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					Descentralización Fiscal en Perú




DESCENTRALIZACIÓN FISCAL
        EN PERÚ




                                   SAMUEL TORRES TELLO




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Descentralización Fiscal en Perú



                                    INDICE


INTRODUCCIÓN

DESCENTRALIZACIÓN

IMPORTANCIA DE LA DESCENTRALIZACIÓN

PRINCIPIOS DE LA DESCENTRALIZACIÓN FISCAL

PANORAMA ECONÓMICO

DESEMPEÑO FISCAL

     -   Ingresos a nivel central

     -   Ingresos Gobiernos Regionales.

     -   Ingresos Gobiernos Locales

DEUDA PÚBLICA

DESCENTRALIZACIÓN DEL GASTO

     -   Descentralización de Gasto vs. Pobreza

     -   Descentralización de los Gastos de Inversión

     -   Distribución del Canon y la Pobreza

     -   Importancia del Canon con relación al PIA

     -   Fondo de Compensación Regional FONCOR

     -   Fondo de Compensación Municipal - FONCOMUN

     -   El FONCOMÚN y su orientación al Gasto Corriente


INSTRUMENTOS COMPLEMENTARIOS

     -   Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y Local - FONIPREL

     -   Plan de Estímulo Económico

     -   Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestión Municipal

     -   Programa de Modernización Municipal

     -   Presupuesto por Resultados a nivel Regional y Local

CONCLUSIONES

RECOMENDACIONES

DESAFÍOS

BIBLIOGRAFÍA

                                                                                 2
Descentralización Fiscal en Perú




                                   PRESENTACIÓN




El presente trabajo ha sido elaborado en ocasión de mi participación en el taller
“Relaciones Intergubernamentales y Descentralización en América Latina" realizado por
la Comisión Económica para América Latina y el Caribe - CEPAL los días 25 y 26 de
noviembre del año 2009, en la ciudad de Santiago de Chile.

Durante el evento se efectuó una revisión al estado de las relaciones
intergubernamentales en América Latina; la relación entre la heterogeneidad
institucional que caracteriza a la región, sus rasgos estructurales y el impacto que han
tenido los procesos de reasignación de funciones, en términos de equidad y
sostenibilidad macrofiscal.

Si bien no esta en debate la importancia de la descentralización en el desarrollo
sostenible de los países, el manejo del proceso tiene aún cuestionamientos en su
implementación que va desde la falta de coordinación entre los distintos niveles de
gobierno, las entidades de desarrollo y la sociedad civil, hasta el débil fortalecimiento
institucional que no permite cumplir con eficacia los objetivos del proceso; asimismo se
observa la necesidad del manejo de políticas fiscales con mayor equidad y calidad de
gasto, focalizados principalmente en sectores de mayor pobreza.


Otro aspecto que es necesario prestar atención es la falta de evaluaciones del proceso
que permita medir el impacto en el desarrollo regional o local, a fin de tomar acciones
correctivas que garanticen la continuidad y el éxito de la descentralización.

En tal sentido, alcanzo un aporte de los avances de la Descentralización Fiscal en el
Perú, cuya mayor limitación ha sido homogenizar información de los Gobiernos Locales
en el período de evaluación; esperando les sea de utilidad.




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Descentralización Fiscal en Perú



                                    INTRODUCCIÓN

El presente estudio muestra un análisis del proceso de Descentralización Fiscal que se
viene desarrollando en el Perú, a partir de la reforma de la Constitución Política en el
año 2002, la cual dio origen a un amplio marco normativo nacional, regional y local, así
como a profundos cambios en materia de gestión subnacional, con amplia participación
de la sociedad civil, en un proceso sin precedentes en el país.

El estudio realizado en el año 2002 por el Banco Interamericano de Desarrollo sobre
Descentralización: América Latina tras una Década de Reformas, señala que en 1995,
entre 10 países de Sudamérica, el Perú aparecía con un grado de descentralización
solo mejor que Ecuador y Paraguay; el mismo estudio indica que el índice de autonomía
política y participación cívica subnacional del Perú se situaba en el puesto 17 de 18
países.

Esa situación viene cambiando desde el año 2003, a partir del cual el Perú inicia un
proceso de descentralización a través de transferencias de funciones y competencias
del Gobierno Nacional a los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales; en lo que
respecta a los Gobiernos Regionales, ésta se inició con la transferencia de los Mega
Proyectos de Inversión, antes a cargo del Instituto Nacional de Desarrollo - INADE, la
transferencia de responsabilidades del Programa Vial Departamental, así como de las
funciones de Salud, Educación, Energía y Minas, Agricultura, Transportes, Turismo,
entre otras. Es importante señalar que las Direcciones Regionales a cargo de éstas
funciones, continúan con relativa dependencia administrativa del Gobierno Nacional a
cargo del sector correspondiente, aspecto que hasta la fecha no ha sido resuelto y que
genera ciertas imprecisiones e indecisiones en la administración.

En el caso de los Gobiernos Locales, la descentralización viene dándose a través de las
transferencias de: Programas Sociales, Programa de Caminos Vecinales, funciones de
Educación y Salud, principalmente; complementariamente, los Gobiernos Locales se
vienen convirtiendo en los ejecutores de los Programas Nacionales tales como: Agua
para Todos y el Programa Integral Mejoramiento de Barrios y Pueblos del sector
Vivienda, Construcción y Saneamiento; Construyendo Perú del sector Trabajo; Plan
COPESCO del sector Comercio Exterior y Turismo, apoyo al deporte del Instituto
Peruano del Deporte, Electrificación Rural del sector Energía y Minas, FONCODES del
Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, entre otros; observándose un importante
avance en el manejo de los gastos, principalmente de inversión.

Todo proceso de descentralización requiere de una implementación gradual, así como
de adecuaciones que permitan superar los imprevistos que se pueden presentar en la
ejecución del plan de trasferencias; el caso peruano no ha sido la excepción, ya que
durante el proceso se han registrado algunos inconvenientes en las transferencias que
han sido inmediatamente corregidas, así como algunos eventos que han frenado el
proceso, como es el caso de la constitución de regiones políticas, a partir de la
integración de departamentos hoy llamados regiones; o la falta de una mayor
coordinación y articulación vertical y horizontal de la entidades que tienen a su cargo la
conducción del proceso; así como la adecuación de las estructuras institucionales y
funcionales de las entidades nacionales y regionales involucradas en el proceso.

A pesar de las complicaciones que se puedan dar en su implementación, la
descentralización continúa avanzando y constituye un instrumento potente para el
desarrollo, siendo su adecuación y perfeccionamiento una tarea en la cual están
involucradas todas las entidades del Estado, la sociedad civil, la cooperación
internacional, las entidades académicas, entre otras, que buscan el cambio y apuestan
por el desarrollo sostenible de nuestros países.

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Descentralización Fiscal en Perú




DESCENTRALIZACION

La Descentralización en América Latina apareció con fuerza en la década de los años
90, influida por dos circunstancias claves: 1) La salida de Gobiernos Dictatoriales
dejando su lugar a regímenes democráticos; y, 2) Las Reformas Económicas de los
años 90; estos dos acontecimientos comentados por Patricia Cortés en el Ensayo
"Descentralización y Desarrollo Local: Una Aproximación desde América Latina" son los
elementos fundamentales que permitieron establecer un marco necesario para
emprender esta difícil tarea de cambio de paradigma del desarrollo.

En el Perú el proceso de descentralización ha significado una constante demanda por
parte de la población desde principios de la República; se tiene como antecedente más
cercano la Constitución Política del año 1979, en la cual se introdujo el término de
Región, aprobándose la elección libre y directa de las autoridades regionales, sin
embargo, el proceso fue implementado en 1987 con la creación de doce (12) regiones,
con autoridades autónomas no elegidas por votación popular, creándose un importante
proceso de descentralización que tuvo una corta duración ya que fue interrumpido en el
año 1992 a raíz del autogolpe del Presidente Alberto Fujimori; un año después fue
abierto con la promulgación de la nueva Constitución Política del año 1993,
aprobándose la elección de las autoridades regionales por sufragio directo,
estableciéndose la división del territorio nacional en regiones, departamentos, provincias
y distritos.

Sin embargo, el mandato constitucional de regionalización del país fue implementado
recién en el año 2002 en el gobierno del Presidente Alejandro Toledo, con la
modificación de la Constitución Política del capitulo XIV sobre Descentralización, el cual
dio inicio, luego de intentos fallidos, a la implementación de un profundo proceso de
descentralización, el cual ha requerido de un amplio marco normativo como la Ley de
Bases de Descentralización - Ley Nº 27783 y la Ley de Demarcación y Ordenamiento
Territorial - Ley Nº 27795; así como la modificación de la Ley Orgánica de los Gobiernos
Regionales, a partir de lo cual a finales del año 2002 se realiza la primera elección de
autoridades regionales en el Perú, las mismas que se instalaron en enero del año 2003;
luego se aprobó la modificación de la Ley Orgánica de Municipalidades - Ley Nº 27972,
la Ley Marco de Promoción de la Inversión Descentralizada - Ley Nº 28059, y la Ley
Marco del Presupuesto Participativo - Ley Nº 28056, en el año 2003; se continuó en el
año 2004 con la Ley de Descentralización Fiscal aprobada mediante Decreto Legislativo
Nº 955 y la Ley de Incentivos para la Integración y Conformación de Regiones - Ley
Nº 28274, entre otras, que han permitido básicamente las transferencias de importantes
recursos financieros del Gobierno Nacional a los Gobiernos Regionales y Gobiernos
Locales y no tanto transferencias de autonomías para la administración tributaria o
endeudamiento.


IMPORTANCIA DE LA DESCENTRALIZACIÓN

El Perú, de acuerdo a su Constitución Política, es un gobierno nacional unitario
representativo y descentralizado, con tres niveles de gobierno: nacional, regional y local,
este último clasificado en municipalidades provinciales y distritales.

La descentralización surge por la necesidad de construir un nuevo Estado, más cercano
al ciudadano; se descentraliza para planificar y mejorar el desarrollo de cada región y
localidad, haciendo mejor uso de los recursos, ampliándolos, concertando, convocando
nuevas inversiones; buscando un desarrollo más equitativo.

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Descentralización Fiscal en Perú



La descentralización busca un cambio que permita la atención de las necesidades de
manera más directa, rápida y eficaz, que facilite el acceso y garantice la calidad de los
servicios; se cambia para motivar a los pueblos a fortalecer la democracia y que puedan
participar mejor en su gobierno.

En esta misma línea, la descentralización también es importante para lograr un orden
para el desarrollo, dado que no es posible desde el gobierno nacional en un país tan
heterogéneo como el Perú, gerenciar eficientemente el Estado y atender de manera
eficaz las demandas de la población, sobre todo de los más pobres, que se encuentran
ubicados en las zonas más alejadas, principalmente rural.



PRINCIPIOS DE LA DESCENTRALIZACIÓN FISCAL

No duplicidad de funciones: La asignación de competencias y funciones a cada
nivel de gobierno, deberá ser equilibrada y adecuada para la mejor prestación de los
servicios del Estado a la comunidad, evitando la duplicidad de funciones; para ello
será importante una amplia coordinación tanto vertical, entre los distintos niveles de
gobierno, así como horizontal entre las entidades de un mismo nivel de gobierno.

Neutralidad en la transferencia de los recursos: La asignación de recursos
acompaña a la asignación de responsabilidades de gasto. El programa ordenado de
transferencia de competencias y funciones del Gobierno Nacional a los Gobiernos
Regionales y Gobiernos Locales debe tener efectos fiscales neutros, es decir, el
proceso de transferencia de responsabilidades de gasto deberá ser financiado por las
transferencias de recursos y los recursos propios de cada Gobierno Regional y
Gobierno Local.

Gradualidad: La descentralización fiscal se realizará por etapas, en forma progresiva
y ordenada, de manera que se permita una adecuada y transparente transferencia de
competencias y de recursos a los Gobiernos Regionales, así como de facultades para
que puedan generar recursos propios.

Transparencia y Predictibilidad: El proceso de descentralización fiscal debe
llevarse a cabo mediante mecanismos transparentes y predecibles que estén previstos
en la ley.

Responsabilidad       Fiscal: Con el objetivo de preservar la estabilidad
macroeconómica y hacer fiscalmente sostenible el proceso de la descentralización
fiscal, deben establecerse principios de disciplina fiscal que incluyan reglas de
endeudamiento y de límites al aumento anual de gasto para los Gobiernos Regionales
y Gobiernos Locales, compatibles con las reglas de transparencia y responsabilidad
fiscal del Gobierno Nacional. El Gobierno Nacional no reconoce deudas contraídas por
los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, salvo las debidamente avaladas.

Equidad: Con el objetivo de permitir reducir los desbalances regionales y lograr una
mejor redistribución del ingreso nacional.



PANORAMA ECONÓMICO

El Perú, en la presente década, ha tenido un comportamiento económico sostenido
debido principalmente al adecuado manejo de la política monetaria, reflejado en una
estabilidad en los precios y a una disciplina fiscal que ha permitido un crecimiento
                                                                                      6
Descentralización Fiscal en Perú



sostenido desde el año 1999 hasta alcanzar en el año 2008 un crecimiento en el
Producto Bruto Interno - PBI del 9,8%, la tasa más alta de los últimos 14 años, y la
más elevada de América Latina, completando así, diez (10) años consecutivos de
expansión; el período más largo de crecimiento desde la década de los sesentas.

La crisis financiera internacional ha hecho notar su efecto en el Perú, a partir del
cuarto trimestre del año 2008, aspecto que se ha visto reflejado en la disminución de la
actividad económica, con mayor énfasis en el sector extractivo, textil y otros de
exportación; ante esta situación el Banco Central de Reserva ha establecido medidas
orientadas a mantener la liquidez del sistema financiero en soles y dólares,
permitiendo que el flujo de crédito acompañe el ritmo de expansión de la actividad
económica, de manera que el crecimiento económico no fuese afectado por los
cambios drásticos en la coyuntura financiera internacional; se ha manejado además
tasas sanas de inflación, mediante la adopción del esquema de Metas Explícitas de
Inflación, de esta manera durante el período 2002-2008 la tasa de inflación subyacente
promedio fue de 2,1 %, con una tasa promedio la inflación del periodo del 2,9%, a
pesar que desde mediados del 2007 el Perú, al igual que el resto de países del
mundo, empezó a enfrentar presiones inflacionarias producto del comportamiento de
los precios de los principales comódites, (Memoria BCRP-2008).

Por su parte el Ministerio de Economía y Finanzas ha implementado, entre otras
medidas financieras, un Plan de Estímulo Económico, con el objeto de inyectar a la
economía mayores gastos públicos debidamente focalizado en intervenciones de gran
rentabilidad económica y social, con el objeto de dinamizar la actividad económica del
país principalmente regional y local. Es importante señalar que en el año 2008 la
inversión pública creció 41,9 % en términos reales, principalmente de los gobiernos
subnacionales (98,1 % en los Gobiernos Locales y 22,0% en los Gobiernos
Regionales).



DESEMPEÑO FISCAL

La economía peruana viene registrando un crecimiento económico desde el año 1999
con tasas crecientes permanentes desde el año 2002, obteniendo el mayor nivel en el
año 2008 con una tasa de 9.8% del PBI, la más alta de América Latina; sin embargo,
la economía mundial, luego que se desatara la crisis financiera en los Estados Unidos
con repercusión rápida al resto de economías, tanto desarrolladas como emergentes,
ha tenido efectos negativos tanto en los precios como en la demanda de nuestros
productos de exportación; en este marco, el crecimiento económico del país durante el
año 2008 estuvo principalmente asociado al aumento en la demanda interna, la cual
ha venido creciendo a ritmos superiores a los del PBI durante los últimos tres años,
reflejando el dinamismo del consumo privado y de la inversión pública y privada.




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Descentralización Fiscal en Perú



En esta complicada coyuntura internacional, se espera un crecimiento para el año
2009 del 1.5%, con el cual el Perú liderará el crecimiento en la Región; a diferencia de
ciclos anteriores, esta evolución se ha logrado en un entorno de sano equilibrio
macroeconómico interno y externo.

Por el lado de los Ingresos públicos, durante el año 2008 éstos continuaron con una
tendencia muy favorable, tanto en la recaudación tributaria como en la no tributaria, en
especial durante el primer semestre del año; posteriormente, la caída de los precios
internacionales a partir de septiembre de 2008, afectó la recaudación tributaria en los
dos últimos meses del año, en este contexto los ingresos alcanzaron su máximo nivel
por un monto de S/. 77 710 millones, equivalente al 20.8% del PBI, como resultado de
un comportamiento creciente registrado desde el año 2006.

La recaudación de impuestos está centralizada en un 96% en el Gobierno Nacional
y no ha tenido mayores cambios en los últimos años; sin embargo, éstos ingresos han
registrado transferencias significativas vía gastos, del Gobierno Nacional a los
gobiernos subnacionales, principalmente locales, sustentados en transferencias
intergubernamentales, en el marco del proceso de descentralización, así como los
mayores recursos de transferencias financieras a través del Fondo de Compensación
Municipal y el Canon, principalmente.

                                                        INGRESOS FISCALES - PBI
                                                       (Millones de Nuevos Soles)



          100%

           80%

           60%

           40%
                                                                                                    19 ,7%   2 0 ,7%   2 0 ,8 %
           20%          14 ,7%     14 ,1%    14 ,2 %      14 ,8 %              14 ,9 %     15,7%

                      27.483     26.840     28.307       31.568           35.381          41.046   60.056    69.456    77.710
            0%
                      2000       2001       2002         2003              2004           2005     2006      2007      2008

        Fuente: BCR                                                 Ingresos       PB I




En este panorama los buenos desempeños de las finanzas públicas, han estado
asociados con el incremento de los ingresos corrientes, principalmente, por la
recaudación tributaria, lo que ha generado un resultado primario superavitario. En
términos de resultado económico (resultado primario menos el pago de intereses) se
logra un resultado positivo, desde el año 2006 como se aprecia en la gráfica.




                                                                                                                                  8
Descentralización Fiscal en Perú




Ingresos a Nivel Central

Como se mencionó anteriormente el nivel de concentración de la recaudación de
ingresos en el Gobierno Nacional es del 96%, teniendo como principal ente
recaudador la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria - SUNAT,
institución pública descentralizada del Sector Economía y Finanzas, dotada de
personería jurídica de derecho público, patrimonio propio y autonomía económica,
administrativa, funcional, técnica y financiera. La SUNAT para una mejor gestión de la
administración tributaria ha absorbido a la Superintendencia Nacional de Aduanas,
asumiendo las funciones, facultades y atribuciones que por ley, correspondían a esta
entidad.

Los ingresos corrientes del gobierno central fueron equivalentes a 18,2 por ciento del
PBI, superior en 0,1 de punto porcentual del producto respecto a 2007. El crecimiento
de los ingresos estuvo explicado principalmente por la mejora en la recaudación del
Impuesto General a las Ventas, en 1 punto porcentual del PBI, asociado al dinamismo
de la actividad económica, en especial de las importaciones de bienes de capital (57,6
por ciento en 2008). Por el contrario, registraron una contracción los ingresos por:
Impuesto Selectivo al Consumo (0,4 de punto porcentual), por Impuesto a los Ingresos
(0,3 de punto porcentual) e Impuesto a las Importaciones (0,2 de punto porcentual).
(Memoria BCRP-2008).


En este marco, la presión tributaria del Gobierno Central aumento del 12.0% del PBI
en el año 2002 al 15,6% del PBI en el año 2008; mientras que la presión fiscal del
Gobierno General (Gobierno Central mas consolidados los ingresos propios de los
Gobiernos Locales) aumentó de 17,0% del PBI en el 2002 al 20,8% del PBI en el año
2008; éste nivel creciente de recaudación se debió en gran medida al dinamismo de la
actividad económica asociado al desempeño de la Administración Tributaria a cargo
de la SUNAT, lo que ha permitido una mayor disponibilidad de recursos a la caja fiscal.




                                                                                     9
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                                                 Ingresos Fiscales -con respecto al PBI
                                                              (Porcentaje)


                                                                                                                           20,7           20,8
                                                                                                             19,7
                                                                                 17,5            18,3
                        17,7        17,1          17               17,4
                                                                                                               14,9        15,6           15,6
                                                                                 13,1           13,6
                     12,2           12,4              12           12,8




                2000             2001       2002              2003            2004        2005          2006           2007         2008

                                                           Gobierno Central               Total Nacional
           F uent e: B C R




La principal fuente de recaudación del Gobierno Central ha constituido el Impuesto
General a las Ventas - IGV aportando el año 2008 ingresos equivalentes al 8,5% del
PBI, con crecimiento del 18,2% en términos reales, respecto al año anterior; es
necesario anotar que se viene registrando un comportamiento creciente, lo que se
explica por el mayor dinamismo de la demanda interna a las acciones de fiscalización
desarrolladas por parte de la SUNAT y el reforzamiento de los sistemas de
retenciones, percepciones y detracciones.

Por el lado de la recaudación de los Impuestos a los Ingresos, éstos muestran una
ligera disminución en el año 2008 de 6,8% a 6,5%, en términos del PBI, originados
principalmente por los menores ingresos que se registraron en pago por regularización
del Impuesto a la Renta; es importante anotar que en el segundo semestre del año
2008 los ingresos de las empresas extractivas, principalmente mineras cayeron por la
disminución de los precios internacionales y de los metales y la menos demanda
interna. Sin embargo, se puede decir que en los últimos años ha mostrado un
crecimiento directamente relacionado con la dinámica empresarial del país,
principalmente.

El Impuesto Selectivo al Consumo se redujo de 1,3% a 0.9% del PBI, debido
principalmente a la menor contribución de los combustibles, lo cual estuvo ligada a una
administración eficiente del Fondo de Estabilización de Precios de Combustibles
Derivados del Petróleo.

                                Principales Impuestos Recaudados por el Gobierno Central
                                                    (Porcentaje - PBI)

                                                                                                                              8,5
                                                              7                      7                   7,5
              6,6                   6,8                                                                        6,8                  6,5
                                                                                          6

                                          3,8                     4,3
                    3,7
                          2,1                   1,9                     1,6                   1,3                    1,3                  0,9


                 2003                   2004                      2005                   2006               2007                  2008
                I.G.V (Impuesto General a las ventas)          Impuesto a los Ingresos        I.S.C. (Impuesto Selectivo al Consumo)


          Fuente: BCR




                                                                                                                                                 10
Descentralización Fiscal en Perú



Ingresos Gobiernos Regionales

Los Gobiernos Regionales, salvo ciertas facultades para recaudar, como las tasas por
servicios prestados o por ventas de activos, carecen de fuentes de ingresos tributarios
propios directamente recaudados. Los recursos financieros que manejan los Gobiernos
Regionales provienen de las transferencias efectuadas por el Gobierno Nacional
destacando entre ellos los Recursos Ordinarios provenientes del Tesoro Público y
aquellas provenientes de impuestos destinados donde destaca el Canon, estos últimos
orientados principalmente a inversiones

Ingresos Gobiernos Locales

Los ingresos de los Gobiernos Locales se dividen en Tributos, dentro de los cuales se
encuentra el Impuesto Predial que constituye su principal fuente de recaudación; esta
fuente en el año 2008 aportó el 42,8% del total de los ingresos municipales, sin
embargo, es importante señalar que aproximadamente el 35% de los Gobiernos Locales
registran ingresos de recaudación del Impuesto Predial; la segunda fuente más
importante son las Tasas que se cobran por la prestación de los servicios, lo que
representó en el año 2008 el 38,8% del total de la recaudación local; sin embargo, al
interior de las municipalidades se observa una pereza fiscal, lo que hace que gran parte
de los servicios municipales son subsidiados por los gobiernos locales, llegando en
muchos casos al 100%.



DEUDA PÚBLICA

El buen manejo de las finanzas y de la economía en su conjunto se ve reflejado en la
situación de la Deuda Pública, cuyo saldo bajó de representar 29,6 a 24,0 por ciento
del PBI entre 2007 y 2008, disminución que se originó principalmente en el componente
de deuda externa, como resultado de las mayores amortizaciones respecto a los
desembolsos recibidos; esta situación obedece a la política del Gobierno de reducción
de la deuda externa a fin de mantener una mejor posición financiera internacional.

Sin embargo, el saldo de la Deuda Interna en el año 2008 aumentó por la emisión de los
Bonos Soberanos de Tesoro Público, aspecto que continuó en el año 2009 como un
mecanismo de financiamiento al Plan de Estímulo Económico; sin embargo, se debe
precisar que los recursos, productos de éstas operaciones, han sido transferidos a los
Gobiernos Regionales, para financiar proyectos de inversiones regionales y locales.

En materia de Deuda Pública la descentralización no ha producido mayores cambios, ya
que el endeudamiento interno de los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales está
contemplado en el marco de sus autonomías administrativas, económicas y financieras,
sustentadas en sus capacidades de pago con cargo a sus recursos que generan o que
les son transferidos, siempre y cuando cumplan con las reglas fiscales y no requieran
autorización del Ministerio de Economía y Finanzas.

Para el caso de la contratación de endeudamiento con aval del Gobierno Nacional, y
con sujeción a las reglas de endeudamiento, la Dirección Nacional de Endeudamiento
Público es la única instancia autorizada para evaluar y negociar operaciones de
endeudamiento externo. Las reglas de endeudamiento y responsabilidad fiscal busca
asegurar un comportamiento responsable por parte de los tres niveles de Gobierno en
la suscripción de compromisos de deuda, de forma tal que no se ponga en riesgo la
sostenibilidad de las finanzas públicas; es importante mencionar que los recursos que
obtienen las entidades del Estado por concepto de deuda deben orientarse únicamente
a inversiones públicas.
                                                                                    11
Descentralización Fiscal en Perú



                                                     Deuda Pública
                                                     (Porcentaje - PBI)

                       37,5
                                     35,1

                                                      28,1
                                                                          23,8

                                                                                        18,7
                                                                                                      15,1

                       10,1                                                             11
                                     9,2              9,7                 9,2                         8,9




                2003              2004             2005             2006             2007          2008

                                           Deuda Pública Externa           Deuda Pública Interna
         Fuente: BCR




DESCENTRALIZACIÓN DEL GASTO

La descentralización en el Perú se viene dando a través de un proceso de
transferencias de recursos fiscales como resultado de la asignación de nuevas
competencias a los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, así como la ampliación
de diversos fondos para el financiamiento subnacional.

En este contexto, los Gobiernos Regionales han incrementado su participación de
S/. 6 706 millones, equivalente al 15% del total del presupuesto del sector público del
año 2004, al 16% en el año 2008 con S/. 11 709 millones; por su parte los Gobiernos
Locales han registrado un mayor nivel de participación al pasar de S/. 3 580 millones,
equivalente al 8% del total del presupuesto del sector público del año 2004, a 15% en el
año 2008 con S/. 11 881 millones en el año 2008; el mayor incremento registrado en
los Gobiernos Locales se debe principalmente a la transferencia de los Programas
Sociales, nuevas funciones de Transportes, Educación, Salud, así como el incremento
del Canon, entre los aspectos más importantes.
                              Distribución del gasto por Niveles de Gobierno




A continuación se muestra la asignación del gasto en los tres niveles de gobierno en el
periodo 2003 - 2008.



                                                                                                             12
Descentralización Fiscal en Perú




Es importante precisar que los recursos correspondientes a los programas nacionales,
se encuentran en el Gobierno Nacional los cuales son ejecutados mediante
transferencias financieras y de partidas por los Gobiernos Regionales y Gobiernos
Locales.

Sin embargo, debe anotarse que el Plan de Transferencias Sectorial del Quinquenio
2006 - 2010, elaborado por el Consejo Nacional de Descentralización, no está
cumpliendo con el cronograma de transferencias establecido, debido a que en muchos
casos, los Gobiernos Locales no han mostrando capacidades institucionales para
decepcionar las competencias y cumplir con los objetivos de la descentralización; de
otro lado, los procesos de acreditación son aún débiles, basados únicamente en la
revisión de documentos básicos de gestión y no en la capacidad institucional de asumir
las funciones y competencias en mejores condiciones que el Gobierno Nacional, de
forma tal que la atención de los servicios a la comunidad sea más eficiente.



Descentralización del Gasto vs. Pobreza
Es importante analizar como la descentralización del gasto esta constituyéndose en un
instrumento efectivo para la reducción de la pobreza, ya que a nivel nacional la
pobreza ha disminuido durante el período 2004 - 2008, del 49 % al 39%; sin embargo,
se observa que en algunas regiones, como: Pasco, Huancavelica, Cusco, Cajamarca y
Ayacucho, la pobreza se ha incrementado, a pesar que los departamento de Cusco,
Pasco y Cajamarca reciben importantes recursos del Canon, lo que estaría
evidenciado que las intervenciones que se vienen realizando en dichas jurisdicciones
no están adecuadamente focalizadas, o están concentradas en zonas urbanas o
sectores no pobres; por tanto, las inversiones con recursos del Canon no están
resolviendo los problemas prioritarios de las poblaciones más necesitadas.

Es importante mencionar además, que existen departamentos donde la pobreza no ha
aumentado, pero tampoco han registrado importantes disminuciones, como por
ejemplo en el departamento de Tacna, uno de los más ricos del País por los recursos
de Canon, cuya capital provincial es la segunda ciudad, después de Lima, donde se
registran los mayores niveles de vida; sin embargo, en el departamento la pobreza no
ha disminuido. A esta situación se atribuye la presencia de una pobreza estructural,
como consecuencia de la desigualdad social, poca atención al ámbito rural, el bloqueo
al acceso a la educación, al capital, al trabajo, alta desigualdad en el ingreso, baja
productividad de la fuerza laboral, exclusión, entre otros; aspectos que evidencian la
                                                                                   13
Descentralización Fiscal en Perú



necesidad de mirar nuevos enfoques de la política fiscal, más inclusiva, con mayor
equitativa y responsabilidad social.



                                                         Gráfica de pobreza

                                         POBLACION EN SITUACION DE POBREZA A NIVEL DE
                                                 DEPARTAMENTO - 2004 AL 2007


                               Ucayali


                              Tumbes


                                Tacna


                           San Martín


                                 Puno


                                Piura


                               Pasco


                           Moquegua


                        Madre de Dios


                               Loreto
        DEPARTAMENTOS




                                 Lima


                         Lambayeque


                           La Libertad


                                 Junín


                                   Ica


                             Huánuco


                         Huancavelica


                               Cusco


                           Cajamarca


                            Ayacucho


                             Arequipa


                            Apurímac


                              Áncash


                           Amazonas


                                         0    10    20       30      40      50    60   70   80   90
                                                                     PORCENT AJE




                                                     2004     2005   2006   2007




Descentralización de las inversiones
Un aspecto a destacar en el proceso de descentralización, es lo referido a los gastos de
inversión, principalmente a cargo de los Gobiernos Locales los cuales han crecido de
manera significativa, debido principalmente a los mayores recursos del Canon, como
resultado de una mejora en la dinámica económica de las empresas extractivas, el
incremento de los precios de los materias primas y la mayor demanda de los países
industrializados, obteniendo como resultado mejores ingresos económicos para las
empresas y por tanto, mayores aportes del Impuesto a la Renta, del cual provienen los
recursos del Canon.

Para apoyar esta actividad y asegurar la calidad del gasto, el Sistema Nacional de
Inversión Pública, ha implementado oficinas descentralizadas en las 26 Regiones del
país a fin de dar asistencia técnica directa, así como la transferencias de autonomía
absoluta a los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, a fin que los pliegos
aprueben la viabilidad de los proyectos de inversión. Sin embargo, se debe precisar que
esta pendiente lo relacionado a la calidad de las inversiones, ya que los gobiernos
subnacionales muestran debilidades en la formulación de buenos proyectos, que se
orienten a la solución de problemas prioritarios de la población.

Si bien en la grafica se observa que la participación local en el año 2008 representa el
34% de las inversiones públicas, nivel similar al del año 2004, es importante aclarar que
los montos se refieren al Presupuesto Institucional de Apertura aprobado en la Ley de
Presupuesto; sin embargo, durante el período de ejecución (enero-diciembre), tanto los

                                                                                                       14
Descentralización Fiscal en Perú



Gobiernos Regionales como el Gobierno Nacional transfieren recursos a los Gobiernos
Locales, principalmente por los siguientes Programas Nacionales:

   Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento : Agua para Todos, Mejorando
    Mi Barrio, Mi Calle

   Ministerio de Transportes y Comunicaciones: Pro Vías Rural

   Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social - MIMDES: FONCODES

   Ministerio de Energía y Minas: Electrificación Rural

   Ministerio de Educación: Proyectos Deportivos del Instituto Peruano del Deporte




El Canon representa una de las principales fuentes de financiamiento de las
inversiones regionales y locales, dentro de ellos el Canon Minero que en el año 2008
significó cerca del 70% del total de los recursos del Canon; su distribución de acuerdo
a la Ley del Canon, se realiza a través de la aplicación de criterios de ubicación
geográfica del recurso natural, lo que genera que su transferencia carezca, entre otros,
de criterios de equidad. Éste marco normativo y la disparidad de la ubicación de los
recursos naturales ha creado en el Perú un nuevo mapa de riqueza, donde podemos
observar regiones y localidades con grandes recursos percapitas por concepto de
Canon y otras que no tienen acceso a estos recursos, sin embargo, tienen un gran
nivel de pobreza.

Para el caso de los gobiernos regionales la desigualdad en la asignación del Canon es
compensada mediante recursos ordinarios del Tesoro Público, siempre y cuando se
sustente técnicamente las mayores asignaciones y el pliego muestre capacidad de
ejecución.



Distribución del Canon y Pobreza
Como mencionamos anteriormente la distribución del Canon esta en función a la
ubicación territorial de los recursos naturales, éstos de distribuyen de la siguiente
manera: 10% para el distrito dueño del recurso, 25% entre los distritos de la provincia,

                                                                                      15
Descentralización Fiscal en Perú



40% entre los distritos del departamento y 25% para el gobierno regional; esta
situación ha ocasionado que regiones o municipios reciban grandes cantidades de
recursos para reducidas poblaciones no pobres, como es el caso de algunas
localidades de los departamentos de Tacna y Ancash, por ejemplo; otros
departamentos con significativos altos niveles de pobreza como: Amazonas,
Apurímac, Ayacucho, Huanuco y Lambayeque, no cuentan con mayores recursos
naturales, por tanto no reciben canon. Los criterios de asignación para las otras
fuentes de financiamiento local como el Fondo de Compensación Municipal -
FONCOMUN, no consideran por ejemplo, la cantidad de recursos asignados por
concepto del Canon, que permita manejar una mayor equidad en la asignación de los
recursos.

                          Distribución del Canon Gobierno Locales vs. Índice de Pobreza

                                                  TRANSFERENCIA DEL CANON - DEPARTAMENTOS
                                                          (Millones de Nuevos Soles)                                                                         DEPARTAMENTOS SEGUN INCIDENCIA DE POBREZA
                                                                                                                                                                                               Año 2008

         ANCASH                                                                                                       1.027,0
                                                                                                                                                    ANCASH                                               38,40
           CUSCO                                                                                  737,4
                                                                                                                                                     CUSCO                                                                             58,40
           TACNA                                                                          614,8
                                                                                                                                                     TACNA                  16,50
        AREQUIPA                                                          387,6
                                                                                                                                                  AREQUIPA                     19,50
           PASCO                                                 341,5
                                                                                                                                                     PASCO                                                                                      64,30
            PIURA                                              310,1
                                                                                                                                                         PIURA                                                 41,40
      MOQUEGUA                                         253,4                                                                                     MOQUEGUA                                 30,20
     LA LIBERTAD                                  232,1                                                                                        LA LIBERTAD                                             36,70
             LIMA                                 228,2                                                                                                   LIMA                18,30

            PUNO                               193,3                                                                                                     PUNO                                                                                  62,80

     CAJAMARCA                           162,2                                                                                                 CAJAMARCA                                                                       53,40

          LORETO                        144,7                                                                                                       LORETO                                                               49,80

            JUNIN                      131,3                                                                                                             JUNIN                                           38,90

                                                                                                                                             HUANCAVELICA                                                                                                                82,10
   HUANCAVELICA                    117,4
                                                                                                                                                           ICA               17,30
              ICA                98,4
                                                                                                                                                   UCAYALI                                     32,50
         UCAYALI                91,4
                                                                                                                                                    TUMBES                  17,20
          TUMBES                90,4
                                                                                                                                                 AYACUCHO                                                                                        64,80
      AYACUCHO                  82,1
                                                                                                                                                  APURIMAC                                                                                               69,00
        APURIMAC         31,3
                                                                                                                                                  HUANUCO                                                                                 61,50
        HUANUCO         20,8
                                                                                                                                              LAMBAYEQUE                                   31,60
    LAMBAYEQUE 4,8
                                                                                                                                                SAN MARTIN                                     33,20
      SAN MARTIN 2,6
                                                                                                                                                AMAZONAS                                                                                59,70
      AMAZONAS 2,4                                                                                                                           MADRE DE DIOS                   17,40
   MADRE DE DIOS 1,3
                                                                                                                                                             0,00   10,00    20,00     30,00           40,00           50,00       60,00               70,00     80,00           90,00
                    -                     200,0                        400,0      600,0             800,0   1.000,0             1.200,0




                                                                                                                                          Fuente: INEI
                                                                                                                                                                                               % Pobreza - 2008
Fuente: Tranasparencia Economica - MEF - INEI




Importancia del Canon con relación al Presupuesto Institucional de
Apertura - PIA.
A nivel agregado, el Canon constituye la fuente de financiamiento más importante para
los Gobiernos Locales que lo perciben. En el año 2007, el Canon alcanzó el 37% del
total del PIA, lo que evidencia su importancia financiera; por tanto, su manejo con
equidad, focalización y distribución constituye un aspecto muy importante en la
administración de una política fiscal descentralizada.

A continuación se muestra las transferencias con cargo al Canon en el periodo 2004 -
2009.
                                                                                                                                                                                                                                                                 16
Descentralización Fiscal en Perú




                                          TRANSFERENCIAS DEL CANON CON RESPECTO AL PIA
                                                      GOBIERNOS LOCALES
                                                    (Millones de Nuevos Soles)


              100%

                                  3.580          3.319             4.293            8.616           10.881    12.437
                80%



                60%



                40%
                                                                  2.636             5.505
                                                 1.631                                              5.308
                20%                                                                                            4.062
                                  843


                  0%
                                  2004           2005              2006             2007            2008     2009 E/
                                               Canon - Gob. Locales           PIA - Gob. Local
            Fue nte : DNPP - GL




Para el caso de los Gobiernos Regionales que reciben el 25% del total del Canon, de
los cuales de acuerdo a Ley deben transferir la quinta parte a las universidades, ésta
fuente no muestra mayor importancia en sus presupuestos institucionales; la principal
fuente de financiamiento de estos gobiernos lo constituyen los recursos ordinarios del
Tesoro Público.



                                          TRANSFERENCIAS DEL CANON CON RESPECTO AL PIA
                                                     GOBIERNOS REGIONALES
                                                           (Millones de Nuevos Soles)


               100%

                90%                                                                                          12.515
                              6.706             6.863             8.609            10.368          11.709
                80%

                70%

                60%

                50%

                40%

                30%

                20%

                10%
                                                                   949             1.714           1.729
                                  395            644                                                          1.268
                  0%
                                  2004          2005              2006             2007            2008      2009 E/
                                                         Canon - Gob. Regionales    PIA - Gob. Regional

            Fuente: MEF - DNPP




El Fondo de Compensación Regional - FONCOR
Creado por la Ley de Regionalización, orientado a financiar proyectos de inversión de
alcance regional, conforme al principio de neutralidad y responsabilidad fiscal, con
criterios de equidad y compensación considerando factores de pobreza. El FONCOR
se distribuye proporcionalmente entre todos los gobiernos regionales con criterios de
equidad y compensación, considerando factores de pobreza, necesidades
insatisfechas, ubicación fronteriza, población, aporte tributario al fisco e indicadores de
desempeño en la ejecución de inversiones.


El FONCOR, constituye, después del Canon, la fuente más importante de los
Gobiernos Regionales, su evolución ha sido creciente al pasar de S/. 369 millones en
                                                                                                                       17
Descentralización Fiscal en Perú



el año 2004 a S/. 690 millones en el año 2009, como se puede apreciar en el cuadro
siguiente:



                              Fondo de Compensación Regional – FONCOR

                                                           (Millones de Nuevos Soles)

                                                      TRANSFERENCIAS FONCOR
                                                              (Millones de Nuevos Soles)
           800
                                                                                             674        690              690
           700

           600
           500                                                 430          451
                                              423
                        369
           400
           300
           200
           100
             0
                       2004                  2005             2006          2007            2008      2009 E/        2010 */
          NOTA:
          */ Proyecto de Presupuesto 2010
          Fuente: DNPP - MEF




El Fondo de Compensación Municipal - FONCOMUN
Creado con el objetivo de promover la inversión en las municipalidades, con un criterio
redistributivo en favor de las zonas más alejadas y deprimidas de país, priorizando la
asignación a las localidades rurales y urbano-marginales; constituye la principal fuente
de financiamiento para los Gobiernos Locales, a pesar que en los últimos años el
monto de asignación ha estado por debajo de las transferencias por Canon; la
importancia de estos recursos es que alcanza a las 1 834 municipalidades y su
distribución se realiza con criterio de equidad, favoreciendo a las poblaciones rurales
integrada generalmente por la población más pobre.



                            Fondo de Compensación Municipal – FONCOMUN

                                                       (Millones de Nuevos Soles)

                                                             TRANSFERENCIAS POR FONCOMUN
                                                                 (Millones de Nuevos Soles)




                   3.500                                                               3.263
                                                                                                   3.017      2.944
                   3.000                                                    2.806
                                                                2.389
                   2.500
                                                   2.032
                   2.000         1.794
                   1.500
                   1.000
                     500
                        0
                 Nota:              2004           2005          2006        2007          2008    2009 E/      2010*/
                 */ Proyecto de Presupuesto 2010
                 Fuente: DNPP - MEF




                                                                                                                               18
Descentralización Fiscal en Perú



El FONCOMUN y su orientación a los Gastos Corrientes
Los recursos del FONCOMUN, dado los constantes pedidos de las autoridades
locales, fue orientándose de manera progresiva a gastos corrientes, autorizándose
inicialmente hasta un 20%, luego se facultó su uso corriente hasta un 30%; para
luego, a partir la publicación de la Ley de Bases de la Descentralización en el año
2004, se otorgue facultades al Concejo Municipal para que defina el porcentaje de
gastos corrientes y gastos de inversión del Gobierno Local de acuerdo a sus
necesidades reales, (artículo 47° de la Ley de bases de la Descentralización).

En este marco, debemos precisar que un aspecto que ha sido de permanente
preocupación en el manejo del FONCOMUN, es su orientación cada vez creciente a
los gastos corrientes, sin que ello necesariamente signifique una mala política de
gasto, ya que los Gobiernos Locales en la medida que realizan mayores inversiones
necesitan más recursos para la operación de los servicios municipales; sin embargo,
lo que se observa es una pereza fiscal por parte de las municipalidades para
autofinanciar los servicios locales y de esa manera tener mayores recursos para
orientar una mayor proporción del Fondo hacia inversiones o al gasto social.



                        EJECUCION PRESUPUESTAL - FONCOMUN POR CATEGORIA DEL GASTO
                                          (Millones de Nuevos Soles)
                                                    G. Corriente     G. Capital



             2009*                        1.679                          870




               2008                            1.962                              1.148




               2007                    1.365                       855


                         0          500        1.000       1.500     2.000        2.500   3.000   3.500
            Nota:
            * Ejecucion a nivel de devengado al 15 de noviembre
            No incluye el servicio a la deuda
            Fuente: Transparencia Economica - MEF




INSTRUMENTOS COMPLEMENTARIOS DE POLÍTICA FISCAL



Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y Local - FONIPREL

El FONIPREL es un fondo concursable, cuyo objetivo principal es cofinanciar
Proyectos de Inversión Pública (PIP) y estudios de preinversión, orientados a reducir
las brechas en la provisión de los servicios e infraestructura básica, que tengan el
mayor impacto posible en la reducción de la pobreza y la pobreza extrema en el país.

El FONIPREL podrá cofinanciar hasta el 98% del monto total de los proyectos de
inversión pública (PIP) y elaboración de estudios de preinversión presentados por los
Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales en (09) prioridades de infraestructura
social y económica. A cada prioridad le corresponde determinadas tipologías de
proyectos, componentes, montos mínimos de inversión y criterios de formulación; las

                                                                                                          19
Descentralización Fiscal en Perú



líneas de atención son: Servicios de Salud Básica, Desnutrición Infantil, Servicios de
Educación Básica, Servicios de Saneamiento, Desarrollo de Capacidades para la
Gestión Integral de Cuencas, Electrificación Rural, Infraestructura Agrícola,
Telecomunicación Rural, Infraestructura Vial.

Según los informes de avance del FONIPREL se tiene los siguientes resultados:

      Más del 70% de las propuestas aprobadas en la primera convocatoria ya se
       encuentran en ejecución.
      Los recursos del FONIPREL adjudicados en las dos convocatorias del año
       2008, ascendieron a la suma total de S/. 670 millones.
      El monto por asignar en la tercera convocatoria asciende a S/. 959 millones, los
       que serán desembolsados en el año 2009 y 2010.


Plan de Estímulo Económico

Una medida coyuntural para el período 2009 - 2010, implantado por el Gobierno, con
el objeto de atenuar la crisis financiera internacional, ha iniciado a partir de la
dinamización de la actividad económica en general, una mayor inyección del gasto
público debidamente focalizado en intervenciones de gran rentabilidad económica y
social, entre las principales medidas tenemos:

      Reducción del precio del combustible en 10%.

      Inyección de aproximadamente 3,000 millones a sectores sociales.

      Fomento de las exportaciones no tradicionales, con aumento temporal del
       drawback del 5% al 8%.

      Destrabar las inversiones públicas y privadas en infraestructura productiva y
       social.

      Se crean fideicomisos regionales para proyectos de inversión.

Para la ejecución del Plan de Estímulo Económico ha sido necesario la aprobación de
una serie de medidas que representarán una movilización de recursos a la Economía
Nacional de S/. 4,500 millones en una primera etapa; con lo cual se busca dar impulso
a la actividad económica, a la infraestructura y a los sectores sociales, lo que a su vez
servirá para mantener el crecimiento económico en tasas de crecimiento positivas.

Las medidas aprobadas para impulsar el Plan de Estimulo Económico en esta primera
etapa son:

      Impulso a la actividad económica.

      Reducción en aproximadamente 10% del precio del diesel y gasolinas.

      Aumento temporal del drawback del 5% al 8%, para fomentar las exportaciones
       no tradicionales, lo que representará un desembolso de S/. 360 millones.

      Incremento en S/. 150 millones los recursos, para el programa de compras a
       MYPES.

      Infraestructura S/. 1 900 millones para la continuidad de inversiones.

                                                                                      20
Descentralización Fiscal en Perú



      Aceleración de los procesos de Asociación Pública y Privadas, incluyendo la
       autorización para contratar garantías financieras que aseguren la bancabilidad
       de las APP.

      Creación de Fideicomisos Regionales, lo que movilizarán S/. 2,600 millones.

      S/. 300 millones para una lista priorizada de obras en el sector Transportes.

      Agilización de los procedimientos en el SNIP, principalmente en los proyectos
       de rehabilitación, lo que permitirá la reducción de tiempos en 40%.

      Agilización para la contratación de estudios de preinversión y expedientes
       técnicos, reduciendo el tiempo de procesos de adjudicaciones en 50%.

      Protección Social.

      En el Sector Educación se destinarán S/. 120 millones para el programa
       preventivo de mantenimiento escolar.

      S/. 270 millones para la refacción de escuelas emblemáticas tanto en Lima
       como en Provincias.

      Transferencia de S/. 100 millones del FONIPREL a los Gobiernos Locales.

      S/ 147 millones para el Fondo de Reconstrucción del Sur - FORSUR.

      S/. 110 millones para la ejecución del Fondo de la Igualdad.

      Entre otros.

Un aspecto importante a destacar en el Plan de Estimulo Económico es el gran sentido
descentralista, ya que éste se viene ejecutando a través de los Gobiernos Regionales
y Gobiernos Locales; estos últimos al mes de noviembre del año 2009 han recibido
aproximadamente S/. 2 500 millones de manera directa, a través de transferencias de
partidas del Gobierno Nacional.



Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestión Municipal

Creado mediante Ley Nº 29332, con el objeto de incentivar a los Gobiernos Locales a
mejorar los niveles de recaudación de los tributos municipales, mejorar la calidad de
la ejecución del gasto de inversión, orientación de mayores recursos del FONCOMUN
a Inversión y a la disminución de niveles de desnutrición crónica; en este marco se
transfirieron en el año 2009 aproximadamente S/. 425 millones, proyectándose para el
año 2010 la suma de S/. 700 millones.

Los indicadores del Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestión Municipal se orientan
a promover la gestión tributaria local, mayor orientación de los gastos en
intervenciones estratégicas de salud, educación y nutrición, así como la
implementación del Sistema de Focalización de Hogares; éste último permitirá a los
Gobiernos Locales contar con información de detalle para una focalización de los
Programas Sociales.

Otro aspecto importante del citado Plan es la Asistencia Técnica a cargo del Ministerio
de Economía y Finanzas, que acompañará su ejecución, así como la implementación
de sistemas de catastro en los Gobiernos Locales que cuentan con más de 500
                                                                                       21
Descentralización Fiscal en Perú



viviendas urbanas a través del Sistema Integrado de Administración        Financiera -
SIAF.

Programa de Modernización Municipal

En el proyecto de Ley de Presupuesto para el año 2010 se prevé S/ 600 millones para
el financiamiento del Programa de Modernización Municipal, orientado a generar
condiciones que permitan un crecimiento sostenido en la economía local; este
programa, prevé indicadores orientados a mejorar la gestión municipal, la mejora de la
calidad de los servicios y de infraestructura básica, así como favorecer el clima de
negocios; para el cumplimiento del Programa será necesario fortalecer a los Gobiernos
Locales, a través del desarrollo de capacidades de gestión tributaria, formalización de
la actividad económica, simplificación de trámites administrativos, disminución de
costos, dinamización de los sectores productivos, entre otros, con el fin de impulsar
desde la gestión municipal, acciones integrales para el desarrollo local.

Los recursos del referido Programa se asignarán conforme a criterios de: i)
Clasificación de municipalidades de acuerdo a sus características, potencialidades y
necesidades, ii) cumplimiento de requisitos relacionados a recaudación de impuestos
municipales, iii) generación de condiciones favorables de clima de negocios, y, iv)
calidad y focalización del gasto social.

El Programa de Modernización Municipal, que es complementario con el Plan de
Incentivos a la Mejora de la Gestión Municipal, deberá contar también con un sistema
de asistencia técnica que acompañe a los Gobiernos Locales en la tarea de
modernizar el Estado.



Presupuesto por Resultados a nivel Regional y Local

El Gobierno Peruano ha iniciado la implementación progresiva del Presupuesto por
Resultados (PpR) con la finalidad de mejorar la calidad del gasto público y orientar la
gestión pública hacia resultados concretos, que mejoren la calidad de vida de la
población y contribuyan al desarrollo del país.

En ese sentido, con el objetivo de establecer las disposiciones orientadoras para la
programación y formulación del presupuesto de las entidades del Gobierno Nacional,
Regional y Local se publicó la Directiva General para la Programación y Formulación
del Presupuesto del Sector Publico, con enfoque de resultados.

Dichas orientaciones establecen como uno de los ejes principales de la programación
y formulación del Presupuesto Público, la identificación y determinación de productos
(conjunto de bienes o servicios entregados a un determinado grupo poblacional) que
produzcan un resultado, orientado a mejorar las condiciones y calidad de vida de la
población.

Por ello resulta necesario que los Gobiernos Locales cuenten con un compendio de
productos vinculados a su quehacer institucional, orientado a resultados que permitan
mejorar las condiciones y calidad de vida de su población.

El Presupuesto por Resultados que se viene implementando en el Perú desde el año
2007, es un nuevo enfoque y una metodología para mejorar la calidad del gasto a
partir de la aplicación de un conjunto de principios y técnicas que demuestran que los
bienes y servicios que se brindan son los mas adecuados para lograr los cambios o
mejoras en la calidad de vida de la población.

                                                                                    22
Descentralización Fiscal en Perú




          PROGRAMAS ESTRATÉGICOS DEL PRESUPUESTO POR RESULTADOS

                    2008                                 2009                                     2010                          2011

                                            Acceso a agua potable y
    1 Articulado Nutricional            6                                         10 Seguridad Ciudadana            Nuevos Programas
                                            disposición sanitaria zonas rurales
                                          Accesos servicios públicos
                                                                                                                    Programas de Gobiernos
    2 Salud Materno Neonatal            7 esenciales de telecomunicaciones - 11 Competitividad para la MYPE
                                                                                                                    Locales.
                                          Rural
    3 Logros de Aprendizaje             8 Acceso a Energía Rural                  12 Productividad Agraria Rural

    4 Acceso a la Identidad             9 Gestión Ambiental Prioritaria           13 Sanidad Agraria

        Acceso a Servicios Sociales y
    5                                                                             14 Prevención del Delito
        Oportunidades de Mercado

                                                                                  15 Nuevo Código Procesal Penal
                                                                                  16 Acceso a la Justicia
                                                                                  17 Accidentes de Tránsito
                                                                                       Adicionales en Sectores ya
                                                                                  18
                                                                                       Involucrados




Un aspecto importante de los Programas Estratégicos del Presupuesto por Resultados
es que, en la determinación del modelo lógico se puede identificar con claridad los
productos que se requieren desde el Estado y los responsables en su entrega, para
obtener efectividad en la acción del Estado.

Condicionantes para lograr resultados:

       Alta coordinación de acciones entre los niveles de Gobierno; un aspecto que esta
        ausente en la Descentralización del Estado y que constituye uno de los pilares
        fundamentales para alcanzar los objetivos de la descentralización.

       Una actuación activa del Gobierno Local en la prestación de los servicios básicos,
        en muchos casos de manera directa y en otros indirecta, a través de acciones de
        promoción, sensibilización o comunicación; aspecto que evidencia una mayor
        descentralización de competencias debido a que el Gobierno Local esta más cerca
        de los grandes problemas que afectan a la población, principalmente la más pobre.




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Descentralización Fiscal en Perú




CONCLUSIONES:



 1. La descentralización fiscal en el Perú se viene realizando a través del gasto
    público, con mayor énfasis en los gastos de inversión; el proceso ha permitido
    fortalecer la capacidad de gestión de proyectos de los gobiernos subnacionales,
    principalmente de los Gobiernos Locales que vienen mostrando eficiencia en la
    ejecución de las inversiones.

 2. La recaudación de ingresos en un 96% corresponde al Gobierno Nacional a
    través de la SUNAT, que ha mostrado en los últimos años eficiencia en su
    desempeño, lo que ha permitido que los niveles de recaudación registren un
    crecimiento sostenido, sustentado en la dinámica de la Economía. Los Gobiernos
    Locales por su parte han mostrado debilidades en la gestión de la recaudación,
    sólo el 30% de las municipalidades registran recaudación del Impuesto Predial,
    con coberturas bajas.

 3. En el Perú, el principal impuesto del sistema tributario es el Impuesto General a
    las Ventas - IGV (52%), seguido por el Impuesto a la Renta (25%) y el Selectivo
    al Consumo (17%); la recaudación está concentrada en los departamentos de
    Lima (89%) y Arequipa (3%), correspondiendo a los otros 22 departamentos el
    8% restante; cabe señalar que la concentración de la recaudación en Lima refleja
    principalmente la concentración de la actividad económica en la capital del país,
    y en menor medida el hecho de que muchas empresas que operan fuera de Lima
    tienen su domicilio fiscal en la capital y, por tanto, pagan impuesto en la misma.
    Solucionar este problema de las estadísticas o del domicilio fiscal es vital para
    poder cuantificar mejor los ingresos tributarios que corresponden a las distintas
    regiones y, por tanto, el desbalance horizontal existente entre ellas.

 4. El proceso de descentralización fiscal en el Perú, que constituye un país de bajos
    ingresos, muestra una gran debilidad por el desbalance vertical entre lo
    recaudado por el gobierno nacional, lo recaudado por los niveles subnacionales y
    las deficiencias de las administraciones tributarias de los Gobiernos Locales;
    debido a ello la descentralización fiscal viene desarrollando mecanismos para
    una mejor redistribución de los ingresos del Gobierno Nacional, hacia los
    gobiernos subnacionales.

 5. El Impuesto Predial, que constituye el principal tributo de los Gobiernos Locales
    no está siendo considerado en su real dimensión como un instrumento financiero
    dinamizador de la sostenibilidad financiera local; el Gobierno Nacional por su
    parte tiene a su cargo la política tributaria predial tiene un manejo aislado del
    tributo; los Gobiernos Locales que tienen a su cargo la administración del
    impuesto, poco o nada han hecho para una buena administración del mismo,
    generando en la mayoría de las localidades una cultura de no pago.

 6. Si bien, la descentralización esta asignando mayores recursos financieros a los
    gobiernos subnacionales, se observa la ausencia de sistemas de seguimiento y
                                                                                   24
Descentralización Fiscal en Perú



    evaluación del impacto del proceso en la disminución de la pobreza o en
    resultados concretos sectoriales. Se continúa midiendo la eficiencia de la gestión
    del gasto por la capacidad de gastar, no tomando en cuenta su calidad; aspecto
    que se evidencia        en regiones con altas transferencias de recursos
    principalmente canon, donde los niveles de pobreza han aumentado o
    simplemente no se han movido.

 7. El proceso de descentralización no ha logrado articular la acción de los distintos
    niveles de gobierno, lo que debilita los resultados del proceso, por lo que es
    importante revisar el avance de la descentralización, qué aspectos deben
    corregirse y las competencias y compromisos que debe asumir cada una de las
    entidades involucradas, tanto el que otorga las funciones y competencias como
    el que recibe, a fin que la descentralización se constituya en un verdadero
    instrumento de desarrollo y logre su objetivos.



RECOMENDACIONES:



  1. Un tema pendiente en materia de descentralización tributaria, es el referido a
     transferir competencias administrativas de cobranza de impuestos a los
     Gobiernos Regionales. Sin embargo, debe considerarse el inevitable
     desbalance vertical, así como las debilidades institucionales de las Regiones;
     dada esta situación, se recomienda asignar a los Gobiernos Regionales ciertos
     ingresos de impuestos, manteniendo la administración tributaria de la SUNAT,
     a fin de evidenciar la producción de ingresos a nivel regional y déficit financiero
     existente en cada una de ellas, así como el apego político de algunas Regiones
     a las exoneraciones tributarias.

      Al respecto, en el año 2003 se hizo un intento de esta naturaleza al reflejar en
      el presupuesto regional lo que se dejaba de percibir por concepto de
      exoneraciones tributarias a escala regional, a fin de estimular a las
      administraciones regionales a manejar políticas de eliminación de
      exoneraciones tributarias, con el compromiso que dichos recursos se
      orientarían a mayores inversiones en sus ámbitos territoriales. Esta acción no
      tuvo continuidad ni reacciones positivas por parte de las autoridades
      regionales.

  2. En el Perú, los Gobiernos Locales tienen a su cargo la cobranza del Impuesto
     Predial, cuya baja recaudación podría mejorarse otorgando mayor autonomía a
     las municipalidades en la valorización de los predios, simplificando la
     valorización, reduciendo el número de alícuotas a una, y mejorando el manejo
     de instrumentos administrativos de recaudación como el catastro; sin embargo,
     esta mayor autonomía requiere de un trabajo de desarrollo de capacidades
     institucionales para administrar con eficiencia el encargo.

  3. En lo que respecta a las administraciones tributarias locales es necesario
     desarrollar mecanismos de fortalecimiento de la gestión tributaria; si bien, el
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Descentralización Fiscal en Perú



     Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestión Municipal tiene como uno de sus
     objetivos mejorar las cobranzas municipales, con énfasis en los impuestos,
     donde destaca el Impuesto Predial, éste no tendrá el efecto esperado si no es
     acompañado por un efectivo programa de asistencia técnica, así como de
     acciones concretas dirigidas a:

            Implantación de Sistemas de Catastro de Rentas.

            Implementación de Sistemas de Cobranza.

            Adecuación de las estructuras administrativas a la tipología y
             potencialidades locales.

            Capacitación y mejoramiento de procesos de cobranza (comunicación,
             transparencia, sensibilización, otros).

            Programas o líneas de financiamiento dirigidos a la gestión tributaria
             subnacional.

  4. La SUNAT constituye un eficiente modelo de administración tributaria, la misma
     que se encuentra descentralizada a nivel nacional; sin embargo, no tiene
     ningún acercamiento con las administraciones tributarias locales, por tanto la
     transferencia en lo que a administración tributaria se refiere es nula, por lo que
     se recomienda crear puentes de coordinación y asistencia entre la SUNAT y
     las administraciones tributarias locales.

  5. El Servicio de Administración Tributaria de Lima Metropolitana - SAT, que se
     ha extendido a ocho (08) ciudades del país, constituye un modelo eficiente de
     gestión tributaria local, por lo que éste debe ser replicado y adecuado a
     municipalidades situadas en ciudades importantes en base al potencial de
     contribuyentes; así como organizar administraciones tributarias municipales
     sobre la base del SAT en ciudades intermedias.

  6. En materia de transferencias de competencias y funciones, resulta necesario
     fortalecer los sistemas de acreditación a fin de disminuir los riesgos de
     deficiencia de los servicios transferidos, como es el caso de la Municipalización
     de la Educación; por ejemplo, se están presentando casos donde los
     Gobiernos Locales que han recibido la función educativa no han sido
     adecuadamente capacitados en la administración de las planillas de docentes,
     el abastecimiento de bienes a los centros educativos o la supervisión de la
     enseñanza, situación que viene generando reclamos por parte de la población,
     poniéndose en riesgo la calidad educativa.

  7. Otro aspecto a tener en cuenta son los montos que se transfieren, ligado a las
     transferencias de competencias y funciones; en algunos casos éstos resultan
     insuficientes y la limitada disponibilidad de recursos de los subnacionales no
     permite cubrir la brecha del financiamiento, situación que está generando
     reclamos y en otros casos, resistencia a recepcionar las competencias y
     funciones delegadas, por lo que es importante, previamente determinar el costo


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Descentralización Fiscal en Perú



     de los servicios, de tal manera que evite su el desfinanciamiento, poniendo en
     riesgo su calidad..

  8. Resulta necesario fortalecer la gestión de proyectos, principalmente a nivel
     local, dado que se observa una baja calidad en la formulación, lentitud en la
     ejecución y ausencia de mecanismos de verificación entre la formulación, la
     ejecución y el mantenimiento, situación que pone en serio riesgo la calidad de
     la inversión y la sostenibilidad de los servicios locales.

  9. Es necesario la revisión de los criterios de distribución del Canon que permita,
     compartir las riquezas de las Regiones más afluentes con aquellas que no
     tienen recursos naturales y muestran altos índices de pobreza. Se vienen
     presentando casos donde municipalidades con poblaciones pequeñas reciben
     importantes transferencias, con serias dificultades para administrarlas y
     focalizar adecuadamente las inversiones, lo que está originando gastos de
     inversión de baja calidad con serios riesgos de ser insostenibles en el tiempo.



  DESAFIOS:



  1. Un aspecto común en los procesos de descentralización en la región, es la falta
     de coordinación entre los niveles de gobierno, situación que dificulta que los
     gobiernos subnacionales puedan cumplir eficazmente con las funciones y
     competencias asignadas, por ello resulta indispensable implantar mecanismos
     de coordinación vertical y horizontal que garantice el éxito del proceso.

  2. Fortalecer las instituciones involucradas en la descentralización: el nacional
     o el que transfiere debe implementar acciones para acreditar, capacitar, asistir
     técnicamente, desarrollar acciones de seguimiento y evaluación, el
     subnacional o el que recibe debe capacitarse, desarrollar acciones de
     fortalecimiento institucional e implantar procesos de adecuación estructural, a
     fin de garantizar que se cumplan con los objetivos de la descentralización.

  3. Con frecuencia ocurre que la descentralización se realiza de manera general a
     escala nacional, en muchos casos sin pruebas previas y a veces sin
     definiciones claras de lo que se transfiere y la pertinencia de la transferencia, si
     a ello agregamos la ausencia de acciones de seguimiento y evaluación, puede
     ocurrir que el proceso no este cumpliendo con su objetivo; por lo que es
     necesario la puesta en marcha de Planes Pilotos que permita identificar las
     adecuaciones necesarias previas a la descentralización a escala nacional.

  4. Sin duda, el marco normativo de los países de la región, del cual no se escapa
     el Perú, es bastante rígido y en la mayoría de los casos no contempla la
     heterogeneidad de los gobiernos subnacionales debido a aspectos:
     geográficos, económicos, financieros, sociales, institucionales, entre otros, lo
     que dificulta el cumplimiento de las nuevas funciones y competencias


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      asignadas; por tanto una tarea pendiente se orienta a la flexibilización del
      marco normativo que facilite y viabilice el proceso de descentralización.



BIBLIOGRAFÍA:



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     Marco Macroeconómico Multianual - MEF.

     Alfaro y MARKUS, 2007, La incidencia de los Gobiernos Locales en el
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      Descentralización, CAF, Lima, Perú

     Anmad y García, 2006, Fiscal Descentralization and Public Subnational,
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     UE; BM y BID, 2009, Perú Informe de la Gestión de las Finanzas Públicas.
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     Vega Jorge, 2008, Análisis del Proceso de Descentralización, Universidad
      Católica, Lima, Perú.

     INDE, Consultores, 2007, Descentralización Fiscal en el Perú, Asamblea
      Nacional de Gobiernos Regionales, Perú

     Efraín Gonzáles de Olarte y otros, 1994, Descentralización fiscal y
      Regionalización en el Perú, IEP Ediciones, Perú




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