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							Políticas de empleo y empleo público
Dr. Carlos González-Antón Álvarez
Departamento de Derecho Administrativo
Universidad de León
Políticas públicas de empleo
   ¿Qué es el empleo?
       Trabajo por cuenta ajena mediante la correspondiente retribución
   Clases de empleo
     Empleo privado
     Empleo público
          Empleados   públicos v. Funcionarios públicos
Política y Políticas públicas
   Política
       1 f. Ciencia y arte de gobernar, que trata de la organización y
        administración de un estado en sus asuntos interiores y exteriores.
       2 p. ext. Manera de conducir un asunto para alcanzar un fin determinado.
       3 Actividad de los que rigen o aspiran a regir los asuntos públicos.
   Políticas públicas
       Los distintos tipos de acción que puede adoptar un Gobierno para tratar
        con problemas sociales o públicos.
       Las políticas públicas y el mercado

Los instrumentos de las políticas públicas
   Desregular, legalizar, privatizar, crear y simular mercados
   Incentivar con subsidios e impuestos, bonos y deducciones
   Regular directamente el comportamiento
   Producir directamente servicios
   Contratar externamente
   Proporcionar un seguro o ayudas ante la adversidad
Contenidos típicos de la actividad administrativa
   La actividad de ordenación
   La actividad prestacional o de servicio público
   La actividad promocional o de fomento
   La actividad sancionadora
   La actividad expropiatoria
Políticas y competencias
   Los distintos actores públicos:
       Los legislativos
       Los Gobiernos
       Las Administraciones públicas
   Las Administraciones competentes
   Las materias que afectan al empleo
       Legislación laboral
       Planificación general de la actividad económica
       Seguridad Social
       Las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos

El reparto de competencias
   Competencia
        “la titularidad de una serie de potestades públicas ejercitables respecto de unas
        materias, servicios o fines públicos determinados”.
   Los tipos de competencias:
       Competencia exclusiva absoluta o integral
       Competencia exclusiva limitada
       Competencias compartidas
       Competencias concurrentes
       Competencias en colaboración
       Competencias indistintas

Tipos de competencias (I)
       Competencia exclusiva absoluta o integral
            La CE realiza una reserva exclusiva a los órganos centrales del Estado, que abarca la
             totalidad de la materia: defensa y fuerzas armadas
       Competencia exclusiva limitada
            La CE reserva a favor del Estado potestades o funciones concretas sobre una materia,
             aunque las CCAA pueden asumir otras funciones sobre la misma materia:
             legislación/ejecución
       Competencias compartidas
            Cuando los órganos centrales y autonómicos tienen atribuidas competencias diferentes
             sobre una potestad o función: normativa básica/normativa desarrollo

Tipos de competencias (II)
       Competencias concurrentes
            Los poderes centrales y los autonómicos son competentes sobre un mismo objeto, pero
             atendiendo a problemas diferentes
       Competencias en colaboración
            Competencias centrales y autonómicas sobre una materia que son compatibles y
             complementarias, pero no intercambiables
       Competencias indistintas
            Cuando alguna materia admite competencias iguales en todo y simultáneamente: Cultura

Las relaciones entre los subsistemas normativos
   Las relaciones de separación
       La autonomía garantizada por la CE
       Normas de cabecera
       Creación autónoma de las normas
   Las relaciones de cooperación
   Las relaciones de supremacía
       El principio de prevalencia: 149.3 CE
            Es una regla de conflicto
               • Requisitos:
                   – Mismo objeto
                   – Regulación discrepante
                   – Títulos competenciales válidos
               • Efectos: desplazamiento/derogación/nulidad
       El principio de supletoriedad
            Cláusula de cierre

La distribución de competencias en materia de empleo
   Art. 149.1.7 CE: “legislación laboral”
     Conceptos de “legislación” y de “ejecución”
     “Laboral”:
              “la legislación sobre relaciones individuales y colectivas de trabajo, sobre empleo y
             emigración, sobre promoción de los trabajadores, sobre seguridad e higiene en el
             trabajo, sobre procesos y procedimientos laborales”
   Art. 149.1.17: “Legislación básica y régimen económico de la
    Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por
    las CCAA”
   Art. 149.1.13: “Bases y planificación general de la actividad
    económica”
Normativa básica y normativa de desarrollo
   Reparto de las competencias normativas
   Rango de lo básico: leyes o reglamentos
   ¿cómo se determina lo básico?
       Positivamente: principios de unidad y del interés general o nacional
            Regulación normativa uniforme y vigencia común en todo el Estado
            Un común denominador normativo
       Negativamente: no puede ser agotadora ni uniformizadora
   ¿qué es desarrollar?
       Aprobar las normas necesarias para que la materia esté completamente regulada
       No es mera ejecución fiel
   Relación entre normas básicas y autonómicas de desarrollo: competencia//
    nulidad o derogación
Las Administraciones Públicas como empleadoras
   La importancia del empleo de las Administraciones públicas
       Importancia cualitativa
       Importancia cuantitativa: 2,2 M.
   La diversificación del empleo público
     Funcionarios públicos
     Personal laboral
     Otros
   La laboralización del régimen funcionarial
       Críticas
   El empleo de las empresas públicas
Personal al servicio de la Administración
   Cargos políticos
   Trabajos ocasionales
     En órganos colegiados
     Relación administrativa contractual no estatutaria ni permanente
     Prestaciones obligatorias
     Prestaciones voluntarias
   Personal laboral
   Funcionarios públicos
Los empleados públicos
   Concepto de empleado público: Son empleados públicos quienes
    desempeñan funciones retribuidas en las Administraciones Públicas
    al servicio de los intereses generales.
   Los empleados públicos se clasifican en:
     Funcionarios de carrera.
     Funcionarios interinos.
     Personal laboral, ya sea fijo, por tiempo indefinido o temporal.
     Personal eventual.

Los funcionarios públicos
   Concepto
       Las personas incorporadas a la Administración por una relación de
        servicios profesionales y retribuidos, regulada por el Derecho
        administrativo.
Funcionarios públicos (I)
   Al servicio de Administraciones Públicas
       Civiles
            Estatales
               • Regidos por la Ley de Funcionarios
               • No regidos por la Ley de Funcionarios
            Autonómicos
            Locales
            Institucionales
       Militares
   Al servicio fuera de las Administraciones
       En órganos judiciales: Funcionarios de la Carrera Judicial y personal al servicio de
        la Administración de Justicia
       En órganos legislativos: CG,
       En órganos constitucionales: TC, TCu, CGPJ, DP, ...

Funcionarios públicos (II)
   Regidos por la Ley de Funcionarios Civiles del Estado
   De carrera
       Cuerpos generales
            Técnico
            Gestión
            Administrativo
            Auxiliar
            Subalterno
        Cuerpos Especiales
   De empleo
        Interinos
        Eventuales

Funcionarios de carrera
   Concepto:
        Los que con estatuto funcionarial, en virtud de nombramiento legal, desempeñan
         servicios de carácter permanente, figuran en las correspondientes plantillas y
         perciben sueldos o asignaciones fijas con cargo a las consignaciones de personal
         de los Presupuestos
   Cuerpos generales
        Técnico:
        Gestión
        Administrativo
        Auxiliar
        Subalterno

Funcionarios Interinos
 Funcionarios     que por razón de necesidad o urgencia ocupan plazas de
    plantilla en tanto no se provean por funcionarios de carrera
      Nota: provisionalidad de la relación de servicio
      Requisitos:
           Hay que justificar la urgencia
           Que haya una plaza vacante, dotada presupuestariamente
           y que carezca de titular o tenga reservada la plaza
        Su selección, por mérito y capacidad
Personal Eventual
        Ejerce funciones expresamente calificadas de confianza o asesoramiento especial
        Los gobiernos determinan el número
        Suelen estar en los Gabinetes
        El nombramiento y cese es libre
        Cesa automáticamente cuando cesa el que lo nombró
        Si el designado ya es funcionario pasa a Servicios Especiales
        No constituye mérito para el acceso a la función pública o para la promoción interna

Funcionarios de las Comunidades Autónomas
   Las CCAA tienen competencias para estructurar su FP
   Se han aprobado leyes y reglamentos específicos de FP
   Cada CA tiene sus propios funcionarios
      En su Administración
      En órganos Estatutarios: Parlamento, TCu., P. del C.
   Los funcionarios pueden ser:
      Transferidos (art. 12.1 de la LM)
             Servicio activo en la CA
             Situación adva. especial: servicios en CCAA
                • No da derecho a reserva de plaza, sí a concursar
        De reclutamiento propio
        Funcionarios del Estado o de la AL que participan voluntariamente en convocatorias de
         plazas abiertas
   También hay personal eventual e interino

Funcionarios de las Administraciones Locales
   Régimen jurídico:
       La regulación general básica en la LRBRL (arts. 89 a 104 LRBRL).
       La normativa básica sobre FP
       Legislación de FP de la CA
       Las normas propias de la Entidad local
   Los funcionarios con habilitación de carácter nacional
       Secretarios, Interventores y Depositarios
       Seleccionados por la AGE / concurso de méritos de la EL
   El resto de funcionarios es de la Corporación local
       Aplicación supletoria del TRRL. Dos escalas:
            Escala Administración General: Tec., Advo., Aux. y Subalt.
            Escala Administración Especial: Tec. y Servicios Especiales

Funcionarios de la Unión Europea
   Personal al servicio de las Comunidades Europeas: (30.000 empleados)
       Funcionarios propios (el más importante)
       Personal contratado
   Los funcionarios europeos
       Tienen un régimen estatutario y de carrera
       Se regula en el Reglamento 259/1968
       Ingreso por el sistema de concurso
            Mérito y capacidad
            Equilibrio territorial por países
       Cuatro categorías: A, B, C, D y grados A1, A2, ...
       Muy buena retribución y SS
       Protocolo de Privilegios e Inmunidades en todos los países
       Los conflictos son resueltos por el Tribunal de 1ª Inst.

Funcionarios de Organismos Internacionales
La gestión de los recursos humanos en las AAPP
   El empleo público desde la organización
   La gestión de los recursos humanos
       Órganos de Gestión (descentralización)
            La AGE (gestión departamentalizada v. gestión unitaria)
            Las CCAA
            Las Administraciones Locales
       Órganos de coordinación y participación
            El Consejo Superior de la Función Pública
            La Comisión de Coordinación de la Función Pública
            Consejo de Política Fiscal y Financiera
            Comisión Nacional de la Administración Local
       Instrumentos de Gestión
            Los Registros Administrativos de Personal
            Plantillas de Personal
            Relaciones de Puestos de Trabajo
            La oferta de empleo público
            Los planes de empleo
Órganos de gestión de la AGE
   El Gobierno
       Art. 3.1 de la LM (art. 97 CE)
       Art. 3.2 de la LM: competencias directivas
   El Ministerio de Administraciones Públicas
            Competencias horizontales o interdepartamentales
            Competencia residual (art. 66 LOFAGE)
       Ministro
       Secretario de Estado para la Administración Pública
       Director General de la Administración Pública
   Ministerio de Hacienda
       Gastos de personal (66.2 de la LOFAGE)
   La Comisión Interministerial de Retribuciones
   Los Ministerios:
       Dependencia funcional (contra dependencia orgánica).
       Ministros
       Subsecretario
   Delegados del Gobierno, Subdelegados y Directores insulares
Los sistemas de la función pública (I)
   Reino Unido
       La aristocracia
       Civil service (1853)
            Sistema de selección libre
            Órgano centralizado: Civil Service Commission
            Pruebas de carácter general: humanismo
   Francia
       Revolución Francesa: una Administración centralizada
            Funcionarios identificados con el Estado
            Defensores del interés general
            Principio de capacidad y mérito
       Sistema de carrera
            Cuerpos cerrados
            Inamovilidad
       Régimen de Derecho público
       Relación estatutaria
       La formación: École Nationale d’Administration

Los sistemas de la función pública (II)
   Alemania
     Es un sistema de carrera
     Eminentemente jerarquizado y disciplinado
     Estilo “prusiano”
     Selección rigurosa
     Buena retribución y posibilidad de ascenso
     Informes periódicos de los superiores y evaluación continuada
     Sistema de instrucciones y órdenes precisas
     Beamtenstaat (Estado funcionarial)
        Las relaciones especiales de sujección
Los sistemas de la función pública (III)
   Italia
        Los principios son similares
             Sistema de carrera
             Relación de Derecho público
        Burocracia ineficaz y parasitaria
             Falta de empleos suficientes
             Escasa iniciativa de las clases medias
             Falta de separación del Estado y de la sociedad
             Política y Administración se confunden
   Estados Unidos de América
        Sistema abierto: absoluta movilidad geográfica y social
        Sistema de empleo: job description
        No a la clase funcionarial: no función pública vitalicia
        Spoils system en el origen
        Las reducciones de empleos
Evolución histórica en España (I)
   La decadencia del Siglo XIX
        Administración improvisada y desordenada
             Prebendalismo y parasitismo
             Favoritismo y corporativismo
             Despreocupación por el servicio
             Empleomanía de las clases medias
        Se sigue el modelo francés
             El Estatuto de Bravo Murillo RD de 18 de junio de 1852
                •   Categorías personales con sueldos fijos
                •   Unificó escalas
                •   Pero el desarrollo era por cada ministerio: dispersión normativa
                •   No había inamovilidad: las cesantías
                •   Se fueron creando cuerpos de funcionarios especializados, con estatuto especial, escalas cerradas y con
                    inamovilidad
   El Estatuto de Maura (Ley de Bases de 1918)
      Modelo corporativo
             Cuerpos especiales/cuerpos generales
             Inamovilidad
             Generalizó las oposiciones para el ingreso
             Pero no creó órganos de gestión centralizados

Evolución histórica en España (II)
   La Dictadura Primo de Rivera
        Reforma del Régimen Local (función pública local)
   La posguerra
        Muertes y exilio
        Los “exámenes patrióticos”
        El Movimiento Nacional y la Organización Sindical
   Régimen franquista
        Los cuerpos especiales
        Sueldo base congelado. Las gratificaciones colectivas
        Retribuciones en especie:
             Viviendas
             Mutualidades
             Economatos
            Las tasas y las exacciones parafiscales
       Las recomendaciones y los tribunales de honor
Evolución histórica en España (III)
   La Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964
       Creó unas estructuras horizontales de gestión
            Ministerio de la Presidencia y Hacienda
            Dirección General de la Función Pública
            Comisión Superior de Personal
       Contra el corporativismo
            Creó los cuerpos generales
            Pero no limitó los cuerpos especiales
       Se movió hacia el sistema de empleo
            Hizo desaparecer las categorías personales
            Introdujo las plantillas orgánicas y la clasificación de los puestos de trabajo
       El régimen de retribuciones se mantuvo
       Mejoras técnicas:
            Incompatibilidades
            Las situaciones administrativas

Las reformas democráticas
   Los principios de la Constitución
       Igualdad
       Mérito y capacidad
       Transparencia
       Garantía de los derechos sindicales
       La imparcialidad
   Las tímidas y abortadas reformas de la UCD
   La Ley 30/1984, la Ley de Medidas para la Reforma de la Función Pública
       Adaptarse a la existencia de las CCAA
       Norma anticorporativa
       Incompatibilidades
       Medidas:
            Refunde muchos cuerpos
            Combate la endogamia
            Prohíbe asignar a los cuerpos y escalas facultades de los órganos administrativos
            Refuerza las competencias de los órganos centrales
            Se apoya en las RPT/ el grado personal / las retribuciones

La Función Pública en la Constitución
   El artículo 103.3 CE
     España es un Estado social y democrático de Derecho
     Gobierno y Administración
     El Estatuto Profesional
            profesionalidad en oposición a los órganos políticos
          la
          Mérito y capacidad como únicos criterios de acceso
               • El artículo 23.2 CE
                   – Especificación del 14 CE
                   – Protección del artículo 53.2 CE
          La   imparcialidad
       El carácter abierto de nuestra Constitución
El concepto constitucional de Estatuto de los
Funcionarios (I)
   La Teoría Estatutaria
       La relación funcionarial como situación objetiva definida por leyes y
        reglamentos
          El acceso a la FP por acto administrativo unilateral, no por contrato
          La relación de servicio se regula por normas generales, no por contratos
           individuales o convenios colectivos
          El funcionario no tiene derechos adquiridos a mantener su regulación o
           impedir cambios
       Diferencias radicales con el Derecho del Trabajo
          Consecuencias:  la sujeción al Derecho del Trabajo de los empleados
          públicos es inconstitucional
El concepto constitucional de Estatuto de los
Funcionarios (II)
   Tesis relativista:
     Preferencia pero no exclusividad
     No hay criterios jurídicos para determinar qué puestos deben estar
      reservados a funcionarios
   Tesis superadoras
     La realidad: abusos en los dos sentidos
     La ósmosis de los regímenes
     El estatuto como conjunto de peculiaridades de que hay que establecer
      para todos los trabajadores públicos
     La FP superada por el empleo público



La distribución de competencias
   La autonomía de las Administraciones territoriales: AGE, CCAA, EELL
   148.1.1ª CE: La potestad de autoorganización
   149.1.18ª CE: “las bases del régimen estatutario de los funcionarios”
   149.1.7ª CE: legislación laboral
   149.1.13ª y 14ª: planificación económica y Hacienda
   149.17ª: Seguridad Social
   Los principios de igual y solidaridad
   Los Presupuestos Generales del Estado
   ¿qué son las bases?
   La “preferencia de Ley” de las bases