III Foro Centroamericano de Competencia
Informe Sobre el Estado Actual del Sector de
Telecomunicaciones en la Región Centroamericana
Desde la Perspectiva de la Política de Competencia
Roatán Honduras, 13 y 14 de mayo, 2009.
Marcos Avalos
Estructura
I. Importancia del sector de telecomunicaciones para la región
II. Crisis financiera y política de competencia en el sector
III. Estado actual del sector de telecomunicaciones desde la perspectiva
de política de competencia: Avances en la región centroamericana
IV. Desafíos para la región centroamericana en materia de política de
competencia en el sector de telecomunicaciones
V. Reflexiones para discusión
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I. Importancia del sector de telecomunicaciones
para la región
En ALC, sólo unas cuantas economías han logrado desarrollar la
competitividad necesaria para acceder a los mercados internacionales.
Para la región de Centroamérica, el sector de comunicaciones puede ser
un detonador del crecimiento económico. Los beneficios de la industria a
las más diversas y cotidianas actividades, son contundentes.
Por ejemplo, la eficiencia y la dinámica de las operaciones bancarias de
empresas y personas, el turismo, el intercambio comercial, y en general
en los procesos que hemos llamado de globalización.
Urgente delimitar el tipo de sector de telecomunicaciones que se requiere
para la región centroamericana en el marco de la integración económica y
consistente con el DR-CAFTA.
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II. Crisis financiera y política de competencia en el
sector de telecomunicaciones
El sector de telecomunicaciones corre el riesgo de que el Estado
intensifique su presencia en el sector a través de instrumentos
regulatorios ineficientes
o “políticas de competencia” no deseadas como fortalecimiento de
“campeones nacionales”.
Rusia incrementó los aranceles a la industria automotriz,
China lo ha hecho con alimentos,
la India a los juguetes Chinos,
Argentina ha textiles y alimentos.
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II. Crisis financiera y política de competencia en el
sector de telecomunicaciones
El caso más sonado es el de la política estadounidense “Buy American”
impuesto dentro del paquete de estimulo del Presidente Barack Obama.
Aunque sin duda, una de las más importantes ha sido la disputa
comercial que se ha abierto entre EE UU y México recientemente, pese al
acuerdo del libre comercio que los une.
En la práctica, las lecciones que se decían aprendidas parecen olvidarse.
“En tiempos de crisis”, asegura la ministra francesa de Economía,
Christine Lagarde, “un poco de proteccionismo tampoco es el diablo”
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III. Estado actual del sector de telecomunicaciones desde
la perspectiva de la política de competencia: Avances en
la región centroamericana
Describir brevemente los indicadores principales que reflejen
un panorama general de las condiciones de competencia del
sector de telecomunicaciones.
Con la idea de tener un primer diagnóstico de cada uno de
los países en el contexto de la integración económica.
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III. Características generales del Sector
Características del sector años 2000 y 2006
Promedio
El
país Costa Rica Panamá Nicaragua Guatemala Honduras en países de
Salvador
ALC
Año 2000 2006 2000 2006 2000 2006 2000 2006 2000 2006 2000 2006 2006
Regulador Independiente si si si si si si si si si si si si
Estatus de principal operador de
mixto mixto público público mixto mixto público privado privado privado público publico
Estructura del telefonía fija
sector
Prioridad que da el gobierno al sector
.. 5.1 .. 4.2 .. 3.8 .. 4.6 4.2 .. 4.2 4.2
(1-7 donde 7 es el más alto)*
..
trafico de voz (min. Por persona) 137 410 62 127 55 .. 34 62 38 195 47 96
Computadoras personales (por cada
acceso 1.9 5.283 15.3 23.1 3.6 4.6 2.3 4 1.2 2.1 1.1 1.8 11.3
100 hab.)
Hogares con televisores % 82 83 85 89 78 79 59 60 39 50 44 58 79
fallas por cada 100 lineas 14.5 1.7 5 3.8 48 12.2 79.3 4.8 .. .. 3.2 ..
Suscriptores a internet de banda
Calidad .. 0.63 0.01 1.34 0.13 0.54 0.001 0.34 .. 0.21 .. .. 2.95
ancha por cada 100 personas
Internet bandwith (bits por persona) 7 23 91 176 112 287 1 1 1 56 2 6 269
Precio de linea fija residencial (US$
16.3 2 7.1 6 .. 10.3 17.7 9.2 11 9.8 7 5.9 9.5
por mes)
Precio por servicios de telefonía
.. 8.5 .. 1.9 .. 16.7 .. 15.1 .. 6.1 .. 10.8 10.4
Precios de celular ($ por mes)
servicios Precio por servicio de internet ($por
.. 22.6 .. 18.3 .. 38.5 .. 10 .. 54.3 .. 12 12.2
mes)
Precio por llamada a EEUU ($ por 3
2.4 2.4 1.93 .. 4.36 .. 3.2 3.15 0.76 1.21 3.97 2.52 1.21
minutos)
Telecomunication revenue (%GDP) 3.72 4.6 1.7 2.4 3.8 3.9 2.6 3.7 2.2 .. 5.1 7.1 4.3
Suscriptores por empleados del
Eficiencia 323 1182 231 459 153 330 114 334 434 .. 107 187 642
sector
Institucional
Page 7 Inversión 27.8 13.6 44.4 36.2 .. 5.9 24 .. .. 16.2 23.5 ..
Gasto del sector (%del PIB) .. .. 6.9 7.3 9 8.2 .. .. .. .. 4.2 4.6 5.3
III. Características generales del Sector
Costo de 3 minutos de telefonía celular mensual como
Costo de telefonía residencial fija mensual como porcentaje del PIB per cápita mensual
porcentaje de PIB per cápita 2007
6
5
1.8
1.6
4
1.4
3 1.2
1
2 0.8
0.6
1 0.4
0.2
0 0
r
a
a
do
r
a
s
ico
a
a
a
do
a
le
as
ico
a
c
al
gu
le
a
m
c
al
gu
m
Ri
lva
hi
ur
m
Ri
éx
lva
hi
ur
m
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éx
ra
na
ra
C
d
te
a
C
d
te
a
Sa
M
ica
Sa
Pa
on
M
t
ica
Pa
on
ua
t
os
ua
os
H
N
El
H
G
N
C
El
G
C
US$ como porcentaje del Pib per cápita US$ como porcentaje del Pib per cápita mensual
Costo de internet de alta velocidad mensual como porcentaje Penetración de Usuarios de
del PIB per cápita mensual 2006 Internet al Año 2007
25.00%
120
100 20.00%
80 15.00%
60
10.00%
40
20 5.00%
0 0.00%
Chile Panama Mexico Guatemala Costa Rica Nicaragua
r
e
gua
ica
ras
a
la
do
liz
nam
ma
aR
ndu
lva
Be
ara
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ate
Pa
Sa
st
Ho
Nic
US$ mensual como porcentaje del PIB per cápita mensual Gu
Co
El
( Penetración )
Paises
III. Telefonía fija
Telefonía fija
1,600,000
1,400,000
Belice
1,200,000
1,000,000 Guatemala
No. lineas
800,000
600,000 El Salvador
400,000
Honduras
200,000
0 Nicaragua
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Costa Rica
año Panamá
Page 9 Fuente: Elaboración propia con base en información proporcionada por COMTELCA.
III. Telefonía fija
Teledensidad en telefonía fija
2006 Panamá
Costa Rica
Honduras
año
El Salvador
2000 Guatemala
0 5 10 15 20 25
lineas por cada 100 habitantes
Fuente: Elaboración propia con base en información proporcionada por COMTELCA.
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III. Telefonía Móvil
Telefonía Móvil
8,000,000
7,000,000
Belice
6,000,000
5,000,000 Guatemala
No. lineas
4,000,000 El Salvador
3,000,000
Honduras
2,000,000
1,000,000 Nicaragua
0
Costa Rica
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Panamá
año
Fuente: elaboración propia con base a datos proporcionados por COMTELCA
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III. Telefonía Móvil
Teledensidad en telefon ía m ó vil
Panamá
2006
Costa Rica
añ o
Honduras
El Salvador
2000
Guatemala
0 10 20 30 40 50 60 70
lineas por cada 100 habitantes
Fuente: elaboración propia con base en información proporcionada por COMTELCA
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III. Características generales del Sector: Panamá
Larga Distancia Nacional
Larga Distancia Internacional
0.35
2
0.3 1.8
1.6
0.25
1.4
0.2 1.2
Tarifa
Tarifa
1
0.15
0.8
0.1 0.6
0.4
0.05 0.2
0
0
1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008
1995 2000 2005 2010
Año
Año
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III. Características generales del Sector
Intensidad de la Competencia por Mercado relevante
País Telefonía larga Telefonía larga Telefonía fija Internet Telefonía Cable TV
distancia nacional distancia internacional banda ancha Celular
Costa Rica(1) M M M M M P
El Salvador C C C C C C
Guatemala(2) M C C ... C C
Honduras(2) M M* P C P C
Nicaragua C C C C C C
Panama C C C C P C
M - Monopolio; P - Competencia Parcial; C - Libre competencia; ... - No disponible
(1) Datos del 2007 (2) Datos anteriores al 2007
Fuente:Elaboración propia en base al ITU World Telecommunication Regulatory Database y a documentos de la
CEPAL
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III. Complementariedad: política de competencia versus
política de regulación sectorial
Noll (2000), en los años setenta, prácticamente todas las empresas de
telecomunicaciones en el continente eran monopolios públicos.
El sector debiera operar como monopolio natural y el objetivo central
era expandir el acceso a los servicios con la idea de incrementar los
efectos positivos del sector en la economía en su conjunto.
Las nacionalizaciones y el monopolio estatal tuvieron efectos
significativos en los niveles de penetración.
existe más o menos consenso en señalar que el modelo de monopolio
estatal presentó fuertes problemas que estancan el desarrollo del sector.
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III. Complementariedad: política de competencia versus
política de regulación sectorial
Los más importantes:
Ineficiente asignación de recursos
Ineficiencia productiva.
Ineficiencia dinámica.
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III. Complementariedad entre las políticas de competencia y
regulación en el sector de telecomunicaciones
Los avances tecnológicos reducían el costo de las redes, la noción de
competencia entre compañías con redes distintas comenzó a parecer
viable, por lo que la tarea de introducir competencia en el sector pasaba a
ser prioritaria.
La idea central de las reformas (procesos de privatización en su mayoría)
fue mejorar la eficiencia, y así permitir que las empresas privadas tengan
un incentivo más claro para maximizar ganancias, minimizar costos y
acelerar la inversión en el sector.
En el caso de Centroamérica, Rivera (2008) ilustra que los países que
optaron por la apertura del sector de telecomunicaciones, lo hicieron con
procesos y trayectorias diferentes.
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III. Complementariedad entre las políticas de competencia y
regulación en el sector de telecomunicaciones
La transición de un monopolio público a uno privado o la introducción de
competencia es una condición necesaria, pero no suficiente.
Vickers y Yarrow (1988) sostienen que los cambios en la propiedad son
sólo uno de los posibles factores que influyen sobre la estructura de
incentivos de una empresa y el marco competitivo en el que opera.
No existió complementariedad entre las políticas de competencia y
regulación sectorial, debido a que los países de Centroamérica
enfrentaron la apertura del sector de telecomunicaciones sin autoridades
de competencia.
Como consecuencia, existe una debilidad institucional en los esquemas
regulatorios.
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III. Complementariedad entre las políticas de competencia y
regulación en el sector de telecomunicaciones
La complementariedad entre las políticas de competencia y regulación no
implica necesariamente que no exista divergencia entre los reguladores
respecto al desempeño y dirección del sector de telecomunicaciones.
En esta perspectiva, hay que dotar a las autoridades de competencia de
la región de mayores atribuciones para poder corregir las fallas
regulatorias.
El caso de México es ilustrativo y de gran utilidad como marco de
referencia (opinión vinculante).
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IV. Desafíos para la región centroamericana en materia de
política de competencia en el sector
Revisar algunos desafíos del sector de telecomunicaciones
desde el ámbito de la política de competencia, que bien
podrían ser preocupación en el futuro inmediato,
La no atención de ellos puede generar costos de
oportunidad relevantes para la economías nacionales en un
contexto de integración económica de la región y en el marco
del CR-CAFTA.
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IV. Desafíos: Prácticas monopólicas
La importancia de la vinculación de las diversas políticas de
competencia en el sector desde una perspectiva regional, es que
permite que las autoridades de competencia puedan tener
incidencia en casos cuyos efectos puedan ser extraterritoriales.
El generalizado predominio de Telefónica y Telmex-América
Móvil, en un contexto de barreras significativas y debilidad
institucional de competencia puede facilitar acuerdos colusivos
como la segmentación de mercados.
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IV. Desafíos: Presencia de mercado de Telefónica y
América Móvil en Centroamérica (Telefonía fija)
Page 22
Fuente: Elaboración propia
IV. Desafíos: Presencia de mercado de Telefónica y
América Móvil en Centroamérica (Telefonía Móvil)
Page 23
Fuente: Elaboración propia
IV. Desafíos: América Móvil
Page 24
Fuente: Elaboración propia
IV. Desafíos:Telefónica
Page 25
Fuente: Elaboración propia
IV. Desafíos Concentraciones con dimensión
internacional
Las concentraciones internacionales preocupan a las autoridades de
competencia nacionales, ya que el rápido crecimiento de las
concentraciones requiere de acciones rápidas y certeras para remediar
los posibles efectos sobre la competencia.
La aplicación de la regulación de concentraciones a operaciones en el
extranjero causará fricciones políticas y los problemas se pueden
agudizar si la fusión ha sido alentada por gobiernos de otros países.
Por ejemplo, una fusión prohibida en un país podría ser benéfica para
otro que considere que la transacción permitirá contar con un competidor
potencial que discipline a los productores nacionales.
Page 26
IV. Desafíos Concentraciones con dimensión
internacional
En la región, las fusiones internacionales han recibido escasa atención.
En el 2008, la empresa multinacional Millicom Cable N.V. adquirió el
Grupo Amnet en el Salvador.
El Grupo Amnet tiene presencia en Costa Rica y Honduras, mientras que
Millicom Cable tiene dos subsidiarias en El Salvador: Telemóvil El
Salvador y Navega.com.
Para el caso de El Salvador, se trató de una operación cuya relación
resultante entre los agentes económicos se definió como una
concentración de tipo horizontal. Los mercados relevantes definidos
fueron los servicios de telefonía fija y los de acceso a internet de banda
ancha, y la concentración fue aprobada.
Page 27
IV. Desafíos Concentraciones con dimensión
internacional
En Honduras fue notificada y está siendo revisada por la autoridad de
competencia.
En Costa Rica no fue notificada (la legislación de competencia carece de
una regulación en materia de concentraciones).
Otra concentración con dimensión internacional fue entre Movistar y
Bellsouth de Panamá, que se originó de la concentración mundial entre
Movistar y Bellsouth.
Dicha concentración tuvo efectos en varios países en el mercado de
telefonía móvil. En países donde no operan como Panamá, Nicaragua,
Colombia, Venezuela, Ecuador y Uruguay y en países donde si operaban
como el caso de Guatemala, Perú, Chile y Argentina.
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IV. Desafíos: Convergencia tecnológica
Las nuevas tendencias en servicios y tecnologías y los
cambios en la regulación han estimulado la competencia, no
sólo dentro de una misma plataforma sino entre ellas, lo cual
se ha denominado como fenómeno de convergencia
tecnológica.
Ha reducido precios y mejorado la calidad de los servicios de
televisión de paga, Internet y telefonía
La breve experiencia internacional señala que la
convergencia permite un mayor nivel de competencia y es
benéfico para los consumidores.
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IV. Desafíos Convergencia Tecnológica
¿Qúe es una convergencia
tecnología?
Acceso por parte del consumidor al mismo
servicio a través de distintas redes El desarrollo de convergencia requiere
– Acceso voz a través de RTC (Red de tres elementos fundamentales :
Telefónica Conmutada) fija, red móvil y
1 La digitalización de contenidos
cable
– Acceso TV a través de RTC fija, cable y
(datos, video y voz)
satélite 2 La existencia de las tecnologías
– Acceso a Internet a través RTC fija, que hagan posible su
cable y PLC transmisión y recepción desde
Capacidad de una red para prestar cualquier instrumento móvil
diferentes servicios, antaño ofrecidas a
través de plataformas distintas 3 Una regulación y aplicación de
– RTC fija adaptada para acceso a BB política de competencia que, al
Internet y TV menos, no la impida
– Redes de telefonía móvil de tercera
generación
Page 30 CONFIDENTIA L AND PROPRIETARY
IV. Desafíos: convergencia tecnológica
Observaciones mundiales
La mayor competencia en la
prestación de servicio de
Ha habido un estímulo
telefonía, ha sido posible
permanente por parte de las Ha reducido precios y
gracias al cumplimiento
autoridades para la mejorado la calidad de los
efectivo de obligaciones de
prestación de estos servicios de televisión de
interconexión,
servicios con objeto de paga, Internet y telefonía
interoperabilidad y provisión
lograr mayor competencia
de servicios de
infraestructura de red
La breve experiencia internacional señala que la convergencia permite un mayor nivel de
competencia y es beneficio al consumidores.
Page 31 CONFIDENTIA L AND PROPRIETARY
Experiencia en América Latina: Voice over Internet Protocol (VoIP)
El desarrollo de VoIP ha resultado en le modificación de reglas para incluir la nueva
tecnología.
Permitido Regulaciones
México Las autoridades regulatorias se encuentran en proceso de desregular
Brasil √ No existen reglas específicas para su funcionamiento
Perú OSIPTEL se encuentra en la revisión de las reglas actuales de este servicio,
√ es poco probable que se adopte cualquier regulación que limite la
competencia a telefónica.
Colombia La provisión de servicios de VoIP está seriamente restringida y sólo
aquellas compañías que ya ofrecían servicios tradicionales la han
√ incorporado a su menú de servicios con lo cual se ha inhibido el interés de
otros competidores por ofrecer este servicio.
Chile La falta de claridad en la regulación ha impedido que se dé un mayor
crecimiento de esta tecnología. Las compañías tradicionales temen una
√ caída sustancial de sus ingresos como consecuencia de la entrada de
nuevos competidores, cuya estructura de costos sea muy inferior a la suya.
Costa Rica A nivel doméstico se permite la telefonía por Internet
Ecuador Se encuentra contemplada en la nueva Ley de Telecomunicaciones
El Salvador No se ha definido si el servicio se considera como telefónico o SI, aunque
√
hasta el momento se considera un servicio agregado sin regulación
Honduras
Nicaragua √ Competencia plena en VoIP
Paraguay No se permite la telefonía por Internet a nivel doméstico.
Uruguay Hasta el momento se considera un servicio agregado sin regulación, al igual
√
que la telefonía por Internet
Venezuela VoIP es considerado un servicio de valor agregado, por lo que se requiere
√
una concesión para poder operarse
Page 32 CONFIDENTIA L AND PROPRIETARY
Impacto regulatorio
La convergencia ha traído un cambio en la estructura de la industria de las
telecomunicaciones y requiere el refinamiento de las regulaciones de hoy.
Impacto estructural Regulaciones recomendados
La convergencia ha traído un cambio Reglas que
en la estructura de la industria de las – Discuten los mecanismos de
telecomunicaciones por las siguientes interconexión e interoperabilidad de
razones: las diferentes redes con objeto de y
– Introduce mayor competencia se eviten fenómenos de evitar algún
(Sustitución fijo-móvil; TV ADSL- tipo de concentración anticompetitiva
cable-satélite digital; acceso a – Impiden prácticas monopólicos
Internet cable, RTC fija, etc.) – Evitan un intervencionismo
– Introduce antiguos monopolios en innecesario respecto de los servicios
nuevos servicios (POTS en acceso que pueden ofrecer las diferentes
a BB Internet; TV de pago) empresas del sector,
– Favorece la creación de nuevos – No favorecen alguna plataforma
servicios (VoIP, TV sobre xDSL, tecnológica o red de
acceso a Internet en movilidad) telecomunicaciones con respecto a
las demás.
Antes de realizar una intervención en el mercado se debe identificar
claramente los problemas que se tratan de solventar, identificar las
Page 33 opciones alternativas y cuantificar los costos y beneficios de dichas
CONFIDENTIA L AND PROPRIETARY
opciones.
Áreas de la Política de competencia
Dominancia de Precios
Disputas por
Mercado Anticompetitivos
interconexión
Aplicar la regulación de manera simétrica, Definir si los precios al detalle se
con el objeto de asegurar de que aquél han establecido en forma
operador con el menor costo de provisión anticompetitiva, y también si dichos Vigilar los esquemas de
provea al consumidor con la mejor precios pueden ser considerados interconexión entre los
canasta de servicios de predatorios o si cuentan con un operadores. Esto incluye:
telecomunicaciones, telefonía móvil, subsidio cruzado a través de las – Precios
video, datos, otros reglas regulatorias
– Calidad del servicio
– En el caso de que exista un – Menores precios benefician a
operador dominante, la eficiencia los consumidores y denunciar – Estándares técnicos
económica puede alcanzarse sólo su existencia como – Procesos de ordenamiento
si las regulaciones se encuentran anticompetitivos, debe
organizadas de tal manera que hacerse con suficiente Implementar acuerdos estándar
dicha empresa no ejerza su poder evidencia. de interconexión, que sean
de mercado o evite el proceso de previos al proceso comercial en
Definir qué constituye un precio
competencia caso de que las partes no
predatorio y qué estándar de costos
debe ser usado. Por ejemplo, acuerden los términos y
Desarrollar capacidades para conducir
análisis económico e incluso
condiciones
– ¿El estándar de costos debe
econométrico con el fin de determinar la hacerse con costos actuales o – Evitar los limites del
dominancia de mercado. Por ejemplo, un con costos futuros? proceso judicial
análisis para ver si el incumbente retiene – ¿Qué costos deben incluirse,
algún poder de mercado incluye una variables o variables mas
definición económica clara sobre el fijos?
mercado del producto y del mercado
– Respecto del estándar ¿sólo
geográfico
debe tomarse en cuenta para
el corto plazo o un estándar
de largo plazo es más
consistente con la eficiencia
Page 34 CONFIDENTIA L AND PROPRIETARY
competitiva?
IV. Desafíos: Convergencia tecnológica
A pesar de que se han realizado esfuerzos importantes,
como el caso de El Salvador, quien ha comenzado a trabajar
en este tema,
el camino a la convergencia tecnológica para los países
de Centroamérica aún es largo y no libre de obstáculos (tanto
de factores de regulación institucional como de política de
competencia).
Page 35
V. Discusión: reflexiones finales
El nuevo panorama mundial obliga a los países de la región de
Centroamérica a realizar un ejercicio de reflexión y repensar la
implementación de la política de competencia en el sector de
comunicaciones
El medio para lograrlo debe de ir más allá de la simple idea de importar y
replicar algún modelo específico de política de competencia extraño a las
circunstancias y realidades nacionales que funciona bajo otras premisas,
sin tomar en cuenta elementos jurídicos, políticos, económicos y sociales
peculiares de nuestra región que obligan a "tropicalizar" y adecuar
cuidadosamente a nuestras circunstancias los mejores elementos de los
modelos internacionales exitosos.
Page 36
V. Discusión: reflexiones finales
A pesar de los avances respecto a la aplicación de la política de
competencia en el sector de telecomunicaciones, la región todavía
presenta serios obstáculos para proteger las condiciones de competencia
efectiva en el sector.
Necesidad que tienen los países de la región de diseñar una política de
competencia no solo complementaria a la política de regulación sectorial,
sino que cuenta con las atribuciones necesarias para velar por las
condiciones de competencia efectiva dentro de un marco de integración
económica de la región.
El contexto de la crisis mundial y el potencial de daño al proceso de
competencia a través prácticas anticompetitivas, demandarán una mayor
coordinación de las autoridades nacionales de competencia.
Page 37