksaaan, Pengadilan dan Lembaga
Pemasyarakatan mempunyai penahaman yang sama. Sistem peradilan pidana
anak (Juvenile Justice System) pada dasarnya tidak jauh berbeda dengan
prosedur bagi orang dewasa (M.K Dermawan, 2007: 23). Perbedaannya
hanya terletak dari masa penahanan, wajib didampingi oleh orang tua/wali,
55 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
penasehat hukum, sidang tertutup dan masa pidananya yang lebih singkat.
Namun jika proses peradilan terhadap anak disamakan dengan orang
dewasa maka sungguh tidak menguntungkan bagi anak, karena hak-haknya
akan terabaikan. Untuk itu pihak kepolisian yang menangani ABH harus
profesional, memiliki dan memahami pengetahuan tentang anak.
Profesionalisme sebagai landasan utama dalam melaksanakan tugas
Pemahanan Anak Berhadapan Dengan Hukum
dan peran Polri, maka perlu dikembangkan berbagai upaya profesionalisme
dan ini bukan proses yang sederhana untuk dapat dicapai sekaligus dalam
waktu singkat. Untuk meningkatkan profesionalisme Polri dalam penanganan
ABH perlu juga dikembangkan pemahaman peradilan yang ramah anak dan
konsep diversi serta restorative justice, untuk dapat memberikan perlindungan
terbaik terhadap ABH.
Belum terdapatnya pemahaman yang merata dan memadai tentang
hak-hak anak, Undang-Undang tentang HAM dan perlindungan ABH
serta konsep diversi dan restorative justice dikalangan Kepolisian akan
menyulitkan dalam menangani ABH, karena anak menpunyai ciri-ciri khusus
dalam penanganannya. Oleh karena itu sangat penting para penegak hukum
melakukan upaya-upaya untuk kepentingan terbaik bagi anak sebagaimana
tercantum dalam Konvensi Hak Anak Pasal 37 (b), The Beijing Rules (Butir 13.
1 dan 2), dan Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2002 tentang Kepolisian yang
mengatur kewenangan polisi mengehentikan penyidikan perkara, khusus
untuk ABH. (Khatarina Ekorini Indriati, 2010:3). Dalam melakukan peyidikan
menurut Pasal 42 ayat (1) UU 3/1997 tentang Pengadilan Anak, penyidik wajib
memeriksa tersangka dalam suasana kekeluargaan. Pemeriksaan dilakukan
dengan pendekatanan secara efektif dan simpatik. Efektif dapar diartikan,
bahwa pemeriksaan tidak memakan waktu lama, dengan menggunakan
bahasa yang mudah dimengerti, dan dapat mengajak tersangka memberi
keterangan yang sejalas-jelasnya. Pendekatana simpatik, tidak melakukan
pemaksaan, intimidasi yang menimbulkan ketakutan atau trauma pada anak.
(Maidin Gultom, 210:29).
Masalah yang sering dihadapi ABH terutama perlakuan yang tidak layak,
dan yang menarik untuk dikaji adalah jarangnya penangguhan penahanan
yang diberikan kepada anak jika dibandingkan dengan tersangka korupsi
(Riza Nizarli, 2010: 28). Ketika anak masih dalam proses pemeriksaan oknum
Aparat Penegak Hukum (APH) seringkali menekan anak agar mau mengakui
tindak kriminal yang dituduhkan kepadanya. Tidak sedikit pula orang tua anak
yang diminta sejumlah uang oleh (oknum) aparat dengan janji, si anak akan
dibebaskan dari tuduhan atau akan mendapatkan keringanan hukuman. ABH
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 56
itu pun pada umumnya tidak mendapat haknya untuk didampingi pengacara.
(Sukira, 2008:61).
Perilaku kekerasan yang dialami oleh ABH setidaknya diasumsikan telah
terjadi sejak ia berhadapan pertama sekali dengan APH di tingkat elementer,
yakni polisi. Kemudian berlanjut di level kejaksaan dan pengadilan. Cara
APH memperlakukan hampir tidak bedanya dengan cara-cara yang mereka
lakukan dalam menangani orang dewasa yang disangkakan melakukan tindak
pidana. Jika ditarik lebih dalam, perilaku yang menyimpang atas hak-hak
anak ini adalah manifetasi dari mindset APH dan institusi negara cenderung
menyederhanakan posisi kerentanan anak dan tidak menganggapnya sebagai
kelompok manusia yang belum bisa dimintakan pertanggungjawaban secara
layaknya orang dewasa. (Redaksional Pledoi, 2010: 1)
Dari ungkapan di atas tidak terlalu berlebihan, bila berbagai kalangan
menilai penegakan hukum lemah dan telah kehilangan kepercayaan
masyarakat. Masyarakat menjadi apatis, mencemohkan dan dalam keadaan
tertentu kerap melakukan proses pengadilan jalanan (street justice).
Keprihatinan masyarakat atas penegakan hukum memunculkan sejumlah
analisis dan lontaran ide bagi perbaikan (Riza Nizarli, 2010: 28).
Dari uraian di atas dan pada kenyataannya ditemukan berbagai
permasalahan bahwa Polri khususnya penyidik belum memahami secara
penuh makna dari perlindungan anak dan prinsip dasar “diversi dan
restorative justice” dalam penanganan anak yang berhadapan dengan hukum
serta belum memperhatikan kepentingan terbaik bagi anak sebagi generasi
penerus bangsa, sehingga sejumlah anak yang mendekam di Lembaga
Pemasyarakatan Anak yang tersebar di seluruh Indonesia saat ini termasuk
yang masih dalam tahap penyidikan tidak terlepas dari andil Polri.
Penyidikan oleh Polri terhadap ABH khususnya yang diduga sebagai
pelaku (tersangka) pada dasarnya tidak berbeda dengan mekanisme
penyidikan yang diterapkan pada mekanisme penyidikan terhadap orang
dewasa.
Seharusnya penyidik yang menangani kasus anak yang diduga sebagai
pelaku (tersangka) adalah yang benar-benar telah memiliki pengetahuan
dan kemampuan tentang perlindungan anak. Jika mereka tidak memahani,
kondisi ini sangat merugikan anak sebab perlakuan yang akan dihadapi anak
dalam proses penyidikan menjadi sama seperti penyidik menangani pelaku/
penjahat dewasa. Sehingga dengan demikian perlindungan anak dan hak–hak
anak dalam mekanisme penyidikan anak akan sulit untuk dilaksanakan oleh
Polri, sebagai contoh bahwa pada pelaksanaan penahanan anak oleh penyidik
Polri di kantor kepolisian tanpa diikuti dengan program yang terarah dan
terencana bagi tahanan anak dan adanya keterbatasan fasilitas khusus anak
57 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
di Polda/Polwil/Polres/Polsek menyebabkan kebutuhan akan fisik, psikis
dan spritual pada tahanan anak tidak dapat terpenuhi.
Penjara memang menjadi tempat paling favorit yang dipilih oleh para
APH untuk menghukum anak. Berdasarkan beberapa hasil pemetaan ABH
tahun 2007 s.d 2009 menunjukkan mayoritas kasus ABH diselesaikan melalui
pengadilan, dan 90% dijatuhi hukuman pidana dan dipenjarakan. Satu hal
yang pasti, anak akan kehilangan berbagai haknya, seperti hak kebebasan,
hak tumbuh kembang, hak untuk memperoleh pendidikan dan pelayanan
kesehatan serta hak-hak dasar anak lainnya.
Data dari Direktorat Jenderal Pemasyarakatan, Departemen Hukum
dan HAM, jumlah narapidana anak (anak didik pemasyarakatan) dari 5.630
anak pada Maret 2008, meningkat menjadi 6.308 anak pada awal tahun
2010, dan hampir 57 persen dari mereka tergabung dengan tahanan orang
dewasa (berada di rumah tahanan dan lembaga pemasyarakatan untuk orang
dewasa). (Linda Amalia Sari Gumelar 2010:3)
Dalam beberapa ketentuan telah ditegaskan bahwa penangkapan,
penahanan atau pidana penjara merupakan upaya terakhir bagi anak
sebagaimana diatur UU No. 39/1999 tentang Hak Asasi Manusia dalam Pasal
66 ayat (4) penangkapan, penahanan atau pidana penjara anak hanya boleh
dilakukan sesuai dengan hukum yg berlaku dan hanya dapat dilaksanakan
sebagai upaya terakhir, sedangkan dalam Pasal 66 ayat (5) disebutkan
“Setiap anak yg dirampas kebebasannya berhak mendapatkan perlakuan
secara manusiawi dan dengan memperhatikan kebutuhan pengembangan
pribadi sesuai dengan usianya dan harus dipisahkan dari orang dewasa.
Sistem peradilan pidana yang diterapkan saat ini tampaknya masih
menitik beratkan untuk menjatuhkan pidana penjara bagi para pelaku tindak
kejahatan sebagai balasan atas perbuatan yang telah dilakukannya. Dengan
titik berat seperti ini, dimensi tindak kejahatan sepertinya hanya dilihat dari
satu sisi, yaitu dari sisi si pelaku tindak kejahatan itu sendiri. (Distia Aviandari,
2008: 3)
Pada hal, begitu banyak instrumen hukum yang berlaku baik lokal,
nasional maupun internasional, yang menyebutkan bahwa dalam menangani
ABH, pemenjaraan harus ditempatkan sebagai alternatief terakhir. Namun
selama ini, proses legal-formal masih tetap dipilih sebagai jalan utama untuk
menangani kasus ABH.
Akan menjadi sangat keliru jika aparat Kepolisian dalam penanganannya
hanya berpatokan pada proses dan mekanisme hukum formal semata-mata,
tanpa melibatkan mekanisme sosial yang terkait erat didalamnya. Pada
konteks ini, berbagai kalangan mengatakan persoalan ABH tidak hanya
persoalan hukum, namun harus dilihat juga sebagai suatu persoalan sosial.
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 58
Sayangnya, jika dilihat dari kultur masyarakat kita, sepertinya terlanjur
selalu mengaitkan setiap bentuk pelanggaran hukum harus dijatuhkan
pidana penjara. Hal ini bukan tanpa sebab timbulnya persepsi semacam itu.
Salah satu penyebabnya karena masih sedikitnya informasi yang tersedia
tentang penyeleseaian non-formal, seperti penyelesaian secara adat, diversi
dan restorative justice (keadilan yang memulihkan) serta situasi dan kondisi
tentang keberadaan penjara. Jika penanganan ABH masih seperti sekarang,
kondisi anak akan semakin terpuruk dan kita hanya akan mencetak kriminal-
kriminal professional di kemudia hari, tentu ini tidak kita harapkan.
Berkaitan dengan hal tersebut dalam penanganan ABH, Konvensi
Hak Anak menyebutkan bahwa ”proses hukum dilakukan sebagai langkah
terakhir dan untuk masa yang paling singkat dan layak” dan dalam hal ini
implementasinya telah dipertegas dan di dukung oleh Ketua Mahkamah
Agung Bagir Manan yang menyatakan bahwa ”untuk pemidanaan anak agar
dihindarkan dari Penjara Anak” (Kompas, November 2007). Anak yang terlibat
dan dilibatkan dalam proses hukum akan menjalani penyidikan, penahanan,
sampai pemidanaan di mana proses pidana dalam sistem peradilan formal
tersebut lebih banyak berpengaruh buruk pada masa depannya.
Pemikiran baru mengenai penanganan ABH dalam sistem peradilan
formil oleh alat penegak hukum, seperti Kepolisian, Kejaksaan, Hakim,
Departemen Hukum dan HAM (Rutan, LAPAS, BAPAS), memungkinkan
proses hukum tersebut dapat dialihkan dengan penanganan dan pembinaan
alternatif secara diversi dan resrtorative justice sebagai solusi penyelesaian
yang terbaik bagi kepentingan anak.
Instrumen hukum internasional dan nasional yang mengatur
tentang perlindungan antara lain; Peraturan Minimun Standar PBB tentang
Administrasi Peradilan Bagi Anak (Beijing Rules) dan Pedoman PBB dalam
rangka Pencegahan Tindak Pidana Anak (Riyadh Gidelines), Konvensi Hak Anak
(Convention on the Rights of the Child), UU No. 23/2002 tentang Perlindungan
Anak, UU No. 3/1997 tentang Pengadilan Anak dan UU No. 39/1999 tentang
Hak Asasi Manusia, UU No. 21/2007 tentang Tindak Pidana Perdagangan
Orang, Surat Edaran Jaksa Agung No. SE-002/j.a/4/1989 tentang Penuntutan
Terhadap Anak, Surat JAMPIDUM. No. B-532/E/11/1995.9-11-1995 tentang
Petunjuk Teknis Penuntutan Terhadap Anak; Surat Jaksa Agung Muda
Tindak Pidana Umum, Nomor B-741/E/Epo.1/XII/1998,15-12-1998 tentang
Pelaksanaan UU 3/1997, Peraturan Kapolri No. Pol: 10/ 2007 tentang Unit
Pelayanan Perempuan dan Anak, Telegram Kabaskrim POLRI No. TR/1124/
XI/2006 6 tgl 16 September 2006 tentang Pedoman Penanganan Terhadap
Anak yang Berhadapan Dengan Hukum, Telegram Kabareskrim Polri No. Pol. :
TR/395/DIT-I/VI/2008 tanggal 09 Juni 2008 tentang Pedoman Dalam Proses
Penyidikan Anak yang Berhadapan Dengan Hukum, Telegram Kabareskrim
59 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
Polri No.TR/772/IX./2009 tentang Panangan Anak Berhadapan Dengan
Hukum, Surat Kabareskrim Polri No. Pol: B/2160/IX/2009 tentang Pedoman
Penanganan Anak Berhadapan Dengan Hukum
Selanjutnya pada tahun 2009 telah dikeluarkan pula kesepakatan dan
keputusan bersama yaitu; Surat Kesepakatan Bersama tgl 15 Desember 2009
antara Kementerian Sosial, Kementerian Hukum dan HAM, Kementerian
Kesehatan, Kementerian Pendidikan Nasional, Kementerian Agama dan
Kepala Polisi RI tentang Perlindungan dan Rehabilitasi Sosial, dan Keputusan
Bersama tanggal 22 Desember 2009 antara Kementerian Pemberdayaan
Perempuan dan Perlindungan Anak dengan Mahkamah Agung, Kejaksaan
Agung, Kepala Polisi RI, Kementeria Hukum dan HAM, dan Kementerian
Sosial tentang Penanganan ABH.
Namun dalam pelaksanaannya ketentuan tersebut masih belum
sepenuhnya diakomodir. Berkaitan dengan pelaksanaan perlindungan hak
anak, pemerintah telah melakukan beberapa kegiatan baik dalam bentuk
merumuskan kegiatan maupun legislasi peraturan perundang-undangan.
Dalam legislasi undang-undang secara nyata pemerintah memiliki komitmen
yang tinggi untuk memberikan jaminan hukum bagi perlindungan anak.
Secara empiris implementasi undang-undang belum menampakkan hasil
yang memuaskan. (Riza Nizarli, 2005 : 240)
Perlu dipahami bahwa setiap ABH berhak untuk mendapat perlindungan
baik fisik, mental, spiritual maupun sosial sesuai dengan prinsip kepentingan
yang terbaik bagi anak. Berdasarkan prinsip tersebut, ABH, polisi mempunyai
kewenangan untuk melanjutkan atau menghentikan perkara tersebut dengan
memperhatikan berbagai pertimbangan demi kepentingan terbaik bagi anak
dengan mengirim anak tersebut ke ruang Unit Pelayanan Perempuan dan
Anak (UPPA) yang dulunya dikenal dengan Ruang Pelayanan Khusus (RPK).
Perlindungan anak dari tindak kekerasan dan penguatan sistem
Peradilan Ramah Anak khususnya di lingkungan kepolisian dan lembaga
peradilan lainnya adalah komponen utama dalam mengembangkan pera-
dilan yang ramah anak. Penguatan Sistem Peradilan Ramah Anak adalah
bagian dari reformasi sistem peradilan yang saat ini dijalankan di seluruh
lembaga peradilan termasuk institusi kepolisian, kejaksaan, pengadilan dan
perguruan tinggi. Salah satu kegiatan yang sangat penting bagi perbaikan
sistem peradilan anak adalah pelaksanaan diversi dan restorative justice,
yaitu mekanisme penyelesaian kasus anak yang berhadapan dengan hukum
di luar jalur formal yang mengedepankan kepentingan terbaik bagi anak dan
mengupayakan penahanan atau pemenjaraan sebagai alternatif terakhir. Oleh
karena itu, sangat didambakan agar sitem retributif yang merupakan pilihan
utama dan pertama yang digunakan dalam peradilan anak yang berhadapan
dengan hukum untuk dihindari dan digunakan sebagai upaya terakhir.
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 60
Dari berbagai kegiatan tersebut masih terdapat kendala bahwa dalam
pelaksanaan diversi dan restorative justice adalah resistensi dari pihak korban
dan mayoritas masyarakat terhadap diversi dan restorative justice karena
masih kuatnya pemahaman bahwa pelaku harus dihukum (sistem retributif)
tidak memperhatikan latar belakang usia pelakunya serta stigma negatif yang
akan berkembang dimasyarakat terhadap anak-anak yang pernah terlibat
dengan masalah hukum. Di sisi lain masih ada aparat penegak hukum lainnya
yang masih belum bisa menerima atau melaksanakan diversi dan restorative
justice dengan alasan belum ada aturan hukum dan kejelasan aturan serta
prosedur pelaksanaannya.
Permasalahan yang masih dihadapi dalam menangani ABH, antara lain:
kurangnya sosialisasi sehingga pemahaman tentang penanganan hal tersebut
masih bervariasi dan cenderung menggunakan persepsi yang berbeda. Di
samping itu sarana prasarana yang masih terbatas menambah permasalahan
yang dihadapi pada saat menangani ABH.
Oleh sebab itu mekanisme hukum dan sistem peradilan pidana
(criminal justice system) polisi, jaksa,hakim dan lembaga pemasyarakatan
beserta masyarakat menjadi faktor yang mesti mendapat perhatian yang
cukup untuk memberikan perlindungan dan jaminan terpenuhinya hak-hak
dasar seorang anak yang berhadapan dengan hukum. Untuk itu Kepolisian
dan masyarakat perlu mengalami penyegaran pandangan terhadap isu anak
yang berhadapan dengan hukum, agar dapat terlibat dalam upaya menekan
jumlah anak berhadapan dengan hukum dan mengharapkan penyelesaian
yang lebih bijak melalui penerapan konsepsi diversi dan restorative justice.
Untuk meningkatkan profesionalisme Kepolisian, maka diperlukan
pemahaman dan penerapan konsepsi diversi dan restorative justice guna
dapat memberikan perlindungan terbaik terhadap anak yang berhadapan
dengan hukum, hal peningkatan professional perlu waktu yang panjang dan
berkesinambungan agar hasilnya lebih maksimal. Kegunaan konsep diversi
karena anak adalah sosok yang belum matang baik secara phisik maupun
secara psikhis dan dimaksudkan agar anak terhindar dari proses hukum lebih
lanjut, sebab anak tidak mengerti betul tentang kesalahan yang dilakukannya.
Diversi dan restorative justice adalah suatu bentuk penyelesaian
kasus ABH dan lebih mengutamakan penyelesaian secara non-formal
serta menghindarkan anak dari penyelesaian secara hukum normatif yang
mewajibkan anak melalui proses penegakan hukum yang membutuhkan
waktu yang relatif lama dan tentu melelahkan, mulai dari tahap penyidikan,
penuntutan, persidangan sampai dengan pemenjaraan.
Restorative justice sangat menekankan pada upaya perlindungan
masyarakat dan pada pertanggungjawaban penuh pelaku kejahatan untuk
61 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
memulihkan kerusakan yang ditimbulkan oleh kejahatannya agar pelaku
dapat ter-reintegrasi dengan masyarakat. Kedua penekanan ini mencerminkan
kaitan erat antara restorative justice dan reintegrasi.
Konsep restorative justice menawarkan pendekatan kekeluargaan
yang sangat cocok dengan kondisi lingkungan masyarakat dan budaya bangsa
Indonesia karena secara konstruktif menyadarkan anak yang melakukan
tindak pidana atas kesalahan mereka, daripada melalui pendekatan yang
mengutamakan prosedur penegakan hukum semata, bahkan pendekatan
kekeluargaan ini mungkin akan lebih berhasil daripada mengirim anak ke
lembaga peradilan apalagi sampai mendekam di Lembaga Pemasyarakatan
untuk menjalani pidana penjara.
Resorative Justice (keadilan yang memulihkan) merupakan bentuk
penyelesaianABH berdasarkan partisipasi masyarakat dengan upaya diversi
yaitu kasus anak tidak sampai ke pengadilan untuk diproses secara hukum,
tapi cukup diselesaikan pada tingkat forum atau komunitas di masyarakat
dengan jalan kekeluargaan.
Di Indonesia diversi merupakan konsep semacam diskresi kepolisian
untuk kasus-kasus tertentu di mana pelaku anak tidak harus dilanjutkan
kasusnya ke Kejaksaan dan ke Pengadilan, atas dasar pertimbangan petugas
Balai Pemasyarakatan maka tersangka hanya diproses sampai tingkat
kepolisian, selanjutnya dibina di shelter, atau dipulangkan ke orang tuanya.
Kegunaan konsep diversi karena anak adalah sosok yang belum
matang baik secara phisik maupun secara psikhis dan dimaksudkan agar
anak terhindar dari proses hukum lebih lanjut, sebab anak tidak mengerti
betul tentang kesalahan yang dilakukannya.
Diversi memberikan kesempatan dengan pendekatan kemanusiaan,
karena anak lebih mudah dibina daripada orang dewasa, stigma bahwa
penjara dan penghukuman adalah sekolah kriminal telah tertanam di
masyarakat sehingga memasukkan anak pada Lembaga Pemasyarakatan
dapat menjadikan labelisasi seumur hidup yang menghancurkan masa
depan.
Diversi dapat mencegah efek negatif dalam suatu proses hukum,
khususnya akibat penahanan dan pemenjaraan. Anak masih sangat bergantung
pada orang lain baik secara ekonomi maupun secara social, demikian pula
anak adalah pewaris bangsa dan penerus masa depan, generasi penerus
yang berkualitas tidak dilahirkan di balik jeruji besi, oleh sebab itu hukuman
adalah jalan terakhir.
Memang tidak mudah menerapkan konsep diversi, walaupun UU
No.2/2002 tentang Kepolisian sebenarnya telah memberikan kewenangan
diskresi bagi kepolisian sebagai dasar legitimasi diversi yang dilakukan oleh
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 62
kepolisian. Namun sangat jarang digunakan atau dijadikan sebagai
landasan hukum dalam penanganan anak yang berhadapan dengan hukum,
sehingga alasan yang sering muncul bahwa kasus bukan merupakan delik
aduan sehingga tidak dapat diselesaikan secara diversi dan belum adanya
peraturan jelas. Di sini bisa timbul pertanyaan apakah mungkin penyidik
tidak mau melakukan diversi, karena jika melakukan diversi dana penyidikan
mungkin tidak akan bisa ditarik. Jika jawabannya ya perlu dicari solusinya
agar tidak menghambat penyelesaian ABH secara diversi.
Dalam penanganan ABH reformasi Polisi lebih maju dibandingkan
dengan APH lainnya dengan dikeluarkannya beberapa ketentuan seperti
Peraturan Kapolri No. Pol: 10/2007 tentang Unit Pelayanan Perempuan
dan Anak, Telegram Kabaskrim POLRI No. TR/1124/XI/2006 tentang
Pedoman Penanganan Terhadap Anak Berhadapan Dengan Hukum, Telegram
Kabareskrim Polri No. Pol: TR/395/DIT-I /VI/2008 tentang Standar Dalam
Proses Penyidikan Anak Yang Berhadapan Dengan Hukum, Telegram
Kabareskrim Polri No. TR/772/IX./2009 tentang Panangan anak Berhadapan
Dengan Hukum, Surat Kabareskrim Polri No. Pol: B/2160/IX/2009 tentang
Pedoman Penanganan Anak Berhadapan Dengan Hukum
Polda Aceh dalam melakukan reformasi terhadap penanganan ABH
bekerjasama dengan Unicef dan Restorative Justice Working Group (RJWG)
pada tanggal 31 Maret 2010 dengan SK Kapolda No. Kep. 160/III/2010 telah
berhasil pula menghasilkan Pedoman Standar Pelayanan Minimal (SPM)
Bagi Anak Yang Berhadapan Dengan Hukum dan Modul Pelatihan Diversi
dan Restorative Justice Bagi Aparat Penengak Hukum. Dalam SPM tersebut
telah diatur berbagai ketentuan dalam menangani anak seperti; tugas
Pokok, Fungsi, Rincian Tugas, Personil Unit PPA, Konsepsi Pelayanan dan
Perlindungan, standar Pelaksanaan, sistem, Prosedur dan Mekanisme dan
Administrasi Pengarsipan.
Ketentuan yang dikeluarkan oleh Kabareskrim maupun Polda Aceh,
merupakan suatu reformasi yang sangat maju dari pihak Kepolisian dalam
menangani ABH. Isi dari ketentuan tersebut dalam penganan ABH supaya
tindakan yang tidak terpuji yang selama ini dilakukan untuk segera dihentikan
dan pedoman penanganan ABH sedapat mungkin diselesaikan secara diversi
dan restorative.
Polri sebagai aparat penegak hukum memang harus bersikap tegas
dan mungkin juga dalam suatu kondisi perlu bertindak keras. Namun, sebagai
pelindung, pengayom dan pelayan masyarakat maka sikap sejuk dalam
melaksanakan tugas secara profesional, modern dan bermoral, dan toleran
tetap tidak boleh ditinggalkan.
Penerapan konsep diversi dan restorative justice diharapkan dapat
memberikan solusi dalam upaya meningkatkan kualitas perlindungan anak
63 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
dan juga akan bermanfaat secara ekonomi, baik bagi pemerintah maupun
masyarakat, karena akan mengurangi beban biaya penyelesaian perkara.
Manfaat penting lainnya adalah mendidik ABH agar menciptakan kesadaran
dan membinanya untuk selanjutnya tidak melakukan pelanggaran hukum.
Permasalahan yang masih dihadapi dalam melaksanakan ketentuan-
ketentuan yang berkaitan dengan penanganan ABH, antara lain: kurangnya
sosialisasi sehingga pemahaman tentang penanganan hal tersebut masih
bervariasi dan cenderung menggunakan persepsi yang berbeda. Di samping
itu sarana prasarana yang masih terbatas menambah permasalahan yang
dihadapi pada saat menangani anak yang berhadapan dengan hukum.
Kondisi ini membuka peluang bagi penempatan anak dilembaga
baik selama proses peradilan dengan status tahanan anak ataupun sebagai
narapidana anak. Oleh karena itu sangat penting Kepolisian melakukan
upaya-upaya untuk kepentingan terbaik anak sebagaimana diatur dalam
Konvensi Hak-Hak anak Pasal 37 (b), The Beijing Rules (Butir 13.1 dan 2),
dan UU No. 2/2002 tentang Kepolisian tepatnya bagian kewenangan polisi
menghentikan penyidikan perkara.
Namun pada kenyataannya, meskipun Indonesia telah meratifikasi
Konvensi Hak Anak dan telah mengesahkan UU No. 23/2002, kondisi
perlindungan anak masih cukup mengkhawatirkan, sebab sejumlah fakta
dan data menunjukkan bahwa pemenuhan dan perlindungan hak anak
belum sesuai dengan harapan, bahkan bentuk-bentuk kekerasan pada anak
dan pelanggaran hak-hak anak masih saja terjadi. Belum lepas dari ingatan
masyarakat bahwa penanganan kasus “Raju” mulai dari proses penyidikan
sampai dengan pelaksanaan persidangan di Stabat Sumatera Utara pada awal
tahun 2006 belum mencerminkan langkah-langkah untuk mengutamakan
kepentingan terbaik bagi anak.
Memahami pentingnya profesionalisme Kepolisian sebagai landasan
utama dalam melaksanakan tugas dan peran dalam perlindungan anak,
maka perlu dikembangkan berbagai upaya menuju profesionalisme dan ini
bukan merupakan proses yang sederhana dan dapat dicapai dalam waktu
singkat. Untuk meningkatkan profesionalisme Kepolisian, maka diperlukan
pemahaman dan penerapan konsepsi diversi dan restorative justice guna dapat
memberikan perlindungan terbaik terhadap ABH, hal peningkatan profesional
perlu waktu yang lebih panjang (tidak sesaat) dan berkesinambungan agar
hasilnya lebih maksimal.
Dari uraian di atas dan pada kenyataannya ditemukan berbagai
permasalahan bahwa Kepolisian belum memahami secara penuh makna dari
perlindungan anak dan prinsip dasar “diversi dan restorative justice” dalam
penanganan ABH serta belum memperhatikan kepentingan terbaik bagi anak
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 64
sebagi generasi penerus bangsa, sehingga sejumlah anak yang mendekam
di Lembaga Pemasyarakatan Anak yang tersebar di seluruh Indonesia saat
ini termasuk yang masih dalam tahap penyidikan tidak terlepas dari andil
Kepolisian sebagai pilar atau garda terdepan dalam penegakan hukum.
Kapasitan Kepolisian Dalam Menangani Anak Yang Berhadapan
Secara kuantitas, namun pasti masih sangat minim Pimpinan/penyidik
Dengan Hukum
yang mempunyai pengetahuan/pemahaman tentang perlindungan anak dan
tentang prinsip kepentingan terbaik bagi anak, kecuali beberapa personil
Unit PPA di masing-masing Polda/Polres yang telah mengikuti pelatihan yang
difasilitasi/didanai oleh Unicef.
Sedangkan pengetahuan/pemahaman terhadap prinsip-prinsip diversi
dan restorative justice dalam penanganan anak yang berhadapan dengan
hukum (penyidik telah ikut pelatihan belum terdata) menjadi hal yang sangat
langka, dan mereka yang telah dilatih tidak jarang dipindah ke bidang lain,
sehingga arah kebijakan Renstra Polri tahun ke-5 (2009) Polri sebagai pilar
penegak hukum terdepan menjadi belum professional dalam penanganan
anak yang berhadapan dengan hukum dan tentunya belum dapat memberikan
perlindungan terhadap ABH.
Penyidik sebagai pihak pertama dalam proses awal mekanisme
hukum formal, telah memberikan andil besar bagi banyaknya anak yang
harus menerima vonis hakim dan mendekam di ruang tahanan di berbagai
Lembaga Pemasyarakatan Anak dan Dewasa dengan kondisi yang tidak
layak bagi orang dewasa dan lebih-lebih bagi anak, sebagai akibat dari
ketidaktahuan penyidik serta kekakuan penyidik menerapkan sistem hukum
pidana dan tanpa memiliki pengetahuan dan pemahaman tentang Hak-hak
Anak, Undang-undang tentang HAM dan Perlindungan Anak khusus konsep
diversi dan restorative justice.
ABH masih mengalami proses pemeriksaan dengan menggunakan
cara-cara kekerasan, seperti ancaman, ditakut-takuti dan dipukuli sejak
berada di Sentra Pelayanan Kepolisian (SPK) sampai pada saat dilakukan
proses penyidikan dan penahanan, meskipun di beberapa Polda/Polres telah
terbentuk unit RPK (Ruang Pelayanan Khusus) bagi Anak dan perempuan
yang saat ini berubah nama menjadi Unit PPA (Pelayanan Perempuan dan
Anak) agar pelaksanaan tugasnya tidak hanya menangani anak yang menjadi
korban tindak pidana.
Selama ini Unit PPA dalam pelaksanaan tugasnya ternyata hanya
melakukan pemeriksaan bagi anak korban kekerasan seksual dan anak
pelaku kekerasan seksual dan belum melayani anak yang diduga sebagai
65 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
pelaku, sehingga anak sebagai pelaku pelanggaran hukum lain akan
dilakukan penyidikan/diperiksa sesuai dengan bidang pelanggaran hukum
yang dilakukan oleh penyidik laki- laki, sebagai contoh anak yang melakukan
pencurian ditangani oleh Sat/Unit Opsnal dan bukan oleh Unit PPA), termasuk
anak yang tersangkut kasus Narkoba (baik penggunan apalagi pengedar)
ditangani oleh Sat/Unit Narkotika yang tentunya belum memiliki kemapuan
penanganan anak.
Unit RPK yang sekarang telah berubah menjadi Unit PPA berdasarkan
Peraturan Kapolri No. Pol. : 10 Tahun 2007 tentang Unit Pelayanan
Perempuan dan Anak cenderung hanya memberikan perlindungan khusus
bagi anak korban kejahatan seksual, yang dapat dilihat dari cara-cara penyidik
melakukan pendekatan dan wawancara terhadap anak.
Pendekatan terhadap anak yang diduga sebagai pelaku, di mana para
penyidik lebih mengutamakan kepentingan mengejar barang bukti dan
pengakuan tersangka, dan bahkan telah melanggar prinsip kepentingan
yang terbaik bagi tersangka anak dan juga korban anak, sebagai contoh :
penyidik melakukan pengumpulan bukti dengan cara mengkonfrontir dan
mempertemukan anak korban kekerasan dengan pelaku, sedangkan terhadap
pelaku kekerasan seksual masih menggunakan kekerasan/penganiayaan
pada saat dilakukan proses pemeriksaan oleh penyidik dengan tujuan untuk
mendapatkan pengakuan.
Umumnya penyidik melakukan upaya/langkah penahanan terhadap
anak yang diduga sebagai pelaku selama proses penyidikan dan tidak
memanfaatkan ketentuan dalam KUHAP tentang tahanan kota atau tahanan
rumah terlebih-lebih langkah inisiatif untuk penangguhan/pengalihan
penahanan, padahal berdasarkan ketentuan bahwa penahanan adalah langkah
terakhir, selanjutnya penyidik justeru meneruskan/melimpahkan tersangka
dan barang bukti berikut berkas perkara hasil penyidikannya kepada jaksa
penuntut umum.
Dalam praktek, ada penyidik melakukakan penyelesaian dengan upaya
perdamaian atau dengan ”musyawarah” antara anak (tersangka) dengan
korban sebenarnya penyelesaian bukan menerapkan diversi, karena dasarnya
diluar prinsip kepentingan terbaik bagi anak (the best interest for child) karena
penyidik bertujuan mengkomersilkan kasus anak, artinya proses kasus dapat
dilakukan perdamaian/musyawarah atau kasus anak tidak diteruskan oleh
penyidik ke Kejaksaan semata-mata agar mendapatkan imbalan dana bukan
sebagai wujud perlindungan terhadap anak.
Pemeriksaan terhadap anak yang diduga sebagai pelaku (tersangka)
lebih banyak tidak didampingi oleh penasehat hukum, petugas BAPAS,
pendamping sosial/psikologis, LSM Anak, atau orang tua anak, meskipun
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 66
sebagian orang tua anak datang ke kantor Polisi. Bahkan tersangka anak yang
telah didampingi oleh penasehat hukum diminta oleh penyidik untuk tidak
menggunakan penasehat hukum dengan alasan agar mudah dibantu untuk
mengupayakan penangguhan penahanan, penyelesaian musyawarah/damai,
dan upaya-upaya non-teknis lainnya.
Demikian salah satu contoh yang dialami tersangka anak bersama
orang tuanya saat berhadapan dengan penyidik Polri yang merupakan garda
terdepan/gerbang awal anak mengalami atau berhadapan dengan hukum,
hasilnya justeru sebaliknya anak bukannya mendapatkan perlindungan
sesuai dengan hak-hak anak yang seharusnya diperoleh, melainkan perlakuan
penyidik yang moralitasnya diraguk
Penanganan terhadap anak yang berhadapan dengan hukum khususnya
anak yang diduga sebagai pelaku telah dipraktekkan secara beragamnya oleh
masyarakat, penanganan anak yang berhadapan dengan hukum telah ada
dan hidup di masyarakat, antara lain dengan musyawarah atau penyelesaian
secara kekeluargaan atau penyelesaian secara adat istiadat atau penyelesaian
lainnya.
Penanganan ABH yang dilakukan oleh penyidik selama ini sebagaimana
diatur dalam KUHAP, karena memang pengetahuan/teknis penyidikan itulah
yang dimiliki atau lebih dipahami/diketahui oleh penyidik, sedangkan
pengetahuan dan pemahaman tentang alternative lain seperti konsep
diversi dan restorative justice adalah sangat-sangat terbatas baik dikalangan
penyidik maupun tingkat pimpinan Polri, sehingga banyak kasus-kasus anak
yang sifatnya ringan (pencurian biasa, perkelahian yang tidak menimbulkan
korban jiwa, dan lain-lain) harus berakhir dipersidangan karena penyelesaian
kekeluargaan yang telah diprakarsai oleh kedua belah pihak dan oleh pihak
lain yang terkait (sekolah, LSM, lingkungan anak), tertepis oleh kekakuan
penyidik dan Kepala Kesatuan Kewilayahan dalam menerapkan hukum
formal dan berlindung dibalik bukan delik aduan daripada mengutamakan
kepentingan terbaik bagi anak.
Koordinasi dalam menangani ABH saat ini belum dipahami secara
merata oleh Pimpinan dan penyidik, sehingga banyak kasus anak yang
ditangani dan atau diselesaikan oleh penyidik Polri tidak melibatkan pihak-
pihak terkait, seperti BAPAS, Penasehat Hukum/Advokat, LSM Anak, Pihak
Sekolah, Tokoh Masyarakat, dan lain-lain.
Penanganan kasus anak yang belum transparan menjadikan
peluang bagi penyidik untuk melakukan upaya-upaya penyidikan dan atau
penyelesaian kasus yang tidak professional serta tidak memperhatikan
kepentingan terbaik bagi anak.
67 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
Setelah Peraturan Kepala Kepolisian Republik Indonesia No. Pol. : 10
Tahun 2007 tentang Organisasi Dana Tata Kerja Unit Pelayananan Perempuan
dan Anak (Unit PPA ) di Lingkungan Polri disahkan 06 Juli 2007, maka sampai
dengan saat ini struktur Unit PPA berada di bawah Direktorat I untuk tingkat
Bareskrim Polri serta di bawah Satuan Opsnal I Direktorat Reserse Kriminal
untuk di tingkat Polda dan di bawah Unit Kejahatan Umum Satuan Reserse
Kriminal untuk tingkat Polwil/Polres.
Posisi dan struktur dimaksud di atas menjadi salah satu penyebab
penanganan kasus anak dan perlindungan anak menjadi perhatian
masyarakat karena mereka menganggap Polri belum professional sedang
para pimpinan dan penyidik memiliki kewenangan untuk melaksanakan
diskresi yang bertanggung jawab sehingga dapat dilaksanakan diversi dan
selanjutnya dengan pendekatan restorative justice.
Polda, Poltabes dan Polres belum semuanya memiliki Ruang Unit
PPA yang cukup representative untuk memberikan pelayanan yang aman
dan nyaman bagi anak. Belum tersedianya ruang tahanan khusus anak-anak
sehingga penyidik Polri terpaksa menempatkan pelaku anak menjadi satu
dengan tahanan pelaku dewasa dan atau ditempatkan di suatu ruangan yang
sangat tidak memenuhi syarat keamanan anak.
Belum memadainya anggaran khusus untuk penanganan/penyidikan
anak yang berhadapan dengan hukum, sehingga terkendala dalam hal
memberikan perlindungan bagi anak, antara lain pembangunan Ruang Unit
PPA dan Ruang Tahanan Khusus Anak.
Kepolisian yang telah melakukan reformasi hampir mencapai waktu 12
Penutup
tahun, di alam keterbukaan dewasa ini, masih tidak terhindarkan dari kritikan
dan gunjingan. Kritikan, soratan dan kecaman masyarakat sudah termasuk
makanannya sehari-hari. Itu disebabkan polisi adalah birokrasi penegakan
hukum yang berada langsung di tengah-tengah masyarakat. Kritikan tersebut
bisa diartika positif, bisa pula negatif, namun yang pasti, masalah Kepolisian
adalah masalah masyarakat juga.
Kritikan sorotan tajam dari masyarakat, karena reformasi yang
dilakukan dianggap masih berjalan lambat. Hal ini dapat dilihat dengan jelas
bahwa budaya dan kultur represif, arogansi, tidak bersih dan eksklusifitas
masih melekat di tubuh Kepolisian.
Untuk melakukan reformasi, Kepolisian telah dipayungi dengan
beberapa perturan perundangan-undangan, termasuk Undang-Undang
Nomor 2 Tahun 2002 tentang Kepolisian, Buku Biru Reformasi Kepolisian,
Grand Strategi Kepolisian 2005-2025.
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 68
Tujuan reformasi kepolisian adalah membangun kepolisian sipil
yang profesional dan akuntabel dalam melayani masyarakat sesuai dengan
menjunjung tinggi norma-norma demokrasi, menghormati HAM dan
hukum internasional lainnya. Keterbukaan berarti polisi adalah bagian dari
masyarakat, berintegrasi dengan masyarakat dan memiliki hak yang sama
sebagai warga negara. Polisi adalah mitra sejajar masyarakat dalam melawan
tindak kriminal dan tidak diskriminatif terhadap kelompok tertentu baik
dalam kepolisian maupun dalam pelaksanaan tugasnya, dan polisi adalah
institusi sipil yang profesional.
Dalam penanganan ABH Kepolisian juga telah melakukan berbagai
reformasi dengan mengeluarkan peraturan-peraturan yang khusus untuk
kepentingan terbaik bagi anak dan telah melakukan pula berbagai pelatihan-
pelatihan dalam menanagana ABH.
Namun reformasi yang dilakukan belum berjalan seluruhnya
sebagaimana diharapakan, karena dalam kenyataannya masih terdapat
kelemahan-kelemahan yang dihadapai didalam masyarkatat, baik itu dari
kepolisian sendiri maupun dari kultur masyarakat. Publik belum percaya
sepenuhnya kepada Polri karena institusi ini dilihat masih mewarisi watak
militeristik. Pandangan ini seiring dengan masih munculnya kasus kekerasan,
pelanggaran HAM, serta belum adanya penegakan hukum yang berkeadilan
dan akuntabel atas pelanggaranpelanggaran yang melibatkan aparat Polri.
Adnan Topan Husodo “Komitmen Polri dalam Pemberantasan Mafia Hukum”
Daftar Pustaka
Kaukus Wartawan Hotel Sultan, Jakarta, Senin 28 Juni 2010.
Bagir Manan, “Restorative Justice dalam Perkara Anak”, Makalah disampaikan
pada Workshop Penanganan Anak Yang Berhadapan Dengan Hukum
dengan Pendekatan Restoratif Justice, Bogor, Hotel Salak, 5 April 2010.
Distia Aviandari, “Penjara, dan Gagasan Penanganan Alternatif”, Membongkar
Ingatan Berbagai Pengalaman Kumpulan Catatan Pengalaman, Pustaka
Laha, Bandung. 2008.
Khatarina Ekorini Indriati, ”Proses Penanganan Anak Berkonflik Dengan
Hukum Masih Terkendala”, Pledoi, Edisi I/Vol.1, 2010, Pusaka Indonesia,
Medan, 2010.
Kalemdikpol “Reformasi Birokrasi Polri” , Jakarta, 2010.
Linda Amalia Sari Gumelar, “Sambutan Menteri Negara Pemberdayaan
Perempuan dan Perlindungan Anak Pada Pembukaan Workshop
Penanganan Anak Yang Berhadapan Dengan Hukum dengan
Pendekatan Restoratif Justice, Bogor, Hotel salak, 5–6 April 2010.
69 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
Maidin Gultom ”Perkembangan Perlindungan Anak Dalam Peradilan Pidana
Anak Indonesia” Pledoi, Edisi I/Vol.1, 2010, Pusaka Indonesia, Medan,
2010.
Muhammad Kemal Dermawan dkk,. Analisis Situasi Anak Yang Berhadapan
Dengan Hukum di Indonesia, Unicef, Jakarta, 2007.
Redaksional “Mencari Solusi Dibalik Persoalan Anak Berkonflik dengan
Hukum, PusakaIndonesia, Pledoi, Medan, 2010.
Riza Nizarli, “Perlindungan dan Pemenuhan Hak Anak, Jurnal Ilmu Hukum
Kanun, No. 41 Tahun XIIV April 2005.
-------, “Penanganan anak Yang Berkonflik Dengan Hukum Secara Diversi dan
Restorative Justice”, Pledoi, Edisi II 2010, Pusaka Indonesia, Medan,
2010 04.
Satjipto Raharjo, Membangun Polisi Sipil Perspektif Hukum, Sosial, dan
Kemasyarakatan, Kompas, Jakarta 2007.
Sukira, “Mereka Kembali Anak di Penjara dengan Keluarga”, Pustaka Laha,
LAHA, Bandung, 2008.
Syarifuddin Sudding “Reformasi Polri: Upaya Penguatan dan Penegakan
Hukum” PBHMI, Jakarta, Senin 18 Januari 2010.
URGENSI PERUBAHAN PARADIGMA
KEPOLISIAN INDONESIA
(Dari Model Konservatif Menuju Polisi Yang Humanis)
S. Sahabuddin28
Era Reformasi telah bergulir selama dua belas tahun di Indonesia
Latar Belakang
yang menginginkan perubahan besar dalam segala tatanan kehidupan
berbangsa, bernegara dan bermasyarakat. Demikian pula halnya terhadap law
enforcement yang dilakukan oleh para legal officer yang salah satunya adalah
polisi sebagai bumper terdepan dalam sistem penegakan hukum pidana.
Berbagai langkah telah dilakukan sebagai suatu kebijakan dalam rangka
perubahan baik secara kelembagaan maupun secara personal kepolisian,
misalkan saja dari aspek kelembagaan kepolisian sejak April 1999 secara
resmi telah keluar dari Tentara Nasional Indonesia (TNI) melalui Instruksi
Presiden (Inpres) No 2 Tahun 1999 tentang Langkah-langkah Kebijakan
dalam Rangka Pemisahan Polri dan ABRI. Kebijakan tersebut kemudian
diikuti dengan dikeluarkannya kebijakan lain berupa TAP MPR No. VI Tahun
2000 Tentang Pemisahan Polri dan TNI, dan TAP MPR No. VII Tahun 2000
Tentang Peran Polri dan TNI.
Dari aspek personal anggota Kepolisian Republik Indonesia juga
telah dilakukan upaya perubahan (meskipun perubahan itu tidak dalam
tataran yang baik), misalkan saja perubahan fungsi dan tugas polisi dari
fungsi penegakan hukum menuju fungsi pelayanan dan perlindungan hukum
(perhatikan UU Nomor 2 Tahun 2002 Tentang Kepolisian Negara Republik
Indonesia).
Namun perubahan terhadap lembaga yang satu ini tidak semudah
membalikkan telapak tangan, problematika yang dihadapi negara dalam
perubahan ini sangat kompleks, mulai dari persoalan kelembagaan yang
masih berasa sentralistik (kebijakan pengangkatan jabatan, keuangan ataupun
managerial), sampai pada persoalan perilaku personal yang menurunkan
derajat / citra kepolisian itu sendiri (polisi brutal, polisi korup, atau perilaku
lain yang menyimpang).
Reformasi kepolisian sebenarnya merupakan salah satu item kecil
dari perubahan Konstitusi Negara Republik Indonesia yang pada dasarnya
28
Wakil Dekan Fakultas Hukum Universitas Batanghari Jambi
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 72
telah meletakkan konstruksi besar suatu perubahan. Sebagai Negara Hukum
(rechtstaats) yang juga mengenal sistem kekuasaan (machtstaats) dalam
rangka menjalankan hukum, maka sudah seharusnya perubahan-perubahan
pada semua lembaga (termasuk kepolisian) harus berdasarkan pada 3
prinsip dasar negara hukum, yaitu a) mengedepankan supremasi hukum;
b) penegakan hukum didasarkan pada asas equality before the law; dan c)
menyelesaikan masalah hukum tanpa melanggar hukum.
Memperhatikan 3 prinsip dasar negara hukum tersebut yang dikaitkan
dengan model penegakan hukum, perlindungan dan pelayanan hukum yang
dilakukan polisi, maka sampai hari ini kita masih merasakan penyimpangan
perilaku personal dan lembaga kepolisian. (contoh paling baru adalah
rekening gendut beberapa perwira tinggi dan sistem pengangkatan Kapolri
baru). Belum lagi banyaknya hutang polisi dalam penyelesaian kasus-kasus.
Satu persoalan penting yang patut menjadi perhatian semua dalam
melakukan perubahan lembaga ini adalah masih kuatnya model konservatif
sebagai paradigma kepolisian di Indonesia, baik dalam tugas-tugas maupun
dalam hubungan antar lembaga dan masyarakat. Konservativism telah men-
jadikan polisi menjadi alat politik kekuasaan (sifat positivis-intrumentalis),
sehingga menyulitkan lembaga ini untuk keluar dari pengaruh kekuasaan,
terutama eksekutif, padahal kita menginginkan polisi yang profesional
yang responsif-populistik. Sepanjang paradigma kepolisian masih bersifat
konservatif, kita jangan terlalu berharap banyak terjadinya perubahan yang
signifikan pada lembaga ini, kita hanya bisa menjadi penonton dagelan polisi
yang dimainkan oleh dalang kekuasaan. Untuk itu menjadi penting bagi kita
semua melakukan lompatan besar dalam mereformasi kepolisian, terutama
perubahan paradigma lembaga tersebut.
Paradigma yang mempuni untuk mengatasi masalah ini adalah
paradigma humanis yang mengedepankan nilai-nilai kemanusiaan sebagai
bagian dari kehidupan sosial yang harmonis, landasan paradigma ini adalah
moral bangsa yaitu Pancasila sebagai ideologi bangsa. Pancasila telah
memberikan pandangan keadilan yang humanistik dalam lingkaran sosial.
Sebagai masyarakat komunal, sudah barang tentu nilai sosial yang berbasis
humanis akan memberikan keadilan fairness. Untuk itu lembaga penegakan
hukum juga harus berbasiskan humanistik. Karena dengan paradigma humanis
ini, semua tindakan kepolisian, baik kelembagaan maupun personalnya harus
didasarkan pada moral bangsa yang mengedepankan nilai kemanusiaan.
Menyikapi persoalan-persoalan yang menyelimuti Kepolisian Repu-
Permasalahan
blik Indonesia dan terus berupaya menemukan pemikiran baru agar
73 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
terjadi perubahan pada lembaga ini, maka penulis menitik beratkan pada
permasalahan perubahan paradigma kepolisian yang selama ini lebih pada
sifat yang konservatif menuju paradigma yang humanis. Dengan demikian
yang menjadi persoalan dalam tulisan ini adalah seberapa pentingnya
dilakukan perubahan paradigma tersebut dalam menyikapi perubahan pada
lembaga kepolisian Republik Indonesia, dan model apa yang ditawarkan demi
terciptanya polisi profesional yang mengedepankan nilai-nilai kemanusiaan.
Sebagaimana telah penulis kemukakan sebelumnya, bahwa reformasi
Pembahasan
kepolisian menjadi penting untuk terus dilakukan dan mendapat pengawalan
ketat dari seluruh lapisan masyarakat. Dalam kaitan dengan masalah ini
ada hal penting yang juga berpengaruh besar pada perubahan kepolisian di
Indonesia, yaitu persoalan paradigma kepolsian itu sendiri.
Paradigma adalah suatu pola yang mempengaruhi pemikiran dan
Paradigma Kepolisian Saat ini
tindakan dalam suatu kegiatan tertentu. Paradigma memberikan sudut
pandang dalam menilai suatu objek yang dilihat oleh subjek, sehingga
mempengaruhi subjek itu sendiri. Paradigma itu sendiri ditentukan oleh
stimulus yang diterima oleh berbagai aspek dan selanjutnya melalui suatu
proses pematangan menjadi pola fikir yang dipegang kuat untuk dijalankan.
Menyikapi pola kerja Kepolisian Republik Indonesia saat ini sudah
barang tentu dipengaruhi oleh paradigma masa lalu yang sangat mengandalkan
sistem kerja represif yang mengarah pada sifat outonom, yang mana kedua
model/tipe hukum ini sudah lama ditinggalkan oleh negara-negara maju
(berada pada tataran responsif-progresif).
Pola kerja konservatif ditunjukkan dengan banyaknya produk hukum
yang isi/substansinya mencerminkan visi sosial elit politik (keinginan
penguasa) dan produk ini akan menciptakan alat pelaksana yang dapat
menjalankan kepentingannya. Pada lembaga Kepolisian RI terlihat jelas pada
sistem rekruitment anggota kepolisian tingkat awal yang mengandalkan
model-model birokrasi panjang, mengedepankan pola represif pada
penegakan hukum dan menjadi alat pengawal penguasa.
Satu contoh kasus yang sangat menarik perhatian dimana paradigma
konservatif jelas terlihat, yaitu pengangkatan Kapolri baru (Timur Prodopo)
yang sangat terkesan dipaksakan serta memenuhi permintaan penguasa,
tanpa melalui proses pematangan karir, sarat dengan manipulatif politik dan
dianggap mampu melindungi penguasa.
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 74
Bagaimana mungkin program-program Kapolri baru sebagaimana yang
sampaikannya ketika test and property dihadapan DPR dapat dilaksanakan,
ketika berhadapan dengan elit politik yang notabene menjadi dalang dagelan
politik, apakah ini hanya menjadi syarat formal saja bagi calon Kapolri baru?
Sementara paradigma kepolisian masih berkisar konservatif.
Kasus lain yang juga memperlihatkan pemikiran konservatif adalah
ketika terjadi politisasi KPK yang mengarah pada pengembosan kekuatan
lembaga tersebut. Selanjutnya juga diperlihatkan ketika polisi berusaha
menutup-nutupi kasus rekening gendut beberapa perwira tinggi Kepolisian.
Sulit bagi kita semua untuk mengatakan bahwa polisi Indonesia telah
melakukan perubahan besar, bahkan yang tampak hanya cacat bawaan yang
seharusnya diamputasi atau mungkin dimusnahkan dulu (dekonstruksi) dan
dibuat lembaga polisi baru.
Fakta lain juga memperlihatkan perilaku polisi yang brutal (brutally
police) yang merupakan kejahatan (baik dalam artian lembaga maupun
personal) yang jika kita gunakan pandangan Olof Kinberg dalam bukunya Le
droit de punir pada tahun 1948 yang mengatakan: kejahatan pada umumnya
merupakan perwujudan ketidaknormalan atau ketidakmatangan si pelanggar
(the expression of an offenders’s abnormality or immaturity) yang lebih
memerlukan tindakan perawatan (treatment).
Selanjutnya Achmad Ali mengatakan: “ketika hukum terserang oleh
salah satu atau lebih “penyakit hukum”, maka sudah dapat dipastikan bahwa
hukum tidak mampu mencapai tujuan hukum”.
Birocracy crime dan officer’s crime sangat mudah dilakukan ketika
polisi berada pada lingkaran paradigma konservatif yang bernuansa menutupi
tuntutan kaum minoritas (hidden process), dengan demikian sangat mustahil
untuk mengejar tujuan hukum. Hal ini pula yang menjadikan kerenggangan
antara polisi dengan masyarakatnya, karena sudah terlanjur distrust.
Keadilan fairness tidak akan pernah terwujud jika keadilan ditem-
patkan pada posisi yang tidak seimbang. John Stuart Mill mengatakan:
“keadilan bersumber pada naluri manusia untuk menolak atau membalas
kerusakan yang diderita, baik oleh diri sendiri maupun oleh siapapun yang
mendapatkan simpati. Perasaan akan menunjukkan perlawanan terhadap
kerusakan atau penderitaan, tidak hanya berdasarkan kepentingan individu-
individu melainkan lebih luas, yaitu pada lingkungan sosial.
Dengan demikian kita dapat memastikan jika paradigma lama
(konservatif) tetap dijalankan oleh Kepolisian Republik Indonesia dalam
perjalanan tugas dan fungsi-fungsinya, maka sejalan dengan itu pula tidak
akan pernah muncul keadilan yang dinginkan oleh masyarakat.
75 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
Roesco Pound pernah mengatakan bahwa hukum yang baik adalah
Menuju Paradigma Baru Kepolisian
hukum yang sesuai dengan hukum yang hidup dalam masyarakat. Hukum yang
dimaksud di sini juga termasuk alat perangkatnya. Jika dihubungkan dengan
pembukaan konstitusi Indonesia, maka jelas hukum yang dimaksudkan
adalah hukum yang sesuai dengan filosofi bangsa yang berbasis pada kedilan
sosial (social justice) yang pada akhirnya ingin mencapai welfare state.
Welfare state akan dapat dicapai jika negara memberikan perlindungan
sosial (social welfare) yang seluas-luasnya, termasuk dalam bidang hukum,
karena hukum merupakan bagian dari masalah sosial, dan bahkan dalam
rechtstaats hukum adalah panglima yang menjadi primer instrument dalam
menjaga keseimbangan antara nilai-nilai sosial dan nilai-nilai individu.
Konsruksi rechstaats dalam konstitusi harus dijabarkan dengan benar
dan sesuai dengan tujuan penciptaan negara, yaitu memberikan kemakmuran
/ kesejahteraan bagi seluruh bangsa Indonesia. Untuk itu hukum harus menuju
ke arah barang apa yang berguna (teori utiliti). J. Bentham mengatakan hukum
semata-mata bertujuan memberikan faedah bagi orang banyak, karena apa
yang berfaedah bagi seseorang mungkin akan merugikan orang lain, Setiap
orang bernilai penuh dan tak seorangpun bernilai lebih (everybody to count
Pandangan Jeremy Bentham di atas sejalan dengan tujuan hukum
for one, no body for more than one).
menurut teori hukum Islam, menurut Teori Tujuan Hukum Islam pada
prinsipnya aturan-aturan itu ingin mewujudkan “kemanfaatan” kepada
seluruh ummat manusia yang mencakupi “kemanfaatan” dalam kehidupan di
dunia dan kehidupan di akhirat.
Terdapat beberapa prinsip umum dalam Al-Qur’an yang berkaitan
dengan tujuan hukum, misalnya: a) al-Asl fi al-manafi al-hall wa fi al-mudar
al man’u (segala yang bermanfaat dibolehkan, dan segala yang mudhorat
dilarang). Islam menganggap prinsip ini penting dan mendasar, bahkan
jika mengikuti pendapat Ibn al-Qayyim, prinsip ini menjadi sebagian dari
agama (syara’). Prinsip ini menuntut supaya dilaksanakan secara mutlak ke
atas seluruh individu tanpa melihat kepada perbedaan bangsa, iklim dan
aliran pemikiran (madzhab). Inilah yang diperintahkan oleh Allâh swt. dalam
firman-Nya:
“Sesungguhnya Allâh menyuruh (kamu) berlaku adil dan berbuat kebaikan.”
(QS. al-Nahl/16:90). Selanjutnya alqur’an juga menegaskan prinsip-prinsip
keadilan misalnya: Di dalam QS. al-Syûrâ/42: 15, Rasulullah saw. mengakui
dengan kata-katanya,
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 76
“Aku diperintahkan supaya berlaku adil di antara kamu”. (QS. al-
Syûrâ/42: 15).
Selanjutnya di dalam QS. al-Nisâ’/4: 58, Allâh swt. berfirman,
“Sesungguhnya Allâh menyuruh kamu menyampaikan amanah kepada
yang berhak menerimanya dan (menyuruh) kamu apabila menetapkan
hukum di antara manusia supaya kamu menetapkan dengan adil.
Sesungguhnya Allâh memberi pengajaran yang sebaik-baiknya
kepadamu. Sesungguhnya Allâh Maha Mendengar lagi Maha Melihat.”
(QS. al-Nisâ’/4: 58).
Dalam menafsirkan ayat yang terakhir, al-Thabarî mengatakan:
“...menurut saya pendapat yang benar ialah pendapat yang mengatakan
bahwa itu adalah perintah Allâh kepada pemerintah yang mengurus
urusan umat Islam supaya melaksanakan amanah kepada orang-orang
di bawahnya tentang harta rampasan mereka, hak-hak mereka dan
urusan-urusan yang diamanahkan kepada mereka secara adil dan
pembagian yang sama...”
Konsep-konsep dalam alqur’an ini dapat dijadikan tolak ukur untuk
menciptakan keadilan yang sebenar-benarnya dalam penegakan hukum,
perlindungan dan pelayanan hukum, terutama yang dilakukan oleh polisi
sebagai abdi negara yang juga menduduki posisi mulia (officium nobile).
Dalam hal law enforcement yang menjadi tujuan utama adalah
penciptaan keadilan substantif (fairness), yang mana kedilan ini tidak akan
pernah muncul jika aparat penegak hukumnya justru tidak memiliki rasa
kemanusiaan yang menjadi dasar pemberian keadilan. Demikian pula dalam
hal social protection dan public service, pola pikir legal officer’s harus berada
diatas konsep keadilan yang fairness.
Negara adalah suatu organisasi manusia atau kumpulan manusia
Model Pemolisian Yang Baik
yang berada di bawah suatu pemerintahan yang sama (Djokosoetono). Pada
hakikatnya negara memiliki 4 fungsi fundamental yaitu, mensejahterakan
rakyat, melaksanakan ketertiban, pertahanan keamanan, dan menegakan
keadilan. Fungsi-fungsi inilah yang melegitimasi negara untuk memiliki
berbagai perangkat di dalamnya untuk mewujudkan fungsi-fungsi tersebut.
Termasuk Negara Kesatuan Republik Indonesia, dengan berbagai
perangkatnya berupaya mewujudkan fungsi-fungsi tersebut. Institusi Polri
sebagai salah satu perangkat negara, dengan visi pengayom dan pelayan
masyarakat sebenarnya telah menjadi modal besar yang mensinergiskan
posisi Polri sebagai bagian dari birokrasi (government) yang memiliki tugas
77 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
utama untuk melayani (to govern). Bersama institusi pemerintahan lain, Polri
dapat mewujudkan fungsi pelaksana ketertiban dan penegakan keadilan
sebagai bagian dalam pelayanan.
Hal ini kian menjadi menarik ketika kita melihat arus reformasi yang
berjalan di institusi Polri. Polri secara resmi telah menjadi institusi mandiri
pada tanggal 1 April 1999, yang terpisah dari TNI. Hal ini diharapkan dapat
diikuti perubahan paradigma dan doktrin yaitu, dari paradigm ketentaraan
menjadi paradigma pelayanan masyarakat. Yaitu menitik beratkan pada
perubahan pendekatan yang represif menjadi lebih persuasive tanpa
menafikan upaya pemeliharaan ketertiban dan penegakan hukum. Dengan
hal tersebut diharapkan Polri mendekatkan diri dengan masyarakat sehingga
dapat menjalankan fungsi pelayanannya dengan baik.
Namun, di sisi lain upaya reformasi Polri ini masih mengalami
hambatan, Institusi Polri masih di identikan dengan praktek suap-menyuap.
Dalam Indeks Suap tahun 2008, pengukuran dilakukan dengan menghitung
rasio kontak antara pelaku bisnis dan institusi publik yang terjadi suap,
dibanding total kontak yang terjadi. Indeks Suap polisi mencapai 48%,
yang berarti dari total interaksi antara responden pelaku bisnis dengan
institusi tersebut (n=1218), hampir setengahnya terjadi suap. Hasil ini masih
relevan dengan hasil Global Corruption Barometer (GCB) yang dikeluarkan
Transparency International pada tahun akhir 2007 lalu. Menyusul polisi,
bea cukai (41%), imigrasi (34%), DLLAJR (33%) dan pemda (33%) adalah
lembaga-lembaga yang berada pada urutan paling tinggi kecenderungan
terjadi suap (Transparansi International Indonesia, 2009).
Hal ini dapat diidentifikasikan sebagai kejanggalan bentuk interaksi
antara polisi dan masyarakat. Dibanyak negara telah dikembangkan sebuah
strategi yang disebut community policing, yaitu sebuah upaya menekan tidak
criminal dan kejahatan lainnya yang berbasis pada interkasi polisi dengan
masyarakat yang memiliki tujuan untuk meningkatkan partisipasi masyarakat
dalam menjaga ketertiban dan keamanan. Namun, dengan interkasi Polri dan
masyarakat yang tergambar dalam hasil survey bisakah community policing
itu terwujud?
Community policing bukanlah hal yang serta merta bisa terwujud
dengan mudah. Di Indonesia Polri telah mencangkan sebuah strategi
kepolisian masyarakat (polmas) dalam mewujudkan hal tersebut, Selama ini
langkah-langkah yang ditempuh adalah upaya penyadaran masyarakat akan
beratnya tugas yang diemban Polri untuk menjaga ketertiban dan keamanan
sehingga perlu peran serta maayarakat guna mencapai situasi yang aman dan
tertib, namun hal ini tidaklah cukup untuk mencapai community policing
dimana mensyarakatkan hubungan kemitraan antara polisi dan masyarakat.
Polri harus berupaya lebih, dalam meningkatkan kredibilitasnya, dimulai dari
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 78
peningkatan profesionalitas hingga pemberantasan suap mulai dari tingkat
pusat hingga wilayah, dan juga dari pejabat berpangkat tinggi hingga yang
terendah. Dengan hal tersebut diharapkan muncul kepercayaan masyarakat
kepada institusi Polri sehingga dapat terjalin kemitraan dalam meningkatkan
pelayanan khususnya dibidang ketertiban, keamanan dan penegakan
keadilan.
Pada dasarnya community policing ini merupakan sistem pemolisian
yang bersandar pada nilai-nilai kebersamaan antara polisi dengan
masyarakatnya. Paradigma humanis dapat dijadikan konstruksi yang
menjamin terlaksananya hubungan baik tersebut. Ketika hubungan polisi dan
masyarakat menjadi akrab, maka tugas-tugas kepolisian akan mendapatkan
dukungan kuat dan akan menghasilkan keadilan yang seimbang.
Untuk itu perlu dilakukan pemanusiaan hukum, karena hokum memang
memiliki cirri-ciri yang sama dengan manusia serta tidak dapat dilepaskan
dari konsep kemanusiaan
Memperhatikan kondisi dan suasana sistem pemolisian yang bersandar
Penutup
pada paradigma konservatif yang kurang memiliki rasa keberpihakan pada
masyarakat luas, maka sudah saatnya kita perlu melakukan perubahan dari
paradigma konservatif itu ke arah paradigma yang mampu menghubungkan
antara polisi dengan masyarakatnya. Satjipto Rahardjo menegaskan jika
polisi mau sukses dalam menjalankan profesionalisme dan menegakkan
kebenaran, maka polisi itu harus benar-benar memahami dan menjalankan
nilai-nilai habitat tempat ia bekerja. Rasanya tidak ada keraguan dalam hati
jika kepolisian RI mampu melakukan perubahan sudut pandangnya (terutama
tentang keadilan fairness), maka sudah pasti akan tercipta hubungan yang
harmonis dengan masyarakatnya.
Ali, Achmad, Menguak Teori Hukum (legal Theory) dan Teori Peradilan
Daftar Pustaka
(judicialprudence) Termasuk Interpretasi Undang-Undang (legispru-
dence), Kencana Prenada Media Group, Jakarta, 2009.
Dimyati, Khudzaifah, Teorisasi Hukum, Studi Tentang Perkembangan Pemikiran
Hukum di Indonesia 1945-1990, Muhammadiyah University Press,
Surakarta, 2004.
Friedmann. W., Legal Theory, Terjemahan (Teori dan Filsafat Hukum), Raja
Grafindo Persada, Jakarta, 1996.
79 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
Manan, Abdul, Aspek-aspek Pengubah Hukum, Prenada Media, Jakarta, 2005
Muladi dan Arief, Barda Nawawi, Teori-teori dan Kebijakan Pidana, Alumni,
Bandung, 1992
Pedgorecki, Adam and whelan, Cristoper. J., Sociological Approaches to Law
(terjemahan), Bina Aksara, Jakarta, 1987
Rahardjo, Satjipto, Ilmu Hukum, Citra Aditya Bakti, Bandung, 1996
_______________, Hukum Progresif, Sebuah Sintesa Hukum Indonesia, Genta
Publishing, Yogyakarta, 2009
Rasyidi, Lili, Dasar-dasar Filsafat Hukum, Citra Aditya Bakti, Bandung, 1990.
UU Nomor 2 Tahun 2002 Tentang Kepolisian Negara Republik Indonesia
TAP MPR No. VI dan VII Tahun 2000
Inpres No 2 Tahun 1999 tentang Langkah-langkah Kebijakan dalam Rangka
Pemisahan Polri dan ABRI
Bagian Kedua
REFORMASI KEJAKSAAN
LAPORAN PRESENTASI HASIL
PENELITIAN KHN TENTANG EVALUASI
TERHADAP PELAKSANAAN REFORMASI
LEMBAGA KEJAKSAAN
RE-REFORMASI KEJAKSAAN
SEBAGAI UPAYA PENGEMBALIAN
KEPERCAYAAN MASYARAKAT YANG
MENDAMBAKAN PENEGAKAN HUKUM
Aliyth Prakarsa1
Prefix “re” dalam istilah bahasa Inggris mengandung arti proses
Pendahuluan
mengulang (again), sementara pemahaman reformasi sebagaimana
dalam kamus bahasa Inggris adalah upaya (act) untuk dapat memperbaiki
(improving) atau merubah (changing) seseorang (somebody) atau sesuatu
(something)2. Tulisan ini secara sederhana bertujuan mengingatkan kita
bahwa sebagai sebuah proses dalam berkenegaraan yang dinamis selayaknya
segala upaya dalam rangka menuju arah perbaikan harus terus dilaksanakan
berulang-ulang.
Mohandas Gandhi pernah berucap; “Constant development is the law
consistent drives himself into a false position” Jika sebuah sistem yang telah
of life, and a man who always tries to maintain his dogmas in order to appear
mapan belum juga dirasakan manfaat perubahannya, maka sebagai mahluk
yang diberikan kelebihan akal, manusia selayaknya sering kali melakukan
proses analisis ulang - rancang kembali - susun kembali - terapkan kembali-
evaluasi secara simultan hingga menuju titik kesempurnaan, sekalipun kita
ketahui hal tersebut menguras banyak tenaga, pikiran dan biaya dan kita pun
sadari bahwa titik kesempurnaan adalah sepenuhnya milik Tuhan namun
manusia diberikan kesempatan oleh Tuhan untuk menuju titik capaian
tersebut hanya saja harus mampu mengoptimalkan segala kemampuan yang
dimiliki. Bukankah Tuhan tidak akan merubah nasib masyarakat manakala
tidak ada keinginan untuk berubah dari masyarakat itu sendiri.
Kita ketahui bersama Negara Indonesia telah menggulirkan reformasi
dalam rangka perjuangan mencapai titik kesejahteraan yang diharapkan
namun dalam perjalanannya perubahan tersebut baru terlihat ‘belum
cukup’ signifikan dalam berbagai bidang. Sorotan utama masyarakat sebagai
pelaku sekaligus pihak yang mengharapkan reformasi sebagai jalan keluar
dari belenggu pencapaian kesejahteraan sudah pasti salah satunya berada
pada satu titik dalam ranah/sector penegakan hukum karena masyarakat
menyadari yang mendorong terjadinya reformasi adalah sebagai akibat
dari lemahnya proses penegakan hukum yang tidak mencerminkan rasa
1
Pengajar di Fakultas Hukum Universitas Sultan Ageng Tirtayasa Serang – Banten
2
Periksa dalam Oxford Learner`s Pocket Dictionary, fourth edition halaman 365 dan 370
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 84
keadilan rakyat yang mendambakan hukum sebagai penghantar kepada titik
kesejahteraan.
Hal ini menjadi kegelisahan Satjipto Rahardjo yang pernah menulis
bahwa hukum tidak lagi dilihat sebagai satu-satunya alternatif dalam
pengaturan masyarakat. Disadari atau tidak, sejak kemerdekaan sebetulnya
telah terjadi suatu kompetisi terbuka antara keinginan untuk mempertahankan
tatanan hukum dengan usaha melakukan penataan kembali politik, ekonomi,
social dan kebudayaan negeri ini3.
Salah satu ciri negara hukum adalah adanya proses penegakan hukum
Perubahan Wajah Penegakan Hukum dalam dan oleh Kejaksaan
yang bebas dari pengaruh manapun, sekalipun konsep negara hukum yang
diterapkan dalam Republik Indonesia juga terkena pengaruh oleh pemikiran
barat yaitu freedom under the rule of law namun Indonesia memiliki ciri
tersendiri. Konsep negara hukum rechtstaat menurut Julius Stahl terdiri dari
empat elemen penting yaitu perlindungan hak asasi manusia, pembagian
kekuasaan pemerintahan negara, pemerintahan dilaksanakan berdasarkan
undang-undang serta peradilan tata usaha negara (sebagaimana dikutip
Jimly Asshiddiqie, 2006: 152).
Sekalipun Indonesia memiliki konsep tersendiri dalam Negara
Hukum Pancasila namun pada hakikatnya terdapat kesamaan yaitu dalam
hal pembagian kekuasaan pemerintahan negara menjadi eksekutif, legislatif
dan yudikatif meskipun dalam prakteknya masih terdapat banyak titik bias,
di berbagai bidang terkadang tumpang-tindih, seolah masing-masing tidak
memahami batasan kewenangan yang dimiliki. Hal ini juga terjadi di bidang
penegakan hukum, seolah-olah semua elemen negara memiliki kewenangan
dalam pelaksaanan penegakan hukum sehingga terkesan hukum merupakan
alat untuk melanggengkan kekuasaan bagi individu yang berada pada institusi
tersebut.
Peraturan sebagai Penghambat Sikap Independensi dan
Martin Luther King, Jr pernah berkata; “Law and order exist for the
Profesionalitas Kejaksaan
purpose of establishing justice and when they fail in this purpose they become
3
Dalam hal ini Satjipto Rahardjo pun mengutip pendapat Trubek yang menyatakan bahwa
hukum tidak melibatkan diri pada pertanya-pertanyaan fundamental, tentang apakah
sebenarnya fungsi sosial, politik, dan ekonomi dari tatanan hukum itu. Selain itu juga mengutip
Koentjaraningrat bahwa hukum itu bukan satu-satunya alternatif tatanan, melainkan ada pula
tatanan politik, yang cara kerjanya berbeda dari hukum. Periksa: Satjipto Rahardjo, Membangun
dan Merombak Kembali Hukum Indonesia, Sebuah Pendekatan Lintas Disiplin, Genta Publishing,
Yogyakarta, 2009, halaman 4-5
85 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
the dangerously structured dams that block the flow of social progress” bahwa
kemajuan masyarakat dapat terhambat akibat gagalnya hukum dan peraturan
dalam menegakkan tujuannya yaitu keadilan. Sebagaimana dipaparkan oleh
Harkristuti Harkrisnowo bahwa SDM, Sistem dan Institusi, menjadi komponen
penting dalam peningkatan performa Kejaksaan agar menjadi Professional
Legal Organization (PLO)4 Undang-undang yang ada sebagai salah satu
komponen pencipta sistem penegakan hukum kiranya perlu ditinjau ulang.
Dalam perjalanannya Kejaksaan sebagai salah satu institusi dalam
pelaksanaan kekuasaan kehakiman mengalami berbagai proses perubahan
dan dinamika, sebagaimana dapat kita lihat terdapat setidaknya tiga kali
perubahan landasan hukum Kejaksaan dalam melaksanakan tugas dan
wewenang. Jika dicermati melalui perubahan landasan hukum ini maka akan
terlihat bias ketidak kosistenan yang disebutkan diatas, dimulai dari Undang-
Undang Nomor 15 tahun 1961 tentang Ketentuan-Ketentuan Pokok Kejaksaan
RI, Pasal 1 dari Undang-undang ini menegaskan bahwa Kejaksaan sebagai
alat negara penegak hukum yang bertugas sebagai penuntut umum, selain itu
juga Kejaksaan disebut sebagai alat revolusi maka dapat kita lihat bahwa niat
murni dari Undang-undang ini adalah Kejaksaan diharapkan menjalankan
kekuasaan negara sebagai satu-satunya lembaga yang mempunyai otoritas di
bidang penuntutan (asas dominis litis).
Kemudian Undang-undang tersebut digantikan oleh UU No. 5 Tahun
1991 dimana isi Pasal 2 menerangkan bahwa Kejaksaan adalah lembaga
pemerintahan yang melaksanakan kekuasaan negara di bidang penuntutan
sementara dalam Pasal 19 berisi tentang Jaksa Agung diangkat dan
diberhentikan oleh serta bertanggung jawab kepada Presiden, selain itu juga
Jaksa Agung mempunyai tugas dan wewenang sebagaimana diatur dalam
Pasal 32 b. mengkoordinasikan penanganan perkara pidana tertentu dengan
instansi terkait berdasarkan undang-undang yang pelaksanaan koordinasinya
ditetapkan oleh Presiden.
Sehingga dapat ditarik kesimpulan bahwa Kejaksaan sudah berada
dalam ranah eksekutif sekalipun tugasnya melakukan kewenangan yudikatif,
sekalipun dalam Penjelasan Pasal 32, mengenai Penetapan oleh Presiden
tentang pelaksanaan koordinasi sama sekali tidak mengurangi asas
kekuasaan kehakiman yang merdeka sebagaimana dimaksud dalam Undang-
undang Nomor 14 Tahun 1970 dan tetap memperhatikan asas-asas hukum
yang berlaku demi kepastian hukum. Penjelasan Undang-undang ini meminta
pemakluman adanya campur tangan pihak eksekutif terhadap pelaksaan
kewenangan yudikatif yang justru melukai prinsip kemerdekaan itu sendiri.
4
Menurut Harkristuti Harkrisnowo dalam makalah Membangun Strategi Kinerja Kejaksaan bagi
bahwa komponen SDM yang menjadi factor yang dominan dimana jaksa harus mempunyai
Peningkatan Produktiviitas, Profesionalisme dan Akuntabilitas Publik; Suatu Usulan Pemikiran
sikap profesionalitas, integritas pribadi yang baik dan bekerja efisien
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 86
Hal ini juga senada dalam Undang-undang No. 16 Tahun 2004
sebagaimana diatur dalam Pasal 12 dan 19 (b).
Perubahan yang signifikan ini yang membuat celah-celah keraguan dan
tidak merdekanya kejaksaan dalam melaksanakan tugas dan kewenangannya
sebagaimana amanat Undang-undang Nomor 4 Tahun 2004 tentang Kekuasaan
Kehakiman dalam Pasal 1; Kekuasaan kehakiman adalah kekuasaan negara
yang merdeka untuk menyelenggarakan peradilan guna menegakkan hukum
dan keadilan berdasarkan Pancasila, demi terselenggaranya Negara Hukum
Republik Indonesia. Untuk memperjelas posisi Kejaksaan berada dalam
sector yudikatif dapat dilihat dalam Pasal 41 yang berbunyi; Badan-badan lain
yang fungsinya berkaitan dengan kekuasaan kehakiman meliputi Kepolisian
Negara Republik Indonesia, Kejaksaan Republik Indonesia, dan badan-badan
lain diatur dalam undang-undang.
Amanah UU No. 16 Tahun 2004 Pasal 2 ayat 2 bahwa Kejaksaan dalam
menjalankan tugasnya haruslah merdeka yang diterangkan dalam bagian
penjelasan “yang dimaksud dengan “secara merdeka” dalam ketentuan ini
adalah dalam melaksanakan fungsi, tugas, dan wewenangnya terlepas dari
pengaruh kekuasaan pemerintah dan pengaruh kekuasaan lainnya.”
Pilar-pilar penegakan hukum seperti Kejaksaan dan Pengadilan pada
praktek terlampau terpaku pada peraturan yang ada. Hal mana yang telah
dikhawatirkan Satjipto Rahardjo yang dapat kita lihat dalam tulisannya dalam
sebuah Jurnal bahwa Bifurkasi hukum dimulai dari sini. Saat orang lari dari
hukum, maka ia tidak hanya berhadapan dengan keadilan, melainkan juga
dengan bentuk format hukum tertulis yang dibuat oleh legislative. Dari situ
muncullah pencitraan, bahwa pengadilan bukan lagi semata-mata nerupakan
“rumah keadilan”, melainkan juga “medan pertempuran undang-undang”
atau “rumah undang-undang”.5
Satjipto Rahardjo memberikan tawaran dalam hal perwujudan
penegakan hukum yaitu dengan usaha untuk mewujudkan ide-ide serta
konsep-konsep hakekat hukum yang abstrak menjadi kenyataan yang pada
akhirnya memasuki bidang manajemen6, lebih lanjut Satjipto juga berpendapat
untuk membicarakan penegakan hukum, tidak dapat dilewatkan pembicaran
mengenai segi keorganisasian tersebut. Tujuan-tujuan hukum yang abstrak
di tengah suatu masyarakat yang kompleks hanya dapat diwujudkan melalui
pengorganisasian yang kompleks pula. Untuk mewujudkan tujuan hukum
5
Satjipto Rahardjo, Hukum Progresif Berhadapan dengan Kemapanan, Jurnal Hukum Progresif
Vol. 4 No. 1/April 2008
6
Sebelum berbicara pada ranah manajemen, Satjipto Rahardjo mengutip Radbruch mengenai
hakekat hukum mengandung ide atau konsep yang mana hal ini digolongkan sebagai hal
yang abstrak seperti ide tentnag keadilan, kepastian hukum dan kemanfaatan social. Periksa;
Satjipto Rahardjo dalam Penegakan Hukum Suatu Tinjauan Sosiologis, Genta Publishing,
Yogyakarta, 2009, halaman 12.
87 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
diperlukan berbagai organisasi, sekalipun pada hakekatnya bertugas
mengantarkan orang kepada tujuan-tujuan hukum, namun masing-masing
tetap berdiri sendiri-sendiri sebagai badan yang bersifat otonom7.
Kejaksaan sebagai institusi penegakan hukum yang fungsinya
Integritas SDM dan Manajemen di Tubuh Kejaksaan
berkaitan dengan kekuasaan kehakiman menjadi salah satu pilar penting
dalam pencapaian tujuan nasional, dimana hal tersebut dapat dilihat pada
Undang-undang Nomor 16 Tahun 2004 tentang Kejaksaan Republik Indonesia.
Harapan ini kemudian dituangkan kembali dalam Rencana Pembangunan
Jangka Menengah Nasional RPJMN 2010-2014, dalam rangka mendukung
terwujudnya Indonesia yang sejahtera, demokratis, dan berkeadilan, kebijakan
pembangunan di bidang hukum dan aparatur diarahkan pada perbaikan tata
kelola pemerintahan yang baik, dengan strategi;
1) peningkatan efektivitas peraturan perundang-undangan;
2) peningkatan kinerja lembaga di bidang hukum;
3) peningkatan penghormatan, pemajuan, dan penegakan HAM;
4) peningkatan penyelenggaraan pemerintahan yang bersih dan bebas
korupsi, kolusi dan nepotisme (KKN);
5) peningkatan kualitas pelayanan publik;
6) peningkatan kapasitas dan akuntabilitas kinerja birokrasi;
7) pemantapan pelaksanaan reformasi birokrasi.
Reformasi birokrasi yang dilontarkan oleh di Kementerian PAN dan RB
secara khusus sudah mulai dilaksanakan sejak tahun 2008. Namun berbagai
program yang ditempuh dalam kurun waktu 2004 – 2009, pada dasarnya
dilakukan untuk membangun fondasi reformasi birokrasi. Program-program
itu antara lain berupa penyusunan peraturan perundang-undangan dan
rancangan kebijakan, perbaikan sistem manajemen, peningkatan kompetensi
pegawai, peningkatan keterlibatan dan kesadaran aparatur pemerintah, dunia
usaha dan masyarakat untuk mendukung reformasi birokrasi dan penerapan
prinsip-prinsip tata pemerintahan yang baik.
Menyambut baik hal tersebut seluruh lembaga Negara telah
melakukan perubahan birokratis di tubuh masing-masing lembaga. Namun
demikian di tengah-tengah deru reformasi birokrasi yang sekarang gencar
dikumandangkan di seluruh jajaran birokrasi di Indonesia, birokrasi kejaksaan
masih terlihat konvensional. Padahal konvensionalitas birokrasi ini menjadi
salah satu sumber patologi birokrasi di birokrasi kejaksaan, sebagaimana
dijelaskan lebih lanjut lagi oleh Yudi Kristiana bahwa hal tersebut ditandai
dengan karakter birokrasi yang melekat yaitu: (1) birokratis; (2) sentralistik;
7
Ibid, halaman 14
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 88
(3) menganut pertanggungjawaban hierarkhis; dan (4) berlaku sistem
komando.8
Karakter birokrasi Kejaksaan ini merupakan pemahaman pimpinan
Kejaksaan terhadap peraturan yang ada yang terkesan tidak mampu
atau tidak diberi ruang improvisasi perombakan yang mereka sendiri
sesunggguhnya merasakan ketidaknyamanan berbelit-belitnya birokrasi
yang ada. Lalu kemudian yang menjadi kekhawatiran masyarakat, bagaimana
mungkin kejaksaan dapat menjalankan fungsi kekuasaan Negara secara
merdeka sedang dalam hal birokrasi saja, kejaksaan seolah terbelunggu pada
ketentuan Pasal 1 ayat 3 bahwa kejaksaan adalah satu dan tidak terpisahkan
dan diperkuat lagi dengan pengaturan Pasal 8 ayat 2; Dalam melaksanakan
tugas dan wewenangnya, jaksa bertindak untuk dan atas nama negara serta
bertanggung jawab menurut saluran hierarki.
Yudi Kristiana mengutip dari gagasan Satjipto Rahardjo dalam membuat
identifikasi Hukum Progesif yang bisa jadi menjadi solusi dari fenomena
penegakan hukum oleh Kejaksaan yang berpikir terlampau legalistic formil,
sebagai berikut;
Indentifikasi Hukum Progresif 9
1. Asumsi 1 Hukum untuk manusia bukan sebaliknya;
No Identifikasi Hukum Progresif
2. Hukum bukan merupakan institusi yang mutlak dan
final tetapi selalu dalam proses untuk menjadi (law as
2. Tujuan Kesejahteraan dan kebahagian manusia;
a process, law in the making),
3. Spirit 1. Pembebasan terhadap tipe, cara berpikir, asas dan teori
yang selama ini dipakai (mendominasi);
2. Pembebasan terhadap kultur penegakan hukum
(administration of justice) yang selama ini berkuasa
dan dirasa menghampat hukum dalam menyelesaikan
persoalan;
8
Yudi Kristiana, Rekonstruksi Birokrasi Kejaksaan Dengan Pendekatan Hukum Progresif, dalam
makalah yang disampaikan dalam seminar dengan tema “Hukum Progresif dan Pembaruan
Hukum di Indonesia” guna mengenang pemikiran hukum Prof. Dr. Satjipto Rahardjo, SH yang
telah berpulang pada tanggal 8 Januari 2010 di RSPP Jakarta. Seminar ini diselenggarakan
oleh Learning Center Perkumpulan HuMa bekerjasama dengan Lembaga Kajian dan Advokasi
untuk Independensi Peradilan (LeIP) dan Pusat Studi Hukum dan Kebijakan (PSHK) tanggal
19 Januari 2010 di Aula Gedung Mahkamah Konstitusi Jl. Medan Merdeka No. 6 Jakarta
Pusat. Sebagian dari konten makalah ini pernah disampaikan dalam Seminar dengan tema
“Menembus Kebuntuan Legalitas Formal Menuju Pembangunan Hukum dengan Pendekatan
Hukum Progresif”, dengan Judul “Rekonstruksi Sistem Birokrasi Kejaksaan Secara Integral
Dengan Pendekatan Sistemik” diselenggarakan oleh FH UNDIP, Sabtu, 19 Desember 2009 di
Gedung Pasca Sarjana UNDIP Jl.Imam Bardjo, Semarang.
9
ibid
89 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
4. Progresifitas 1. Bertujuan untuk kesejahteraan dan kebahagiaan
manusia dan oleh karenanya memandang hukum selalu
dalam proses untuk menjadi (law in the making).
2. Peka terhadap perubahan yang terjadi di masyarakat,
balk lokal, nasional maupun global
3. Menolak status-Quo manakala menimbulkan dekadensi,
suasana korup dan sangat merugikan kepentingan
rakyat, sehingga menimbulkan perlawanan dan pem-
berontakan yang berujung pada penafsiran progresif
temadap hukum:
5. Karakter 1. Kajian hukum progresif berusaha mengalihkan titik
berat kajian hukum yang semula menggunakan optik
hukum menuju ke perilaku.
2. Hukum progresif secara sadar menempatkan keha-
dirannya dalam hubungan erat dengan manusia dan
masyarakat. meminjam istilahnya Nonet & Selznick
bertipe responsif.
3. Hukum progresif berbagi paham dengan legal realism
karena hukum tidak dipandang dari kacamata hukum
itu sendiri, melainkan dilihat dan dinilai dan tujuan
sosial yang ingin dicapai dan akibat yang timbul dari
bekerjanya hukum.
4. Hukum progresif memiliki kedekatan dengan socio-
logical jurisprudence dari Roscoe Pound yang mengkaji
hukum tidak hanya sebatas pada studi tentang
peraturan tetapi keluar dan melihat efek dari hukum
dan bekerjanya hukum.
5. Hukum progresif memiliki kedekatan dengan teori
hukum alam, karena peduli temadap hal-hal yang
"meta-juridicar.
6. Hukum progresif memiliki kedekatan dengan critical
legal studies namun cakupannya lebih luas
Desakan agar Kejaksaan melakukan perubahan birokrasi yang
birokratis, bisa jadi telah ditanggapi oleh Kejaksaan namun jika masyarakat
masih juga belum melihat perubahan yang signifikan seharusnya Kejaksaan
tidak patah arang untuk terus melakukan perubahan yang berkesinambungan
namun masyarakat juga mengharapkan perubahan tersebut harus sesegera
mungkin. Sebagaimana dikutip dari Kompas, Jaksa Agung Hendarman
Supandji menyatakan reformasi birokrasi di lingkungan kejaksaan di seluruh
Indonesia membutuhkan waktu lama. "Perubahan tidak bisa dilakukan dalam
waktu cepat. Reformasi ini ditargetkan selesai pada tahun 2025, namun
secara bertahap terus dilakukan, Walau reformasi membutuhkan waktu
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 90
lama, namun Kejaksaan Agung juga menerapkan program perubahan jangka
pendek dan menengah. Program tersebut kini sedang berlangsung".10
Di bidang pembinaan SDM dalam Kejaksaan sudah seharusnya
konsep reward and punishment harus dijalankan dengan sungguh-sungguh
agar dari pihak aparat Kejaksaan merasa dihormati dan diakui ketika telah
memberikan prestasinya sementara ketika ada oknum yang melakukan
ketidakdispilinan akan mendapatkan punishment yang sesuai dengan level
kesalahannya. Masyarakat yang semakin cerdas dan keluasan akses informasi
terhadap proses pembinaan di sector SDM yang lemah akan semakin
menurunkan ketidakpercayaan terhadap niatan baik Kejaksaan dalam
melakukan perubahan.
Masyarakat masih mencatat bahwa Kejaksaan belum mampu terlepas
dari belenggu birokrasi yang terlampau berdasar pada peraturan belaka yaitu
pada saat ramainya kasus Jaksa Agung yang berhadapan dengan Yusril Ihza
Mahendra yang mempermasalahankan legalitas Hendarman Supandji yang
seharus sudah berhenti ketika masa jabatan Presiden berakhir pada jilid
kesatu, yang pada akhirnya membuat Hendarman dicopot dari jabatan. Hal
ini dijelaskan oleh Mahfud MD selaku Ketua MK, "Sejak putusan ini dibacakan,
Jaksa Agung (hendarman Supandji) harus berhenti, karena dia tidak berhenti
pada masa jabatan presiden. Seluruh tindakan Hendarman harus berakhir
sejak putusan ini dibacakan," kata Mahfud MD, kepada wartawan usai sidang
di MK Jakarta, sebagaimana dikutip dari Antara.11
Kemudian ditambah lagi dengan mencuatnya niatan Kejaksaan untuk
mengesampingkan kasus (deponeering) Bibit-Chandra yang disampaikan
oleh Jampidsus M Amari yang kemudian disusul adanya ralat oleh Plt Jaksa
Agung Darmono dengan alasan belum disepakati, jika kita lihat kejadian ini
nyata sebagai bukti bahwa tidak adanya kordinasi yang harmonis dan adanya
pemahaman yang kaku terhadap peraturan yang ada. Dapat dibayangkan
betapa besar tekanan yang harus ditanggung oleh Kejaksaan ketika di satu
sisi banyak pihak dengan desakan politisnya mengusulkan agar Kejaksaan
mengambil langkah deponeering tersebut sementara di sisi lain dalam tubuh
Kejaksaan kehilangan sosok pemimpin yang berakibat kepada siapa yang
berwenang untuk mengambil kebijakan sebagaimana diatur dalam UU No.
16 Tahun 2006 Pasal 35 (c) mengesampingkan perkara demi kepentingan
umum, yang mana hal ini menjadi kewenangan Jaksa Agung.
Hal tersebut mungkin tidak terlampau kompleks manakala masih
ada Jaksa Agung dan tidak kakunya Kejaksaan dalam memahami unsur
10
http://nasional.kompas.com/read/2010/06/28/20041484/Reformasi.Kejaksaan.Butuh.
Waktu.Lama
11
http://www.antaranews.com/berita/1285148047/ketua-mk-masa-jabatan-jaksa-agung-
hendarman-berakhir
91 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
pimpinan dalam Pasal 18 yang menegaskan bahwa Jaksa Agung dan Wakil
Jaksa Agung merupakan satu kesatuan unsur pimpinan. Ekos Prasojo,
seorang dosen UI ketika dimintai pendapat mengenai refomasi di tubuh
Kejaksaan, menjelasakan; Saya sangat setuju bahwa reformasi birokrasi itu
harus dimulai dari aparat penegak hukum yang langsung berada di bawah
presiden yakni polisi dan jaksa. Komitmen itu kan bisa ditunjukkan dengan
bagaimana menjadikan itu sebagai gerakan politik dan juga gerakan moral.
Lalu, menyediakan anggaran, memberikan kewenangan penuh untuk
melakukan pencopotan, penggantian, perubahan sistem rekrutmen, promosi,
pengukuran kinerja, dan seterusnya.12
Hanya saja perlu diberikan garis demarkasi yang tegas bahwasanya
sekalipun Kapolri dan Jaksa Agung diangkat oleh Presiden, bukan berarti
kedua institusi lantas pemjadi penjamin langgengnya kekuasaan politik
Presiden dari serangan hukum, kedua instansi ini harus terbebas dari
intervensi untuk menjaga profesionalisme. Kenyataan akan diperparah lagi
jika saja pada kenyataan ternyata Kejaksaan dalam mengambil langkah yang
terkesan hati-hati namun terasa tidak tegas dalam mengambil kebijakan,
merupakan imbas dari adanya rasa ewuh pakewuh terhadap Presiden yang
telah mengangkat maka hal ini akan sangat melukai perasaan masyarakat
yang sangat mendambakan penegakan hukum. Wallahualam bissawab
Tulisan sederhana ini pada prinsipnya hanyalah pendapat pribadi
Penutup
penulis dalam melihat fenomena penegakan hukum yang dijalankan oleh
Kejaksaan masih belum dapat menunjukkan kemerdekaan dan profesionalitas
Kejaksaan yang menjadi tantangan besarnya. Penulis setuju dengan tawaran
RPJMN 2010-2014 karena walau bagaimanapun Kejaksaan merupakan
lembaga Pelayanan Publik yang harus mampu menciptakan tata kelola
pemerintahan yang baik (good governance) maka Kejaksaan harus sesegera
mungkin melakukan perubahan dalam lembaganya demi tercapainya harapan
masyrakat terhadap Kejaksaan untuk melaksanakan fungsinya yang merdeka
dan professional.
Harkrisnowo, Harkristuti, Membangun Strategi Kinerja Kejaksaan bagi
Daftar Pustaka
Makalah dismapaikan pada Seminat diselenggarakan oleh Pusat
Peningkatan Produktivitas, Profesionalisme dan Akuntabilitas Publik,
Penelitian dan Pengembangan Kejaksaan, Jakarta 22 Agustus, 2001.
Kristiana, Yudi, Rekonstruksi Birokrasi Kejaksaan Dengan Pendekatan Hukum
Progresif, makalah disampaikan dalam seminar “Hukum Progresif
12
http://www.hukumonline.com/berita/baca/lt4b23113d1c140/prof-eko-prasodjo
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 92
dan Pembaruan Hukum di Indonesia” diselenggarakan oleh Learning
Center Perkumpulan HuMa bekerjasama dengan Lembaga Kajian dan
Advokasi untuk Independensi Peradilan (LeIP) dan Pusat Studi Hukum
dan Kebijakan (PSHK), 19 Januari 2010.
Rahardjo, Satjipto, Membangun dan Merombak Kembali Hukum Indonesia,
Sebuah Pendekatan Lintas Disiplin, Genta Publishing, Yogyakarta, 2009
------------------- Penegakan Hukum Suatu Tinjauan Sosiologis, Genta Publishing,
Yogyakarta, 2009.
-------------------- Hukum Progresif Berhadapan dengan Kemapanan, Jurnal
Hukum Progresif Vol. 4 No. 1/April 2008.
http://nasional.kompas.com/read/2010/06/28/20041484/Reformasi.
Kejaksaan.Butuh.Waktu.Lama.
http://www.antaranews.com/berita/1285148047/ketua-mk-masa-jabatan-
jaksa-agung-hendarman-berakhir.
http://www.hukumonline.com/berita/baca/lt4b23113d1c140/prof-eko-
prasodjo.
Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 15 tahun 1961 tentang Ketentuan-
Ketentuan Pokok Kejaksaan RI.
Undang-Undang Republik Indonesia Nomor No. 5 Tahun 1991 Tentang
Kejaksaan Republik Indonesia.
Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 16 Tahun 2004 Tentang Kejaksaan
Republik Indonesia.
Peraturan Presiden Republik Indonesia Nomor 5 Tahun 2010 Tentang Ren-
cana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN) 2010-2014.
EVALUASI REFORMASI KEJAKSAAN
Dedy Irsan13
Reformasi Birokrasi Kejaksaan pada dasarnya merupakan upaya
untuk melakukan pembaruan dan perubahan mendasar terhadap sistem
penyelenggaraan birokrasi di lingkungan Kejaksaan. Salah satu tujuan
Reformasi Birokrasi Kejaksaan ini adalah untuk mewujudkan organisasi
Kejaksaan yang berorientasi pada hasil atau outcome (result oriented
government) secara efisien dan efektif, sehingga keberadaan Kejaksaan
benar-benar dirasakan manfaatnya oleh masyarakat.
Dalam rangka mendorong tercapainya reformasi birokrasi Kejaksaan,
khususnya dalam mewujudkan result oriented goverment inilah maka
dilaksanakan evaluasi kinerja Kejaksaan. Evaluasi kinerja Kejaksaan ini
bertujuan untuk mengetahui kondisi objektif kinerja Kejaksaan saat ini dalam
menerapkan berbagai prinsip-prinsip pengelolaan sumber daya manusia dan
pencapaian hasil-hasil organisasi Kejaksaan.
Secara umum, sasaran Reformasi Birokrasi Kejaksaan adalah mengubah
pola pikir (mind set) dan budaya kerja (culture set) serta sistem manajemen.
Secara khusus, sasaran yang ingin dicapai mencakup berbagai segi yaitu:
1. Kelembagaan (organisasi), dengan membentuk Organisasi Kejaksaan yang
tepat fungsi dan tepat ukuran (right size)
2. Budaya organsasi, dengan membentuk Birokrasi Kejaksaan yang
profesional dan memilki kinerja yang tinggi
3. Ketatalaksanaan, dengan membangun sistem, proses dan prosedur kerja
yang jelas, efektif, efisien, terukur, sesuai dengan prinsip prinsip good
4. Regulasi dan deregulasi, dengan menciptakan birokrasi Kejaksaan yang
governance.
menjalankan regulasi dan deregulasi secara lebih tertib, tidak tumpang
tindih dan kondusif
5. Sumber daya manusia, dengan menciptakan SDM Kejaksaan yang
berintegritas, kompeten, profesional, berkinerja tinggi, sejahtera dan
terhormat.
Berbicara mengenai evaluasi reformasi kejaksaan tidak bisa terlepas
dari penanganan kasus korupsi di Indonesia yang dilakukan oleh Kejaksaan,
walaupun ada beberapa persoalan lain yang dapat dijadikan ukuran dalam
melakukan evaluasi terhadap reformasi kejaksaan. Seperti persoalan
mekanisme kejaksaan dalam menangani kasus korupsi dan berbagai
persoalan administratif lainnya.
13
Asisten Ombudsman RI Perwakilan Wilayah Sumut-NAD
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 94
Korupsi telah sejak lama terjadi di Indonesia. Praktik-praktik seperti
penyalahgunaan wewenang, penyuapan, pemberian uang pelicin, pungutan
liar, pemberian imbalan atas dasar kolusi dan nepotisme serta penggunaan
uang negara untuk kepentingan pribadi, oleh masyarakat diartikan sebagai
suatu perbuatan korupsi dan dianggap sebagai hal yang lazim terjadi di
negara ini. Ironisnya, walaupun usaha-usaha pemberantasannya sudah
dilakukan lebih dari empat dekade, praktik-praktik korupsi tersebut tetap
berlangsung, bahkan ada kecenderungan modus operandinya lebih canggih
dan terorganisir, sehingga makin mempersulit penanggulangannya.14
Satjipto Rahardjo dengan penuh harap meminta kejaksaan untuk
berani bertindak cepat, pro-aktif, dan meninggalkan cara-cara konvensional
dengan penegakan hukum progresif yang penuh greget. Namun demikian,
menurut Romli Atmasasmita pemberantasan korupsi bukanlah perkara yang
mudah dan segera dapat diatasi karena:
“Sistem penyelenggaraan pemerintahan yang mentabukan transpa-
ransi dan mengedepankan kerahasiaan dan ketertutupan; dengan menepiskan
akuntabilitas publik dan mengedepankan pertanggungjawaban vertikal yang
dilandaskan pada primordialisme; yang menggunakan sistem rekruitmen
dan mutasi atas dasar koncoisme baik yang didasarkan kesamaan etnis, latar
belakang politik, atau politik balas jasa”.15
Pertanyaan yang muncul kemudian adalah mengapa kejaksaan tidak
berhasil dalam memberantas tindak pidana korupsi? Padahal dilihat dari
aspek peraturan perundang-undangan (legal substance) yang dipakai untuk
menjerat para koruptor sudah dilakukan upaya pembaharuan yang terus
menerus, setidaknya sudah dilakukan 8 (delapan) kali semenjak Indonesia
merdeka. Bahkan dalam UU No. 31 th. 1999 terjadi perubahan mendasar,
antara lain: (1) Perumusan delik formil, yaitu perbuatan yang dipandang
sebagai korupsi tidak memerlukan adanya akibat, dengan demikian unsur
kerugian negara bukan lagi menjadi unsur mutlak untuk membuktikan
adanya tindak pidana korupsi. (2) Dianutnya sifat melawan hukum materiel
dalam fungsinya yang positif, artinya perbuatan melawan hukum bukan
hanya berarti perbuatan melawan hukum yang secara eksplisit diatur dalam
Undang-undang saja yang dapat dikenai pemidanaan, tetapi juga perbuatan
melawan hukum yang bertentangan dengan asas kepatutan masyarakat dan
rasa keadilan masyarakat dapat menjadi dasar penentuan sifat melawan
hukum.16
14
BPKP, Tim Pengkajian SPKN RI, Upaya Pencegahan dan Penanggulangan Korupsi pada
Pengelolaan Pelayanan Masyarakat, Jakarta, 2002, hal.6
15
Romli Atamasasmita, Sekitar Masalah Korupsi, Aspek Nasional dan Aspek Internasional,
(Bandung, Mandar Maju, 2004), hal. 1-2
16
Dalam perkembangannya, Mahkamah Konstitusi telah mengeluarkan keputusan yang
menyatakan bahwa Penjelasan Pasal 2 ayat (1) UU No. 31 tahun 1999 tidak mempunyai
kekuatan mengikat lagi. Dengan demikian sifat melawan hukum materiil dalam fungsinya
95 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
Bahkan dalam perkembangannya, Undang-undang No. 31 th. 1999,
disempurnakan dengan UU No. 20 tahun 2001, yang seharusnya semakin
memberikan semangat tentang arti pentingnya pemberantasan korupsi
sebagaimana disebutkan dalam penjelasan bahwa korupsi telah terjadi secara
sistematik sehingga tidak hanya berdampak terhadap keuangan negara
tetapi telah melanggar hak-hak sosial dan ekonomi, sehingga menuntut cara
yang luar biasa untuk mengatasinya.17 Di samping itu juga diatur masalah
gratifikasi,18 pembuktian terbalik yang sifatnya terbatas,19 serta perluasan
pengertian sumber perolehan alat bukti.20 Namun demikian pembaharuan
legal substance TPK tidak dengan sendirinya menjadikan Undang-undang
korupsi efektif. Masih banyak faktor lain yang ikut menentukan keberhasilan
pemberantasan tindak pidana korupsi.
Penegak hukum yang terlibat di dalam pemberantasan tindak pidana
korupsi adalah Penyidik, Penuntut Umum, dan Hakim. Penentu akhir dalam
pemberantasan TPK adalah Hakim, namun demikian Hakim tidak bisa
bertindak aktif di luar konteks perkara yang diajukan ke persidangan oleh
Jaksa. Sementara yang aktif untuk melakukan penyelidikan, penyidikan
dan penuntutan adalah Jaksa.21 Oleh sebab itu tidak berlebihan kalau
disebutkan bahwa kejaksaan menjadi salah satu penentu keberhasilan dalam
yang positif sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2 ayat (1) UU No. 31 tahun 1999 yang selama
ini dianggap berperan besar dalam menjerat koruptor telah dibatalkan oleh Mahkamah
Konstitusi. Mahkamah Konstitusi mengabulkan permohonan uji materi UU No. 31 tahun 1999
yang diajukan oleh Dawud Jatmiko, karyawan PT Jasa Marga yang tersangkut perkara korupsi
dan sedang diadili di Pengadilan Negeri Jakarta Timur. Padahal Sifat melawan hukum materiel
dalam fungsinya yang positif sebelum diatur secara tegas dalam UU No. 31 tahun 1999, sudah
menjadi yurisprudensi jauh sebelum lahirnya UU No. 31 tahun 1999, khususnya dalam perkara
korupsi Bank Bumi Daya atas nama RS. Natalegawa. Periksa: Kompas, 27 Juli 2006.
17
Periksa Penjelasan Umum UU No. 20 th. 2001 tentang Perubahan Atas UU No. 31 th. 1999
18
Gratifikasi diatur dalam Pasal 12 B, dalam Penjelasan dijelaskan bahwa yang dimaksud dengan
tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi.
gratifikasi adalah pemberian dalam arti luas, yakni meliputi pemberian uang, barang, rabat
(discount), komisi, pinjaman tanpa bunga, tiket perjalanan, fasilitas penginapan, perjalanan
wisata, pengobatan cuma-cuma, dan fasilitas lainnya.
19
Pembuktian terbalik yang diatur dalam pasal 37 dan 37A dan 38B sifatnya lebih tegas bila
dibandingkan dengan UU No. 31 th. 1999.
20
Perluasan pengertian mengenai sumber perolehan alat bukti yang sah berupa petunjuk.
Ketentuan Pasal 26A berbunyi sbb: Alat bukti yang sah dalam bentuk petunjuk sebagaimana
dimaksud dalam Pasal 188 ayat (2) UU No. 8 th. 1981 tentang Hukum Acara Pidana, khusus
untuk tindak pidana korupsi juga dapat diperoleh dari: a) alat bukti lain yang berupa informasi
yang diucapkan, dikirim, diterima, atau disimpan secara elektronik dengan alat optik atau
yang serupa dengan itu; b) dokumen, yakni setiap rekaman data atau informasi yang dapat
dilihat, dibaca dan atau didengar yang dapat dikeluarkan dengan atau tanpa bantuan suatu
sarana, baik yang tertuang di atas keras, benda fisik apapun selain kertas, maupun yang
terekam secara elektronik, yang berupa tulisan, suara, gambar peta, rancangan, foto, huruf,
tanda, angka atau perforasi yang memiliki makna.
21
Sebelum lahirnya UU No. 30 tahun 2002 tentang KPK, Penyidik dan Penuntut TPK adalah Jaksa.
Penyidik Kepolisian mulai aktif melakukan penyidikan TPK setelah lahirnya UU No. 31 tahun
1999 tentang Pemberantasan TPK, namun demikian hasil penyidikannya tetap dilimpahkan
ke kejaksaan dan Jaksalah yang menjadi Penuntut Umumnya.
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 96
pemberantasan korupsi. Demikian juga sebaliknya, kalau sampai saat ini
pemberantasan korupsi dinilai gagal atau belum berhasil, atau setidaknya
belum optimal, maka yang dianggap gagal, atau belum berhasil atau belum
optimal salah satunya adalah kejaksaan.22
Penyimpangan tersebut bukanlah sesuatu yang berdiri sendiri dan
tanpa sebab. Penyimpangan birokrasi kejaksaan diakibatkan oleh lemahnya
tiga komponen hukum secara sekaligus, baik berupa peraturan perundang-
undangan (legal substance), struktur birokrasi (legal structure) dan juga
budaya hukum (legal culture) yang membangun birokrasi kejaksaan.
Bentuk penyalahgunaan wewenang Jaksa dalam penuntutan antara
lain :
a. Tidak melimpahkan perkara ke pengadilan
b. Melakukan pemerasan
c. Melepaskan tahanan dengan tujuan mendapat imbalan23
Birokrasi kejaksaan secara umum memiliki karakter birokratis,
sentralistik, menganut pertanggungjawaban hierarkhis dan berlaku sistem
komando. Keempat karakter ini diturunkan dari doktrin bahwa “kejaksaan
adalah satu” (een en ondeelbaar). Karakter birokrasi ini juga berlaku dalam
penanganan perkara korupsi. Itulah sebabnya penanganan TPK mulai dari
tahap penyelidikan, penyidikan dan penuntutan selalu dikendalikan dan
tidak lepas dari policy pimpinan secara berjenjang.
Birokrasi pengendalian penanganan TPK diwujudkan dalam bentuk:
(1) pembuatan laporan penanganan perkara (hasil penyelidikan, hasil
penyidikan, hasil persidangan); (2) ekspose (hasil penyelidikan, hasil
penyidikan, rencana dakwaan); (3) pembuatan rencana dakwaan sebelum
dilimpahkan ke pengadilan; (4) pengajuan rencana tuntutan (rentut)
sebelum pembacaan tuntutan pidana. Keempat hal tersebut dilakukan untuk
mendapatkan persetujuan dan petunjuk dari pimpinan secara berjenjang
sesuai dengan besarnya kerugian negara. Dengan demikian Jaksa tidak
memiliki otoritas untuk menentukan jalanannya penanganan perkara.
Jaksa hanya menjalankan policy pimpinan, atau dengan kata lain jaksa tidak
memiliki independensi dalam penanganan perkara korupsi.
Penanganan tindak pidana korupsi yang dilakukan dengan cara
cara konvensional dimana jaksa hanya sebagai robot yang digerakkan oleh
birokrasi dalam struktur yang lebih atas seperti ini, sudah barang tentu
22
Periksa: konsideran “menimbang” UU No 30 tahun 2002 tentang Komisi Pemberantasan
Tindak Pidana Korupsi antara lain disebutkan (a) “…pemberantasan tindak pidana korupsi
yang terjadi sampai sekarang belum dapat dilaksanakan secara optimal,…” dan (b) “bahwa
lembaga pemerintah yang menangani perkara tindak pidana korupsi belum berfungsi secara
efektif dan efisien dalam memberantas tindak pidana korupsi”.
23
Mohammad Fajrul Falaakh, Akar-akar mafia peradilan di Indonesia (masalah akuntabilitas
penegak hukum), Jakarta : KHN 2009, hal 45.
97 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
sarat dengan peluang terjadinya penyimpangan yang bersembunyi di balik
bekerjanya birokrasi. Munculnya fenomena tentang tidak sebandingnya
antara jumlah laporan dugaan tindak pidana korupsi dengan yang
diselesaikan melalui pengadilan, banyaknya dugaan korupsi yang dihentikan
dalam proses penyelidikan, dan rendahnya tuntutan pidana, pada hakikatnya
adalah penyimpangan birokrasi, karena tidak ada proses penanganan perkara
yang tidak mendapatkan persetujuan dari pimpinan. Penyimpangan ini
menjadi semakin tidak terdeteksi karena tidak ada transparansi dalam setiap
kebijaksanaan dalam penanganan TPK.
Bertolak dari realitas tersebut di atas, agar pemberantasan korupsi
dapat berhasil dan kejaksaan dapat berperan optimal, tidak berlebihan bila
birokrasi kejaksaan dalam penyelidikan, penyidikan dan penuntutan TPK
perlu direkonstruksi dengan pendekatan baru yaitu dengan pendekatan
hukum yang lebih berani serta aplikable dan sesuai dengan kebutuhan dan
perkembangan zaman saat ini.
Berdasarkan Pasal 30 Undang Undang Nomor 16 Tahun 2004
tentang Kejaksaan Republik Indonesia, berikut adalah tugas dan wewenang
Kejaksaan.
• melakukan penuntutan;
Di bidang pidana :
• melaksanakan penetapan hakim dan putusan pengadilan yang telah
memperoleh kekuatan hukum tetap;
• melakukan pengawasan terhadap pelaksanaan putusan pidana bersyarat,
putusan pidana pengawasan, dan keputusan lepas bersyarat;
• melakukan penyidikan terhadap tindak pidana tertentu berdasarkan
undang-undang;
• melengkapi berkas perkara tertentu dan untuk itu dapat melakukan
pemeriksaan tambahan sebelum dilimpahkan ke pengadilan yang dalam
pelaksanaannya dikoordinasikan dengan penyidik.
Dalam penanganan tindak pidana khusus misalnya korupsi, tindak
pidana ekonomi, jaksa diberi wewenang mengadakan penyidikan. Hal ini
kadang kala membuat kebingungan di pihak kepolisian pada saat melakukan
penyidikan karena berkenaan dengan kewenangan melakukan penyidikan.
Sehingga kadang kala dapat terjadi benturan antara kejaksaan dan
kepolisian.24
Tugas jaksa penuntut umum dalam proses peradilan pidana adalah
melakukan penuntutan untuk meminta pertanggungjawaban pelaku
kejahatan. Fungsi ini membawa jaksa penuntut umum ke dalam proses
24
Mahmud Mulyadi, Kepolisian dalam Sistem Peradilan Pidana, (Medan, USU Press, 2009) hal
29
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 98
peradilan pidana dari penahanan ke pemidanaan.25
Berdasarkan temuan yang diperoleh oleh Ombudsman RI dalam
melakukan tugas pengawasan, maka ada 4 macam penyimpangan yang turut
terlibat didalamnya kejaksaan. Adapun yang ditemukan sebagai berikut:
a. Belum diberikannya petikan surat putusan pengadilan (extract vonnis)
kepada terdakwa (yang sudah menjadi terpidana) tepat waktu sesuai
Pasal 226 (1) KUHAP
b. Belum tertibnya pelaksanaan putusan pengadilan (eksekusi) oleh Jaksa/
Penuntut umum sesuai pasal 270 KUHAP
c. Pemidanaan yang dijalani melebihi masa hukuman yang dinyatakan dalam
amar putusan.
d. Keterlambatan penyerahan surat penetapan perpanjangan tahanan.
Berdasarkan temuan tersebut maka, kepada Kejaksaan disarankan
agar Extract vonnis pada hari pembacaan putusan diserahkan kepada petugas
kejaksaan (pembantu Jaksa) yang bertanggung jawab atas dihadirkannya para
terdakwa ke persidangan di pengadilan yang diambil dari Rutan, lalu petugas
kejaksaan membawa extract vonnis ke Rutan bersama dengan kepulangan
para terpidana untuk diserahkan kepada petugas rutan untuk dicatat/
register. Dengan mekanisme tersebut, Terpidana yang sudah di putus dan
sudah berkekuatan hukum tetap, akan memperoleh kepastian hukum untuk
segera dieksekusi dan dengan salinan surat putusan pengadilan (Ps 226
ayat (2), Pasal 270 Jo. Pasal 278) Jaksa penuntut umum melakukan eksekusi
terpidana, sehingga status Terpidana segera diubah menjadi narapidana
setelah di register ke Lapas, untuk menjalani pemidanaanya (hukumannya)
selanjutnya kepada Narapidana tersebut dapat segera pula diberikan hak-hak
mereka.
Khusus di Sumatera Utara, pihak kejaksaan Tinggi Sumatera Utara
maupun Kejaksaan-Kejaksaan Negeri di wilayah Sumatera Utara merupakan
institusi penegak hukum yang paling sedikit merespon surat-surat yang
disampaikan oleh Ombudsman RI perwakilan Sumut-NAD. Jadi Reformasi
Kejaksaan yang dilakukan oleh Kejaksaan RI masih dalam tahap wacana,
karena masih banyaknya ditemukan penyimpangan-penyimpangan yang
dilakukan oleh Kejaksaan yang belum mendapatkan penanganan yang serius.
Sebagai satu contoh kasus di Sumatera Utara ada oknum Jaksa bernama
Umriani yang diduga menerima suap ratusan juta rupiah dan sudah terbukti,
tetapi belum mendapatkan sanksi yang tergas dari institusi Kejaksaan tempat
Jaksa Umriani bernaung.
Pelaksanaan reformasi kejaksaan di daerah belum berjalan secara
maksimal, hal ini ditandai dengan semakin tingginya pengaduan masyarakat
25
Ibid hal.41
99 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
terhadap perilaku Jaksa, dan rendahnya respon institusi kejaksaan dalam
menanggapi laporan pengaduan dari masyarakat, khususnya pengaduan
dari LSM berkaitan dengan temuan-temuan yang diperoleh yang diduga
merupakan kasus-kasus korupsi.
Dampak dari reformasi di kejaksaan bagi kejaksaan akan membuat
Jaksa-jaksa lebih hati-hati dan profesional dalam bekerja, sehingga sasaran
dilakukannya reformasi kejaksaan dapat tercapai sesuai yang diharapkan.
Sedangkan dampak bagi mitra penegak hukum seperti kepolisian dan
Pengadilan diharapkah tercipta sinergisitas dalam pelaksanaan sistem
peradilan pidana di Indonesia. Dampak bagi masyarakat pencari keadilan
dirasakan masih belum maksimal, karena masih banyak masyarakat yang
mengadu disebabkan mendapat perlakuan yang tidak adil dari Jaksa.
BPKP, Tim Pengkajian SPKN RI, Upaya Pencegahan dan Penanggulangan
Daftar Pustaka
Korupsi pada Pengelolaan Pelayanan Masyarakat, Jakarta, 2002.
Romli Atamasasmita, Sekitar Masalah Korupsi, Aspek Nasional dan Aspek
Internasional, (Bandung, Mandar Maju, 2004).
Mohammad Fajrul Falaakh, Akar-akar mafia peradilan di Indonesia (masalah
akuntabilitas penegak hukum), Jakarta : KHN 2009.
Mahmud Mulyadi, Kepolisian dalam Sistem Peradilan Pidana, (Medan, USU
Press, 2009)
MENGGAGAS UPAYA MEWUJUDKAN
PENINGKATAN KINERJA LEMBAGA
KEJAKSAAN SEBAGAI CITA REFORMASI
KEJAKSAAN REPUBLIK INDONESIA
Elektison Somi26
Keluarnya Undang-Undang Nomor 16 Tahun 2004 tentang Kejaksaan
Pendahuluan
Republik Indonesia, dimaksudkan untuk lebih memantapkan kedudukan dan
peran Kejaksaan Republik Indonesia sebagai lembaga negara pemerintahan
yang melaksanakan kekuasaan negara di bidang penuntutan. Undang-undang
ini menginginkan agar Lembaga Kejaksaan tersebut harus dibebaskan dari
pengaruh kekuasaan pihak mana pun, yakni yang dilaksanakan secara
merdeka terlepas dari pengaruh kekuasaan pemerintah dan pengaruh
kekuasaan lainnya. Dengan tujuan tersebut terlihat adanya upaya perubahan
yang signifikan yang diinginkan berkaitan dengan Lembaga Kejaksaaan
ini. Perubahan yang demikian ini merupakan salah satu realitas reformasi
yang dikehendaki pada lembaga Kejaksaan ini, karena diketahui bahwa
upaya penegakan hukum yang berjalan sebelum reformasi telah mendapat
sorotan tajam berkaitan dengan kinerja dari lembaga penegak hukum ini.
Hal yang demikian ini selalu dikaitkan dengan persoalan penegakan hukum
terutama berkaitan dengan upaya penegakan hukum terhadap tindak pidana
korupsi yang terjadi. Pola perubahan yang dikehendaki dalam mewujudkan
penyelenggaraan pemerintahan yang bersih tersebut memberikan
konsekuensi adanya tuntutan bagi aparat penegak hukum agar mampu
secara konsisten dengan tetap menjamin kepastian hukum terhadap upaya
penegakan hukum terhadap tindak pidana korupsi tersebut. Atas dasar
tersebut upaya pemantapan kedudukan dan peran Kejaksaaan Republik
Indonesia melalui Undang-Undang Nomor 16 Tahun 2004 tersebut haruslah
disikapi sebagai salah satu upaya untuk mewujudkan pemenuhan reformasi
hukum yang ada di Indonesia ini.
Lebih lanjut, bertitik tolak dari ketentuan Pasal 2 ayat (1) Undang-Undang
Nomor 16 Tahun 2004, ditegaskan bahwa “Kejaksaan R.I. adalah lembaga
pemerintah yang melaksanakan kekuasaan negara dalam bidang penuntutan
serta kewenangan lain berdasarkan undang-undang”. Berdasarkan ketentuan
tersebut terlihat bahwa Kejaksaan sebagai pengendali proses perkara
26
Dosen Fakultas Hukum Universitas Bengkulu
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 102
(Dominus Litis), mempunyai kedudukan sentral dalam penegakan hukum,
karena hanya institusi Kejaksaan yang dapat menentukan apakah suatu kasus
dapat diajukan ke Pengadilan atau tidak berdasarkan alat bukti yang sah
menurut Hukum Acara Pidana. Disamping sebagai penyandang Dominus Litis,
Kejaksaan juga merupakan satu-satunya instansi pelaksana putusan pidana
(executive ambtenaar), karena itulah, Undang-Undang Kejaksaan yang baru
ini dipandang lebih kuat dalam menetapkan kedudukan dan peran Kejaksaan
RI sebagai lembaga negara pemerintah yang melaksanakan kekuasaan
negara di bidang penuntutan.27 Dengan kedudukan yang demikian ini, tentu
memposisikan gambaran ideal dari lembaga kejaksaan merupakan langkah
yang harus diambil ketika menginginkan adanya upaya penegakan hukum
secara maksimal di Negara Republik Indonesia. Tanpa adanya pelaksanaan
kinerja yang ideal dari Kejaksaan ini terhadap proses penegakan hukum
yang ada, maka kehendak untuk mewujudkan pemenuhan reformasi hanya
merupakan cita-cita belaka yang sulit untuk diterapkan.
Namun demikian, dalam tataran praktik kehendak untuk mewujudkan
pelaksanaan kinerja yang ideal di atas kerap mendapatkan hambatan dalam
pelaksanaannya. Hambatan ini baik berasal dari lembaga kejaksaan itu
sendiri (hambatan internal) maupun berasal dari luar (hambatan eksternal)
yang mampu mempengaruhi pelaksanaan kinerja yang ideal dari kejaksaan
tersebut. Tulisan ini lebih lanjut, akan mencoba untuk mengkritisi secara
penuh hambatan-hambatan yang ada tersebut, untuk kemudian memberikan
solusi atau upaya yang dapat diambil sebagai alternative pilihan untuk
menyelesaikan atau meminimalisir hambatan yang ada.
Dalam rangka memfokuskan kajian dalam makalah ini, berdasarkan
uraian tersebut di atas, maka dua permasalahan utama yang diangkat dan
dibahas dalam makalah ini yaitu meliputi:
1. Apakah yang menjadi hambatan dalam pelaksanaan kinerja Lembaga
Kejaksaan Republik Indonesia?
2. Apakah langkah yang dapat dilakukan atau direncanakan untuk mengatasi
hambatan pada pelaksanaan kinerja Lembaga Kejaksaan Republik
Indonesia?
Pembahasan
Berkaitan dengan hambatan yang ada dan muncul dalam mewujudkan
1. Hambatan Mewujudkan Reformasi Kejaksaan
reformasi kejaksaan ini, penulis menilai bahwa terdapat dua identifikasi
besar yang menjadi faktor penghambat dalam pelaksanaan upaya penegakan
27
Lihat Sejarah Setelah Reformasi Kejaksaan Republik Indonesia, http://www.kejaksaan.go.id/
tentang_kejaksaan.php?id=3
103 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
hukum yang dilakukan oleh Kejaksaan ini, yaitu:
a. Hambatan yang Bersifat Eksternal
1) Paradigma Masyarakat yang tidak semuanya siap untuk berjalannya
reformasi kejaksaan secara penuh.
Kelemahan upaya penegakan hukum secara penuh di Indonesia
sesungguhnya juga disebabkan oleh belum ditemukannya kesepakatan
dari seluruh masyarakat untuk menegakkan hukum sesuai dengan
ketentuan hukum yang berlaku. Tanpa disadari dengan kondisi yang
demikian ini, memunculkan adanya hukum pasar jual beli yang kerap
diperistilahkan “ada permintaan maka ada penawaran, semakin tinggi
permintaan maka penawaran yang diajukan juga akan semakin tinggi”
yang terjadi dalam praktik penegakan hukum di Indonesia. Sebagian
masyarakat kerap memandang hukum dengan proses yang telah
berjalan selama ini merupakan “sesuatu yang bisa dibeli, diatur, atau
dikesampingkan”, terlebih ketika dilihat begitu banyak pemberitaan
melalui media baik cetak maupun elektronik dimana hukum diposisikan
sebagai permainan tersebut. Dengan kondisi yang demikian ini, maka
reformasi kejaksaan akan mengalami tantangan yang begitu besar ketika
lembaga tersebut secara internal tidak memiliki sumber daya manusia
yang dapat dianggap “setengah dewa”. Begitu banyak tawaran dari
masyarakat ketika mereka terlibat persoalan-persoalan hukum “terutama
berkaitan dengan tindak pidana korupsi” sehingga seorang jaksa yang
pada awalnya berpikir secara konsisten untuk melaksanakan kinerjanya
secara hukum untuk kemudian akan terpengaruh karena terus-terusan
mendapatkan penawaran-penawaran dari masyarakat yang demikian
tersebut. Kondisi yang demikian ini, meskipun tidak menyeluruh menjadi
perilaku masyarakat, tetapi perilaku yang demikian ini ada di masyarakat,
sehingga mengakibatkan upaya reformasi kejaksaan tadi mengalami
hambatan.
2) Kedudukan Lembaga Kejaksaan dalam Struktur Pemerintahan
Lembaga Kejaksaan melalui ketentuan Pasal 2 ayat (1) Undang-
Undang Nomor 16 Tahun 2004, diposisikan sebagai lembaga pemerintahan
yang melaksanakan kekuasaan Negara dibidang penuntutan serta
kewenangan lain berdasarkan undang-undang. Pengaturan yang demikian
ini memberikan konsekuensi bahwa secara hierarkhi Lembaga Kejaksaan
ini merupakan bagian dari struktur pemerintahan yang ada dibawah
eksekutif yaitu dalam hal ini Presiden. Terlebih ketika Jaksa Agung melalui
ketentuan Pasal 19 ayat (2) Undang-Undang Nomor 16 Tahun 2004, yang
mengatur bahwa Jaksa Agung diangkat dan diberhentikan oleh Presiden,
maka wujud kedudukan Kejaksaan sebagai bagian dari pemerintahan
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 104
mendapatkan pengakuan secara hukum. Demikian halnya pada ketentuan
Pasal 6 ayat (1) Undang-Undang Nomor 16 Tahun 2004 yang menyatakan
bahwa “Susunan organisasi dan tata kerja kejaksaan ditetapkan oleh
Presiden atas usul Jaksa Agung” memberikan wujud kewenangan yang
begitu besar dimiliki oleh Presiden dalam mempengaruhi Lembaga
Kejaksaan ini.
Dengan pola yang demikian di atas, tentu seorang Jaksa Agung
akan selalu memiliki keterikatan emosional dengan Presiden, yang sangat
dimungkinkan akan mempengaruhi terhadap pelaksanaan kinerja dari
Lembaga Kejaksaan ini secara keseluruhan. Sehingga ketika Undang-
Undang Nomor 16 Tahun 2004 menginginkan adanya kemandirian
dari Lembaga Kejaksaan terlepas dari pengaruh atau intervensi dari
Pemerintah, maka kehendak yang demikian ini tidak mungkin terpenuhi
secara maksimal.
Demikian halnya ketika dilihat pada struktur penyelenggaraan
pemerintahan daerah. Kejaksaan melalui Kejaksaan Tinggi dan Kejaksaan
Negeri, walaupun secara vertikal berada di bawah Kejaksaan Agung, tetapi
pada pelaksanaan hubungan kelembagaan di tingkat Daerah, meskipun
pada saat ini tidak secara tegas dikatakan bahwa Kejaksaan merupakan
bagian dari Unsur Musyawarah Pimpinan Daerah, namun demikian dalam
tataran praktik pengkondisian ini terjadi dalam hubungan kelembagaan
antara Kejaksaan Tinggi, Kejaksaan Negeri dengan Pemerintah Daerah.
Kondisi yang demikian tentu memberikan peluang bagi Pemerintah
Daerah untuk ikut “bermain” dalam mempengaruhi kinerja dari Kejaksaan
yang ada di daerah tersebut. Penyambutan Kepala Kejaksaan Tinggi atau
Kepala Kejaksaan Negeri yang baru menjabat oleh Kepala Daerah yang
diadakan melalui kegiatan “Pisah Sambut” jelas akan dapat membangun
hubungan emosional antara Kepala Kejaksaan tersebut dengan Kepala
Daerah, demikian halnya dengan adanya undangan-undangan dari
Pemerintah Daerah setempat berkaitan dengan kegiatan-kegiatan
seremonial daerah jelas akan dapat membangun faktor kedekatan
emosional antara Kepala Daerah dengan Kepala Kejaksaan yang ada di
daerah tersebut. Pola hubungan pemerintahan yang demikian ini disatu
sisi akan dapat menghambat pelaksanaan kinerja dari Lembaga Kejaksaan
tersebut sesuai dengan aturan hukum yang berlaku.
b. Hambatan yang bersifat Internal
1) Karakter Manusia Indonesia
Manusia Indonesia secara umum memiliki karakter budaya timur
yang kuat, yaitu memiliki jiwa “tenggang rasa dan balas jasa”. Dengan
kondisi yang demikian, apabila Jaksa Agung sebagaimana ketentuan Pasal
105 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
19 Undang-Undang Nomor 16 Tahun 2004 diangkat dan diberhentikan
oleh Presiden, maka dengan sendirinya sikap atau jiwa sebagai wujud
karakter budaya timur sebagaimana di atas akan terjadi ketika persoalan-
persoalan hukum yang harus dilaksanakan oleh Jaksa Agung tersebut
berbenturan dengan diri atau kepentingan dari Presiden itu sendiri,
termasuk pihak-pihak tertentu yang mengatasnamakan Presiden. Ketika
ini terjadi, maka upaya untuk mewujudkan reformasi kejaksaan akan
menjadi cita atau angan yang tidak mampu berjalan secara maksimal,
karena hanya dimungkinkan berlaku bagi kelompok-kelompok tertentu.
Demikian halnya pada tingkat daerah, dengan karakter manusia
Indonesia yang ada sebagaimana dikemukakan di atas maka ketika
bangunan hubungan emosional antara Kepala Daerah dengan Kepala
Kejaksaaan Tinggi atau Negeri telah terbangun dengan berbagai cara
(sebagaimana diuraikan pada hambatan eksternal sebelumnya) maka
pola yang demikian ini jelas akan berpengaruh kepada ketegasan dari
Kepala Kejaksaan Tinggi atau Kepala Kejaksaan Negeri itu sendiri apakah
mampu untuk menjalankan aturan sesuai dengan ketentuan yang berlaku
meskipun hal tersebut bersentuhan dengan posisi Kepala Daerah yang
ada. Banyak kasus, apabila seorang Kepala Daerah diduga tersangkut
persoalan hukum yaitu tindak pidana korupsi, maka proses hukum
terhadap Kepala Daerah itu pada umumnya akan diteruskan ketika
yang bersangkutan telah tidak menjabat lagi sebagai Kepala Daerah.
Apapun yang mendasarinya, tapi pengaruh kedekatan emosional dengan
didasarkan atas karakter manusia Indonesia sebagai karakter budaya
timur tersebut terjadi terhadap kondisi tersebut.
2) Mentalitas dari Sistem Birokrasi
Hambatan internal lainnya yaitu berkaitan dengan mentalitas dari
sistem birokrasi yang ada di Kejaksaan itu sendiri. Sistem birokrasi yang
baik salah satu indikator penilaiannya adalah adanya pola profesionalitas
dalam menjalankan tugas dan kewenangannya. Persoalan ini tidak melekat
penuh pada pola internal yang terjadi pada Lembaga Kejaksaan, artinya
nilai profesionalitas dalam menjalankan tugas dan kewenangan untuk
kemudian berpengaruh terhadap adanya funishment dan reward terhadap
penilaian yang ada ternyata belum mampu berjalan secara penuh pada
Lembaga Kejaksaan. Posisi pengusulan jabatan kerapkali didasarkan atas
pertimbangan faktor kedekatan antara pimpinan dan bawahan. Meskipun
fakta ini sulit untuk dibuktikan, tetapi pola kedekatan ini memiliki peran
yang penting untuk menentukan karir dan jabatan seseorang pada
Lembaga Kejaksaan tersebut.
Tidak terlalu menjadi persoalan urgen mungkin ketika faktor
kedekatan itu hanya berkaitan dengan persoalan kemampuan kedekatan
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 106
pribadi atau komunikasi saja. Akan menjadi persoalan ketika faktor
kedekatan itu terbangun dari adanya kemampuan untuk memberikan
“upeti” yang besar dan kontinuitas kepada pimpinan. Kalau kondisi ini
yang terjadi, maka peluang seorang jaksa ketika menjalankan tugas dan
kewenangannya untuk melakukan “kutipan” terhadap perkara yang
sedang ditangani akan sangat besar terjadi. Perlombaan yang terjadi
untuk membangun kedekatan dengan pimpinan dengan menggunakan
upeti tadi jelas akan memberikan peluang perlombaan untuk mencari
“kutipan” terhadap perkara yang ada.
3) Adanya Jiwa Perlindungan dan Pencitraan Terhadap Korps
Secara kelembagaan adanya perlindungan dan keinginan pencitraan
terhadap korps yang dilakukan oleh seluruh elemen dari korps tersebut
juga terjadi di Lembaga Kejaksaan. Dalam tataran praktik apabila dicermati
kondisi yang demikian ini melekat kuat pada Lembaga Kejaksaan. Nilai
positif dari sikap yang demikian ini tentu akan menjadi suatu peluang
yang besar untuk menjadi kekuatan membangun bagi Lembaga Kejaksaan
tersebut, namun demikian selain nilai positif kondisi yang demikian ini juga
akan mampu menimbulkan dampak yang negatif, karena dengan karakter
sifat yang berlebihan tersebut kerapkali mengakibatkan penerimaan
terhadap kondisi yang sebetulnya telah dianggap dan disadari tidak
benar tetapi untuk menjaga citra dan melindungi korps Kejaksaan maka
munculah tindakan yang terkesan membiarkan dan melindungi kondisi
yang bertentangan dengan hukum tersebut. Meskipun diakui bahwa
perkembangan terakhir menunjukkan bahwa upaya penegakan hukum
terhadap “Jaksa-jaksa Nakal” terus dilakukan, tetapi realitas tersebut tentu
akan lebih dari jumlah yang ada apabila proses tersebut terus dilakukan
secara objektif dan maksimal oleh Lembaga Kejaksaan itu sendiri secara
terbuka.
Adanya faktor-faktor penghambat sebagaimana dikemukakan di
atas, baik yang bersifat internal maupun yang bersifat eksternal, jelas
akan mengakibatkan pelaksanaan kinerja dari Lembaga Kejaksaan tidak
memberikan hasil yang maksimal. Pada akhirnya, apa yang diinginkan
dari adanya Reformasi Kejaksaan tentu akan menjadi angan yang sulit
untuk diwujudkan.
Dimuka telah diuraikan bahwa terdapat beberapa faktor penghambat
2. Upaya Mewujudkan Reformasi Kejaksaan
berkaitan dengan upaya Reformasi Kejaksaan tersebut. Terhadap faktor
tersebut, penulis menilai bahwa ada beberapa upaya yang dimungkinkan
untuk dilakukan dalam mengatasi hambatan tersebut, untuk kemudian pada
107 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
akhirnya dapat dipergunakan secara penuh dalam rangka mewujudkan
Reformasi Kejaksaan tersebut. Namun demikian, perlu dipahami secara
bersama bahwa keinginan untuk menerapkan upaya ini harus dipahami
sebagai wujud kebersamaan yang secara simultan wajib ditindaklanjuti oleh
seluruh elemen, sehingga membicarakan tanggung jawab untuk mewujudkan
upaya tersebut merupakan suatu wujud upaya secara bersama.
Upaya-upaya mewujudkan reformasi kejaksaan berdasarkan atas
adanya faktor hambatan sebagaimana dikemukakan sebelumnya, yaitu
dilakukan dengan:
a. Upaya yang Melekat Secara Eksternal
1) Perlu untuk membangun kesadaran bagi seluruh elemen masyarakat untuk
mendudukan setiap tindakan yang dilakukan didasarkan atas hukum
yang berlaku. Kesadaran tersebut juga terbangun dengan menerapkan
adanya sikap budaya malu ketika melakukan pelanggaran hukum, malu
ketika melakukan tindakan yang tidak sesuai dengan hukum. Kondisi
yang demikian ini tentu harus diawali oleh contoh yang diberikan oleh
Pejabat, Aparat Penegak Hukum, Tokoh-tokoh Masyarakat, dan Orang
Tua. Dengan contoh paling tidak akan memberikan wujud budaya tiru
yang kuat bagi kalangan atau kelompok lainnya. Atas dasar tersebut
ketika kita menuntut keberhasilan “Reformasi Kejaksaan”, maka terlebih
dahulu kita harus sepakat untuk menundukkan diri pada hukum tersebut.
Selain menerapkan budaya malu tadi, membangun kesadaran tersebut
juga dapat dilakukan dengan menerapkan contoh sanksi yang tegas bagi
setiap pelanggaran-pelanggaran atau tindak pidana yang terjadi. Dengan
pengaturan yang tegas dan tetap mencerminkan prinsip keadilan tersebut,
maka nilai hukum tersebut akan betul-betul dianggap oleh masyarakat
sebagai nilai kebutuhan yang wajib untuk diikuti dan dipatuhi secara
sadar.
2) Melakukan reposisi kedudukan dari Lembaga Kejaksaan tersebut.
Reposisi tersebut baik dilakukan pada struktur kelembagaan yang wajib
untuk dipisahkan secara tegas dari struktur pemerintahan di bawah
Presiden, maupun berkaitan dengan sistem pengisian Jaksa Agung itu
sendiri. Apabila kita secara konsisten menyatakan bahwa Lembaga
Kejaksaan sesungguhnya memiliki rangkaian satu kesatuan dalam rangka
menjalankan fungsi kekuasaan kehakiman, maka idealnya dalam kerangka
yang demikian, Lembaga Kejaksaan juga harus diposisikan sebagai
lembaga yang mandiri terlepas dari intervensi dari Presiden. Apabila
untuk menjaga kemandirian dari Mahkamah Agung, maka lembaga ini
diposisikan di luar lembaga Eksekutif, sehingga muncul penerapan Teori
Pemisahan terhadap kelembagaan Mahkamah Agung dan Pemerintah
tersebut, maka idealnya Lembaga Kejaksaan juga diposisikan hal yang
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 108
demikian juga. Dengan kedudukan yang demikian tersebut, diharapkan
Reformasi Kejaksaan tersebut akan dapat berjalan secara maksimal tanpa
dipengaruhi oleh interpensi atau campur tangan dari lembaga Negara
lainnya. Perubahan terhadap ketentuan yang terdapat dalam Undang-
Undang Nomor 16 Tahun 2004 berkaitan dengan kedudukan lembaga
kejaksaan ini perlu untuk dilakukan ketika keinginan untuk mereposisi
kedudukan lembaga Kejaksaan ini sebagai salah upaya yang dapat
dilakukan untuk mewujudkan reformasi Lembaga Kejaksaan.
Demikian halnya dengan kondisi yang terjadi pada tingkat Daerah,
sebagaimana hambatan yang telah diuraikan sebelumnya, maka secara
tegas harus diberikan pengaturan tentang pemisahan hubungan tersebut
dan juga diberikan pengaturan berkaitan dengan adanya larangan dari
Kepala Kejaksaan atau Jaksa yang ada di Daerah untuk mengadakan
hubungan atau terlibat dalam kegiatan-kegiatan seremonial pemerintahan
yang dikhawatirkan akan berpotensi melemahkan kinerja lembaga itu
sendiri. Artinya ketika “Komisi Pemberantasan Korupsi” memberikan
pengaturan secara internal untuk membatasi hubungan atau komunikasi
dengan pihak-pihak luar yang dikhawatirkan akan mempengaruhi kinerja,
maka Lembaga Kejaksaan seharusnya juga melakukan tindakan tersebut
melalui aturan internalnya, sehingga peluang terjadinya pelemahan kinerja
karena kondisi hubungan antara Kejaksaan di Daerah dengan Pemerintah
Daerah dapat dihindarkan.
b. Upaya yang Melekat Secara Internal
1) Pemenuhan terhadap upaya yang melekat secara ekternal di atas, jelas
akan berpengaruh terhadap upaya internal berkaitan dengan karakter
budaya timur yang kuat bagi manusia Indonesia, yaitu memiliki jiwa
“tenggang rasa dan balas jasa”. Sehingga ketika secara ekternal dilakukan
reposisi struktur, kelembagaan, dan pembatasan terhadap hubungan
antara Pemerintah Daerah dengan Lembaga Kejaksaan tersebut maka
tidak diperlukan secara penuh untuk merubah karakter budaya timur dari
manusia Indonesia tersebut. Perubahan terhadap karakter budaya timur
manusia Indonesia jelas merupakan upaya yang sulit atau tidak bijak untuk
dilakukan. Oleh karenanya, upaya pemenuhan melalui reposisi struktur,
kelembagaan, dan pembatasan tersebut merupakan tindakan yang tepat
untuk dilakukan dibandingkan melakukan perubahan terhadap karakter
manusia Indonesia tersebut.
2) Membangun pola peningkatan kualitas sumber daya manusia yang ada di
Lembaga Kejaksaan itu sendiri. Salah satu paradigma yang harus dibangun
adalah dengan memfokuskan pada kualitas dari Jaksa bukan pada kuantitas
dari Jaksa. Artinya, seorang Jaksa dituntut untuk memiliki sikap manusia
“setengah dewa” yang memiliki kemampuan pengetahuan, memiliki nilai
109 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
nalar yang tinggi, dan memiliki nilai empati yang tinggi terhadap upaya
penegakan hukum yang menjadi tugas dan kewenangannya tersebut.
Dalam memposisikan atau mewujudkan “manusia setengah dewa”
tersebut maka kualitas tentu yang harus lebih diutamakan dibandingkan
pada kuantitas, oleh karenanya proses seleksi atau rekrutment dari Jaksa
tersebut harus dilakukan secara maksimal sehingga akan mendapatkan
sumber daya manusia yang berkualitas.
Terdapat kesalahan paradigma yang terjadi selama ini, yang menilai
bahwa tenaga Jaksa untuk saat ini masih terus diperlukan, sehingga pola
rekrutmen dilakukan setiap tahunnya. Penulis menilai apabila Lembaga
Kejaksaan mampu menjalankan tugas dan kewenangannya sesuai dengan
ketentuan yang berlaku, sehingga ini akan berakibat pada budaya malu atau
ketakutan dari masyarakat Indonesia untuk melakukan pelanggaran hukum,
maka secara otomatis dengan demikian persoalan-persoalan hukum yang
terjadi di masyarakat akan menjadi kecil. Akibat yang timbul, volume kerja
yang dilakukan oleh Jaksa juga tidak terlalu tinggi karena masyarakat telah
terbangun akan kebutuhan untuk mematuhi dan menyadari akan aturan
hukum yang berlaku. Sebaliknya ketika kinerja Lembaga Kejaksaan tersebut
tidak berjalan secara penuh, sehingga ini menjadi contoh atau preseden yang
tidak baik bagi masyarakat, maka budaya untuk melakukan pelanggaran
hukum dengan asumsi bahwa ketika itu dilakukan juga ada peluang untuk
melihat hukum sebagai “sesuatu yang bisa dibeli, diatur, atau dikesampingkan”,
kondisi yang demikian jelas akan semakin meningkatkan kuantitas terjadi
pelanggaran hukum tersebut. Kalau kondisi yang demikian ini terjadi maka
tentu diperlukan Jaksa-jaksa yang tidak sedikit untuk menanganinya. Tetapi
ketika jaksa-jaksa tersebut juga tidak memiliki sikap dan kualitas penuh
sebagai “manusia setengah dewa” tersebut, maka penambahan tenaga Jaksa
jelas bukan merupakan tindakan efektif yang tepat dalam melihat penegakan
hukum yang ada. Atas dasar tersebut peningkatan kualitas ini memang
diperlukan secara penuh pada Lembaga Kejaksaan tersebut. Peningkatan
kualitas ini juga dapat dilakukan melalui pola Pendidikan Jaksa yang
Menekankan pada Pemahaman Etika, Budaya Kerja, dan Nilai Ketuhanan,
artinya Jaksa tidak hanya diberikan kemampuan keahlian berkaitan dengan
pengetahuan dibidang hukum, tapi lebih dari itu juga harus diberikan
pemahaman dan keahlian berkaitan dengan pengetahuan dan membentuk
karakter diri dalam rangka meningkatkan profesionalitas dari kerja Jaksa itu
sendiri. Pola akhir yang dibuat dalam rangka peningkatan kualitas tersebut
yaitu dilakukan dengan penempatan dan penghargaan terhadap jabatan
yang didasarkan atas profesionalitas kerja. Artinya jabatan yang ada tidak
diperoleh berdasarkan atas kedekatan “upeti” tetapi karena budaya kerja
yang ada yang telah terbangun secara penuh.
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 110
Berbagai pola di atas pada upaya ke dua ini dapat terwujud apabila
diterapkan sistem pengawasan yang penuh terhadap jalannya Lembaga
Kejaksaan tersebut. Pengawasan idealnya dapat dilakukan secara internal
maupun secara ekternal. Namun demikian, yang utama dalam pengawasan
tersebut adalah adanya ruang untuk dilakukan secara transfaran dan dengan
menggunakan tolok ukur yang jelas, sehingga hasil dari pengawasan tersebut
akan mampu untuk diarahkan dalam rangka peningkatan kualitas sistem
birokrasi yang ada pada LembagaKejaksaan. Apabila upaya ini dilakukan
secara maksimal, maka secara tidak langsung akan meminimalisir terjadinya
peluang munculnya sikap yang berlebihan terhadap korps yang ada.
Berbagai upaya di atas, harus dipahami sebagai alternative pilihan yang
dapat dilakukan dalam rangka mewujudkan kehendak reformasi Lembaga
Kejaksaan yang ada. Apa yang diinginkan oleh Undang-Undang Nomor
16 Tahun 2004 terlepas dari beberapa kelemahan pengaturan yang ada
berkaitan dengan kedudukan Lembaga Kejaksaan itu sendiri harus dipahami
sebagai suatu langkah yang secara ide dasarnya perlu ditindak lanjuti dengan
maksimal. Oleh karenanya ketika ide dasar menuntut adanya kehendak untuk
memposisikan agar Lembaga Kejaksaan lebih mandiri terlepas dari pengaruh
lembaga lainnya, maka idealnya ide dasar tersebut harus diwujudkan sebagai
amanah reformasi, atas dasar tersebut pilihan terhadap beberapa upaya
tersebut di atas akan dapat dijadikan sebagai alternative untuk mewujudkan
amanah reformasi tersebut.
Berdasarkan uraian sebagaimana dikemukakan sebelumnya, maka
Penutup
diketahui bahwa pelaksanaan reformasi kejaksaan sampai dengan saat ini
belum memberikan hasil yang maksimal, hambatan yang bersifat eksternal
dan internal menjadi faktor yang mengakibatkan pelaksanaan reformasi
kejaksaan tersebut belum berjalan maksimal. Atas dasar tersebut alternative
upaya yang penulis lakukan berdasarkan atas upaya internal dari lembaga
kejaksaan itu sendiri maupun upaya ekternal baik dari seluruh elemen
masyarakat ataupun dari kedudukan lembaga kejaksaan secara hukum dan
posisi hubungan lembaga kejaksaan yang ada di daerah dengan Pemerintah
Daerah setempat merupakan upaya yang patut untuk diperhatikan dalam
rangka mewujudkan hal tersebut.
Abdul Azis. Pemantauan Terhadap Kinerja Kejaksaan Terhadap Proses
Daftar Pustaka
Peradilan Pidana. Makalah disampaikan pada Workshop Pemantauan
Kejaksaan diselenggarakan oleh MaPPI FH UI dan Yayasan TIFA di
Jakarta, 28-30 Juni 2004.
111 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
Aridjo Alkotsar, dan M. Sholeh Amin. Pembangunan Hukum dalam Perspektif
Politik Hukum Nasional. LBH Jakarta dan Yogyakarta. 1986.
Mulyana W. Kusumah. Perspektif, Teori dan Kebijaksanaan Hukum. Rajawali.
Jakarta. 1986.
Suhadibroto. Kualitas Aparat Kejaksaan dalam Upaya Melaksanakan Penegakan
Hukum, Makalah disampaikan pada Workshop Pemantauan Kejaksaan
diselenggarakan oleh MaPPI FH UI dan Yayasan TIFA di Jakarta, 28-30
Juni 2004.
Undang-Undang Nomor 16 Tahun 2004 tentang Kejaksaan Negara Republik
Indonesia.
REFORMASI KEJAKSAAN
REPUBLIK INDONESIA
Helmi28
Pembaharuan hukum idealnya harus dilakukan melalui pendekatan
Pendahuluan
sistem hukum (legal system). Sudikno Mertokoesoemo mengartikan sistem
hukum adalah suatu kesatuan yang terdiri dari unsur-unsur yang mempunyai
interaksi satu sama lain dan bekerja sama untuk mencapai tujuan kesatuan
tersebut.29
Menurut Lawrence Friedman, dalam setiap sistem hukum terdiri dari
3 (tiga) sub sistem, yaitu susb sistem substansi hukum (legal substance),
sub sistem struktur hukum (legal structure), dan sub sistem budaya hukum
(legal culture).30 Substansi hukum meliputi materi hukum yang diantaranya
dituangkan dalam peraturan perundang-undangan. Struktur hukum,
menyangkut kelembagaan (institusi) pelaksana hukum, kewenangan lembaga
dan personil (aparat penegak hukum). Sedangkan kultur hukum menyangkut
perilaku (hukum) masyarakat. Ketiga unsur itulah yang mempengaruhi
keberhasilan penegakan hukum di suatu masyarakat (Negara), yang antara
satu dengan lainnya saling bersinergi untuk mencapai tujuan penegakan
hukum itu sendiri yakni keadilan.
Penegakan hukum dalam konteks hukum pidana, dilaksanakan melalui
sistem peradilan pidana (SPP) yang pelaksananya terdiri dari setidaknya
3 (tiga) komponen, yakni Kepolisian dengan kompetensi melakukan
penyidikan, Kejaksaan dengan kompetensi penuntutan, dan Kehakiman yang
melaksanakan kompetensi mengadili. Ke 3 (tiga) komponen ini telah diatur
dalam UU No. 8 tahun 1981 tentang KUHAP. Berfungsi tidaknya suatu lembaga
pelaksana peradilan pidana pada prinsipnya berpengaruh pada fungsi
lembaga lain. Dalam pada itulah, Sistem Peradilan pidana yang dicanangkan
dalam KUHAP tersebut disebut sistem peradilan pidana terpadu (integrated
criminal justice system).
Salah satu komponen yang melaksanakan sistem peradilan pidana
sebagaimana telah dikemukakan adalah Kejaksaaan, suatu lembaga yang
tugas pokoknya melakukan penuntutan. Marwan Effendi menilai, kejaksaan
mempunyai peran yang sangat strategis, karena berfungsi sebagai lembaga
28
Dekan Fakultas Hukum Universitas Lambung Mangkurat
29
Mertokusumo. 1991. Mengenal Hukum. Yogyakarta : Liberty. Hal. 102.
30
Elwi Danil. 2001. Fungsionalisasi Hukum Pidana Dalam Penanggulangan Tindak Pidana
Korupsi. Ringkasan Disertasi. Jakarta : Universitas Indonesia. Hal. 12-13.
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 114
penyaring (filter) antara proses penyidikan dan proses pemerikskaan di
persidangan.31 Bahkan dalam tindak pidana tertentu yakni tindak pidana
korupsi, Kejaksaan juga “berwenang” sebagai penyidik, dan juga pada
pelanggaran HAM berat. Kewenangan tersebut semakin meluas, karena
menjadi kuasa Negara dalam hal perkara perdata dan tata usaha Negara,
serta kewenangan lain yang sifat ekstra yudisial, seperti mengawasi aliran
kepercayaan dalam masyarakat.
Sehubungan dengan fungsi dan kewenangan Kejaksaan tersebut, maka
mutlak dibutuhkan Kejaksaan yang secara struktural memiliki independensi
(kemandirian) terhadap intervensi kekuasaan Negara khususnya kekuasaan
eksekutif, struktur kejaksaan yang menjamin kemandirian scara internal
dalam menjalankan fungsinya dan sumber daya manusia (SDM) yang
profesional dalam menjalankan kewenangannya. Realitas objektif yang
tidak kondusif mengenai hal-hal tersebut yang menurut penulis menjadi
penghambat reformasi kejaksaan. Dalam tulisan ini dipaparkan bagaimana
semestinya reformasi kejaksaan ke depan sehingga dapat menjalankan tugas
yang diembannya.
Kedudukan Kejaksaan dalam sistem ketatanegaran Republik Indonesia,
Kedudukan Kejaksaan RI dalam Lintasan Sejarah
dalam arti dimana letak Kejaksaan dalam kekuasan Negara yang terdiri dari
kekuasaan legislative, eksekutif dan yudikatif. Dalam 3 (tiga) undang-undang
Kejaksaan dapat dilihat dimana kedudukan Kejaksaan dalam konstelasi
ketatatanegaran RI, dari UU No. 15 tahun 1961 sampai pada undang-undang
yang berlaku sekarang yakni UU No. 16 tahun 2004.
Dalam Pasal 1 UU No. 15 tahun 1961 dinyatakan :”Kejaksaan RI adalah
sebagai alat Negara penegak hukum dalam menyelesaikan revolusi yang
terutama bertugas sebagai penuntut umum”. Kedudukannya ini kemudian
berubah dalam UU No. 5 tahun 1991 menjadi “lembaga pemerintahan”
sebagaimana terdapat dalam Pasal 2 ayat (1) UU No. 5 tahun 1991, yang
menyatakan : ”Kejaksaan RI selanjutnya dalam UU ini disebut Kejaksaan,
adalah lembaga pemerintahan yang melaksanakan kekuasaan Negara di
bidang penuntutan”. Ketentuan ini kemudian pada dasarnya diadopsi oleh
UU No. 16 tahun 2004 yang dalam Pasal 2 ayat (1) dinyatakan : “Kejaksaan
RI yang selanjutnya disebut kejaksaan adalah lembaga pemerintahan yang
melaksanakan kekuasan Negara di bidang penuntutan serta kewenangan lain
berdasarkan undang-undang”. Pada ayat (2) dari Pasal tersebut ditegaskan
tentang independensi kejaksaan bahwa “kekuasan Negara sebagaimana
dimaksud pada ayat (1) dilaksanakan secara merdeka”.
31
Marwan Effendi. 2005. Kejaksaan Republik Indonesia. Jakarta : Gramedia Pustaka utama. Hal. 2
115 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
Dalam UU No. 15 tahun 1961 dinyatakan kedudukan Kejaksaan sebagai
“alat Negara”, pada hakikatnya yang dimaksud dengan “alat Negara” tidak
lain adalah alat kekuasaan eksekutif. Sehingga kejaksaan dalam konstelasi
ketatanegaran RI menjadi bagian dari lembaga pemerintahan, seperti halnya
dalam UU No. 5 tahun 1991 dan UU No. 16 tahun 2004.
Sehubungan dengan kedudukannya itu berimplikasi pada kedudukan
dan pengangkatan Jaksa Agung. Dalam Pasal 19 ayat (1) UU No. 16 tahun
2004 dinyatakan : “Jaksa Agung adalah pejabat Negara”. Pasal 19 UU No. 5
tahun 1991 dan Pasal 19 ayat (2) UU No. 16 tahun 2004, menyatakan :”Jaksa
Agung diangkat dan pemberhentiannya dilakukan oleh Presiden”. Dengan
kedudukan sebagai “pejabat Negara” tersebut, maka kedudukan Jaksa Agung
sejajar dengan Menteri, yang pengangkatannya dilaksanakan bersama-sama
Menteri, dan karenanya pula Jaksa Agung menjadi anggota kabinet. Sehingga
sangat tepat putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 049/PUU-VIII/2010 tgl 22
September 2010 sehubungan dengan permohonan yudisial review mantan
Menteri Hukum dan HAM Yusrin Ihza Mahendra terhadap Pasal 22 ayat (1)
b yang dalam amar putusannya menyatakan ” masa jabatan Jaksa Agung itu
berakhir dengan berakhirnya masa jabatan Presiden RI dalam satu periode
bersama-sama masa jabatan anggota kabinet atau diberhentikan dalam masa
jabatannya oleh Presiden dalam periode yang bersangkutan”.
Kedudukan Kejaksaan menjadi bagian dari kekuasaan pemerintahan
ini sangat rentan terhadap intervensi dari eksekutif, terutama terhadap
penanganan perkara yang bermuatan politik seperti kejahatan HAM dan
kejahatan terhadap keamanan Negara (termasuk terorisme) serta tindak
pidana korupsi.Dalam kejahatan-kejahatan ini pada umumnya sarat dengan
kepentingan elite politik, maupun kejahatan ini berpotensi besar dilakukan
elite politik. Sangat wajar diragukan keberanian dan transparansi serta
objektifitas Jaksa Agung menangani perkara-perkara ini, karena ada konflik
kepentingan (conflict of intrest).
Antonius Sujata mengatakan : Marzuki Darusman pada saat menjadi
Jaksa Agung, mengeluh soal independensi kejaksaan ini. Untuk itu Marzuki
Darusman pernah mengusulkan agar kejaksaan sepenuhnya terpisah dari
eksekutif. Pemikiran ini terutama sekali dimaksudkan untuk mengatasi
kelambanan dalam memberantas KKN.32
Dalam konteks ke-kinian sangat menarik sekali dicermati “parodi”
Kejaksaan Agung dalam penanganan perkara pimpinan KPK Bibit Samat
Riyanto dan Chandra M. Hamzah dengan keluarnya Surat Keterangan
Penghentian Penuntutan (SK2P) yang berbuntut gugatan praperadilan
Anggodo Wijoyo. Proses hukum SK2P berakhir di tingkat Mahkamah Agung
yang menolak PK Kejaksaan Agung. Padahal sejak awal sudah diestimasi
32
Ibid. hal. 51.
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 116
oleh banyak kalangan SK2P ini “bermasalah” karena itu lebih tepat jika Jaksa
Agung mendiponer perkara ini untuk menyelamatkan KPK. Namun, siapapun
tahu bahwa Presiden SBY sebagai atasan Jaksa Agung disebut-sebut terseret
kasus bank Century yang sedang dibidik oleh KPK. Disinyalir kuat kasus bank
Century inilah yang alat bargining Jaksa Agung dengan KPK untuk “ditukar”
dengan hak deponering Jaksa Agung.
Bila menoleh ke belakang yakni pada Pasal 2 Rancangan Undang-
Undang (RUU) Kejaksaan yang kemudian menjadi UU No. 16 tahun 2004, di
situ dinyatakan :“Kejaksaan RI selanjutnya dalam undang-undang ini disebut
Kejaksaan adalah lembaga Negara yang independent terlepas dari pengaruh
kekuasaannya, untuk melaksanakan tugas dan kewenangan di bidang
penuntutan”.
Ketentuan tersebut dijelaskan dalam Penjelasan umum, yang
menyatakan bahwa : ”permasalahan independensi terlihat dalam tidak
mandirinya institusi penegakan hukum terhadap kekuasaan Negara lainnya.
Kebijakan penangan permasalahan hukum terlebih-lebih lagi yang bernuansa
politik selalu tidak dapat dilepaskan dari campur tangan politis dari institusi
Negara yang berkepentingan terhadapnya. Karena itu, intervensi terhadap
institusi penegak hukum oleh kekuasaan Negara lainnya atau sesama penegak
hukum menjadi kendala bagi penegakan hukum itu”.
Selanjutnya dinyatakan : ”Kejaksaan adalah salah satu institusi penegakan
hukum yang fungsi dan kewenangannya dalam bidang penuntutan umum
dalam peradilan pidana, juga tidak luput dari permasalahan independensi
hukum lainnya dalam satu sistem peradilan pidana. UU No. 5 tahun 1991
yang antara lain meletakan kejaksaan sebagai aparat pemerintah belum
dapat menjawab permasalahan yang dihadapi oleh kejaksaan. Karena itu
perlu dibuat peraturan perundang-undangan mengenai Kejaksaan yang dapat
menjawab dua permasalahan besar yaitu kemandirian dan harmonisasi tugas
dan kewenangan kejaksaan dengan institusi penegakan hukum yang lainnya”.
Dalam Penjelasan Pasal 2 RUU itu dinyatakan : “Kejaksaan dalam
lembaga Negara yang mandiri dalam melaksanakan kekuasaan penuntutan
dalam perkara pidana tidak dipengeruhi oleh kekuasaan manapun juga,
melainkan dilakukan menurut hukum dan keadilan berdasarkan Pancasila”.
Mencermati ketentuan dalam RUU Kejaksaan tersebut, jelas sekali
kedudukan Kejaksaan yang dicita-citakan adalah Kejaksaan yang memiliki
independensi (kemandirian) dari kekuasaan Negara khususnya kekuasaan
eksekutif. Cita-cita ini merubah secara revolusiner kedudukan Kejaksaan.
Namun, konfigurasi politik yang membidani lahirnya undang-undang ini
ternyata tidak memiliki political wiil untuk melepaskan Kejaksaan dari
kekuasaan eksekutif.
117 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
Sebagai komparasinya adalah kedudukan kekuasaan kehakiman
(yudikatif) yang dalam UU No. 14 tahun 1971 berada di 2 (dua) atap yaitu
Departemen Kehakiman untuk hal ikhwal organisasi, administrasi dan
financial, serta Mahkamah Agung untuk hal ikhwal pelaksanaan fungsi yudisial.
Kedudukannya dijadi 1 (satu) atap (one roof system) sejak dikeluarkannya UU
No. 35 tahun 1999 tentang Perubahan atas UU No. 14 tahun 1970 tentang
Pokok-Pokok Kekuasaan Kehakiman, dan kemudian diganti dengan UU No.
4 tahun 2004 tentang Kekuasaan Kehakiman, yang juga kemudian diganti
dengan UU No. 48 Tahun 2009 tentang Kekuasaan Kehakiman.
Sehubungan dengan kedudukan Kejaksaan ini, sangatlah menarik
dicermati Penjelasan umum UU No. 16 tahun 2004, yang menyatakan :
“Pembaharuan undang-undang tentang Kejaksaan RI tersebut
dimaksudkan untuk lebih memantapkan kedudukan dan peran Kejaksaan RI
sebagai lembaga Negara pemerintahan yang melaksanakan kekuasaan Negara
di bidang penuntutan harus bebas dari pengaruh kekuasan pihak manapun,
yakni dilaksanakan secara merdeka terlepas dari pengaruh kekuasaan
pemerintah dan pengaruh lainnya”.
Selanjutnya dinyatakan : “……….Berdasarkan perubahan tersebut
ditegaskan bahwa ketentuan badan-badan lain yang fungsinya berkaitan
dengan kekuasaan kehakiman diatur dalam undang-undang”. Ketentuan
badan-badan lain tersebut dipertegas oleh Pasal 38 ayat (1) UU No. 48 tahun
2009 yang menyatakan bahwa “selain Mahkamah Agung dan badan peradilan
di bawahnya serta Mahkamah Konstitusi terdapat badan-badan lain yang
fungdinya berkaitan dengan kekuasaan kehakiman”. Dalam penjelalsannya
disebutkan :” yang dimaksud dengan “badan-badan lain” anara lain kepolisian,
kejakskkaan, advokat, dan Lembaga Pemasyarakatan”. Pada ayat (2) dinyatakan
: fungsi yang berkaitan dengan kekuasaan kehakiman sebagaimana dimaksud
pada ayat (1) meliputi : (a) penyelidikan dan penyidikan, (b). penuntutan,
(c). pelaksanaan putusan, (d). pemberian jasa hukum dan (e). peneyelesaian
sengketa di luar pengadilan.”.
Bila dicermati ketentuan penjeleasan tersebut dapat dikatakan
bahwa untuk memantapkan kedudukan Kejaksaan sebagai lembaga yang
independen, undang-undang hanya membuat penegasan bahwa “kekuasaan
Negara sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dilaksanakan secara merdeka”
(Pasal 2 ayat (2)). Sedangkan ayat (1) menyatakan “Kejaksaan adalah
lembaga pemerintahan……”. Ketentuan ini hanya memberikan jaminan
normative berkaitan dengan pelaksanaan kerwenangan, tidak menyangkut
pokok permasalahan yaitu kedudukan lembaga. Padahal badan lainnya yang
melaksanakan fungsi kekuasaan kehakiman yaitu Mahkamah Agung dan
badan peradilan yang di berada di bawahnya, dinyatakan sebagai kekuasaan
Negara yang merdeka.
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 118
Apabila hal ini dihubungkan dengan Pasal 3 ayat (1) UU No. 48 Tahun
2009 yang menyatakan bahwa “Dalam menjalankan tugas dan fungsinya, hakim
dan hakim konstitusi wajib menjaga kemandirian peradilan”. Dihubungkan
juga dengan Pasal 38 ayat (1) UU No. 48 Tahun 2009 yang menyatakan bahwa
“selain Mahkamah Agung dan badan peradilan di bawahnya serta Mahkamah
Konstitusi terdapat badan-badan lain yang fungsinya berkaitan dengan
kekuasaan kehakiman”.. Dari bunyi undang-undang tersebut dapat dikatakan
semua badan-badan yang fungsinya berkaitan dengan kekuasaan kehakiman
seharusnya memiliki kedudukan yang independen, bukan hanya kekuasaan
kehakiman dalam arti sempit yaitu Mahkamah Agung dan badan peradilan
yang berada di bawahnya.
Marwan Effendi menyatakan : ”mencermati kedudukan dan fungsi
Kejaksaan RI dalam bingkai teori negara hukum dan teori pembagian kekuasan
adalah sangat tepat apabila Kejaksaan RI tidak berada dalam lingkungan
ekskutif. Kejaksaan RI sebaiknya menjadi suatu “badan khusus” yang mandiri
dan independen dalam melaksanakan kekuasan Negara di bidang penuntutan
dan kewenangan lain sebagaimana yang ditetapkan oleh undang-undang”.33
Kemandirian kejaksaan ini juga disetujui kalangan internal kejaksaan
sebagaimana terungkap dalam putaran Focus Group Discution “Kajian Evaluasi
Pelaksanaan Reformasi Kejaksaan” yang diselenggarakan oleh Komisi Hukum
Nasional (KHN) pada tanggal tanggal 6 Mei 2010 di Banjarmasin34.
Kiranya jelas bagaimana urgensi kedudukan Kejaksaan RI sebagai
lembaga yang indenpenden dalam rangka peranannya sebagi salah satu
badan yang berfungsi berkaitan dengan kekuasaan kehakiman.
Sangat menarik disimak pendapat Barda Nawawi Arief dalam
mengkonsepkan penyelengaraan kekuasan kehakiman. Menurut Barda
Nawawi Arief, konsep kekuasaan kehakiman jangan hanya diartikan secara
sempit yaitu kekuasaan untuk mengadili, tapi diartikan luas yaitu kekuasaan
untuk menegakan hukum. Hal ini berarti kekuasaan kehakiman mencakup
kekuasaan menegakan hukum dalam seluruh proses penegakan hukum.
Sehingga dalam perspektif sistem peradilan pidana (SPP), kekuasaan
kehakiman mencakup kekuasaan penyidikan (oleh lembaga penyidik),
kekuasaan penuntutan (oleh kekuasaan penuntut umum), kekuasaan
mengadili (oleh badan peradilan), dan kekuasaan pelaksana putusan/pidana
(lembaga eksekusi), Konsep inilah yang merupakan satu kesatuan sistem
penegakan hukum pidana, yang biasa disebut “sistem peradilan pidana
terpadu” (“integrated criminal justice system”).35
33
Ibid. hal. 53.
34
Catatan Focus Group Discution “Kajian Evaluasi Pelaksanaan Reformasi Kejaksaan” , Komisi
Hukum Nasional, tgl 6 Mei 2010 di Banjarmasin
35
Barda Nawawi Arief. 2001. Masalah Penegakan Hukum dan Penanggulangan Kejahatan.
Bandung : Citra Aditya Bakti. Hal. 27-28.
119 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
Selanjutnya dikatakan bahwa bertitik tolak dari pengertian itu, maka
keseluruhan penegakan kekuasaan kehakiman (penegakan hukum) di bidang
hukum pidana seyogiyanya berada di bawah naungan Mahkamah Agung
sebagai “otorita tunggal dari penyelengara kekuasaan kehakiman yang
merdeka dan mandiri” menurut Pasal 24 UUD 1945.36
Pendapat Barda Nawawi Arief ini, kiranya sekarang sangat tepat dilihat
dalam konteks dengan Pasal 38 ayat (1) UU No. 48 Tahun 2009 yang pada
dasarnya menyebutkan Kepolisian dan Kejaksaan juga sebagai badan yang
melaksanakan fungsi berkaitan dengan kekuasaan kehakiman. Walaupun
undang-undang ini tidak menyebut Mahkamah Agung sebagai pemegang
“otorita tunggal dari penyelengara kekuasaan kehakiman yang merdeka dan
mandiri”.
Pendapat Barda Nawawi Arief tersebut juga sangat tepat apabila
dlihat dalam perspektif sistem ketatanegaraan RI yang terdapat dalam UUD
1945 yang samasekali tidak menyebut kejaksaan atau Jaksa Agung. Andi
Hamzah memberikan penjelasan alasan tidak disebutnya kejaksaan atau
Jaksa Agung bahwa hal itu disebabkan menurut pendapat penyusun UUD
yang juga para pendiri republik ini, yang semuanya berpendidikan barat atau
Belanda, kejaksaan dan jaksa agung itu sudah termasuk dalam ruang lingkup
“kekuasaan kehakiman” yang merupakan salinan bahasa Belanda “Rechtelijk
Macht” bukan “kekuasaan hakim”.37
Lebih lanjut Andi Hamzah menyatakan, bahwa pengertian kekuasaan
kehakiman itu sudah kejaksaan dan jaksa agung di dalamnya. Dalam Pasal
24 ayat (1) UUD 1945 (sebelum diamandemen) :” kekuasaan kehakiman
dilakukan oleh sebuah Mahkamah Agung”, bukan lain-lain “badan pengadilan”,
yang berdasarkan system Eropah Kontinental, termasuk pula jaksa agung
pada Mahkamah Agung di situ. Itulah sebabnya antara tahun 1945-1959
jaksa agung disebut Jaksa Agung pada Mahkamah Agung. Hal ini membawa
dampak lebih jauh, yaitu Jaksa Agung itu tidak 100 % eksekutif. Dalam hal
penuntutan, apalagi sejak ia duduk dalam sidang kasasi Mahkamah Agung,
jaksa agung sudah berada dalam ruang lingkup yudikatif. Di situ Jaksa Agung
tidak dapat lagi diberi perintah oleh eksekutif (Presiden).38
Keadaan ini berubah sejak Presiden Soekarno mengobrak-abrik sistem
ketanegaran kita, yang mana Jaksa Agung dan Ketua Mahkamh Agung diangkat
menjadi menteri yang menurut UUD 1945 adalah pembantu presiden. Sejak
itu kejaksaan yang mana jaksa agung berada di puncaknya, menjadi alat
pemukul yang paling efektif bagi penguasa (presiden).39
36
Ibid. Hal. 29.
37
Yudi Kristiana. 2006. Independensi Kejaksaan Dalam Penyidikan Korupsi. Bandung : Citra Aditya
Bakti. Hal. 35.
38
Ibid.
39
Ibid.
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 120
Kedudukan kejaksaan sebagaimana diuraikan tersebut, dapat pula
dilihat dari Pasal II Aturan Peralihan UUD 1945 yang menyatakan :”sebelum
Negara Republik Indonesia membentuk badan-badan dan peraturan-
peraturan negaranya sendiri sesuai dengan ketentuan udang-undang dasar,
maka segala badan dan peraturan Negara yang ada masih langsung berlaku”.
Dengan Peraturan Pemerintah Nomor 2 Tahun 1945 tanggal 10 Oktober
1945, Pasal II Aturan Peralihan ini diberlakukan surut terhitung sejak tanggal
17 Agustus 1945.
Pada saat itu badan Negara dan peraturan yang ada ialah yang
diciptakan oleh pemerintah bala tentara pendudukan Jepang ditambah
dengan peninggalan dari zaman colonial Hindia Belanda yang dinyatakan
masih berlaku, baik dengan maupun tanpa perubahan.
Menurut Osamu Seirei Nomor 3 Tahun 1942 tanggal 20 September
1942 dalam masa pemerintahan bala tentara pendudukan Jepang di Jawa,
eksistensi kejaksaan itu dikaitkan dengan eksistensi bada-badan peradilan,
khususnya pengadilan agung (saikoo hooin), pengadilan tingggi (kootoo
hooin) dan pengadilan negeri (tihoo hooin). Pada saikoo hooin, kootoo
hooin dan tihoo hooin masing-masing ada kejaksaannya (kensatsu kyoku),
yaitu saikoo kensasu kyoku (kejaksaan pengadilan agung), kootoo kensatsu
kyoku (kejaksakan pengadilan tinggi), dan tihoo kensatsu kyoku (kejaksaan
pengadilan negeri).40
Dilihat dari sidang pembentukan departemen-departemen tanggal
19 Agustus 1945 oleh PPKI, dalam konsep yang disusun oleh Mr. Subardjo.
Dalam Departemen kehakiman, selain kejaksaan juga urusan wakaf. Akan
tetapi dirubah oleh Prof. Supomo, sehingga yang termasuk ke dalam urusan
kehakiman adalah urusan-urusan pengadilan, penjara, kejaksaan, kadaster,
dan sebagainya.41 Sejak tanggal 19 Agustus 1945 sampai tahun 1960 kejaksaan
berada di lingkungan Deparetemen Kehakiman. Berdasarkan Keppres
Nomor 204 Tahun 1960, sejak tanggal 22 Juli 1960 kejaksaan terpisah dari
Departemen kehakiman menjadi departemen yang berdiri sendiri.
Dari sejarah kejaksaan di Indonesia tersebut jelaslah bahwa pada awal
terbentuknya kejaksaan, menjadi bagian dari kekuasaan kehakiman.
Dalam Pasal 2 ayat (3) UU No. 16 Tahun 2004 dinyatakan “ kejaksaan
Struktur Organisasi Kejaksaan
sebagaimana dimaksud pada ayat (1) adalah satu dan tidak terpisahkan”.
Kejaksaan sebagai lembaga pemerintahan yang melaksanaan kekuasaan
negara di bidang penuntutan, susunannya terdiri dari Kejaksaan Agung,
Kejaksaan Tinggi, dan Kejaksaan Negeri.
40
Ibid. hal. 35-36
41
Ibid.
121 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
Menurut penjelasan Pasal 2 ayat (3) yang dimaksud dengan “kejaksaan
adalah satu dan tidak terpisahkan” adalah satu landasan dalam pelaksanaan
tugas dan wewenangnya di bidang penuntutan yang bertujuan memelihara
kesatuan kebijakan di bidang penuntutan sehingga dapat menampilkan ciri
khas yang menyatu dalam tata pikir, tata laku, dan tata kerja kejaksaan. Oleh
karena itu kegiatan penuntutan di pengadilan oleh kejaksaan tidak akan
berhenti karena jaksa yang semua bertugas berhalangan. Dalam hal demikian
tugas penuntutan oleh kejaksaan akan tetap berlangsung sekalipun untuk itu
dilakukan oleh jaksa lainnya sebagai pengganti.
Ketentuan tersebut mencerminkan struktur organisasi kejaksaan
di Indonesia bersifat struktur hirarkhis yang sentralistik. Mereka
yang menduduki eselon atas memiliki wewenang untuk memberikan
instruksi-instruksi kepada mereka yang berada di struktur bawah. Hal ini
terimplimentasi dalam setiap tahapan tugas, misalnya dalam membuat surat
dakwaan dan surat tuntutan tidak lepas dari instruksi atasan yang harus
dilaksanakan. Sudah suatu kelaziman di lingkungan kejaksaan ungkapan
seperti “belum dikoordinasikan dengan pimpinan”, yang bermakna belum
ditetapkan atau ditentukan atau diputuskan oleh atasan. Celakanya, apa yang
diputuskan oleh pimpinan (bisa atasan langsung) dari jaksa tersebutlah yang
harus dilaksanakan. Padahal sangat mungkin pendapat (putusan) pimpinan
ternyata bertentangan dengan hasil pemeriksaan faktual jaksa/ Penuntun
Umum terhadap BAP penyidikan dalam hal membuat surat dakwaan dan hasil
pemeriksaan di depan persidangan dalam membuat surat tuntutan . Apa yang
diputuskan oleh pimpinan (atas langsung) bisa saja tidak bersifat objektif
(tidak berdasarkan fakta/bukti) karena pengaruh faktor x. Seorang jaksa
yang ditunjuk menangani suatu perkaralah yang paling mengetahui mengenai
substansi perkara tersebut, termasuk dialah mengetahui fakta hukum apa
yang terungkap dipersidangan. Jadi persoalannya bukan menyangkutan
penggantian jaksa yang berhalangan, tapi menyangkut persoalan substantive
yakni kearah mana perkara yang ditangani oleh seorang jaksa mau dibawa.
Keadaan inilah yang membuat jaksa/ Penuntut Umum dalam posisi
yang dilematis, antara secara organisatoris adanya keharusan mematuhi
instruksi atasan dengan keharusan bersikap objektif (berdasarkan fakta)
dalam melaksanakan tugas dan kewenangan fungsional. Yudi Kristiana
menngatakan, para jaksa penuntut umum baik dalam hirarkhi kepangkatan
maupun promosi sangat tergantung pada loyalitas terhadap atasan yang
sifatnya berjenjang. Ruang lingkup pekerjaan para jaksa penuntut umum yang
berada dalam struktur organisasi yang bersifat hirakhis ini akan cenderung
menciptakan tekanan-tekanan kearah pelaksanaan yang sifatnya seragam.42
42
Ibid. Hal. 39.
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 122
Lymen W. Porter, Edward Lawler dan J. Richard Hickman mengatakan,
penekanan pada hal-hal yang berorientasi pada dedikasi dan keterampilan
dalam pelaksaan tugas ditujukan bagi kebanggaan korp lembaga dan kurang
peluang peran personal secara professional. Tipe organisasi yang lebih
menekankan spesifikasi hirarkhi dalam rantai komando ini biasanya bisa
dipahami dari dimensi sentralisasi atau desentralisasi.
Seyogiyanya struktur kejaksaan yang merupakan satu dan tidak
terpisahkan, hendaknya tidak boleh berimplikasi pada kemandirian jaksa
terhadap pimpinannya dalam melaksanakan tugas fungsionalnya sebagai
penuntut. Kalaupun diperlukan koordinasi kepada pimpinan, maka sifatnya
hanya laporan saja (semacam progress report).
Persoalan pokok aparat pelaksana menyangkut 3 (tiga) persoalan yaitu
Sumber Daya Manusia Kejaksaan RI
kuantitas (jumlah), kapabilitas (kemampuan), serta integritas dan moral.
Selama ini persoalan yang banyak mendapat sorotan pelbagai kalangan
sebagai titik paling lemah aparat penegak hukum (termasuk aparat Kejaksaan)
adalah menyangkut persoalan integritas atau kejujuran dan moral.
Ke 3 (tiga) persoalan tersebut bermuara pada rekruitmen, pendidikan
dan latihan jabatan, serta pengawasan. Untuk memilik sumber daya manusia
yang dapat diandalkan, ke 3 (tiga) tersebut harus direformasi.
Rekruitmen adalah proses penerimaan (pencarian) personil sesuai
Rekruitmen
dengan kriteria yang ditetapkan untuk melaksanakan tugas dan kewenagan
tertentu. Rekruitmen Kejaksaan harus dilakukan secara objektif, transparan,
dan dapat dipertanggungjawabkan dalam arti selain harus mengacu pada
syarat-syarat normatif yang ditentukan dalam Pasal 9 UU No. 16 tahun 2004
yang prosesnya dilaksanakan secara transparan.
Rekruitmen dilaksanakan oleh suatu Tim yang terdiri dari unsur
internal yakni kejaksaan dan unsur eksternal yakni lembaga pengembangan
sumber daya manusia yang kredibel. Rekruitmen yang dimaksudkan disini
baik pada tahap penerimaan calon jaksa sebagai calon pegawai negeri
maupun pada tahap Pendidikan dan Pelatihan Jaksa .
Rekruitmen pada tahap pendidikan dan pelatihan jaksa seharusnya
dilaksanakan hanya melalui 1 (satu) pintu, dalam arti tidak dilakukan
pemisahan antara calon dari umum (di luar kejaksaan) dan dari dalam
kejaksaan sendiri. Penggunaan sistim 2 (dua) pintu ini membuka peluang
menggunakan standar penilaian ganda (berbeda) antara penilai terdadap calon
dari luar dan calon dari dalam kejaksaan ataupun mengurangi objektifitas.
123 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
Padahal sudah diketahui umum, calon dari dalam kejaksaan sudah menjadi
PNS (bekerja sambil kuliah) pada umumnya berasal dari lulusan Perguruan
Tingggi Swasta yang secara umum kualitasnya lebih rendah dari lulusan
Perguruan Tingggi Negeri. Akibat dari rekruitmen melalui sistim 2 (dua) pintu
ini memunculkan banyak jaksa yang tidak berkualitas. Setahu penulis dalam
tahun-tahun belakangan ini kejaksaan sudah menggunakan pola rekruimen
satu pintu ini, ini berarti adanya reformasi dalam pola rekruitmen.
Dalam pedoman yang dirumuskan oleh Perserikatan Bangsa-Bangsa
(PBB), antara lain disebutkan bahwa “mereka yang terpilih sebagai calon
jaksa adalah mereka yang jujur dan cakap dengan memperoleh pelatihan
dan persyaratan yang tepat. Sehingga Negara menjamin bahwa kriteria
penyaringan untuk jaksa dapat mencegah pengangkatan yang didasarkan
pada sikap berat sebelah dan berprasangka, dengan mengenyampingkan
segala diskriminasi karena alasan-alasan ras, warna kulit, jenis kelamin,
bahasa, agama, politik atau perbedaan pendapat, asal-usul bangsa, sosial atau
etnis, kekayaan, keturunan, ekonomi, atau status lain, tetapi tidak dianggap
sebagai diskriminasi apabila kewarganegaraan negara yang bersangkutan
menjadi syarat seorang calon untuk jabatan penuntutan itu”.43
Untuk menilai calon memiliki sifat takwa kepada Tuhan Yang Maha
Esa, berwibawa, jujur, adil, dan tidak berkelakuan tidak tercela sebagaimana
disyaratkan dalam pasal 9 ayat (1) UU No, 16 Tahun 2004, disamping melalui
psikotes dan wawancara juga perlu dilakukan penelusuran rekan jejak (track
record) prilaku dalam kehidupan sehari-harinya. Untuk itu harus dibuka
akses bagi masyarakat untuk memberikan masukan (in put) mengenai profil
calon jaksa yang bersangkutan.
Pendidikan dan pelatihan (diklat) dilaksanakan pada tahap rekruitmen
Pendidikan dan Pelatihan
khususnya pada tahap Pendidikan dan Pelatihan Jaksa maupun setelah
berstatus sebagai jaksa. Pendidikan dan Pelatihan Jaksa dilaksanakan dalam
upaya untuk mendapatkan (calon) jaksa yang berkualitas dan berintegritas.
Sedangkan diklat yang dilaksanakan pada tahap sudah berstatus sebagai jaksa,
untuk meningkatkan kualitas dan integritas jaksa dalam rangka melaksanakan
tugas dan kewenangan kejaksaan, sehingga diharapkan terdapat peningkatan
profesionalisme dan kinerja. Jadi, tidak hanya bertujuan untuk mencapai
dan meningkatkan kapabilitas juga untuk membentuk dan meningkatkan
integritas dan moral jaksa sebagai landasan pokok melaksanakan tugas dan
kewenangan.
43
Munir Fuady. 2005. Profesi Mulia (Etika Profesi Hukum Bagi Hakim, Jaksa, Advokat, Notaris,
Kurator, dan Pengurus). Bandung : Citra Aditya Bakti. Hal. 126.
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 124
Tugas dan wewenang kejaksaan sebagaimana dirumuskan dalam Pasal
30 UU No. 16 Tahun 2004, tidak hanya di bidang pidana, juga perdata dan tata
usaha negara serta bidang ketertiban umum, jelas bukanlah tugas yang ringan.
Ditambah lagi dengan perkembangan tindak pidana dan modusnya, semakin
berat tugas yang harus dilaksanakan oleh kejaksaan. Untuk itu dituntut jaksa
yang tidak hanya memiliki kapabilitas yang prima juga integritas dan moral
yang tinggi, dan ini diantarnya diperoleh dari mengikuti diklat kejaksaan.
Sedemikian pentingnya pendidikan dan pelatihan ini, PBB sampai-
sampai telah memuatnya dalam suatu pedoman menyebutkan bahwa “negara
hendaknya menjamin para jaksa mendapat pendidikan dan pelatihan yang
tepat dan harus diberi kesadaran atas tugas-tugas ideal adan etika jabatnnya,
kesadaran atas hak perlindungan tersangka dan korban berdasarkan
konstitusi maupun perundang-undangan serta kesadaran atas hak-hak asasi
manusia dan kebebasan dasar yang diakui oleh hukum nasional maupun
hukum internasional”.44
Kesempatan mengikuti diklat dan penyelenggaraan diklat haruslah
bersifat transparan dan objektif, dalam arti informasi penyelenggaraan
diklat harus dapat bisa di akses oleh setiap jaksa dan pemberian kesempatan
oleh atasan harus berdasarkan ukuran objektif-rasional, sehingga tidak lagi
terdengar isu “segala dapat diatur dengan duit”.
Materi yang disampaikan dalam diklat tidak hanya pengulangan
dan pendalaman, tapi juga materi perkembangan hukum. Sehingga dapat
diharapkan seorang jaksa yang bertugas melakukan penyidikan atau
penuntutan tidak secara berlebihan mengandalkan keterangan seorang ahli
(saksi ahli).
Pengawasan terkait dengan akuntabilitas, untuk mengantisipasi
Pengawasan
terjadinya deviasi (penyimpangan) kewenangan oleh aparat pada saat
menjalankan tugas. Pengawasan terhadap aparat diperlukan agar terbentuk
aparat yang bersih, penuh tanggung jawab, baik secara moral, agama, dan
hukum dalam menjalankan tugas dan wewenangnya.45
Selama ini pengawasan terhadap jaksa dilakukan melalui sistem
pengawasan fungsional internal dan eksternal. Pengawasan fungsional
internal dilakukan oleh Jaksa Agung Muda Pengawasan pada Kejaksaan
Agung oleh Asisten Pengawasan pada Kejaksaan Tinggi dan Seksi Pemeriksa
pada Kejaksaan Negeri. Sedangkan Pengawasan fungsional ekstern dilakukan
oleh Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) dan Badan Pengawas Keuangan dan
Pembangunan (BPKP).
44
Ibid.
45
Marwan Efffendy. Op. Cit. Hal. 148.
125 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
Menurut Marwan Effendy, pengawasan fungsinal BPK dan BPKP masih
terbatas jangkauannya, sehinnga produk yang dihasilkan dianggap sempit dan
sektoral, belum menyentuh substansi fungsi yudisial. Pengawasan fungsional
internal meskipun jangkauan pengawasannya lebih menyeluruh termasuk
kinerja institusi yang menyangkut fungsi yudisial, tetapi terbatas pada
aparatur eselon struktural atau fungsional tertentu. Perlu tidaknya proses
atau tindak lanjut berkait dengan pengawasan tersebut sangat tergantung
pada kebijakan Jaksa Agung.46
Pengawasan ini merupakan salah satu titik lemah dari Kejaksaan.
Hal ini dibuktikan dengan masih seringnya terdengarnya jaksa diduga kuat
melakukan pemerasan terhadap calon tersangka, tersangka atau terdakwa
atau menerima suap atau “jaksa masuk angin” sehingga merekayasa BAP/
Surat dakwaan/Surat tuntutan untuk melepaskan atau meringankan dari
tuntutan hukum, seperti kasus jaksa Cyrus Sinaga dalam kasus penanganan
kasus penggelapan pajak.
Sedemikian pentingnya pengawasan terhadap kejaksaan ini, maka PBB
juga merumuskan pedoman penegakan didsiplin bahwa :
(a). Pelanggaran disiplin terhadap jaksa harus didasarkan pada hukum dan
peraturan-peraturan yang sah. Pengaduan terhadap jaksa uyang dituduh
telah nyata-nyata bertindak menyimpang dari standar profesi harus
diproses secepatnya dan seadil-adilnya berdasarkan hukum acara yang
tepat. Para jaksa berhak diperiksa secara adil, keputusannya sebaiknya
dapat ditinjau kembali secara bebas.
(b). Proses pemeriksaan disiplin terhadap para jaksa harus menjamin adanya
evaluasi dan keputusan objektif. Mereka hendaknya diproses sesuai
dengan peraturan tingkah laku profesi, standar, dan etika yang berlaku,
serta sesuai dengan pedoman ini.47
Dalam rangka meningkatkan kualitas kinerja kejaksaan ini, maka dalam
UU No. 16 Tahun 2004 diintrodusir Komisi Kejaksaan yang dibentuk, susunan
dan kewenangan yang diatur oleh Peraturan Presiden. Atas dasar Peraturan
Presiden (Perpres) No. 18 Tahun 2005 telah dibentuk Komisi Kejaksaan dan
dengan Perpres N0. 116 Tahun 2005 telah ditetapkan 7 (tujuh) orang anggota
Komisi Kejaksaan.
Dengan demikian bertambah lagi pengawasan terhadap kejaksaan,
sehingga pengawasan dilakukan oleh 3 (tiga) pihak, yaitu :
a) Pengawasan internal Kejaksaan; dilakukan oleh Jaksa Agung Muda
Pengawasan di tingkat Kejaksaan Agung, Asisten Pengawasan di tingkat
Kejaksaan Tinggi, dan Seksi Pemeriksa di tingkat Kejaksaan Negeri.
46
Ibid. Hal. 150.
47
Munir Fuady. Op. Cit. 131.
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 126
b) Pengawasan eksternal ; dilakukan oleh :
1) BPK dan BPKP, dan
2) Komisi Kejaksaan
Komisi Kejaksaan bertugas :
a) Mengawasi, memantau, dan menilai kinerja jaksa dan pegawai kejaksaan
dalam rangka melaksanakan tugas dan kewenangannya.
b) (b). Mengawasi, memantau, dan menilai sikap dan perilaku jaksa dan
pegawai kejaksaan.
c) (c). Mengawasi, memantau, dan menilai kondisi organisasi, kelengkapan
sarana dan prasarana, serta sumber daya manusia kejaksaan.
Dengan adanya Komisi Kejaksaan, pelaksaan pengawasan lebih
dapat diharapkan dilakukan secara objektif, dapat dipertanggungjawabkan
dan transparan. Hal yang sama sulit diharapkan bila pengawasan initernal,
karena budaya feodal, “ewuh pakewuh” dan “semangat melindungi korp”
masih melekat kuat pada bangsa Indonesi. Namun efektifitas kinerja komisi
ini juga pada akhirnya tergantung dari kapabilitas dan integritas moral dan
keberanian (nyali) dari para komisioner kejakasaan. Prinsif yang dipegang
adalah pengawas harus menjadi teladan dan panutan bagi orang yang
diawasinya.
Dalam proses pengawasan dan penindakan harus dilakukan secara
transparan, dalam arti masyarakat diberi akses untuk mengetahui mekanisme
pengawasan. Sehingga pengawas dan mekanisme pengawasannya itu sendiri
terbuka untuk diawasi oleh masyarakat. Inilah tujuan akhir dari pengawasan
yaitu adanya pertanggungjawaban kinerja kepada masyarakat.
Reformasi kejaksaan dilakukan berdasarkan pendekatan sistem
Penutup
hukum, yang terdiri dari 3 (tiga) sub sistem yaitu sub sistem substansi hukum,
sub sistem struktur hukum, dan sub sistem budaya hukum. Reformasi pada
sub sistem struktur hukum, meliputi kelembagaan, tugas dan wewenang
serta personil (aparat pelaksana).
Sehubungan dengan hal tersebut, maka sangat diperlukan independensi
(kemandirian) kedudukan lembaga kejaksaan dari intervensi kekuasaan
negara khususnya kekuasaan eksekutif. Disamping itu perlu direformasi
mengenai struktur organisasi kejaksaan di Indonesia bersifat struktur
“hirarkhis yang sentralistik”, karena undang-undang yang menyatakan
“kejaksaan adalah satu dan tidak terpisahkan” yang menjadikan seorang
jaksa tidak mandiri dalam melaksanakan tugas fungsional.
Dalam rangka terpenuhi kebutuhan personal baik dalm tataran
kuantitas, kualitas dan integritas, maka mekanisme rekruitmen, pendidikan
127 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
dan latihan serta pengawasan harus juga direformasi. Rekruitmen seyogianya
dilaksanakan secara objektif dan transparan, dilakukan melalui sistem 1
(satu) pintu untuk mengantisipasi diskriminasi dan standar ganda penilaian
terhadap calon jaksa. Disamping itu reformasi sistem pendidikan dan latihan
diarahkan untuk mempersiapkan jaksa yang berkualitas dan berintegrtas
dan moral yang baik dilakukan secara transparan dan objektif.
Pada akhirnya adalah tentang pengawasan yang selama ini dapat
dikatakan tidak dilaksanakan sebagaimana mestinya. Dengan adanya
tambahan lembaga pengawas yakni Komisi Kejaksaan, pengawasan
diharapkan bisa lebih berdaya guna dan berhasil guna namun sampai
sekarang belum jelas hasilnya.
Anthon F. Susanto. 2004. Wajah Peradilan Kita. Bandung : Fefika Aditama
Daftar Pustaka
Barda Nawawi Arief. 1998. Beberapa Aspek kebijakan Penegakan dan
Pengambangan Hukm Pidana. Bandung : Citra Aditya Bakti.
_________________. 2001. Masalah Penegakan Hukum dan Penanggulangan
Kejahatan. Bandung : Citra Aditya Bakti.
Elwi Danil. 2001. Fungsionalisasi Hukum Pidana Dalam Penanggulangan
Tindak Pidana Korupsi. Ringkasan Disertasi. Jakarta : Universitas
Indoneisia.
Marwan Effendy. 2005. Kejaksaan Republik Indonesia, Posisi dan Fungsi dari
Perspektif Hukum. Jakarta :Gramedia Pustaka Utama.
Munir Fuady. 2005. Profesi Mulia (Etika Profesi Hukum bagi Hakim, Jakasa,
Advokat, Notaris, Kurator, dan Pengurus). Bandung : Citra Aditya Bakti.
Sudikno Mertokusumo. 1991. Mengenal Hukum. Yogyakarta : Liberty
Yudi Kristiana. 2006. Independensi Kejaksaan Dalam Penyidikan Korupsi.
Bandung : Citra Aditya Bakti.
EVALUASI REFORMASI KEJAKSAAN
Yohanes G. Tuba Helan48
Kejaksaan sebagai intitusi penegak hukum sangat penting kedudukannya
Pendahuluan
dalam sistem ketatanegaraan Indonesia. Demikian juga di negara lain,
terutama negara-negara yang menganut prinsip negara hukum. Namun,
dilihat dari regulasi, kedudukan, susunan, serta pertanggungjawabannya,
maka setiap negara memiliki perbedaan yang satu dengan yang lainnya.
Pentingnya fungsi kejaksaan dapat terlihat dari penanganan perkara
pidana harus melibatkan kejaksaan baik mulai dari awal (kasus korupsi)
maupun pada tahap penuntutan untuk kasus pidana yang lain. Tanpa kejaksaan,
perkara pidana tidak akan sampai ke pengadilan, karena harus melalui tahap
penuntutan, dan tahap ini hanya dapat dilakukan oleh kejaksaan.
Dalam memainkan peran yang demikian penting tersebut, kejaksaan
dituntut untuk terus berkembang menjadi lebih profesional. Dengan demikian,
kejaksaan harus bisa mengembangkan diri sebagai lembaga yang profesional
dan akuntabel. Kejaksaan telah berupaya mereformasi diri namun, belum
menunjukkan hasil maksimal. Masih saja terjadi berbagai penyimpangan
yang mencoreng institusi kejaksaan, walaupun kasus itu terjadi oleh oknum
secara personal, dan bukan dilakukan oleh institusi.
Kiprah kejaksaan di dunia penegakan hukum mengalami pasang surut
dari waktu ke waktu, baik dari segi regulasi maupun kepemimpinannya. Oleh
karena kejaksaan memiliki posisi penting dimaksud maka akan mendorong
terjadinya penyimpangan sebagai akibat adanya godaan kekuasaan dan juga
godaan uang/harta.
Sering dipublikasikan di media masa bahwa aparat kejaksaan terlibat
dalam mafia hukum, suap menyuap, pemerasan, dsb.nya. Ada yang sudah
diproses secara hukum bahkan sampai dipecat, sedangkan yang lainnya
mampu meloloskan diri sehingga tidak terjerat oleh hukum.
Sehubungan dengan itu, penulisan makalah ini, bermaksud
mendeskripsikan upaya perbaikan kejaksaan dalam rangka meningkatkan
efektivitas kerja dalam penegakan hukum (pidana). Upaya dimaksud
sesungguhnya telah dilakukan sejak tahun 1998, namun belum menunjukkan
hasil yang menggembirakan, karena masih terkendala oleh berbagai faktor
internal maupun eksternal.
48
Staf Pengajar pada Fakultas Hukum Undana Kupang
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 130
Undang-Undang Nomor 26 Tahun 2004 tentang Kejaksaan, Pasal
Kedudukan Kejaksaan dalam Ketatanegaraan Indonesia
2(1) menegaskan bahwa kejaksaan adalah lembaga pemerintahan yang
melaksanakan kekuasaan negara di bidang penuntutan serta kewenangan
lain berdasarkan undang-undang.
Oleh karena kejaksaan sebagai lembaga pemerintahan, maka
kedudukannya berada di bawah Preisden sebagai pimpinan kekuasaan
eksekutif. Dengan demikian, kejaksaan dalam melaksanakan tugasnya
bertanggung jawab kepada Presiden sebagai kepala pemerintahan.
Walaupun kejaksaan berada di bawah dan bertanggung jawab kepada
Presiden, namun dalam melaksanakan kekuasaan penuntutan kejaksaan
melaksanakannya secara merdeka, artinya dalam melaksanakan tugas, dan
wewenang terlepas dari pengaruh kekuasaan pemerintah dan kekuasaan
lainnya.
Sampai saat ini belum ada gagasan untuk meletakkan kejaksaan yang
benar-benar terpisah dari pemerintah seperti lembaga pengadilan. Kecuali,
dengan posisi kejaksaan berada di bawah Presiden membuat lembaga ini
tidak mandiri dalam melaksanakan tugas penegakan hukum, misalnya terjadi
intervensi dari Presiden terhadap pelaksanaan tugas-tugas kejaksaan di
bidang penegakan hukum. Belum ada bukti yang cukup kuat terjadi intervensi
dari kekuasaan lain terhadap pelaksanaan tugas dan fungsi kejaksaan dalam
penegakan hukum, sehingga tidak terlalu relevan jika memisahkan lembaga
kejaksaan dari kekuasaan pemerintahan dan berdiri sendiri. Suatu lembaga
yang diberikan kemerdekaan terlalu luas, justru akan mendorong terjadinya
tindakan sewenang-wenang, karena tidak ada kontrol dari lembaga lain. Oleh
karena itu, masih sangat relevan kejaksaan sebagai institusi tetap diletakkan
di bawah Presiden, tetapi tetap melaksanakan tugas dan wewenang secara
merdeka dalam penegakan hukum.
Sesuai dengan pengaturan yang ada, secara struktural kejaksaan tidak
mandiri melainkan berada di bawah kekuasaan pemerintahan. Sedangkan,
secara fungsional kejaksaan merupakan lembaga yang merdeka, yaitu dalam
melaksanakan fungsi penegakan hukum benar-benar bebas dari campur
tangan kekuasaan lain.
Secara teoretis dikenal dua model kelembagaan dalam hubungan
dengan lembaga lain, yaitu, pertama model ketergantungan, yaitu suatu
lembaga diletakkan di bawah lembaga lain. Kedua, model pemisahan yaitu
suatu lembaga yang diberikan kedudukan setara dengan lembaga lain,
sehingga masing-masing melaksanakan kekuasaan secara mandiri (tidak
saling mencampuri).
131 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
Kedua model ini masing-masing memiliki kekurangan dan kelebihannya,
namun sangat tergantung dari orang-orang yang melaksanakan fungsi dari
lembaga tersebut. Model ketergantungan , maka terdapat pengawasan dari
lembaga di atasnya, sedangkan model pemisahan tidak ada yang mengawasi.
Kekurangan dari kedua model ini hanya dapat teratasi oleh adanya personal
yang kredibel dan memiliki integritas moral yang baik. Pasti mereka tidak
akan melakukan penyimpangan-penyimpangan.
Kejaksaan telah melakukan reformasi yang cukup mendasar dan
Peran Kejaksaan dalam Penegakan Hukum Pidana
substansial, berkenaan dengan aspek struktural, instrumental, dan cultural.
Reformasi struktural mencakup perubahan kelembagaan dalam sistem
ketatanegaran Indonesia, dan perubahan organisasi.
Reformasi instrumental, mencakup perubahan filosofi, (visi, misi, dan
tujuan), perubahan doktrin kejaksaan, perubahan kekuasaan, perubahan
otoritas, perubahan kemampuan teknis. Reformasi cultural, mencakup
pembangunan budaya kejaksaan yang antara lain, mengakui supremasi hukum,
menjunjung tinggi HAM, berwawasan global namun bersendikan lokal.
Ada beberapa hal yang berkaitan dengan kinerja kejaksaan dalam
penegakan hukum pidana yang selama ini rawan terjadi penyimpangan,
bahkan terjadi penyalahgunaan kekuasaan, diantaranya :
1. Proses penyidikan, dalam tahap ini sering terjadi tawar menawar antara
jaksa yang menangani kasus dengan pihak tersangka/keluarga atau
pengacaranya dengan tawaran bahwa perkara tersebut dapat dihentikan.
Jika tawaran ini disetujui oleh pihak tersangka dengan imbalan tertentu,
Pada tahap ini juga, jaksa dapat menggantung status seseorang atau
memperlambat proses pemeriksaan dengan harapan menunggu tersangka
menghubungi dengan ancaman mau lanjut atau stop. Jadi, status bisa
dinegosiasikan dengan jaksa apakah menjadi saksi atau tersangka. Jika
terdakwa bisa menyediakan jumlah uang yang diminta sesuai bobot
kasusnya, maka kasus bisa dihentikan dan diterbitkan P 18 dengan alas
an tidak cukup bukti.
2. Surat dakwaan, seharusnya jaksa mendakwa tersangka dengan pasal-
pasal yang bisa menjerat terdakwa agar tidak bisa lolos dengan dakwaan
berlapis. Namun, jaksa memberi jaminan kepada terdakwa bahwa dakwaan
primer tidak terbukti melainkan subsider atau lebih subsider. Tentu ini
bisa dilakukan dengan imbalan yang memadai. Dapat juga membuat
dakwaan yang kabur (abscur libel)sehingga sulit pembuktiannya.
3. Penuntutatan, bisa terjadi tawar menawar berat ringannya tuntutan jaksa.
Apabila terjadi kesepakatan misalnya dengan pemberian sejumlah uang,
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 132
maka tuntutan dibuat serendah mungkin. Sebaliknya, jika terdakwa tidak
mampu menyediakan uang sejumlah yang diminta maka, tuntutan dibuat
semaksimal mungkin.
4. Penahanan, pada tahap ini kemungkinan terjadi tiga penyimpangan, yaitu
(1)tawar menawar apakah terdakwa ditahan atau tidak, (2) penangguhan
penahanan, (3) perubahan status tahanan dari tahanan rutan menjadi
tanahan rumah atau tahanan kota. Negosiasi ini hanya dapat berhasil jika
pihak terdakwa memenuhi permintaan jaksa. Dilihat dari segi prosedur
kerja, keputusan seorang terdakwa ditahan atau tidak, penangguhan
penahanan, dan perubahan status tahanan menjadi kewenangan subyektif
(diskresi) jaksa, sehingga mudah mendorong terjadinya abuse of power49.
5. Pengembalian barang bukti, barang bukti yang disita oleh kejaksaan sering
dikembalikan kepada pemilik dengan imbalan tertentu. Secara prosedur
hukum memang dibenarkan untuk mengembalikan barang bukti kepada
pemilik untuk mencegah resiko yang terjadi. Namun, pengembalian
tersebut tidak dilakukan dengan melanggar hukum, misalnya jaksa meminta
sejumlah uang kepada pemilik. Beberapa laporan yang disampaikan kepada
Ombudsman Perwakilan NTT – NTB sehubungan dengan pengembalian
barang bukti berupa mobil untuk digunakan oleh pemilik. Pada hal barang
bukti tersebut sangat penting sebagai bukti di persidangan.
6. Bolak balik perkara, dalam praktek penegakan hukum sering terjadi bolak
balik perkara antara polisi dan jaksa yang menangani suatu kasus pidana.
Polisi setelah melakukan penyelidikan dan penyidikan melimpahkan
berkasnya perkara kepada kejaksaan untuk ditindaklanjuti. Selanjutnya,
apabila BAP belum lengkap jaksa memberikan petunjuk untuk melengkapi.
Setelah polisi melengkapi sesui petunjuk jaksa dan dikirim kembali kepada
kejaksaan, keluar lagi petunjuk baru di luar dari yang sudah dilengkapi
oleh pihak kepolisian. Hal ini, terkesan adanya permainan dari tersangka
dengan pihak kejaksaan untuk menghambat suatu proses penegakan
hukum.
Menjadi permasalahan kita, mengapa praktek seperti ini sulit
diberantas. Abdurahman Iswanto mengidentifikasi beberapa penyebab, di
antaranya :
1. Terdakwa takut karena ancam,an dari pihak jaksa;
2. Menguntungkan kedua belah pihak;
3. Atasan juga tutup mata karena sama-sama kebagian;
4. Membela korps yang berlebihan;
5. Sulit pembuktian materil karena pihak yang bertransaksi mengerti hokum,
sehingga menggunakan cara yang tidak dapat dibuktikan secara hokum;
49
Abdurrahman Iswanto, Reformasi kejaksaan : Catatan yang Terlupakan (makalah), hlm. 6-7.
133 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
6. Tidak ada hukuman yang berat, bahkan ada indikasi pidana tetapi
diselesaikan secara administratif saja.
Upaya yang telah dilakukan untuk mereformasi kejaksaan, berupa :
Berbagai Upaya yang telah Dilakukan
1. Reformasi di bidang regulasi, yakni Undang_Undang Nomor 5 Tahun
1991 tentang Kejaksaan Republik Indonesia, yang merupakan warisan
pemerintahan orde lama diganti dengan Undang-Undang Nomor 16 Tahun
2004 tentang Kejksaan Republik Indonesia, yang merupakan produk
reformasi.
2. Pembentukan Komisi Kejaksaan yang bertugas mengawasi jaksa dan
pegawai kejaksaan dalam melaksanakan tugas kedinasannya, baik di
dalam maupun di luar tugas kedinasan.
3. Reformasi sistem rekruitment jaksa yang mampu mencegah terjadinya
penyimpangan korupsi, kolusi, dan nepotisme. Rekruitment tidak hanya
untuk jaksa yang baru memulai karir tetapi juga jaksa agung dan jabatan
struktural lainnya. Dengan membenahi sistem rekruitment diharapkan
dapat memilih orang-orang dengan bobot moral dan kemampuan akademik
yang baik dalam menduduki jabatan. Selain itu juga memiliki kemampuan
akademik yang baik. Proses seleksi perlu melibatkan masyarakat karena
masyarakat yang sering berurusan dengan kejaksaan. Cara keterlibatan
masyarakat, misalnya dengan memberikan informasi mengenai perilaku
calon atau jaksa tertentu dalam menangani perkara maupun dalam
kehidupan bermasyarakat. Dengan melibatkan masyarakat diharapkan
mampu menyerap informasi dalam jumlah banyak mengenai seorang
calon(jaksa maupun pejabat.di lingkungan kejaksaan).
4. Penerapa reward and punishment bagi aparat kejaksaan dalam
melaksanakan tugas dan wewenangnya. Bagi yang berprestasi diberikan
penghargaan, sebaliknya bagi aparat kejaksaan yang suka melakukan
penyimpangan diberikan hukuman yang setimpal agar dapat memberikan
efek jerah. Penghargaan dan hukuman sangat penting diberikan dalam
rangka meningkatkan produktivitas kerja dan mengurangi terjadinya
penyimpangan. Tanpa reward terkesan tidak ada perbedaan antara yang
berprestasi dan tidak/kurang berprestasi. Sebaliknya, tanpa penghukuman
bagi aparat kejaksaan yang melakukan penyimpangan akan mendorong
aparat yang lain untuk melakukan hal yang sama. Seorang pemimpin harus
berani memberikan penghargaan bagi yang berprestasi dan menghukum
yang suka menyimpang. Di sini terlihat jelas adanya keadilan dalam
perlakuan pimpinan bagi aparat kejaksaan.
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 134
Walaupun upaya ini telah dilakukan namun penyimpangan terus saja
terjadi, sehingga perlu dipertanyakan apa masalah yang menjadi penyebab
utama yang mungkin belum tersentu dalam reformasi.
1. Integritas tinggi yaitu perilaku pegawai kejaksaan yang senantiasa dalam
Tujuan dari suatu reformasi kejaksaan adalah :
bekerja menjaga sikap profesional dan menjunjung tinggi nilai-nilai
moralitas (kejujuran, kesetiaan, komitmen) serta menjaga keutuhan
pribadi;
2. Produktivitas tinggi dan bertanggung jawab, yaitu hasil yang optimal yang
dicapai oleh pegawai kejaksaan dari serangkaian program kegiatan yang
inovatif, efektif dan efisien dalam mengelola sumber daya yang ada serta
ditunjang oleh dedikasi dan etos kerja yang tinggi;
3. Kemampuan memberikan pelayanan yang prima yaitu kepuasan yang
dirasakan oleh publik sebagai dampak positif dari hasil kerja birokrasi
yang profesional, berdedikasi, dan memiliki standar nilai moral yang
tinggi. Pegawai kejaksaan dalam menjalankan tugas sebagai abdi negara
dan abdi masyarakat.
Sasaran yang ingin dicapai dari reformasi kejaksaan adalah mengubah
Sasaran dari reformasi kejaksaan :
pola pikir (mind set) dan budaya kerja (culture set) serta sistem manajemen.
Secara khusus , sasaran yang ingin dicapai mencakup beberapa segi, yaitu :
1. Kelembagaan (organisasi), dengan membentuk organisasi kejaksaan yang
tepat fungsi dan tepat ukuran;
2. Budaya organisasi, dengan membentuk birokrasi kejaksaan yang
profesional dan memiliki kinerja yang tinggi;
3. Ketatalaksanaan, dengan membangun sistem, proses dan prosedur kerja
yang jelas, efektif, efisien, terukur sesuai dengan prinsip-prinsip good
4. Regulasi dan deregulasi, dengan menciptakan birokrasi kejaksaan yang
governance;
menjalankan regulasi dan deregulasi secara lebih tertib, tidak tumpang
tindih dan kondusif;
5. Sumber daya manusia, dengan menciptakan SDM kejaksaan yang
berintegritas, kompeten, profesional, berkinerja tinggi, sejahtera dan
terhormat.
1. Kemauan dan komitmen politikyang kuat dari seluruh pimpinan dan
Faktor penentu keberhasilan reformasi kejaksaan:
pegawai kejaksaan;
135 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
2. Rasa memiliki terhadap program pembaruan kejaksaan;
3. Adanya persamaan persepsi tentang reformasi kejaksaan;
4. Konsistensi dan keberlanjutan pelaksanaan reformasi kejaksaan;
5. Dukungan dana untuk pelaksanaan reformasi;
6. Dukungan dan partisipasi masyarakat;
7. Program percepatan yang jelas dan terarah, terdiri dari : percepatan
penanganan perkara, ketersediaan akses informasi perkara kepada
publik,tranparansi penanganan pengaduan masyarakat
8. Program komunikasi terpadu, (internal, eksternal, publik)50
Hambatan yang dapat diidentifikasi, berupa permasalahan gaji yang
Hambatan dan Upaya Mengatasinya
kurang memadai, mendorong terjadinya penyimpangan. Gaji jaksa yang
rendah dirasakan kurang memadai dalam mendukung kerja kejaksaan.
Banyaknya diskresi (kewenangan subyektif) yang diberikan oleh
undang-undang, seperti diskresi dalam menetapkan seorang menjadi tersangka,
penangguhan penahanan, mengubah status tahanan, membuat dakwaan, juga
tuntutan, serta kewenangan subyektif dalam mengembalikan barang bukti.
Pemberian diskresi tersebut dan diikuti dengan integritas moral yang
buruk mendorong para jaksa melakukan penyimpangan-penyimpangan.
Diskresi merupakan pintu masuk atau sebagai pembuka ruang terjadinya
penyimpangan. Suatu kewenangan yang ketat dengan standar kerja yang baik
akan sangat sulit terjadinya berbagai penyimpangan. Untuk itu, perlu dibatasi
diskresi yang berlebihan dengan mereformasi pengaturan kewenangan.
Dengan pengaturan yang lebih ketat bersifat imperatif dengan standar yang
jelas, akan memaksa para jaksa untuk berbuat sesuai yang diatur. Tidak ada
ruang untuk melakukan di luar yang diatur, dan itu merupakan suatu keharusan.
Jika memang menyimpang pun pasti mudah diketahui pelanggarannnya dan
dapat diambil tindakan secara cepat untuk mengatasinya.
Reformasi kejaksaan harus terus dilakukan sampai terwujudnya
Penutup
kejaksaan yang benar-benar profesional dan akuntabel. Mereformasi suatu
lembaga tidak bisa dilakukan dalam waktu yang singkat. Untuk itu, perlu terus
dilakukan upaya-upaya memperbaiki berbagai regulasi yang mendukung
kejaksaan yang lebih baik dalam penegakan hukum di masa yang akan
datang, yang memenuhi harapan masyarakat. Jika tidak, tingkat kepercayaan
masyarakat akan lembaga ini semakin menurun sehingga menghambat upaya
penegakan hukum secara berkeadilan di masa yang akan datang.
50
Kejaksaan Agung Republik Indonesia, Tahun 2008.
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 136
Seluruh komponen masyarakat baik ademisi, praktisi, lembaga
kemasyarakatan, lembaga swadaya masyarakat ikut berpartisipasi
mewujudkan reformasi kejaksaan. Tanpa peranserta masyarakat, mustahil
hal ini dapat terwujud.
Sesungguhnya reformasi kejaksaan telah menunjukkan hasil namun,
masih tercoreng oleh adanya perilaku segelintir aparat kejaksaan yang
melakukan berbagai tindakan tercela dalam melaksanakan tugas dan
wewenangnya.
KEMERDEKAAN PROFESIONALISME
JAKSA SEBAGAI PENUNTUT UMUM:
ANALISIS TERHADAP KEBIJAKAN
RENCANA TUNTUTAN (RENTUT)
Zul Akrial51
Sesuai dengan sub tema yang dimintakan kepada penulis untuk ikut
Pendahuluan
memberikan sumbang fikiran berkaitan dengan soal “Evaluasi Reformasi
Kejaksaan”, mengingat keterbatasan waktu, maka penulis pada kesempatan
ini hanya menyorot satu sisi yaitu yang berkaitan dengan kebijakan Rencana
Tuntutan (Rentut) yang menurut hemat penulis, hal ini merupakan suatu
persoalan yang menarik untuk didiskusikan baik berkaitan dengan eksistensi,
dasar legalitasnya, dan kemanfaatan maupun efektivitasnya.
Seperti yang telah menjadi pengetahuan publik bahwa tingkat
kepercayaan masyarakat terhadap dunia peradilan semakin hari semakin
menipis. Hal ini tercermin dengan fenomena dimana masyarakat mulai
mengambil jalan pintas untuk main hakim sendiri dan enggan untuk
mengadukan atau melaporkan terjadinya suatu tindak pidana kepada aparat
penegak hukum. Fenomena ini sangat dipengaruhi oleh pandangan sebagian
masyarakat bahwa proses penyelesaian hukum melalui lembaga peradilan
penuh dengan permainan, seringkali menimbulkan ketidakadilan dan
ketidakpastian hukum.
Salah satu lembaga yang mendapat sorotan tajam adalah Kejaksaan,
sebab pada pada lembaga inilah nasib seseorang ditentukan apakah akan
diperiksa oleh pengadilan atau tidak, Jaksa pula yang berwenang menentukan
apakah seorang tersangka dapat dituntut atau tidak melalui kualitas surat
dakwaan dan tuntutan yang dibuatnya. Sedemikian penting posisi Jaksa bagi
proses penegakan hukum sehingga lembaga ini harus diisi oleh orang-orang
yang memiliki integritas tinggi.
Kejaksaan R.I. adalah lembaga negara yang melaksanakan kekuasaan
Eksistensi Lembaga Kejaksaan
negara, khususnya di bidang penuntutan. Sebagai badan yang berwenang
dalam penegakan hukum dan keadilan, Kejaksaan dipimpin oleh Jaksa
Agung yang dipilih oleh dan bertanggung jawab kepada Presiden. Kejaksaan
51
Dosen Fakultas Hukum dan Pascasarjana Ilmu Hukum Universitas Islam Riau (UIR)
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 138
Agung, Kejaksaan Tinggi, dan Kejaksaan Negeri merupakan kekuasaan
negara khususnya di bidang penuntutan, dimana semuanya merupakan satu
kesatuan yang utuh yang tidak dapat dipisahkan.
Mengacu pada Undang-Undang Nomor 16 Tahun 2004 yang
menggantikan UU No. 5 Tahun 1991 tentang Kejaksaan Republik Indonesia,
Kejaksaan sebagai salah satu lembaga penegak hukum dituntut untuk lebih
berperan dalam menegakkan supremasi hukum, perlindungan kepentingan
umum, penegakan hak asasi manusia, serta pemberantasan Korupsi, Kolusi,
dan Nepotisme (KKN). Di dalam Undang-Undang Kejaksaan yang baru ini,
Kejaksaan Republik Indonesia sebagai lembaga negara yang melaksanakan
kekuasaan negara di bidang penuntutan harus melaksanakan fungsi, tugas,
dan wewenangnya secara merdeka, terlepas dari pengaruh kekuasaan
pemerintah dan pengaruh kekuasaan lainnya (Pasal 2 Ayat (2) Undang-
Undang Nomor 16 Tahun 2004).
Dalam menjalankan tugas dan wewenangnya, Kejaksaan dipimpin
oleh Jaksa Agung yang membawahi enam Jaksa Agung Muda serta 31 Kepala
Kejaksaan Tinggi pada tiap Provinsi (?). Undang-Undang Nomor 16 Tahun
2004 tentang Kejaksaan Republik Indonesia juga mengisyaratkan bahwa
lembaga Kejaksaan berada pada posisi sentral dengan peran strategis dalam
pemantapan ketahanan bangsa. Karena Kejaksaan berada di poros dan menjadi
filter antara proses penyidikan dan proses pemeriksaan di persidangan serta
juga sebagai pelaksana penetapan dan keputusan pengadilan. Sehingga,
Lembaga Kejaksaan sebagai pengendali proses perkara (Dominus Litis),
karena hanya institusi Kejaksaan yang dapat menentukan apakah suatu
kasus dapat diajukan ke Pengadilan atau tidak berdasarkan alat bukti yang
sah menurut Hukum Acara Pidana.
Perlu ditambahkan, Kejaksaan juga merupakan satu-satunya instansi
pelaksana putusan pidana (executive ambtenaar). Selain berperan dalam
perkara pidana, Kejaksaan juga memiliki peran lain dalam Hukum Perdata
dan Tata Usaha Negara, yaitu dapat mewakili Pemerintah dalam Perkara
Perdata dan Tata Usaha Negara sebagai Jaksa Pengacara Negara. Jaksa sebagai
pelaksana kewenangan tersebut diberi wewenang sebagai Penuntut Umum
serta melaksanakan putusan pengadilan, dan wewenang lain berdasarkan
Undang-Undang.
Sehubungan dengan hal di atas, mengingat posisi Kejaksaan yang
demikian strategis itu, maka hampir seluruh negara modern di dunia ini
mempunyai sebuah institusi yang disebut dengan istilah "kejaksaan", yang
mempunyai tugas utama melakukan penuntutan dalam perkara pidana ke
pengadilan.52
52
Yusril Ihza Mahendra, Keududukan Kejaksaan Dan Posisi Jaksa Agung Dalam Pemerintahan
Presidensial Di Bawah UUD 1945, Makalah disajikan pada Seminar Nasional, “Pro Kontra
139 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
Dalam Undang-Undang Nomor 16 Tahun 2004 tentang Kejaksaan
Republik Indonesia Pasal 1 butir 1 dan butir 2 disebutkan pengertian jaksa dan
penuntut umum. Bunyi Pasal 1 butir 1 adalah “Jaksa adalah pejabat fungsional
yang diberi wewenang oleh undang-undang untuk bertindak sebagai
penuntut umum dan pelaksana putusan pengadilan yang telah memperoleh
kekuatan hukum tetap serta wewenang lain berdasarkan undang-undang.”
Sedangkan Pasal 1 butir 2 berbunyi: “Penuntut Umum adalah jaksa yang
diberi wewenang oleh Undang-Undang ini untuk melakukan penuntutan dan
melaksanakan penetapan hakim.”
Berdasarkan Pasal 30 ayat (1) undang-undang di atas, tugas jaksa
adalah. melakukan penuntutan; melaksanakan penetapan hakim dan putusan
pengadilan yang telah memperoleh kekuatan hukum tetap; melakukan
pengawasan terhadap pelaksanaan putusan pidana bersyarat, putusan
pidana pengawasan, dan keputusan lepas bersyarat; melakukan penyelidikan
terhadap tindak pidana tertentu berdasarkan undang-undang; melengkapi
berkas perkara tertentu dan untuk itu dapat melakukan pemeriksaan
tambahan sebelum dilimpahkan ke pengadilan yang dalam pelaksanaannya
dikoordinasikan dengan penyidik.
Dalam kaitannya dengan tugas yang diemban oleh Jaksa sebagai
Jaksa Sebagai Lembaga Penuntut
Penuntut Umum, maka eksistensi surat tuntutan (requisitoir) merupakan
bagian yang penting dalam proses hukum acara pidana. Surat tuntutan
(requisitoir) dibuat secara tertulis dan dibacakan di persidangan sebagaimana
dimaksud oleh Pasal 182 ayat (1) huruf c KUHAP. Surat tuntutan (requisitoir)
mencantumkan tuntutan jaksa penuntut umum terhadap terdakwa,
baik berupa penghukuman atau pembebasan dan disusun berdasarkan
pemeriksaan saksi dan saksi ahli, alat bukti, dan keterangan terdakwa.
Berbeda dengan surat dakwaan yang disampaikan di awal persidangan,
belum ada ancaman pidananya, dan disusun berdasarkan berita acara polisi.
Berlainan dengan Surat Tuntutan, maka Fungsi surat dakwaan adalah
sebagai dasar pemeriksaan di sidang Pengadilan, sebagai dasar pembuatan
surat tuntutan (requisitoir), sebagai dasar pembuatan pembelaan terdakwa
dan atau pembelanya, sebagai dasar bagi hakim untuk menjatuhkan
putusan, dan sebagai dasar pemeriksaan peradilan selanjutnya. Pemeriksaan
didasarkan kepada surat dakwaan dan menurut Nederburg, pemeriksaan
tidak batal jika batas-batas itu dilampaui tetapi putusan hakim hanya boleh
mengenai peristiwa-peristiwa yang terletak dalam batas itu.53
Keabsahan Jaksa Agung”, yang diselenggarakan Oleh Fakultas Hukum Unissula pada tanggal 8
Agustus 2010.
53
E Sasrodanukusumo, Tuntutan Pidana. Jakarta: Siliwangi, halaman 236.
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 140
Tuntutan Penuntut Umum menjadi dasar bagi hakim untuk
menjatuhkan putusan. Putusan hakim tanpa adanya tuntutan penuntut umum
berakibat putusan batal demi hukum.54
Rencana Tuntutan (rentut) bukanlah sebuah istilah yang baru dalam
proses peradilan pidana. Rentut telah mulai dikenal dan diberlakukan serta
diterapkan oleh Kejaksaan sejak tahun 1985, yaitu berdasarkan Surat Edaran
Jaksa Agung (SEJA) Nomor 09/1985. istilah resmi dari Rentut, berdasarkan
Surat Edaran tersebut adalah Pedoman Tuntutan Pidana.
Dasar pemikiran adanya Rentut adalah dalam rangka pengendalian
perkara agar tidak terjadi disparitas tuntutan yang terlalu mencolok pada
perkara-perkara yang jenis tindak pidanya sama. Rentut hanya berlaku untuk
jenis-jenis tindak pidana yang ditetapkan oleh Kejaksaan Agung yang dari
waktu ke waktu dapat berubah seiring dengan perkembangan zaman.55
Untuk tindak pidana umum, kriteria perkara penting yang harus mela-
lui Rentut diatur dalam Instruksi Jaksa Agung Nomor INS-004/J.A/3/1994
antara lain adalah dengan melibatkan tokoh masyarakat atau tokoh publik
lainnya, menggunakan modus atau arena yang canggih, menimbulkan
banyak korban, berkaitan dengan keamanan negara, perkara yang diduga
penanganannya telah terjadi penyimpangan oleh aparat penegak hukum,
serta perkara lain yang mendapat perhatian khusus pimpinan.
Sementara untuk tindak pidana khusus diatur dalam Surat Edaran
Jaksa Agung Nomor SE-001/J.A/4/1995 Tentang Pedoman Tuntutan Pidana.
Dalam SEJA keluaran tahun 1995 ini ditetapkan tiga faktor dalam menentukan
apakah suatu perkara tindak pidana khusus itu harus melalui Rentut atau
tidak yakni didasarkan pada kriteria: jenis perbuatan, keadaan diri pelaku
dan dampak dari perbuatan tersebut.
Sebelum melangkah lebih jauh membicarakan tentang eksistensi
Rentut, perlu sekilas uraian tentang surat tuntutan (requisitoir). Surat tuntutan
yang baik adalah surat tuntutan yang mengandung konstruksi hukum yang
objektif, benar, dan jelas. Jelas dalam arti penggambarannya dan hubungan
antara keduanya. Dari kejelasan bentukan peristiwa dan bentukan hukumnya,
maka akan menjadi jelas pula kesimpulan hukum yang ditarik tentang terbukti
atau tidaknya tindak pidana yang didakwakan, terdakwa dapat dipersalahkan
atau tidak, serta apa terdakwa dapat memikul beban pertanggungjawaban
pidana atau tidak dalam peristiwa yang terjadi. Kesimpulan yang benar dari
sudut hukum yang didukung oleh doktrin hukum maupun ilmu sosial lainnya
dan keadilan merupakan taruhan keprofesionalan dan kualitas seorang Jaksa
Penuntut Umum.
54
Lihat Pasal 197 Ayat (1) dan (2) KUHAP !
55
“Memahami Rencana Tuntutan Kasus Pidana”, Tabloid Berita Mingguan, Modus Aceh Edisi 12
Tahun VII, Kamis 9 Juli 2009.
141 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
Dari kesimpulan yang ditarik itulah jaksa penuntut umum mengajukan
permintaan pada majelis hakim, baik mengenai kedudukan perkara itu dalam
hubungannya dengan tindak pidana yang didakwakan maupun terhadap
terdakwa sendiri mengenai bentuk pertanggungjawaban pidana yang
dimohonkan.
Rentut, sebagaimana telah disinggung di atas, adalah singkatan dari
rencana tuntutan jaksa. Sebelum membacakan tuntutan di pengadilan, Jaksa
Penuntut Umum biasanya melaporkan dulu rencana atas tuntutan itu kepada
atasannya. Untuk perkara tertentu yang mendapat perhatian masyarakat,
rentut harus dilaporkan kepada Kejaksaan Agung. Sulitnya adalah menentukan
mana perkara yang menarik perhatian masyarakat, karena ketiadaan tolok
ukur yang jelas dan objektif.
Menurut Wakil Jaksa Agung, Basrief Arief,56 berkenaan dengan alur
Rentut, dalam prakteknya, rentut diawali dengan pemaparan pendapat dari
Jaksa Penuntut Umum (JPU), selaku pihak yang terjun langsung ke “lapangan“
sidang pengadilan sehingga mengetahui dinamika persidangan.
Lebih lanjut dijelaskan, bahwa secara berjenjang, Rentut mengalir
terus hingga ke Jaksa Agung setelah melalui Seksi Bidang Teknis, untuk
menentukan apakah itu tindak pidana umum atau khusus, ini ditentukan
pada tingkat Kejaksaan Negeri atau kejaksaan Tinggi.
Dalam kaitannya dengan apa yang diuraikan di atas, Andi Hamzah
mengkritik, rentut berjenjang semacam itu hanya dikenal di Indonesia. Pola
semacam itu membuka peluang adanya intervensi atasan. Jaksa itu mestinya
independen, tandas Guru Besar Universitas Trisakti Jakarta itu.57
Dari paparan di atas, maka dapat dikatakan bahwa dengan adanya
kebijakan rentut seperti itu, maka secara otomatis akan menambah panjang
proses birokrasi yang harus dilalui oleh seorang JPU dalam menangani suatu
perkara pidana. Konsekuensinya adalah akan berimplikasi pada terganggunya
proses peradilan yang cepat, murah dan sederhana termasuk di dalamnya
akan mengganggu proses persidangan di pengadilan.
Pasal 182 KUHAP memang tidak menyinggung adanya “kewajiban”
penyampaian rentut kepada atasan JPU, hanya disebutkan, “Setelah
pidana”. Dari redaksi Pasal 182 KUHAP ini, maka dapat dikatakan bahwa
pemeriksaan dinyatakan selesai, penuntut umum mengajukan tuntutan
sesungguhnya prosedur Rentut merupakan kebijakan internal kejaksaan.
Sehubungan dengan hal tersebut di atas, apabila sidang selalu ditunda
akibat belum ada petunjuk rencana tuntutan (Rentut) dari Kejaksaan Negeri
56
Lihat Harian Kompas tanggal 13 Nopember 2006, Kejagung Sudah Tetapkan 20 Tindak Pidana
57
http://www.hukumonline.com/berita/baca/hol15445/andi-hamzah-hanya-indonesia-yang-
Harus Melalui Rentut !
punya-jenjang-rentut
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 142
atau Kejaksaan Tinggi maupun Kejaksaan Agung, maka berdasarkan hasil
Rapat Kerja Nasional (Rakernas) Mahkamah Agung Republik Indonesia
dengan Jajaran Pengadilan Tingkat Banding dari 4 (empat) Peradilan
seluruh Indonesia di palembang pada tanggal 9 Oktober 2009 dengan tema,
“Meningkatkan Kualitas Pengadilan dengan Kesamaan Persepsi Dalam
Penerapan Hukum”, maka Ketua Pengadilan Negeri melakukan koordinasi
dengan Kejaksaan Negeri atau melaporkan kepada Ketua Pengadilan Tinggi,
yang selanjutnya melakukan koordinasi dengan Kejaksaan Tinggi.
Dari hasil Rakernas itu, disarankan pula agar Majelis Hakim meminta
kepada Penuntut Umum atau Kejaksaan Negeri agar menyerahkan bukti tertulis
(surat) bahwa penuntut umum atau Kejaksaan Negeri telah mengajukan
Rentut kepada Kepala Kejaksaan Negeri atau Kepala Kejaksaan Tinggi atau
Kejaksaan Agung. Apabila proses tersebut sudah dijalani dan ternyata Rentut
tidak juga turun, maka perkara tersebut dinyatakan penuntutan tidak dapat
diterima dalam bentuk penetapan.58
Apa yang diuraikan di atas, merupakan respon “keras” dari aparatur
pengadilan dalam menghadapi berlarut-larutnya proses rentut yang justru
telah mengganggu jalannya proses persidangan.
Mengingat masalah Rentut ini murni merupakan kebijakan internal
Kejaksaan, sehingga mengundang untuk diperdebatkan. Kebijakan Rencana
tututan menjadi praktek dalam proses penuntutan karena berbagai alasan,
antara lain:
1. Dalam banyak kasus, pertimbangan hukum oleh Jaksa dinilai kurang
matang dan kurang comprehensive;
2. Adanya centencing policy yang ditetapkan oleh Jaksa Agung;
3. Adanya asas dalam penuntutan, bahwa Jaksa dalam melakukan kekuasaan
Negara di bidang penuntutan adalah satu dan tidak terpisahkan (lihat
Pasal 2 Ayat (3) Undang-Undang Nomor 16 Tahun 2004);
4. Mencegah terjadinya penyalahgunaan wewenang oleh Jaksa Penuntut
Umum.59
Di samping alasan di atas, kritik terhadap eksistensi Rentut yang
munculpun cukup banyak dan beragam, antara lain dikatakan bahwa:
1. Jaksa menjadi tidak lagi merdeka (dependent) dalam menjalankan tugas
dan fungsinya, karena tuntutan itulah yang merupakan puncak dari tugas
58
Lihat Hasil Rapat Kerja Nasional (Rakernas) Mahkamah Agung Republik Indonesia dengan
Jajaran Pengadilan Tingkat Banding dari 4 (empat) Peradilan seluruh Indonesia di palembang
pada tanggal 9 Oktober 2009 dengan tema, “Meningkatkan Kualitas Pengadilan dengan
Kesamaan Persepsi Dalam Penerapan Hukum” butir 1 !
59
Suhadibroto, Kualitas Aparat Kejaksaan Dalam Upaya Melaksanakan Penegakan Hukum,
Makalah Disampaikan Pada Lokakarya Pemantau Kejaksaan yang diselenggarakan di Jakarta
oleh MAPPI FHUI, tanggal 28-30 Nopember 2004, yang diikuti oleh 25 lembaga-lembaga
Pemantau Peradilan dari berbagai daerah di Indonesia.
143 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
Jaksa di persidangan sebelum hakim menjatuhkan vonis, yang justru
penentuan tuntutannya bukan lagi di tangannya tetapi sudah diintervensi
oleh pihak lain (atasan) yang mendapat dasar pembenaran secara legal,
melalui Surat Edaran Jaksa Agung;
2. Jaksa menjadi kurang bertanggung jawab, karena kewenangan tuntutan
pidananya bukan lagi dilakukan oleh Jaksa Penuntut Umum yang
menentukan;
3. Tidak memberi kesempatan berkembangnya profesionalisme Jaksa.
Di samping apa yang telah diuraikan di atas, jika dilihat dari
sisi kewenangan mempertimbangkan unsur yang memberatkan dan
meringankan sesungguhnya justru ada pada hakim, sesuai Pasal 28 Ayat (2)
Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2004 tentang Kekuasaan Kehakiman, bukan
pada Penuntut Umum.sehingga kebijakan “rencana tuntutan” yang harus
mendapat persetujuan kepala Kejaksaan Negeri (Kajari), kepala Kejaksaan
Tinggi (Kajati), atau untuk perkara-perkara tertentu bahkan sampai Jaksa
Agung harus diakhiri. Sebab, dalam realitasnya lebih sering dijadikan tawar-
menawar yang berimplikasi uang. Tuntutan tidak perlu mendapat persetujuan
atasan karena merupakan wewenang penuh Jaksa Penuntut Umum yang
menangani perkara tersebut. Dalam tataran realitas, sesungguhnya Jaksa
Penuntut Umulah yang paling mengerti dan mengetahui dengan situasi dan
kondisi yang sebenarnya selama proses persidangan.
Kebijakan internal Kejaksaan berupa “memohon restu” atau
“kewajiban” mengajukan rencana tuntutan kepada atasan seperti diuraikan
di atas, ini menggambarkan secara vulgar dan ketelanjangan kepada publik
bahwa kejaksaan menganut system komando seperti layaknya di institusi
kemiliteran. Di Negara manapun didunia ini, militer adalah menganut system
komando dan untuk itu tidak ada celah bagi yang namanya demokrasi di
tubuh militer, termasuk militer yang ada di Indonesia. Sehingga citra yang
demikian ini dengan kebijakan prosedur rentut itu dipandang perlu untuk
ditinjau dan dikaji ulang.
Kebijakan internal Kejaksaan berupa Rentut menggambarkan
Penutup
ketidakpercayaan atasan kepada bawahan. Jika hal ini tetap berlangsung,
maka pada gilirannya nanti hal ini akan mengarah kepada system komando,
yang justru akan membawa malapetaka bagi kehancuran penegakan hukum
di Indonesia pada masa-masa yang akan datang.
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 144
Untuk lebih meningkatkan citra profesionalitas kejaksaan dalam
Rekomendasi
melakukan penuntutan dalam proses peradilan pidana, maka sebaiknya
lembaga rentut dihapuskan, sehingga masalah tuntutan pidana diberi
kepercayaan sepenuhnya kepada Jaksa Penuntut Umum yang bersangkutan.
Dengan catatan Lembaga Eksaminasi harus diperkuat. Eksaminasi yang
dimaksud dalam hal ini adalah Lembaga Eksaminasi yang bersifat Eksternal
bukan eksamin asi internal seperti yang selama ini ada di tubuh kejaksaan
yang dipandang kurang objektif, karena bagaimana mungkin terjadi “jeruk
makan jeruk”. Lembaga eksaminasi eksternal ini nantinya dibentuk secara
permanen, yang bertugas untuk menguji dan menilai kinerja dari Jaksa
Penuntut Umum tersebut, baik yang yang berkaitan dengan dakwaannya
maupun dengan tuntutannya.
E Sasrodanukusumo, Tuntutan Pidana. Jakarta: Siliwangi, “Memahami
Daftar Pustaka
Rencana Tuntutan Kasus Pidana”, Tabloid Berita Mingguan, Modus
Aceh Edisi 12 Tahun VII, Kamis 9 Juli 2009.
Harian Kompas tanggal 13 Nopember 2006, Kejagung Sudah Tetapkan 20
Tindak Pidana Harus Melalui Rentut !
Hasil Rapat Kerja Nasional (Rakernas) Mahkamah Agung Republik Indonesia
dengan Jajaran Pengadilan Tingkat Banding dari 4 (empat) Peradilan
seluruh Indonesia di palembang pada tanggal 9 Oktober 2009 dengan
tema, “Meningkatkan Kualitas Pengadilan dengan Kesamaan Persepsi
Dalam Penerapan Hukum”.
http://www.hukumonline.com/berita/baca/hol15445/andi-hamzah-hanya-
indonesia-yang-punya-jenjang-rentut
Marwan Effendy, Kejaksaan RI, Posisi Dan Fungsinya Dari Perspektif Hukum,
Jakarta: PT Gramedia Pustaka Utama, 2005. Cetakan Pertama.
Suhadibroto, Kualitas Aparat Kejaksaan Dalam Upaya Melaksanakan
Penegakan Hukum, Makalah Disampaikan Pada Lokakarya Pemantau
Kejaksaan yang diselenggarakan di Jakarta oleh MAPPI FHUI, tanggal
28-30 Nopember 2004, yang diikuti oleh 25 lembaga-lembaga
Pemantau Peradilan dari berbagai daerah di Indonesia.
Suhartomo, Penuntutan Dalam Praktek Peradilan, Jakarta: Sinar Grafika, 2004.
Cetakan Kedua
Yusril Ihza Mahendra, Keududukan Kejaksaan Dan Posisi Jaksa Agung Dalam
Pemerintahan Presidensial Di Bawah UUD 1945, Makalah disajikan
pada Seminar Nasional, “Pro Kontra Keabsahan Jaksa Agung”, yang
diselenggarakan Oleh Fakultas Hukum Unissula pada tanggal 8 Agustus
2010.
EVALUASI REFORMASI KEJAKSAAN
DALAM PERSPEKTIF PENEGAKAN
SUPREMASI HUKUM
Muhammad Rifai Darus60
Kondisi obyektif bangsa yang masih jauh dari prinsip-prinsip demokrasi
dan penegakkan supremasi hukum memicu kesadaran dari kelompok pro-
demokrasi terutama mahasiswa dan organisasi pro-demokrasi melakukan
gerakan reformasi melawan pemerintahanotoriter yang dikendalikan
Orde Baru selama 3 (tiga) dasawarsa lebih. Secara politik, pemerintahan
Orde Baru tidak berusaha dan bahkan kehilangan sensivitas secara serius
dalam membangun peradaban bangsa melalui pelaksanaan prinsip-prinsip
demokrasi dan hukum yang mendorong adanya check and balances dan rasa
keadilan dalam kehidupan berbagsa dan bernegara. Eksistensi lembaga-
lembaga negara baik eksekutif, legislatif maupun yudikatif ketika itu, tidak
mampu menampakan wajah Indonesia sebagai negara demokrasi yang
menjunjung tinggi supremasi hukum sebagai prinsip dasar. Institusi-institusi
negara ini justru terkesan sebagai lembaga stempel untuk melegitimasi
arogansi pemerintah dan melagengkan kekuasaan Orde Baru selama 3 (tiga)
dasawarsa lebih.
Dalam kurun waktu kekuasaan Orde Baru tersebut, korupsi dan
kesewenang-wenangan aparat penegask hukum hampir tak terkendali.
Penculikan, penangkapan bahkan pembunuhan para aktivis dan kelompok
pro-demokrasi menjadi sesuatu yang biasa di hadapan hukum. Hampir tidak
ada satu pejabat pun yang pernah diadili karena korupsi, bahkan mendengan
pejabat pemerintahan ditetapkan sebagai tersangka oleh kepolisian atau
kejaksaan merupakan sesuatu yang sangat mustahil. Hal ini bukan karena
para pejabat di era Orde Baru tidak terlibat korupsi atau tergolong bersih
dalam mengelola kekuasaannya, akan tetapi praktek-praktek korupsi yang
dilakukan justru mendapat perlindungan dari aparat penegak hukum, bahkan
jika ada pejabat pemerintah yang berani diproses oleh kejaksaan, justru
aparat kejaksaan itulah yang siap-siap mendapatkan sanksi.
Harapan masyarakat untuk merasakan perubahan dan menyaksikan
keadilan dalam demokrasi dan penegakan hukum akhirnya terjawab,
seiring dengan adanya gelombang dasyat reformasi yang dihembuskan oleh
mahasiswa dan kelompok pro-demokrasi pada tahun 1998. Gelombang
reformasi ini akhirnya mampu mengakhiri kekuasaan otoritarian rezim Orde
60
Koordinator Papua Corruption Watch
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 146
Baru dan melahirkan era reformasi yang lebih menjajikan Indonesia sebagai
negara demokrasi modern dengan penegakan hukum sebagai prinsip dasar
penyelenggaraan pemerintahan dan kekuasaan negara.
Reformasi memang bukan jaminan perbaikan kondisi bangsa, tetapi
Reformasi Kinerja Kejaksaan
paling tidak, reformasi merupakan ikon dan momentum untuk melakukan
perbaikan dan penataan system yang tergolong buruk di era sebelumnya.
Apakah setelah rezim Orde Baru runtuh dan berganti dengan era reformasi,
berbagai perubahan dan perbaikan telah dirasakan masyarakat? tentu
jawabannya sangat variatif dan dan relatif. Secara prosedural formal, memang
telah terjadi banyak perubahan, tetapi secara substansial, perubahan yang
terjadi masih jauh dari harapan masyarakat dan tujuan reformasi.
Dalam uraian di atas telah digambarkan bahwa di era Orde Baru,
hampir semua institusi negara tidak dapat berperan secara optimal, baik
eksekutif, legislative maupun yudikatif. Keberadaannya justru memperkuat
kekuasaan negara yang dikelola secara otoriter sehingga merusak tatanan
kehidupan berbangsa dan bernegara. Kejaksaan merupakan salah satu institusi
yang cukup mendapat sorotan public karena eksistensi dan kinerjanya dinilai
masih rendah dan cenderung memburuk. Reformasi institusi korps adiyaksa
ini dinilai masih sebatas wacana dan belum menyentuh permasalahan yang
sesungguhnya sebagaimana yang diharapkan. Berbagai kasus korupsi dan
suap yang melibatkan aparat kejaksaan yang terungkap belakangan ini,
seperti kasus suap jaksa urip, keterlibatan petinggi Kejaksaan Agung dalam
rekaman kasus anggodo, rekayasa kasus Bibit-Candra, indikasi suap kasus
jaksa Cirus dan sebagainnya. Belum lagi ditambah dengan lengsernya Jaksa
Agung Hendarman Supandji karena jabatannya dinilai illegal oleh Mahkamah
Konstitusi RI, merupakan bukti nyata betapa bobroknya lembaga kejaksaan
yang justru harus menjadi institusi penegak hukum terdepan yang bersih
dan terpercaya. Terkuaknya sejumlah kasus yang menyeret aparat kejaksaan
tersebut, menunjukkan betapa rendahnya integritas dan moralitas yang
dimiliki aparat kejaksaan sebagai lembaga penegak hukum. Hal ini juga
sekaligus merupakan fakta bahwa sesungguhnya reformasi belum mampu
merubah perilaku jaksa dalam melaksanakan tugas dan fungsi penegakan
hukum secara komprehensif. Reformasi justru baru sebatas mengungkap
adanya penyimpangan yang terjadi di lingkungan kejaksaan akibat perilaku
jaksa yang korup. Artinya jika tidak ada reformasi, tentunya kasus-kasus
di atas tidak akan pernah terungkap di permukaan, bahkan bisa jadi akan
semakin mengakar dan merusak sendi-sendi kelembagaan kejaksaan.
Dalam perspektif seperti ini, maka reformasi institusi kejaksaan
harus diorientasikan pada upaya pengungkapan dan pembersihan aparat
147 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
dan institusi kejaksaan, karena dengan terungkapnya sejumlah kasus suap
yang melibatkan aparat kejaksaan, memberikan indikasi kuat bahwa
sesungguhnya perilaku nakal para jaksa ini telah mengakar baik secara
structural maupun cultural, dan ini adalah penyakit korupsi yang sangat
kronis yang terjadi di institusi penegak hokum.
Suatu hal yang patut dicermati adalah bahwa ternyata terungkapnya
berbagai kasus suap tersebut, bukan hasil dari reformasi internal kejaksaan,
tetapi justru karena peran dan pengawasan institusi penegak hukum lainnya
yaitu Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK). Hal ini tentu sangat ironis dan
sekaligus menunjukkan bahwa tidak ada kesungguhan maupun political
will dari kejaksaan untuk mereformasi institusinya. Akibatnya, bukan hanya
reformasi yang berjalan di tempat tetapi performance penegakan hukum di
lingkungan kejaksaan pun tidak menunjukkan adanya perbaikan signifikan
sebagaimana yang diharapkan masyarakat. Kalau saja Komisi Pemberantasan
Korupsi tidak memainkan peran dalam mengungkapkan praktek-praktek
korupsi yang melibatkan aparat kejaksaan, niscaya kasus-kasus suap
tersebut tidak akan pernah terungkap di public dan aroma korupsi di
institusi kejaksaan tidak akan pernah tercium dan public tentu akan terlena
dengan reformasi internal yang sitiap saat diwacanakan oleh korps adiyaksa
tersebut. Apa yang dilakukan Komisi Pemberantasan Korupsi ini sebenarnya
baru sebatas ekses atau dampak dari strategi penegakan hukum KPK yang
disebut sebut sebagai lembaga super body, bukan tujuan dari penegakan
hokum sebagaimana yang diinginkan. Dengan demikian jika intensitas dari
strategi yang dilakukan KPK ini terus dilakukan, bukan mustahil kasus-kasus
suap yang yang menjerat aparat kejaksaan terus terungkap. Kendati hal
tersebut positif, namun itu bukan merupakan tujuan dan strategi yang tepat
dalam mereformasi institusi kejaksaan. Reformasi institusi kejaksaan harus
lahir dari inisiatif kejaksaan itu sendiri bukan berharap dari kinerja institusi
penegak hukum lain seperti KPK. Kejaksaan harus segera memulai reformasi
internalnya dengan beberapa agenda yaitu ;
1) Mengoptimalkan fungsi pengawasan internal terhadap para jaksa dalam
menangani berbagai perkara di lingkungan kejaksaan.
2) Melakukan pembersihan terhadap jaksa-jaksa yang terindikasi melakukan
penyimpangan dalam penangan perkara, baik indikasi suap maupun jual
beli pasal
3) Mengoptimalkan peran inteljen kejaksaan dalam mendeteksi perilaku
para jaksa.
4) Melakukan promosi dan rekruitmen secara selektif dalam penempatan
pejabat di lingkungan kejaksaan.
Jika keempat agenda reformasi ini dapat dilakukan secara konsisten,
transparan dan akuntable, harapan mengembalikan citra positif kejaksaan
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 148
sebagai institusi penegak hukum kian terbuka. Upaya reformasi internal
kejaksaan memang bukan pekerjaan mudah, karena kebobrokan yang terjadi
bukan hanya secara structural tetapi juga cultural.
Pengungkapan berbagai kasus yang menyeret aparat kejaksaan
Reformasi Kejaksaan di Provinsi Papua
belakangan ini, baru terlihat hanya ditingkat pusat, sementara institusi
kejaksaan di tingkat provinsi maupun kabupaten/kota nyaris luput dari
sorotan public, sehingga terkesan tidak ada masalah dengan instiusi kejaksaan
di tingkat provinsi maupun kabupaten/kota. Padahal jika ditelesuri secara
jauh dan mendalam, performance kejaksaan dalam penegakan supremasi
hukum di tingkat provinsi dan kabupaten/kota, masih jauh dari yang di
harapkan, terlebih-lebih institusi kejaksaan di Provinsi Papua.
Wacana reformasi internal kejaksaan yang selama ini digelendingkan
pejabat pusat, sepertinya tidak mampu menembus institusi kejaksaan di
Provinsi Papua. Hal ini dapat dilihat dari berbagai kasus yang ditangani
Kejaksaan Tinggi Papua selama ini yang belum menyentuh pejabat teras
daerah, sementara di sisi lain indikasi penyimpangan keuangan daerah yang
bersumber dari dana otonomi Khusus Papua tergolong cukup besar dan
fantastis, tapi anehnya, wacana tinggal wacana, tanpa ada inisiatif dari aparat
kejaksaan untuk menelusuri indikasi penyimpangan yang dilakukan pejabat
provinsi. Keberanian institusi kejaksaan di Provinsi Papua hanya baru pada
level pejabat esalon III dan IV dengan jumlah indikasi korupsi yang relative
kecil, sementara indikasi korupsi dengan jumlah besar justru diabaikan
begitu saja. Hal ini dapat dibuktikan dari beberapa kasus yang menyeret
sejumlah bupati di Provinsi Papua, seperti Bupati Boven Digoel, Bupati
Waropen dan Bupati Supiori. Dari ketiga Kepala Daerah yang terlibat kasus
korupsi ini, tidak ada satupun yang merupakan hasil penanganan Kejaksaan
Tinggi Papua, semuanya karena kerja Komisi Pemberantasan Korupsi.
Alasan klasik yang selalu mengemuka dan acap kali disampaikan oleh
aparat Kejaksaan Tinggi Papua adalah, sulitnya memperoleh ijin Presiden
atau Mendagri ketika akan melakukan penyidikan terhadap para Kepala
Daerah. Di satu sisi mungkin dapat dipahami adanya prosedur ijin yang
harus dipenuhi kejaksaan, namun di sisi lain, persoalan mendasar yang
sesungguhnya terjadi adalah, tidak adanya inisiatif institusi kejaksaan di Papua
dalam membongkar indikasi korupsi yang melibatkan pejabat daerah. Hal ini
menyebabkan potensi korupsi di daerah semakin tumbuh dengan subur yang
dapat berdampak pada lambatnya proses pembangunan. Rendahnya kinerja
Kejaksaan Tinggi Papua juga terlihat dari lambannya dalam penanganan
kasus-kasus yang terjadi saat ini, terutama kausus-kasus korupsi.
149 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
Berbagai fakta diatas menyebabkan citra Kejaksaan Tinggi Papua
semakin terpuruk, sehingga muncul persepsi dari berbagai kalangan bahwa
para koruptor merasa lebih nyaman dan lega jika kasusnya ditangani kejaksaan
dibandingkan institusi lainnya. Persepsi ini tentu muncul sebagai respon atas
eksistensi dan kinerja kejaksaan yang selama ini dinilai tidak menunjukkan
kesungguhan dan komitmen dalam penegakan supremasi hukum, terutama
pemberantasan korupsi, sehingga dorongan reformasi internal kejaksaan di
Provinsi Papua harus dikencangkan.
1) Bahwa reformasi internal kejaksaan yang selama ini diwacanakan, belum
Kesimpulan dan Saran
berhasil mewujudkan kejaksaan sebagai institusi penegak hukum yang
kredibel dan wacana reformasi tersebut masih berputar di tingkat pusat
belum menggelinding hingga ke daerah terutama di Provinsi Papua.
2) Agenda reformasi internal kejaksaan belum mampu mendokrak citra dan
kinerjanya dalam upaya penegakan supremasi hukum di Indonesia, justru
yang terjadi adalah terbongkarnya kebobrokan kejaksaan satu demi satu.
3) Bahwa terbongkarnya berbagai kasus suap, korupsi dan penyimpangan
dalam penanganan kasus yang terjadi di lingkungan kejaksaan, bukan
hasil dari reformasi internal, melainkan dampak dari penegakan hukum
yang dilakukan institusi lain. Terbukti hingga saat ini belum ada kasus
besar yang melibakan aparat kejaksaan yang terungkap karena dorongan
reformasi internalnya.
4) Bahwa proses reformasi kejaksaan di daerah cenderung tidak bergerak,
sangat lemah, bahkan tidak terdengar sama skali, sehingga kinerja
kejaksaan hingga saat ini tergolong buruk. Oleh karena itu perlu di
dorong munculnya figure-fugur pemimpin institusi kejaksaan di daerah
khususnya di Papua dari sosok yang yang bersih, berani dan memiliki
komitmen yang tinggi dalam penegakan hukum khususnya pemberantasan
tindak pidana korupsi. Jangan jabatan kepala kejaksaan di Provinsi Papua
justru dijadikan tempat buangan dan bagian dari sanksi kepada jaksa-
jaksa nakal.
5) Bahwa agenda reformasi internal kejaksaan harus diorientasikan pada
pembinaan dan pembentukan integritas para jaksa, karena kasus-
kasus yang melibatkan aparat kejaksaan yang terungkap belakangan
ini, disebabkan karena terjadinya krisis integritas yang cukup lama dan
mengakar. Krisis integritas ini hanya bisa di atasi dengan cara pemotongan
generasi, sehingga lahir para aparat kejaksaan yang benar-benar kridibel
dan memiliki komitmen serta pengabdian yang tinggi bagi negara.
Bagian Ketiga
REFORMASI KEHAKIMAN
LAPORAN PRESENTASI HASIL
PENELITIAN KHN TENTANG EVALUASI
TERHADAP PELAKSANAAN REFORMASI
KEKUASAAN KEHAKIMAN
KEBIJAKSANAN DAN STRATEGI
PEMBINAAN KEKUASAAN KEHAKIMAN
GUNA TEGAKNYA SUPREMASI HUKUM
DALAM RANGKA PENINGKATAN
SUMBER DAYA MANUSIA
Abdul Gani Abdulah1
Strategi pembinaan kekuasaan kehakiman akan bersentuhan dan
bahkan berinti pada -salah satunya- adalah sumber daya manusia, maka
peningkatan kualitas sumber daya manusia dalam jabatan hakim yang adalah
pejabat negara sebagai pelaksana kekuasaan kehakiman menjadi conditio
sine qua non. Di dalam upaya peningkatan kualitas tersebut akan terdapat
berbagai kebijaksanaan seperti dalam hal pendaya-gunaan sumber daya
hakim yang telah memperoleh pendidikan jenjang Strata 3 (Doktor). Karena
itu dapat dipahami bahwa koridor undang undang sepanjang mengenai
pelaksanaan tugas kekuasaan kehakiman adalah strategi pembinaan
sedangkan kebijaksanaan adalah salah satu intrumen dari salah satu
komponen pelaksanaan kekuasaan kehakiman.
Sebelum menguraikan mengenai kekuasaan kehakiman dan pelak-
sanaannya, perlu diuraikan mengenai badan lain yang fungsinya berkaitan
dengan kekuasaan kehakiman sebagaimana yang disebut di dalam Pasal 38
Undang Undang (UU) No. 48 Tahun 2009 tentang Kekuasaan Kehakiman
(UU Kuhak). Badan tersebut bukan merupakan badan yang berada dalam
kekuasaan kehakiman akan tetapi berada dalam kekuasaan eksekutif, kecuali
fungsi arbitrase dan penyelesaian sengketa di luar pengadilan. Fungsi dari
badan lain yang berkaitan dengan kekuasaan kehakiman tersebut meliputi:
(1) penyelidikan dan penyidikan, yang dilakukan oleh Kepolisian Negara
Republik Indonesia (Polri) berdasarkan UU No. 2 Tahun 2002 tentang
Kepolisian Negara Republik Indonesia (UU Polri), (2) penuntutan berdasarkan
UU No. 16 Tahun 2004 tentang Kejaksaan Republik Indonesia (UU Kejari), (3)
pelaksaan putusan berdasarkan Pasal 38 dan Pasal 54 UU Kuhak, UU Kejari,
UU No. 31 Tahun 1997 tentang Peradilan Militer jo UU No.34 Tahun 2004
tentang Tentara Nasional Indonesia (UU TNI), (4) pemberian jasa hukum
berdasarkan UU No. 18 Tahun 2003 tentang Advokat (UU Advokat), (5)
penyelesaian sengketa di luar pengadilan berdasarkan UU No. 30 Tahun 1999
tentang Arbitrase dan Alternatif Penyelesaian Sengketa di Luar Pengadilan
(UU Arbitrase) sepanjang kaitannya dengan registrasi putusan badan
Arbitrase untuk dapat dieksekusi.
1 Hakim Agung MA RI
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 154
Dalam hal fungsi penyelidikan, penyidikan dan penuntutan sepanjang
mengenai tindak pidana korupsi, dilakukan oleh badan lain yaitu Komisi
Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi berdasarkan UU No. 30 Tahun 2002
tentang Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi (UU KPK), dan UU
No. 46 Tahun 2009 tentang Pengadilan Tindak Pidana Korupsi (UU Tipikor).
Dalam hal terjadi tindak pidana yang berkarakter militer dilakukan oleh
anggota TNI, penyelidikan dan penyidikan dilakukan oleh Polisi Militer
(POM) dan penuntutannya dilakukan oleh Oditur Militer berdasarkan UU No.
31 Tahun 1997 tentang Peradilan Militer (UU Radmil).
Sistem ketatanegaraan di dalam UUD 1945 telah diatur pembagian
Kekuasaan Kehakiman
kekuasaan negara menjadi Kekuasaan Legislatif, Kekuasaan Pemerintahan
Negara, dan Kekuasaan Kehakiman. Kekuasaan Legislatif seperti yang
ditampilkan dengan keberadaan Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR)
disebut dalam Pasal 2, 3, Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) disebut di dalam
Pasal 19, Pasal 20, Pasal 20A, Pasal 21, Pasal 22, Pasal 22A, dan Pasal 22B,
Dewan Perwakilan Daerah (DPD) dalam Pasal 22C Pasal 22D jis. Pasal
22E. Pasal 23, Pasal 23A, Pasal 23B, Pasal 23C, Pasal 23D dan kaitannya dengan
Badan Pemeriksa Keuangan di dalam Pasal 23E, Pasal 23F dan Pasal 23G.
Kekuasaan Pemerintahan Negara yang dalam UUD 1945 diatur
mengenai Presiden dan Wakil Presiden, yang dalam ranah akademik dikenal
dengan Lembaga Kepresidenan, di dalam Pasal 4, Pasal 5, jis Pasal 17 yang
mengatur menteri negara dan Pasal 18 ayat (1) yang mengatur mengenai
pemerintah daerah.
Kekuasaan Kehakiman diatur di dalam Pasal 24, Pasal 24A, dan
Pasal 24C UUD 1945. Pasal 24 menyatakan bahwa kekuasaan kehakiman
merupakan kekuasaan yang merdeka untuk menyelenggarakan peradilan
guna menegakkan hukum dan keadilan (ayat 1). Kekuasaan Kehakiman
dilakukan oleh sebuah Mahkamah Agung dan badan peradilan yang berada di
bawahnya dalam lingkungan peradilan umum, lingkungan peradilan agama,
lingkungan peradilan militer, lingkungan peradilan tata usaha negara, dan
oleh sebuah Mahkamah Konstitusi (ayat 2). Di dalam Pasal 24 ini diatur juga
mengenai badan-badan lain yang fungsinya berkaitan dengan kekuasaan
kehakiman yang diatur dalam undang-undang (3).
Di dalam Pasal 24A ayat (1) diatur bahwa Mahkamah Agung ber-
wenang mengadili pada tingkat kasasi, menguji peraturan perundang-
undangan di bawah undang-undang dan mempunyai wewenang lainnya yang
diberikan oleh undang-undang. Di dalam ayat (2), bahwa hakim agung harus
memiliki integritas dan kepribadian yang tidak tercela, adil, profesional, dan
155 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
berpengalaman di bidang hukum. Pada ayat (3) disebutkan bahwa calon
hakim agung diusulkan Komisi Yudisial kepada Dewan Perwakilan Rakyat
untuk mendapatkan persetujuan dan selanjutnya ditetapkan sebagai hakim
agung oleh Presiden.
Ketua, dan Wakil Ketua Mahkamah Agung dipilih dari dan oleh hakim
agung (ayat 4). Ada pun susunan, kedudukan, keanggotaan dan hukum acara
Mahkamah Agung serta badan peradilan di bawahnya diatur dengan undang-
undang (ayat 5).
Di dalam Pasal 24C ayat (1) diatur bahwa Mahkamah Konstitusi
berwenang mengadili pada tingkat pertama dan terakhir yang putusannya
bersifat final untuk menguji undang-undang terhadap Undang-Undang
Dasar, memutus sengketa kewenangan lembaga negara yang kewenangannya
diberikan oleh Undang-Undang Dasar, memutus pembubaran partai politik,
dan memutus perselisihan tentang hasil pemilihan umum. Mahkamah
Konstitusi wajib memberikan putusan atas pendapat Dewan Perwakilan
Rakyat mengenai dugaan pelanggaran oleh Presiden dan/atau Wakil Presiden
menurut Undang-Undang Dasar (ayat 2). Mahkamah Konstitusi mempunyai
sembilan orang anggota hakim konstitusi yang ditetapkan oleh Presiden,
yang diajukan masing-masing tiga orang oleh Mahkamah Agung, tiga orang
orang oleh Dewan Perwakilan Rakyat, dan tiga orang orang oleh Presdien
(ayat 3). Ketua dan Wakil Ketua Mahkamah Konstitusi dipilih dari dan oleh
hakim konstitusi (ayat 4). Hakim Konstitusi harus memiliki integritas dan
kepribadian yang tidak tercela, adil, negarawan yang menguasai konstitusi
dan ketatanegaraan, serta tidak merangkap sebagai pejabat negara (ayat
5). Pengangkatan dan pemberhentian hakim konstitusi, hukum acara
serta ketentuan lainnya tentang Mahkamah Konstitusi diatur dengan
undang-undang (ayat 6). Kemudian syarat-syarat untuk menjadi dan untuk
diberhentikan sebagai hakim ditetapkan dengan undang-undang , diatur di
dalam Pasal 25.
Berbagai ketentuan UUD 1945 yang disebutkan di atas sepanjang
mengenai kekuasaan kehakiman, telah diatur lebih lanjut di dalam undang-
undang No. 35 tahun 1999 tentang perubahan atas UU No. 14 tahun 1971
tentang Ketentuan Pokok Kekuasaan Kehakiman, yang kemudian diubah
dengan UU No. 48 Tahun 2009. Di dalam UU ini diatur berbagai ketentuan
penting antara lain : (1) dipertegas lagi secara operasional bahwa kekuasaan
kehakiman adalah kekuasaan negara yang merdeka untuk menyelenggarakan
peradilan guna menegakkan hukum dan keadilan berdasarkan Pancasila dan
UUD 1945, demi terselenggaranya Negara Hukum .Republik Indonesia (Pasal
1 angka 1). Selain itu diatur juga mengenai asas penyelenggaraan kekuasaan
kehakiman, seperti peradilan dilakukan "DEMI KEADILAN BERDASARKAN
KETUHANAN YANG MAHA ESA" (Pasal 2 ayat (1), Peradilan negara menerapkan
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 156
dan menegakkan hukum dan keadilan berdasarkan Pancasila (Pasal 2 ayat
(2). Semua peradilan di seluruh wilayah negara Republik Indonesia adalah
peradilan negara, yang dilakukan dengan sederhana, cepat dan biaya ririgan
(Pasal 2 ayat (3). Dalam menjalankan tugas dan fungsinya, hakim dan hakim
konstitusi wajib menjaga kemandirian peradilan (Pasal 3 ayat (1). Pengadilan
mengadili menurut hukum dengan tidak membeda-bedakan orang (Pasal 4).
Demikian diatur mengenai pelaku kekuasaan kehakiman. Hakim dan hakim
konstitusi adalah pejabat negara yang melakukan kekuasaan kehakiman yang
diatur di dalam undang-undang.
Mahkamah Agung yang merupakan pengadilan negara tertinggi dari
badan peradilan yang berada di bawahnya, diatur tersendiri di dalam UU No.
14 Tahun 1985 sebagaimana telah diubah yang pertama dengan UU No.5
Tahun 2004 dan sebagaimana diubah lagi dengan UU No.3 Tahun 2009 tentang
Perubahan Kedua atas UU No. 14 Tahun 1985 tentang Mahkamah Agung.
Sedangkan MK di atur di dalam UU No. 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah
Konstitusi.
Badan peradilan yang berada di bawah Mahkamah Agung diatur
tersendiri juga di dalam undang - undang. Lingkungan Peradilan Umum di atur
di dalam UU No. 2 Tahun 1986 yang telah diubah dengan UU No. 8 Tahun 2004
yang kemudian diubah lagi dengan UU 48 Tahun 2009 tentang Perubahan
Kedua atas UU No. 2 Tahun 1986 tentang Peradilan Umum. Lingkungan
Peradilan Agama diatur di dalam UU No. 7 Tahun 1989 sebagaimana telah
diubah dengan UU No. 3 Tahun 2006 dan kemudian diubah lagi dengan UU
No. 50 Tahun 2009 tentang Perubahan Kedua atas UU No. 7 Tahun 1989
tentang Peradilan Agama, lingkungan Peradilan Militer yang diatur di dalam
UU No. 31 Tahun 1979 (RUU tentang perubahan pertama sekarang sedang di
DPR), dan lingkungan Peradilan Tata Usaha Negara dengan UU No.5 Tahun
1986 sebagaimana telah diubah dengan UU No.9 Tahun 2004 yang kemudian
diubah lagi dengan UU No. 51 Tahun 2009 tentang Perubahan Kedua atas UU
No. 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara.
Kerangka umum penegakan hukum mencerminkan lembaga dan pelaku
Penegakan Hukum
penegakan hukum. Secara institusional lembaga penegak hukum itu dapat
diperankan oleh berbagai institusi atau perorangan, sesuai dengan tugas
pokok yang diperankan. Lembaga kementerian dalam pemerintahan negara
adalah pelaksana hukum yang kadang-kadang juga berperan sebagai penegak
hukum untuk subject tertentu sesuai dengan ketentuan undang-undang yang
berkaitan, seperti ketentuan haji oleh lembaga yang mempunyai tugas pokok
dan wewenang dalam pengaturan dan penyelenggaraan haji, zakat oleh
157 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
lembaga zakat nasional, lingkungan hidup yang dilakukan oleh Kementerian
Lingkungan Hidup, Lembaga Penjamin Simpanan yang berperan untuk
mengatur dan memberikan pertanggungan terhadap simpanan nasabah bank
berdasarkan premi yang wajib diterimanya dari lembaga keuangan bank,
lembaga keuangan non bank seperti perusahaan asuransi yang menegakkan
hukum asuransi melalui pemberian claim asuransi ketika habis masa
pertanggungan bagi pemegang polis asuransi. Bahkan Kementerian Hukum
dan HAM menegakkan hukum imigrasi dan hukum hak kekayaan intelektual
serta Lembaga Pemasyarakatan sebagai rangkaian terakhir dari Integrated
Criminal Justice untuk pelaksanaan putusan pidana
Dalam kerangka khusus, penegakan hukum yang berasal dari
permasalahan atau sengketa, pelanggaran atau perbuatan melawan hukum
baik dalam bidang keperdataan maupun kepidanaan, dilakukan oleh institusi
penegak hukum sesuai dengan kompetensi dan yurisdiksinya masing-
masing yang diatur dalam ketentuan undang undang. Dalam perkara pidana
yang juga terlingkup dalam pengertian integrated criminal justice system
penegakan hukum berawal dari penyelidikan dan penyidikan oleh pihak Polri
berdasarkan UU No. 22 Tahun 2002 tentang Kepolisian Republik Indonesiaq
(UU Polri), kemudian hasil penyidikan Polri diserahkan/dilimpahkan kepada
Jaksa Penuntut Umum yang bekerja berdasarkan UU No. 16 Tahun 2004
tentang Kejaksaan Agung Republik Indonesia (UU Kejagung). Selanjutnya
Jaksa Penuntut Umum (JPU) dengan surat dakwaannya melimpahkan perkara
yang bersangkutan kepada Pengadilan Negeri dalam lingkungan peradilan
umum.
Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) berdasarkan UU No. 20 Tahun
2002 tentang Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi (UUKPK)
melakukan penyelidikan dan penyidikan serta penuntutan atas tindak
pidana korupsi dan selanjutnya melimpahkan perkara hasil penyidikannya
itu kepada Pengadilan Tindak Pidana Korupsi yang merupakan pengadilan
khusus pada Pengadilan Negeri.
Selain dari pada itu, perlu diuraikan bahwa pada Pengadilan Negeri
terdapat beberapa pengadilan khusus, seperti: (1) Pengadilan Hak Asasi
Manusia (HAM) berdasarkan UU No. 26 Tahun 2000 tentang Pengadilan
HAM, (2) Pengadilan Hubungan Industrial berdasarkan UU 2 Tahun 2004
tentang Penyelesaian Perselisihan Hubungan Industrial, (3) Pengadilan
Niaga berdasarkan UU No.37 Tahun 2004 tentang Kepailitan yang di daiam
UU ini diatur mengenai adanya Pengadilan Niaga sebagai pengadilan khusus
pada Pengadilan Negeri, (4) Pengadilan Tindak Pidana Korupsi (Tipikor)
berdasarkan UU No.46 Tahun 2009 tentang Pengadilan Tindak Pidana Korupsi
jo. UU No. 20 Tahun 2002, (5) Pengadilan Perikanan berdasarkan UU No.31
Tahun 2004 tentang Perikanan, (6) Pengadilan Anak berdasarkan UU No. 3
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 158
Tahun 1997 tentang Pengadilan Anak, dan Mahkamah Syari'ah sepanjang
kewenangannya atas perkara pidana Islam pada Pengadilan Negeri di Nanggru
Aceh Darussalam (NAD) berdasarkan UU No.18 Tahun 2001 jis. UU No.44
Tahun '1999 tentang Penyelenggaraan Keistimewaan Aceh dan Keputusan
Presiden Republik Indonesia No.11 Tahun 2002 tentang Mahkamah Syar'iyah
dan Mahkamah Syar'iyah Provinsi di Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam.
Demikian pula halnya dengan pelaksanaan putusan Arbitrase didaftar
dan dilaksanakan oleh Pengadilan Negeri berdasarkan UU No.30 Tahun 1999
tentang Arbitrase dan Alternatif Penyelesaian Sengketa di Luar Pengadilan
(UU Arbitrase). Penyelenggaran arbitrase oleh badan arbitrase tidak berada di
dalam lingkungan peradilan mana pun, dan arbitrase adalah bentuk alternatif
penyelesaian sengketa di luar pengadilan. Keterkaitannya dengan pengadilan
khususnya pengadilan negeri ketika para pihak yang bersengketa tidak
secara sukarela melaksanakan putusan badan arbitrase yang dipilih kedua
belah pihak, maka putusan arbitrase itu didaftar di kepaniteraan Pengadilan
Negeri dan dengan demikian maka putusan arbitrase itu dapat dilaksanakan
sebagaimana halnya melaksanakan putusan Pengadilan Negeri yang telah
memperoleh kekuatan hukum tetap.
Dari rangkaian uraian mengenai penegakan hukum pidana umum
di atas terlihat bahwa penegakan hukum sudah dimulai sejak dilakukan
penyelidikan dan penyidikan baik yang dilakukan oleh penyidik Polri, Jaksa
maupun yang dilakukan oleh KPK hingga proses peradilan di pengadilan
dalam lingkungan peradilan umum untuk kasus pidana umum dan pidana
korupsi. Demikian pula halnya dengan penegakan hukum pidana menurut
syari'at Islam terhadap tindak pidana tertentu dilakukan sejak penyelidikan
dan penyidikan yang dilakukan oleh penyidik polri dan penuntutannya
oleh JPU pada Mahkamah Syari'ah untuk daerah NAD. Penegakan hukum
pidana umum yang berkarakter militer yang dipahami sebagai tindak pidana
militer dalam lingkungan peradilan militer sejak penyelidikan dan penidikan
dilakukan oleh POM TNI dan hasilnya diserahkan kepada Oditur Militer sebagai
penuntut umum dan kemudian dilimpahkan kepada Pengadilan Militer dan
atau ke Pengadilan Militer Utama. Kemudian penyelenggaraan peradilan
itu berpuncak pada Mahkamah Agung sebagai pengadilan negara tertinggi.
Satu hal yang patut dicatat bahwa proses penyidikan dan penuntutan suatu
perkara pidana berada dalam ranah kekuasaan eksekutif dengan mekanisme
yuridis sesuai ketentuan hukum di dalam undang-undang yang bersangkutan,
di samping keseluruhan prosedur dan mekanismenya dilakukan berdasarkan
hukum acara yang relevan.
Penglihatan hipotetik saya menggambarkan adanya dinamika
penegakan hukum yang sampai pada berkembangnya pandangan bahwa
penegakan hukum yang tertarnpil di hadapan masyarakat mereduksi keadilan
159 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
pada satu pihak dan pada pihak lain masyarakat menuntut tegaknya keadilan
sehingga keadilan itu tidak lagi dapat diberikan oleh proses penegakan
hukum. Oleh karena itu masyarakat menuntut Mahkamah Agung agar
memberikan keadilan hukum sesuai dengan yang diharapkan masyarakat
sehingga pula menuntut agar Mahkamah Agung ditempatkan pada fungsi
sebagai pemberi keadilan atau justice dispenser function. Bahkan munculnya
tuntutan agar Mahkamah Agung mereformasi secara internal dengan harapan
dapat memberikan keadilan sesuai dengan tuntutan masyarakat seperti
yang disinggung di atas, serta berupaya agar dapat berkemampuan untuk
menyelesaikan perkara sesuai dengan batas waktu yang umum dan wajar.
Perlu sedikit melihat kerangka teoritik ke belakang, mengenai adanya
pandangan bahwa sistem hukum itu dimana pun termasuk di Indonesia
mengandung substansi pembentukan hukum melalui proses politik hukum,
struktur hukum yang berinti pada penegakan hukum dan budaya hukurn.
Dinamika penegakan hukum yang digambarkan di atas dengan mengambil
asumsi pada seperti yang dapat dilihat belakangan ini dengan mengambil
contoh dibentuknya Tim 8 dan Tim Pemberantas Mafia Hukum (TPMH)
perlu dianalisis lebih jauh lagi dengan pertanyaan bahwa ia bergerak dalam
nanah mana dengan implikasinya. Penegakan hukum berada dalam lingkaran
struktur hukum yang secara substansial melintas pada dua kekuasaan yaitu
ada bagian dari penegakan hukum berada dalam ranah kekuasaan eksekutif
seperti proses penyelidikan dan penyidikan yang dilakukan Polri dan
penuntutan yang dilakukan JPU, dan bagian lainnya berada dalam kekuasaan
yudikatif yaitu proses peradilannya, dan pelaksanaan putusan pengadilan
pidana yang telah memperoleh kekuatan hukum tetap oleh JPU atau oleh
Oditur Militer ke lembaga pemasyarakatan yang berada dalam ranah
kekuasaan eksekutif. Kedua substansi kekuasaan tadi telah dibentuk melalui
proses politik hukum yang telah bergerak pada ranah pembentukan hukum
yang secara konstitusional melibatkan kekuasaan legislatif dan kekuasaan
eksekutif. Penegakan hukum pada proses inilah hadirnya Tim 8 dan TPMH.
Secara teoritik kedua tim itu adalah bentukan politik dan bukan
bentukan politik hukum, karena itu ia hanya bergerak pada ranah politik.
Akan tetapi secara fenomenalogis ia bergerak dalam ranah penegakan
hukum sekali pun kedua tim itu bukan menjadi instrumen penegakan hukum.
Kehadiran kedua tim itu dapat dipandang sebagai wujud intervensi politik.
I. Apakah impikasinya ketika terjadi intervensi politik pada penegakan
hukum, sekali pun masih pada tataran penyelidikan dan penyidikan
dalam ranah kekuasaan eksekutif. Kehadiran intervensi politik dalam
penegakan hukum itu berbanding searah dengan tuntutan gejolak sosial,
sehingga tuntutan gejolak sosial berpihak pada intervensi politik, pada
hal prinsip hukum menghendaki agar proses penegakan hukum harus
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 160
terbebas dari intervensi politik sehingga obyektifitas pelaksanaan tugas
penegakan hukum dapat tercapai. Ketika demikian maka gejolak sosial
akan berpersepsi bahwa proses penegakan hukum sudah melemah
sekaligus mereduksi harapan lahirnya legal justice dan menuntut agar
social justice dapat diwujudkan. Melemahnya penegakan hukum dalam
persepsi masyarakat seperti diuraikan di atas dapat dikatakan secara
hipotetik disebabkan oleh intervensi politik dan kejadian itu berimbas
pada lahirnya pertanyaan masyarakat dimana peran Mahkamah Agung
dan dituntut untuk merespon dari melemahnya penegakan hukum itu.
Sepanjang masih ada intervensi politik dalam proses penegakan hukum
diasumsikan secara hipotetik sepanjang itu pula penegakan hukum akan
tetap melemah. Selain dari pada itu akan dapat juga mendorong terjadinya
Penegakan hukum di luar hukum pidana yaitu sepanjang mengenai
out of court settlement.
keperdataan dan tata usaha negara, dilakukan juga oleh Pengadilan Negeri
dalam lingkungan peradilan umum sepanjang mengenai kewenangannya di
bidang perkara perdata dan perkara lain seperti yang telah dikemukakan
di atas. Mengenai perdata agama Islam dilakukan oleh pengadilan dalam
lingkungan peradilan agama untuk pencari keadilan yang beragama Islam atau
yang menundukkan diri pada hukum Islam sepanjang mengenai perkawinan,
kewarisan, hibah, wasiat, sadaqah dan zakat serta sengketa mengenai ekonomi
syariah berdasarkan UU No. 21 Tahun 2009 tentang Perbankan Syari'ah, UU
tentang Obligasi dan Surat Berharga Syari'ah, serta kewenangan lain yang
diberikan undang-undang. Sengketa tata usaha negara dalam penegakan
hukumnya dilakukan oleh Pengadilan Tata Usaha Negara dalam lingkungan
peradilan tata usaha negara, di mana di dalamnya melingkupi juga Pengadilan
Pajak sebagai pengadilan khusus.
Setelah disela sedikit oleh uraian mengenai aspek keperdataan dalam
penegakan hukum tadi, perlu dikemukakan di sini mengenai perbedaan istilah
politik dan politik hukum dalam kontek penegakan hukum pidana. Di dalam
uraian di atas tadi selalu dikatakan mengenai adanya intervensi politik dan
mengapa tidak menggunakan politik hukum. Lembaga kepresidenan dimana
Presiden berkedudukan, adalah lembaga politik dan kedudukannya adalah
kedudukan politik dan dengan demikian Presiden adalah jabatan politik.
Dari sana terdapat berbagai produk kekuasaan yang dapat dikatakan sebagai
produk politik, dan hal ini berbeda dengan politik hukum. Produk kekuasaan
pada lembaga kepresidenan tidak membutuhkan keterlibatan pendapat
publik dan atau presensi politik karena kekuasaan lembaga kepresidenan
telah berada dalam garis konstitusional ketika menjalankan fungsinya sebagai
presiden di samping keterbatasannya dalam hal tertentu seperti dalam hal
penegakan hukum.
161 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
Akan tetapi berbicara politik hukum itu berarti berbicara mengenai
kewenangan kontitusional dari lembaga legislatif dan lembaga kepresidenan
dalam menciptakan atau membentuk hukum. Dalam proses pembentukan
hukum diperlukan adanya persepsi dan konsepsi politik hukum yang
diperankan secara konstitusional oleh lembaga legislatif dan lembaga
kekuasaan eksekutif yang mau tidak mau membutuhkan keterlibatam
masyarakat luas dalam kaitannya dengan legal needs. Akan lebih berbahaya
lagi apabila keterlibatan masyarakat luas dalam proses penegakan hukum.
Ketika keterlibatan politik hukum seperti pola itu ke dalam proses penegakan
hukum maka secara teoritik akan terjadi pergumulan antara politik hukum
dengan penegakan hukum yang pada akhirnya penegakan hukum akan
melemah karena ia tidak dapat bebas dari pengaruh eksternal sehingga
tidak bebas dari parsialitas sedangkan penegakan hukum membutuhkan
imparsialitas sehingga akan terjamin tegaknya prinsip equality before the law
dan presumption of innosence.
Pertanyaan teoritik yang perlu dikaji secara mendalam adalah menjadi
persoalan yang mendasar dalam sistem hukum nasional ketika terjadi
pertautan apalagi intervensi dan pergumulan antara politik hukum dengan
proses penegakan hukum yang salah satu wujudnya ketika opini publik
dan partisipasi masyarakat menerobos ke dalarn proses penegakan hukum.
Apabila terjadi kumulasi antara intervensi politik dengan politik hukum
beserta opini publik dan menerobos masuk kedalam proses penegakan
hukum akan melahirkan tiga keadaan.
Keadaan pertama, politik kekuasaan dan politik hukum akan menjadi
gangguan proses penegakan hukum, yang rnungkin dipandang dapat menjadi
alternatif penyelesaian persolan penegakan hukum yang oleh sementara
ahli hukum dinamakan dengan out of court settlement. Penyelesaian
demikian sejalan dengan opini publik yang mencerminkan tuntutan social
justice. Sementara itu pada saat yang bersamaan proses penegakan hukum
menjalankan due proces of law untuk terciptanya legal justice.
Keadaan kedua yang akan terjadi adalah sebagaimana yang pernah
dikemukan di atas, bahwa opini publik akan mulai menaruh tidak percaya
kepada proses penegakan hukum dan mereduksi kepercayaan masyarakat
kepada penegakan hukum secara keseluruhan yang meliputi seluruh rangkai-
an penegakan hukum pada semua tingkatan pengadilan. Dari sinilah pada satu
segi Mahkamah Agung dengan fungsinya dituntut untuk dapat memberikan
keadilan atau yang disebut dengan justice dispenser function, dan pada segi
lain bahkan Mahkamah Agung dipandang masyarakat sudah tidak memiliki
kemampuan lagi untuk menegakkan hukum dan keadilan dalam pengertian
supremasi hukum, sehingga pada akhirnya dituntut perlu adanya reformasi
Mahkamah Agung.
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 162
Keadaan yang ketiga yang dapat muncul adalah suatu keadaan seakan-
akan telah terjadi ketidak-harmonisan dan tidak adanya sinkronisasi antara
institusi penegakan hukum. Di manakah letak peran Mahkarnah Agung
untuk melakukan hal itu semua agar tidak terjadi dan berulang keadaan
yang demikian. Apakah menjadi solusi apabila Mahkamah Agung mengambil
peran untuk melakukan harmonisasi dan sinkronisasi pelaksanaan tugas
dan hubungan antar lembaga penegakan hukum. Dengan perkataan lain
bahwa Mahkamah Agung harus diperankan untuk mengharmonisasikan
dan menyingkronisasikan hubungan antara lembaga penegak hukum, yaitu
hubungan antara Polri, Kejagung, Mabes TNI, KPK, Advokad yang sudah
barang tentu dengan Mahkamah Agung beserta badan peradilan yang berada
di bawahnya.
Adalah menjadi pertanyaan apakah perlu semacam koordinasi antar
aparat penegak hukum. Pada masa lalu saat masing-masing lingkungan peradi-
lan masih berada di dalam rangkaian stuktur departemen atau kementerian
pemerintahan seperti yang dimaksud oleh Mahkejapol (Mahkamah Agung,
Departemen Agama). Setelah seluruh lingkungan peradilan menurut UUD 1945
Kehakiman, Kejaksaan Agung dan Polri), Mahdepag (Mahkamah Agung dengan
berada di bawah satu atap Mahkamah Agung berdasarkan UU No. 35 Tahun
1999, koordinasi semacam demikian tidak terjadi lagi karena Mahkamah
Agung sudah dapat menjalankan sepenuhnya memberikan pembinaan tehnis,
administrasi dan finansial terhadap seluruh lingkungan peradilan yang ada di
bawahnya dan demikian pula Mahkamah Agung sebagai pengadilan negara
tertinggi dapat melakukan pengawasan internal terhadap semua lingkungan
peradilan. Dalam penyelenggaraan peradilan pidana, terdapat unsur de quorum
seperti JPU, hakim, maka untuk kepentingan pengawasan terhadap perilaku
kedua pejabat de quorum tersebut, antara Ketua Mahkamah Agung dengan
Jaksa Agung telah diadakan kesepakatan untuk melakukan pengawasan dalam
proses penyelenggaraan peradilan pidana terhadap pelaksanaan tugasnya
masing-masing aggota de quorum.
Untuk menjawab tuntutan masyarakat agar Mahkamah Agung
Pembaruan Mahkamah Agung
mereformasi dirinya, telah dilakukan berbagai upaya secara internal dan
membuahkan hasil meskipun masih banyak pekerjaan yang harus dilakukan
agar reformasi berjalan secara total. Mahkamah Agung memulai proses
pembaruan pada tahun 2003 dengan disusunnya Cetak Biru Pembaruan
Peradilan dan Kertas Kerja Pembaruan Peradilan Tahun 2003 yang terdiri
dari Cetak Biru Mahkamah Agung, Kertas Kerja Pembinaan Sumber Daya
Manusia, dan Kertas Kerja Pengelolaan Keuangan Pengadilan, seta Kertas
Kerja Pendidikan dan Pelatihan.
163 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
Dalam melaksanakan berbagai rekomendasi yang tertuang di dalam
Cetak Biru Pembaruan Mahkamah Agung RI, maka Ketua Mahkamah Agung
memutuskan untuk membentuk Tim Pembaruan melalui Peradilan pada
Mahkamah Agung RI melalui Surat Keputusan Ketua Mahkamah Agung RI
Nomor: KMA/26/SK/IV/2004. SK ini terakhir kali diubah dengan SK KMA
Nomor: KMA 116/SK/VI/2010 Peran tim pembaruan sangat penting dalam
menentukan program yang menjadi prioritas dalam pelaksanaan cetak biru,
yaitu : (1) Pengikisan Tumpukan Perkara; (2) Percepatan proses penyatuan
atap dan penguatan dasar-dasar pembinaan kualitas dan integritas hakim;
(3) Pengembalian kepercayaan publik melalui pendisiplinan hakim yang
menyimpang; (4) Publikasi putusan pengadilan dan sistem informasi
peradilan; (5) Peningkatan kesejahteraan dan Anggaran Hakim dan
Pengadilan.
Kemudian, Ketua Mahkamah Agung RI pada tanggal 28 November 2007
mengeluarkan KMA No.203/KMA/SK/XI/2007 untuk membentuk Kelompok
Kerja Pembaruan Peradilan pada Mahkamah Agung RI. SK KMA ini terakhir
kali diubah dengan SK KMA Nomor: KMA 116/SK/VI/2010. Kelompok
kerja Pembaruan ini berangotakan Tim Pembaruan Peradilan dan pejabat
struktural di Mahkamah Agung RI dan pihak non pengadilan. Kelompok
kerja kemudian bertugas untuk mengembangkan strategi, mengkoordinir
berbagai kegiatan terkait, mengawasi serta mengevaluasi program-program
terkait. Sampai saat ini, Mahkamah Agung menetapkan 6 Kelompok kerja,
yaitu (1) Kelompok Kerja Manajemen Perkara dan Keterbukaan Informasi;
(2) Kelompok Kerja Informasi dan Teknologi; (3) Kelompok Kerja Pendidikan
dan Pelatihan; (4) Kelompok Kerja Sumber Daya Manusia; (5) Kelompok
Kerja Manajemen Keuangan; dan (6) Kelompok Kerja Pengawasan.
Dalam jangka waktu 5 tahun implementasi cetak biru tersebut,
Mahkamah Agung telah mengadakan perubahan yang signifikan, khususnya
dalam program:
1. Keterbukaan Informasi di Pengadilan
2. Pengembangan sistem pengaduan yang akuntabel dan transparan.
Menindaklanjuti SK KMA No. 144/KMA/VII/2008 (SK 144) mengenai
keterbukaan informasi di Pengadilan, Pengadilan harus menyediakan
informasi-informasi yang harus diumumkan kepada masyarakat. Mahkamah
Agung menyediakan meja informasi untuk membantu masyarakat khususnya
para pencari keadilan, sekaligus berfungsi sebagai pintu masuk pengaduan
masyarakat akan kinerja pengadilan. Dengan demikian diharapkan pelapor
akan lebih mudah mengetahui status data pengaduannya.
Pada prinsipnya SK 144 tersebut memberikan kemudahan kepada
masyarakat untuk dapat mengakses informasi di pengadilan sehingga akses
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 164
publik tidak semata-mata berbentuk fisik yang berupa meja informasi, namun
sampai sejauh mana pengadilan yang bersangkutan dapat memberikan
informasi yang dibutuhkan masyarakat khususnya para pencari keadilan.
SK 144 mengkategorisasikan informasi menjadi 3 kategori, antara
lain informasi- informasi yang harus diumumkan, informasi-informasi yang
dapat diakses dengan permohonan kepada petugas informasi, dan informasi-
informasi lainnya yang dapat diberikan atas ijin penanggungjawab pada
pengadilan yang bersangkutan.
Informasi yang harus diumumkan biasanya dapat ditemukan dalam
situs Pengadilan yang bersangkutan, atau jika di Mahkamah Agung melalui
www.mahkamahagung.go.id.
Informasi-informasi lain yang tidak terdapat di dalam situs dapat
diperoleh dengan mengajukan permohonan informasi. Di Mahkamah Agung
sendiri, aplikasi permohonan informasi dan pengaduan online dapat diunduh
dalam situs tersebut.
Dalam hal penyelesaian perkara, Mahkamah Agung melaksanakan
Pembaruan dalam Penanganan Perkara
pembaruan teknis untuk menyelesaikan tumpukan perkara antara lain:
1. Menyusun program terstruktur untuk mengikis tunggakan perkara antara
lain dengan dilakukannya audit perkara, redistribusi perkara tunggakan
tahun tertentu, percepatan minutasi perkara dan peningkatan kapasitas
pendataan perkara.
2. Transparansi dan akuntabilitas publik terhadap informasi putusan dan
perkara yang meliputi data perkara masuk, distribusi, perkara putus,
minutasi dan pengiriman ke pengadilan yang dituju, Upload putusan
dalam website http://putusan.mahkamahagung.go.id, pembuatan SOP
mengenai transparansi putusan & Informasi perkara serta penyempurnaan
mekanisme pengelolaan biaya perkara.
Sepanjang tahun 2009 Mahkamah Agung memiliki keadaan perkara
sebagai berikut:
Sisa Awal Masuk Tahun
(Akhir Des 2009 (Jan-31 Total Putus Sisa
2008) Des 09)
8.280 12.540 20.820 11.985 8.835
Jika dibandingkan dengan 4 tahun sebelumnya, Mahkamah Agung
mengalami peningkatan perkara sebesar 67,9% dengan rincian sebagai
berikut:
165 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
Tahun Jumlah Perkara Masuk
2005 7.468
2006 7.825
2007 9.516
2008 11.338
2009 12.540
Mahkamah Agung membentuk Tim Pengikisan Perkara berdasarkan
SK Ketua Mahkamah Agung. Pengikisan perkara difokuskan terhadap
perkara-perkara dengan register 2007 dan sebelumnya untuk menekan
lama usia perkara dari yang tadinya 2 tahun sejak diregister menjadi 1 tahun
sejak perkara tersebut diregister. Dalam semester kedua tahun 2009, Tim
Pengikisan Perkara tersebut berhasil menyelesaikan setidak-tidaknya 1500
berkas perkara.
Pembaruan Mahkamah Agung dalam Bidang Peningkatan
Mahkamah agung terus melakukan berbagai upaya pembaruan di
Kualitas SDM
bidang penelitian dan pengembangan serta pendidikan dan pelatihan hukum
dan peradilan untuk seluruh anggota dan unsur-unsur peradilan di bawahnya.
Salah satunya adalah dengan mencanangkan beberapa kegiatan prioritas
yang berfokus pada penyempurnaan penyelerenggaraan sistem litbang diklat
untuk membentuk center of excellence di lingkungan Mahkamah Agung.
Mahkamah Agung terus melakukan sosialisasi internal mengenai
Buku Paduan Litbang Diklat yang berlaku sebagai "Petunjuk Teknis bagi
Penyelerenggaraan Penelitian, Pengembangan, Pendidikan dan Pelatihan
Hukum dan Peradilan". Konsep dasar yang dianut dalam buku tersebut adalah
penerapan konsep pendidikan dan pelatihan bagi hakim dan tenaga teknis
yang menyeluruh, terpadu dan berkesinambungan.
Selama tahun 2009 Mahkamah Agung menyelerenggarakan pendidikan
teknis dengan program-program sebagai berikut:
Lama Jumlah
No Program Pelatihan Klasifikasi Peserta
1. Pelatihan bagi Tim Penyu- Hakim Pengajar 3 hari 40
Pelatihan Peserta
sun Kurikulum dan Materi dan Tim Perumus
Diklat Teknis (ToT) untuk Materi PTUN
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 166
2. Diklat Calon Hakim terpusat Calon hakim/PNS 6 minggu 238
dari 4 lingkungan
peradilan
3. Pendidikan Hakim Berjen- Hakim dengan masa 4 hari 23
jang dan Berkelanjutan kerja 1-5 tahun
4. Diklat Kekhususan atau
sertifikasi bagi tenaga teknis
peradilan dengan masa
kerja diatas 10 tahun:
a. Sertifikasi Mediator Hakim Tingkat Per- 2 minggu 121
Hakim Peradilan Agama tama dan Tingkat
Banding
b. Sertifikasi Mediator Hakim Tingkat 2 minggu 106
Hakim Peradilan Umum Pertama
c. Sertifikasi hakim Niaga Hakim Senior 1 minggu 70
d. Sertifikasi Hakim Hakim Senior 1 minggu 87
Peradilan Hubungan
Industrial (PHI)
e. Sertifikasi Hakim Peri- Hakim Senior 1 minggu 45
kanan
f. Pelatihan pendalaman Hakim PA dan PTA 1 minggu 80
ekonomi syari’ah hakim
Peradilan Agama
g. Pelatihan Teknis fung- Hakim Militer 1 minggu 30
sional hakim Peradilan
Militer
5. Pendidikan dan pelatihan Calon Panitera (2) 4 hari (2) 297
berjenjang dan berkelan- Peradilan Umum
jutanbagi Panitera/Panitera dari 3 lingkungan
Pengganti terbagi dalam: (1) Peradilan kecuali TUN
Diklat Panitera Tahap 1; (2)
Diklat Panitera Tahap 2
6. Pendidikan dan pelatihan Juru sita pengganti 4 hari 288
berjenjang dan berkelan- junior
jutan bagi juru sita
7. Pelatihan gabungan dengan Hakim 5-10 2 minggu 100
kejaksaan
Total Peserta (termasuk sertifikasi hakim tipikor 1.889
Menyinggung mengenai hubungan Pembaruan Mahkamah Agung
sebagai pemegang kekuasaan kehakiman dengan pemberdayaan sumber
daya manusianya dapat dikatakan bahwa pelaksanaan pembaruan tersebut
167 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
terkait erat dengan kebijaksanaan sebagai salah satu komponen pelaksanaan
kekuasaan kehakiman. Hal ini merupakan wewenang penuh Mahkamah
Agung dengan memperhatikan berbagai ketentuan perundang-undangan
sebagai produk politik hukum misalnya mengenai penyatuan atap kekuasaan
kehakiman dan perubahan struktur organisasi Mahkamah Agung. Meskipun
tuntutan pembaruan sendiri berasal dari tuntutan masyarakat agar Mahkamah
Agung berfungsi sebagai justice dispenser.
Berkaitan dengan kelanjutan pembaruan itu, Mahkamah Agung
meninjau kembali cetak biru tahun 2003 dan berupaya mensinergikan
agenda pembaruan mendatang dengan Rencana Strategis Mahkamah Agung
RI, Rencana Jangka Panjang dan Menengah Nasional (RJPM) serta acuan
reformasi birokrasi dalam Panduan Reformasi Birokrasi Nasional. Rencana
Strategis dan Cetak Biru Mahkamah Agung RI 2010-2035 diharapkan akan
selesai disosialisasikan dalam waktu dekat ini.
Untuk tegaknya hukum dan keadilan, penyelenggaraan kekuasaan
Beberapa Simpulan
kehakiman dan penegakan hukum, pengadilan harus merdeka dari semua
pengaruh eksternal pengadilan. Bahkan sekali pun Mahkamah Agung
melakukan pembinaan tehnis, administrasi, organisasi dan finansial
pengadilan dan melakukan pengawasan secara internal terhadap semua
lingkungan peradilan yang berada di bawahnya, tidak boleh mempengaruhi
kebebasan hakim.
Mahkamah Agung telah sedang melakukan reformasi secara internal
melalui realisasi Cetak Biru Mahkamah Agung dan selalu mengadakan
evaluasi secara berkelanjutan terhadap realisasi Cetak Biru tersebut. Cetak
Biru tersebut telah meningkatkan kualitas sarana dan prasarana pengadilan
untuk semua lingkungan peradilan yang secara bertahap dan berkelanjutan
dilaksanakan sesuai dengan kemampuan anggaran pembanguan yang
dialokasikan untuk pelaksanaan kekuasaan kehakiman melalui Mahkamah
Agung.
Dalam penanganan perkara yang terselesaikan dalam batas waktu
umum dan wajar, Mahkamah Agung secara berkelanjutan melakukan upaya
pengikisan perkara di Mahkamah Agung terutama yang teregistrasi di bawah
tahun 2009, dan perkara teregistrasi tahun 2008 ke bawah sudah terkikis.
Kondisi perkara pada Mahkamah Agung menjadi hal dilematis yaitu tiap
bulan rata-rata perkara yang masuk lebih kurang 1000 (seribu) perkara baru
dan yang berhasil diputus rata-rata sekitar 1000 seribu) perkara.
Untuk kepentingan penegakan hukum dan keadilan berdasarkan
Pancasila dan UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Mahkamah
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 168
Agung melakukan pembinaan sumber daya hakim dan aparat pengadilan
yang lainnya secara berkelanjutan baik melalui pendidikan dan pelatihan
secara berkelanjutan, tetapi juga melakukan pengawasan internal dan juga
Komisi Yudisial Republik Indonesia melakukan pengawasan terhadap hakim
secara eksternal. Dalam hal pengawasan tersebut, Mahkamah Agung dan
Komisi Yudisial telah sepakat menetapkan Pedoman Perlaku Hakim dalam
upaya menjaga keluhuran martabat dan kehormatan perilaku hakim sesuai
dengan pesan konstitusional dalam UUD Negara Republik Indonesia 1945.
Adalah menjadi peringatan bahwa pengawasan baik internal maupun
eksternal dilakukan dengan tidak boleh mempengaruhi kebebasan hakim
sebagai pelaksana kekuasaan kehakiman. Demikianlah halnya bahwa
penyelenggaran kekuasaan kehakiman yang merdeka dari pengaruh pihak
mana dan apa pun merupakan pesan konstitusional yang dipertahankan
pada rangkaian penegakan hukum dan keadilan dalam masyarakat.
Grad, Frank P., and Robert F Williams, State Constitutions For the Twenty First
Daftar Pustaka
Volume 2, State University of New York Press, 2006.
Century, Drafting State Constitutions, Revisions, and Amandements,
Indonesia, Mahkamah Agung Republik, Biro Hukum dan Humas, Himpunan
Mahkamah Agung RI serta Badan Peradilan di Indonesia, 2009.
Peraturan perundang - undangan tentang Kekuasaan Kehakiman dan
Mahkamah Agung RI, Laporan Tahunan Mahkamah Agung RI 2009, Jakarta:
Mahkamah Agung RI, Februari 2010
Woolf, Lord, The Pursuit of Justice, Edited by Christofer Campbell-Holt,
BEDAH CONUNDRUM REFORMASI
KEKUASAAN KEHAKIMAN:
SUATU ANALISIS
Adi Sulistiyono2
Reformasi kekuasaan kehakiman telah melahirkan hadiah ‘besar’
bagi masyarakat Indonesia, bertepatan dengan peringatan Hari Anti-Korupsi
Sedunia yang jatuh pada tanggal 9 Desember 2010, Pengadilan Negeri Jakarta
Timur telah menjatuhkan vonis dua tahun dan denda Rp. 50 juta pada Muhtadi
Asnun, Mantan Ketua Pengadilan Negeri Tangerang, dan Ketua Majelis Hakim
yang membebaskan Gayus HP Tambunan terdakwa kasus korupsi pajak, karena
terbukti bersalah menerima uang sebesar Rp. 50 juta dari Gayus Tambunan.
Ditengah tengah ketidakpercayaan sebagian besar masyarakat pada
kinerja lembaga peradilan. Penelitian Evaluasi terhadap “Pelaksanaan
Reformasi Kekuasaan Kehakiman” oleh Komisi Hukum Nasional (KHN) perlu
diapresiasi. Bagaimanapun itu sumbang saran yang cukup berharga, sebagai
bacaan akademis dalam mengamati mozaik reformasi hukum, khususnya
sektor peradilan, suatu pekerjaan bangsa yang secara substantif berkembang
sejak reformasi nasional 1998. Penelitian tersebut menggunakan pendekatan
Lawrence Friedman, yang memotret reformasi hukum mencakup pembaruan
substansi hukum, kelembagaan, dan budaya hukum di Indonesia, sedangkan
penuntasan kasus KKN serta pelanggaran HAM merupakan salah satu tujuan
yang hendak dicapai dari reformasi tersebut.
Sebagai bentuk apresiasi saya terhadap penelitian tersebut, saya ingin
mempertajam dan sekaligus menggarisbawahi beberapa hal pokok sebagai
tanggapan atas penelitian itu. Dalam argumen saya, capaian reformasi
kekuasaan kehakiman seperti diuraikan dalam penelitian tersebut nampaknya
lebih fokus kepada kontur dan struktur, tetapi abai terhadap kerangka
transformasi kelembagaan, sebuah kebutuhan total reformasi tersebut.
Kesimpulan penelitian yang, antara lain, mengatakan bahwa “reformasi
menggunakan pendekatan yang sifatnya taktis” dan “desain reformasi hanya
mengarah kepada pembaruan substansi hukum dan sebatas kebijakan umum”
mengkonfirmasikan argumen tersebut.
Secara keseluruhan, optik amatan terhadap capaian hasil reformasi
kekuasaan kehakiman menampakkan suatu conundrum3, yang menjauhkan
2
Dosen Fakultas Hukum Universitas Sebelas Maret
3
Conundrum (segala sesuatu yang membingungkan atau sebuah teka teki) secara leksikal
berarti suatu kebijakan yang diharapkan akan meningkatkan capaian sesuatu dalam posisi
yang lebih tinggi akan tetapi ternyata hasilnya justru lebih rendah. Ini istilah teknis, yang
digunakan oleh mantan Ketua Dewan Gubernur Bank Sentral Amerika Serikat (The Federal
Reserve), Alan Greenspan, yang pada tahun 2004 meningkatkan tingkat suku bunga FED
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 170
secara asimetris antara argumen idealis dengan praksis yang terjadi.
Cordunum, saya pakai untuk memberikan kesan: reformasi kekuasaan
kehakiman, yang identik dengan pembaruan desain sistem peradilan, berhasil
dalam menempatkan struktur dalam posisi independen, tetapi mempercepat
luncur dan lunturnya substansi reformasi itu sendiri. Bahkan cenderung
buram hasilnya, ketika pasca reformasi justru berbagai perilaku aparatur
peradilan (jaksa, polisi, hakim, panitera, dan lembaga pemasyarakatan) dalam
berbagai kasus justru semakin terbuka dalam melakukan penyimpangan.
Berarti agenda reformasi tidak tercapai, transformasi kelembgaan tidak
terwujud dalam pembaruan sektor peradilan.
Hal yang perlu dicermati dalam penelitian KHN adalah metode yang
Sorotan terhadap Metode
digunakan. Sekalipun mengklaim menggunakan pendekatan Friedman dalam
membahas fenomena reformasi hukum yang mencakup faktor struktur,
substansi, dan budaya hukum dalam pembaruan kekuasaan kehakiman,
tetapi peran masing-masing faktor belum terlihat dengan tegas. Padahal
sebagaimana dilakukan oleh KHN, penelitian itu bersifat deskriptif yang
“memberikan data seteliti mungkin mengenai manusia dan gejala-gejala
lainnya, serta diuraikan sebagaimana keadaan yang sesungguhnya.” Dari
sisi metodologis, masing-masing faktor menggambarkan hal-hal positif
terutama di kala mengulas tujuan keberadaannya, tetapi pada mengulas
kegiatannya, terungkap kekurang berhasilan yang mencerminkan kelemahan
dari sistem hukum. Meskipun secara absolut kelemahan tersebut tidak dapat
dikatakan semata-mata berasal dari faktor hukum, kelemahan tersebut juga
dipengaruhi oleh faktor-faktor lain seperti ekonomi dan politik, misalnya
dalam isu independensi kekuasaan kehakiman.4 Namun, hasil penelitian
KHN belum dapat memaparkan interaksi dan penjabaran kelemahan masing-
masing faktor hukum sehingga apabila akan merekomendasikan bagaimana
seharusnya capaian reformasi kekuasaan kehakiman yang ideal, belum dapat
dilakukan urutan prioritas yang sebaiknya diusulkan kepada otoritas atau
lembaga terkait dalam merespons kebijakan yang akan datang.
Sebaiknya, penelitian itu dipertajam dengan data lapangan yang
merupakan data persepsi dari para ahli atau pelaksana yang terkait sehingga
pada saat data terkumpul ada kemungkinan terjadi bias subyektivitas.
dengan harapan akan mampu menjaga kontinuitas dan pengembangan arus kapital domestik,
akan tetapi justru mempercepat penurunan finansial (hasilnya imbal hasil yield US Treasury
jangka panjang bukannya naik tapi malah turun, yang memuncak kepada krisis sejak medio
2007 di Amerika Serikat.
4
Bandingkan juga dengan pendapat Sudikno Mertokusumo ketika membahas bahwa kekuasaan
kehakiman secara mikro tidaklah mutlak karena dipengaruhi oleh bermacam-macam faktor
antara lain sistem politik dan ekonomi. Lihat dalam Sudikno Mertokusumo, 2004, Hukum
Acara Perdata Indonesia, Jogjakarta, Penerbit Liberty.
171 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
Dalam rangka mengurangi bias tersebut, pada saat diambil data persepsi,
informan dipilih dari kalangan ahli dan dalam in-depth interview dilakukan
cek ulang, demikian pula dalam focus group discussion atau FGD. Dengan
metode ini, dapat mengkualifikasikan berbagai varibel persepsi, sekaligus
dapat memberikan bobot atau derajat kepentingan atas variabel dimaksud.
Di samping itu akan memberikan hasil yang lebih robust (apabila dilakukan
penelitian berulang dengan kerangka pikir yang sama, meskipun digunakan
data persepsi yang lebih luas, hasilnya akan tetap sama).
Metode itu perlu dipertimbangkan, karena faktor regulasi, kelembagaan,
dan budaya hukum adalah saling pengaruh, tidak searah, atau lebih bersifat
interdependen (network). Ketiga faktor itu memiliki tujuan yaitu reformasi
kekuasaan kehakiman. Selanjutnya, ketiga faktor ini akan dihadapkan pada
pertanyaan penelitian yang menyebutkan “kendala yang dihadapi dalam
reformasi kekuasaan kehakiman” dan bagaimana seharusnya “arah reformasi
hukum dan pembaruan peradilan ke depan.”
Struktur kelembagaan (mestinya) direpresentasikan tidak hanya
pelaku kekuasaan kehakiman (MA, MK, dan KY) tetapi juga Presiden,
Departemen Hukum dan HAM, Sekretariat Negara, Komisi Hukum Nasional,
Komisi Ombudsman Nasional, Komisi Pemberantasan Korupsi, Kepolisian,
dan Kejaksaan. Sementara itu, regulasi direpresentasikan dengan Exit Policy,
pembentukan lembaga/badan peradilan baru, organ pengawasan, dan
masyarakat sipil. Terakhir, budaya hukum direpresentasikan oleh kompenen
political will atau komitmen, kepentingan, pemahaman, konsistensi, integritas,
dan keterbukaan.
Dengan penajaman yang demikian, maka bentuk interaksi antara
regulasi, kelembagaan, dan budaya hukum dapat diketahui secara jelas.
Penelitian kepustakaan masih memberikan hasil analisis peranan hukum
dalam setiap faktor secara terpisah-terpisah. Melalui penajaman metodologis
itu dapat diperoleh gambaran secara holistik atau menyeluruh peranan hukum
baik untuk masing-masing faktor secara rinci maupun secara keseluruhan.
Data persepsi dari informan yang merupakan informasi yang terpisah-pisah
dengan metode itu dapat merupakan pandangan yang menyeluruh mengenai
peranan hukum dalam reformasi kekuasaan kehakiman.
Penelitian KHN memang bersifat umum, lebih mendeskripsikan
Kajian-Praksis Lampau dan Kini
struktur ketimbang mengambil satu sampel analisis dari pembaruan sektor
peradilan. Oleh karena itu, penelitian gagal menggambarkan “cara bekerjanya”
dalam perspektif komparatif antara sebelum dengan sesudah reformasi.
Padahal ini adalah kebutuhan mahabesar. Dari optik sistem peradilan pidana
misalnya, bangsa ini sejak proklamasi belum pernah melakukan pembaruan
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 172
secara konseptual.5 Bahkaan suatu penelitian ada yang meyakini terjadi sejak
pertengahan abad yang lalu.6
Penelitian mengenai evaluasi reformasi kekuasaan kehakiman bukan
hal yang baru juga, tentu dengan perbedaan waktu dan setting sosial politik.
Tulisan Tresna menggambarkan antara lain bahwa pembaruan kekuasaan
kehakiman yang dikeluarkan pada masa awal kemerderkaan, lebih ditujukan
kepada maksud “untuk mengatasi keadaan dan tidak terlepas dari suasana
perjuangan, yang lebih mengutamakan kecepatan, daripada ditujukan
kepada kesempurnaan”.7 Kemudian, disertasi Sudikno Mertokusumo, yang
mendiagnosis antara lain bahwa “untuk lebih meningkatkan peradilan
Indonesia perlu dicurahkan perhatian lebih besar oleh Pemerintah kepada
perkembangan hukum acara dan hukum materiil.”8 Mengenai pengaruh
politik terhadap kekuasaan kehakiman, telah dikaji oleh Benny K. Harman.9
Kemudian, konsideransi pengadilan militer setelah pemisahan TNI/Polri
juga diteliti, yang antara lain mengusulkan “pembentukan pengadilan
khusus, dalam peradilan umum, sebagai bentuk peradilan yang sesuai untuk
memeriksa dan mengadili terdakwa prajurit TNI (atau anggota POLRI) dalam
perkara pidana umum.”10 Kemudian mengenai peran pengadilan dalam
pembentukan hukum telah juga ditulis.11 Termasuk bacaan terhadap kondisi
sistem peradilan kontemporer dan alternatif pemecahannya.12
Selain itu, KHN telah mempublikasikan penelitian serupa untuk
mengkaji masalah hakim ad hoc di Pengadilan Niaga.13 Kemudian MA juga
sudah menerbitkan kajian berupa “cetak biru” pembaruan kelembagaan
pengadilan.14
5
Dokumen perencanaan seperti 7 cetak biru yang dikeluarkan MA sama sekali tidak menyentuh
isu ini: (i) Cetak Biru Pembaruan MA RI; (ii) Naskah Akademik dan Rancangan Undang-
Undang Komisi Yudisial; (iii) Kertas Kerja pembaruan Sistem Pendidikan dan Pelatihan
Hakim; (iv) Kertas Kerja Pembaruan Pembinaan SDM Hakim; (v) Kertas Kerja Pembaruan
Sistem Pengelolaan Keuangan Pengadilan; (vi) Cetak Biru Pengadilan Niaga; dan (vii) Cetak
Biru Pengadilan Antikorupsi.
6
ABNR bekerjasama dengan MKK dan Cyberconsult, 1999, Reformasi Hukum di Indonesia: Hasil
Studi Pengembangan Hukum-Proyek Bank Dunia, Jakarta, hlm. 143.
7
Tresna, 1978, Peradilan di Indonesia, Jakarta, Pradnya Paramita, hlm. 88.
8
Sudikno Mertokusumo, 1971, Sejarah Peradilan dan Perundang-undangannya di Indonesia
Sejak 1942 dan Apakah Kemanfaatannya Bagi Kita Bangsa Indonesia, Disertasi Doktor, UGM.
9
Benny K. Harman, 1998, Konfigurasi Politik dan Kekuasaan Kehakiman, Jakarta, ELSAM.
10
M. Fajrul Falaakh, dkk, 2001, Implikasi Reposisi TNI-Polri di Bidang Hukum, Jogjakarta, FH
UGM.
11
Untuk pembentukan hukum pidana, lihat misalnya Pontang Moerad B.M., 2004, Pembentukan
Hukum melalui Putusan Pengadilan dalam Perkara Pidana, Bandung, Alumni. Untuk kajian
perkara kepailitan lihat antara lain: M. Hadi Subhan, 2008, Hukum Kepailitan: Prinsip, Norma,
dan Praktik di Peradilan, Jakarta, Prenada Media.
12
Misalnya Adi Sulistiyono, 2006, Krisis Peradilan di Indonesia, Surakarta, UNS Press.
13
KHN, Laporan Tahunan 2004.
14
Lihat dalam Laporan Tahunan MA 2005, Jakarta, 2006. Cetak biru yang sudah dipersiapkan itu
i) Cetak Biru Pembaruan MA RI; (ii) Naskah Akademik dan Rancangan Undang-Undang Komisi
Yudisial; (iii) Kertas Kerja pembaruan Sistem Pendidikan dan Pelatihan Hakim; (iv) Kertas
173 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
Dalam ranah praksis kebijakan, di samping sejak masa kemerdekaan,
reformasi kekuasaan kehakiman juga telah dilakukan semenjak era Orde
Lama15 dan Orde Baru.16 Akan tetapi dari perspektif rechsstaat , perkembangan
itu terbatas dalam arti formil belaka. Dengan adanya penambahan undang-
undang adalah tidak sama dengan telah menambah kesempatan untuk
mendapatkan keadilan. KUHAP misalnya, yang dundangkan pada masa Orde
Baru, dan disebut “karya agung”. Namun dalam perkembangan hukum, dalam
arti diterapkannya substansi berupa konsep-konsep hukum yang baru namun
tidak terbatas pada asas rechsstaat, HAM, adanya partisipasi masyarakat,
penerimaan perkembangan teknologi informasi sebagai pendukungnya dan
askes mendapatkan keadilan yang lebih terbuka untuk masyarakat misalnya,
tidak terjadi di KUHAP itu. Bahkan materi HAM dan substansi rechsstaat yang
ada dalam KUHAP seperti hebeas corpus dari sudut hukum acara berhenti
sampai di tingkat angan-angan belaka. Dari sudut yang sama, transplantasi
kelembagaan hukum dalam kasus pengadilan kepailitan, telah menghasilkan
jurang yang menganga antara idealitas dengan praksis, karena justru menjadi
bumerang dalam penegakan rule of law.17
Jadi “negara hukum”, dipandang dari segi manapun merupakan
mata rantai yang paling lemah di dalam rantai reformasi. Reformasi hukum
merupakan korban utama gerakan pro-demokrasi yang menjadi terombang-
ambing ketika Soeharto turun panggung dan sekaligus melenyapkan satu-
satunya sasaran politik yang mempersatukan kekuatan koalisi reformasi.
Mahkamah Agung dituding telah menghalang-halangi usaha-usaha reformasi
karena para hakim agung menyadari bahwa reformasi yang sesungguhnya
hanya dapat berjalan jika mereka disingkirkan.18 Mewakili kasus klasik
pengucilan kelembagaan, reformasi hukum disandera oleh mereka yang akan
paling banyak kehilangan bila perubahan kelembagaan terjadi. Hal ini sama
berlaku bagi kejaksaan, kepolisian, dan badan-badan pengadilan di tingkat
bawah. Misalnya, ketika KUHAP memperkenalkan polisi sebagai penyidik
utama. Tetapi prinsip ini kemudian dianggap tidak memuaskan, karena
Kerja Pembaruan Pembinaan SDM Hakim; (v) Kertas Kerja Pembaruan Sistem Pengelolaan
Keuangan Pengadilan; (vi) Cetak Biru Pengadilan Niaga; dan (vii) Cetak Biru Pengadilan
Antikorupsi.
15
Pada masa ini ada beberapa UU yang bersifat sementara berhubungan dengan reformasi
peradilan yaitu: (i) UU No. 23/1947 tentang Penghapusan Pengadilan Raja di Jawa dan
Sumatera; (ii) UU Dar No. 1/1951 tentang Tindakan Sementara Untuk Menyelenggaraka
Kesatuan Susunan Kekuasaan dan Acara Pengadilan-Pengadilan Sipil, dan (iii) UU Dar No. 36
Tahun 1955 tentang Perubahan UU No.1/1955.
16
Misalnya UU No. 14/1970, UU No. 20/1982 dan UU No. 8/1981 (KUHAP).
17
Sebuah pengadilan di Jakarta (2004) menyatakan Prudential PLc di Inggris bangkrut dan
menyatakan bahwa perusahaan tersebut mempunyai utang 400.000 dolar kepada salah satu
konsultan. Kemudian, sebuah unit Manulife Financial Corp dari Kanada dinyatakan bangkrut
(2002), tetapi kemudian MA mengkoreksi putusan itu dalam waktu yang cepat.
18
Ide Perpu Kocok Ulang Hakim Agung yang pernah digagas oleh Ketua Komisi Yudisial misalnya,
merupakan konfirmasi mengenai hal ini.
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 174
kemudian UU Kejaksaan 2004 memungkinkan kejaksaan mengadakan
penyidikan lanjutan sekalipun tanpa memeriksa tersangka. Selain itu, PPNS
sebagai penyidik dalam UU sektoral semakin diterima, diantaranya ada yang
dapat langsung menyerahkan kepada penuntut umum.19
Capaian Reformasi: Bagaimana Harus Dibaca?
Rule of law di Indonesia sebenarnya bukan masalah prosedur tetapi
Pembentukan Organ Baru
bagaimana masalah pembagian kekuasaan. Meskipun kelihatan absah di
permukaan, Orde Baru memimpin pengrusakan sistem hukum secara total.
Rule of law mencerminkan tantangan langsung kepada supremasi militer
serta pertalian yang terus bertambah erat antara pihak militer, birokrasi,
serta para konglomerat yang tengah tumbuh. Saya kira kondisi tarik menarik
diantara ketiga aktor itu terus terkonsolidasi hingga sekarang. Saya membaca
satu hal: reformasi hukum gagal dalam distribusi kekuasaan politik. Militer
masih tetap kuat dan para politisi sipil dari segala aliran dengan teguh
mempertahankan hubungan politik mereka dengan para purnawirawan dan
prajurit yang aktif. Birokrasi tidak mengembangkan suatu konsepsi mengenai
hak-hak warga sipil atau pelayanan publik. Para politisi mengaku mempunyai
basis keragaman konstituen, tetapi dalam kenyataan mereka hanya mewakili
diri sendiri dan para pihak yang berhubungan dengan mereka.
Dalam setting semacam itu, maka cara reformasi tidak mungkin
menghasilkan sistem hukum otonom dan efektif. Strategi yang dijalankan:
menciptakan lembaga baru daripada memperbaiki yang sudah ada.
Selain Mahkamah Konstitusi, Indonesia telah membentuk antara lain
KHN, pengadilan niaga, Komsi Nasional Hak Asasi Manusia, dan Komisi
Pemberantasan Korupsi. Dalam rentang menunjang fungsi eksekutif
maka terciptalah sejak reformasi 14 komisi dan 41 komisi negara atau
badan-badan khusus.20 Paling akhir Presiden membentuk Satuan Tugas
Pemberantasan Mafia Hukum. Bermacam-macam komisi negara dan badan
itu ditambahkan ke dalam struktur yang sudah padat warisan Orde Baru,
yang selain Mahkamah Agung dan badan-badan pengadilan di bawahnya,
mencakup juga Badan Pemeriksa Keuangan dan Unit Kerja Pengawasan dan
19
Misalnya UU Ketenagalistrikan, UU Kehutanan, UU Pasar Modal, UU Kepabeanan, dan UU
Penerbangan.
20
Bermacam-macam istilah untuk menyebutnya: state auxilliary agencies, lembaga negara
independen, lembaga negara struktural, independent regulatory agencies, lembaga negara
sampiran, lembaga negara penunjang. Keseluruhan lembaga itu mayoritas dibentuk dengan
Keputusan Presiden dan Peraturan Presiden, selebihnya dengan UU. Eksistensi lembaga ini
belum optimal karena berbagai persoalan menyangkut proses dan dasar hukum pembentukan,
rekrutmen, mekanisme kerja, hak dan kewajiban termasuk sistem evalusi kinerja lembaga
negara tersebut. Lihat Muladi, “Penataan Lembaga Non Struktural (LNS) dalam Kerangka
Reformasi Birokrasi serta Upaya Formulasi Kebijakan Strategis Kelembagaan Negara”, Makalah
Seminar Nasional di Sekretariat Negara, Jakarta, 22-24 November 2010.
175 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
Pengendalian Pembangunan. Tetapi kinerja badan-badan ini tidak seluruhnya
memuaskan. Dengan wewenang terbatas dan tanggung jawab yang tumpang
tindih, mereka menghabiskan banyak waktu dan tenaga untuk bersilat lidah
diantara mereka dengan DPR, polisi, dan Kejaksaan agung. Satu masalah yang
penting adalah tidak adanya dukungan politik. Sulit untuk menghindarkan
dugaan bahwa menjamurnya badan-badan itu merupakan salah satu cara
politisi memberikan kesan bahwa mereka melakukan sesuatu tanpa harus
menanggung risiko politik berkaitan dengan tugas menangani kepentingan-
kepentingan yang menentang reformasi hukum yang serius.
Untuk menyebut contoh, KY melaporkan bahwa mereka telah
menerima tentang 1.556 kasus pelanggaran oleh hakim (2008) dan 212
kasus sudah ditangani. MA sama sekali tidak menangani dari 27 kasus yang
diterima. Sementara KPK adalah yang paling efektif karena mencatat rekor
yang nyaris sempurna di pengadilan meskipun menola untuk meloloskan
kasus-kasus yang melibatkan pejabat-pejabat tinggi. Bukti keefektifan KPK
dapat dilihat dari serangan sengit pihak kepolisian, DPR, dan kejaksaan,
termasuk ancaman balas dendam dan penuntutan terhadap pejabat KPK.
Lembaga DPR juga melancarkan serangan. UU Pengadilan Tindak Pidana
Korupsi yang disahkan bulan September 2009 memberi wewenang kepada
Ketua Pengadilan untuk memilih hakim-hakimnya, yang mungkin akan
mengurangi jumlah penunjukkan hakim ad hoc yang independen.
Pertanyaan yang segera diajukan, “Bagaimanakah konteks kenyataan
pembentukan badan dan komisi negara, terutama yang berhubungan dengan
hukum, dalam konteks reformasi peradilan? Apakah memberikan sumbangan
penting atau justru menambah beban baru? Apakah diperlukan konsolidasi
kelembagaan, menata ulang, dan membubarkan badan dan komisi negara
yang tidak efektif atau bagaimana?”
Selaras dengan hasil penelitian KHN, capaian struktur, walaupun
Masalah Independensi-Politik
parsial dan tambal sulam, nampaknya menjadi hasil konkrit yang dapat
dibaca dalam reformasi kekuasaan kehakiman. Dengan amandemen UUD
1945 maka kekuasaan kehakiman dilaksanakan oleh MA dan MK.21 Selain itu
dibentuk juga KY yang bertugas mengusulkan pengangkatan hakim agung dan
menegakkan kehormatan dan keseluruhan martabat serta menjaga perilaku
hakim.22 Pengadilan diubah menjadi “sistem satu atap” karena dilepaskan
urusan non-yudisial hakim dari departemen kehakiman.23 Namun, dalam
21
UUD 1945 Pasal 24A dan 24C.
22
UUD 1945 Pasal 24B dan UU No. 22/2004. Namun UU No. 22/2004 ini telah direview oleh MK
dalam Putusan No. 005/PUU-IV/2006 tanggal 23 Agustus 2006 atas permohonan 31 hakim
agung. Para pemohon itu, antara lain Hakim Agung Abbas Said, yang ironisnya beberapa waktu
lalu terpilih sebagai anggota KY dan nampaknya dijagokan untuk menduduki posisi Ketua.
23
UU No. 35/1999 yang melaksanakan Ketetapan MPR No. X/MPR/1998.
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 176
perubahan ini masalah independensi hakim dari masyarakat dan para pihak
tidak termasuk yang menjadi pertimbangan dalam konsep perubahan MA
satu atap ini. Termasuk bagaimanakah bentuk transparansi dan akuntabilitas
dalam menjalankan kekuasaan mengadili oleh kelembagaan pengadilan
sehingga tetap mendapat kepercayaan masyarakat.
Ini kembali mencuatkan suatu pertanyaan klasik: apakah kemandirian
itu pada lembaganya yakni pada pengadilan ataukah pada hakimnya. Sebab,
bila dihadapkan dengan pilar kekuasaan lain yang secara konstitusional dikenal
yaitu kekuasaan legislasi dan kekuasaan eksekutif maka padananannya ialah
kekuasaan yudikatif. Independensi kekuasaan kehakiman adalah kemandirian
hakim ketika mengadili suatu perkara dan lembaga pengadilan (judiciary)
berhadap-hadapan dengan kekuasaan lembaga legislatif dan eksekutif
(“that the judiciary is independent of the executive and legislature, and has
jurisdiction, directly or by of review, over all issues of the judicial nature”).24 Bila
yang pertama sudah menjadi konsep hukum, akan tetapi yang kedua tetap
masih merupakan konsep politik. Namun menurut Aharon Barak, “These two
foundations are cumulative. Neither is sufficient by itself.”25 Dengan demikian
politik harus tetap menjaga kemandirian kekuasaan itu di samping hakim itu
sendiri ketika sedang mengadili perkara, maka barulah lengkap makna dari
independence of judiciary itu.
Dalam perspektif sempit, independen sudah dicapai sejak reformasi
1999, tetapi dalam perspektif luas, dalam pola integrity justice system,
“berhadap-hadapnnya eksekutif dan legislastif sekaligus dengan kekuasaan
kehakiman di Indonesia masih sangat rawan.” Ketika kepolisian (sebagai judicial
police),26 jaksa agung (dan jaksa & kejaksaan)27 di bawah Presiden, rekrutmen
yang melibatkan DPR; demikian juga dengan lembaga-lembaga independen
as a controlling legal agency seperti semacam Komisi Kepolisian Nasional,
Komisi Kejaksaan, Komisi Yudisial, termasuk Komisi Pemberantasan Korupsi.
Bertemunya lembaga-lembaga itu dengan Presiden dan DPR (terutama dengan
Komisi Hukum, yang mayoritas diisi oleh para pengacara), amat rawan untuk
terjadinya arena persaingan dan arena transaksi yang mengikis penegakan
hukum.28 Oleh karena itu, dengan amatan yang berbeda, saya menyetujui
24
Aharon Barak, 2006, The Judge in A Democracy, Princenton, Pricenton University Press, hlm. 77.
25
Ibid., hlm. 129.
26
Ketetapan MPR No. VI/MPR/2000 dan Ketetapan MPR No. VII/MPR/2000, juga UU No.
2/2002.
27
UU No. 16/2004.
28
Persoalan “perselisihan” Presiden, DPR, Kepolisian, dan Kejaksaan, dalam penangangan
kriminalisasi Pimpinan KPK sejak paruh kedua 2009 mencuatkan fenomena itu. Amat kentara
bagaimana omission, pembiaran, Presiden dan DPR, melawan teriakan kencang dari publik
untuk menghentikan kasus itu sama sekali tidak digubris. Penanganan di luar hukum dengan
aroma politik yang tinggi, rentang antara popularitas dengan desakan koalisi, menjadi pilihan
yang tidak menyenangkan, dan menjadi saksi kelam mekanisme rule of law, yang dicirikan
dengan the indepency of judiciary.
177 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
argumen bahwa reformasi kekuasaan kehakiman hanya bersifat tambal sulam,
bukan dengan membaca keseluruhan persoalan secara menyeluruh.
Seperti ditulis oleh Aharon Barak, “the judicial branch should not
determine its own budget: the judicial branch’s budget should be set by
accounting of the way it is run.”29 Sekarang kekuasaan kehakiman, sejak
legislative branch, and the judicial should give the legislative branch an
reformasi mengendalikan sendiri soal organisasi, administrasi, dan finansial.
Ada 2 sisi, ketika menentukan anggaran dan bertemu DPR, sekali lagi akan
“membuka arena persaingan dan arena transaksi yang mengikis penegakan
hukum.” Di Belanda, pengelolaan the judicial branch’s budget dilakukan dengan
mengintrodusir satu lembaga yaitu Council for the Judiciary, yang antara
lain berfungsi untuk “preparing the budget for the judicial organization, the
granting of budgets of to the courts, the support of the management of the courts,
the supervision of the implementation of the budget by the courts and of the
appoinment and training of staff of the courts.30 Di Indonesia sejak amandemen
management, as well as national activities in the area of recruitmen, selection,
UUD 1945 mengadopsi KY, tetapi berbeda dengan Council for the Judiciary di
Belanda, lembaga ini hanyaberwenang mengusulkan pengangkatan hakim
agung ke DPR dan menegakkan kehormatan dan keseluruhan martabat serta
menjaga perilaku hakim.31 Jadi, KY tidak mengelola anggaran dan mengawasi
penggunaannya oleh badan peradilan. Tetapi, soal urusan administrasi dan
finansial akan potensial dapat mengganggu tugas pokok MA.
Pemberian tunjangan remunerasi penting untuk menjadi bagian
reformasi birokrasi, tetapi apakah serta merta mampu mengikis praktik KKN
di peradilan?32 Kemudian, akankah layanan diskriminasi hukum tidak akan
terjadi lagi?33 Nampaknya, akuntabilitas tetap luput dari jangkauan reformasi
kekuasaan kehakiman tersebut.
Reformasi struktur sebetulnya masih mengoper prinsip-prinsip
Prinsip Lama, Wadah Baru
yang sudah ada sejak UU No. 14/1970. Pertama, pengadilan menerapkan
dan menegakkan hukum dan keadilan berdasarkan Pancasila.34 Kedua,
29
Op.cit., hlm. 121.
30
Anthony Hol, 2004, Reshaping Justice, Judicial Reform and Adjudication in the Netherlands,
Maastricht, Shaker Publishing BV, hlm. 17-19.
31
Lihat Pasal 24A ayat (3) dan Pasal 24B ayat (1) UUD 1945.
32
Lihat saja kasus Harini Wiyoso, kasus hakim Ibrahim, dan pengakuan Abbas Said, hakim
agung, saat menjalani fit and proper test di DPR mengenai masalah ini. Yang terakhir kasus
Muhtadi Asnun, Ketua Pengadilan Negeri Tangerang, yang terbukti menerima uang dari Gayus
HP. Tambunan sebesar Rp. 50 Juta untuk jasanya memberikan vonis bebas pada Gayus, ketika
Asnun menjadi Ketua Majelisnya. (Kompas, 10 Desember 2010).
33
Lihat kasus 2 janda pensiunan pegadaian, kasus Nenek Minah, dan kasus Prita, yang mana di
tengah reformasi peradilan justru mengoyak-oyak perasaan keadilan masyarakat.
34
Pasal 3 ayat (2) UU No. 4/2004 dan Pasal 2 ayat (2) UU No. 48/2009.
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 178
pengadilan tidak boleh menolak perkara.35 Ketiga, segala putusan pengadilan
harus memuat dasar dan alasan yang jelas.36 Keempat, hakim wajib menggali
nilai-nilai yang hidup dalam masyarakat.37 Jadi, prinsip lama dihidupkan
kembali dalam wadah baru. Namun, kelembagaan dalam pengadilan untuk
melaksanakan semua hal yang sudah menjadi ketentuan ini tidak pernah
diadakan. Dengan kata lain, “bagaimanakah mekanisme semuanya ini dapat
terwujud nantinya dalam suatu putusan khususnya, dalam pengadilan belum
ditemukan konsep kelembagaannya dalam konsep hukum acara.38
Penelitian KHN juga menunjukkan bahwa akibat dukungan SDM dan
sistem teknologi informasi yang belum memadai, yurisprudensi seperti
terlewatkan dalam reformasi kekuasaan kehakiman. Dalam kasus Indonesia,
MA adalah “top peradilan”, karena merupakan satu-satunya kasasi untuk
mengadili semua perkara bagi 4 lingkungan peradilan yang ditetapkan dalam
UUD 1945.39 Ini berbeda dengan kasus di Jerman, Prancis, Belanda, dan Belgia,
yang menampakkan divergensi MA dan droit administrative, di mana posisi
MA tidak identik sebagai badan peradilan tertinggi umum dari negara-negara
tersebut. Tetapi dalam pelaksanaannya, konsistensi MA sebagai judex jurist
tidak terjadi akibatnya, kongesti pemeriksaan perkara di MA terus menerus
terjadi dan pada saat yang sama tidak muncul yurisprudensi baru. Dengan
keadaan yang demikian maka sekaligus MA bukan lagi sebagai institusi di
mana its supremacy as the sole source of the law melainkan sudah menjadi
peradilan tingkat ketiga, setelah PN dan PT. Sebagai konsekuensinya, selain
tidak muncul yurisprudensi baru, juga pada saat yang sama penumpukan
perkara yang berkesinambungan terjadi luar biasa.
Menumpuknya perkara di Mahkamah Agung berdasar data statistik
Januari s.d. Desember 1998, khusus perkara perdata umum, menggambarkan
keadaan sebagai berikut: tunggakan perkara tahun sebelumnya 9.518
perkara; permohonan kasasi baru 5.165 perkara. Dengan banyaknya perkara
tersebut, hakim agung bidang perdata umum hanya mampu memutus
3.782 perkara, jauh di bawah jumlah perkara baru yang masuk. Sehingga
tunggakan perkara perdata umum meningkat menjadi 10.901 perkara.
Sedangkan secara keseluruhan seluruh tunggakan perkara (perdata umum,
perdata agama, pidana umum dan militer, dan tata usaha negara) berjumlah
13.743 perkara. Dalam tahun anggaran 1999/2000, Mahkamah Agung
35
Pasal 16 ayat (1) UU No. 4/2004 dan Pasal 10 ayat (1) UU No. 48/2009.
36
Pasal 25 ayat (1) UU No. 4/2004.
37
Pasal 28 ayat (1) UU No. 4/2004 dan Pasal 5 ayat (1) UU No. 48/2009.
38
Dalam peradilan pidana misalnya, di samping KUHAP, ada beberapa ketentuan hukum acara
yang diatur di luar kodifikasi dalam perundang-undangan sektoral seperti UU No. 2/2002
tentang Kepolisian Negara, UU No. 16/2004 tentang Kejaksaan, UU No. 18/2003 tentang
Aadvokat, UU No. 39/1999 tentang HAM, UU No. 30/2002 tentang KPK, UU No 3/1997
tentang Pengadilan Anak, UU No. 15/2003 tentang Terorisme, dan UU No. 31/2004 tentang
Perikanan.
39
Oemar Seno Adji, 1980, Peradilan Bebas Negara Hukum, Jakarta, Erlangga, hlm. 179.
179 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
mempunyai sisa awal tunggakan sebanyak 12.633 ditambah perkara yang
masuk pada awal tahun sejumlah 664 perkara. Dari jumlah itu, sebanyak
1.485 sudah diputuskan dengan 164 perkara dikabulkan dan 1.321 ditolak.
Sisa tunggakan sampai Februari 2000 sebanyak 11.812 perkara,40 pada bulan
November 2000 menjadi 12.870,41 pada bulan September 2001 tunggakan
perkara telah menjadi 16.233.42 Pada Januari 2006 tunggakan perkara 15.974
padahal setiap tahunnya rata-rata 7.500 kasus yang masuk ke Mahkamah
Agung. 43Pada tahun 2007 perkara masuk 9516 tunggakan perkara12025;
tahun 2008 perkara masuk 11.338 tunggakan perkara 10.827; tahun 2009
perkara masuk12540 tunggakan perkara 8280; tahun 2010 perkara masuk
21.00 perkara tunggakan perkara 9.370.
Sehingga telah terjadi fenomena ‘politik penumpukan perkara’44 untuk
‘menyandera’ pemerintah dan DPR. Karena dengan dalih penumpukkan
jumlah perkara di MA sehingga mendorong penambahan jumlah hakim
agung dan perpanjangan usia pensiunnya.45 Penambahan hakim agung
tidak berdasarkan suatu regulasi tetapi hanya menurut perkiraan reaksi
40
Gatra, 22 April 2000.
41
Lihat data perkara secara lengkap dalam Henry P. Panggabean, Fungsi Mahkamah Agung,
Dalam Praktik Sehari-hari, Jakarta, Sinar Harapan, 2001.
42
Kompas, “MA Masih Menunggak 16.233 Perkara”, 2 November 2001.
43
Pernyataan Sekretaris Jendral Mahkamah Agung, Pranowo. Berita TVRI, 11 Januari 2001, Jam
15.00 WIB. Lihat juga Laporan MA Tahun 2005.
44
Dari dulu upaya yang dilakukan untuk mengatasi tunggakan perkara bukan dengan cara
membatasi jumlah perkara yang masuk tapi dilakukan dengan jalan meningkatkan hakim
agung. Anggapan bertambahnya jumlah hakim agung akan menyelesai¬kan jumlah tunggakan
perkara telah menggerakkan ketua Mahkamah Agung, Oemar Seno Adji ( 1974-1981)
menambah hakim agung dari 7 orang (pada masa Ketua MA, Subekti) menjadi 17 orang,
kemudian pada era Mudjono, ketua Mahkamah Agung yang menjabat pada tahun 1982. Dalam
tahun 1982 itu, jumlah hakim agung yang semula 24 orang ditam¬bah 27 orang berdasarkan
Kepres 172/M. Tahun 1982, sedangkan jumlah tunggakan perkara adalah 14.516. Dalam
pemikiran Mudjono, pada waktu menentukan jumlah 51 hakim agung di¬dasar¬kan pada
pertimbangan matematika; satu majelis terdiri dari tiga hakim agung. Setiap majelis, dengan
prakiraan dapat meng¬habiskan 60 perkara per-bulan, diprakirakan dapat menghabiskan
600 perkara per-tahun (satu tahun terdiri dari 10 bulan persidang¬an). Dari 51 orang HA,
tersebut dibentuk 14 majelis, sehingga dalam waktu satu tahun berarti dapat diselesaikan 14
x 600= 8.400 perkara. Dalam perkembangannya prakiraan tersebut ternyata meleset, karena
kenyataannya yang dapat diselesaikan hanya 5.170 perkara per-tahun. Hal ini disebabkan pada
tanggal 25 Nopember 1982 ada seorang hakim yang meninggal, di samping itu ada faktor lain
yang menyebabkan perhitungan tidak tercapai, seperti ada hakim agung yang sakit, mengikuti
seminar, dan pergi dinas ke luar kota/ke luar negeri. Pada tahun 1993, ketika Purwoto S
Gandasubrata diangkat ketua MA, tunggakan perkara yang semakin menumpuk di Mahkamah
Agung juga menjadi beban bagi para hakim agung, pada saat itu masalah tunggakan perkara
mencapai 16.500 kasus. Pemikiran untuk menambah jumlah hakim agung untuk mengikis
tunggakan perkara di Mah¬kamah Agung ini juga yang menggerakkan Yusril Iza Mahendra,
Menegkehham, menyampaikan usulan pada DPR untuk mening¬kat¬kan jumlah Hakim Agung
dari 51 orang menjadi 60 orang. Pada bulan Nopember tahun 2010 jumlah hakim agung telah
mencapai 51 orang, Ketua Mahkamah Agung, Harifin Tumpak, akan mempertimbangkan
menambah hakim agung sampai 60 orang. Hal ini dimungkinkan oleh Pasal 4 ayat (3) UU MA.
45
Setelah melewati perdebatan yang panjang, UU MA 2009 menetapkan batas usia pensiun
hakim agung menjadi 70 tahun.
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 180
administratif karena hanya dihubungkan dengan antisipasi jumlah perkara.46
Berdasarkan hal ini, maka penambahan jumlah hakim agung dilakukan atas
inisiatif MA sendiri apalagi tidak ada peraturan yang mengatur mengenai
formasi hakim agung. Dengan penambahan hakim agung, akan membuat
masalah baru, yaitu membengkaknya organisasi, pegawai dan kebutuhan
anggaran MA, menurunnya wibawa jabatan hakim agung atau banyaknya
perbedaan antara majelis dalam memutus perkara sejenis.
Menurut Adi Andoyo Soetjipto,47 mantan Ketua Muda Mahkamah Agung,
dengan jumlah hakim agung yang semakin banyak, masalah mengenai kualitas
putusan pasti akan timbul. Di sini perlu diketahui bahwa ciri sebuah Mahkamah
Agung di manapun di seluruh dunia adalah putusan-putusannya yang uniform.
Uniform berarti bahwa antara putusan hakim agung yang satu dengan yang
lain harus dijaga adanya kesatuan pendapat terhadap dasar hukum yang
dipakai serta bagaimana memutuskannya. Uniformalitas sulit sekali dicapai
apabila hakim agungnya sampai berjumlah puluhan. Pasalnya, antara hakim
agung satu dengan yang lain sukar mencari waktu dan kesempatan untuk
berkomunikasi guna mendikusikan perkara yang ditanganinya. Akibatnya,
masing-masing hakim agung memutus perkara berdasarkan pendapatnya
sendiri yang menurutnya benar (naar eigen goeddenken). Walhasil terdapat
putusan yang beraneka ragam mengenai perkara-perkara yang kasusnya
sama, sehingga sulit dipegang oleh pengadilan bawahan. Menurut Adi Andoyo
Soetjipto, dalam usaha mereformasi Mahkamah Agung, hendaknya jangan
hanya difokuskan pada jumlah tunggakan perkara, tetapi yang lebih penting
adalah mengenai masalah kualitas putusan, mengenai banyaknya praktik
kolusi dan korupsi, dan mengenai semrawutnya administrasi terbukti dari
adanya putusan palsu atau putusan dobel.
Bagi Friedman48 banyaknya kasus yang masuk di pengadilan sudah
menunjukkan indikasi bahwa lembaga itu akan menghadapi suatu krisis.
Friedman selanjutnya mengemukakan beberapa langkah yang hendaknya
diperhatikan untuk mengatasi krisis tersebut. Salah satu langkah yang
disebutnya adalah pengembangan mekanisme penyelesaian sengketa yang
efisien di luar sistem pengadilan yang berlaku. Secara lengkap langkah-
langkah yang ditawarkan Friedman untuk mengatasi krisis paradigma litigasi
adalah:
1. Meluaskan sistem pengadilan.
2. Penanganan secara rutin dan masal terhadap sengketa-sengketa di bidang
komersial.
46
Pada awal berdirinya MA, jumlah hakim agung adalah 9 orang. Kemudian dengan bertambahnya
perkara ditambah pertama-tama menjadi 19 orang, kemudian 24 orang, 51 orang, dan terakhir
adalah 60 orang.
47
48
Lihat dalan Satjipto Rahardjo, Masalah Penegakan Hukum, Op.cit, h. 88-89.
Ibid
181 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
3. Penanganan masalah yang sama di luar sidang-sidang pengadilan.
4. Penggunaan atau perluasan penggunaan kebijakan demi penyelesaian-
penyelesaian yang bertujuan untuk mengendalikan arus masuknya
perkara.
5. Pengembangan mekanisme penyelesaian sengketa yang efisien di luar
sistem pengadilan yang berlaku.
6. Pengundangan peraturan-peraturan atau pengembangan peraturan-
peraturan serupa oleh pengadilan yang tujuannya adalah untuk
menimbulkan efek agar pihak-pihak yang ingin berperkara menjadi gentar
(discourage) dan tidak menggunakan jasa pengadilan.
7. Efek tersebut juga ingin dicapai dengan cara meningkatkan ongkos-
ongkos perkara sedemikian tingginya sehingga cukup untuk menurunkan
perkara yang masuk.
Hal senada dikemukakan oleh Satjipto Rahardjo,49 menurutnya
meningkatnya kuantatitas arus masuk ke pengadilan saja belum menjamin
peningkatan dalam kualitas keadilan. Oleh karena itu, agar gerakan
pemerataan keadilan bisa terwujud sebaiknya juga memikirkan tentang
bagaimana meningkatkan kualitas yang demikian itu. Dengan demikian kita
tidak cukup puas dengan melihat, bahwa sengketa telah dilayani pada forum-
forum yang resmi, melainkan dikehendaki, agar pemerataan tersebut juga
meliputi peningkatan kualitas hubungan-hubungan transaksi yang dilakukan
oleh orang-orang yang terlibat di situ.
Khusus di bidang pidana, Skolnick50 telah melakukan suatu studi
cara-cara melepaskan diri dari beban tekanan perkara melalui pemanfaatan
lembaga plea of quilty51 secara maksimal. Dengan lembaga ini di mana
terdakwa mengaku salah, perkara-perkara pidana dapat diselesaikan dengan
cepat dan dalam jumlah banyak sekali. Oleh para pejabat yang begerak di
49
Satjipto Rahardjo, “Bantuan Hukum Sebagai Sarana Pemerataan Keadilan”, Dalam Muladi dan
Sulaiman, Masalah-masalah Bantuan Hukum Oleh Pegawai Negeri, Semarang, FH.UNDIP, 1984,
hlm. 45.
50
Skolnick, Op.cit., hlm.13.
51
Lihat pemahaman secara lengkap dalam Albert W. Alschuster, “Plea Bargaining and Its History”,
dalam Richard L. Abel, The Law and Society, New York, New York University Press, 1995, hlm.
138-160. Romli Atmasasmita, Sistem Peradilan Pidana, Bandung Binacipta, 1996, hlm. 106-
119. Lihat juga Milton Heumann and Colin Loftin, “Mandatory Sentencing and the Abolition
of Plea Bargaining: The Michigan Felony Firearm Statute”, dalam Richard L.Abel, The Law and
Society, New York, New York University Press, 1995, hlm. 185-212. Kasus pengakuan bersalah
biasanya dimanfaatkan untuk saling bernegosiasi antara Jaksa/Hakim dengan tersangka. Hal
ini dilakukan atas dasar win-win solution, bagi jaksa/hakim proses ini telah menghindari proses
persidangan yang berbelit-belit atau meringankan pekerjaannya, sedangkan keuntungan bagi
tersangkanya adalah adanya pengurangan atau pengganti hukuman. Contoh aktual tentang
hal ini, adalah adanya pengakuan bersalah yang dilakukan James Riady di Kejaksaan Los
Angeles, atas perbuatannya yang telah memberikan satu juta dollar AS pada tahun 1992
untuk mendukung kampanye Clinton. Berdasarkan kesepakatan bersalah itu, James Riady
diwajibkan membayar denda sebesar 8,6 juta dollar, tapi lepas dari jerat pidana penjara. Lihat
Kompas, “James Riady Bisa Tarik Pengakuan Bersalahnya”, 22 Januari 2001.
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 182
bidang pidana, lembaga tersebut sering dilihat sebagai cara yang dapat dipakai
untuk mengatasi persoalan keterbatasan fasilitas pengadilan. Dalam bukunya
itu, Skolnick mengutip pendapat seorang hakim yang mempertahankan
keputusannya untuk menjatuhkan hukuman yang lebih berat kepada mereka
yang menolak untuk “mengaku salah” dengan mengatakan, bahwa apabila
248 orang hakim dalam satu tahun harus menyelesaikan 35.517 perkara
pidana, maka tidak ada jalan lain kecuali pengadilan mendorong orang untuk
“mengaku salah”. Salah satu jalan untuk dapat mendorong pengakuan salah
itu adalah dengan mengumumkan kebijakan, bahwa dalam hal-hal yang biasa
maka kepada mereka yang menghendaki agar perkaranya dibawa ke depan
pengadilan, tidak akan diberikan keringanan dalam penghukuman.
Sehubungan dengan itu, MA hanya mencatat bahwa masalah yang
dihadapi sehubungan dengan manajemen perkara mencakup: (i) kelemahan
sistem rekrutmen Hakim Agung; (ii) kelemahaman manajemen perkara; (iii)
kelemahaman dalam sistem pengawasan terhadap integritas dan produktivitas
Hakim Agung, dan (iv) kurang memadainya dukungan sarana, serta hukum
acara.52 Dalam hal ini, MA tidak melihat pada posisinya yang telah menjadi
instansi ketiga yaitu judex factie sekaligus. Berbagai laporan tahunan yang
diterbitkan oleh MA, seperti diakui dalam penelitian KHN, tidak memaparkan
program yang sudah dijalankan akan tetapi lebih kepada aspek administrasi
saja. Dalam laporan itu tidak ditemkan sebagaimana laporan MA Prancis,
yang memuat masalah hukum utama yang dihadapi sepanjang tahun dan
menerbitkan saran-saran hukum kepada legislatif dan eksekutif. Pada saat yang
sama menyediakan putusan yang telah dikomentari (anotasi) dunia akademik
sebagai temuan hukum sebagai yurisprudensi untuk diketahui masyarakat.
Di dalam sistem peradilan kontemporer Indonesia juga mengenal
Masalah Hakim Ad-Hoc
hakim ad hoc, yaitu hakim yang bukan didik dan berkarir secara khusus
menjadi hakim (termasuk dalam UU No. 48 Tahun 2009). Sebenarnya bukan
hal baru, karena setelah kemerdekaan hakim ad hoc bisa ditemukan pertama-
taam dalam lingkungan PTUN. Jauh sebelumnya, dalam pengadilan landraad
sebagai anggota mendampingi hakim karir, disebut lid-landraad dan hakim
pedamaian desa dalam peradilan desa.53 Kemudian secara berturut-turut
hakim ad hoc diadakan lagi di lingkungan peradilan umum yaitu pengadilan
niaga, pengadilan HAM, pengadilan Tipikor, pegadilan Hubungan Industrial,
pengadilan perikanan; serta di lingkungan PTUN, yaitu pengadilan TUN dan
pengadilan pajak. Sejak reformasi, dengan membaca undang-undang terkait,
keberadaan hakim ad hoc belum mengacu kepada konsep tertentu. Kemudian,
52
MA RI, 2003, Cetak Biru Pembaruan Mahkamah Agung RI, Jakarta, hlm. 9-10.
53
R. Soepomo, 1982, Sistem Hukum di Indonesia Sebelum Perang Dunia II, Jakarta, Pradnya
Paramita, hlm. 56.
183 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
kedudukan hakim ad hoc yang suda ada dalam lingkungan peradilan itu tidak
seragm pula. Berbagai undang-undang memberikan penjelasan yang berbeda
mengenai eksistensi hakim ad hoc ini. Pertama, karena sematamata keperluan
“keahlian khusus” dalam memeriksa dan memutus perkara sesuai sifat
pengadilan khusus dalam perkara hukum tertentu.54 Kedua, karena alasan
perlunya “kepedulian” dalam proses pengambilan keputusan, yang tentu saja
ini merupakan syarat yang bersifat politik.55 Ketiga, partispasi dalam proses
peradilan.56
Dikaitkan dengan reformasi kekuasaan kehakiman sejumlah perta-
nyaan perlu dikemukakan. Pertama, mengapa diantara 4 lingkungan
peradilan hanya peradilan umum dan peradilan TUN yang terdapat hakim ad
hoc? Kedua, mengapa hakim ad hoc tidak diadakan di PN yang memeriksa
perkara pidana atau perdata di lingkungan peradilan umum? Ketiga, mengapa
sistem kelembagaan pengadilan yang ada kurang berfungsi dalam mencapai
tujuannya untuk memberikan keadilan, yang telah dicoba dilakukan dengan
memperkenalkan hakim ad hoc? Hakim ad hoc juga pejabat negara, sama
dengan hakim karir, tetapi diadakan hanya dalam pengadilan khusus. Dapat
dikatakan, hakim ad hoc muncul “diam-diam” karena tidak menemukan
uraian lengkap baik dalam kepustakaan maupun uraian undang-undang.
Sekalipun dalam konteks konsep dipertanyakan, tetapi apresiasi publik,
misalnya dalam kasus Pengadilan Tipikor, tetap tinggi. Dalam mengadili suatu
perkara, hakim ad hoc lebih banyak dari hakim karir, walaupun dalam majelis
selalu hakim karir yang menjadi ketua. Sejauh ini Pengadilan Tipikor telah
menangani cukup banyak perkara, termasuk perkara yang tidak menerima
putusan dalam tingkat pertama dan kemudian naik banding ke PT dan
kasasi ke MA. Selama ini juga tidak ada kasus korupsi yang divonis bebas di
pengadilan ini, suatu kecenderungan diametral jika dibandingkan dengan
banyak vonis bebas perkara korupsi di pengadilan negeri dan pengadilan
tinggi. Konsep mayoritas hakim ad hoc, menyebabkan hakim ad hoc selalu
cenderung menghukum dan dengan hukuman yang berat pula, berhadapan
dengan disseting opinion hakim karir. Ada kesan, kehadirannya merupakan
fasilitasi “kemarahan” publik yang diindikasikan dalam berbagai pemberitaan
kasus korupsi. Artinya, keberadaan hakim ad hoc, terutama dalam perkara
tipikor, belum “dibentuk dalam kerangka reformasi kekuasaan kehakiman.”
Pembentukannya lebih reaktif daripada konseptual. Keahlian yang menjadi
alasan utama dalam pembentukan hakim ad hoc yang ada sekarang ini adalah
samar-samar dan tumpang-tindih dengan ahli sebagai alat bukti.
54
UU No. 51/2009 tentang PTUN dan UU No. 37/2004 tentang Pengadilan Niaga.
55
UU No. 26/2000 tentang Pengadilan HAM.
56
UU No. 2/2004 tentang Pengadilan Hubungan Industrial, yaitu organisasi pekerja dan
pengusaha berpartisipasi untuk memasukkan ke dalam daftar calon yang akan menjadi hakim
ad hoc kelak.
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 184
Sebagai instrumen peningkatan public trust, fungsi hakim ad hoc yang
ada juga dipertanyakan. Selain karena dilihat dari duduknya hakim karir dan
hakim ad hoc tidak terpisah yakni tetap dalam satu majelis, juga kualifikasi
menjadi hakim ad hoc dengan hakim karir sama. Dengan kata lain, “struktur
dasar pengadilan khusus sekalipun sudah ada hakim ad hoc, belum berubah
sama sekali karena masih tetap sama dengan pengadilan pada umumnya.”
Bagaimanakah masalah ini dikaitkan dengan reformasi kekuasaan
kehakiman? Mungkinkah posisi hakim ad hoc direnovasi kedudukan dan
perannya, misalnya dengan 2 alternatif kemungkinan, pertama, dalam
bentuk majelis yang terpisah dengan hakim karir yang berarti ada pemilahan
tugas dan tanggung jawab, atau kedua, tetap dalam satu majelis dalam satu
pengadilan kolaboratif tanpa pemisahan tugas dan tanggung jawab?
Sistem rekrutmen hakim di Indonesia banyak dipengaruhi oleh sistem
Rekrutmen Hakim dan Pendidikan Hukum
rekrutmen negara Eropa Kontinental (Civil Law System).57 Dalam sistem ini,
calon hakim diambil dari sarjana hukum (freshgraduate). Sistem demikian
berbeda dengan sistem rekrutmen yang ada di negara-negara Anglo
Saxon (Common Law System) di hakim direkrut dari sarjana hukum yang
berpengalaman. Pada posisi demikian peranan Fakultas Hukum, di samping
Fakultas Syariah, memiliki posisi yang penting. Dalam pidato pengukuhan
jabatan guru besar, saya juga menekankan pentingnya peran fakultas hukum
sebagai institusi sumber rekrutmen profesi hukum khususnya hakim.58
Fakultas Hukum59 sebagai pelaku pengembanan hokum teoritis
dan salah satu lembaga yang strategis untuk menopang reformasi hokum,
sebaiknya secara terstruktur menyusun program kerja untuk ikut mengambil
peran membantu reformasi kekuasaan kehakiman. Untuk itu Fakultas
Hukum harus mempunyai visi dan misi yang mampu meramu antara tujuan
program studi ilmu hukum sebagaimana tertuang dalam Surat Keputusan
Menteri Pendidikan dan Kebudayaan No.0325/U/199460 dengan tuntutan
57
Pulus Efendie Lotulung, “Membangun Sistem Pendidikan dan Pelatihan Hakim, makalah
Lokakarya “Membangun Sistem Pendidikan dan Pelatihan Hakim”, Jakarta, KHN, 5 Juli 2005.
58
Adi Sulistiyono, “Upaya dan Strategi Pembangunan Hukum Ekonomi Untuk Mendukung
Pencapaian Visi Indonesia 2030”, Pidato Pengukuhan Jabatan Guru Besar, November 2007,
Universitas Sebelas Maret.
59
Menurut hasil studi tentang perkembangan hokum Indonesia yang didanai oleh Bank Dunia
(1996), terdapat lebih dari 200 lembaga pendidikan tinggi hokum di Indonesia yang mampu
meluluskan sekitar 13.000 sarjana hokum setiap tahun. Lihat, Sidharta, op.cit., h. 345.
60
Tujuan Program studi ilmu hukum, yakni menyiapkan peserta didik menjadi sarjana hukum
yang menguasai hukum Indonesia; menguasai dasar ilmiah dan dasar kemahiran kerja untuk
mengembankan ilmu hukum dan hukum; mengenal dan peka terhadap masalah keadilan
dan masalah kemasyrakatan; mampu menganalisis hukum dalam masyarakat; serta mampu
menggunakan hukum sebagai sarana untuk memecahkan masalah kemasyarakatan dengan
bijaksana dan berdasarkan atas prinsip hukum.
185 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
reformasi hokum yang ditawarkan World Bank61, dan keberadaan Pasal 33
UUD 4562. Untuk mewujudkan visi dan misi fakultas hukum semacam itu
tidak mudah, karena selama ini sistem pendidikan tinggi hukum yang dianut
Indonsia cenderung sistem civil law, yang lebih menekankan kepada metode
pengajaran yang bersifat doktrinal.63 Dalam hal ini materi yang diberikan
adalah isi pasal-pasal dari suatu perundang-undangan dengan metode
pengajaran cenderung monolog. Dalam sistem ini peranan dosen sebagai
nara sumber dan dukungan perpustakaan yang modern dan lengkap sangat
sentral dalam memberikan pemahaman tentang hukum.
Pengadilan, sebagai tiang utama penyangga paradigma litigasi,
Paradigma Moral
sebenarnya hanya merupakan artifisial dari sekumpulan hakim-hakim yang
berdasarkan amanat undang-undang dipercaya menyelesaikan sengketa/
konflik. Berdasarkan hal itulah maka bagian ini juga akan memberikan
tempat untuk mengulas tentang andilnya hakim pada kerusakan pengadilan.
Ulasan tentang hal ini hanya memfokuskan pada keterbatasan pengetahuan
hukum para hakim dalam menyelesaikan sengketa, rendahnya moralitas
hakim, dan adanya kolusi dan korupsi di kalangan hakim, yang semuanya
berdampak pada kualitas putusan atau vonis hakim yang membingungkan
pencari keadilan.
Oleh karena itu, baik buruknya citra pengadilan ditentukan oleh
kinerja hakim-hakim yang bekerja di dalamnya. Walaupun secara teori
61
Secara umum, dalam melakukan asistensi proyek reformasi hukum, biasanya desain yang
ditawarkan oleh Wold Bank akan diarahkan pada beberapa hal berikut: (1) communicating
laws more effectively; (2) ensuring the consistency of laws; (3) addressing constraints to the
implementation of laws; (4) updating legal systems; (5) training the judiciary in business and
economic laws; (6) encouraging extra-judicial alternatives when legal systems are overburdened
(misalnya: arbitrasi perniagaan, dan alternative disputes settlements mechanism).
62
PASAL 33 UUD 45
1. Perekonomian disusun sebagai usaha bersama bdr atas asas kekeluargaan.
2. Cabang-cabang produksi yg penting bagi negara dan yg menguasai hajat hidup orang banyak
dikuasai oleh negara.
3. Bumi dan air dan kekayaan alam yg terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan
digunakan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.
4. Perekonomian nasional diselenggarakan berdasar atas demokrasi ekonomi dengan prinsip
kebersamaan, efisiensi, berkeadilan, berkelanjutan, berwawasan lingkungan, kemandirian,
serta dengan menjaga keseimbangan kemajuan dan kesatuan ekonomi nasional (hasil
amandemen keempat).
5. Ketentuan lebih lanjut mengenai pelaksanaan pasal ini diatur dalam undang-undang (hasil
amandemen keempat).
63
Menurut Soetandyo Wignjoseobroto, metode doctrinal cenderung menggunakan ide in
abstracto sehingga banyak menggunakan silogisme deduktif. Artinya, yang utama bagi kajian
ini adalah memaparkan aspek-aspek normative dari hokum, sekaligus mengasumsikan
seluruh perilaku masyarakatnya bertumpu pada aturan tersebut. Dengan demikian yang
penting adalah kajian terhadap aturan-aturan noramtif yang (dianggap) berlaku pada banyak
masyarakat. Diskusi lebih lanjut sol ini, lihat: Soetandjo Wignjoseobero, Hukum Paradigma,
Metode, dan Parmasalahannya, Jakarta, ELSAM dan HUMA, 2002.
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 186
hakim menempati tempat yang terhormat dalam jalur litigasi, sebagaimana
diungkapkan oleh R. Dworkin, judges are its princes of law’s empire64.
Sedangkan menurut Berman, hakim mempunyai status yang tinggi di
pengadilan, maupun arti yang penting dari banyak persoalan-persoalan yang
diajukan untuk keputusan yang berhubungan dengan pengadilan, membantu
membenarkan kepercayaan bahwa hakim tidak hanya seorang pegawai
negara tetapi bahwa ia juga tunduk kepada suatu pihak yang berwenang
yang lebih tinggi daripada negara. Ia tidak berada di bawah manusia tetapi
di bawah hukum dan di bawah Tuhan65. Namun demikian dalam alam nyata,
kita menyadari bahwa hakim adalah manusia biasa ciptaan tuhan yang
mempunyai resistensi yang terbatas ketika menghadapi pengaruh-pengaruh
dari luar66. Pengaruh dan tekanan dari luar yang mempengaruhi hakim inilah
yang sering menjadi faktor utama yang menjadi penyebab penyelesaian
sengketa melalui pengadilan seringkali menghasilkan putusan yang tidak
selaras dengan nilai keadilan masyarakat.
Di sini tahapan dan aktivitas reformasi hukum harus dibasuh dengan
pendekatan moral. Paradigam moral ini relevan dengan kelembagaan
pengadilan. Sekadar catatan bahwa dalam tataran praktis pertanyaan tentang
hubungan moral dan hukum ini sering bercampur dengan praktik pengadilan
yang menyimpang, suatu hal yang tidak berhubungan langsung dengan uraian
ini. Sekalipun begitu, tetap saja sering tidak bisa dibedakan antara hukum
yang buruk atau praktik hukum yang buruk.
Dalam kaiatan antara hubungan moral dan hukum ini, Bruggink67
mengatakan bahwa kaidah hukum adalah derivasi dari moral. Dengan kata
lain hukum senantiasa bertumpu pada kaidah moral karena kaidah moral itu
adalah kaidah yang terpenting diantara semua kaidah yang ada. Oleh karena
itu, antara hukum dan moral adalah dua tatanan yang dalam banyak hal saling
tumpang tindih.
Dalam aktivitas pengadilan, yang berarti penanganan perkara hukum
konkrit, maka hukum merupakan serangkaian fakta yang spesifik, sehingga
antara hukum (baca: undang-undang) dengan kasus selalu ada jarak (a
simetris) sehingga memelukan pencarian makna. Dalam proses ini inilah
maka moralitas hakim menjadi penting. Pada tataran praktis, pencarian itu
melalui intepretasi dan konstruksi hukum, yaitu cara untuk mengetahui
dan memastikan hukum dari suatu kasus. Bila dalam pemberian makna
itu lebih banyak menggunakan diskresi dari pemahaman hakim mengenai
64
Ronald Dworkin, Loc.cit
65
Harold J. Berman. Op.cit., h.271
66
Untuk melihat pengaruh lingkungan terhadap penegak hukum lihat William J. Chambliss
& Robert B. Seidman, Op.cit., Lihat D.S. Lev. Op.cit, hlm. 118. Lihat juga J.H. Skolnick, Op.cit.,
hlm.15.
67
J.J.H. Bruggink, 1996, Refleksi Tentang Hukum (Alih bahasa oleh Arief Sidharta), Bandung, Citra
Aditya Bakti, hlm. 223-263.
187 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
hukum, maka dapat disebut hukum yang demikian sebagai the invisible
justice system. Kenyataan yang demikian melahirkan dalil: bukanlah paham
tentang hukum yang keliru, melainkan karena adanya deviasi dari hakim
dalam mencari makna untuk menutupi kesenjangan antara hukum dan kasus.
Bagaimanapun, peradilan adalah proses pergulatan melawan kemanusiaan.
Dengan demikian, pelembagaan moralitas hakim amat penting dalam capaian
reformasi peradilan.
Dengan matrik di bawah ini Satjipto Rahardjo68 mempertegas
perbedaan yang mendasar antara nilai-nilai yang dibawa Rule of Law dan
Rule of Moral.
1. Penyelesaian konflik 1. Perdamaian
Rule of Law Rule of Moral
2. peraturan perundang-undangan 2. Moral, keadilan
3. Prosedur 3. Empati
4. Kebenaran hukum (legal justice) 4. Kebenaran substantif
5. Birokrasi 5. Komitmen
Artikulasi nilai-nilai masyarakat Indonesia yang dikemas dalam
doktrin Rule of Moral atau paradigma hukum harmoni model Satjipto Rahardjo
ini merupakan gagasan cerdas yang patut disebarluaskan di lingkungan
masyarakat. Sehingga masyarakat akan menyadari kekeliruannya bahwa
nilai-nilai yang selama ini diabaikan ternyata mempunyai derajat yang tidak
kalah bila dibandingkan dengan nilai-nilai masyarakat liberalis yang dikenal
sebagai Rule of Law.
Penggunaan nilai-nilai Pancasila dalam paradigma hukum di atas
barangkali untuk dewasa ini tidak populer.69 Namun dalam konteks pemetaan
hubungan moral dan hukum yang sudah disinggung di atas, maka akan terbaca
relevansi nilai-nilai Pancasila dalam hubungannya dengan hukum.
Saya percaya, dan seperti dikatakan oleh mantan Ketua MA, Bagir
Penutup
Manan, bahwa pencapaian pengadilan yang berwibawa merupakan “suatu
pencarian”, ketimbang suatu pengkajian. Oleh karena itu, sekalipun saya
mempertajam dengan beberapa fokus isu terhadap hasil penelitian KHN ini,
tetapi saya tetap memandang sebagai suatu riset yang penting. Ancangan
68
Satjipto Rahardjo, “Transformasi Nilai-nilai dalam Pembentukan Hukum Nasional”, 1996, hlm.
16.
69
Dalam sebuah kesempatan, almarhum Prof.Dr. Kuntowijoyo, M.A., guru besar sejarah
Universitas Gadjah Mada yang juga seorang budayawan, menengarai bahwa diperlu¬kan
“penafsiran radikal” terhadap Pancasila sebagai salah satu solusi mengatasi krisis kenegaraan
dewasa ini di Indonesia. Secara simetris, apa yang dilakukan Satjipto Rahardjo di atas
barangkali berkesebandingan dengan pendapat Prof. Kuntowijoyo tadi.
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 188
kebijakan dan penelitian kinerja kebijakan, memang masih menjadi sesuatu
yang langka dalam aktivitas keilmuan.
Reformasi kekuasaan kehakiman hendaknya tidaklah dibatasi kepada
upaya pembaruan sistem peradilan belaka, namun juga menjangkau justice
system. Tujuan utama adalah untuk mencapai keadilan, demi tuntutan
idealitas rechsstaat sebagaimana amanat UUD 1945. Jangan sampai capaian
kebijakan menciptakan cordunum, menciptakan jurang yang menganga antara
gagasan dengan realita kinerja. Jangan pula reformasi kekuasaan kehakiman
justru menghasilkan ketidakadilan baru yang tentunya amat berbahaya bagi
perkembangan sistem peradilan itu sendiri.
ABNR bekerjasama dengan MKK dan Cyberconsult, 1999, Reformasi Hukum
Daftar Pustaka
Jakarta.
di Indonesia: Hasil Studi Pengembangan Hukum-Proyek Bank Dunia,
Adi Sulistiyono, 2006, Krisis Peradilan di Indonesia, Surakarta, UNS Press.
Adi Sulistiyono, “Upaya dan Strategi Pembangunan Hukum Ekonomi Untuk
Mendukung Pencapaian Visi Indonesia 2030”, Pidato Pengukuhan
Jabatan Guru Besar, November 2007, Universitas Sebelas Maret.
Aharon Barak, 2006, The Judge in A Democracy, Princenton, Pricenton
University Press.
Anthony Hol, 2004, Reshaping Justice, Judicial Reform and Adjudication in the
Netherlands, Maastricht, Shaker Publishing BV.
Benny K. Harman, 1998, Konfigurasi Politik dan Kekuasaan Kehakiman,
Jakarta, ELSAM.
J.J.H. Bruggink, 1996, Refleksi Tentang Hukum (Alih bahasa oleh Arief Sidharta),
Bandung, Citra Aditya Bakti.
Laporan Tahunan MA 2005, Jakarta, 2006.
MA RI, 2003, Cetak Biru Pembaruan Mahkamah Agung RI, Jakarta.
M. Fajrul Falaakh, dkk, 2001, Implikasi Reposisi TNI-Polri di Bidang Hukum,
Jogjakarta, FH UGM.
M. Hadi Subhan, 2008, Hukum Kepailitan: Prinsip, Norma, dan Praktik di
Peradilan, Jakarta, Prenada Media.
Muladi, “Penataan Lembaga Non Struktural (LNS) dalam Kerangka Reformasi
Birokrasi serta Upaya Formulasi Kebijakan Strategis Kelembagaan
Negara”, Makalah Seminar Nasional di Sekretariat Negara, Jakarta, 22-
24 November 2010.
Oemar Seno Adji, 1980, Peradilan Bebas Negara Hukum, Jakarta, Erlangga.
189 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
Pulus Efendie Lotulung, “Membangun Sistem Pendidikan dan Pelatihan
Hakim, makalah Lokakarya “Membangun Sistem Pendidikan dan
Pelatihan Hakim”, Jakarta, KHN, 5 Juli 2005.
Pontang Moerad B.M., 2004, Pembentukan Hukum melalui Putusan Pengadilan
dalam Perkara Pidana, Bandung, Alumni.
R. Soepomo, 1982, Sistem Hukum di Indonesia Sebelum Perang Dunia II,
Jakarta, Pradnya Paramita.
Soetandjo Wignjoseobero, Hukum Paradigma, Metode, dan Parmasalahannya,
Jakarta, ELSAM dan HUMA, 2002.
Sudikno Mertokusumo, 1971, Sejarah Peradilan dan Perundang-undangannya
Indonesia, Disertasi Doktor, UGM.
di Indonesia Sejak 1942 dan Apakah Kemanfaatannya Bagi Kita Bangsa
Tresna, 1978, Peradilan di Indonesia, Jakarta, Pradnya Paramita.
EVALUASI TERHADAP PELAKSANAAN
REFORMASI KEKUASAAN KEHAKIMAN
Sutanto70
Kekuasaan Kehakiman adalah kekuasaan negara yang merdeka
Pengantar
untuk menyelenggarakan peradilan guna menegakkan hukum dan keadilan,
demikian di tegaskan dalam amandemen ketiga UUD Negara RI Tahun 1945.
Di dalam UU No. 48 Tahun 2009 juga dikemukakan “Kekuasaan Kehakiman
adalah kekuasaan Negara yang merdeka untuk menyelenggarakan peradilan
guna menegakkan hukum dan keadilan berdasarkan Pancasila dan UUD
Negara RI Tahun 1945, demi terselenggaranya Negara Hukum Republik
Indonesia.“
Berbagai program pembaharuan telah dilaksanakan oleh MA
berdasarkan rekomendasi cetak biru 2003 antara lain ;
(1) Program Reformasi Birokrasi dengan fokus Penataan Organisasi,
Perbaikan Tata Kerja, Pengembangan Sumber Daya, Perbaikan Sistem
Remunerasi
(2) Pembentukan Pokja – Pokja Pembaharuan Peradilan
(3) Pengikisan Tumpukan Perkara
(4) Upaya Peningkatan Kualitas Hakim
(5) Perbaikan Sistem Rekruitmen Calon Hakim
(6) Mendorong Keterbukaan Informasi
(7) Penguatan Sistem Pengawasan Internal dan Penguatan Hubungan
dengan Komisi Yudisial
Hasil capaian dari program tersebut memang belum memuaskan , hal
mana tidak terlepas dengan adanya beberapa kendala yang dihadapi MA dan
jajarannya.
Membaca dan menyimak ringkasan penelitian tentang kajian evaluasi
Pembahasan
terhadap pelaksanaan reformasi kekuasaan Kehakiman KHN 2010, secara
garis besar memang demikian adanya. Namun kami akan mencoba memberi
tanggapan atau catatan kecil atas evaluasi tersebut sebagai berikut :
1. Tentang Sumber Daya Manusia di bidang teknologi informasi maupun
tidak seragamnya rancang bangun TI di seluruh jajaran Mahkamah
Agung, adalah merupakan hambatan yang paling dirasakan untuk
mengembangkan pengembangan TI. Di Pengadilan Negeri Surakarta baru
70
Ketua Pengadilan Negeri Surakarta
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 192
memiliki 1 orang yang menguasai TI, sedangkan pekerjaan yang harus
di tangani hampir meliputi seluruh bidang, misalnya untuk menyusun
database tentang :
- Daftar nama orang yang pernah dijatuhi pidana dengan pasal yang
ancamannya 5 tahun atau lebih.
- Daftar tanah-tanah yang dalam penyitaan Pengadilan, dan lain-lain.
Database tersebut diatas untuk meningkatkan pelayanan publik supaya
masyarakat yang membutuhkan data dapat terlayani secara cepat dan
akurat. Sedangkan website yang ada, isinya masih jauh dari harapan,
karena terbatasnya tenaga ahli TI.
2. Tentang TPM (Tim Promosi dan Mutasi) meski belum sesuai dengan
yang diharapkan, tetapi setidaknya para Hakim tidak perlu lagi khawatir
akan bertugas di suatu Pengadilan dalam waktu 5 tahun atau lebih, sebab
saat ini telah tersusun database para Hakim, berapa lama telah bertugas
dan kapan harus di mutasi. Meskipun kami sendiri masih belum tahu
persis tentang parameter obyektif yang dijadikan dasar seorang Hakim
dimutasikan ke suatu tempat atau di promosikan untuk menduduki suatu
jabatan.
3. Silang sikap antara Mahkamah Agung dengan Komisi Yudisial.
Akibat tidak jelasnya kriteria kewenangan Komisi Yudisial menimbulkan
perbedaan pandangan yang pernah terjadi antara Mahkamah Agung
dengan Komisi Yudisial. Sebagai Hakim di daerah pernah merasakan
keresahan atas kiprah Komisi Yudisial. Bukan resah takut diperiksa, tetapi
lebih takut tentang tata cara pengawasan yang dilakukan oleh Komisi
Yudisial, antara lain :
- Ketika ada anggota masyarakat yang kurang puas terhadap suatu
putusan (yang belum mempunyai kekuatan hukum tetap) Komisi
Yudisial langsung meminta salinan putusan untuk diperiksa apakah
pertimbangan hukumnya sudah benar atau belum, sedangkan
pelatihan maupun peningkatan kapasitas teknis para Hakim dilakukan
atau mengacu pada Mahkamah Agung. Hal mana akan berbeda apabila
pemeriksaan suatu putusan tersebut dalam rangka untuk promosi
terhadap Hakim yang bersangkutan.
- Contoh lain, ketika ada aduan/laporan yang masuk, KY baru akan
meminta klarifikasi kepada Hakim yang bersangkutan sudah
dipublikasikan di media massa. Kami terkadang berpikir, ini
untuk menegakkan kehormatan dan martabat Hakim atau untuk
menghancurkan? Setelah dilakukan klarifikasi dan serangkaian
tindakan pemeriksaan ternyata Hakim tersebut tidak bersalah, tetapi
tidak ada satu mediapun yang memberitakan. Bahkan pada awalnya
193 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
seorang Hakim yang akan dimintai klarifikasi harus memenuhi
panggilan untuk datang ke kantor KY di Jakarta, untuk Hakim yang
bertugas di daerah akan kebingungan perihal biayanya ke ibukota.
4. Sekedar informasi, bahwa di Pengadilan Negeri Surakarta, ruang tahanan
anak telah terpisah dengan ruang tahana dewasa, demikian pula telah
dipisahkan antara ruang tahanan laki-laki dengan tahanan wanita.
Sedangkan untuk ruang tahanan yang ada di Rutan Surakarta juga telah
dipisahkan antara blok tahanan anak dengan dewasa.
5. Tentang materi maupun metode magang para calon Hakim di Pengadilan
Negeri telah digariskan oleh Mahkamah Agung, bahwa setelah para Calon
Hakim mengikuti diklat, maka harus diangkat menjadi Panitera Pengganti
(lokal) untuk bersidang baik dalam perkara perdata maupun pidana.
Disini para Calon Hakim disuruh untuk membuat berita acara persidangan
sekaligus membuat putusan dengan arahan dan bimbingan Majelis Hakim
yang bersangkutan. Sudah layak atau belumnya untuk diusulkan sebagai
Hakim sepenuhnya berdasarkan kebijaksanaan Ketua Pengadilan Negeri.
6. Perihal kode etik Hakim juga diberlakukan untuk semua pegawai jajaran
Mahkamah Agung
7. Dalam rekomendasi, perlu ditambahkan tentang peningkatan anggaran
bagi lembaga Yudikatif dengan alokasi yang pasti dalam APBN. Hal tersebut
untuk memenuhi kebutuhan sarana, prasarana serta pelatihan-pelatihan
bagi SDM Hakim maupun non Hakim. Dimana pada saat ini Mahkamah
Agung baru dapat mengadakan pelatihan apabila ada negara/lembaga
asing yang menjadi donor.
Demikian sedikit catatan yang dapat disampaikan, semoga dalam cetak
biru ke II untuk tahun 2010 – 2035 dengan misi :
1. Menjaga kemandirian Badan Peradilan
2. Memberikan pelayanan hukum yang berkeadilan kepada pencari
keadilan
3. Meningkatkan kualitas kepemimpinan Badan Peradilan
4. Meningkatkan kredibilitas dan transparansi Badan Peradilan
Mahkamah Agung dengan jajarannya mampu mewujudkan Peradilan
yang Agung.
PARADIGMA BARU
KONSEP HAKIM TRANSFORMATIF:
PERSPEKTIF AGENDA REFORMASI PERADILAN71
Krisna Harahap72
“Berikan aku Hakim yang baik, jaksa yang baik dan Polisi yang baik, maka
aku akan berantas kejahatan walau tanpa undang-undang secarikpun”
Prof. B.M.Taverne
Intervensi tak henti terhadap kekuasaan kehakiman di masa Orde
Lama dan Orde Baru adalah lumrah, karena konfigurasi politik yang otoriter
senantiasa melahirkan kekuasaan kehakiman yang terkooptasi.
Hidup di masa otoriter yang berkepanjangan membuat rakyat putus
asa mencari keadilan, apalagi untuk menemukannya, padahal upaya untuk
menemukan keadilan adalah hak asasi setiap manusia.
Kendatipun Penjelasan Pasal 24 dan 25 Undang-Undang Dasar 1945
mengisaratkan Kekuasaan Kehakiman yang dikehendaki adalah kekuasaan
yang merdeka, artinya terlepas dari pengaruh kekuasaan Pemerintah, tetapi
dalam kurun Orde Lama, terutama setelah tahun 1960, wujudnya bermuara
pada Pasal 19 UU No. 19/1964 dan Pasal 23 dan 24 UU No. 13/1965 yang
membuka pintu intervensi selebar-lebarnya bagi kekuasaan eksekutif.
Presiden yang mengepalai eksekutif diperkenankan :
• Turun tangan dalam perkara. Ini berarti Presiden dapat menghentikan
perkara yang sedang diperiksa sehingga pengadilan tidak dapat
menjatuhkan putusan.
• Campur tangan dalam perkara. Artinya, Presiden dapat mempengaruhi
jalannya persidangan sesuai dengan kehendaknya.
Alasan yang digunakan oleh Presiden untuk mengintervensi lembaga
Peradilan, beraneka ragam. Siapapun tak mampu menampik manakala
Presiden memberi alasan "demi kepentingan Revolusi". Maklumlah, pada
waktu itu semua alat kelengkapan Negara, tak terkecuali lembaga peradilan,
dijadikan “Alat Revolusi”, sehingga kekuasaan kehakimanpun berada di
bawah kekuasaan Presiden. Ketua Lembaga-lembaga Tinggi Negara, seperti
Ketua Mahkamah Agung, bahkan Lembaga Tertinggi Negara berada di
71
Makalah disampaikan pada Seminar dan Focus Group Discussion Komisi Yudisial tentang
Pendidikan Hakim dan Seleksi Pengangkatan Hakim Terpadu yang dilaksanakan pada tanggal
15 November 2010, di Jakarta.
72
Hakim Ad Hoc TIPIKOR pada Mahkamah Agung
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 196
bawah Presiden, karena mereka diangkat sebagai pembantu Presiden yakni
Menteri.
Yargon samen bundeling van alle krachten melupakan orang akan
keberadaan pilar-pilar demokrasi yang harus tegak berdiri walaupun tidak
dipisahkan secara ketat seperti yang dimaksudkan oleh Montesquieu.
Kekuasaan Kehakiman tidak lagi merupakan pilar demokrasi yang mandiri
tetapi hanya merupakan bagian dari birokrasi pemerintahan. Akhirnya,
Indonesia sebagai suatu negara yang berdasarkan atas hukum (rechtsstaat)
seperti tertera dalam Penjelasan UUD 1945, pada masa Demokrasi Terpimpin
tenggelam di bawah tekanan patrimonialisme rezim dengan ideologinya
yang radikal-populis.73 Sejalan dengan perkembangan tersebut, pada
tanggal 6 Desember 1960, Menteri Kehakiman memutuskan mengganti
lambang keadilan sang Dewi Keadilan yang dengan mata tertutup memegang
timbangan di satu tangan dan pedang terhunus di tangan yang lain dengan
lambang pohon beringin dibubuhi perkataan Pengayoman yang mengandung
makna perlindungan dan pertolongan. Sangat diragukan apakah pengayoman
itu diperuntukkan bagi segenap pencari keadilan atau bagi orang-orang
tertentu saja.
Di era yang demikian, independensi, integritas, kompetensi74 seorang
hakim tidaklah terlalu penting walau ia seorang meester in de rechten van
Leiden sekalipun. Yang dituntut daripadanya adalah keberpihakan kepada
Revolusi. Tidak mengherankan apabila para Hakim sehari-hari berseragam
khaki drill dan dilatih bukan memegang palu sidang tetapi senjata api laras
panjang.
Tibanya masa Orde Baru disongsong dengan semangat hendak
mewujudkan Negara Hukum seperti yang dijanjikan Penjelasan UUD 1945 itu.
Lahirnya UU No. 14 Tahun 1970 Tentang Kekuasaan Kehakiman menggantikan
UU No. 19 Tahun 1964 dianggap sebagai simbul perwujudannya. Mulai
mengemuka pemikiran dan upaya:
• Menabukan intervensi kekuasaan manapun di lembaga pengadilan;
• Pentingnya jaminan atas hak-hak perseorangan;
• Pembatasan kekuasaan politik.
Ternyata diundangkannya UU 14/1970 tidak menjamin kemandirian
Kekuasaan Kehakiman yang dikehendaki. Pasal 11 ayat 1 undang-undang
ini justru menyatakan bahwa masalah-masalah organisasi, administratif
(personalia) dan finansial lembaga-lembaga peradilan berada di bawah
kekuasaan masing-masing Departemen yang bersangkutan. Jadi, Peradilan
73
Daniel S.Lev, Hukum dan Politik di Indonesia, Kesinambungan dan Perubahan, LP3ES,
hlm.384
74
Kemahiran untuk menerapkan secara terintegrasi seluruh pengetahuan, kecakapan, sikap,
sifat dan pertimbangan dalam bertindak secara profesional.
197 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
Umum di bawah Departemen Kehakiman, Departemen Agama menaungi
Peradilan Agama dan Departemen Hankam mengurusi Peradilan Militer. Itu
berarti Mahkamah Agung hanya menangani masalah-masalah operasional
sedang selebihnya oleh Pemerintah. Keadaan tersebut memunculkan
ungkapan bahwa "kepala" para hakim berada di Mahkamah Agung, sedang
"perut" mereka diurus oleh Pemerintah. Dapat diperkirakan sejauh mana
kemandirian para hakim tatkala mengetukkan palunya. Demi kariernya dan
agar tidak terpental ke daerah-daerah "kering", putusan mereka haruslah
sesuai selera Pemerintah.
Kekuasaan Kehakiman yang "tiarap", terus berlangsung hingga era Orde
Baru berakhir. Penjelasan Pasal 24 dan 25 UUD 1945 yang menyatakan:
"Kekuasaan kehakiman ialah kekuasaan yang merdeka, artinya
terlepas dari pengaruh kekuasaan pemerintah. Berhubung dengan itu,
harus diadakan jaminan dalam undang-undang tentang kedudukan
para hakim".
Dalam tataran undang-undang terjadilah pengaturan yang bertolak
belakang dengan kehendak undang-undang dasar. Frasa "kekuasaan yang
merdeka artinya terlepas dari pengaruh kekuasaan pemerintah" tidak
dijabarkan sebagaimana mestinya, bahkan yang terjadi adalah sebaliknya.
Demikian pula dengan frasa "harus diadakan jaminan dalam undang- undang
tentang kedudukan para hakim" merupakan loop holes yang menjadikan para
hakim tidak lebih dari alat penguasa. Dalam keadaan demikian, mengharapkan
terciptanya Independent Judiciary tentu hanya menggantang-gantang asap
belaka. Dalam konteks yang demikian peningkatan kompetensi para Hakim
dianggap bukan masalah mendesak.
Sementara itu, Undang-undang No. 35 Tahun 1999 menempatkan
seluruh urusan peradilan di bawah satu atap yakni Mahkamah Agung. Secara
teoritis, intervensi Pemerintah melalui "perut" para Hakim dapat ditampik.
Nampaknya, inilah langkah siknifikan yang berhasil diambil setelah lebih dari
2 dekade berlalu, kekuasaan kehakiman dipasung.
Roh kekuasaan kehakiman sesungguhnya memang terletak pada
kemerdekaannya, kemandiriannnya dan sejauh mana proses pengadilan
dapat dilaksanakan secara transparan dalam rangka menemukan keadilan
yang senantiasa didambakan oleh para pencarinya. Proses pengadilan yang
berlangsung tanpa transparansi akan menimbulkan kecurigaan terjadinya
rekayasa. Apabila kecurigaan itu menjadi kenyataan, pastilah keadilan
yang menjadi tujuan akhir sengaja dikorbankan. Kekuasaan Kehakiman
yang merupakan salah satu pilar demokrasi tak lagi dapat menopang
kepercayaan rakyat dan pada gilirannya akan menjadi suatu lembaga yang
tak berwibawa.
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 198
Setelah lebih dari dua decade, wacana reformasi Peradilan tetap
menjadi wacana, paling tidak bergerak amat lamban untuk berubah menjadi
suatu kenyataan. Mahkamah Agung sendiri tidak menutup mata terhadap
kenyataan ini. Rakernas di Balikpapan pada tanggal 10-14 Oktober 2010
yang baru lalu, dilangsungkan dengan tema "Dengan Semangat Perubahan
Memperkokoh Landasan Menuju Peradilan yang Agung". Tema ini sebenarnya
menggambarkan bahwa:
- Semangat perubahan di dunia peradilan kita selama ini masih dalam taraf
"EGP"("Emangnye Gue Pikirin ?" - atau paling tidak, setuju perubahan asal
tidak mengganggu kepentingan saya), karena itu semangat perubahan
hendak dihidupkan untuk kemudian dikobarkan;
- Landasan take off hendak dan sedang diperkokoh;
- Peradilan Agung masih merupakan das sollen.
Kualitas serta independensi para Hakim, menurut laporan Ketua MA :
Kualitas Presen-
Tahun Independensi Keterangan
1945-1960 Tinggi Baik 80%
Hakim tase
1960-1970 Berkurang Baik 60%
1970-1980 Pulih Baik 70%
1980-1990 Merosot Baik 40%
Moralitas Beberapa Hakim Ditang-
turun kap dalam kasus suap
1990-2000 Belum pulih Belum 50%
memadai
2000-2009 Pulih Belum 50% Ada hakim dan pegawai
memadai MA yang ditangkap
Dari tabel tersebut dapat dilihat bahwa terutama tingkat kualitas hakim
yang menyangkut juga masalah-masalah integritas, moral dan sebagainya
sejak tahun 2000 hingga kini belum beranjak secara siknifikan. Kendati
independensi hakim dinyatakan telah pulih tapi diakui bahwa kualitas hakim
belum juga memadai.
Mahkamah Agung memperkirakan bahwa perbaikan independensi dan
kualitas para hakim baru akan terjadi secara bertahap mulai dari Rencana
Strategis (Ren Stra I) yang disusun untuk tahun 2010-2014. Pada priode ini,
independensi dan kualitas para hakim diharapkan naik, walau tipis yakni
55%.
199 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
Rencana Strategis I yang dimulai dari 2010 dan berakhir pada Renstra
V tahun 2034 itu selengkapnya sebagai berikut :
RenStra I 2010-2014 55%
Rencana Tahun Capaian
RenStra II 2015-2019 65%
RenStra III 2020-2024 70%
RenStra IV 2025-2029 80%
RenStra V 2030-2034 90%
Menyimak Rencana Strategis yang disusun cukup optimistik ini,
capaian hingga 4 tahun mendatang hanya 55 %.
Untuk merealisir capaian tersebut Pimpinan Mahkamah Agung
merumuskan visi Badan Peradilan "Terwujudnya Badan Peradilan Indonesia
yang Agung", dengan sejumlah langkah sampai RenStra V, yakni;
1. Menjaga kemandirian badan peradilan;
2. Memberikan pelayanan hukum yang berkeadilan kepada pencari
keadilan;
3. Meningkatkan kualitas kepemimpinan badan peradilan;
4. Meningkatkan kredibilitas dan transparansi badan peradilan.
Berhasil tidaknya ayunan langkah menuju RenStra V tersebut banyak
ditentukan berhasil tidaknya kita mengatasi seribu satu macam masalah
yang dewasa ini menghadang, di antaranya kualitas para Hakim yang tidak
memadai yang antara lain mengakibatkan menggunungnya perkara di
Mahkamah Agung. Hingga bulan Agustus 2010 tercatat masih 9.167 perkara
di Mahkamah Agung yang belum diperiksa dan diputus. Oleh karena jumlah
perkara yang masuk hampir sama dengan jumlah perkara yang berhasil
diputus maka tunggakan perkara di MA tidak pernah surut secara siknifikan.
Beban tunggakan perkara yang demikian berat, telah mempersempit
ruang gerak MA.Tugas utama untuk mewujudkan kesatuan penerapan hukum
menjadi terbengkalai sama halnya dengan merosotnya kualitas putusan di
samping terjadinya inkonsistensi putusan yang dibuat oleh Majelis Hakim.
Karena itu "filter" harus segera dipasang agar permohonan Kasasi tidak
lagi membanjir dengan cara merumuskan kembali kriteria permohonan
Kasasi dan PK di samping mempertajam spesialisasi para hakim agar sistem
kamar dapat diterapkan. Yang terjadi selama ini adalah penunjukan majelis
hakim tanpa memperhatikan keahlian sehingga perkara yang menyangkut
kemerdekaan pers, sebagai contoh, diperiksa oleh Hakim Agung yang
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 200
berlatar belakang militer yang tentu saja tidak mendalami dan menghayati
arti kemerdekaan pers.
Di samping Kasasi permohonan Peninjauan Kembali ternyata
juga semakin menumpuk. Khusus dalam perkara tindak pidana korupsi,
permohonan PK banyak diajukan tanpa melalui banding dan kasasi. Pemohon
PK yang sebenarnya telah menjadi Terpidana, dengan tidak mengajukan
banding dan kasasi, ingin memanfaatkan ketentuan Pasal 266 ayat (3)
KUHAP yang menetapkan bahwa Majelis Hakim tidak boleh memperberat
hukuman putusan semula. Inkonsistensi kembali terjadi, manakala pengajuan
PK diperkenankan lebih dari sekali. Juga, pengajuan PK oleh Kuasa tanpa
kehadiran Terpidana untuk menandatangani Berita Acara Pemeriksaan di
depan Majelis Hakim PN yang memeriksa pengajuan permohonan PK itu.
Inkonsistensi prosedur pengajuan PK ini dimanfaatkan oleh para Terpidana
tindak pidana korupsi. Permohonan PK diajukan oleh Kuasa sedang
Terpidana sendiri bersembunyi di luar negeri menghindari eksekusi. Apabila
permohonan dikabulkan, mereka akan kembali tetapi sebaliknya apabila
ditolak oleh MA, mereka tetap bersembunyi, leluasa menikmati hasil korupsi
yang mereka lakukan.75 Inkonsistensi pengajuan Pk, telah menjadikan pula
lembaga upaya hukum luar biasa ini menjadi lembaga pemeriksaan perkara
tingkat IV.
Tanpa kerja keras yang daria dari seluruh jajaran Badan Peradilan, hasrat
mewujudkan visi baru hingga tahun 2035 yang dicanangkan oleh Pimpinan
MA hanyalah pekerjaan menggantang-gantang asap belaka. Tindakan konkrit
yang penuh tanggung jawab harus dimulai, dari rekruitmen tenaga hakim,
pendidikan dan tentu saja peningkatan kesejahteraannya.76 Fit and proper
test untuk mendapat calon yang tepat sebagai Hakim harus diselenggarakan
oleh lembaga independen secara berlapis, untuk menghindari KKN yang
ditengarai masih berlangsung hingga kini.
75
Djoko Tjandra alias Tjan Kok Hui yang terlibat perkara cessie Bank Bali senilai Rp 546,468
milyar oleh Majelis PK dijatuhi hukuman 2 tahun dan denda Rp 15 milyar. Sehari sebelum
musyawarah Majelis Hakim berlangsung pada tanggal l0 Juni 2009, Djoko ternyata sudah
mengetahui hukuman yang bakal dijatuhkan. la melarikan diri ke Papua New Guinea dengan
pesawat carteran dari bandara Halim Perdanakusumah. Dari tempat persembunyiannya
di Singapura, pada tanggal 29 Juni 2009 ia sebagai Terpidana mengajukan PK diwakili oleh
Kuasanya. PK yang pertama diajukan oleh Jaksa, karena Djoko di tingkat Kasasi dinyatakan
bebas ..
76
Mahasiswi saya di S2 yang kini bertugas sebagai Hakim di salah satu ibu kota Kabupaten di
Jawa Barat menceritakan betapa berat beban yang harus dipikulnya walau golongannya sudah
IV a dengan masa dinas 12 tahun sebagai Hakim dan 18 tahun sebagai pegawai negeri.Gajinya
yang Rp 9.450.000,- sudah termasuk remunerasi tak mencukupi untuk hidup karena harus
membiayai 3 anaknya di perguruan tinggi. Begitu pula dengan gaji yang diterima oleh seorang
Hakim yang baru diangkat dan ditempatkan di PN kelas II yakni Rp 5.386.900 termasuk
remunerasi yang dibayarkan sekali 3 bulan.
201 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
Pendidikan para calon Hakim seyogianya diselenggarakan dengan
perencanaan yang baik. Pendidikan asal jadi selama 4 bulan, harus
ditinggalkan. Sebelum diterjunkan ke lapangan mereka harus menjalani
pendidikan dasar yang kemudian dilanjutkan ke tingkat pendalaman.
Calon Hakim harus dibekali dengan seperangkat kompetensi sebelum
diterjunkan memeriksa dan memutus perkara.
Yang pertama dan utama adalah kompetensi moril. Sejak awal, setiap
calon Hakim harus dibekali kesadaran bahwa ia selain bertanggung jawab
secara horisontal yakni kepada masyarakat (sosiologis) dan kepada hukum
(yuridis), juga secara vertikal yakni kepadaTuhan YME. Jadi sesuai dengan
irah-irah setiap putusan, Hakim harus mempertanggungjawabkan putusan
itu kepada Sang Pencipta. Kesadaran bahwa seorang Hakim tidak boleh main-
main dengan putusan karena harus dipertanggungjawabkan secara filosofis-
sosiologis-yuridis, akan menjadi pedoman dan pegangan kuat bagi seorang
Hakim yang memiliki kompetensi moril yang sudah teguh. Oleh karena itu,
karakter pribadi seseorang dapat dididik, dibangun dan dibina secara terus
menerus melalui kompetensi moril sehingga kemampuan berpikir, kesadaran
sosial, kemampuan bertindak secara mandiri (tanpa harus didorong-dorong
dan dituntun) terbangun dalam jiwa yang bebas disertai keyakinan moral dan
integritas.77
Berbekal kompetensi moril yang kuat, setiap Hakim diharapkan dapat
menjunjung tinggi kewibawaan dan integritas jabatan yang dipercayakan di
atas pundaknya, sehingga ia urung melakukan perbuatan-perbuatan yang
merusak kepercayaan publik terhadap lembaga peradilan. Sekali integritas
jabatan dan pribadi Hakim kehilangan trust dari masyarakat, dapat dikatakan
bahwa Hakim yang bersangkutan telah kehilangan segala- galanya.
Ibarat mendirikan bangunan maka kompetensi moril dapat
diibaratkan sebagai fundasi. Agar bangunan yang hendak didirikan tidak
rubuh maka fundasinya harus benar-benar kukuh. Barulah di atas fundasi
yang kukuh itu kita membangun kompetensi-kompetensi lainnya di dalam
rangka melahirkan seorang Hakim yang berwibawa.
Kompetensi jabatan adalah salah satu kompetensi yang dibutuhkan
untuk melahirkan seorang Hakim yang tangguh. Ia harus terus menerus
mengikuti perkembangan yang relevan dengan hukum78 karena kompetensi
77
Setiap memeriksa dan memutus perkara, Hakim harus senantiasa berpedoman dan
mempraktikkan sila-sila Pancasila, sebagai Weltanschauung bangsa Indonesia yang
sengaja tetap dipertahankan walaupun Undang- Undang Dasar RI mengalami beberapa kali
perubahan.
78
Sejauh mana mereka yang melakukan perbuatan-perbuatan yang bertentangan dengan
Administrative Penal Law dapat didakwa dengan pasal-pasal undang-undang tindak pidana
korupsi ? Contoh lain, apakah dapat dibenarkan apabila Majelis Hakim langsung memeriksa
dakwaan subsider padahal dakwaan JPU tidak bersifat alternatif?
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 202
jabatan berhubungan erat dengan tuntutan efisiensi,efektivitas, kendali proses
kerja dan sebagainya yang dibutuhkan sebagai pendukung dan memperkuat
kompetensi tehnis yang tentu saja harus diberikan dalam pendidikan tingkat
dasar.79
- Hakim berwibawa, tidak dilahirkan melainkan dibentuk.
Simpulan
- Calon Hakim seyogianya dibekali selengkap mungkin kompetensi,
terutama kompetensi moril, sebelum diterjunkan ke "lapangan".
- Pancasila sebagai falsafah bangsa harus senantiasa menjadi dasar
mengabdi para Hakim.
- Kesejahteraan Hakim sebagai syarat penunjang pembentukan Hakim
berwibawa, tidak boleh diabaikan.
Hakim berwibawa merupakan landasan u tama Peradilan yang Agung.
79
Kendati telah mengalami 4 kali amandemen, ternyata Undang-Undang Dasar Negara Republik
Indonesia Tahun 1945 sama sekali tidak menyentuh arah pembangunan Hukum Nasional
kita. Di lain pihak telah diundangkan beberapa undang-undang terkait Otonomi Daerah.Salah
satu di antaranya, UU No. 21 Tahun 2001 Tentang Otonomi Khusus bagi Provinsi Papua, yang
antara lain mengatur bahwa hak-hak masyarakat adat harus dilindungi “termasuk perkara
pidana bisa diselesaikan secara adat”. Contoh kasus, seorang suami di daerah ini menampar
muka isterinya hingga 100 kali. Sang suami tidak dapat dijerat dengan UU Penghapusan KDRT,
oleh karena telah terjadi konflik antara Hukum Lokal dan Hukum Nasional.
MENAKAR KEKUASAAN KEHAKIMAN
DI INDONESIA
Idrus Abdullah80
Amandemen UUD 1945 yang terjadi sebanyak empat kali pada tahun
1999 hingga tahun 2002 yang lalu memiliki pengaruh yang cukup besar pada
kekuasaan kehakiman di Indonesia. Dua buah institusi baru diperkenalkan,
yaitu Mahkamah Konstitusi sebagai pelaku kekuasaan kehakiman tertinggi
di samping Mahkamah Agung, serta Komisi Yudisial. Perubahan-perubahan
tersebut terjadi dalam dua tahapan, yaitu pada amandemen ke-3 yang
terjadi pada tahun 2001 dan amandemen ke-4 yang terjadi pada tahun 2002.
Ketentuan mengenai Kekuasaan Kehakiman yang pada awalnya hanya terdiri
dari tiga buah ketentuan berubah secara drastis menjadi 19 buah ketentuan.
Ekspektasi Berlebihan Terhadap Reformasi Kekuasaan
Perubahan ketentuan mengenai Kekuasaan Kehakiman yang dilakukan
Kehakiman
mempunyai beban yang sangat berat dikarenakan ekspektasi yang berlebihan
dimana maysarakat sangat berharap akan terjadi perubahan yang signifikan
terhadap berbagai persoalan yang ada di lembaga-lembaga penegakan hukum.
Namun ternyata pembaharuan-pembaharuan yang telah dilakukaan saat
ini dirasakan tidak berdampak banyak pada perubahan kondisi peradilan,
khususnya badan peradilan yang berada dibawah Mahkamah Agung. Secara
umum tingkat kepercayaan publik terhadap institusi peradilan – kecuali
terhadap Mahkamah konstitusi – harus diakui masih cukup rendah, bahkan
tampaknya tidak ada perubahan sebelum atau sesudah terjadi amandemen
atas bab Kekuasaan Kehakiman tersebut. Keberadaan Komisi Yudisial
yang menurut pasal 24B memiliki fungsi mengusulkan calon Hakim Agung
serta wewenang lain dalam rangka menjaga dan menegakkan kehormatan,
keluhuran martabat serta perilaku hakim, suatu institusi yang awalnya
diharapkan dapat membantu merubah kondisi peradilan Indonesia,
tampaknya tak banyak membantu, setidaknya yang terlihat hingga saat ini.
Di akhir tahun 2009, tepatnya tanggal 29 September 2009, DPR RI
telah mengesahkan Undang-Undang di bidang kekuasaan kehakiman. Yaitu
UU No. 48 Tahun 2009 tetang kekuasaan kehakiman. Bersamaan dengan
itu juga disahkan UU No. 49 Tahun 2009 tentang perubahan kedua atas UU
No. 2 Tahun 1986 tentang Peradilan Umum, UU No. 50 Tahun 2009 tentang
80
Ketua Program Studi Magister Ilmu Hukm Univ Mataram
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 204
perubahan kedua atas UU No. 7 Tahun 1989 tentang Peradilan Agama, dan
UU No. 51 Tahun 2009 tentang perubahan kedua atas UU No. 5 Tahun 1986
tentang Peradilan Tata Usaha Negara.
UU Kekuasaan Kehakiman tersebut perlu dikaji dan dipahami secara
kritis oleh masyarakat terkait dengan bagaimana masa depan kekuasaan
kehakiman yang merdeka. Ini dikarenakan masyarakat mendambakan agar
pelaku kekuasaan kehakiman itu merdeka dan independent dari pengaruh
(intervensi) kekuasaan atau lembaga Negara lainnya baik secara fungsional
dan institusional sehingga keadilan dan kebenaran bisa ditegakkan dengan
konsisten melalui prinsip cheks and balance. Yang kaya dan yang miskin harus
diperlakukan secara sama di depan hukum (equel).
Dambaan masyarakat tersebut muncul karena secara empirik
kekuasaan kehakiman di masa lalu masih menunjukkan adanya potensi
intervensi dari eksekutif dan ekstra yudisial sehingga pelaku kekuasaan
kehakiman menjadi tidak merdeka dan tidak independen.
Negara Indonesia adalah Negara Hukum. Penegasan Indonesia sebagai
negara yang berdasarkan hukum dituangkan dalam pasal 1 ayat (3) UUD
1945 dan perubahannya yang menyatakan bahwa negara Indonesia adalah
negara hukum.
Konsekuensi dari penegasan tersebut adalah adanya kekuasaan
kehakiman yang merdeka dalam menjalankan tugas dan wewenangnya. Untuk
mewujudkan cita-cita kekuasaan kehakiman yang merdeka, pasal 24 ayat (1)
UUD 1945 menyatakan bahwa kekuasaan kehakiman merupakan kekuasaan
yang merdeka untuk menyelenggarakan peradilan guna menegakkan hukum
dan keadilan.
Pada hakikatnya cita-cita untuk menciptakan kekuasaan kehakiman
yang merdeka dan mandiri merupakan cita-cita universal. Hal ini bisa dilihat
dalam Basic Principles On Independence of The Judiciary, yang diajukan oleh
Majelis Umum PBB dan Beijing Statement Of Principles Of The Independence
The Law Asia Region Of The Judiciary di Manila tanggal 28 Agustus 1997.
Untuk mendukung terwujudnya kekuasaan kehakiman yang merdeka
telah diadakan perubahan terhadap UU No. 14 tahun 1970 tentang pokok-
pokok kekuasan kehakiman dan UU No. 35 Tahun 1999 tentang perubahan
UU No. 14 tahun 1970 yang diganti dengan UU No. 4 Tahun 2004 tentang
Kekuasaan Kehakiman. Dan yang terakhir pada tanggal 29 September 2009
UU No. 4 Tahun 2004 tersebut dirubah menjadi UU No. 48 Tahun 2009 tentang
Kekuasan Kehakiman.
Alasan yang mengharuskan adanya perubahan atas UU No. 4 Tahun
2004 menjadi UU No. 48 Tahun 2009 tentang Kekuasan Kehakiman adalah
karena UU No. 4 Tahun 2004 belum mengatur secara komprehensif tentang
205 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
penyelenggaraan kekuasaan kehakiman dan perubahan tersebut untuk
memperkuat penyelenggaraan kekuasaan kehakiman dan mewujudkan
sistem peradilan yang terpadu (integrated justice system).
Di samping itu juga untuk memenuhi putusan Mahkamah Konstitusi
Nomor 005/PUU/2006 yang salah satu amarnya telah membatalkan pasal 34
UU No. 4 Tahun 2004. Putusan MK tersebut juga telah membatalkan ketentuan
yang terkait dengan pengawasan hakim dalam UU No. 22 Tahun 2004 tentang
Komisi Yudisial.
Pembaharuan Kekuasaan Kehakiman dalam UU Nomor 48 Tahun
Adapun perubahan-perubahan penting yang ada dalam UU No. 48
2009
Tahun 2009, antara lain adalah reformulasi dan reposisi sistematika UU
No. 4 Tahun 2004 terkait dengan pengaturan secara komprehensif subtansi
UU No. 48 Tahun 2009, misalnya adanya bab tersendiri mengenai asas-asas
penyelenggaraan kekuasaan kehakiman yang harus dijadikan landasan Hakim
dalam proses memeriksa dan memutus suatu perkara. Asas-asas tersebut
dijabarkan secara detail dalam BAB II mulai pasal 2 sampai pasal 17, tentunya
dengan adanya bab tersendiri terkait dengan asas ini diharapkan betul-betul
menjadi landasan substantive bagi hakim untuk menerima dan memutuskan
sebuah perkara yang diajukan.
Hal penting lainnya adalah pengaturan mengenai pengawasan hakim
dan hakim konstitusi dimana Pengawasan internal dilakukan oleh MA dan
Pengawasan eksternal terkait perilaku hakim oleh KY dengan mendasarkan
pada Kode Etik dan Pedoman Perilaku Hakim yang dibuat oleh MA dan KY.
Hakim yang melakukan pelanggaran kode etik tersebut diadili oleh Majelis
Kehormatan Hakim yang berjumlah 5 orang (2 dari MA dan 3 dari KY).
Pengawasan tersebut tidak boleh mengurangi kebebasan hakim dalam
memeriksa dan memutus perkara. (tentang pengawasan ini lihat pasal 5 dan
pasal 39 sampai 44). Bahkan dalam revisi UU bidang peradilan ditegaskan KY
memiliki kewenangan untuk melakukan analisa putusan yang hasilnya bisa
dijadikan sebagai dasar mutasi hakim oleh MA. Kedua ketentuan tersebut
sangat erat kaitannya dengan obyektifitas dari anggota Majelis Kehormatan
Hakim dalam membuat, memutuskan, dan menganalisa Kode Etik dan
Pedoman Perilaku Hakim. Diharapkan ke depan rasa egoisme institusi di
hilangkan dan mengedepankan profesionalisme dalam bekerja.
Dengan adanya ketentuan dan pembagian tugas pengawasan yang jelas
antara MA dan KY, diharapkan kedua lembaga tinggi negara tersebut bisa
menjadi mitra kerja yang harmonis dalam pengawasan hakim. KY harus sadar
bahwa tugas pengawasannya hanya dalam bidang eksternal terkait perilaku
hakim dan tidak boleh melakukan intervensi atas kebebasan hakim dalam
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 206
memutus perkara. Sebaliknya, MA juga harus terbuka atas saran, kritik dan
rekomendasi sesuai dengan kewenangan KY. Hubungan yang lebih harmonis
keduanya diharapkan bisa terwujud di tahun 2010. Sehingga konsekwensi
logisnya peraturan terkait mengenai KY juga harus direvisi agar balance
dengan UU 48 tahun 2009 tentang Kekuasaan Kehakiman.
Pengaturan umum mengenai pengangkatan dan pemberhentian hakim
dan hakim konstitusi (pasal 30 sampai 37). Pengaturan mengenai hakim ad
hoc yang bersifat sementara dan memiliki keahlian serta pengalaman di
bidang tertentu untuk memeriksa, mengadili dan memutus suatu perkara
(pasal 32). Pengaturan umum mengenai arbitrase dan alternatif penyelesaian
sengketa di luar pengadilan (pasal 58 sampai 61).
UU No. 48 juga menjamin akan adanya bantuan hukum bagi pencari
keadilan yang tidak mampu dan pengaturan mengenai pos bantuan hukum
pada setiap pengadilan (pasal 56 dan 57). Ketentuan ini merupakan
jaminan bahwa orang miskin mendapatkan dispensasi agar bisa beracara
di pengadilan dengan cuma-Cuma (prodeo). Ketentuan ini sebaiknya segera
untuk disosialisasikan keseluruh jajaran kehakiman dan masyarakat umum
secara intensif sehingga maksimal untuk dimanfaatkan oleh masyarakat.
Permasalahannya adalah criteria “tidak mampu” harus diperjelas untuk
mencegah terjadinya pemanfaatan oleh oknum yang mengatakan atau
merasa “saya tidak mampu”. Selain itu pos bantuan hokum sebaiknya
dibentuk segera dengan batasan waktu tertentu yang ditetapkan oleh MA.
Hal ini perlu dilakukan untuk mengantisipasi kelalaian atau pembiaran yang
mungkin akan terjadi oleh jajaran kehakiman di tingkat bawah tentu dengan
pendanaan yang memadai.
Penegasan bahwa hakim dan hakim konstitusi adalah pejabat negara
(pasal 19). Dalam revisi UU bidang peradilan ditegaskan bahwa rekrutmen
hakim pada tingkat pertama mulai tahun 2010 dilakukan oleh MA dan KY
dan untuk bisa menjadi hakim harus lulus pendidikan hakim. Ketentuan
ini diharapkan bisa menghasilkan kader hakim yang bersih, bermoral dan
profesional.
Perubahan-perubahan penting tersebut yang ada dalam UU No. 48
Tahun 2009 telah menumbuhkan harapan baru terkait independensi dan
kemerdekaan kekuasaan kehakiman pada tahun 2010.
Kekuasaan kehakiman menjadi lebih independen sehingga keadilan dan
kebenaran bisa ditegakkan tanpa terpengaruh oleh siapapun. Kesejahteraan
dan keamanan hakim sudah terjamin sehingga hakim bisa bekerja secara
profesional. Semua orang sama di depan hukum, baik si kaya maupun si
miskin. Tidak ada lagi tekanan-tekanan terhadap pelaku kekuasaan kehakiman
(hakim) dalam melaksanakan tugasnya untuk memutus suatu perkara.
207 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
Meskipun berbagai upaya pembaharuan yang telah dilakukan untuk
Kekuasaan Kehakiman di Mata Publik
menjaga dan mewujudkan eksistensi kekuasaan kehakiman yang merdeka
namun publik masih merasakan adanya fakta yang memperlihatkan, kekuasaan
kehakiman belum sepenuh-penuhnya menjadi terhormat, bermartabat, dan
mempunyai standar kinerja dengan akuntabilitas yang tinggi. Tentu saja,
pendapat publik tersebut tidak dapat menafikkan berbagai upaya yang terus
menerus dilakukan oleh Mahkamah dan jajarannya. Penilaian negative public
terhadap kekuasaan kehakiman tersebut bukanlah tanpa dilandasi dasar
yang kuat karena masih terdapat berbagai fakta yang ada di lapangan yang
menunjukan adanya penyimpangan-penyimpangan para aparat kekuasaan
kehakiman, fakta-fakat tersebut antara lain :
1. Peradilan yang sederhana, cepat dan biaya ringan belum sepenuhnya dapat
diterapkan secara absolut. Tunggakan perkara belum dapat diselesaikan
secara tuntas, di samping begitu banyaknya jumlah perkara yang
diterima oleh Mahkamah Agung untuk diselesaikan. Fakta ini berbanding
terbalik dengan proses yang terjadi di Mahkamah Konstitusi yang sudah
menerapkan prinsip sederhana, cepat, dan biaya ringan dalam menangani
perkara-perkara yang menjadi tugas dan wewenangnya;
2. Publik belum secara luas bisa mendapatkan akses infomasi terhadap proses
dan tahapan peradilan dari suatu perkara yang diajukannya, khususnya
di tingkat banding dan kasasi. Tidak jelasnya tahapan proses dan waktu
penyelesaian perkara membuat para justiabel menjadi “gamang” dan
bertanya-tanya, apakah kasusnya sedang atau sudah ditangani oleh
pengadilan, baik pada tingkatan banding maupun mahkamah. Di sisi
lainnya, mahkamah juga telah mengeluarkan Surat Edaran yang mengatur
tentang akses informasi;
3. Proses peradilan yang memungkinkan belum dapat diwujudkan
peradilan yang bersih dengan akuntabilitas yang tinggi. Pada saat ini,
mahkamah dan pengadilan di bawahnya mempunyai keleluasaan untuk
menggunakan kewenangannya secara bebas. Independensi yang absolut
tanpa disertai kontrol yang baik tidak akan menghasilkan akuntabilitas,
bahkan potensial memunculkan potensi abuse of power;. Secara umum
hendak dikatakan bahwa hal yang paling subtil dari kekuasaan kehakiman
adalah adanya jaminan kekuasaan yang merdeka dalam menjalankan
kekuasaan peradilan. Tidak ada kekuasaan kehakiman jika independensi
dalam menjalankan wewenangnya “dirampok” atau mudah “diintervensi”.
Periode Orde lama dan Orde Baru menjadi menjadi pelajaran penting
ketika kekuasaan kehakiman dijadikan bagian dari kepentingan kekuasaan
revolusi dan/atau Presiden punya kekuasaan untuk menentukan siapa
yang dapat menjadi hakim agung dan ketua Mahakamah Agung.
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 208
4. Ada beberapa putusan pengadilan yang mendapat sorotan publik karena
bertentangan dengan rasa keadilan masyarakat. Bandingkan saja, putusan
yang menyangkut nenek Minah, Jaksa Esther yang menggelapkan barang
bukti narkoba dan putusan Gayus Tambunan yang divonis bebas padahal
diketahui meneriuma gratifikasi hampir sekitar 25 miliar rupiah. Sebalikya
juga ada putusan yang diapresiasi publik, seperti putusan dalam kasus
Prita Mulyasari.
5. Ada beberapa hakim yang juga masih bermain-main dengan putusannya
sebagai contoh Hakim Muhtadi Asnun yang masih ikut bermain-main
dengan kasus gayus tambunan.
6. Adanya sinyalemen yang diajukan aktivis anti korupsi yang mensinyalir
adanya tendensi putusan pengadilan dalam kasus-kasus korupsi yang
hukumannya ringan dan bahkan sebagiannya dibebaskan. ICW merilis
berita bahwa putusan dengan hukuman percobaan, sanksinya ringan dan
malah dibebaskan;
7. Lembaga Remisi yang masih dibawah eksekutif seringkali masih
digunakan sebagai cara untuk mempercepat proses pidana yang dilakukan
seseorang. Banyak para terpidana yang tiba-tiba sudah bebas dikarenakan
mendapatkan remisi dari berbagai momen mulai dari remisi hari raya
sampai remisi pada peringatan kemerdekaan RI.
Berbagai uraian yang dikemukakan di atas memperlihatkan tantangan
lain yang kini muncul yang ditengarai dapat mengakibatkan tidak dapat
dilaksanakannya kekuasaan kehakiman secara terhormat dan bermartabat
dengan akuntabilitas yang tinggi guna menegakkan hukum dan keadilan.
Pada akhirnya, tantangan dimaksud muncul dari berbagai fakta dalam
penerapan kekuasaan kehakiman telah dinilai masyarakat bahwa peradilan
belum sepenuhnya dapat ditegakkan sesuai dengan tujuan dari kekuasaan
kehakiman yaitu menegakkan hukum dan keadilan.
Dari berbagai kasus yang ada tersebut beberapa masukan yang
diperlukan guna mewujudkan kekuasaan kehakiman yang Independen dan
Akuntabel antara lain :
1. Penguatan lembaga Pengawas eksternal dalam hal ini adalah Komisi
Yudisial. Keberadaan komisi yudisial yang diatur dalam konstitusi
seringkali dianggap hanya “Macan Ompong” hal ini diakibatkan karena
keberadaannya tidak disertai dengan kewenangan yang lebih besar. Komisi
Yudisial hanya ditempatkan sebagai lembaga penyeleksi hakim agung
dan penjaga kode etik saja. Termasuk juga pengawasan terhadap hakim
konstitusi yang telah direduksi oleh putusan Mahkamah konstitusi.
2. Reformulasi lembaga remisi, keberadaan lembaga Remisi seyogyanya
berada dibawah lembaga yudikatif, sedangkan untuk pengusulan
pemberian remisi dapat tetap dilakukan oleh lembaga pelaksanaan pidana
di bawah kementerian hokum dan HAM.
209 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
3. Perekrutan sumberdaya manusia juga perlu mendapat perhatian yang
cukup serius, bagaimanapun baiknya system yang ada apabila para
manusia pengerak sistemnya masih suka “bermain-main” maka rusak
pulalah sistem tersebut, sehingga perekrutan dan pengembangan SDM
harus dibenahi lagi.
Semoga dengan berbagai pembaharuan-pembaharuan yang terus
dilakukan sedikit demi sedikit dapat mengurangi stigma negative
masyarakat yang sudah terlanjur melakat pada badan-badan pelaksana
kekuasaan kehakiman di Indonesia. Amin Yaa Rabb.
Bagian Keempat
LAPORAN PENELITIAN
TENTANG EVALUASI PELAKSANAAN
REFORMASI ADVOKAT
BAB I
PENDAHULUAN
Advokat adalah suatu posisi dan profesi yang mulia yang turut
A. LATAR BELAKANG MASALAH
mempromosikan paham konstitusionalisme di Indonesia. Daniel S. Lev
menyebut para advokat bekerja atau menjalankan profesinya di dalam
ruang-ruang pengadilan maupun di luar ruang persidangan dalam rangka
menggugat dan mempertanyakan kebijakan dan aturan represif negara. Para
advokat pun dituntut untuk senantiasa menjunjung tinggi profesinya sebagai
profesi terhormat (officium nobile). Hal ini, terkait dengan problematika yang
terjadi pada advokat. Karena itu, dalam Program Law Summit (Pertemuan
Puncak Para Pejabat Tinggi Negara di Bidang Hukum), organisasi advokat
termasuk dalam Nota Kesepahaman yang dituntut untuk mereformasi fungsi
dan peranannya sebagai salah satu pihak yang terlibat dalam lingkaran
Integrated Criminal Justice System di Indonesia.1
Pengesahan Undang-Undang Nomor 18 Tahun 2003 tentang Advokat
diharapkan menjadi pintu awal melakukan reformasi terhadap lembaga
advokat dan para advokat dalam menjalankan tugas, fungsi dan profesinya
dengan baik dalam memberikan jasa konsultasi hukum, bantuan hukum,
menjalankan kuasa, mewakili, mendampingi, membela, dan melakukan
tindakan hukum lain untuk kepentingan para pencari keadilan (klien), baik
di dalam maupun di luar pengadilan. Lahirnya Undang-Undang Advokat juga
diharapkan agar organisasi-organisasi advokat dan para advokat menjadi
lebih profesional dan menjaga etika profesinya sebagai penegak hukum
yang bebas, mandiri dan bertanggung jawab untuk terselenggaranya suatu
peradilan yang jujur, adil, dan memiliki kepastian hukum bagi semua pencari
keadilan, kebenaran, dan hak asasi manusia. Namun, setelah lebih dari 7 tahun
Undang-undang Advokat diberlakukan, arah/tujuan, sasaran, nilai-nilai ideal
profesi advokat tidak berjalan sesuai yang diharapkan.
Untuk mewujudkan organisasi profesi advokat yang bersih dan ideal
sesuai keinginan Undang-Undang Advokat menjadi lebih rumit sekarang ini.
Berbagai permasalahan yang dihadapi oleh organisasi advokat baik secara
kelembagaan maupun para advokat antara lain dapat dilihat pada:
1
Law Summit I dilaksanakan pada tanggal 29 Januari 2001, Law Summit II dilaksanakan pada
tanggal 16 Oktober 2002, dan Law Summit III dilaksanakan pada tanggal 16 April 2004.
Sumber Newsletter Komisi Hukum Nasional, Law Summit III:”Berantas KKN Tanpa Pandang
Bulu Sampai Ke Akar-akarnya”, Newsletter Komisi Hukum Nasional berjudul: Law Summit III:
Ajang Menyatukan Langkah Para Penegak Hukum dan Keadilan, edisi Maret-April 2004, hal.6.
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 214
1. Seputar penegakan dan pelaksanaan kode etik oleh masing-masing
organisasi profesi advokat;
2. Perdebatan tentang organisasi profesi advokat yang tunggal, independen,
dan bersih;
3. Masalah terjadinya perpindahan anggota organisasi profesi advokat ke
organisasi profesi advokat lainnya, atau bahkan mendirikan organisasi
profesi advokat yang baru;
4. Tuntutan perbaikan integritas dan profesionalitas terhadap profesi
advokat dan organisasi profesi advokat;
5. Pelaksanaan pendidikan dan ujian profesi advokat serta registrasi ulang
profesi advokat;
6. Masalah pengawasan terhadap perilaku dan etika advokat dalam
melaksanakan advokasi dan pemberian nasehat hukum;
7. Masalah aplikasi bantuan hukum pro bono yang dilakukan kepada
masyarakat yang tidak mampu;
8. Masalah pengangkatan advokat yang dilakukan oleh organisasi advokat
yang saat ini terpecah menjadi 3 organisasi besar;
9. Masalah pengangkatan sumpah dan pengakuan atas advokat oleh pihak
Mahkamah Agung dalam melakukan tugas dan tanggung jawab advokat di
pengadilan;
10. Masalah penjatuhan sanksi atau tindakan hukum lainnya bagi advokat
yang melanggar sumpah, tugas, tanggung jawab profesinya oleh organisasi
advokat;
11. Masalah pelaksanaan dan pengakuan hak dan kewajiban advokat beserta
tindakan illegal yang dilegalkan (diskersi) bagi advokat untuk membantu
masyarakat menyelesaikan kasus-kasus hukum;
12. Masalah penerapan tugas, fungsi, dan tanggung jawab serta peranan dari
Dewan Kehormatan Advokat terhadap penegakan kode etik dan sebagai
struktur tertinggi dari organisasi advokat terhadap reformasi advokat;
13. Masalah pengakuan atas eksistensi dan pendapat atau nasihat hukum yang
diberikan oleh advokat asing yang menjalani profesi advokat di Indonesia
terkait dengan bidang-bidang hukum yang masih belum jelas posisinya
apakah masuk dalam ranah hukum internasional atau hukum nasional
karena belum ada ratifikasi atau pengesahan lebih lanjut dalam bentuk
undang-undang dan peraturan organik atau peraturan pelaksanaan
teknisnya;
14. Masalah pembentukan perangkat organisasi advokat di tingkat daerah.
Masalah utama yang terjadi pada advokat adalah soal klaim keabsahan/
legalitas organisasi. PERADI yang menyatakan sebagai salah satu organisasi
induk dari seluruh organisasi advokat dan pembentukannya diakui oleh
Undang-Undang Advokat, justru mendapat tantangan perpecahan dengan
215 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
berdirinya Kongres Advokat Indonesia (KAI) yang didirikan di Jakarta pada
30 Mei 2008. Juga diaktifkannya kembali Persatuan Advokat Indonesia
(PERADIN) pada perayaan hari jadi PERADIN ke 44 pada 30 Agustus 2008
di Jakarta.
Ketiga organisasi advokat tersebut saling mengklaim sebagai
organisasi profesi advokat yang diamanatkan oleh Undang-Undang Advokat.
Namun, sangat disayangkan tidak satupun dari organisasi advokat ini yang
menunjukkan kiprahnya sebagai organisasi advokat sejati yang menjadi
penjaga terdepan pada tegaknya prinsip-prinsip negara hukum, perlindungan
hak asasi manusia, pembaharuan hukum, dan menjaga kehormatan
masyarakat profesi hukum.
PERADI, KAI, dan PERADIN tampak “gagap” dalam beragam isu
pembaharuan hukum yang berpihak pada hak asasi manusia di antaranya
isu Rancangan Undang-Undang (RUU) Rahasia Negara, RUU KUHAP, dan
RUU KUHP. Tidak hanya itu saja, RUU Pengadilan Tipikor yang akan dibentuk
melalui perintah Mahkamah Konstitusi tidak terdengar kiprah dari tiga
organisasi advokat ini. Ketiga organisasi advokat itu juga tidak bersuara
dalam menyikapi problem-problem hukum yang belakangan berkembang,
seperti; hukuman mati dalam hukum pidana Indonesia, seputar penegakan
dan pelaksanaan kode etik oleh masing-masing organisasi profesi advokat
terkait beragam masalah pelanggaran kode etik oleh para advokat dalam
beracara di pengadilan maupun di luar pengadilan, masalah pengawasan
terhadap perilaku dan etika advokat, masalah pengangkatan sumpah dan
pengakuan atas advokat oleh pihak Mahkamah Agung dalam hal advokat dari
organisasi mana yang legal berperkara di pengadilan.
Sebenarnya konflik perpecahan di antara para advokat hanyalah
konflik kepentingan dan tidak ada isu yang sangat prinsip berkaitan dengan
tegaknya prinsip-prinsip negara hukum, perlindungan hak asasi manusia,
pembaharuan hukum, dan menjaga kehormatan masyarakat profesi hukum.
Perpecahan yang dilandasi konflik kepentingan jelas merugikan tidak hanya
kepentingan masyarakat luas, namun juga kepentingan advokat sendiri pun
menjadi tidak terlindungi. Perpecahan organisasi advokat telah menjadi
penanda yang jelas bahwa cita-cita pembentukan negara hukum modern
yang demokratis, melindungi hak asasi manusia, apalagi tujuan pelaksanaan
reformasi menjadi semakin sirna, manakala organisasi advokat juga dinilai
terlibat dalam segala praktek judicial corruption dan mafia peradilan.
Dengan demikian, persoalan klasik selalu muncul yaitu mewujudkan
organisasi advokat yang tunggal dan independen semakin sulit terwujud.
Perkembangan masalah yang terjadi di tubuh organisasi advokat ini menjadi
sebuah hambatan dan kerugian dalam proses reformasi.
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 216
Peran advokat di dalam menjalankan tugasnya tidak hanya sebatas pada
kepentingan dan tanggung jawab kepada klien-nya semata, tetapi juga kepada
negara, masyarakat, dan pengadilan. Tugas advokat antara lain; memberikan
pelayanan hukum (Legal Services), memberikan nasehat hukum (Legal
Advise), memberikan konsultasi hukum, memberikan pendapat hukum (Legal
Opinion), menyusun kontrak-kontrak hukum (Legal Drafting), memberikan
informasi-informasi hukum, membela kepentingan dan mewakili klien di
dalam atau di luar pengadilan, memberikan bantuan hukum dengan cuma-
cuma kepada rakyat yang lemah dan tidak mampu (Legal Aid)/pro bono.
Banyak contoh aturan main dalam organisasi advokat (termasuik tata
cara pemilihan pengurus organisasi advokat), seperti yang dimiliki oleh IBA
Standard For The Independence of The Legal Profession dan United Nations
Dari kutipan di bawah ini dapat disimpulkan bahwa pemilihan pengurus
Convention: Basic Principles on The Role of Lawyers.
organisasi advokat adalah mutlak diperlukan untuk menjamin independensi
dan imparsialitas organisasi profesi advokat (self governing).2
Pasal 17 IBA Standard For The Independende of The Legal Profession
menyatakan penunjukan pengurus organisasi profesi advokat harus dilakukan
melalui suatu pemilihan oleh para anggotanya secara bebas (freely elected by
dan tidak boleh ada campur tangan dari luar, sehingga organisasi profesi itu
all the members without interference of any kind by any other body or person)
bisa dianggap sebagai independen karena menganut prinsip self-governing:3
There shall be established in each jurisdiction one or more independent
self governing associations of lawyers recognized in law, whose council
or other executive body shall be freely elected by all the members without
interference of any kind by any other body or person. This shall be without
prejudice to their right to form or join in addition other professional
Sedangkan Poin 24 United Nations Convention: Basic Principles on The
associations of lawyers and jurists.
Role of Lawyers menyatakan:4
Lawyers shall be entitled to form and join self-governing professional
association to represent their interests, promote their continuing
education and training and protect their professional integrity. The
executive body of the professional association shall be elected by its
members and shall exercise its function without external interference.
2
Frans H. Winarta, Organisasi Profesi Advokat Ideal di Waktu Mendatang, , Minggu, 29 Juni 2008
3
Ibid.
4
Ibid.
217 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
Dari kedua kutipan sumber hukum internasional itu sudah jelas
jaminan independensi dan imparsialitas organisasi profesi advokat hanya
dapat diperoleh dari pemilihan jajaran pengurusnya secara bebas, jujur,
independen dan imparsial.
Undang-undang tentang Advokat secara jelas, memperkuat posisi
advokat sebagai suatu profesi yang independen, tidak dapat dikooptasi dan
diintervensi pemerintah, sehingga mampu mewujudkan supremasi hukum
dan membela hak-hak asasi manusia. Namun pelaksanaanya menemui banyak
kendala, antara lain perpecahan yang terjadi di internal organisasi profesi
advokat, sehingga menghambat pelaksanaan fungsi, tugas dan tanggungjawab
organisasi advokat.
Untuk itu, penelitian ini dimaksudkan untuk mengetahui sejauhmana
reformasi di organisasi advokat telah berjalan dalam rangka mewujudkan
kemandirian baik secara organisatoris maupun secara etik.
Adapun pertanyaan penelitian sekaligus sebagai batasan penelitian
adalah sebagai berikut :
1. Bagaimana konsep pembaharuan advokat yang akan dimanatkan oleh Uu
No. 18 tahun 2003 tentang Advokat?
2. Bagaimana pelaksanaan konsep pembaharuan advokat tersebut?
3. Apa permasalahan-permasalahan yang dihadapi profesi advokat dalam
upaya melakukan pembaruan?
4. Apakah pembentukan organisasi advokat tunggal telah sesuai dengan
ketentuan Uu No. 18 tahun 2003 tentang Advokat?
5. Bagaimana organisasi advokat menjalankan fungsi-fungsi yang
diamanatkan Uu No 18 tahun 2003 tentang Advokat?
6. Bagaimana proses rekruitmen advokat, apakah syarat-syarat yang
ditetapkan sudah didasarkan pada paramater yang sesuai dengan
kebutuhan proffesionalisme dan integritas profesi advokat?
7. Bagaimana sistem pendidikan advokat yang telah berjalan selama
ini? Apakah telah cukup mampu memenuhi standar kompetensi yang
dibutuhkan oleh dunia advokat?
8. Bagaimana sistem pembinaan advokat yang berjalan selama ini, apakah
telah cukup mampu meningkatkan proffesionalisme advokat?
9. Bagaimana sistem pengawasan/penegakan kode etik advokat yang
berjalan selama ini? Apakah telah memperluas akses untuk mengawasi
profesi advokat, baik dari teman sejawat, aparat penegak hukum maupun
masyarakat?
10. Apakah proses penegakan kode etik telah berjalan dengan prinsip
transparansi, partisipasi dan akuntabilitas?
11. Bagaimana bentuk dan mekanisme pembentukan organisasi advokat yang
diamanatkan oleh UU No. 18 tahun 2003 tentang Advokat?
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 218
12. Bagaimana hubungan antar organisasi advokat?
13. Bagaimana hubungan antara organisasi advokat dengan aparat penegak
hukum lain?
14. Bagaimana pelaksanaan kewajiban advokat dalam memberikan bantuan
hukum pro-bono?
Hasil penelitian tentang evaluasi reformasi di bidang profesi advokat
ini dilakukan dengan menggunakan dua pendekatan; pertama, pendekatan
yuridis-empiris, yaitu dalam menganalisis data yang didasarkan pada asas-
asas hukum dan peraturan perundang-undangan serta perbandingan dengan
praktek peradilan yang terjadi5 dalam hal ini berkaitan dengan pelaksanaan
reformasi di bidang profesi advokat.
Kedua, pendekatan kualitatif. Dalam pendekatan ini dipergunakan
metode sosiologis normatif (socio – legal method) dengan menggali data
primer melalui pendapat para ahli (expert meetings), wawancara mendalam
dengan berbagai pihak yang terkait dengan masalah yang diteliti, diskusi
kelompok terarah (focus group discussions) untuk membahas kesimpulan-
kesimpulan sementara yang dibuat oleh Tim Peneliti, serta penyebaran
kuesioner.
5
Soerjono Soekanto, Penelitian Hukum Normatif Suatu Tinjauan Singkat, Raja Grafindo Persada,
Jakarta, 2001, Hal, 6
BAB II
PEMBAHASAN SEJARAH PROFESI
ADVOKAT DI INDONESIA
A. MASA SEBELUM BERLAKU UU NO. 18 TAHUN 2003 TENTANG
Pengadopsian HIR yang menempatkan hakim dalam posisi sentral
PROFESI ADVOKAT
(terutama dalam acara perdata)6 dipengaruhi oleh cara pandang terhadap
tertib hukum tradisional Indonesia. Pelanggengan terhadap sikap dan
pilihan di atas harusnya mempertimbangkan kondisi obyektif yang terus
berkembang terhadap institusi hukum dan sistem hukum Indonesia. Akan
tetapi, kenyataannya adalah pelanggengan kondisi hakim sebagai posisi
sentral memberikan keleluasaan yang besar terhadap penguasa dalam
menjalankan politik hukum yang dinilai menjadi sangat dominan. Yang terjadi
mekanisme checks and balances dalam sistem dan proses penegakan hukum
lemah, minimnya transparansi dan akuntabilitas publik, tidak optimalnya
jaminan hak asasi manusia yang semuanya dapat menjadi pintu gerbang bagi
advokat untuk masuk dan menjadi agen perubah secara obyektif, mandiri,
independen dan memperjuangkan hak-hak masyarakat sesuai dengan UUD
1945. Di Indonesia berbagai pengaturan negara yang pernah dibuat masing-
masing mengintrodusir terminologi tersendiri bagi profesi hukum.
Istilahadvokat,pengacara,jurukuasadanpembelayangpernahdigunakan
dan dikenal tidak lepas dari peran pengaturan negara. Hanya terminologi pokrol
bambu, pembela umum dan konsultan hukum yang tidak secara langsung
dihasilkan oleh pengaturan hukum positif. Namun, pokrol sendiri sebenarnya
berasal dari terminologi procureur yang dikenal lewat pengaturan pada masa
Belanda. Istilah bambu lebih merupakan pengidentifikasian masyarakat atas
pemberian jasa hukum oleh para pokrol yang sering memanfaatkan awamnya
pengetahuan masyarakat tentang prosedur hukum negara atau dengan kata
lain pokrol sering dinilai membohongi masyarakat. Pembela umum adalah
terminologi yang dipilih para sarjana hukum yang melaksanakan bantuan
hukum (legal aid). Sedangkan terminologi konsultan hukum diperkenalkan
sebagai profesional hukum yang pada masa awal pemberlakuan Undang-
Undang tentang Penanaman Modal Asing lebih memilih untuk berspesialisasi
dalam jasa bantuan hukum non litigasi.
6
R. Soepomo, Hukum Atjara Perdata Pengadilan Negeri, (Jakarta: Pradnja Paramita, 1972),
hal.19. Dimana hukum acara yang diterapkan bersifat langsung (onmiddellijkheid van
procedure) yang artinya hakim mempunyai hubungan langsung dangan para pihak dan hakim
adalah aktif dalam persidangan, karena bantuan hukum dari para ahli hukum tidak dianggap
perlu lantaran cukup dilakukan oleh hakim.
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 220
Dalam perkembangannya masing-masing istilah memberi batasan
lingkup kerja dan pertanggungjawabannya. Misalnya istilah advokat, pengacara
praktek, dan penasehat hukum lebih diperuntukan bagi praktisi litigasi, atau
istilah konsultan hukum yang dipakai oleh para praktisi non litigasi. Bahkan
terminologi penasehat hukum yang terkesan lebih resmi dan dimaksudkan
meliputi semua lingkup kerja profesional hukum tidak mampu menghindari
dari masalah historis dan linguistik. Secara historis peran pemberian jasa
hukum oleh advokat di Indonesia dimulai sejak masa penjajahan Belanda
setelah pecahnya perang Napoleon pada permulaan abad XIX.
Persinggungan perangkat hukum asing yang diperkenalkan dan
diberlakukan oleh Belanda dengan tata nilai yang telah hidup ditengah-
tengah masyarakat Indonesia menimbulkan hubungan informal antara tata
tertib hukum tradisional dan kolonial. Salah satu mata rantai antara dua dunia
hukum itu adalah pokrol bambu (zaakwaarnemer-ed) di desa-desa dan ahli
hukum profesional (advocaat en procureurs-ed) yang lahir dikota-kota besar
pada pelayanan administrasi kolonial di pengadilan-pengadilan pemerintah
dan sekolah-sekolah hukum.7 Fungsi pokrol bambu dan advokat profesional
awalnya secara umum tidak jauh berbeda yakni untuk menjembatani
kepentingan hukum masyarakat yang oleh politik pemerintah Hindia Belanda
diharuskan menempuh prosedur dan mekanisme dan tata kerja peradilan
pemerintah agar memenuhi standar legalitas formal yang telah ditetapkan.
Satu-satunya yang perlu dibedakan adalah prasyarat yang harus dimiliki
untuk menjalankan fungsi tersebut,8 kelompok masyarakat yang menjadi
target pemberian jasa mereka yang pada gilirannya menentukan pula dari
kelompok masyarakat mana mereka berasal.
Setelah kemerdekaan R.I. kondisi advokat Indonesia sebagaimana
ditemukan pada masa penjajahan terus berlanjut akibat pilihan konstitusi
yaitu Pasal II aturan peralihan UUD 1945 yakni peraturan yang berlaku pada
pemerintahan Hindia Belanda sebelum Indonesia merdeka tetap berlaku
sebelum ada gantinya, sehingga peraturan seperti HIR dan Rbg tetap menjadi
pedoman beracara dalam hukum positif Indonesia. Hal ini dikemudian hari
dinilai sebagai pilihan yang salah, karena berkaitan erat dengan sistem
lembaga peradilan yaitu Landraad beserta hukum acaranya yaitu HIR.9
Pengambilan pilihan ini dipengaruhi oleh pandangan ahli hukum bangsa
ketika itu yang sangat mementingkan prinsip kesimbungan dan kehati-hatian
karena proses berpikir yang dogmatis dan kaku.
7
Daniel S. Lev, Hukum dan Politik di Indonesia, Kesinambungan dan Perubahan, (Jakarta: LP3ES,
1980), hal.130.
8
Ibid., Hal ini mempengaruhi pendekatan yang digunakan masing-masing dalam menjalankan
fungsinya.
9
Frans Hendra Winarta, Bantuan Hukum: Suatu Hak Asasi Manusia Bukan Belas Kasihan,
(Jakarta: PT. Elexmedia, 2000), hal.24.
221 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
Sekitar tahun 1950-an hingga awal tahun 1960-an belum ada
organisasi advokat yang teratur terutama di Jakarta, sementara dibeberapa
daerah lain seperti Semarang telah terbentuk Balie van Advocaten, namun
aktifitas perkumpulan advokat di Jakarta baru sekedar pertemuan berkala
dan secara informal.
Berdasarkan keinginan untuk menghimpun para advokat di Jakarta,
beberapa orang advokat senior seperti Mohammad Roem menggagas
pendirian Balie van Advocaten Jakarta seperti yang dibentuk para advokat
di Semarang. Awalnya gagasan tersebut hanya membentuk organisasi
advokat lokal dengan landasan anggaran dasar, namun gagasan berkembang
menjadi sebuah ide untuk mempersatukan advokat secara nasional. Ide
ini disambut oleh beberapa advokat senior lainnya sehingga terbentuk tim
penyusun anggaran dasar berikut anggaran rumah tangga yang terdiri atas
A.Z. Abidin, Hasyim Mahdan, Amartiwi Saleh, Harsubeno, Djamaluddin Datuk
Singomangkuto dengan ketua tim Loekman Wiriadinata. Setelah melalui
berbagai perdebatan lahirlah Persatuan Advokat Indonesia (PAI) pada tanggal
14 Maret 1963. Hal ini direspon dengan baik oleh beberapa Balie di daerah.
Dengan dimotori oleh beberapa advokat di Solo, diselenggarakan kongres
advokat tingkat nasional yang pertama setahun kemudian, pada tanggal 30
Agustus 1964, melalui Kongres I Musyawarah Advokat di Hotel Dana Solo,
terbentuklah PERADIN (Persatuan Advokat Indonesia). Nama Persatuan
Advokat Indonesia dengan singkatan Peradin yang disahkan Kongres.
Dukungan tidak hanya datang dari pemerintah tepatnya dari Pangkostrad
Jenderal Soeharto dengan diterbitkannya Surat Pernyataan Bersama Menteri
Panglima Angkatan Darat selaku Panglima Operasi Pemulihan Keamanan dan
Ketertiban (Pangkopkamtib) (3 Mei 1966).
Pada zaman demokrasi terpimpin para advokat mulai menjauhkan diri
dari lembaga formal, diisolasi sebagai unsur swasta dan sering diperlakukan
seperti musuh dari pihak hakim dan jaksa. Profesi advokat mulai mengalami
masa stagnan dengan jumlah sampai tahun 1966 tidak lebih dari 250 orang
di seluruh Indonesia. Pada masa itu mulai ada advokat yang merasa terpaksa
atau dengan senang hati menyesuaikan diri pada maraknya arus korupsi yang
dilakukan oleh mafia peradilan yang merajalela di lembaga peradilan.
Pada zaman Orde Baru, advokat yang terkumpul dalam Peradin
tidak hanya berperan sebagai advokat dalam arti sempit yang beracara di
pengadilan, tetapi juga sebagai pejuang reformasi, negara hukum, dan hak
asasi manusia. PERADIN sebagai wadah tunggal organisasi avokat Indonesia,
baru mendapat pengakuan pemerintah setelah tumbangnya pemerintahan
orde lama.
Dalam perjalanannya, pengakuan pemerintah terhadap PERADIN
sebagai wadah tunggal organisasi advokat Indonesia mengalami pasang dan
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 222
surut. Jumlah lawyer yang masuk menjadi anggota Peradin hanya merupakan
minoritas yang ada. Menjelang setahun setelah Soeharto menduduki kursi
kepresidenan menggantikan Soekarno, hubungan antara Peradin dengan
pemerintah menemukan batu sandungan pada tahun 1967. Hal ini menjadi
ujian keras bagi perjuangan advokat untuk menegakan kemandiriannya setelah
pendirian Peradin di mana Yap Thiam Hien saat itu diadili oleh Pengadilan
Istimewa DKI Jakarta, dengan tuduhan menghina seorang Inspektur Jenderal
Kepolisian dan seorang hakim tinggi di Jakarta. Walau kalah di tingkat
pertama dan tingkat banding keinginan kuat untuk menjadikan perkara Yap
sebagai test case terhadap kemandirian advokat maupun kemandirian profesi
advokat dengan hasil yang sangat membanggakan. Putusan Mahkamah Agung
ditingkat Kasasi menjadikan perkara ini demikian penting, karena tidak
hanya memberi penegasan kepada imunitas profesi di persidangan, tetapi
juga menunjukan titik cerah bagi imparsialitas pengadilan.10
Perselesihan di antara anggotanya telah pula memberikan andil
timbulnya krisis PERADIN sebagai wadah tunggal, yaitu dengan terbentuknya
Himpunan Penasehat Hukum Indonesia (HPHI), yang kemudian disusul
dengan bermunculannya berbagai organisasi advokat. Gejala berpalingnya
pemerintah dari Peradin direfleksikan dengan izin pemerintah atas
pembentukan LPPH (Lembaga Pelayanan dan Penyuluhan Hukum) yang
dipimpin Albert Hasibuan (1979). LPPH adalah salah satu underbow
dari Golongan Karya, partai yang berkuasa saat itu, dan juga ditengarai
dimaksudkan untuk menandingi Lembaga Bantuan Hukum (LBH) yang
dibentuk Peradin sebelumnya.
Lembaga Bantuan Hukum yang didirikan pada tahun 1970 oleh Adnan
Buyung Nasution yang disponsori dan didukung oleh Peradin mencerminkan
prinsip dan pandangan banyak anggotanya diantaranya pengacara muda
yang pernah ikut LBH ada juga yang tetap aktif sekarang sebagai advokat yang
mendesak tetap menuju pada realisasi negara hukum yang adil yang sekarang
lebih dikenal dengan LBH/YLBHI. Pada tahun 1977, Peradin menyatakan
sebagai organisasi perjuangan yang bermaksud menciptakan kembali negara
hukum.
Di masa orde baru praktek konsultasi hukum non-litigasi mulai
berkembang dengan pesat sejalan dengan tumbuhnya firma-firma hukum
besar yang menjalankan pola kerja seperti firma-firma hukum di Inggris
dan Amerika. Pilihan untuk berpraktek litigasi di kota-kota besar menjadi
tidak populer seperti semula. Para advokat kembali masuk ke kantor-kantor
10
Ropaun Rambe, Teknik Praktek Advokat, (Jakarta: PT. Grasindo, 2001), hal.4. Dalam Putusan
No.129K/Kr/1970 tahun 1969 yang dikenal dengan nama “Yurisprudensi Yap Thiam Hien”,
oleh Mahkamah Agung dinyatakan bahwa “Pada hakekatnya pembelaan klien dilakukan oleh
advokat karena terpaksa (noodzakelijkeverdediging), karena ucapan dan tindakan advokat
tersebut masih terbatas dalam pembelaan untuk kliennya”.
223 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
mereka, dan mengasingkan diri dari proses yang berjalan di lembaga-lembaga
peradilan.
Dalam perkembangan penyikapan negara terhadap status dan peran
advokat yang relatif statis ditunjukan pada materi pengaturan sederhana dari
berbagai undang-undang organik di bidang peradilan yang berkaitan dengan
fungsi advokat di dalamnya seperti UU No. 5 Tahun 1986 tentang Peradilan
Tata Usaha Negara, UU No. 7 Tahun 1989 tentang Peradilan Agama, UU No.
17 Tahun 1997 tentang Badan Penyelesaian Sengketa Perpajakan, dan UU No.
30 Tahun 1999 tentang Arbitrase yang memperbolehkan pihak berperkara
untuk diwakili oleh kuasanya melalui pemberian surat kuasa khusus atau
secara lisan di muka persidangan. Ada pula beberapa peraturan perundang-
undangan yang mendukung pengakuan fungsi advokat seperti UU No. 4
Tahun 1998 tentang Kepailitan yang mewajibkan permohonan-permohonan
tertentu kepada Pengadilan Niaga untuk diajukan oleh seorang penasehat
hukum yang memiliki izin praktek, contoh lainnya Keputusan Ketua BAPEPAM
NO. 204/PM/1992 yang mensyaratkan advokat yang melakukan kegiatan di
Pasar Modal untuk menjadi anggota HKHPM, melembagakan rekomendasi
HKHPM bagi penerbitan izin advokat yang bergerak di Pasar Modal dan
mengakui kode etik yang dibuat oleh HKHPM untuk ditaati oleh anggotanya.
Catatan penting lainnya yakni pembentukan organisasi Pengabdi
Hukum pada tahun 1966 yang terdiri dari Peradin, himpunan-himpunan
hakim, jaksa, polisi. Pengabdi hukum yang diketuai oleh hakim agung Sri
Widoyati Wiratmosukito dengan tujuan meluruskan penyelewengan proses
hukum dan mulai mengadakan perombakan dari dalam sistem hukum sendiri.
Dengan adanya organisasi ini koreksi penyalahgunaan kekuasaan seperti
penahanan dan penangkapan tanpa dasar, dapat dilakukan melalui kontak
pribadi pejabat yang terlibat.11 Menurut Daniel S. Lev, yang mengomentari
tentang kejadian demikian pada saat itu telah terjadi pertama kalinya sejak
dibentuk demokrasi terpimpin maka advokat dapat diterima secara terbuka
dikalangan sarjana hukum pegawai pemerintah.12 Akan tetapi secara formal
pembentukan Pengabdi Hukum ini tidak dapat dilihat sebagai pengakuan
pemerintah terhadap advokat, sebab keterikatan para anggota tidak mewakili
institusi tempat mereka mengabdi. Akibatnya bila terjadi pertentangan tujuan,
pihak kejaksaan misalnya cukup memerintahkan kepada jaksa yang menjadi
anggota Pengabdi Hukum untuk mengundurkan diri sehingga akhirnya
organisasi itu bubar. Menurut Adnan Buyung Nasution, walaupun lembaga
Pengabdi Hukum ditujukan untuk membangun kembali konsep negara
hukum, trias politika, sikap profesional para hakim, jaksa, polisi dan advokat
tetapi karena mengalami conflict of interest diantara sesama profesi penegak
11
Daniel S. Lev, Hukum dan Politik di Indonesia, Kesinambungan dan Perubahan, (Jakarta: LP3ES,
1980), hal.481.
12
Ibid.
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 224
hukum maka timbul perpecahan ketika mengalami suatu perkara kongkret.13
Perkembangan waktu menimbulkan pembentukan lembaga Mahkejapol yang
beranggotakan unsur Mahkamah Agung, Departemen Kehakiman, Kejaksaan,
dan Kepolisian yang pada dasarnya bertujuan mengintegrasikan unsur-unsur
penegak hukum dalam menjalankan fungsinya dalam sistem peradilan yang
sayangnya profesi advokat tidak termasuk dalam lembaga ini.
Perkembangan terakhir terhadap pengakuan profesi dan fungsi advokat
adalah dengan pembahasan dan pangajuan RUU tentang Profesi Advokat yang
secara eksklusif melibatkan beberapa organisasi profesi advokat yang dipandang
besar dan dinilai mempunyai pengaruh signifikan dalam merepresentasikan
golongan-golongan yang ada dikalangan advokat yaitu Ikadin, IPHI, AAI, dan
AKHI. Pemerintah lewat tim perumus RUU bentukan Departemen Hukum
dan Perundang-undangan RI yang saat itu diketuai oleh H.A.S Natabaya
Kepala Badan Pembinaan Hukum Nasional (BPHN) malah menyepakati dalam
draf usulannya untuk memberikan kewenangan transisional kepada empat
organisasi advokat tersebut guna melaksanakan fungsi pengaturan terhadap
advokat sebelum organisasi advokat yang diinginkan dalam RUU terbentuk.
Pada Pasal 38 UU No.14 Tahhun 1970 dan penjelasannya mengatakan perlunya
undang-undang mengenai bantuan hukum yang diatur tersendiri walau
terminologi yang digunakan dalam pasal tersebut adalah bantuan hukum
namum substans dari Bab VII UU No.14 Tahun 1970 mengenai bantuan hukum
sebenarnya mengacu kepada fungsi advokat secara umum. Telah timbul
kesadaran dari kebanyakan advokat sendiri serta sebagian dari aparat penegak
hukum lain untuk mendorong adanya sistem penegakan hukum terpadu
yang menempatkan hakim, jaksa, polisi pemasyarakatan dan advokat dalam
kedudukan yang setara. Pendapat yang lebih mengemuka adalah keinginan
adanya Undang-Undang Advokat,14 masih ada pertanyaan kritis yang perlu
diajukan yaitu apakah undang-undang ini memang dibutuhkan untuk dapat
menguatkan kedudukan advokat di Indonesia terutama mengingat hakekat
dari profesi yang memiliki karakter otonom.
Sebagai perbandingan misanya di Amerika Serikat tidak memiliki
undang-undang yang mengatur profesi advokat, pengaturannya dibuat
sendiri-sendiri oleh organisasi advokat dan advokat memiliki kedudukan
13
Adnan Buyung Nasution, “In Memoriam Hardjono Tjitrosoebono”, Kompas, 16 November
1999.
14
Pendapat mengenai pentingnya undang-undang ini antara lain dikemukakan oleh Frans
Hendra Winarta dan Luhut M.P. Pangaribuan, serta pendapat dari advokat-advokat lainnya yang
terekam oleh media massa dalam berbagai kesempatan. Lihat: Winarta, Advokat Indonesia...,
op.cit., dan Luhut M.P. Pangaribuan, Advokat dan Contempt of Court: Suatu Proses di Dewan
Kehormatan Profesi, (Jakarta:Jambatan, 1996). Hal ini semakin terlihat dengan diajukannya
Rancangan Undang-Undang tentang Advokat dari Pemerintah kepada DPR-RI pada media
2000 yang diiringi dengan RUU versi DPR-RI serta berbagai versi RUU Advokat lainnya yang
diajukan oleh organisasi advokat.
225 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
yang baik dan peran yang signifikan dalam pembentukan hukum.15 Trimoelja
D. Soerjadi advokat Surabaya yang menerima Yap Thiam Hien Award tahun
1994 mengungkapkan perlunya profesi advokat untuk diatur dalam undang-
undang dengan alasan bahwa profesi advokat seringkali dilecehkan oleh aparat
penegak hukum lainnya karena belum ada kesetaraan dalam melaksanakan
fungsi di peradilan.16 Akan tetapi pendapat itu dapat dipatahkan dengan
argumentasi dapat diimbangi dengan penguatan profesi yang dapat dibangun
melalui keberadaan code of conduct serta organisasi profesi yang baik. Masalah
lainnya adalah banyaknya perbedaan persepsi dikalangan advokat serta
pertarungan eksistensi antar organisasi advokat yang melemahkan profesi
itu sendiri, terutama dalam mempertahankan posisi tawar dalam kerangka
hubungan administratif antara negara dan advokat yang bersentuhan dalam
praktek peradilan, karena besarnya intervensi kekuasaan pemerintah yang
melemahkan organisasi advokat sendiri.
Perjalanan panjang upaya pembentukan undang-undang advokat
dapat dideteksi sejak awal pembahasan hingga pemberlakuan UU No. 19
Tahun 1964 tentang Ketentuan-ketentuan Pokok Kekuasaan Kehakiman.
Dalam Pasal 26 undang-undang tersebut menyatakan hak setiap orang yang
berperkara untuk mendapatkan bantuan hukum diatur dengan undang-
undang. Agaknya negara melalui undang-undang tersebut mulai merespon
kebutuhan akan peran advokat dalam penyelenggaraan peradilan disamping
kebutuhan masyarakat yang terus meningkat akan pendampingan hukum
yang kompeten, karena itu perlu dibentuk undang-undang tersendiri
mengenai bantuan hukum.
Angin segar bagi proses pengundangan RUU Advokat mulai terasa
ketika pada tahun anggaran 1998/1999, RUU Advokat dijadikan prioritas
pembahasan oleh pemerintah. Pada saat yang sama RUU Pelayanan Hukum
yang ada di Sekretariat Negara ditarik oleh Menteri Kehakiman RI Muladi
untuk diubah dengan mempertimbangkan masukan para advokat.17 Pada
tahun sebelumnya yakni 1997, pernah dihasilkan rancangan Keputusan
Menteri Kehakiman RI tentang Advokat yang dimaksudkan untuk menjadi
peraturan pendahuluan dari prinsip-prinsip yang ada dalam RUU Advokat
dan melibatkan organisasi-organisasi advokat dalam pengurusannya,18
tetapi rancangan tersebut tidak pernah diberlakukan. Dalam perkembangan
15
(Studi Tentang Tanggung Jawab Profesi Hukum Di Indonesia), (Jakarta: Pusat Studi Hukum
Binziad Kadafi, Aria Suyudi, Bani Pamungkas et. All, Advokat Indonesia Mencari Legitimasi
dan Kebijakan, 2001), hal. 90.Perlu dicatat bahwa peran advokat yang signifikan dalam
pembentukan hukum lebih dikarenakan sistem hukum Amerika yang menerapkan Common
16
Ibid., hal. 91. Wawancara mendalam dengan Trimoelja D. Soerjadi di Surabaya, 23 November
Law System.
2000.
17
Ibid., hal. 102, Kompas, 17 Februari 1998.
18
Ibid., hal. 102, Kompas, 23 Juni 1997.
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 226
terakhir, proses pengajuan RUU Advokat dikaitkan dengan penguatan
mereformasi sistem hukum dan sistem peradilan Indonesia. Perhatian besar
mau tidak mau harus diberikan kepada profesi advokat antara lain dengan
pengaturan dan upaya memperkuat profesi tersebut. Pemerintah menyatakan
komitmennya secara formal untuk memperkuat standar praktek advokat
pada tanggal 31 Juli 2000 yaitu dalam Letter of Intent dengan International
Monetary Fund (IMF).19 Di pihak DPR RI sendiri dengan dukungan terhadap
RUU Advokat juga cukup besar. Oleh karena dalam masa jabatan DPR tahun
1999-2004 banyak anggota DPR yang berasal dari profesi advokat. Mereka
pernah secara terbuka berjanji untuk memprioritaskan pembahasan RUU
Advokat di DPR, termasuk untuk menyusun RUU usul inisatif jika pemerintah
tidak juga mengajukan RUU yang disusunnya kepada DPR. Janji beberapa
anggota DPR tersebut disambut oleh pengurus Ikadin yang menyerahkan
draf RUU Advokat versi Ikadin kepada DPR untuk dijadikan RUU usul inisatif
pada bulan November 1999. Akan tetapi penyingkapan terhadap isu rangkap
jabatan (advokat yang menjadi pejabat negara)menjadi ganjalan bagi DPR
untuk menerima draf RUU Advokat versi Ikadin. Kepentingan langsung para
anggota DPR yang berasal dari kalangan advokat terusik sementara Ikadin
sangat konsisten mengadvokasikan sikapnya. Sedangkan AAI lebih bersikap
akomodatif terhadap isu rangkap jabatan. Di bulan Februari 2000 AAI yang
diterima Komisi II DPR mengomentari draf RUU Advokat versi Ikadin dan
menyatakan tidak mendukung pelarangan rangkap jabatan. Menurut AAI,
selama tidak ada undang-undang yang melarang perangkapan jabatan maka
praktek tersebut sah.
Di tengah kontroversi diatas serta perdebatan mengenai isu-isu lainnya,
tim penyusun RUU Advokat yang diketuai H.A.S. Natabaya secara mengejutkan
berhasil menyatukan wakil-wakil organisasi advokat dan menghasilkan draf
RUU Advokat versi pemerintah. Lewat surat No.R.19/PU/9/2000 tanggal 28
September 2000 pemerintah memenuhi komitmen dengan membuat Letter
of Intent untuk menyampaikan RUU tentang Profesi Advokat secara resmi
kepada pimpinan DPR RI yang berisi 35 pasal.20 Pada tanggal 28 Oktober 2000,
Pemerintah, lewat Menteri Kehakiman Moh. Machfud MD, menyampaikan
keterangan pemerintah atas RUU Profesi Advokat di depan Rapat Paripurna
DPR. Nuansa lobby antara pemerintah dengan wakil-wakil organisasi advokat
besar sangat kental dalam proses pembahasan sampai materi muatan
terakhir RUU tentang Profesi Advokat. Cukup banyak peran strategis yang
diberikan oleh pemerintah kepada organisasi-organisasi advokat tersebut. 15
November 2000, Fraksi-fraksi yang ada di DPR menyampaikan pemandangan
umum terhadap usulan Pemerintah. Disamping RUU versi pemerintah, DPR
19
Patricia J. Kendall, “Inventory and Assessment of Indonesian Bar Associations” (Laporan
penelitian yang dikerjakan untuk USAID/ELIPS Bridge Project, Maret 2001), hal.4.
20
Kompas, 4 Oktober 2000.
227 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
RI melalui Pusat Penelitian dan Pelayanan Informasi (P3I) menyusun draf
RUU sandingan yang memberikan perhatian lebih besar kepada para advokat
yang tidak tergabung dalam orangisasi-organisasi yang ada.
Pada tanggal 11 Februari 2002, tujuh organisasi Advokat yaitu
Ikatan Advokat Indonesia (Ikadin), Asosiasi Advokat Indonesia (AAI), Ikatan
Penasihat Hukum Imdonesia (IPHI), Himpunan Advokat dan Pengacara
Indonesia (HAPI), Serikat Pengacara Indonesia (SPI), Asosiasi Konsultam
Hukum Indonesia (AKHI), Himpunan Konsultan Hukum Pasar Modal (HKPM)
membentuk Komite Kerja Advokat Indonesia (KKAI) menggantikan Forum
Komunikasi Advokat Indonesia (FKAI) yang dibentuk sebelumnya oleh IKADIN,
AAI dan IPHI pada tanggal 24 Desember 1997. Pada tanggal 17 Februari 2003,
Rapat Panitia Kerja DPR memutuskan untuk membentuk dan menugaskan
Tim Perumus dan Tim Sinkronisasi untuk merumuskan substansi RUU Profesi
Advokat yang sebelumnya sudah disepakati Panitia Kerja. Tim langsung
dipimpin oleh Ketua Komisi II DPR Agustin Teras Narang dan pada tanggal
18 Pebruari 2003 kelompok sarjana syariah mendirikan Asosiasi Pengacara
Syariah Indonesia (APSI), yang selanjutnya pada tanggal 20-21 Februari
2003 dilakukan pembahasan di Tim Perumus. Beberapa hari kemudian yakni
tanggal 25 Februari 2003 Tim Sinkronisasi RUU Advokat melaporkan dalam
Rapat Panja Komisi II DPR tentang capaian dari perumusan, dan pada tanggal
5 Maret 2003 diadakan rapat kerja kembali dengan Menteri Kehakiman
untuk mendengarkan laporan Panja dan kemudian disempurnakan untuk
dibawa ke pembicaraan tingkat dua. Pada tanggal 6 Maret 2003 diadakan
Laporan oleh Komisi II yang kemudian dilanjutkan pendapat akhir Fraksi-
fraksi. Pada tanggal 05 April 2003, RUU Profesi Advokat diundangkan oleh
Menteri Sekretaris Negara ke dalam Lembaran Negara, tanpa tanda tangan
Presiden Megawati.21 Pada tanggal 17 April 2002 bersama Mahkamah Agung
yang selanjutnya menyelenggarakan ujian praktek pengacara secara mandiri
oleh KKAI. KKAI menetapkan Kode Etik Advokat pada tanggal 23 Mei 2002,
kemudian peyelenggaraan ujian pengacara praktek pada tanggal 27 Agustus
2002 di seluruh Indonesia.
Pada 16 Juni 2003 IKADIN, AAI, IPHI, HAPI, SPI, AKHI, dan HKHPM
setuju memakai nama Komite Kerja Advokat Indonesia (KKAI). Pasal 32 ayat
(4) UU No.18 Tahun 2003 tentang Advokat menuntut agar dalam waktu
paling lambat 2 (dua) tahun setelah berlakunya Undang-undang Nomor 18
tahun 2003, Organisasi Advokat harus telah terbentuk. Berkaitan dengan
hal itu, IKADIN, AAI, IPHI, HAPI, SPI, AKHI, dan HKHPM telah bersepakat
untuk mempersiapkan terbentuknya organisasi advokat sebagaimana
dimaksud dalam pasal 32 ayat (4) Undang-undang Nomor 18 tahun 2003.
Pada tanggal 16 Juni 2003, ke tujuh organisasi dimaksud bersepakat untuk
21
Kronologis Perjalanan UU Advokat, www.hukumonline.com, [5/4/04]
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 228
membentuk Komite Kerja Advokat Indonesia (KKAI)22 yang bertujuan untuk
mempersiapkan terbentuknya organisasi advokat. Sebagai kelanjutan dari
terbentuknya KKAI, maka pada tanggal 21 Desember 2004, ke tujuh organisasi
advokat yang merupakan anggota dari KKAI dan Asosiasi Pengacara Syariah
Indonesia (APSI) telah mendeklarasikan pendirian Perhimpunan Advokat
Indonesia (PERADI) sebagai satu-satunya wadah profesi advokat23 dan mereka
beranggapan bahwa PERADI adalah organisasi advokat yang dimaksudkan
dalam Undang-undang Nomor 18 tahun 2003.
B. MASA SETELAH BERLAKU UU NO. 18 TAHUN 2003 TENTANG
Menurut Pasal 32 ayat (4) Undang-undang Nomor 18 Tahun 2003
PROFESI ADVOKAT
tentang Advokat (UU Advokat), Organisasi Advokat harus terbentuk dalam
waktu paling lambat dua tahun sejak undang-undang tersebut diundangkan.
Dalam waktu sekitar 20 bulan sejak diundangkannya UU Advokat pada 21
Desember 2004, advokat Indonesia sepakat untuk membentuk PERADI.
Perhimpunan Advokat Indonesia (PERADI) mulai diperkenalkan ke
masyarakat, khususnya penegak hukum, pada tanggal 7 April 2005 di Balai
Sudirman, Jakarta Selatan. Acara perkenalan PERADI, selain dihadiri oleh
tidak kurang dari 600 advokat se-Indonesia, juga diikuti oleh Ketua Mahkamah
Agung Republik Indonesia, Jaksa Agung Republik Indonesia, dan Menteri
Hukum dan Hak Asasi Manusia Republik Indonesia. Persoalan legitimasi
PERADI mengemuka setelah adanya surat terbuka dari Dr. Iur. Adnan
Buyung Nasution, S.H. tertanggal 28 Desember 2005, yang pada dasarnya
mempertanyakan keabsahan pembentukan PERADI, dengan alasan bahwa
pembentukan PERADI ternyata sama sekali tidak melalui dan menghormati
prinsip-prinsip demokrasi, karena ternyata didirikan tidak melalui kongres
nasional yang terbuka yang dihadiri oleh seluruh advokat.24 Adnan Buyung
menilai selama ini Peradi tidak mempunyai kemauan, kejujuran untuk
mendirikan organisasi sesuai dengan jiwa, semangat dan komitmen sesuai
UU No. 18/2003 tentang Advokat. Buyung mengaku sudah berulang kali
mengingatkan Peradi segera memperbaiki diri. Surat terbuka ini tampaknya
dalam batas-batas tertentu mempengaruhi sikap beberapa anggota advokat di
daerah. Persoalan keabsahan keberadaan PERADI mengemuka lebih sebagai
reaksi dari kekecewaan terhadap pelaksanaan ujian advokat yang pertama
dilakukan dibawah naungan PERADI.
Pada tahun 2006 terjadi pula permohonan judicial review terhadap
UU No.18 Tahun 2003 tentang Advokat kepada Mahkamah Konstitusi.
22
Kata Pengantar DPP Asosiasi Advokat Indonesia dalam “Undang-undang Nomor 18 tahun
2003, tentang Advokat dan Kode Etik Advokat Indonesia.
23
Deklarasi Pendirian Perhimpunan Advokat Indonesia (Indonesian Advocates Assosiation)
24
Surat terbuka 017/ABNP/ABN/XII/05 tertanggal 28 Desember 2005.
229 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
Dalam perkara ini yang diajukan oleh Sudjono cs maka Mahkamah
Konstitusi menyatakan kedelapan organisasi pendiri PERADI tetap eksis
namun kewenangannya sebagai organisasi profesi advokat, yaitu dalam hal
kewenangan membuat kode etik, menguji, mengawasi, dan memberhentikan
Advokat, secara resmi kewenangan tersebut telah menjadi kewenangan
PERADI.25 Mahkamah Konstitusi juga menyatakan bahwa kedelapan Organisasi
Advokat pendiri PERADI tetap memiliki kewenangan selain kewenangan
yang telah menjadi kewenangan PERADI, sehingga tidak dapat dikatakan
bahwa Pasal 28 Ayat (1) UU Advokat meniadakan eksistensi kedelapan
organisasi, yang karenanya melanggar prinsip kebebasan berserikat dan
berkumpul sebagaimana diatur UUD 1945.26 Dalam putusan perkara No.014/
PUU-IV/2006 itu, secara tegas menyatakan PERADI sebagai satu-satunya
wadah profesi Advokat pada dasarnya adalah organ negara dalam arti luas
yang bersifat mandiri yang juga melaksanakan fungsi negara. Majelis Hakim
pada Mahkamah Konstitusi menyatakan menolak permohonan pemohon
untuk seluruhnya karena dalil-dalil yang diajukan tidak cukup beralasan.
Sebagaimana telah diberitakan, pemohon mempersoalkan UU Advokat,
diantaranya Pasal 1 angka 1 dan angka 4, Pasal 28 ayat (1) dan (3) serta Pasal
32 ayat (3) dan (4). Khusus untuk Pasal 32 ayat (3), ini adalah kedua kalinya
pasal tersebut diuji di MK. Fungsi negara yang dimaksud oleh Mahkamah
Konstitusi, dengan merujuk pada putusan atas perkara No. 006/PUU-II/2004,
adalah kewajiban para advokat pada umumnya untuk memberikan akses
pada keadilan bagi semua orang.27
Undang-Undang No. 18 Tahun 2003 tentang Advokat memang tidak
menentukan bagaimana mekanisme pembentukan organisasi advokat,
apakah melalui sebuah musyawarah, kongres, atau mekanisme lainnya. Dalam
Pasal 32 ayat (4) UU Advokat hanya ditentukan bahwa dalam waktu paling
lambat 2 (dua) tahun setelah berlakunya Undang-Undang ini, Organisasi
Advokat telah terbentuk. Ketentuan ini membuka potensi konflik antara
PERADI dan KAI. Menurut KAI, pembentukan PERADI tidak sah, karena tidak
dibentuk berdasarkan musyawarah nasional dan telah melewati batas waktu
2 tahun, yakni pada tanggal 5 September 2005. PERADI pun beralasan bahwa
pembentukan KAI pun tidak sah, karena pembentukannya tidak melalui 8
organisasi advokat yang termaktub dalam UU Advokat dan melebihi batas
waktu yang ditentukan UU Advokat, yakni 31 Mei 2008. Berdasarkan Akta
Pernyataan Pendirian Perhimpunan Advokat Indonesia No. 30 tanggal 8
September 2005 yang dibuat di hadapan Notaris Buntario Tigris Darmawan ,
S.E., S.H., M.H. (Akta Pendirian), PERADI terbentuk pada tanggal 21 Desember
25
Ibid.
26
Ibid.
27
Lagi, Permohonan Uji Materiil UU Advokat Kandas di Tangan MK, , 1 Desember 2006.
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 230
2004, bukan pada 5 September 2005 sebagaimana dituduhkan KAI.28 Dengan
demikian, syarat 2 tahun sebagaimana yang ditentukan dalam Pasal 32 ayat
(4) UU Advokat telah dipenuhi oleh PERADI.
Perseteruan antara PERADI dan KAI membuat prihatin berbagai pihak
termasuk juga kalangan kampus. Pada hari Senin tanggal 25 Agustus 2008
sejumlah Guru besar dan mantan Hakim Agung membuat Petisi yang mereka
namakan Petisi 5, karena terdiri dari H. Adi Handoyo Soetjipto, S.H., Prof. Dr.
H.M. Laica Marzuki, Prof. Muhammad Abduh, S.H., Prof. Dr. Ningrum N. Sirait,
S.H. dan Prof. Marbun, S.H. Menurut Andi Handoyo pembuatan petisi 5 ini
adalah karena mereka prihatin atas konflik yang terjadi antara kedua wadah
Advokat tersebut. Mantan hakim agung di era tahun 80-an ini menilai bahwa
terbentuknya kedua organisasi advokat tersebut mengandung cacat hukum,
karena keduanya terbentuk telah melampaui batas waktu yang ditentukan
Pasal 32 ayat 4 UU No. 18 Tahun 2003 tentang Advokat. Pasal 32 ayat 4
Undang-undang tersebut bersifat imperatif, tidak dapat disimpangi. Andi
Handoyo berpendapat paling lambat bulan April 2005 harus sudah terbentuk
organisasi advokat, sementara PERADI dibentuk bulan September 2005, ini
tidak sah dan melanggar undang-undang yang didalam hukum berarti batal
demi hukum, begitu juga KAI yang lahir beberapa waktu yang lalu. Petisi 5
menghimbau kepada DPR agar Pasal 32 ayat 4 UU No. 18 Tahun 2003 tersebut
segera dirubah agar semua organisasi advokat yang bernaung di bawah
PERADI dan KAI membekukan diri, meletakkan diri seperti layaknya sebelum
ada PERADI dan KAI, segera mungkin melakukan kongres dan mementuk
organisasi advokat yang baru dan yang sah. Petisi 5 bersifat Independen
dan tidak memihak kepada siapapun.29
Dengan adanya perseteruan panjang antar organisasi advokat yang
ada, pihak Peradi menginginkan kepolisian patut untuk bertindak terhadap
advokat yang bukan anggota Peradi namun menjalankan profesi sebagai
advokat, karena akan merugikan pencari keadilan dan merusak citra advokat
sebagai penegak hukum. Menurut Undang-Undang Nomor 18 tahun 2003
seluruh advokat wajib menjadi anggota Peradi, satu-satunya organisasi
tunggal profesi advokat yang memiliki kewenangan untuk menyelengarakan
ujian dan mengangkat advokat kepada organisasi profesi. Pimpinan Peradi
meminta pemerintah dan Mahkamah Agung (MA) harus segera turun tangan
dan memutuskan organisasi tunggal mana antara Perhimpunan Advokat
Indonesia (Peradi) dan Kongres Advokat Indonesia (KAI) yang berhak
menaungi seluruh advokat di Indonesia dalam beracara, memberikan
sertifikasi atau pengesahan atas profesi mereka sebagai advokat. Melalui UU
28
Hanya Anggota Peradi yang Advokat, , 7 Agustus 2008.
29
Zohiri Kadir, Peradi dan KAI Organisasi Advocat yang Cacat Hukum, , 26 Agustus2008.
231 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
Advokat ditegaskan bahwa advokat merupakan penegak hukum, di samping
polisi, jaksa dan hakim.
Dengan UU Advokat, posisi pengemban profesi ini bukan tidak bisa
dikesampingkan, namun berperan penting dalam seluruh proses penegakan
hukum. Ketua Peradi Otto Hasibuan menyerukan warga masyarakat untuk
berhati-hati terhadap tawaran dari luar Peradi yang memberi kesempatan
mengikuti ujian advokat karena pada akhirnya akan mendapat kesulitan
mengingat keabsahan dan legalitas penyelenggaranya.30 Mahkamah Agung
RI sudah menerbitkan edaran nomor 07/SEK/01/I/2007 tanggal 11 Januari
2007 tentang kewajiban penggunaan Kartu Tanda Pengenal Advokat PERADI
untuk berpraktik di Pengadilan. Yang tentunya ini menimbulkan kerisauan
dan rasa ketidakadilan bagi advokat lain yang berada di bawah naungan
manjemen Kongres Advokat Indonesia selama perseteruan belum mencapai
kata sepakat dan jalan keluar untuk penyatuan organisasi advokat.
Ketua Mahkamah Agung Harifin A. Tumpa menegaskan belum
mencabut surat larangan bagi Ketua Pengadilan Tinggi se-Indonesia untuk
mengambil sumpah advokat baru sebelum ada persatuan organisasi advokat
sebagaimana penjelasan kepada pers pada hari Kamis 15 april 2010 di Gedung
Mahkamah Agung. Pengangkatan berikutnya direncanakan akan dilakukan
di Surabaya, Yogyakarta dan Semarang, serta Denpasar masing-masing-
masing pada bulan Mei, Juni dan Juli. Selain itu, Sekjen Peradi Harry Ponto
menegaskan bahwa kewenangan Peradi yang diatur oleh UU No 18 Tahun
2003 tentang Advokat adalah mengangkat advokat. Sedangkan pengambilan
sumpah adalah kewenangan Pengadilan Tinggi. Putusan Mahkamah
Konstitusi, menurut Harry Ponto semakin menegaskan kewajiban hukum
kepada Pengadilan Tinggi untuk mengambil sumpah advokat. Jika Pengadilan
Tinggi tidak juga mengangkat sumpah advokat baru, maka Pasal 4 Ayat (1)
UU Advokat dianggap bertentangan dengan UUD 1945 dan tak mempunyai
kekuatan mengikat lagi. Menurut Anggota Komisi III DPR Ahmad Yani yang
menyerukan kepada Pengadilan Tinggi untuk segera mengambil sumpah
advokat baru.31
Gagasan mengakhiri perseteruan antara Peradi dan KAI masih sulit
untuk direalisasikan dalam waktu dekat, walaupun banyak pihak yang
ingin menjadi mediator sebab masih harus dibahas terlebih dulu dalam
Musyawarah Nasional (Munas) I Peradi di Pontianak, Kalimantan Barat pada
tanggal 30 April – 1 Mei 2010. Padatnya kegiatan menjelang Munas perdana
membuat Peradi menunda pembentukan Komisi Pengawasan. Ketua Umum
Peradi Otto Hasibuan berharap Komisi Pengawasan itu nantinya terdiri dari
30
Hanya Anggota Peradi yang Advokat, , 7 Agustus 2008.
31
MA Ngotot Tak Akan Ada Pengambilan Sumpah Advokat Baru, , 19 April2010.
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 232
berbagai kalangan misalnya advokat, cendekiawan, dan akademisi. Selain
itu, belum ada kepastian apakah peserta munas menerima poin-poin nota
kesepakatan yang telah disetujui dan ditandatangani oleh para utusan Peradi
dan KAI (Kongres Advokat Indonesia) di Jakarta kemarin seperti dikemukakan
Ketua DPC Peradi Malang, H. Sutrisno, S.H., M.Hum. Menanggapi pemberitaan
harian Kompas pada tanggal 19 April 2010 yang mengabarkan bahwa antara
Peradi dan KAI telah sepakat mengakhiri perseteruan. Dalam pemberitaan
dikemukakan bahwa pointer-pointer rekomendasi dari organisasi pendiri
Peradi telah ditandatangani di Jakarta. Pihak yang mewakili Peradi antara lain
Sugeng Teguh Santoso, Adardam Achyar, dan Felix O. Soebagyo. Sedangkan
dari pihak KAI diwakili oleh Tomy Sihotang, Abdul Rohim Nasution. Mengenai
rancangan program kerja yang diusulkan dalam munas antara lain tentang
upaya-upaya yang harus dijalankan DPN Peradi dalam menyikapi surat
keputusan Mahkamah Agung yang melarang KPT (Ketua Pengadilan Tinggi)
melakukan penyumpahan terhadap para calon advokat yang telah diangkat
dan dilantik oleh Peradi. Selain itu juga perlu segera dibuat program kerja
yang mengarah pada peningkatan profesionalisme advokat.32
Sebelum pelaksanaan Munas I Peradi di Pontianak, maka Perhimpunan
Advokat Indonesia (Peradi) akhirnya mengangkat advokat baru untuk wilayah
Jakarta dan sekitarnya pada hari Kamis 22 April 2010 di salah satu hotel
bintang lima di kawasan bisnis Sudirman, Jakarta dengan tercatat hampir
900 orang advokat baru yang diangkat. Akan tetapi pengangkatan advokat
kali ini tidak diikuti dengan pengambilan sumpah yang dipimpin Ketua
Pengadilan Tinggi, Ketua Umum Peradi Otto Hasibuan menyatakan akan
segera menyampaikan daftar nama advokat baru ini ke Pengadilan Tinggi
Jakarta. Meski demikian, Peradi tidak akan memberi tenggat waktu kepada
Pengadilan Tinggi. Hasil klarifikasi juru bicara Pengadilan Tinggi Jakarta,
Hakim Tinggi Andi Samsan Nganro mengatakan belum pernah menerima
permintaan pengambilan sumpah dari Peradi. Kalaupun ada permintaan
dari Peradi, tidak akan serta merta Pengadilan Tinggi Jakarta menggelar
sidang terbuka untuk mengambil sumpah advokat, karena akan menunggu
petunjuk terlebih dulu dari Mahkamah Agung sebab pada bulan Mei 2009
Ketua Mahkamah Agung Harifin A. Tumpa telah mengeluarkan surat yang
melarang seluruh Pengadilan Tinggi mengambil sumpah advokat sebelum
organisasi advokat rujuk. Berdasarkan keterangan terpisah ternyata Ketua
Mahkamah Agung secara informal membebaskan sikap Pengadilan Tinggi
untuk mengambil sumpah advokat atau tidak, dengan mempertimbangkan
dan mempelajari dahulu Putusan Mahkamah Konstitusi yang memerintahkan
semua Pengadilan Tinggi untuk mengambil sumpah semua advokat baru
32
Henny Mono, Gagasan “Damai” Peradi Vs KAI Harus Dibahas Munas, , 19 April 2010.
233 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
dalam kurun waktu dua tahun.33
Sementara itu mewarnai persiapan Munas Peradi yang pertama di
Pontianak maka sejumlah advokat membentuk dan mendeklarasikan Forum
Peduli Advokat Indonesia (FPAI) untuk menyatukan wadah advokat di
seluruh Indonesia itu, yang digagas oleh sejumlah advokat senior diantaranya
Yan Apul, Rudhy A. Lontoh, Hakim Simamora, Agust Takarborbir, O.C. Kaligis,
Djony Aluwi, Tjandra Sridjaja, Frans Hendra Winarta, Singap A. Panjaitan,
Assegaf, dan sejumlah nama lainnya. Baru-baru ini juga dideklarasikan
Federasi Advokat Indonesia (FAI) dan Majelis Advokat Indonesia (Madina).
Dalam deklarasinya yang dibacakan Singap A. Panjaitan sebagai Sekjen FPAI,
menyatakan FPAI adalah sekelompok advokat Indonesia dari berbagai latar
belakang dan dari organisasi advokat yang berbeda-beda yang mempunyai
kepedulian dan keprihatinan yang sama terhadap perpecahan, bahkan
pertikaian antarorganisasi advokat yang terjadi dewasa ini. Menurut Yan
Apul sebagai Ketua FPAI, forum ini bertujuan menghantar terbentuknya suatu
wadah tunggal organisasi advokat di Indoensia, dengan menghimbau dan
menggugah seluruh pemangku kepentingan seperti pemerintah RI, lembaga
penegak hukum, masyarakat advokat, KAI, Peradi, Peradin, dan organisasi
advokat lainnya, untuk mendukung penyelenggaraan satu musyawarah
advokat Indonesia. Jika nantinya wadah itu sudah terbentuk tugas FPAI
selesai dan FPAI dengan sendirinya akan membubarkan diri. Organisasi
baru yang nantinya akan dibidani kelahirannya oleh FPAI itu, diharapkan
dapat merangkul seluruh insan advokat di Indonesia, agar menjadi wadah
tunggal dalam melaksakan haknya sebagai penegak hukum, dan officum
nobille sesuai UU no. 18/2003.34 Beberapa rencana yang akan dilakukan
FPAI dalam mewujudkan visinya menyatukan advokat dalam wadah tunggal
yakni Pertama: membuat Anggaran Dasar (AD) organisasi advokat yang bisa
diterima oleh para advokat se-Indonesia yakni mengakomodir one man one
vote dalam pemilihan ketua karena ini tidak dimiliki oleh Peradi; Kedua: FPAI
akan berusaha mendekati organisasi-organisasi advokat yang ada saat ini.
Deklarasi FPAI itu ditandatangani oleh advokat dari organisasi-organisasi
berbeda. Teguh Samudera yang berkecimpung di KAI dan FAI maju pertama
kali untuk menandatangani deklarasi dan ada juga Ketua DPC Peradi Jakarta
Barat Amin Jar. M. Assegaf menyoroti posisi Yan Apul dalam piagam deklarasi
karena dalam piagam itu tertulis Yan Apul sebagai Ketua FPAI dan Assegaf
mengusulkan agar sebutan “ketua” diganti dengan “koordinator” karena
tugasnya hanya untuk mengkoordinir para advokat menuju wadah tunggal.35
33
Pengambilan Sumpah Advokat, Kewajiban Siapa? Mahkamah Agung dan Pengadilan Tinggi
saling lempar. , 22 April 2010.
34
Forum Peduli Advokat Indonesia Dideklarasikan, , 26 april 2010.
35
Quo Vadis Organisasi Advokat, , 28 April 2010
36
Peradi-KAI Damai, Ketua MA Perintahkan KPT Ambil Sumpah Advokat Baru , 24 Juni 2010.
235 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
Pasal 28 UU No. 18 tahun 2003 tentang Advokat mengamanatkan
pembentukan Organisasi Advokat sebagai satu-satunya organisasi bagi
advokat Indonesia. Ketentuan tersebut sekaligus menegaskan bahwa hanya
satu Organisasi Advokat yang dimaksud dalam UU advokat. Pembentukan
organisasi tunggal bagi advokat Indonesia bukan berarti memberangus
kebebasan berorganisasi bagi advokat. Advokat tetap berhak membentuk
organisasi namun bukan satu-satunya Organisasi Advokat sebagaimana
dimaksud dalam UU advokat yaitu sebagai national bar.37 Karena itu maka
organisasi yang ada sebelum lahirnya UU Advokat sampai hari ini masih
eksis.
Pasal 32 ayat (3) dan (4) UU Advokat juga mengatur tentang
masa peralihan, dimana dinyatakan bahwa Organisasi Advokat harus
sudah terbentuk dalam tenggang waktu 2 tahun dan untuk sementara
sampai dengan terbentuknya organisasi advokat yang tunggal, tugas dan
wewenang Organisasi Advokat dijalankan bersama-sama oleh Ikatan
Advokat Indonesia (IKADIN), Asosiasi Advokat Indonesia (AAI), Ikatan
Penasehat Hukum Indonesia (IPHI), Himpunan Pengacara dan Advokat
Indonesia (HAPI), Serikat Pengacara Indonesia (SPI), Asosiasi Konsultan
Hukum Indonesia (AKHI), Himpunan Konsultan Hukum Pasar Modal
(HKHPM), Asosiasi Pengacara Syari’ah Indonesia (APSI).38
Dalam melaksanakan perintah UU untuk membentuk Organisasi
Advokat, kedelapan organisasi tersebut menindaklanjuti dengan
membentuk Komite Kerja Advokat Indonesia (KKAI) pada 16 Juni 2003.
Sebelum membentuk Organisasi Advokat, KKAI melaksanakan beberapa
hal, yaitu:
1. Melaksanakan verifikasi atas semua advokat, penasihat hukum,
pengacara praktik, dan konsultan yang telah diangkat pada saat
Undang-Undang Advokat mulai berlaku untuk dinyatakan sebagai
advokat menurut Undang-Undang Advokat. Dalam verifikasi tersebut
sebanyak 15.489 dari 16.257 dinyatakan memenuhi syarat sebagai
advokat sebagaimana diatur dalam UU Advokat. Mereka adalah para
anggota 8 (delapan) organisasi advokat yang tergabung dalam KKAI.
Bagian dari proses verifikasi adalah dibentuknya sistem penomoran
keanggotaan advokat untuk lingkup nasional yang juga dikenal
dengan Nomor Registrasi Advokat. Kemudian bagi yang dinyatakan
sah sebagai advokat diberikan Kartu Tanda Pengenal Advokat (KTPA).
KTPA di masa lalu diterbitkan oleh pengadilan tinggi di mana advokat
yang bersangkutan berdomisili. KTPA tersebut kemudian diluncurkan
di Mahkamah Agung pada tanggl, 30 Maret 2004.
37
Wawancara dengan Otto Hasibuan, Ketua PERADI, tanggal, 23 September 2010
38
Pasal 32 ayat (3) UU No. 18 Tahun 2003 Tentang Advokat
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 236
2. Pembentukan Komisi Organisasi dalam rangka mempersiapkan
konsep Organisasi Advokat yang sesuai dengan situasi dan kondisi
di Indonesia. Kertas kerja dari Komisi Organisasi kemudian dijadkan
dasar untuk menentukan bentuk dan komposisi Organisasi Advokat
yang dapat diterima oleh semua pihak.39
3. Pembentukan Komisi Sertifikasi. Komisi ini mempersiapkan hal-
hal yang menyangkut pengangkatan advokat baru. Untuk dapat
diangkat menjadi advokat, selain harus lulus Fakultas Hukum juga
harus mengikuti pendidikan khusus profesi advokat (PKPA), magang
selama 2 (dua) tahun di kantor advokat dan lulus ujian advokat yang
diselenggarakan Organisasi Advokat. Peraturan untuk persyaratan di
atas dipersiapkan oleh komisi ini.40
1.2. Terwujudnya Kemandirian Advokat
Salah satu capaian dalam reformasi hukum di bidang advokat
adalah terwujudnya kemandirian advokat dari negara, karena dengan
terbentuknya Organisasi Advokat maka urusan-urusan advokat
dilaksanakan secara mandiri oleh advokat (self-governance), antara lain,
rekruitmen calon advokat dan penegakan kode etik. Sebelumnya semua
urusan-urusan advokat, dari rekruitmen sampai penegakan kode etik
dilaksanakan oleh Departemen Kehakiman dan Pengadilan.
1.3. Status Advokat Sebagai Penegak Hukum
Salah satu capaian reformasi hukum di bidang advokat adalah
pemberian status Advokat sebagai penegak hukum (pasal 5 ayat (1) UU
Advokat). Yang dimaksud Advokat berstatus sebagai penegak hukum
adalah advokat sebagai salah satu perangkat dalam proses peradilan
mempunyai kedudukan setara dengan penegak hukum lainnya dalam
menegakkan hukum dan keadilan. Sebagai Penegak Hukum, maka advokat
memiliki kebebasan dan kemandirian, yang dimaksud bebas dalam hal
ini adalah tanpa tekanan, ancaman, hambatan, tanpa rasa takut, atau
perlakuan yang merendahkan harkat martabat profesi.
Menurut Mahkamah Konstitusi (MK) dalam pertimbangan hukum
putusan Nomor 014/PUU/2006 menyatakan bahwa Pasal (50 Ayat (1)
UU Advokat yang memberikan status kepada Advokat sebagai penegak
hukum yang mempunyai kedudukan setara dengan penegak hukum
lainnya dalam menegakkan hukum dan keadilan menunjukkan bahwa
karena kedudukannya itu diperlukan suatu organisasi yang merupakan
39
www.google.com
40
Ibid
237 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
satu-satunya wadah profesi Advokat sebagaimana dimaksud dalam Pasal
28 Ayat (1) UU Advokat.
1.4. Verifikasi dan Sertifikasi Seluruh Advokat Indonesia
Pasca disahkan UU No. 18 Tahun 2003 Tentang Advokat, maka
urusan-urusan advokat diselenggarakan sendiri oleh Advokat, untuk itu
maka dibentuk Organisasi Advokat, namun sebelum terbentuk Organisasi
Advokat untuk sementara tuga-tugas Organisasi Advokat dilaksanakan
oleh 8 (delapan) organisasi yang kemudian menamakan diri dengan KKAI
(Komite Kerja Advokat Indonesia). Yang dilakukan pertama kali oleh KKAI
adalah melaksanakan verifikasi atas semua advokat, penasihat hukum,
pengacara praktik, dan konsultan yang telah diangkat pada saat Undang-
Undang Advokat mulai berlaku untuk dinyatakan sebagai advokat menurut
Undang-Undang Advokat. Dalam verifikasi tersebut sebanyak 15.489 dari
16.257 dinyatakan memenuhi syarat sebagai advokat sebagaimana diatur
dalam UU Advokat. Mereka adalah para anggota 8 (delapan) organisasi
advokat yang tergabung dalam KKAI. Bagian dari proses verifikasi adalah
dibentuknya sistem penomoran keanggotaan advokat untuk lingkup
nasional yang juga dikenal dengan Nomor Registrasi Advokat. Kemudian
bagi yang dinyatakan sah sebagai advokat diberikan Kartu Tanda Pengenal
Advokat (KTPA).
Ketika 8 (delapan) organisasi advokat yang diberikan mandat
untuk melaksanakan fungsi dan kewenangan Organisasi Advokat telah
mendaklarasikan berdirinya PERADI maka tugas untuk sertifikasi diambil
alih oleh PERADI termasuk untuk memperpanjangan ijin praktek advokat.
Berbeda dengan yang lalu, di mana data tentang keberadaan Advokat tidak
teradministrasikan dengan baik, kini setelah ada kemandirian bagi advokat
maka esemua advokat yang ada di Indonesia telah terdata dengan baik.
1.5. Pengakuan Organisasi Advokat Dunia Terhadap Keberadaan Organisasi
Advokat
Salah satu capaian dalam reformasi hukum di bidang Advokat
adalah pengakuan dunia terhadap keberadaan Organisasi Advokat di
Indonesia, dalam hal ini PERADI yang terbentuk pertama kali dan telah
memperkenalkan diri kepada Organisasi Advokat dunia sebagai “national-
bar”, antara lain International Bar Association (IBA) dan President of Law
Association in Asia (POLA Conference), pengakuan organisasi advokat dunia
terhadap keberadaan Organisasi Advokat nasional adalah agar keberadaan
Organisasi Advokat nasional sesuai dengan standar international baik
profesi maupun organisasi.
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 238
2.1. Muliti Tafsir UU Advokat
2. Hambatan Dalam Pembetukan Organisasi Advokat
2.1.1. Multitafsir Ketentuan Tentang Pembentukan Organisasi Advokat
Ketentuan tentang pembentukan Organisasi Advokat kita temukan
dalam Pasal 28 ayat (1) dan (2) dan Pasal 32 ayat (3) dan (4) UU No. 18
tahun 2003 tentang Advokat, yaitu :
”Organisasi Advokat merupakan satu-satunya wadah profesi advokat
yang bebas dan mandiri yang dibentuk sesuai dengan ketentuan
undang-undang ini dengan maksud dan tujuan meningkatkan
kualitas profesi Advokat”.
”Ketentuan mengenai susunan Organisasi Advokat ditetapkan
oleh para Advokat dalam Anggaran Dasar dan Anggaran Rumah
Tangga”.
”Untuk sementara tugas dan wewenang Organisasi Advokat
sebagaimana dimaksud dalam undang-undang ini, dijalankan
bersama oleh Ikatan Advokat Indonesia (IKADIN), Asosiasi Advokat
Indonesia (AAI), Ikatan Penasehat Hukum Indonesia (IPHI), Serikat
Pengacara Indonesia (SPI), Asosiasi Konsultan Hukum Indonesia
(AKHI), Himpunan Konsultas Hukum Pasar Modal (HKHPM), Asosiasi
Pengacara Syariah Indonesia (APSI)”.
”Dalam waktu paling lambat 2 (dua) tahun setelah berlakunya
Ketentuan di atas tidak mengatur secara jelas dan rinci tentang
Undang-Undang ini, Organisasi Advokat telah terbentuk”.
bagaimana mekanisme pembentukan Organisasi Advokat, karena itu
memunculkan banyak interpretasi. Pasal 28 ayat (1) menyatakan bahwa
Organisasi Advokat merupakan satu-satunya wadah profesi advokat
yang bebas dan mandiri yang dibentuk sesuai dengan ketentuan undang-
undang ini, kalimat ”dibentuk sesuai dengan ketentuan undang-undang
ini” seolah menunjukkan bahwa dalam UU Advokat telah diatur secara
rigid tentang mekanisme pembentukan Organisasi Advokat, namun bila
kita telaah ketentuan UU Advokat, tidak ada satupun ketentuan yang
mengatur tentang mekanisme pembentukan Organisasi Advokat. Karena
tidak diatur secara rigid mekanisme pembentukan Organisasi Advokat
maka memunculkan banyak interpretasi.
2.1.2. Multitafsir Bentuk Organisasi Advokat; Federasi atau Singlebar
UU Advokat tidak secara jelas mengatur tentang bentuk Organisasi
Advokat, apakah single bar atau federasi. Ketentuan pasal 28 ayat (1)41
41
Pasal 28 ayat (1) ”Organisasi Advokat merupakan satu-satunya wadah profesi advokat yang
bebas dan mandiri yang dibentuk sesuai dengan ketentuan undang-undang ini dengan maksud
239 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
yang menyatakan bahwa Organisasi Advokat merupakan satu-satunya
wadah profesi advokat...” dan Pasal 28 ayat (2)42 dalam kalimat ”para
advokat”, dapat ditafsirkan bahwa dengan terbentuknya Organisasi
Advokat sebagai wadah tunggal maka semua organisasi advokat harus
membubarkan diri dan melebur kedalam Organisasi Advokat dan
keanggotaan dalam Organisasi Advokat bersifat perseorangan43 bukan
organisasi, dan seharusnya setiap advokat memperkenalkan dirinya
berasal dari Organisasi Advokat yang satu, bukan berasal dari organisasi
advokat sebelumnya.44
Sementara di pihak lain ada yang menafsirkan bahwa meskipun
Organisasi Advokat sebagai wadah tunggal telah terbentuk, namun tidak
memberangus hak untuk berserikat dan berorganisasi karena itu maka
organisasi selain Organisasi Advokat tetap hidup dan berkembang.45
Bila dengan terbentuknya Organisasi Advokat sebagai wadah
tunggal, organisasi advokat non-wadah tunggal tidak membubarkan
diri dan melebur namun tetap hidup dan berkembang, maka bagaimana
hubungan antara Organisasi Advokat wadah tunggal dengan organisasi
advokat non-wadah tunggal? Dan apakah hubungan tersebut dapat
disebut sebagai federasi?
Jawaban atas pertanyaan di atas dapat kita tinjau berdasarkan
Pasal 9 ayat (1) dan (2) dan Pasal 10 ayat (2) Anggaran Dasar PERADI
yang berbunyi :
1) PERADI adalah satu-satunya wadah profesi Advokat yang berbentuk
perhimpunan yang didirikan oleh Organisasi Pendiri pada tanggal dua
pulu satu Desember tahun dua ribu empat (21-12-2004)
2) Apabila PERADI memerlukan, PERADI dapat meminta Organisasi
Pendiri untuk membantu pelaksanaan tugas dan wewenang PERADI.
Sedangkan Pasal 10 ayat (2) AD PERADI berbunyi :
”Anggota PERADI adalah seluruh Advokat, baik yang keanggotaannya
melalui masing-masing Oganisasi Pendiri maupun yang langsung
terdaftar dalam PERADI, dan terdaftar dalam Buku Daftar Advokat”.
42
Pasal 28 ayat (2) ”Ketentuan mengenai susunan Organisasi Advokat ditetapkan oleh para
dan tujuan meningkatkan kualitas profesi Advokat”.
43
Pendapat ini juga dikemukakan oleh Menteri Hukum dan HAM dalam Surat Nomor M.HH.AH.
Advokat dalam Anggaran Dasar dan Anggaran Rumah Tangga”.
03.03-40 tertanggal, 28 Nopember 2008 yang ditujukan kepada Mahkamah Agung perihal
Organisasi Advokat di Indonesia, yang menyatakan bahwa setelah terbentuknya PERADI
maka 8 (delapan) organisasi Advokat tidak mempunyai hubungan yang bersifat struktural
lagi. karena PERADI sebagai wadah tunggal berhimpun Advokat Indonesia beranggotakan
perorangan, bukan beranggotakan organisasi.
44
Wawancara dengan Pengurus DPC PERADI Jawa Timur di Surabaya, tanggal
45
Wawancara dengan Otto Hasibuan, Ketua Umum PERADI di Jakarta, tanggal
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 240
2.2. Munculnya Lebih dari Satu Organisasi Advokat
Salah satu hambatan dalam pembentukan Organisasi Advokat
adalah munculnya lebih dari satu Organisasi Advokat yang masing-
masing mengklaim sebagai Organisasi Advokat wadah tunggal. Hal
tersebut menyebabkan tidak terlaksananya ketentuan UU Advokat,
yang mengamanatkan pembentukan satu Organisasi Advokat sebagai
wadah tunggal dan melamahkan pula peran Organisasi Advokat dalam
meningkatkan kualitas advokat.
Perihal munculnya lebih dari satu Organisasi Advokat adalah karena
menurut sebagian kalangan proses pembentukan PERADI tidak sesuai
dengan ketentuan UU Advokat. Menurut Advokat senior Dr. Iur. Adnan
Buyung Nasution, SH pada surat terbuka tertanggal 28 Desember 2005,
Buyung mempertanyakan keabsahan pembentukan PERADI, dengan
alasan bahwa pembentukan PERADI ternyata sama sekali tidak melalui
dan menghormati prinsip-prinsip demokrasi, karena ternyata didirikan
tidak melalui kongres nasional yang terbuka yang dihadiri oleh seluruh
advokat Indonesia.46
Munculnya lebih dari satu Organisasi Advokat sebagai wadah
tunggal bermula dari tuntutan kepada PERADI untuk menyelenggarakan
musyawarah nasional yang terbuka kepada seluruh advokat Indonesia
untuk membentuk Organisasi Advokat sebagai wadah tunggal dan
menyusun AD/ART, namun tuntutan tersebut tidak dipenuhi oleh
PERADI, karena menurut ketua PERADI UU Advokat tidak mewajibkan
diselenggarakannya MUNAS untuk membentuk Organisasi Advokat,
menurutnya deklarasi oleh 8 (delapan) organisasi yang diberikan mandat
oleh UU untuk membentuk Organisasi Advokat sudah sesuai dengan UU
advokat.
2.3.Peran Organisasi Advokat Belum Maksimal dalam Meningkatkan
Kualitas Profesi Advokat.
Pasal 28 ayat (1) menyatakan bahwa Organisasi Advokat merupakan
satu-satunya wadah profesi Advokat yang bebas dan mandiri sesuai
dengan ketentuan Undang-Undang ini dengan maksud dan tujuan untuk
meningkatkan kualitas profesi Advokat. Pasal tersebut menyatakan bahwa
tujuan Organisasi Advokat adalah untuk meningkatkan kualitas advokat.
Amanat untuk meningkatkan kualitas advokat belum dapat
dilakukan secara maksimal karena Organisasi Advokat masih berkutat pada
masalah konflik internal yang tak kunjung selesai. Program peningkatan
kualitas Advokat hanya terbatas pada PKPA (Pendidikan Khusus Profesi
46
Surat terbuka 017/ABNP/ABN/XII/05 tertanggal 28 Desember 2005
241 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
Advokat) dan magang baik yang dilakukan oleh PERADI maupun KAI.
Namun bagi yang Advokat belum ada program peningkatakan kualitas
yang secara sistematis dilakukan Organisasi Advokat.
3.1. Tanggapan Para Pihak tentang Perselisihan Organisasi Advokat
3. Upaya Perbaikan dalam Pembentukan Organisasi Advokat
Menyikapi perpecahan di dunia advokat, muncul beragam tang-
gapan, di antaranya, 5 (lima) tokoh hukum terdiri dari H. Adi Andojo
Soetjipto. SH., FCB.Arb., Prof. Dr. HM. Laica Marzuki, SH., Prof. Muhammad
Abduh, SH., Prof. Dr. Ningrum N. Sirait, SH., dan Dr. SF. Marbun, SH., M.Hum.
mengeluarkan petisi ”5” yang menyatakan :
1. Bahwa konflik yang timbul antara Perhimpunan Advokat Indonesia
(PERADI) dan Kongres Advokat Indonesia (KAI) telah menyebabkan
terjadinya perpecahan yang semakin meluas dan mendalam di
kalangan para Advokat Indonesia serta tercerai berainya persatuan di
kalangan Advokat Indonesia, sehingga telah mengganggu ketenangan
para Advokat dalam memperjuangkan Keadilan, Demokrasi dan
profesinya;
2. Bahwa konflik yang berkepanjangan di antara kedua organisasi Advokat
tersebut, telah menimbulkan dampak negatif buka saja terhadap dunia
profesi Advokat dan mencederai kehormatan profesi Advokat sebagai
Catur Wangsa Penegak Hukum, tetapi telah mengganggu kinerja
institusi penegak hukum lainnya dan membingungkan masyarakat
pencari keadilan (justiabellen);
3. Bahwa konflik antara kedua organisasi Advokat yang ada, sesungguhnya
bersumber dari sikap kedua organisasi yang merasa eksistensinya
lebih absah (ligitimate) satu daripada yang lain, padahal pembentukan
kedua organisasi Advokat tersebut mengandung CACAT YURIDIS,
karena keduanya dibentuk telah melampaui batas waktu yang
ditentukan dalam Pasal 32 ayat (4) Undang-Undang Nomor 18 Tahun
2003 Tentang Advokat, sedangkan ketentuan Pasal 32 ayat (4) bersifat
imperatif dan tidak dapat disimpangi, sehingga kedua organisasi
Advokat telah dibentuk oleh orang/organ yang tidak berwenang
membentuknya. Dengan demikian, kedua organisasi Advokat TIDAK
SAH dan BATAL DEMI HUKUM (ex-tunc);
4. Bahwa oleh karena kedua organisasi Advokat TIDAK SAH dan BATAL
DEMI HUKUM, maka kami menghimbau kepada para Advokat di
seluruh Indonesia yang tergabung dalam IKADIN, AAI, IPHI, HAPI, SPI,
AKHI, HKHPM, APSI, PERADI dan KAI untuk bersepakat bersama kami
menyatakan :
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 242
a. Membekukan eksistensi PERADI dan KAI dan meletakkannya dalam
status quo pada keadaan sebelum adanya PERADI dan KAI;
b. Mendesak kepada Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia
(DPR RI) untuk sesegara mungkin melakukan perubahan terhadap
ketentuan Pasal 32 ayat (4) UU No. 18 Tahun 2003 tentang
Advokat;
c. Mendesak pada Advokat Indonesia untuk segera menyelenggarakan
Kongres Advokat setelah dilakukannya perubahan terhadap
ketentuan Pasal 32 ayat (4) UU No. 18 Tahun 2003, untuk
membentuk Organisasi Advokat yang SAH yang merupakan satu-
satunya wadah pada Advokat yang bebas dan mandiri. Dengan
menempun jalan keluar yang kami usulkan ini, diharapkan mampu
menjadi solusi terbaik, terhormat, dan mulia untuk secepatnya
keluar dari belantara konflik yang tak berkesudahan. Dengan
demikian, diharapkan akan terbentuk suatu Organisasi Advokat
baru dan SAH, tidak mengandung cacat hukum serta diakui sebagai
satu-satunya wadah pada Advokat yang bebas dan mandiri.
d. Mengajak kepada semua pihak agar dapat menahan diri dan
mampu menjaga netralitas demi menghindari konflik yang semakin
meluas.
Menteri Hukum dan HAM menanggapi keberadaan PERADI dan
KAI dengan mengirimkan surat No. M.HH.AH.03.03-40 kepada Ketua
Mahkamah Agung RI, yang berisi antara lain :
1. Undang-undang Nomor 18 Tahun 2003 tentang Advokat mengatur
hal-hal berkaitan dengan organisasi advokat, antara lain :
Pasal 28 ayat (1)
Organisasi Advokat merupakan satu-satunya wadah profesi advokat
yang bebas dan mandiri yang dibentuk sesuai dengan ketentuan
undang-undang ini dengan maksud dan tujuan meningkatkan kualitas
profesi Advokat.
Pasal 32 ayat (4)
Dalam waktu paling lambat 2 (dua) tahun setelah berlakunya Undang-
Undang ini, Organisasi Advokat telah terbentuk.
2. a. Dalam rangka memenuhi ketentuan perundang-undangan tersebut
diatas, pada tanggal 21 Desember 2004, Advokat Indonesia sepakat
untuk membentuk Perhimpunan Advokat Indonesia (PERADI)
sebagai satu-satunya wadah profesi advokat yang didirikan oleh 8
(delapan) Organisasi Advokat (IKADIN, AAI, IPHI, HAPI, SPI, AKHI,
HKHPM dan APSI).
243 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
b. Undang-Undang Nomor 18 Tahun 2003 tentang Advokat tidak
pernah memerintahkan secara tegas kepada 8 (delapan) organisasi
Advokat untuk membentuk Organisasi Advokat sebagaimana
dimaksud dalam Pasal 28 ayat (1), namun demikian berdasarkan
Pasal 32 ayat (3) dan 8 (delapan) organisasi tersebut diberi
wewenang sementara untuk menjalankan tugas dan wewenang
organisasi Advokat, hingga Organisasi Advokat terbentuk.
Selanjutnya didasarkan pada tanggung jawab moral untuk
melaksanakan undang-undang, maka kewenangan tersebut
diteruskan dengan membentuk Organisasi Advokat.
c. Setelah terbentuk PERADI, maka 8 (delapan) organisasi Advokat
tidak mempunyai hubungan struktural lagi, karena PERADI sebagai
wadah tunggal berhimpun Advokat Indonesia beranggotakan
perorangan bukan beranggotakan organisasi.
d. Anggaran Dasar dan Anggaran Rumah Tangga PERADI tertuang
dalam Akta Pernyataan Pendirian Perhimpunan Advokat Indonesia
Nomor 30 tanggal 8 September 2005.
3. a. Berdasarkan hal-hal tersebut di atas, maka PERADI telah
terbentuk sebagai satu-satunya Organisasi Advokat dalam rangka
melaksanakan ketentuan Pasal 32 ayat (4) UU No. 18 Tahun 2003
Tentang Advokat.
b. Dalam rangka terciptanya tertib hukum dan kepastian hukum, maka
PERADI sebagai Organisasi Advokat yang sesuai amanat undang-
undang, dapat melakukan upaya-upaya yang bersifat positif untuk
menyelesaikan permasalahan yang ada, sehingga dapat melakukan
perannya sebagai satu organisasi advokat yang bebas dan mandiri
dengan keanggotaan yang bukan berdasarkan organisasi tetapi
berdasarkan perorangan.
Sementara Ketua MA dalam surat Nomor 052/KMA/V/2009 perihal
sikap MA terhadap Organisasi Advokat menyatakan bahwa :
1. Urusan perselisihan antara orgnisasi Advokat adalah urusan internal
mereka. Pengadilan tidak dalam posisi mengakui atau tidak mengakui
suatu organisasi. Perselisihan mereka harus diselesaikan sendiri
oleh profesi Advokat atau apabila mengalami jalan buntu maka dapat
diselesaikan melalui jalur hukum.
2. Di dalam Undang-undang Advokat (Undang-undang Nomor 18 Tahun
2003) disebutkan bahwa organisasi Advokat merupakan satu-satunya
wadah profesi Advokat yang bebas dan mandiri yang dibentuk sesuai
dengan Undang-undang ini. Hal ini berarti bahwa hanya boleh ada
satu organisasi Advokat, terlepas dari bagaimana cara terbentuknya
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 244
organisasi tersebut yang tidak diatur di dalam Undang-undang yang
bersangkutan. Di dalam kenyataan sekarang ini, ada tiga organisasi
yang menyatakan diri sebagai satu-satunya organisasi advokat yang
sah, yang menurut Mahkamah Agung harus diselesaikan menurut
tata cara yang disebut butir satu diatas. Selama penyelesaian masalah
tersebut belum ada, Mahkamah Agung meminta kepada para Ketua
Pengadilan Tinggi untuk tidak terlibat secara langsung atau tidak
langsung terhadap adanya perselisihan tersebut yang berarti Ketua
Pengadilan Tinggi tidak mengambil sumpah Advokat baru sebagaimana
ditentukan dalam pasal 4 Undang-Undang Nomor 18 Tahun 2003,
karena melanggar pasal 28 Undang-Undang Nomor 18 Tahun 2003.
3. Walaupun demikian, Advokat yang telah diambil sumpahnya sesuai
dengan pasal 4 tersebut diatas, tidak bisa dihalangi untuk beracara di
Pengadilan, terlepas dari organisasi manapun ia berasal. Apabila ada
advokat yang diambil sumpahnya menyimpang dari ketentuan Pasal
4 tersebut (bukan oleh Ketua Pengadilan Tinggi) maka sumpahnya
dianggap tidak sah, sehingga yang bersangkutan tidak dibenarkan
beracara di Pengadilan.
4. Para Ketua Pengadilan Tinggi diminta untuk mendorong pada Advokat
tersebut untuk bersatu, karena tidak bersatunya mereka akan
menyulitkan dirinya sendiri dan juga Pengadilan.
Keluarnya surat Ketua MA Nomor 052/KMA/V/2009 tersebut
menyebabkan calon advokat baik dari KAI maupun PERADI yang telah
memenuhi ketentuan UU Advokat tidak dapat diambil sumpah di hadapan
Pengadilan Tinggi sebagai syarat untuk menjadi advokat. Karena itu 3
(tiga) calon advokat yaitu H.F. Abraham Amos, S.H., Djamhur, S.H. dan
Drs. Rizki Hendra Yoserizal, S.H. mengajukan uji materi (judicial review)
ke Mahkamah Konstitusi terhadap Pasal 4 ayat (1) UU No. 18 Tahun
2003, yang berbunyi: ”Sebelum menjalankan profesinya, Advokat wajib
bersumpah menurut agamanya atau berjanji dengan sungguh-sungguh di
Atas permohonan tersebut kemudian Mahkamah Konstitusi pada
sidang terbuka Pengadilan Tinggi di wilayah domisili hukumnya”.
30 Desember 2009 memutuskan bahwa Pasal 4 ayat (1) UU No. 18 Tahun
2003 tentang Advokat adalah bertentangan dengan Undang-Undang
Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dan tidak mempunyai
kekuatan hukum mengikat sepanjang tidak dipenuhi syarat bahwa frase
”di sidang terbuka Pengadilan Tinggi di wilayah domisili hukumnya” tidak
dimaknai bahwa ”Pengadilan Tinggi atas perintah Undang-Undang wajib
mengambil sumpah bagi para Advokat sebelum menjalankan profesinya
tanpa mengaitkan dengan keanggotaan Organisasi Advokat yang pada
saat ini secara de facto ada, dalam jangka waktu 2 (dua) tahun sejak Amar
245 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
Putusan ini diucapkan”. MK juga menyatakan dalam putusanannya bahwa
apabila setelah jangka waktu dua tahun Organisasi Advokat sebagaimana
dimaksud Pasal 28 ayat (1) UU Advokat belum juga terbentuk, maka
perselisihan tentang organisasi Advokat yang sah telah diselesaikan
melalui Peradilan Umum.
3.2. Upaya Mendorong Rekonsilasi
Usaha mendamaikan konflik antar advokat digalang oleh para
tokoh-tokoh advokat khususnya deklarator berdirinya PERADI. Pada
tanggal, 29 Januari 2009 digelar pertemuan antar deklarator berdirinya
PERADI yang dihadari oleh Denny Kailimang, Teddy Sumantri, HM Luthfie
Hakim, JB Harjanto, Fredrik B.G Tumbuan, Hoesein Wiridinata dan Harry
Ponto, pertemuan tersebut menghasilkan beberapa hal yaitu :
1. Berdasarkan fakta saat ini terjadi kemelut di kalangan advokat, karena
itu berlandaskan Pasal 32 ayat 3 UU No. 18/2003 tentang Advokat,
para deklarator Peradi diharapkan dapat menjadi pemrakarsa untuk
bersatunya kembali Advokat Indonesia.
2. Harus adanya kebulatan tekad dari Para Deklarator untuk mewujudkan
1 (satu) Organisasi Advokat Indonesia.
3. Untuk menjamin hak Advokat maka setiap Advokat harus mempunyai
hak dipilih dan memilih (one man one vote), karenanya harus diadakan
MUNASLUB PERADI untuk merubah Anggaran Dasar PERADI.
4. Apabila MUNASLUB tidak dapat dilaksanakan, maka perlu dibuat
referendum untuk mengetahui sikap para Advokat.
5. Oleh karena, para Deklarator adalah terdiri dari 8 (delapan)
organisasi, maka selain Pihak-Pihak yang menandatangani Deklarasi
perlu diundang dalam pertemuan yang akan datang para pengurus
(Ketua Umum dan Sekretaris Jendral) dari masing-masing 8 (delapan)
Organisasi Pendiri tersebut.
Pertemuan tersebut kemudian dilanjutkan dengan mengikutsertakan
para deklarator yang lebih luas lagi dan pada jumat, 12 Februari 2010 Pukul
15.00WIB bertempat di Financial Club-Jakarta digelar pertemuan yang
dihadari oleh, Otto Hasibuan, Denny Kailimang, Teddy Soemantri, Sugeng
Teguh Santoso, Fred B.G Tumbuan, Hoessein Wiriadinata, Soemarjono,
Adardam Achyar, Nelson Darwis, Felix Onto Subagyo, Srimiguna dan H.
Abd Rohim Hasibuan, menghasil beberapa hal penting antara lain :
1. Kapasitas para pihak yang hadir dalam pertemuan ini adalah para
deklarator PERADI dan Para Pengurus Organisasi Pendiri Peradi.
2. Adanya keinginan dari Advokat untuk para Advokat dapat bersatu
kembali dalam 1 (satu) Organisasi Advokat Indonesia.
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 246
3. Untuk mewujudkan bersatunya kembali para advokat ada 2 (dua) opsi
yaitu :
a. Bertitik tolak kepada Anggaran Dasar PERADI dimana untuk
mengakomodasi masing-masing Advokat sebagai anggota PERADI
yang memiliki hak suara (one man one vote), maka harus merubah
ketentuan mengenai utusan cabang (Vide Pasal 32 ayat 1 jo ayat
3) sehingga terlebih dahulu diadakan Munaslub PERADI untuk
merubah Anggaran Dasar PERADI. Munaslub Peradi dapat diadakan
antara lain dengan Keputusan Dewan Pengurus Nasional (DPN)
Peradi atau
b. Bertitik tolak pada deklarasi Pendirian PERADI tanggal 21 Desember
2004 dimana para Deklarator atau Organisasi Pendiri membentuk
Panitia Bersama untuk menyelenggarakan Musyawarah Nasional
Advokat Indonesia.
4. Para peserta pertemuan sepakat untuk menyerahkan/melimpahkan
ke DPN PERADI untuk membahas lebih lanjut usulan-usulan tersebut.
Pertemuan dilanjutkan pada tanggal, 03 Maret 2010 yang dihadiri
oleh, Denny Kailimang, Teddy Soemantri, Indra Sahnun Lubis, Hoessoein
Wiriadinata, Harry Ponto, Nelson Darwis, Felix Oentoeng Subagjo, H. Abd.
Rahim Hasibuan dan Syarif Bastaman, Sitor Situmorang, menghasilkan
beberapa hal, yaitu :
I. Ada 3 (tiga) opsi untuk pelaksanaan memperkuat Advokat Indonesia.
8 (delapan) organisasi Advokat sebagai pendiri PERADI, sepakat
A. OPSI PERTAMA
untuk mengikuti MUNAS PERADI, dengan terlebih dahulu membuat
kesepakatan bersama :
a. Munas PERADI 2010, merubah AD PERADI yang pokok-pokok
perubahan yaitu :
1. Pemungutan suara dalam Munas PERADI dilakukan melalui
Pemilihan Langsung/Pemilihan Semi distrik dengan sistem satu
orang satu suara.
2. Perumusan dan penjelasan lebih lanjut tentang tata cara,
persyaratan dan pelaksanaan Pemilihan langsung/Pemilihan
Semi Distrik dirumuskan dan dituangkan dalam AD/ART
PERADI yang baru.
3. Masa jabatan ketua DPN PERADI hanya 3 (tiga) tahun, tidak
berturut-turut.
4. MUNAS PERADI berikut pemilihan langsung/Pemilihan Semi
distrik, diadakan paling lambat 2 (dua) tahun atau dalam tahun
2012 dengan menggunakan AD/ART PERADI yang baru.
247 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
b. MUNAS PERADI 2010, memilih Ketua Umum DPN PERADI dengan
masa jabatan 2 (dua) tahun yaitu 2010 s/d 2012 dan dibentuk TIM
Perumus AD/ART.
c. KETUA UMUM DPN PERADI 2010-2012 yang terpilih dalam
MUNAS PERADI 2010 kepengurusannya harus memperhatikan
penempatan orang-orang dari Organisasi Pendiri PERADI.
MUNASLUB PERADI dengan acara :
B. OPSI KEDUA
1. Perubahan AD/ART PERADI dibentuk Tim perumus AD/ART
2. Sistem Pemilihan dengan agenda Pemilihan Langsung/Pemilihan
Semi Distrik dengan sistem satu orang satu suara dan berlaku m
ulai tahun 2012.
3. Perpanjangan masa jabatan Ketua Umum DPN PERADI selama 2
(dua) tahun terhitung dari 2010 s/d 2012
4. Pemilihan Langsung/Pemilihan Semi Distrik dengan sistem satu
anggota satu suara diadakan tahun 2012.
MUNAS ADVOKAT INDONESIA 2010 atau 2011
C. OPSI KETIGA
II. Para peserta pada prinsipnya setuju agar organisasi Advokat bisa
bersatu, agar Organisasi Advokat Kuat dan dapat melindungi advokat
dalam menjalankan profesinya.
III. Untuk sementara peserta yang hadir dapat menyetujui OPSI PERTAMA
dan perlu disosialisasikan atau dibicarakan lebih lanjut oleh 8 (delapan)
organisasi.
Pertemuan untuk mewujudkan satu-satunya Organisasi Advokat
kemudian berlanjut dan mengarah pada mendamaikan PERADI dan
KAI, untuk itu digelar pertemuan antara PERADI dan KAI dalam rangka
Penyatuan Organisasi Advokat Indonesia, pada hari jumat, 16 April 2010
dan menghasilkan beberapa hal, yaitu :
I. Para pihak yang menandatangani Kesepakatan Bersama, yaitu :
a. PERADI
b. KAI
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 248
II. Poin-poin kesepakatam :
1. PERADI dan KAI sepakat untuk bersatu membentuk wadah tunggal
organisasi advokat Indonesia dengan melaksanakan Munas
Bersama Advokat Indonesia selambat-lambatnya tahun 2012.
2. PERADI dan KAI sepakat untuk pelaksanaan Munas Bersama
Advokat Indonesia dengan membentuk Panitia Munas yang
anggotanya terdiri dari PERADI dan KAI secara seimbang/
proporsional.
3. PERADI dan KAI sepakat nama wadah tunggal Organisasi Advokat
Indonesia akan ditentukan dalam Munas Advokat Indonesia
tersebut.
4. PERADI dan KAI meminta kepada Mahkamah Agung untuk
melaksanakan sumpah Advokat yang dilaksanakan sesegara
mungkin.
5. Sejak tanggal ditandatangani Kesepakatan Bersama ini PERADI
dan KAI tidak boleh menerima anggota baru dan tidak boleh
melaksanakan ujian Advokat.
6. Calon Advokat sebelum dilakukan pelantikan oleh Organisasi
Advokat harus diverifikasi oleh tim bersama PERADI dan KAI.
7. Sistem pemilihan Ketua Umum Organisasi Advokat Indonesia pada
Munas Advokat Indonesia tersebut menggunakan sistem pemilihan
1 (satu) anggota 1 (satu) suara (one man one vote)
8. Panitia bersama harus terbentuk paling lambat 1 (satu) bulan sejak
tanggal Kesepakatan Bersama ini ditandatangani oleh PERADI dan
KAI.
III. Kesepakatan Bersama ini ditandatangani oleh PERADI dan KAI
dihadapan Ketua Mahkamah Agung dan Saksi-Saksi.
D. CAPAIAN DAN HAMBATAN DALAM PENEGAKAN KODE ETIK
Sebelum mengevaluasi capaian dan hambatan reformasi hukum di
PROFESI ADVOKAT
bidang Advokat khususnya dalam penegakan kode etik profesi Advokat,
terlebih dahulu akan jelaskan gambaran normatif ketentuan-ketentuan
tentang Penegakan Kode Etik Profesi Advokat, agar mendapat gambaran yang
memadai sebelum mengevaluasi.
1. Gambaran Normatif Ketentuan tentang Penegakan Kode Etik Profesi
Advokat
a) UU No. 18 tahun 2003 tentang Advokat:
b) Kode Etik Advokat Indonesia tahun 2003;
249 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
2. Penanganan Terhadap Pelanggaran Kode Etik
Penegakan kode etik profesi Advokat menyangkut menyangkut 2
(dua) hal, yaitu tentang subyek yang akan menegakkan dan bagaimana
proses penegakan kode etik tersebut.
2.1. Organ / Unit Yang Menangani
Tiga organ yang berwenang untuk menegakkan kode etik profesi
advokat adalah Dewan Kehormatan Organisasi Advokat, Majelis Dewan
Kehormatan, dan Komisi Pengawas.
2.1.1. Dewan Kehormatan
Dewan Kehormatan diatur baik dalam UU Advokat dan Kode Etik
Advokat Indonesia. Dewan Kehormaran diatur dalam 4 (empat) pasal
yang tersebar dalam 2 (dua) bab yakni bab tentang penindakan dan
bab tentang Kode Etik dan Dewan Kehormatan Advokat.
2.1.2. Majelis Dewan Kehormatan
Pasal 27 ayat (4) UU Advokat mengatur bahwa :
“Dalam mengadili sebagaimana dimaksud pada ayat 2, Dewan
Kehormatan membentuk majelis yang susunannya terdiri atas unsur
Dewan Kehormatan, pakar atau tenaga ahli di bidang hukum dan tokoh
masyarakat”.47
Sementara Pasal 14 dan 15 Kode Etik Advokat Indonesia mengatur
bahwa :
a. Majelis Dewan Kehormatan bertugas untuk memeriksa dan
menyidangkan pengaduan terhadap pelanggaran kode etik profesi,
b. Anggota Majelis harus berjumlah ganjil minimal 3 (tiga) orang yang
susunan anggotanya dapat terdiri dari Dewan Kehormatan atau
ditambah dengan anggota Majelis Kehormatan Ad Hoc yaitu orang
dan menjiwai kode etik Advokat (Pasal 14 ayat 1 dan 2).
yang menjalankan profesi hukum serta mempunyai pengetahuan
c. Keanggotaan dari ini dipilih oleh Dewan Kehormatan Cabang /
Daerah.
d. Majelis berwenang untuk menjatuhkan keputusan dan menghukum
advokat yang terbukti melanggar kode etik profesi melalui
persidangan yang harus dibuat berita acaranya.
e. Majelis mengambil keputusan dengan suara terbanyak dan
mengucapkannya dalam sidang terbuka; anggota yang kalah dalam
pengambilan suara berhak untuk membuat catatan keberatan yang
dilampirkan dalam berkas perkara.
47
Pasal 27 ayat (2) UU Advokat berbunyi: “Dewan Kehormatan di tingkat Daerah mengadili pada
tingkat pertama dan Dewan Kehormatan di tingkat Pusat mengadili pada tingkat banding dan
terakhir”.
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 250
f. Majelis dapat memutuskan dengan menyatakan bahwa pengaduan
tak dapat diterima, atau pengaduan ditolak, atau pengaduan
diterima dan diadili sendiri.
2.1.3. Komisi Pengawas
Komisi Pengawas diatur dalam Pasal 12 dan Pasal 13 UU No. 18
tentang Advokat. Namun Komisi Pengawas tidak diatur dalam Kode
Etik Advokat Indonesia. Pasal 12 UU Advokat menyatakan bahwa
1. Pengawasan terhadap Advokat dilakukan oleh Organisasi Advokat.
2. Pengawasan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) bertujuan agar
Advokat dalam menjalankan profesinya selalu menjunjung tinggi
kode etik profesi Advokat dan peraturan perundang-undangan.
Komisi Pengawas merupakan bagian dari Organisasi Advokat yang
bertugas mengawasi pelanggaran kode etik Profesi Advokat dan
peraturan perundang-undangan.
Komisi Pengawas bersifat aktif untuk mengawasi pelaksanaan kode
etik dan peraturan perundang-undangan, berbeda dengan Dewan
Kehormatan, yang bersifat pasif karena hanya memeriksa dan
mengadili pelanggaran kode etik profesi Advokat. (pasal 26 ayat (5)
UU Advokat).
2.2. Mekanisme / Prosedur Penanganan
Bila melihat pada UU Advokat tahun 2003 dan Kode Etik Advokat
Indonesia tahun yang sama, maka dapat disimpulkan bahwa pada
prinsipnya:
a. setiap advokat yang menjalankan profesinya di Indonesia secara
sah, akan selalu diawasi perilakunya, hak-haknya, dan tanggung-
jawab profesionalnya oleh Organisasi Advokat, bukan oleh
Pengadilan dan/atau Mahkamah Agung. Hal ini tampak jelas dari isi
UU Advokat maupun dari Kode Etik Advokat Indonesia yang sama
sekali tidak menyebut adanya peran bagi Pengadilan dan/atau
Mahkamah Agung untuk mengawasi, memeriksa, apalagi mengadili
advokat yang diduga melanggar kode etik profesi dan peraturan
perundang-undangan yang berlaku. Bahkan, dalam UU Advokat
referensi ke Mahkamah Agung dan/atau Pengadilan dalam konteks
pengawasan ini hanya termuat dalam 2 (dua) pasal saja, itupun
sebatas hanya sebagai pelaporan atau pemberitahuan belaka.48
48
Ketiga pasal itu adalah Pasal 8 ayat 2 dan Pasal 9 ayat 2 yakni tentang penyampaian putusan
penindakan oleh Organisasi Advokat terhadap anggotanya berupa pemberhentian sementara
atau tetap dari profesi advokat kepada Mahkamah Agung.
251 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
b. setiap dugaan pelanggaran kode etik profesi dapat diadukan
kepada Organisasi Advokat, dengan memenuhi sejumlah prosedur
tertentu, dan kemudian pengaduan itu akan ditindak-lanjuti oleh
organisasi yang bersangkutan sesuai dengan tata cara internal dari
organisasi tersebut.
c. yang berwenang untuk menerima, memeriksa, dan mengadili
pengaduan tertulis tersebut adalah Dewan Kehormatan Organisasi
Advokat yang kemudian akan membentuk majelis khusus untuk
menjalankan proses persidangannya.
Prosedur penanganan pelanggaran kode etik profesi advokat yang
untuk alasan sistematis dibagi menjadi 4 (empat) tahapan.
1) Tahap Pertama: Pengaduan49
2) Tahap Kedua: Persidangan50
3) Tahap Ketiga: Keputusan51
4) Tahap Keempat: Upaya Banding52
E. CAPAIAN PELAKSANAAN PENEGAKAN KODE ETIK
Salah satu capaian dalam Penegakan Kode Etik Profesi Advokat
1. Telah Dibentuk Dewan Kehormatan
adalah telah terbentuknya Dewan Kehormatan Daerah dan Pusat PERADI
pada 5 Desember 2007, kurang lebih 4 (empat) tahun setelah pengesahan
UU Advokat. Dewan Kehormatan PERADI berfungsi dan bertugas untuk
memeriksa, mengadili dan memutus perkara pelanggaran kode etik.
F. EVALUASI PELAKSANAAN PENEGAKAN KODE ETIK
1. Beberapa Kelemahan / Kekurangan Penegakan Kode Etik Profesi
Advokat
1.1. Kelemahan Pertama : Kriteria Calon Dewan Kehormatan, Majelis
Satu hal mendasar dalam Penegakan Kode Etik Profesi Advokat
Kehormatan dan Komisi Pengawas
adalah masalah kriteria Calon Anggota Dewan Kehormatan, Majelis
Kehormatan dan Komisi Pengawas yang akan melaksanakan Penegakan
Kode Etik Profesi Advokat. Hal ini sangat penting mengingat keberhasilan
49
Pasal 11, 12, dan 13 ayat (1) sampai dengan ayat (6) Kode Etik Advokat Indonesia 2003.
50
Pasal 13 ayat (7) sampai dengan ayat (9), dan Pasal 14, Kode Etik Advokat Indonesia 2003.
51
Lihat Pasal 15, 16, dan 17 Kode Etik Advokat Indonesia 2003; juga Pasal 7, 8, 9 dan 10 UU
Advokat 2003.
52
Lihat Pasal 18 dan 19 Kode Etik Advokat Indonesia 2003.
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 252
Penegakan Kode Etik Profesi Advokat sangat tergantung dari orang-orang
yang akan mengisi posisi tersebut, bila dalam penilaian masyarakat orang-
orang tersebut tidak memenuhi kriteria integritas dan kompetensi maka
sulit mewujudkan kepercayaan masyarakat terhadap profesi Advokat.
Namun demikian UU Advokat maupun Kode Etik Profesi Advokat
tidak mengatur masalah kriteria tersebut, karena itu seharusnya diatur
dalam Peraturan Organisasi Advokat.
1.2. Kelemahan Kedua: Rekruitmen Organ Penegak Kode Etik Profesi
Rekruitmen Organ Penegak Kode Etik Profesi Advokat seharusnya
Advokat
memperhatikan keterlibatan dan masukan dari publik dalam rangka
meningkatkan kepercayaan publik terhadap Profesi Advokat. Karena itu
ada baiknya bila Organisasi Advokat dalam membentuk Organ Penegak
Kode Etik Profesi Advokat mencontoh rekruitmen bebrapa lembaga
negara, misalnya rekrutmen KPK, Komisi Yudisial, dll. Dengan membentuk
tim independen untuk merekrut calon anggota Dewan Kehormatan,
Majelis Kehormatan dan Dewan Kehormatan, sejumlah dua kali lipat dari
yang dibutuhkan untuk kemudian dipilih oleh Organisasi Advokat.
Mekanisme demikian sesuai dengan tujuan yang hendak dicapai
oleh Kode Etik Profesi Advokat yaitu meningkatkan kepercayaan publik
terhadap keberadaan profesi Advokat. Mekanisme yang saat ini berlaku
diserahkan sepenuhnya kepada Organisasi Advokat.
Kelemahan ketiga berkaitan dengan keterbukaan dalam Proses
1.3. Kelemahan Ketiga: Ketertutupan Dalam Proses Penegakan Kode Etik.
Penegakan Kode Etik. Proses Penegakan Kode Etik harus berprinsip
pada keterbukaan dan akuntablitas publik dalam rangka membangun
kepercayaan publik. Namun ketentuan Pasal 14 ayat (5) Kode Etik Profesi
Advokat menyatakan bahwa sidang kode etik advokat bersifat tertutup
sedangkan keputusan diucapkan dalam sidang terbuka.
Agar putusan Majelis Kehormatan memiliki efek jera (effect
1.4. Kelemahan Keempat : Putusan Tidak Dihormati Penegak Hukum Lain
detterent), maka putusan tersebut harus dihormati dan ditaati termasuk
oleh Penegak Hukum lain, namun menurut Ketua PERADI, Otto Hasibuan,
seringkali putusan Majelis Kehormatan PERADI tidak dihormati oleh
Pengadilan, sehingga banyak Advokat yang sudah diputus bersalah dan
dijatuhi hukum tidak boleh berpraktek baik sementara maupun tetap
tetap dapat berpraktek.53
53
Wawancara dengan Otto Hasibuan, Ketua PERADI di Jakarta, tanggal, 23 September 2010
253 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
1.5. Kelemahan Kelima : Tidak Adanya Pembatasan Waktu Maksimum
Kekurangan yang cukup menyolok dari mekanisme / prosedur
Untuk Menyelesaikan Perkara
penanganan dugaan pelanggaran kode etik profesi menurut Kode Etik
Advokat Indonesia 2003 adalah pertama, tidak adanya ketentuan yang
memberikan batas waktu (time limit) kepada Dewan Kehormatan untuk
menyelesaikan perkara mulai dari tahap pertama yaitu diterimanya
pengaduan tertulis dari pengadu hingga penjatuhan hukuman melalui
sidang terbuka. Memang, telah diatur time scheduling seperti misalnya
berapa lama batas waktu yang dimiliki oleh Dewan Kehormatan untuk
segera mengirimkan surat pemberitahuan adanya pengaduan kepada
pihak yang teradu, berapa lama teradu memiliki waktu untuk mengirimkan
hak jawabnya, berapa lama Dewan kemudian harus menentukan hari dan
tanggal sidang pertamanya, dst. Namun demikian, tidak ada ketentuan
yang mengatur berapa lama batas waktu maksimum bagi Dewan untuk
menyelesaikan persidangan hingga pembacaan keputusannya. Misalnya
saja, apakah batas waktu itu totalnya 60 hari, 90 hari, atau 120 hari
terhitung sejak hari diterimanya pengaduan perkara. Karena tidak
adanya batas waktu maksimum untuk menyelesaikan perkara dapat
mengakibatkan suatu perkara, entah sengaja atau tidak, dibiarkan
terkatung-katung tanpa ada kejelasan apakah akan diproses atau tidak,
kalau akan diteruskan kapan hal itu dilakukan dan sampai kapan, dsbnya.
Singkatnya, ketiadaan batas waktu maksimum ini dapat menyulitkan
pengadu, teradu, dan masyarakat luas untuk memonitor perkembangan
kasus pelanggaran kode etik.
Kedua, tidak adanya ketentuan dalam Kode Etik Advokat Indonesia
yang mewajibkan Dewan Kehormatan untuk membuat semacam
‘laporan perkembangan penanganan perkara’ dan memberikannya
kepada pengadu maupun teradu. Padahal informasi semacam ini sangat
dibutuhkan terutama oleh pengadu agar ia dapat mengetahui sejauh
mana pengaduannya sudah ditangani, apakah pengaduannya telah
ditindak-lanjuti secara layak atau tidak, atau apabila ada kemacetan
dalam prosesnya pengadu berhak pula mengetahui apa penyebabnya,
dstnya. Hak pengadu untuk mendapatkan informasi semacam ini selain
didasarkan pada alasan kepatutan juga karena menurut ilmu administrasi
publik pihak-pihak yang menangani pengaduan dari publik/masyarakat,
sesuai dengan prinsip good governance, berkewajiban untuk memberikan
pelayanan publik yang memadai dan profesional termasuk didalamnya
profesionalisme dalam mengelola pengaduan/keluhan publik.54 Dalam
54
Lihat, Komisi Hukum Nasional, “Laporan Hasil Penelitian tentang Reformasi Hukum
Administrasi Negara Dalam Rangka Pelayanan Publik”, tahun 2004, serta tentang “Laporan
Penelitian tentang Prosedur Penyampaian Keluhan Publik”, tahun 2004
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 254
kaitan inilah, Dewan Kehormatan Organissi Advokat sebagai instansi
yang wajib menerima keluhan/pengaduan publik mutatis mutandis dapat
disamakan dengan instansi atau aparat administrasi negara, sehingga ia
wajib pula untuk melayani pengaduan publik itu dengan menerapkan
manajemen pengelolaan keluhan publik secara baik pula sesuai dengan
prinsip-prinsip dalam good governance.55
1.6. Kelemahan Keenam : Penanganan Pelanggaran Kode Etik Hanya
Dalam diskusi dengan beberapa advokat dari berbagai organisasi
Menunggu Adanya Pengaduan Tertulis
advokat tradisional dan dengan beberapa narasumber mengemuka
persoalan mengapa penanganan pelanggaran kode etik profesi harus
mensyaratkan adanya pengaduan tertulis terlebih dahulu, mengapa
organisasi advokat tidak bertindak pro aktif yaitu dapat memulai inisiatif
melakukan penyelidikan atas adanya dugaan pelanggaran tanpa harus
selalu menunggu adanya pengaduan? Pertanyaan ini beralasan karena:
a. kalau hanya menunggu adanya pengaduan, maka tidak ada jaminan
bahwa semua pelanggaran-pelanggaran kode etik mulai dari yang
sumir sampai yang berat akan sampai ke Dewan Kehormatan. Hal ini
dikarenakan berbagai faktor, misalnya keengganan masyarakat atau
klien untuk mengadukan karena mereka sudah cenderung bersikap
apatis, atau mungkin karena ketidak-tahuan mereka tentang prosedur
pengaduan, atau kekhawatiran mereka akan ditekan atau diancam
oleh advokat yang diadukan, dsbnya.
b. berkaitan dengan alasan di atas, tidak adanya atau sepinya pengaduan
kepada Dewan Kehormatan sebenarnya tidak mencerminkan bahwa
selama ini tidak pernah ada persoalan pelanggaran kode etik advokat
atau bahwa para advokat perilaku profesionalnya sudah sesuai semua
dengan kode etiknya. Jadi, syarat harus adanya pengaduan dinilai
justru dapat menghambat upaya organisasi untuk menjunjung tinggi
profesi advokat secara keseluruhan.
c. ada fakta dalam masyarakat bahwa perilaku, ucapan, atau komentar
seorang atau beberapa advokat sebenarnya pantas diduga telah
melanggar kode etik, tetapi karena tidak ada satupun pihak yang
mengadukan hal itu ke organisasi profesi, maka fakta itu dibiarkan
berlalu.56
Lebih lanjut, persyaratan bahwa pengaduan itu harus tertulis juga
55
Ibid
56
Sebagai contoh misalnya komentar bernuansa SARA dari seorang advokat mengenai tindakan
koleganya yang menjadi pembela dari seorang tersangka pelaku pembunuhan. Komentar
tersebut diucapkan di depan pers dan ditayangkan dalam berbagai program infotainmen di
televisi swasta.
255 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
dikhawatirkan lebih menyulit pengadu yang berasal dari masyarakat
awam yang mungkin saja tidak faham dengan bahasa / jargon hukum.
Syarat tertulis itu juga menimbulkan pertanyaan: adakah format bakunya?
Apakah pengadu harus membuat pengaduan tertulis sesuai dengan format
baku itu, dan apakah ada sanksinya bila format baku itu tidak diikuti?
Apabila ada format bakunya, bagaimana masyarakat dapat mengaksesnya,
dstnya.
Kode Etik Advokat Indonesia 2003 juga tidak menegaskan apakah
1.7. Kelemahan Ketujuh: Prosedur Beracara Apakah Perdata atau Pidana
prosedur persidangan pelanggaran kode etik dilaksanakan sesuai dengan
prinsip hukum acara perdata ataukah pidana, ataukah sui generis.
Penjelasan tentang sifat dari prosedur beracara ini jelas akan menimbulkan
akibat seperti misalnya dalam hal pembuktiannya, dokumen-dokumen
hukum yang dibutuhkan, dsbnya.
BAB III
KESIMPULAN & REKOMENDASI
Beberapa kesimpulan dari evaluasi terhadap perlaksanaann reformasi
A. KESIMPULAN
pada organisasi advokat adalah:
1) Penegakan Kode Etik Profesi Advokat memiliki beberapa kelemahan
antara lain :
a) Ketidajelasan Kriteria Calon Dewan Kehormatan, Majelis Kehormatan
dan Komisi Pengawas
b) Rekruitmen Organ Penegak Kode Etik Profesi Advokat yang Terbuka
dan Partisipatif
c) Ketertutupan Dalam Proses Penegakan Kode Etik
d) Putusan Tidak Dihormati Penegak Hukum Lain
e) Tidak Adanya Pembatasan Waktu Maksimum Untuk Menyelesaikan
Perkara
f) Penanganan Pelanggaran Kode Etik Hanya Menunggu Adanya
Pengaduan Tertulis
g) Prosedur Beracara Apakah Perdata atau Pidana
2) Kurikulum Pendidikan Khusus Profesi Advokat lebih merupakan
pengulangan terhadap kurikulum S1 hukum.
3) Standar Pendidikan Profesi Advokat dibutuhkan sebagai suatu tolok
ukur untuk menilai keberhasilan pendidikan termaksud. Di samping itu,
standar pendidikan ini sekaligus dapat menjadi pegangan atau pemberi
arah ke mana program pendidikan tersebut harus dikembangkan.
1. Organisasi Advokat hendaknya memperbaiki Penegakan Kode Etik Profesi
B. REKOMENDASI
Advokat dengan melakukan perubahan-perubahan yang telah dicapai
dalam pembentukan advokat, di antaranya: a) Memperjelas mekanisme
pembentukan Organisasi Advokat dan memberikan kewenangan kepada
Organisasi Advokat yang secara de facto ada saat ini yaitu PERADI dan
KAI untuk menyelenggarakan musyawarah nasional advokat Indonesia
dengan sistem pemilihan langsung dan one man one vote dalam waktu
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 258
paling lambat 2 (dua) tahun sejak perubahan undang-undang ini disahkan.
b) Menindaklanjuti prakarsa penyatuan PERADI dan KAI.
2. Kurikulum Pendidikan Khusus Profesi Advokat hendaknya disusun
berdasarkan “standar profesi” advokat sehingga berorientasi untuk
membekali calon advokat dalam memberikan pelayanan kepada
masyarakat.
3. Sebelum menyusun Kurikulum Pendidikan Profesi Advokat hendaknya
disusun terlebih dahulu Standar Pelayanan Jasa Advokat.
4. Organisasi Advokat perlu mengharuskan para Advokat untuk mengikuti
Program Pendidikan Berkelanjutan (Continuing Legal Education) sebagai
syarat memperpanjang ijin praktek Advokat.
5. Terkait dengan “konsep status advokat sebagai Penegak Hukum” adalah
bahwa harus diingat dan diterapkan dalam setiap langkah reformasi
advokat, bahwa advokat itu mempunyai hak untuk mendapatkan kesetaraan
status yang sama dengan penegak hukum lainnya dalam menjalankan
fungsi dan perannya untuk menegakan hukum, jadi sudah selayaknya
profesi advokat mendapatkan status sebagai penegak hukum. Hal ini juga
terkait dengan Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 014/PUU-IV/2006.
Di dalam pertimbangannya, dalam pokok permohonannya, menyatakan
bahwa ketentuan pasal 5 (1) UU Advokat yang memberikan status kepada
Advokat sebagai penegak hukum yang mempunyai kedudukan setara
dengan penegak hukum lainnya dalam menegakkan hukum dan keadilan
menunjukan bahwa karena kedudukannya iyu diperlukan suatu organisasi
yang merupakan satu – satunya wadah profesi Advokat sebagaimana
dimaksud dalam pasal 28 (1) UU Advokat. Akan tetapi harus dicermati
juga, sampai sejauh mana ukuran dan batasan seorang atau pihak penegak
hukum dapat menegakan hukum57. Selain itu, harus diperhatikan, jangan
sampai status penegak hukum ini hanya menjadi suatu bentuk “kegenitan
elit” dari beberapa advokat sendiri, yang muncul agar mereka dapat
mempunyai hak dan status yang sama dengan aparat penegak hukum
lainnya sebagai penegak hukum58. Oleh karena itu, harus ada kesatuan
pemahaman atas konsep tentang status penegak hukum bagi advokat,
khususnya pemahaman yang sama dan kesatuan visi & misi diantara para
advokat itu sendiri, dan kalau ingin mensosialisasikan konsep ini maka para
advokat harus mempunyai kesatuan konsepnya dulu59. Sudah seharusnya
kualitas seorang advokat itu dinilai dari integritas, profesionalitas, serta
bagaimana advokat itu menghormati dan menjunjung tinggi penegakkan
kode etik mereka, dan bukan dinilai dari status mereka (advokat) sebagai
57
Wawancara mendalam dengan Bambang Widjoyanto, untuk Penelitian tentang “Evaluasi
Reformasi Hukum Di Bidang Advokat”, Jakarta, 29 Juni 2010.
58
Ibid.
59
Ibid.
259 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
penegak hukum. Harus dicatat bahwa, jangan sampai citra elit dari status
penegak hukum itu merusak dan menghambat langkah – langkah serta
tujuan kita dalam melakukan reformasi hukum di bidang Advokat ini.
DAFTAR PUSTAKA
ABNR Law Firm, Diagnostic Assesment of Legal Development in Indonesia, vol.
BUKU
III, (Jakarta: PT.Siberkonsultan, 1997)
Adnan Buyung Nasution, Pergulatan Tanpa Henti: Pahit Getir Merintis
Demokrasi, (Jakarta: Aksara Karunia, 2004),
___________________, Bantuan Hukum di Indonesia, (Jakarta: LP3ES, 1982).
A.Z. Abidin, “Mengenang Mr. Loekman Wiriadinata” dalam Paul S. Baut dan
Luhut M.P. Pangaribuan (ed.), Loekman Wiriadinata, S.H., Kemandirian
Kekuasaan Kehakiman, (Jakarta: Yayasan Lembaga Bantuan Hukum
Indonesia, 1989).
Binziad Kadafi, Aria Suyudi, Bani Pamungkas et. All, Advokat Indonesia
Mencari Legitimasi (Studi Tentang Tanggung Jawab Profesi Hukum Di
Indonesia), (Jakarta: Pusat Studi Hukum dan Kebijakan, 2001).
Daniel S. Lev, Hukum dan Politik di Indonesia, Kesinambungan dan Perubahan,
(Jakarta: LP3ES, 1980).
Frans Hendra Winarta, Bantuan Hukum: Suatu Hak Asasi Manusia Bukan Belas
Kasihan, (Jakarta: PT. Elexmedia, 2000).
Jimly Asshidiqie, Agenda Pembangunan Hukum Nasional di Abad Globalisasi,
(Jakarta: Balai Pustaka, 1998).
Lasdin Wlas, Cakrawala Advokat Indonesia, (Yogyakarta: Liberty, 1989).
Patricia J. Kendall, “Inventory and Assessment of Indonesian Bar Associations”
(Laporan penelitian yang dikerjakan untuk USAID/ELIPS Bridge
Project, Maret 2001).
R. Soepomo, Hukum Atjara Perdata Pengadilan Negeri, (Jakarta: Pradnja
Paramita, 1972).
Ropaun Rambe, Teknik Praktek Advokat, (Jakarta: PT. Grasindo, 2001).
R. Wirjono Prodjodikoro, Hukum Acara Pidana di Indonesia, (Bandung: Sumur
Bandung, 1985).
Soerjono Soekanto, Penelitian Hukum Normatif Suatu Tinjauan Singkat,
(Jakarta: Raja Grafindo Persada, 2001).
Soemarno P. Wirjanto, Profesi Advokat, (Bandung: Penerbit Alumni, 1979).
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 260
PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN
(S. 1847 : 23 jo. S. 1848 jo. 57) pasal 185 – ps. 192 dengan segala
Reglement op de Rechtelijk Organisatie en het Beleid der Justitie Indonesia
perubahan dan penambahannya.
Advokaten, procureirs en Deuwaarders (S. 1848 : 8)
Bepalingen betreffende het kostuum der Rechtelije Ambtenaren dat der
Bevoegdheid departemenr hoofd in burgelike zaken van land (S. 1910 : 446 jo.
S. 1922 : 523)
Vertefenwoodiging van de land in recnten (K.B.S 1822 : 522)
Republik Indonesia, Perubahan Kedua atas Undang-Undang No. 14 Tahun
1985 tentang Mahkamah Agung. UU No. 3 Tahun 2009. LN No. 3 Tahun
2009, TLN No. 4958.
___________________, Undang-Undang tentang Kekuasaan Kehakiman. UU No. 48
Tahun 2009, LN. No. 157 Tahun 2009. TLN 5076
___________________, Undang-Undang tentang Advokat. UU No. 18 Tahun 2003,
LN. No.49 Tahun 2003, TLN. No. 4288
___________________, Undang-Undang tentang Mahkamah Konstitusi. UU No. 24
Tahun 2003, LN. No.49 Tahun 2003, TLN. No. 4288
___________________ , Keputusan Menteri Hukum dan Hak Asasi Manusia Tentang
Tatacara Memperkerjakan Advokat Asing serta Kewajiban Memberikan
Hukum. Kepmen Nomor M.11-HT.04.02 Tahun 2004.
Jasa Hukum Secara Cuma-Cuma kepada Dunia Pendidikan dan Penelitian
___________________, Putusan Mahkamah Konstitusi. No. 014/PUU-IV/2006.
___________________, Putusan Mahkamah Konstitusi. No. 101/PUU-VII/2009.
___________________, Surat Edaran Mahkamah Agung Tentang Sikap Mahkamah
Agung Terhadap Organisasi Advokat. SEMA Nomor 052/2009
___________________, Keputusan Mahkamah Agung Republik Indonesia Tentang
Keterbukaan Informasi di Pengadilan. KMA Nomor144/KMA/SK/
VII/2007
___________________ , Peraturan Perhimpunan Advokat Indonesia Tentang
Pelaksanaan Magang untuk Calon Advokat. Peraturan PERADI Nomor
1 Tahun 2006.
___________________ , Peraturan Perhimpunan Advokat Indonesia Tentang
Penyelenggaraan Pendidikan Khusus Profesi Advokat. Peraturan PERADI
Nomor 3 Tahun 2006.
Adnan Buyung Nasution, Surat terbuka 017/ABNP/ABN/XII/05 tertanggal 28
ARTIKEL, SURAT KABAR DAN INTERNET
Desember 2005.
261 Problematika Penegakan Hukum : Kajian Reformasi Lembaga Penegak Hukum
Advokat Muda Menggagas Rekonsiliasi, , 31 Januari
2009.
Advokat Suryadarma Diskorsing, , 21 Februari 2010.
Advokat KAI Gugat Ketua MA ke PTUN Selasa, ,21
September 2010.
Aduh, Para Advokat Bobol Gedung MA, , 19 Juli 2010.
Arief Agus Nindito, Menggugat Ketua Pengadilan Tinggi atas Penolakan
, 11 September 2010.
Amrie Hakim, Catatan Refleksi Atas Pengujian-pengujian UU Advokat, www.
hukumonline.com [12/3/07]
Anggara, Dilema Organisasi Advokat, , 04 Juli 2009.
Aksi Anarkistis KAI Tak Hormati Simbol Hukum, , 15 Juli 2010.
Catatan Awal Tahun 2009: Persatuan Advokat Masih Menjadi Barang Mahal
, 01 Januari 2009.
Daniel S. Lev, Social Movement, Contitusionalism and Human Rights in Daniel S.
Essays. Hague, London, Boston: Kluwer Law International, page 321,
Lev. 2000. Legal Evolution and Political Authority in Indonesia. Selected
dalam Patra M. Zen, Dasar-dasar Peran Mulia Advokat, , 04
November 2008.
Denny Indrayana: Bonaran Jangan Berlindung di Balik UU Advokat, , 18 Februari 2010.
Frans H. Winarta, Organisasi Profesi Advokat Ideal di Waktu Mendatang,
,
Forum Keadilan, Wawancara dengan Indra Sahnun Lubis, Ketua IPHI, 2 April
2006
Forum Keadilan, Wawancara Adnan Buyung Nasution dan Indra Sahnun Lubis,
2 April 2006;
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia 262
Harian Rakyat Merdeka, Wawancara Denny Kailimang, 7 April 2006.
Harian Rakyat Merdeka, Wawancara Otto Hasibuan, Ketua Umum Peradi, 4
April 2006.
Harian Rakyat Merdeka, “Wawancara Gayus Lumbun”, 4 April 2006
Komisi Hukum Nasional, Law Summit III: Berantas KKN Tanpa Pandang Bulu
Sampai Ke Akar-akarnya”, Newsletter Komisi Hukum Nasional edisi
Maret-April 2004, hal.8.
Kronologis Perjalanan UU Advokat, www.hukumonline.com, [5/4/04]
Kompas, “Menggugah Kembali Integritas Advokat”, 25 Okrober 1999
Mas Achmad Santosa dalam artikelnya "Reformasi Hukum dan Law Summit III
(Kompas, 25 Maret 2004).
Patra M. Zen, Dasar-dasar Peran Mulia Advokat, , 04 November
2008.
Focus Group Discussion tentang Evaluasi Reformasi Hukum di Bidang
WAWANCARA DAN FGD
Advokat, di Ambon, 22 April 20010.
Wawancara mendalam dengan IKADIN & PERADI untuk Penelitian tentang
“Evaluasi Reformasi Hukum Di Bidang Advokat”, Banjarmasin, 6 Mei
2010
Wawancara dengan Luhut M Pangaribuan, untuk Penelitian tentang “Evaluasi
Reformasi Hukum di Bidang Advokat, Jakarta,…Juni 2010
Wawancara mendalam dengan Ketua DPD KAI Medan, SUMUT, untuk
Penelitian tentang “Evaluasi Reformasi Hukum Di Bidang Advokat”,
Medan, 23 Juni 2010.
Wawancara mendalam dengan Bambang Widjoyanto, untuk Penelitian
tentang “Evaluasi Reformasi Hukum Di Bidang Advokat”, Jakarta, 29
Juni 2010.
Wawancara dengan Indra Sahnun Lubis, Presiden KAI di Jakarta, 13 Juli
2010
Wawancara dengan John Jony Sada, KAI Manado di Manado, 5 Agustus 2010.
Wawancara dengan Pengurus DPC PERADI Jawa Timur di Surabaya, tanggal
Wawancara dengan Otto Hasibuan, Ketua PERADI, tanggal, 23 September
2010
Wawancaa dengan Felix O Seobagjo, di Jakarta, tanggal, 25 Sepetember
2010.
Focus Group Discussion (FGD) di Jakarta, 4 Oktober 2010.