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					                             REPUBBLICA ITALIANA
                                 SEZIONI RIUNITE
                            DELLA CORTE DEI CONTI
                                          ***
                                      MEMORIA
                          DEL PROCURATORE GENERALE
                          PRESSO LA CORTE DEI CONTI
                               IN SEDE DI GIUDIZIO
                 SUL RENDICONTO GENERALE DELLO STATO
                             PER L’ESERCIZIO 2007
                                          ***
                             IL PROCURATORE GENERALE
        Visto l‟art. 100, secondo comma, della Costituzione;
        Visti gli artt. 39, 40 e 41 del T.U. approvato con R.D. del 12 luglio 1934, n.
1214;
        Visto l‟art. 6 del Regolamento per l‟organizzazione delle funzioni di controllo
della Corte dei conti, approvato con deliberazione della Corte dei conti a Sezioni
Riunite n. 14 del 16 giugno 2000;
        Vista la legge del 27 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria per il 2007);
        Vista l‟ordinanza del Presidente delle Sezioni Riunite della Corte dei conti n.
13/Contr./D-REL.-S/08 del 21 maggio 2008, con la quale è stata fissata per il 26
giugno 2008 l‟udienza delle stesse Sezioni Riunite per il giudizio sulla regolarità del
rendiconto generale dello Stato relativo all‟esercizio finanziario 2007
                                       DEPOSITA
        La presente memoria.
I. – CONTO DEL BILANCIO.
A.   - IL QUADRO DI INSIEME.
A.1 - I principali saldi di finanza pubblica. (Estensore: V.P.G. Alfonso Tranchino)
1. - Premessa.
        Nell‟ambito dei dati di consuntivo vengono prioritariamente in rilievo gli
aggregati di finanza pubblica direttamente o indirettamente significativi per il rispetto
dei vincoli comunitari.
        Va ricordato che con l‟art. 104 del trattato di Maastricht, approvato nel 1992, si
stabilì che gli Stati nazionali debbono assicurare l‟equilibrio delle finanze pubbliche, in
modo da non pregiudicare né il valore della moneta comune, né gli interessi degli altri
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Stati aderenti. Il Protocollo sulla Procedura per i disavanzi eccessivi, in attuazione della
norma appena citata, fissò i valori limite dell‟indebitamento e del debito pubblico:
   -   il 3% per il rapporto tra indebitamento pubblico, previsto o effettivo, e il
       prodotto interno lordo ai prezzi di mercato;
   -   il 60% per il rapporto tra il debito pubblico e il prodotto interno lordo ai prezzi
       di mercato.
       Anche se in sede europea si è ritenuto di farne sinora una applicazione
flessibile, tali parametri costituiscono pur sempre costanti valori di riferimento
dell‟integrazione monetaria europea, al rispetto dei quali si sono impegnati gli Stati
aderenti al Patto di stabilità e crescita.
       In quest‟ottica il    programmato       pareggio strutturale dei conti nel 2011 è
traguardo ineludibile, oltre che per liberare risorse ed assicurare uno sviluppo
sostenibile, per ottenere una sensibile riduzione del nostro debito pubblico.
       Pur non rientrando tra i parametri considerati ai fini della verifica del rispetto
del Patto di stabilità e crescita, il fabbisogno costituisce un indicatore di rilevanza
centrale per il monitoraggio e la programmazione della finanza pubblica in Italia.
       Dato che, secondo le regole comunitarie, l‟indebitamento e il debito vanno
relazionati alla consistenza del PIL, si deve preliminarmente considerare la evoluzione
della situazione economica interna, senza trascurare il raffronto con gli altri Paesi
europei, anche sotto il profilo dei livelli di convergenza realizzati verso i parametri di
Maastricht.
2. - Il Prodotto Interno Lordo.
       Il Prodotto Interno Lordo è cresciuto nel 2007, in termini reali, dell‟1,5%, in
calo rispetto al 2006.
       Permane il notevole divario rispetto agli altri Paesi dell‟area euro, che hanno
fatto registrare, in media, un incremento del PIL, in termini reali, del 2,3%. Preoccupa
soprattutto, il differenziale rispetto a quattro grandi Paesi europei (Germania, Francia,
Regno Unito e Spagna), nei quali la crescita del PIL è stata, in media, superiore di
circa un punto percentuale. Questo differenziale peraltro è confermativo di una
tendenza di lungo periodo, risalente addirittura agli anni novanta ed interrotta solo nel
1995, che ha visto il PIL dell‟Italia crescere marcatamente meno che negli altri grandi
Paesi europei, sia nelle fasi di espansione che nelle fasi di recessione. Il che induce ad
intravedere una limitata potenzialità di crescita, in futuro, dell‟economia italiana, con
le relative implicazioni in tema di entrate.
       In relazione al peggioramento del quadro economico mondiale, le previsioni
governative, più volte riviste al ribasso, indicano, per l‟Italia, una crescita del PIL pari
                                                     3




allo 0,6%1: le criticità, comuni all‟area euro, rappresentate da bassa crescita ed
inflazione    (stagflation),     con    il   contemporaneo        deprezzamento         del   dollaro,    si
ripercuotono maggiormente sulla nostra economia che continua a soffrire di problemi
strutturali che si sommano a quelli derivanti dalle fluttuazioni cicliche.
3. - L’indebitamento netto.
        L‟indebitamento        netto     delle    Amministrazioni        Pubbliche      (risultato     delle
operazioni del conto economico valutate in termini di competenza, secondo quanto
previsto dal SEC 95 e successive modifiche) è stato, secondo i calcoli dell‟ISTAT 2, pari
all‟1,9% del PIL; valore più basso nel decennio ed inferiore di 1,5 punti percentuali
rispetto al risultato registrato per il 2006.
        Il dato è notevolmente inferiore all‟obiettivo (2,8%) che, nel 2006, era stato
prima fissato dal Documento di programmazione economica e finanziaria a luglio e
successivamente        confermato       dalla    Relazione     previsionale      e   programmatica         a
settembre e dal Programma di stabilità a dicembre. Ancora più marcato il divario
rispetto alle previsioni governative del 2007 (2,3% in marzo, secondo la Relazione
unificata sulla economia e la finanza pubblica; 2,4% a settembre con la Nota di
aggiornamento al Documento di programmazione economica e finanziaria; previsione
confermata, a novembre, con il Programma di stabilità).
        Il risultato, anche se si pone essenzialmente in relazione all‟aumento della
pressione fiscale e contributiva, segna un rilevante miglioramento dei conti pubblici
che ha riscosso ampi riconoscimenti in sede europea culminati di recente con la
chiusura dalla Procedura per i disavanzi eccessivi già avviata nei confronti del nostro
Paese nel 2005.
        Non si può peraltro sottacere che nello stesso anno 2007, nell‟area dell‟euro, il
rapporto medio fra disavanzo pubblico e PIL è stato dello 0,8%, ben al di sotto, quindi,
del pur significativo saldo registrato in Italia.
        Nel nuovo quadro di previsione per gli anni 2008-2011, diffuso con la Relazione
unificata del marzo scorso, nel 2008 l‟indebitamento netto dovrebbe attestarsi intorno
al 2,4 del PIL, valore superiore di 0,5 punti rispetto a quello conseguito nel 2007.
        La riduzione dell‟obiettivo di indebitamento netto è correlata, in particolare, alle
revisioni al ribasso delle stime di crescita reale dell‟economia italiana, nonché allo
slittamento sull‟esercizio 2008 di minori entrate (tra cui la riduzione del cuneo fiscale)
e di maggiori spese (tra cui la chiusura dei rinnovi contrattuali 2006-2007).


1
  Vedi “Relazione unificata sull‟economia e la finanza pubblica”, del marzo 2008. In precedenza, la crescita,
in termini percentuali, era stata stimata: dell‟1,9 dal DPEF del giugno 2007; dell‟1,5 dalla “Relazione
previsionale e programmatica” de settembre 2007 (dato trasfuso nel Programma di Stabilità).
2
  V. Comunicato stampa del 29 febbraio 2008.
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           Come osservato dalla Corte3, la conseguibilità di tale obiettivo presenta profili
problematici che riguardano principalmente la tenuta delle entrate nell‟ambito del
nuovo contesto macro economico. Non sono inoltre esenti da criticità le misure di
riduzione della spesa inserite nella finanziaria.
4. - L’avanzo primario.
           L‟avanzo primario (indebitamento al netto della spesa per interessi) è
migliorato di 1,8 punti di PIL, passando dall‟1,3 del 2006 al 3,1 del 2007.
           E‟ un risultato notevolmente positivo anche per il rilievo strategico che il dato
riveste ai fini della riduzione del debito, specie se si considera che nel 2005 l‟avanzo
primario era stato praticamente nullo (0,3).
           Secondo il Ministero dell‟Economia e delle Finanze4, esso consegue ad un
significativo recupero di base imponibile e ad una, sia pur limitata, riduzione delle
spese primarie sul PIL.
5. - Il fabbisogno.
           Nel quadro della finanza pubblica italiana, un rilievo particolare assume il
fabbisogno del settore statale (differenza fra entrate e spese per operazioni fiscali al
netto dei disavanzi pregressi, e cioè delle erogazioni originate dal riconoscimento, a
mezzo per lo più di leggi e di sentenze, di oneri riferibili per competenza ad esercizi
pregressi). A tale settore è riconducibile gran parte dei flussi finanziari del settore
pubblico, in quanto esso comprende il bilancio dello Stato e la gestione di tesoreria,
nella quale viene detenuta, dagli anni ottanta (istituzione della tesoreria unica), gran
parte delle disponibilità liquide degli enti pubblici. Per tale motivo, il fabbisogno del
settore statale rappresenta l‟indicatore dei flussi finanziari dell‟intero settore pubblico e
quindi della domanda di risorse finanziarie che l‟operatore pubblico rivolge al mercato.
           Per il 2007 il fabbisogno del settore statale presenta un saldo negativo per
29.563        milioni       di     euro,    valore   migliore    di     quello    registrato    per   il   2006
(-34.449 milioni di euro).
           Secondo      i        calcoli   della   Banca   d‟Italia5,    nel     2007   il   fabbisogno    delle
Amministrazioni pubbliche al netto delle dismissioni mobiliari è sceso da 54.380 a
34.020 milioni di euro, raggiungendo, in rapporto al PIL, il valore più basso degli ultimi
quattro decenni (2,2%). La riduzione più marcata si è registrata a livello delle
Amministrazioni locali (da 18,4 a 3,7 miliardi), per effetto del notevole incremento
delle entrate tributarie proprie e dei trasferimenti statali.
6. - Il debito pubblico.

3
    Relazione sulla copertura delle leggi del terzo quadrimestre 2007.
4
    V. RUEF del marzo 2008.
5
    Bollettino economico n. 52, aprile 2008.
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          Secondo la Banca d‟Italia6, al 31 dicembre 2007 il debito delle Amministrazioni
Pubbliche è stato pari a 1.597 miliardi, con una crescita nominale, rispetto al 2006, di
21,1 miliardi.
          L‟incidenza del debito sul PIL, già aumentata dal 1980 al 1994, diminuita tra il
1995 e il 2004, in crescita nel 2005 e nel 2006, è tornata al livello del 2004,
scendendo dal 106,5 del 2006 al 104, valore più basso di quello (105%), previsto
tanto nel DPEF di luglio 2007 quanto nel Programma di stabilità di novembre 2007.
          Si è ridotto, quindi, lo scostamento rispetto al parametro comunitario di
riferimento del 60%.
          Va tuttavia considerato che, tra i Paesi dell‟area euro, l‟Italia presenta il più
elevato debito pubblico. Inoltre, per effetto della crescita economica, il rapporto medio
fra debito pubblico e PIL dell‟area dell‟euro è sceso di quasi 2 punti percentuali, al
66,7%; il livello più basso dall‟avvio della terza fase dell‟UEM nel 1999. In gran parte
degli Stati membri dell‟UE non partecipanti all‟area dell‟euro il rapporto tra debito
pubblico e PIL è rimasto, nel 2007, sensibilmente al disotto del 60% 7.
          Ritornando alla situazione italiana, va sottolineato che è continuato il “trend”
ascendente della spesa per interessi (passata, in rapporto al PIL, al 5%, contro il 4,7
del 2006), a seguito di due rialzi del tasso principale di riferimento – applicato alle
operazioni di rifinanziamento principale dell‟Eurosistema – a marzo e giugno, portato
dalla BCE, rispettivamente, al 3,75% e al 4% al fine di contenere le aspettative di
aumenti di inflazione.
          In valore assoluto la spesa per interessi è passata dai 68,2 miliardi nel 2006 ai
76,7 miliardi del 2007, tornando ad essere un fattore di accelerazione delle spese
complessive delle Amministrazioni Pubbliche.
          Nel frattempo, per quanto riguarda i titoli di Stato, nonostante la riduzione del
rapporto debito/PIL realizzata nel 2007, l‟Italia viene percepita, come un Paese a
rischio. Lo dimostra l‟allargamento del differenziale del Sovereign Credit Default Swap,
cioè l‟indice delle probabilità che gli Stati sovrani d‟Europa non riescano a rispettare le
scadenze del loro debito pubblico a dieci anni. Le obbligazioni italiane vengono
valutate dalle Agenzie di rating A+ contro un giudizio AAA per Francia, Germania e
Spagna.
          Il conseguente aumento del costo del debito costituisce una conferma della
fragilità del sistema, gravato da una esposizione debitoria le cui dimensioni non
trovano riscontro nei Paesi dell‟area euro.
          Resta pertanto pressante l‟esigenza di continuare nel percorso virtuoso della


6
    IBIDEM
7
    BCE. Rapporto annuale 2007.
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sua riduzione.
       Al riguardo non si può prescindere dal rilevare che, in rapporto al PIL, mentre è
diminuita la incidenza delle Amministrazioni Centrali è rimasta costante quella delle
Amministrazioni locali.
       A queste ultime, dall‟art. 41 della legge 22 dicembre 2001 n. 488, venne
consentito di fare ricorso, tra l‟altro, agli strumenti finanziari derivati per la copertura
dei rischi connessi all‟accesso al mercato dei capitali.
       Nel quadro di una politica tendente a schiudere più ampie possibilità di
indebitamento, la norma tendeva a rendere sostenibile l‟onere delle obbligazioni
contratte, ponendo nella disponibilità degli enti territoriali i nuovi strumenti finanziari.
       I successivi interventi del legislatore, che a partire dalla finanziaria del 2002 ha
inteso porre alle nuove opportunità numerosi vincoli per corrispondere ad esigenze sia
di razionalizzazione degli strumenti, sia di armonizzazione del quadro nazionale con la
disciplina di livello comunitario, non hanno però impedito la emersione, su base locale,
di politiche speculative determinate dall‟intento di ottenere immediati vantaggi in
termini di liquidità con pregiudizio degli equilibri futuri.
       Ne è conseguito il profilarsi di enormi danni a carico del bilancio degli enti
(come inconfutabilmente accertato da indagini esperite dalla Corte, nella sede di
controllo sulla gestione, relativamente ad alcuni tra i casi più eclatanti), sicché si è
parlato addirittura, a livello mediatico, di “bomba finanziaria a orologeria” innescata
dal ricorso sconsiderato a tali strumenti.
       Il legislatore si è trovato pertanto nella necessità di ribadire ed esplicitare, con
l‟art. 1, comma 736, della finanziaria 2007, le linee guida dell‟attività in derivati. Una
più stringente disciplina sulle modalità di redazione e di sottoscrizione dei contratti di
strumenti finanziari anche derivati è stata recentemente inserita nella finanziaria 2008
(art. 1, commi 381 e seguenti).
       E‟ assolutamente necessario accertare la reale dimensione di un fenomeno che
ha introdotto, nella finanza locale, fattori di squilibrio non transeunti, riversando di
fatto sulle generazioni future il peso di operazioni non adeguatamente vagliate nelle
loro effettive conseguenze.
       L‟urgenza di un idoneo filtro a livello governativo rende indilazionabile la
emanazione del decreto previsto dal comma 382 dell‟art. 1 della finanziaria 2008 sulle
modalità di redazione dei contratti.
       La rilevanza della materia, anche per i suoi riflessi sui rapporti concernente
l‟Unione monetaria, giustifica l‟adozione di ogni ulteriore misura che si rendesse
necessaria per riportare sotto controllo i contratti in parola e non escluderebbe, a
priori, la possibilità di vietarne per legge la adozione da parte dei Comuni di più
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modeste dimensioni, per mancanza delle competenze necessarie.
A.2. - La manovra di bilancio per il 2007.
         La manovra di          bilancio per il       2007 è stata articolata in tre distinti
provvedimenti: la legge n. 296/2006 (Legge finanziaria), la legge n. 286/2006 di
conversione del DL 262/2006, recante norme di contrasto all‟evasione e all‟elusione
fiscale, e il disegno di legge delega per il riordino della tassazione delle rendite
finanziarie. Effetti quantitativi non trascurabili sono riconducibili anche alla legge di
bilancio per il 2007 (legge n. 298/2006), oltre che al DPCM in materia di
regolarizzazione dei flussi immigratori.
         La manovra lorda, nella versione iniziale, era pari a 35,6 miliardi, dei quali 15,2
destinati al contenimento del disavanzo e 20,4 miliardi utilizzati per interventi
finalizzati allo sviluppo.
         I testi licenziati dal Parlamento (Legge finanziaria, legge di bilancio e legge di
conversione del D.L. 262/2006) non ne hanno significativamente modificato l‟impianto
sia per dimensione complessiva che per composizione. Nella versione definitiva la
manovra è stata però caratterizzata da una più elevata dimensione dell‟impatto lordo
della correzione (oltre 39 miliardi di euro) e dal peso nettamente prevalente delle
maggiori entrate sulla copertura complessiva (circa il 67% sul totale). L‟incremento
netto delle entrate, da solo, era più che sufficiente per la correzione del disavanzo che
si intendeva conseguire attraverso la manovra (15 miliardi circa di euro). Nella
versione definitiva la manovra accentuava, inoltre, l‟importo dei mezzi finanziari
destinati agli interventi per l‟equità e lo sviluppo (da circa 20 a oltre 24 miliardi di
euro).
1. - La manovra e le sue componenti.
1.1 - La versione originaria8 .
         La manovra di bilancio prevedeva nella sua versione iniziale misure comportanti
maggiori entrate nette per 18,89 miliardi di euro e maggiori spese nette per 3,6
miliardi di euro. E‟ possibile compierne un‟analisi nel dettaglio, rivolgendo attenzione
sia al lato delle entrate, sia al lato delle spese.
1.1.1 - Le maggiori entrate.
         Le maggiori entrate totali, pari a circa € 24 miliardi di euro, sarebbero
essenzialmente derivate da:
    -    norme in materia tributaria (11,8 miliardi di euro);


8
 Fonte: Bollettino economico Banca d‟Italia n. 47 - novembre 2006.
9
 Nella manovra viene conteggiato l‟effetto netto della perdita di gettito dovuta alla sentenza della Corte di
Giustizia europea in materia di detraibilità dell‟IVA connessa con le spese per gli autoveicoli aziendali (5,3
miliardi) e delle misure compensative contenute nel decreto legge collegato alla legge finanziaria (modifiche
permanenti alla deducibilità ai fini IRPEF, Ires e IRAP delle suddette spese).
                                              8




   -    il trasferimento di parte del trattamento di fine rapporto (TFR) all‟INPS (6,0
        miliardi di euro);
   -    un aumento dei contributi sociali (5,5 miliardi di euro);
   -    altre misure di natura extratributaria (0,6 miliardi di euro), tra cui interventi di
        valorizzazione del patrimonio dello Stato.
        Per quanto riguarda le maggiori entrate tributarie, 7,8 miliardi di euro si
potevano ricondurre a interventi di contrasto all‟evasione e all‟elusione fiscale. In
particolare, norme in materia di studi di settore (3,3 miliardi di euro) dovevano
prevederne l‟estensione del campo di applicazione, una revisione periodica (da
quadriennale    a   triennale),   l‟introduzione   di   ulteriori   indicatori   di   coerenza   e
l‟inasprimento delle sanzioni per la dichiarazione di dati non veritieri. Per il contrasto
all‟evasione si individuavano poi casi specifici per i quali si sarebbero affinate le
procedure di accertamento (1,2 miliardi di euro). Altre norme, infine, sarebbero
intervenute sulle modalità di determinazione delle basi imponibili (2,1 miliardi di
euro). Maggiori entrate tributarie erano previste in favore degli Enti locali (1,1 miliardi
di euro). A tale proposito, si registra l‟introduzione del versamento di un acconto per
l‟addizionale comunale all‟IRPEF (0,5 miliardi di euro) mentre da nuove norme in
materia di catasto si attendevano maggiori entrate relative all‟ICI per 0,6 miliardi di
euro.
        Dal riordino della tassazione dei redditi delle attività finanziarie, previsto dalla
legge delega collegata alla manovra di bilancio, erano attese maggiori entrate per
almeno 1,1 miliardi di euro nel 2007. La riforma doveva condurre alla convergenza
verso un‟aliquota unica per la tassazione dei diversi redditi e strumenti finanziari che
non fosse superiore al 20 %. Al fine di redistribuire il carico fiscale in favore dei redditi
imponibili medi e bassi, si ridisegnava la struttura dell‟IRPEF, rimodulandone la curva
delle aliquote e prevedendo detrazioni d‟imposta in sostituzione delle deduzioni
dall‟imponibile introdotte negli anni passati. Nel complesso, si poteva stimare un
maggior gettito di € 0,4 miliardi. Dalla tassazione degli autoveicoli e dei trasferimenti
per successione e donazione erano attese maggiori entrate per circa 1 miliardo.
        Maggiori entrate per 6,0 miliardi di euro sarebbero scaturite da norme in
materia di TFR. Si prevedeva l‟anticipo al 2007 del meccanismo del silenzio assenso
per il trasferimento ai fondi pensione del TFR maturando, stabilendo che la metà delle
quote non trasferite a questi ultimi sarebbe confluita in un nuovo fondo dell‟INPS. A
fronte dei versamenti, il fondo avrebbe erogato prestazioni stimate ufficialmente in 0,4
miliardi di euro. Nello stesso tempo, agevolazioni alle imprese avrebbero compensato
il maggior costo di forme di finanziamento alternative al TFR: questo avrebbe
determinato minori entrate per 0,6 miliardi di euro. A tale proposito è utile ricordare
                                                    9




che       un    accordo   tra   Governo e parti         sociali, raggiunto successivamente alla
presentazione della manovra, prevedeva che il conferimento del TFR all‟INPS fosse
limitato alle sole imprese con più di cinquanta addetti, facendo riferimento all‟intero
flusso maturando non destinato ai fondi pensione.
           Le    maggiori     entrate    contributive    sarebbero     derivate   principalmente       da
incrementi        delle     aliquote    previdenziali    riguardanti    i   lavoratori     autonomi,    i
parasubordinati e gli apprendisti (3,7 miliardi di euro) e dall‟aumento di 0,3 punti
dell‟aliquota previdenziale a carico dei lavoratori dipendenti (1,0 miliardi di euro).
Circa 0,8 miliardi di euro erano attesi, infine, dal decreto del Presidente del Consiglio
dei Ministri riguardante la regolamentazione del flusso di immigrati che allora era
ancora in corso di perfezionamento.
1.1.2 - Le minori entrate.
           La manovra prevedeva minori entrate per 5,1 miliardi di euro, riguardanti
prevalentemente           sgravi   in   favore   delle    imprese.     L‟intervento      principale   era
rappresentato dalla riduzione del cuneo fiscale sul lavoro attraverso l‟introduzione di
nuove deduzioni dalla base imponibile dell‟IRAP connesse con il costo del lavoro (2,5
miliardi di euro). Le nuove deduzioni, riferite al numero complessivo di occupati a
tempo indeterminato, si sarebbero differenziate territorialmente e settorialmente e
sarebbero state applicate in modo graduale per andare a regime nel 2008. Altre minori
entrate sarebbero derivate dalla proroga anche per il 2007 di alcune agevolazioni
fiscali concesse in anni precedenti (1,1 miliardi di euro) e dall‟introduzione di un
credito d‟imposta per investimenti in beni strumentali e attività di ricerca: la perdita di
gettito in quest‟ultimo caso si sarebbe manifestata a partire dal 2008 ed era valutata
in 1,2 miliardi di euro a regime.
1.1.3 - Le minori spese.
           I principali risparmi di spesa si potevano ricondurre a:
      -    ridefinizione del Patto di stabilità interno (3,3 miliardi di euro);
      -    misure riguardanti il comparto sanitario (3,0 miliardi di euro);
      -    contenimento della spesa dei ministeri (3,9 miliardi di euro).
           Con le nuove norme previste per il Patto di stabilità interno gli Enti locali
avrebbero dovuto conseguire un saldo di bilancio – al netto dei trasferimenti dallo
Stato e di alcune spese in conto capitale – migliore di quello registrato in media nel
periodo 2003-2005. L‟entità del miglioramento richiesto doveva essere maggiore per
gli enti che nel triennio di riferimento avevano registrato spese correnti più elevate e
disavanzi più ampi. Per le Regioni a statuto ordinario si prevedeva che nel 2007 le
uscite, al netto della spesa sanitaria e delle spese relative alla concessione di crediti,
non potessero superare quelle del 2005 diminuite dell‟1,8%. I vincoli alla spesa delle
                                             10




Regioni a statuto speciale sarebbero stati concordati con il Ministro dell‟Economia e
delle Finanze; in caso di mancato accordo, si potevano applicare le disposizioni
stabilite per le Regioni a statuto ordinario. Con la legge finanziaria si sarebbero
ampliati inoltre i margini di autonomia tributaria dei Comuni: veniva aumentata
l‟aliquota massima dell‟addizionale all‟IRPEF e si autorizzavano gli enti a istituire
un‟imposta di scopo e un contributo di soggiorno con vincolo di destinazione.
       Nel comparto sanitario veniva prorogato lo sconto imposto ai produttori sul
prezzo dei farmaci a carico del Servizio sanitario nazionale (0,8 miliardi). Si
introducevano inoltre forme di compartecipazione alla spesa, in particolare per le visite
specialistiche ambulatoriali e per gli accessi al pronto soccorso non seguiti da ricovero,
mantenendo l‟esenzione solo per alcune categorie di utenti (0,8 miliardi).
       Si attendevano poi risparmi di spesa per 0,9 miliardi da meccanismi volti a
responsabilizzare le Regioni. Tra questi, veniva confermata la norma che stabiliva
l‟aumento automatico delle aliquote dell‟addizionale regionale all‟IRPEF e delle
maggiorazioni delle aliquote dell‟IRAP in presenza di disavanzi sanitari superiori a
determinate soglie. Si istituiva un fondo transitorio di sostegno alle Regioni in
disavanzo che, dopo l‟innalzamento delle aliquote, avrebbero sottoscritto un accordo
con il Governo comprendente un piano di rientro.
       I risparmi riguardanti l‟Amministrazione centrale si sarebbero ottenuti dalla
limitazione delle risorse disponibili per consumi intermedi, trasferimenti correnti e
spese in conto capitale (3,3 miliardi), da interventi specifici per il pubblico impiego
(0,4 miliardi) e dalla razionalizzazione delle strutture amministrative pubbliche (0,2
miliardi).
1.1.4 - Le maggiori spese
       Le maggiori spese previste ammontavano a 14,0 miliardi. Tra esse, le principali
erano le seguenti:
   -   1,1 miliardi per i rinnovi contrattuali;
   -   0,8 miliardi derivanti dall‟incremento dei trasferimenti correnti ad ANAS,
       Ferrovie e Poste;
   -   2,4 miliardi come ulteriori trasferimenti in conto capitale alle Ferrovie;
   -   1,4 miliardi per la rimodulazione degli assegni familiari;
   -   0,3 per la proroga delle misure che incrementavano la durata e l‟entità
       dell‟indennità di disoccupazione;
   -   1,4 miliardi per le forze armate e per le missioni di pace.
       La manovra prevedeva che alcune delle maggiori spese sarebbero state
effettuate solo dopo l‟approvazione da parte di Eurostat della contabilizzazione tra le
entrate delle Amministrazioni pubbliche del trasferimento all‟INPS di parte del TFR.
                                                       11




Tali spese, complessivamente pari a 5,2 miliardi, riguardavano per l‟80 % interventi in
conto capitale ed includevano i già ricordati 2,4 miliardi di erogazioni in favore delle
Ferrovie.
1.2. - La versione definitiva10.
          Con le modifiche apportate in sede di discussione parlamentare sono state
autorizzate ulteriori spese per 0,7 miliardi, previsti nuovi sgravi per 1,0 miliardi e
reperite risorse aggiuntive per 1,6 miliardi, derivanti da maggiori entrate per 0,9 e da
tagli di spesa per 0,7. Si propone, di seguito, un elenco delle principali variazioni
riguardanti sia le entrate che le spese.
          Dal lato delle entrate si possono mettere in evidenza le seguenti modifiche:
      -    riforma dell‟IRPEF: con il potenziamento delle detrazioni per carichi familiari e
           per redditi bassi si sarebbe ottenuto un minor gettito pari a circa 0,2 miliardi;
      -    tasse automobilistiche: veniva rimodulato il già previsto aumento delle
           aliquote,    differenziandolo      in    funzione    della   cilindrata   e   delle   emissioni
           inquinanti e si inaspriva la tassazione sui motoveicoli. Veniva introdotto un
           contributo alla rottamazione dei veicoli più inquinanti che avrebbe determinato
           anche effetti sul gettito. Nel caso di contestuale acquisto di una nuova
           autovettura con bassi valori inquinanti, al contributo (maggiorato) si sarebbe
           aggiunta l‟esenzione dal pagamento delle tasse automobilistiche per tre anni.
           Inoltre si stimava che la sostituzione degli autoveicoli rottamati avrebbe
           comportato un maggior gettito IVA. Nel complesso i provvedimenti in materia
           di autoveicoli avrebbero determinato maggiori entrate per 1,2 miliardi;
      -    giochi, lotto e lotterie: specifici provvedimenti avrebbero assicurato maggiori
           entrate per 0,7 miliardi;
      -    norme anti-evasione: si stabiliva l‟obbligo di comunicazione preventiva dei
           crediti d‟imposta che si intendevano portare a compensazione (maggiori entrate
           per 0,4 miliardi);
      -    tassazione dei trasferimenti per successione e donazione: le modifiche in
           questa materia avrebbero ridotto il gettito atteso per un importo pari a 0,2
           miliardi.   A    tale   proposito       veniva   reintrodotta    l‟imposta    di   successione
           prevedendo franchigie ed esenzioni più elevate rispetto alla versione in vigore
           prima della sua abolizione;
      -    contributi: veniva reso graduale il previsto innalzamento al 10 % dell‟aliquota
           contributiva per gli apprendisti, con aliquote significativamente ridotte nel corso
           dei primi due anni di contratto di apprendistato (rispettivamente pari all‟1,5 e
           al 3%). Il minor gettito atteso era pari a circa 0,4 miliardi;

10
     Fonte: Bollettino economico Banca d‟Italia n. 48 - aprile 2007
                                               12




   -   TFR: le imprese con meno di 50 dipendenti sarebbero state esonerate
       dall‟obbligo di trasferire all‟INPS il 50 % del TFR non destinato ai fondi
       pensione. Per contro, le imprese con più di 50 dipendenti avrebbero dovuto
       trasferirne la totalità.
Dal lato delle spese si può sintetizzare quanto segue:
   -   si apportavano alcuni correttivi alla riforma degli assegni familiari, riducendone
       l‟onere da 1,4 a 1,0 miliardi;
   -   il contributo alla rottamazione dei veicoli più inquinanti avrebbe determinato
       maggiori spese per circa 0,5 miliardi;
   -   nell‟ambito della spesa sanitaria, si rinunciava all‟introduzione del ticket sulle
       prestazioni di pronto soccorso catalogate come codice verde e si applicava ai
       minori di quattordici anni l‟esenzione per quelle catalogate come codice bianco;
   -   i trasferimenti a Ferrovie dello Stato S.p.A. per investimenti nella rete
       tradizionale sarebbero diminuiti da 2,4 a 2,0 miliardi.
   -   Tra le altre modifiche si possono anche segnalare:
   -   la riduzione dei fondi a disposizione di Sviluppo Italia S.p.A. (0,2 miliardi);
   -   l‟esenzione degli enti di ricerca pubblici dal taglio del 10% dei consumi
       intermedi stabilito dalla versione iniziale della manovra (con oneri per circa 0,1
       miliardi);
   -   maggiori finanziamenti per i lavori socialmente utili (0,1 miliardi);
   -   risorse aggiuntive per il rinnovo del contratto del settore del trasporto pubblico
       locale (0,1 miliardi).
2. Le misure adottate11
       I paragrafi che seguono illustrano le misure che il Governo ha adottato per
conseguire gli obiettivi pianificati. Tra i provvedimenti varati nel corso dell‟ultima
legislatura   sono   stati   quindi   individuati   gli   interventi   che   sembrano   essere
maggiormente coerenti con le principali azioni previste dalla manovra di finanza
pubblica al fine di ottenere i risultati attesi.
       L‟analisi che si propone di seguito è stata sviluppata considerando 2 macro-aree
prioritarie di intervento:
   -   sviluppo sostenibile;
   -   equità e coesione sociale.
       Per ogni macro-area, inoltre, si è concentrata l‟attenzione su specifici
settori/aree tematiche.
       E‟ opportuno sottolineare che valutare l‟impatto dei provvedimenti si è rivelato
                                                 13




davvero molto difficile sia a causa della chiusura notevolmente anticipata della
legislatura sia per la scarsa abitudine delle amministrazioni di porsi in un‟ottica di
misurazione e di accurata rendicontazione delle misure adottate.
Sviluppo sostenibile.
         Al fine di incentivare la crescita dell‟economia del Paese ma nel rispetto dei
vincoli di natura finanziaria e delle necessità di tipo ambientale, l‟azione di governo ha
toccato ambiti molto diversi tra loro. Nelle pagine successive, avendo sempre come
punto di riferimento le componenti della manovra di finanza pubblica precedentemente
illustrate, si proporranno, in maniera sufficientemente dettagliata, i provvedimenti che
sono stati assunti e che hanno generato, alternativamente, maggiori entrate,
accresciuto le spese oppure determinato una minore entrata o una minore spesa.
         Le aree tematiche su cui è stata concentrata l‟attenzione sono le seguenti:
• Sviluppo imprenditoriale.
Riduzione del cuneo fiscale.
         Ai fini IRAP (imposta regionale sulle attività produttive), sono ammessi in
deduzione:
     -   i contributi INAIL;
     -   5.000 euro annui, per ogni lavoratore dipendente a tempo indeterminato;
     -   10.000 euro annui, per ogni lavoratore a tempo indeterminato impiegato in
         Abruzzo, Basilicata, Calabria, Campania, Molise, Puglia, Sardegna e Sicilia;
     -   i contributi assistenziali e previdenziali per i lavoratori a tempo indeterminato;
     -   le spese per gli apprendisti, i disabili, gli assunti con contratti di formazione e
         lavoro e personale addetto alla ricerca e sviluppo.
         Per le lavoratrici svantaggiate la deduzione è, rispettivamente, moltiplicata per
7 e per 5 nelle suddette aree, ma la maggiorazione deve rispettare il regolamento CE.
Incremento del credito d’imposta per investimenti in ricerca e innovazione.
         E‟ previsto un credito d‟imposta del 40% sui costi per attività di ricerca per
contratti con università ed enti pubblici di ricerca.
         L‟importo massimo dei costi per i quali spetta il credito di imposta non può
superare i 50 milioni di euro per ciascun periodo d‟imposta.
         Non è più necessaria la preventiva autorizzazione comunitaria.
Agevolazioni per nuovi investimenti nelle aree svantaggiate
         Le imprese situate in Calabria, Campania, Puglia, Sicilia, Basilicata, Sardegna,
Abruzzo     e   Molise   usufruiscono    del   massimo      credito   d‟imposta     consentito    se
acquistano:


11
  Fonte: Presidenza del Consiglio dei Ministri – Rapporto conclusivo sull‟attuazione del programma di
Governo.
                                                       14




     -   beni strumentali nuovi;
     -   macchinari e impianti non infissi al suolo, programmi informatici e brevetti per
         nuove tecnologie di prodotti e processi produttivi (anche se acquistati in
         leasing).
• La concorrenza
Farmaci e farmacisti
         Si è previsto che i farmaci da banco, non soggetti a prescrizione medica,
possano essere venduti anche nei supermercati (in apposito reparto), con l‟assistenza
di farmacisti, è stata ammessa la concorrenza tra farmaci e fra distributori al dettaglio
e autorizzato lo sconto sul prezzo. Il farmacista inoltre può essere titolare di più
farmacie (non più di quattro nella stessa Provincia).
• Infrastrutture e logistica
Ferrovie
         Sono     stati   previsti    stanziamenti,         sia   per   “l‟Alta   velocità” 12,   sia   per il
                                                  13
miglioramento delle linee ferroviarie , sia per la messa in sicurezza della rete
ferroviaria14.
Strade
Sono stati previsti interventi per miglioramento della viabilità stradale15.
• Cittadini e tutela dell‟ambiente
         Sono stati concessi contributi per la rottamazione di autoveicoli per il trasporto
promiscuo immatricolati come “euro 0”, “euro 1” e “euro 2”; per l‟esenzione dal
pagamento delle tasse automobilistiche per due anni per chi acquista veicoli “euro 4”
ed “euro 5” in sostituzione di veicoli per il trasporto promiscuo immatricolati come
“euro 0” ed “euro 1”; per l‟acquisto di autocarri “euro 4” ed “euro 5” in sostituzione di
autocarri “euro 0” ed “euro 1”; per l‟acquisto di veicoli alimentati a gas metano, GPL,
elettricità o idrogeno.



12
  Per “l‟Alta Velocità” Torino-Milano-Napoli sono stanziati 8.100 milioni di euro nel periodo 2007-2021, di
cui 400 milioni per il 2007, 1.300 milioni per il 2008, 1.600 milioni per il 2009, 4.800 per il periodo 2010-
2021. Stanziati 311 milioni per l‟anno 2007 per Infrastrutture S.p.A, per la copertura dei contratti di servizio
con le Regioni. Concessi a Ferrovie dello Stato S.p.A. contributi di 100 milioni di euro annui a decorrere dal
2007 per la rete ferroviaria nazionale.
13
   Previsto un contributo di 400 milioni per l‟anno 2007 per Trenitalia Spa, per la remunerazione degli
obblighi di servizio pubblico con lo Stato.
14
   Stanziati 15 milioni di euro per ognuno degli anni 2007, 2008 e 2009 per ammodernare i sistemi di
sicurezza ferroviaria.
15
   Stanziati per il 2007 - 7 milioni di euro per la viabilità stradale della Calabria e della Sicilia (art. 8
dell‟allegato alla legge 222 del 2007); 65 milioni di euro per il collegamento stradale veloce tra l‟Autostrada
A4 e l‟area della zona produttiva nel Comune di Manzano (Udine). Per la viabilità secondaria : Per la
Regione siciliana, stanziati: - 350 milioni di euro per il 2007 e 350 milioni di euro l‟anno per gli anni 2008 e
2009. Per la Regione Calabria, stanziati: - 150 milioni di euro per il 2007; - 150 milioni di euro l‟anno per gli
                                                    15




        Si prevede il rimborso dell‟abbonamento annuale al trasporto pubblico locale
del comune di residenza e di domicilio per chi rottama, senza sostituzione, autoveicoli
per il trasporto promiscuo immatricolati come “euro 0” ed “euro 1” e non è intestatario
di altro veicolo.
• Fisco e cittadini
        Gli interventi hanno riguardato le aliquote dell‟IRPEF 16, gli studi di settore,
donazioni e successioni e la tracciabilità dei compensi riscossi dai professionisti.
• Federalismo fiscale
        I comuni possono disporre la variazione dell‟aliquota di compartecipazione
dell‟addizionale all‟IRPEF e possono deliberare un‟imposta di scopo per la parziale
copertura delle spese per realizzare opere pubbliche individuate con regolamento. Dal
1° novembre 2007 i Comuni svolgono direttamente, anche in forma associata o
tramite le Comunità montane, le funzioni catastali loro attribuite.
• Riduzione della spesa pubblica
        La manovra si articola in tagli alle spese dello Stato, e nel riordino,
trasformazione e soppressione di enti pubblici.
        Sotto il primo profilo, si prevedono per le amministrazioni pubbliche risparmi di
spesa per incarichi di consulenza, acquisti di immobili, relazioni pubbliche, auto di
servizio e compensi ai componenti di commissioni.
        I Ministeri devono determinare con propri regolamenti le strutture periferiche,
la riorganizzazione degli uffici con funzioni ispettive e di controllo, con riduzioni in
termini di organico e di spese.
        Le amministrazioni inadempienti non possono assumere nuovo personale.
        Il mancato raggiungimento degli obiettivi previsti nel piano operativo e nei
piani e programmi di riorganizzazione sono valutati ai fini della corresponsione ai
dirigenti della retribuzione di risultato e della responsabilità dirigenziale.
        Sotto il secondo profilo vanno menzionati il riordino, trasformazione e
soppressione17 e messa in liquidazione di enti ed organismi pubblici, nonché di
strutture amministrative pubbliche.
        Gli organismi pubblici non riordinati entro la fine di febbraio 2007 sono
soppressi.
        E‟ prevista la razionalizzazione degli organi di indirizzo amministrativo, di



anni 2008 e 2009.
16
   Nuove aliquote: per redditi fino a 15.000 euro, aliquota del 23%; oltre 15.000 euro e fino a 28.000 euro,
27%; oltre 28.000 euro e fino a 55.000 euro, 38%; oltre 55.000 euro e fino a 75.000 euro, 41%; oltre 75.000
euro, 43%. Chi ha solo redditi di pensione che non superano 7.500 euro, non paga l‟imposta.
17
  Sono soppressi: la struttura per il riordino dell‟amministrazione tributaria; il Comitato di coordinamento
del SECIT; il Comitato di indirizzo strategico della Scuola superiore dell‟economia e delle finanze; la
                                                          16




gestione e consultivi e la riduzione del numero dei componenti degli organi collegiali
almeno del 30%.
• Patto di stabilità interno
Regioni e Province Autonome
        Dal 2007, è avviata una sperimentazione con le Regioni e le Province autonome
per assumere a base di riferimento per il patto di stabilità interno, il saldo finanziario.
        In caso di mancato rispetto del patto di stabilità interno, il Presidente del
Consiglio dei Ministri diffida la Regione o Provincia autonoma ad adottare i necessari
provvedimenti.
        In    caso    di   inadempienza        il       Presidente   della   Regione       provvede   quale
commissario ad acta.
        Per le regioni inadempienti è previsto l‟aumento diretto delle aliquote delle
imposte regionali, anche oltre l‟aliquota massima.
Gli obiettivi del patto di stabilità interno si applicano alle spese per il personale.
Regioni a statuto ordinario
        In attesa dei risultati della sperimentazione del criterio del saldo finanziario, il
complesso delle spese finali di ciascuna Regione a statuto ordinario non può essere
superiore:
    -   per l‟anno 2007, al complesso di spese finali dell‟anno 2005 diminuito
        dell‟1,8%;
    -   per gli anni 2008 e 2009, al complesso di spese finali dell‟anno precedente
        aumentato, rispettivamente, del 2,5% e del 2,4%.
Enti locali
        Le province e i comuni con più di 5.000 abitanti devono ridurre il saldo
finanziario tendenziale.
        Dal 2008 può essere preso a riferimento per il patto di stabilità interno il saldo
finanziario se la sperimentazione ha dato esiti positivi per gli obiettivi di finanza
pubblica.
        Per l‟approvazione del bilancio di previsione è obbligatorio il rispetto del patto di
stabilità interno.
        Il Presidente del Consiglio dei Ministri diffida gli enti locali ad adottare i
necessari provvedimenti, se non rispettano il patto di stabilità interno.
        Se gli Enti non adempiono, il sindaco o il presidente della provincia, quali
commissari ad acta, adottano entro il 30 giugno i necessari provvedimenti.
        Se    perdura      l‟inadempienza,          i    contribuenti   sono   tenuti      al   versamento
dell‟addizionale      comunale      all‟IRPEF           maggiorata   dello   0,3%      e    nelle   province

Commissione consultiva per la riscossione presso l‟Agenzia delle entrate.
                                            17




interessate, l‟imposta provinciale di trascrizione è aumentata del 5%.
Patto di stabilità per province e comuni: calcolo spese
       Le spese di investimento, finanziate nel 2007 con una quota dell‟avanzo di
amministrazione, non sono calcolate tra le spese rilevanti per il patto di stabilità
interno per le province ed i comuni che negli ultimi 3 anni hanno rispettato il
medesimo patto.
Enti locali: limiti all’indebitamento
       Elevato al 15% il limite all‟indebitamento degli enti locali.
Enti locali: scioglimento dei consigli comunali
       Sono sciolti i consigli comunali nei casi di mancata approvazione del bilancio di
previsione nei termini stabiliti.
• Sanità
Ripiano disavanzi regionali
       Lo Stato concorre a ripianare i disavanzi del Servizio sanitario nazionale per il
periodo 2001-2005 per le regioni che:
   -   sottoscrivono un accordo per i piani di rientro dal disavanzo e accedono al
       fondo transitorio istituito dalla legge finanziaria 2007 per il triennio 2007-2009;
   -   destinano al settore sanitario, per l‟ammortamento del debito accumulato fino
       al 31 dicembre 2005, oltre all‟incremento massimo dell‟IRPEF e dell‟IRAP, anche
       altre entrate tributarie e tagli di spesa anche su aree extrasanitarie.
Equità e coesione sociale
       I provvedimenti adottati dal Governo in campo sociale hanno interessato
anch‟essi svariati ambiti: si va, per esempio, dalle misure in materia di previdenza a
quelle di tipo assistenziale, dagli interventi a sostegno del potere di acquisto delle
famiglie a quelli riguardanti il mercato del lavoro. Anche in questo caso, facendo
riferimento a quanto descritto nel paragrafo 1, saranno proposti i provvedimenti che
rientranti in tale area di intervento hanno verosimilmente inciso sui risultati attesi
della manovra di finanza pubblica.
       I settori oggetto di analisi e le misure ad essi associate sono di seguito elencati:
• Potere di acquisto dei salari e delle pensioni
       Aumentate le detrazioni nell‟ambito della rimodulazione delle aliquote fiscali
       Detrazioni per lavoratori dipendenti:
   -   Fino a 1.840 euro, per redditi fino a 8.000 euro;
   -   Fino a 1.338 euro, per redditi tra 8.000 e 55.000 euro.
   -   Detrazione per il pensionati:
   -   Fino a 1.725 euro, per redditi fino a 7.500 euro;
   -   Fino a 1.255 euro, per redditi da 7.500 a 55.000 euro.
                                            18




       Detrazione per pensionati con più di 75 anni di età:
   -   1.783 euro per redditi fino a 7.750 euro;
   -   Fino a 1.297 euro, per redditi tra 7.750 e 55.000 euro.
• Previdenza
Trattamento di fine rapporto (TFR)
       Anticipato al 2007 l‟utilizzo del TFR ai fini della previdenza integrativa.
       Istituito il Fondo per l‟erogazione ai lavoratori dipendenti del settore privato dei
trattamenti di fine rapporto gestito, per conto dello Stato, dall‟INPS.
       Dal 1° gennaio 2007 le imprese con almeno 50 addetti versano mensilmente al
fondo la quota di TFR maturato, al netto del contributo dovuto al fondo di garanzia.
       Le risorse del Fondo finanziano specifici interventi per infrastrutture, trasporti e
investimenti.
       Prevista la riduzione del prelievo fiscale sul TFR, sulle indennità equipollenti,
sulle altre indennità e somme legate alla cessazione del rapporto di lavoro che si
potranno percepire dal 1° aprile 2008.
• Adeguamenti delle pensioni
Aumento delle pensioni
       Previsto il pagamento dal 2007, per chi ha 64 o più anni ed è titolare di
pensione gestita da enti pubblici di previdenza obbligatoria, di una somma aggiuntiva
in funzione dell‟anzianità contributiva complessiva.
       La somma aggiuntiva è corrisposta dall‟INPS:
   -   con il pagamento del mese di novembre o della tredicesima mensilità (2007);
   -   con il pagamento di luglio o con l‟ultima mensilità dell‟anno (2008 ).
• Fondi dei lavoratori autonomi
Aliquote contributive per artigiani e commercianti
       Le aliquote contributive INPS per artigiani e commercianti aumentano, per il
2007, al 19,5% e dal 2008, al 20%.
• Pensioni da lavoro intermittente
Aliquota contributiva gestione separata
       Dal 2007, il contributo pensionistico per gli iscritti alla gestione separata
(parasubordinati) è stabilito al 16% ed aumenta al 23% per i non assicurati con altre
forme obbligatorie.
       L‟aumento dei contributi a carico del lavoratore non può superare un terzo del
compenso netto previsto dai contratti collettivi nazionali.
       I contributi previdenziali dovuti per gli apprendisti, sono stabiliti nel 10% sulla
retribuzione imponibile.
       Contributi inferiori al 10% sono dovuti dai datori di lavoro con meno di 10
                                              19




addetti.
        Dal 2007 agli apprendisti è riconosciuta l‟indennità giornaliera di malattia.
• Sostegno alle famiglie
Aumentate le detrazioni per carichi di famiglia
        Per il coniuge:
   -    fino a 800 euro per redditi fino a 15.000 euro;
   -    690 euro, per redditi tra 15.000 e 40.000 euro;
   -    fino a 690 euro, per redditi tra 40.000 e 80.000 euro.
        Per i figli:
   -    800 euro per ogni figlio;
   -    900 euro per ogni figlio fino a tre anni di età;
   -    fino a 220 euro in più per ogni figlio portatore di handicap;
   -    fino a 200 euro in più per ogni figlio se i figli sono più di tre.
Aumentati gli assegni familiari
        Aumento del 15% degli assegni familiari.
        Assegni anche per i figli fino a 21 anni compiuti se studenti o apprendisti e se in
famiglia vi sono più di tre figli.
Sostegno a favore dei contribuenti a basso reddito
        A quanti l‟imposta sui redditi 2006 risulta uguale a zero, è attribuita, per il
2007:
   -    una detrazione fiscale di 150 euro;
   -    un‟ulteriore detrazione fiscale di 150 euro per ciascun familiare a carico;
   -    stanziati 1.900 milioni di euro;
   -    la detrazione fiscale non spetta a chi, nel 2006, ha avuto un reddito
        complessivo superiore a 50.000 euro.
Detrazioni per carichi di famiglia
        Per il periodo d‟imposta 2007 prevista una detrazione di 1.200 euro per chi ha
almeno quattro figli a carico.
• Occupazione
Indennità di disoccupazione ordinaria
        Dal 2008 la durata dell‟indennità di disoccupazione è elevata a:
   -    8 mesi per chi ha un‟età inferiore a 50 anni;
   -    12 mesi per chi ha un‟età pari o superiore a 50 anni.
        È riconosciuta la contribuzione figurativa per l‟intero periodo di percezione del
trattamento.
        La percentuale di commisurazione alla retribuzione dell‟indennità è elevata al:
   -    60% per i primi 6 mesi;
                                             20




   -   50% per i successivi 2 mesi;
   -   40% per gli ulteriori mesi.
Indennità di disoccupazione con requisiti ridotti
       Dal 2008 la percentuale di commisurazione alla retribuzione dell‟indennità
ordinaria con requisiti ridotti è rideterminata al:
   -   35% per i primi 120 giorni;
   -   40% per i successivi giorni fino a un massimo di 180.
       Il diritto all‟indennità spetta per un numero di giornate pari a quelle lavorate
nell‟anno stesso.
3. - L’impatto della manovra sui conti pubblici
3.1. - Le previsioni18
       La Relazione previsionale e programmatica (RPP) contenente il quadro
programmatico di finanza pubblica per il 2007 integrato con la manovra finanziaria
prevedeva:
   -   un indebitamento netto pari a 42,1 miliardi di euro corrispondente al 2,8% del
       PIL, in linea con quanto previsto dagli accordi UE;
   -   un avanzo primario pari al 2% del PIL, in aumento rispetto al risultato atteso
       per il 2006 (30,7 miliardi contro i 12,1 previsti per l‟anno 2006);
   -   un saldo corrente al di sopra dei 20 miliardi di euro, in netto miglioramento
       rispetto al risultato atteso per il 2006 (anche al netto degli eventi straordinari);
   -   la pressione fiscale complessiva in forte crescita e pari al 42,9% del PIL;
   -   la spesa primaria (spesa corrente al netto degli interessi) sostanzialmente
       stabile (in flessione di solo un decimo di punto), confermandosi al di sopra del
       40% in termini di prodotto. In relazione alle sue componenti, la prevista
       flessione di 3 decimi di punto nella spesa per redditi da lavoro dipendente
       veniva compensata da una crescita di pari importo delle prestazioni sociali in
       denaro;
   -   una spesa per interessi che segnava un ulteriore incremento di due decimi di
       punto in termini di PIL.
       Con la Relazione unificata 2007 (RUEF), il Governo ha aggiornato il quadro
programmatico 2007 basandosi da un lato su una più favorevole ipotesi di crescita
economica (+2,0%) rispetto alle stime incorporate nell‟aggiornamento del Programma
di stabilità del dicembre 2006 (+1,3%) e dall‟altro sugli ulteriori progressi in termini di
entrate riscontrati a consuntivo nel 2006.
       Si possono sintetizzare i seguenti punti:
                                                     21




    -       l‟indebitamento netto migliora di oltre 7,6 miliardi. Si tratta dell‟effetto
            combinato della maggiore crescita e del miglioramento del saldo primario che
            porta il rapporto al 2,3%, con una flessione di circa mezzo punto percentuale
            rispetto al precedente quadro programmatico;
    -       l‟avanzo primario migliora di 8,7 miliardi, portando la sua incidenza sul PIL dal
            2% al 2,6%;
    -       il saldo corrente cresce passando dai 20,5 miliardi del precedente quadro
            programmatico a 25,2 miliardi.
            L‟indebitamento netto depurato dagli effetti del ciclo e al netto delle misure una
tantum (disavanzo strutturale) migliora sensibilmente riducendosi, in rapporto al PIL,
nel biennio 2006-2007 di circa mezzo punto in più di quanto negoziato con la
Commissione europea nel 2005. Significativo è il recupero ottenuto nell‟avanzo
primario, la cui crescita rappresenta la condizione principale per riprendere il percorso
di riduzione del debito.
3.2 - Gli effetti finali (dati a consuntivo)19
            Come già anticipato nella precedente Sezione A.1, nel 2007 l‟indebitamento
netto delle Amministrazioni pubbliche che nel 2006 era pari al 3,4% del PIL è
diminuito di 1,5 punti percentuali e si è attestato all‟1,9%, riportandosi ai livelli del
biennio 1999-2000 (se si escludono i proventi delle licenze UMTS). Questo risultato,
attribuibile in larga misura all‟aumento della pressione fiscale, ha consentito la
chiusura della Procedura per i disavanzi eccessivi avviata nei confronti del nostro
paese nel 2005. L‟avanzo primario,                sostanzialmente nullo nel 2005, è stato pari
all‟1,3% del PIL nel 2006 e al 3,1% del PIL nel 2007.
            E‟ bene anche rimarcare che nel corso dell‟anno 2007 l‟indebitamento netto del
2006 è stato rivisto al ribasso dall‟Istat (dal 4,4 al 3,4% del prodotto), soprattutto per
effetto di un diverso trattamento statistico dei rimborsi connessi alla sentenza sulla
detraibilità dell‟IVA emessa nel 2006 dalla Corte di giustizia europea. In accordo con
Eurostat, tale onere non è stato più incluso nel 2006 per l‟intero ammontare previsto
(circa 16 miliardi), ma viene registrato negli anni in cui è effettivamente sostenuto (sul
2007 esso incide per 0,8 miliardi).
            Il disavanzo strutturale (ossia corretto per gli effetti del ciclo economico e delle
misure temporanee) è diminuito di oltre un punto percentuale del PIL ed è pari a circa
il 2%; il miglioramento nel biennio 2006-2007 supera di oltre un punto percentuale
l‟obiettivo (una riduzione di 1,6 punti) che il Governo si era impegnato a conseguire
nell‟ambito della Procedura per i disavanzi eccessivi.


18 Fonte:Relazione sul rendiconto generale dello Stato per l‟esercizio finanziario 2006 – Volume I – Capitolo
1 (Corte dei Conti)
                                                                   22




             L‟incidenza sul PIL del debito delle Amministrazioni pubbliche è scesa dal
106,5% del 2006 al 104,0%.
             La tav. 1 rappresenta sinteticamente l‟andamento delle voci citate nel corso del
triennio 2005-2007.
                      Tav. 1 – Saldi e debito delle Amministrazioni pubbliche
                                                 2005                                2006                             2007
             VOCI(1)
                                  Miliardi di €       % del PIL        Miliardi di €    % del PIL        Miliardi di €       % del PIL
Indebitamento netto                        60,43             4,2              49,63                3,4           29,18              1,9
Avanzo primario                               4,27           0,3              18,61                1,3           47,55              3,1
Debito                                 1511,55            105,8           1.575,64             106,5           1.596,76          104,0
(1)
      Per le voci del conto economico delle Amministrazioni pubbliche, elaborazioni su dati Istat

             La tav.2 mostra che nel 2007 l‟indebitamento netto è risultato inferiore agli
obiettivi (2,8% del PIL) e alle previsioni/stime ufficiali (tra il 2,3 e il 2,5% del PIL),
nonostante gli incrementi di spesa per circa 0,9 punti percentuali del PIL decisi in
estate e in             autunno e la soppressione a dicembre dell‟anticipo richiesto ai
concessionari della riscossione (circa 0,3 punti).
                       Tav. 2 – Obiettivi e stime per i conti pubblici del 2007
                                                          Indebitamento netto           Avanzo primario                 Debito
      2006               Obiettivi per il 2007
                                                          Miliardi €     % del PIL    Miliardi €   % del PIL    Miliardi €   % del PIL
Luglio        DPEF                                                              2,8                       2,1                    107,5
Settembre RPP                                                   42,1            2,8         30,7          2,0                    106,9
Dicembre Programma di stabilità                                                 2,8                       2,2                    106,9
                                                          Indebitamento netto           Avanzo primario                 Debito
      2007                Stime per il 2007
                                                          Miliardi €     % del PIL    Miliardi €   % del PIL    Miliardi €   % del PIL
Marzo         RUEF                                              34,6            2,3         39,4          2,6                    105,4
Giugno        DPEF (include gli effetti DL 81/2007)             38,3            2,5         35,5          2,3                    105,1
          Nota di aggiornamento al DPEF 2008-2011
Settembre                                                       36,4            2,4         38,2          2,5                    105,0
          (include gli effetti del DL 159/2007)
Novembre Programma di stabilità                                                 2,4                       2,5                    105,0
                                                          Indebitamento netto           Avanzo primario                 Debito
      2008           Dati a consuntivo per il 2007
                                                          Miliardi €     % del PIL    Miliardi €   % del PIL    Miliardi €   % del PIL
              Comunicato Istat (per indebitamento netto
Febbraio                                                        29,2            1,9         47,5          3,1                    104,0
              e avanzo primario)


             La pressione fiscale nel 2007 è salita di 1,2 punti rispetto al 2006 ed è
risultata pari al 43,3% del PIL, avvicinandosi al picco registrato nel 1997. La dinamica
delle entrate è stata sostenuta dalla forte crescita dei contributi sociali e delle imposte
dirette. Sui primi ha influito la manovra per il 2007 che ha previsto aumenti delle
aliquote contributive e il versamento all‟INPS del TFR. La crescita delle imposte dirette
è dovuta essenzialmente ai tributi autoliquidati, che hanno riflesso la ripresa
dell‟attività economica nel 2006 e i provvedimenti di contrasto all‟evasione e
all‟elusione fiscale e di ampliamento della base imponibile. Anche il gettito delle
addizionali comunali e regionali all‟IRPEF è aumentato in misura significativa, in


19   Fonte: Bollettino economico Banca d‟Italia n. 52 - Aprile 2008.
                                                                23




relazione, rispettivamente, all‟introduzione di un acconto e all‟incremento delle
aliquote legali nel 2006 nelle Regioni con disavanzi sanitari. La crescita delle imposte
indirette è stata frenata dalla contenuta dinamica del gettito delle accise a fronte di un
buon andamento dell‟IVA e dell‟IRAP.
            L‟incidenza sul PIL della spesa primaria corrente (spesa corrente al netto
degli interessi) è diminuita lievemente per il secondo anno consecutivo, collocandosi al
39,6% del PIL e rimanendo prossima al livello massimo (39,8%) raggiunto nel 1993 e
nel 2005. Tra le voci di spesa corrente, il tasso di crescita della spesa per consumi
finali della PA è ulteriormente diminuito (1,6%; 5,3 nel 2005). Vi ha influito la
contenuta dinamica della spesa per redditi da lavoro dipendente: gli effetti dei rinnovi
contrattuali (ministeri, scuola ed enti previdenziali, che riguardano circa un terzo dei
dipendenti pubblici) sono stati in parte compensati nel 2007 dal venire meno degli
elevati oneri per arretrati corrisposti nel 2006. Le prestazioni sociali in denaro sono
aumentate a un ritmo sostenuto (+5,2% rispetto all‟anno 2006), anche per effetto
dell‟erogazione del bonus in favore degli incapienti, degli aumenti concessi alle
pensioni più basse e della revisione della struttura degli assegni familiari stabilita con
la manovra di bilancio per il 2007. La significativa crescita della spesa per interessi
(+12,4% rispetto all‟anno 2006) ha riflesso essenzialmente l‟aumento dei tassi
all‟emissione nell‟ultimo biennio. Tra le spese in conto capitale, la spesa per
investimenti, escludendo le dismissioni immobiliari, è tornata ad aumentare (+3,0%
rispetto al 2006), dopo la riduzione del 3,6% registrata complessivamente nel biennio
2005-2006.
            La    tav.    3     mette         in     evidenza        che   nel    2007       il     fabbisogno        delle
Amministrazioni pubbliche al netto delle dismissioni mobiliari è sceso da oltre 54 a
34 miliardi raggiungendo, in rapporto al PIL, il valore più basso degli ultimi 4 decenni
(2,2%). Il fabbisogno delle sole Amministrazioni locali è diminuito da 18,4 a 3,7
miliardi; sulla flessione hanno influito il notevole incremento delle entrate tributarie
proprie e quello dei trasferimenti dallo Stato alle Regioni, connessi in parte con il
ripiano dei disavanzi sanitari pregressi.
                    Tav. 3 - Fabbisogno e debito delle Amministrazioni pubbliche
                                         2005                              2006                              2007
            VOCI
                              Miliardi di €        % del PIL    Miliardi di €    % del PIL        Miliardi di €   % del PIL
Fabbisogno                           69,44                4,9          54,38             3,7             30,52           2,0
Fabbisogno netto(1)                  74,06                5,2          54,42             3,7             34,02           2,2
Debito                            1511,55               105,8        1.575,64         106,5          1.596,76          104,0
(1)
      Al netto delle dismissioni mobiliari
B. - Le entrate: analisi finanziaria e gestionale. (Estensore: V.P.G. Maria Giovanna
          Giordano)
                                                  24




1. - Risultati complessivi20.
        Il totale delle entrate nel 2007, ha raggiunto l‟importo di 724.246 milioni di
euro, di cui 719.632 milioni di entrate correnti e 4.614 milioni in conto capitale, con un
incremento del 6,5% rispetto al 2006, nel quale le entrate complessive erano
ammontate a 679.840 (675.366 di parte corrente e 4.674 in conto capitale); la loro
incidenza sul PIL è aumentata, passando dal 45,9 al 47,2%.
        La parte corrente che nello scorso anno era aumentata dell‟8,0% rispetto al
2005, ha registrato un incremento di 6,6 punti percentuali sul dato dell‟anno
precedente. S‟è arrestata invece la forte contrazione (-24,8%) registrata nello scorso
esercizio delle entrate in conto capitale, che sono passate in termini assoluti da 4.474
nel 2006 a 4.614 milioni di euro nel 2007, con un incremento pari a 3,1%.
        Analizzando le entrate di parte corrente, si rileva che le imposte dirette,
passate da un incremento del 12,4% nel 2006 al 9,5%, hanno registrato un
rallentamento del ritmo di crescita inferiore a quello delle imposte indirette, che si
sono attestate ad un incremento del 2,6 a fronte dell‟8,6% del 2006.
        Sul volume globale delle entrate, grande rilievo ha assunto la forte crescita dei
contributi sociali e delle imposte dirette. I primi hanno risentito della manovra per il
2007, che ha previsto aumenti delle aliquote contributive e il versamento all‟INPS del
TFR. L‟incremento delle imposte dirette, esposto più dettagliatamente in seguito,
sembra potersi ascrivere all‟aumento della base imponibile, sostanzialmente dovuta
alla ripresa dell‟attività economica nel corso del 2006 ed ai provvedimenti di contrasto
all‟evasione ed elusione fiscale.
        È di conseguenza aumentato il gettito delle addizionali comunali e regionali
all‟IRPEF, che ha risentito anche dell‟introduzione di un acconto e dell‟aumento delle
aliquote, previsto per le Regioni con disavanzi sanitari.
        La modesta crescita delle imposte indirette è giustificata dall‟andamento del
gettito delle accise, in parte compensato da quello dell‟IVA e dell‟IRAP.
        La crescita delle imposte indirette (2,6%) è stata sospinta dal gettito dell‟Iva e
dell‟IRAP, che ha parzialmente rallentato la battuta di arresto delle accise.
        Una vigorosa ripresa ha registrato la pressione fiscale, passata dal 42,1 al 43,3,
con un incremento di 1,2 punti.
2. - Entrate tributarie21.
        Le entrate tributarie di competenza ammontano a 416.313 milioni di euro con




20
 Elaborazioni su dati Banca d‟Italia – Bollettino economico n. 52, aprile 2008
21
  Elaborazioni su dati Ministero dell‟economia e delle finanze – Dipartimento per le politiche fiscali –
Bollettino delle entrate tributarie.
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un aumento di 21.840milioni, pari al 5,5%, rispetto al 2006 22. Il dato è stato calcolato
al netto del gettito derivante dalla residua rateazione del condono23, che è stato di pari
a 64 milioni di euro.
                                                  Tabella 1




           Al lordo delle una tantum, il complesso delle entrate erariali, come risulta dalla
tabella che segue, ha raggiunto 417.460 milioni di euro (cfr. Tabella 1).
           Al detto totale delle entrate tributarie accertate di 417.460 milioni di euro
concorrono le imposte dirette per 223.301 milioni di euro e quelle indirette per
194.159 milioni di euro.
Imposte dirette.
           Il gettito, di 223.301 milioni di euro (+15.053 milioni di euro, pari al +7,2%),
rappresenta il 53,5% del totale delle entrate.




22
  Tenendo conto dell‟eliminazione dell‟acconto ai concessionari e al netto delle una tantum, la variazione
annuale è stata del 6,8%.


23
     istituito con il Decreto legge 282/2002 e con la Legge 289/2002.
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In questo comparto l‟IRE24 -ex IRPEF- ammonta a 153.683 milioni di euro (+8.275
milioni di euro, pari al +5,7%), così composti:
     -   101,734 milioni di euro provenienti da ritenute sui dipendenti non statali;
     -   11.272 milioni di euro provenienti da ritenute sui dipendenti statali;
     -   13.235 milioni di euro provenienti da ritenute sui lavoratori autonomi;
     -   27.442 milioni di euro provenienti dall‟autoliquidazione (di cui, a saldo, 7.349
         milioni di euro e 20.093 milioni di euro in acconto).
         L‟IRES - ex IRPEG25 - ha prodotto entrate per 50.712 milioni di euro (+10.890
milioni di euro, pari al +27,3%) così ripartite: 13.354 milioni di euro (+4.120 milioni
di euro, pari al +44,6%) derivanti dall‟autoliquidazione a saldo e 37.358 milioni di
euro (+6.770 milioni di euro, pari al +22,1%) dall‟autoliquidazione in acconto. Il
gettito IRES risente della riforma dell‟imposta sul reddito delle società che ha
modificato il sistema di tassazione dei proventi delle imprese. Gran parte della crescita
dell‟autoliquidazione IRES è collegata a questi interventi normativi che condizionano
anche l‟imposta sostitutiva sulle plusvalenze da cessione di azienda o di partecipazioni
di controllo o di collegamento (-3.655 milioni di euro, pari al –92,8%). Di segno
opposto, tra le imposte sostitutive, quella sui redditi nonché le ritenute sugli interessi
e altri redditi da capitale, dove si sono registrate entrate per 10.775 milioni di euro,
con un incremento di 1.887 milioni di euro, pari al 21,2%.
         Ritenute su interessi e premi corrisposti da istituti di credito hanno prodotto un
gettito di 4.354 milioni di euro (+1.713 milioni di euro, pari al +64,9%); 5.202 milioni
di euro (+2 milioni di euro) sono provenuti dalla imposta sostitutiva su interessi e
premi di obbligazioni e titoli similari.
         Imposte indirette.
         Il gettito di 194.159 milioni di euro (+1.962 milioni di euro, pari all‟1,0%),
rappresenta il 46,5% del totale entrate tributarie.
         L‟imposta di maggior rilievo del comparto, l‟IVA, con un totale di 120.140
milioni di euro ha avuto un incremento in termini assoluti di 4.663 milioni di euro
rispetto al 2006, pari al +4,00%. Essa si suddivide in: 105.749 milioni di euro (+4.721
milioni di euro, pari al +4,7%) riscossi sugli scambi interni e 14.391 milioni di euro (-
58 milioni di euro, pari al -4,0%) riscossi all‟importazione.




24
   IRE (cap. 1023). l‟Imposta sul reddito, come previsto nella legge finanziaria per il 2005, sostituisce la
vecchia imposta sul reddito delle persone fisiche (IRPEF) e si applica sul reddito prodotto dai residenti nel
territorio dello Stato e dai non residenti possessori di redditi ivi prodotti e presenta, rispetto all‟IRPEF, tra le
più importanti novità, 3 aliquote ripartite in tre scaglioni di reddito e un “contributo di solidarietà” del 4%
sulla parte di reddito imponibile che supera l‟importo di 100.000 euro.
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        L'imposta di registro ha generato entrate per 5.810 milioni di euro (+567
milioni di euro, pari al +10,8%), l'imposta di bollo per 5.691 milioni di euro (+45
milioni di euro, pari al +0,8%), l'imposta sulle assicurazioni per 2.976 milioni di euro
(+74 milioni di euro, pari al +2,5%), l'imposta ipotecaria per 2.544 milioni di euro
(+443 milioni di euro, pari al +21,1%), i canoni di abbonamento radio e TV per 1.591
milioni di euro (+78 milioni di euro, pari al +5,2%), le concessioni governative per
1.563 milioni di euro (+235 milioni di euro, pari al + 17,7%) e i diritti catastali e di
scritturato per 1.162 milioni di euro (+ 104 milioni di euro, pari al +9,8%).
        II gettito di alcune di queste imposte risente delle modifiche normative
apportate, in particolare, dal collegato alla Finanziaria 2007 (Decreto Legge 262/2006
convertito con legge 286/2006) che è intervenuto in materia di catasto dei fabbricati,
imposta di registro e, imposte ipotecarie e catastali.
        L'imposta di fabbricazione sugli oli minerali ha prodotto entrate per 21.079
milioni di euro (-500 milioni di euro, pari al -2,3%) e l'imposta di consumo sul gas
metano di 4.305 milioni di euro (+10 milioni di euro, pari al +0,2%). Entrambe hanno
risentito di una riduzione dei consumi. In ascesa si presenta il gettito dell'imposta sul
consumo dei tabacchi che ha generato entrate per 10.090 milioni di euro (+154
milioni di euro, pari al +1,5%).
        Le entrate totali relative ai giochi, che includono varie imposte classificate sia
tra le imposte dirette che indirette, sono state 11.861 milioni di euro (+561 milioni di
euro, pari al +5,0%).
        Tra queste, hanno continuato a presentare un trend negativo i proventi del
lotto, che sono stati di 6.177 milioni di euro (-411 milioni di euro, pari al -6,2%).
        Nello scorso esercizio il dato preoccupante di un decremento pari al 37,2% (-
4.346 milioni di euro in termini assoluti) veniva ascritto dagli analisti del Ministero al
fatto che erano aumentate notevolmente le giocate relative ad alcuni numeri
particolarmente ritardatari.
        Il risultato finale della gestione 2007 dimostra come nonostante l'accrescimento
delle potenzialità di gioco in Italia rappresentato dalla crescente propensione e
dall'aumentato volume degli incassi, si sia accentuato il divario fra il compenso del
concessionario e l'utile dello Stato. Significativo in proposito è il dato relativo al gettito
delle lotterie istantanee con 1.506 milioni di euro (+633 milioni di euro, pari al
+72,5%) e quello degli apparecchi e congegni di gioco con 2.156 milioni di euro (+225
milioni di euro, pari al +11,7%).
        Le entrate derivanti dalle una tantum sono state 1.147 milioni di euro


25
  Dal 1° gennaio 2004 i redditi prodotti da società ed enti sono soggetti all‟IRES (Imposta sul Reddito delle
Società). La nuova imposta sostituisce l‟IRPEG, in vigore fino al 2003.
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(-4.825 milioni di euro, pari al -80,8%). Tra queste l'imposta sostitutiva dell'IRE e
dell'ILOR sulla rivalutazione dei beni di impresa presenta un gettito di 284 milioni di
euro (-3.654 milioni di euro, pari al -92,8%) e l'imposta sostitutiva per la
rideterminazione dei valori di acquisto delle partecipazioni non negoziate di 426 milioni
di euro (-375 milioni di euro, pari al -46,8%).
       La flessione del gettito dell'imposta sostitutiva dell'IRE e dell'ILOR sulla
rivalutazione dei beni è dovuta alla composizione differenziale nel tempo: nel 2006 il
versamento includeva l'imposta dovuta a titolo di rivalutazione di beni d'impresa (art.
1, c. 469, legge 266/2005) e una rata del saldo di rivalutazione dei beni di impresa
(art. 1, c. 472, legge 266/2005), mentre nel 2007 il versamento include solo una rata
del saldo di rivalutazione dei beni di impresa.
       Un‟ultima notazione va fatta sugli incassi delle entrate tributarie erariali a
mezzo ruoli.
       Nel periodo gennaio-dicembre 2007 il gettito derivante dai ruoli è stato di 3.717
milioni di euro (+1.039 milioni di euro, pari al +38,85%): 2.196 milioni di euro (+591
milioni di euro, pari al +36,8%) dalle imposte dirette e 1.521 milioni di euro (+448
milioni di euro, pari al +41,8%) dalle imposte indirette. Tali incrementi depongono per
un   miglioramento     del   sistema   delle   riscossioni   a   seguito   della   sua   recente
trasformazione, sulle cui problematiche si riferisce in altra parte della memoria.
3. - Analisi gestionale.
3. 1. – Grado di affidabilità dei dati contabili.
       Già in passato nelle proprie Relazioni al Parlamento sul Rendiconto generale
dello Stato, la Corte dei conti aveva svolto alcune considerazioni sull‟attendibilità e
sull‟affidabilità dei dati contabili del rendiconto dell‟entrata. In particolare, nella
relazione per l‟esercizio 2004, aveva sottolineato i rilievi da essa ripetutamente
formulati sulle “modalità di rettifica delle anomalie e delle incongruenze contabili
rilevate nelle contabilità delle amministrazioni, in quanto alle stesse modalità di
rettifica sono probabilmente da correlare nuove, anche se non immediatamente
evidenti, incongruenze e distorsioni presenti nel rendiconto, a cominciare dalle
insussistenze e dai riaccertamenti di cui non è stata data finora spiegazione”.
       Aveva anche evidenziato che anomalie pressoché analoghe caratterizzavano
tanto il conto residui, quanto il conto di competenza. Per quest‟ultimo, si erano
riscontrati, per una serie di capitoli, “importi di accertato inferiore al riscosso di
competenza, per il “da riscuotere di competenza”, e importi di riscosso (ovviamente di
competenza) inferiori all‟importo del versato di competenza, per il “da versare di
competenza”, con il corollario di un importo per il “da riscuotere” ed il “da versare di
competenza” con segno negativo e in misura pari, rispettivamente, alla differenza fra
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l‟accertato ed il riscosso (di competenza) ed il riscosso (di competenza) e versato (di
competenza)”.
       Dette    anomalie       rendevano       indispensabile   l‟applicazione    da      parte
dell‟Amministrazione    di    procedure    automatiche     di   compensazione     di   scarsa
trasparenza,    e   venivano    giustificate    mediante    differenti   spiegazioni   fornite
rispettivamente dall‟Agenzia delle Entrate e dalla Ragioneria generale dello Stato.
L‟approfondimento del tema induceva le Sezioni riunite a constatare:
   -   che “gli importi delle riscossioni e degli accertamenti non vengono direttamente
       e distintamente rilevati, ma devono essere induttivamente ricostruiti partendo
       dai versamenti”, poiché le Amministrazioni “omettono di annotare crediti liquidi
       ed esigibili”;
   -   che la procedura di compensazione automatica corregge l‟evidente anomalia,
       lasciando irrisolto il problema della disfunzione gestionale che l‟ha originata e
       lasciando l‟Amministrazione titolare del credito nell‟ignoranza dell‟esistenza
       stessa del credito;
   -   che ciò porta a “fondatamente ipotizzare che possano esserci anche altri crediti
       che, non essendo stati spontaneamente versati dall‟obbligato, non emergono
       come accertamenti e dei quali nessun monitoraggio risulta possibile, né in sede
       di   rendiconto (auditing    finanziario-contabile), né, tanto meno, in sede
       amministrativa (controllo di gestione)”.
       Non si ha notizia se tale monito sia stato raccolto dall‟Amministrazione. La
Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato, tuttavia,
ha svolto un‟indagine specifica sulle metodologie e procedure di elaborazione delle
previsioni di entrata, la cui relazione finale è stata recentemente approvata con la
delibera del 7 aprile 2008.
       L‟indagine è stata condotta attraverso l‟esame dei diversi elementi che
intervengono nel procedimento e che influiscono sui suoi risultati, evidenziando
parecchie criticità. La Sezione ha manifestato, tra altro, per le entrate tributarie
derivanti dall‟attività di accertamento e controllo (ruoli), “perplessità per la perdurante
esistenza di una vasta area di crediti erariali, risalenti nel tempo, difficilmente esigibili
o del tutto inesigibili, ciò che fa ipotizzare carenze o disfunzioni nel loro recupero.
       In proposito è stato accertato che le previsioni di riscossioni effettuate
dall‟Agenzia delle entrate in termini di cassa - comprendendo sia i crediti dei ruoli
consegnati all‟agente della riscossione entro il termine dell‟esercizio (nuovi ruoli) sia
quelli, ben più numerosi, rimasti da riscuotere dei precedenti esercizi (residui) –
vengono, su richiesta della RGS, diminuite sottraendovi una percentuale forfettaria di
abbattimento, che varia dall‟85 al 95%, per tenere conto della difficoltà di esazione, in
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relazione a tre tipologie di crediti: quelli interessati da procedure concorsuali (85%),
crediti precedenti al 1998 (95%) e crediti successivi al 1998 (85%). Il dato così
abbattuto viene iscritto nel Rendiconto generale dello Stato da sottoporre al giudizio di
regolarità della Corte dei conti, prima, ed all‟approvazione parlamentare, poi. Per
l‟anno 2006 l‟abbattimento è stato calcolato nell‟85%. Poiché gli importi iscritti a
consuntivo 2006 sono stati pari a circa 161.000 milioni, i residui previsti da riscuotere
sono stati indicati in circa 24.000 milioni, pari soltanto al 15%.
       Altrettanto scoraggianti considerazioni sono state svolte per le previsioni di
entrate extratributarie (Titolo II) che, in molti casi, sono indicate in bilancio da un
organo (RGS) che non ne ha la gestione o che non se ne occupa, se non dal punto di
vista contabile, e risultano spesso effettuate in base al precedente, anche se non
verificato o contraddetto dal risultato di gettito, con un forte rischio di inattendibilità.
       Per le entrate del Titolo III, in particolare a seguito di vendite del patrimonio
immobiliare e, in generale, di cartolarizzazioni, la Corte ha affermato di essere stata
indotta “a ritenere che previsioni di entrate in materia non vengano affatto realizzate,
considerata   la     non   convergente   opinione,    all‟interno   dello   stesso   Ministero
dell‟Economia e delle Finanze, sulla titolarità (o esclusiva, o principale, o concorrente)
della competenza a formularle e avendo il Dipartimento del Tesoro sostenuto la sua
non responsabilità in merito”.
       Non sembra azzardato pensare che in tale stato di cose riposi la ragione ed il
fondamento dei ricorrenti fenomeni di extragettito, comunemente noti sotto il nome di
“Tesoretto”, anche se al riguardo non vi è unanimità di opinioni, in sede politica e tra
gli specialisti. Il DPF, ascoltato in sede di indagine, ha sostenuto, che le procedure con
i modelli di previsione tengono conto della valutazione razionale degli elementi noti
mentre non possono tener conto di fenomeni di natura straordinaria, che sono
registrati solo al momento in cui si manifestano, come nel caso di recupero di base
imponibile o di sua perdita. Secondo il Dipartimento per le politiche fiscali, le eccessive
previsioni al rialzo del gettito 2006 e 2007 sarebbero state in buona parte dovute ad
una variazione dei comportamenti dei contribuenti (tax compliance) e all‟emersione di
base imponibile non prevedibile.
3. 2. – Recupero di base imponibile.
       Si attribuiscono a impegno civile i risultati emergenti dall'incremento delle
entrate tributarie. Poiché è solo opinabile l'ipotesi secondo cui i contribuenti sarebbero
diventati più sensibili di fronte alle difficoltà economiche del Paese ed al crescente
fabbisogno di risorse finanziarie, bisogna dedurne che l'incremento di gettito ha ben
altre motivazioni.
       Può darsi che qualche evasore si sia, più che pentito, impaurito da azioni di
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accertamento temute e preannunciate vistosamente da bollettini di constatazioni
elusive effettuate dagli organi inquirenti, ma tale deterrente per avere un valore
incontrovertibile dovrebbe essere suffragato da una convalida definitiva alla quale si
perviene     solo   dopo    anni   di    pronunce        giurisdizionali,   salvo    i   patteggiamenti
concordatari che riguardano un ristretto gruppo di esponenti del mondo dello
spettacolo in generale a cui l'immagine di irreprensibilità può giovare al mantenimento
del ruolo che intende conservare presso l'opinione pubblica. Questi ultimi però sono
fatti di rilevanza mediatica che non modificano i termini dell'indagine sulla formazione
di un tesoretto apparente.
        Non resta allora che considerare questo accrescimento di risorse come una
conseguenza dell'aumento del costo dei beni e dei servizi che vengono negoziati e
prestati nel Paese, dell'incremento delle importazioni, della mancata riesportazione di
materie prime introdotte per essere implementate da prodotti compensatori e
riesportate una volta che fosse stato loro attribuito un significativo valore aggiunto. Il
prelievo sui redditi delle persone fisiche o giuridiche contestati con accertamenti
rettificati, certamente non pacifici per chi li subisce, per giungere alla fase della
riscossione (che è il vero momento di concretezza), richiede tempi molto più lunghi di
quelli (biennio 06-08) dai quali si vorrebbe far discendere la vistosità del fenomeno.
3.3. - Verifica della qualità del procedimento tributario.
        La     Procura   generale,      come   in    precedenti      occasioni      deve   rilevare   che
l‟Amministrazione finanziaria non ha più perseguito l‟intento di utilizzare le metodiche
di controllo e verifica della validità del procedimento tributario attraverso procedure,
quale ad esempio quella attivata a fine 2002, denominata “stato della riscossione”, in
grado di rilevare in modo continuativo e sistematico l‟iter dei risultati dei controlli -
dalla   fase    della    contestazione    (processo        verbale   di     constatazione)    a   quelle
dell‟accertamento, dell‟eventuale contenzioso e della riscossione. La procedura
consentiva all‟Agenzia delle Entrate di conoscere tutte le fasi del ciclo di vita dei c.d.
“ruoli post - riforma”, cioè quelli emessi a partire dall‟anno 2000, confrontando quelli
emessi con modalità telematiche anziché cartacee, dalla data di formazione del ruolo
fino al momento del riversamento effettuato dal concessionario a fronte delle
riscossioni conseguite ovvero - in caso di mancata riscossione - fino a quello della
comunicazione di inesigibilità.
        L‟intero procedimento era stato attivato solo in via sperimentale in occasione
dell‟indagine conoscitiva di cui alla relazione in data 13 ottobre 2004 della Sezione
centrale del controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato “Esiti della
riscossione rapportati a quelli degli accertamenti: verifica della qualità dell‟attività di
accertamento degli Uffici e dell‟attività di controllo della Guardia di finanza”
                                               32




(Deliberazione n. 26/2004/G).
       Peraltro meritoria appare l‟attività delle Agenzie fiscali in settori di particolare
rilevanza.
       Con il decreto legge n. 262 del 3 ottobre 2006, convertito dalla legge n. 286 del
24 novembre 2006, è stato modificato l‟art. 12 del D.Lgs. n. 471 del 1997, che
disciplina la sospensione della licenza o dell‟autorizzazione all‟esercizio dell‟attività
ovvero dell‟esercizio dell‟attività medesima, a seguito delle violazioni dell‟obbligo di
emettere la ricevuta o lo scontrino fiscale.
       Nel particolare settore l‟Agenzia delle Entrate riferisce i risultati conseguiti
nell‟anno evidenziandoli nel prospetto che segue:
Processi verbali di constatazione contenenti violazioni per la
mancata emissione di scontrini o ricevute fiscali, notificati a                   130.472
partire dal 29.11.2006
                              di cui
    p.v.c. Agenzia delle Entrate                                                   19.070

    p.v.c. Guardia di Finanza                                                     111.402
Processi verbali di constatazione per la mancata emissione di
scontrini o ricevute fiscali trasfusi dagli uffici dell‟Agenzia in atti di         91.603
contestazione
                            di cui relativi a
    p.v.c. Agenzia delle Entrate                                                   12.500

    p.v.c. Guardia di Finanza                                                      79.103
Provvedimenti di sospensione/chiusura notificati dall‟Agenzia delle
                                                                                     1.214
entrate sulla base della nuova normativa
                                di cui
    Nord Italia                                                                        593

Centro Italia                                                                          317

Sud e Isole                                                                            304


       Importanti novità sono state introdotte (circolare n. 2 del 2007) in ordine alle
modalità organizzative ed operative dell‟attività di contrasto ai fenomeni fraudolenti,
riconducibili all‟azione di più soggetti operanti sul territorio nazionale e regionale da
condursi attraverso precisi interventi (indagini fiscali) coordinati a livello nazionale e/o
regionale.
       Nell‟ambito delle 182.870 ore impiegate, a livello nazionale, per lo svolgimento
di tale attività sono stati effettuati interventi svolti secondo le modalità istruttorie
esterne di seguito riportate:
                                              33




    Tipologie attività istruttorie esterne
    Verifiche                                                       95
    Accessi mirati                                                  269
    Accessi brevi                                                   147
    Totale                                                          511


        Gli interventi posti in essere evidenziano complessivamente rilievi ai fini
imposte dirette e IRAP per 414 milioni di euro ed una maggiore imposta constatata
IVA per 85 milioni di euro.
        Particolare attenzione è stata rivolta ai settori a rischio ivi inclusi quello
immobiliare e finanziario nei quali si assiste a comportamenti di rilevante gravità
censurabili non solo dal punto di vista fiscale, ma anche da quello penale.
        Importante è stato inoltre l‟impegno dedicato al contrasto dell‟evasione e dei
fenomeni di frode presenti negli scambi intercorsi tra operatori italiani ed operatori
sammarinesi. A questo fine è stato predisposto uno specifico progetto denominato
“Progetto Titano”, condiviso con il Comando Generale della Guardia di Finanza che,
insieme con l‟Agenzia delle Entrate ha effettuato oltre 140 interventi esterni.
        L‟azione ha riguardato soprattutto soggetti che hanno agito nella veste di
acquirenti di operatori sammarinesi (cessioni da San Marino verso l‟Italia). Gli
interventi esterni curati dall‟Agenzia delle Entrate sono stati oltre 60 e hanno
interessato 10 regioni.
        Un      ulteriore   progetto   denominato   Progetto   V.E.T.    (Verifica   Evasione
Telecomunicazioni) è stato finalizzato a contrastare l‟evasione e i fenomeni di frode
presenti nel settore delle telecomunicazioni, nel cui ambito si sono svolti 70 interventi
in settori interessati da fenomeni di rilevante evasione fiscale che negli aspetti più
gravi è così sintetizzabile:
−    evasione dell‟IVA e delle Imposte sui Redditi attuata tramite utilizzo di società
     estere interposte;
−    presenza di false fatturazioni.
        I risultati dell‟azione complessivamente svolta dall‟Agenzia delle Entrate
registrano un incremento rispetto al 2006 così come si desume dal prospetto di seguito
riportato.
                                              34




                                                   2006           2007            ∆%
Maggiore imposta complessivamente
                                             13.114.662          14.503.125       +10,6%
accertata (A)
Maggiore     imposta     definita    per
                                                   647.894           926.743      +43,0%
adesione e per acquiescenza (B)

Incidenza B/A*100                                     4,9%               6,4%

Importi espressi in euro
       Per l‟attività dell‟Agenzia delle Dogane, gli obiettivi prioritari nel corso del 2007
sono stati la tutela della regolarità del commercio e della sicurezza della catena
logistica di approvvigionamento, la prevenzione ed il contrasto delle frodi e dei traffici
illeciti, la difesa della sicurezza e della salute dei cittadini e l‟agevolazione del
commercio legittimo.
       I principali risultati sono riportati nella sotto riportata Tabella 2.
                                                                  DSI 1 – Prevenzione e contrasto all’evasione tributaria ed agli illeciti extratributari




                                                                    Dimensio
                                                                                                       35
                                                                                                                                              Consuntivo
 Obiettivo                                                                                                                      Programma




                                                                       ne
                                                                               Fattori Critici di Successo     Indicatori                         al     Scosta
 strategico                                                                                                                        2007
                                                                                                                                             31/12/2007

                                                                                                             Tasso positività
DI INTELLIGENCE, DI STUDIO
1 – POTENZIARE LE ATTIVITÀ

E DI ANALISI DEI FENOMENI
                                                                                                             verifica
                                                                                                                                    23,0%         27,7%
    ILLECITI E DEI RISCHI
                                                                        Potenziamento del                    antifrode –
                                                                        controllo antifrode e                merci
                                                                      Q
         CONNESSI                                                       miglioramento delle                  Tasso positività
                                                                        attività investigative               verifica
                                                                                                                                    26,0%         29,8%
                                                                                                             antifrode –
                                                                                                             passeggeri
                                                                                                             N. controlli
                                                                                                             antifrode su          33.500        34.837     4,0
                                                                        Rafforzamento presidio
                                                                                                             merci
                                                                      Q ai valichi a fini di
                                                                                                             N. controlli
                                                                        deterrenza (1)
                                                                                                             antifrode su          43.000        46.209     7,5
                                                                                                             passeggeri
                                                                                                             Maggiori diritti
                                                                                                             riscossi dogane     >180.000       246.349     36,
                                                                                                             ed accise
                                                                               Gestione delle procedure
                                                                                                             Tasso di
                                                                               per la riscossione delle
                                                                      E                                      riscossione dei
                                                                               accise e dei diritti
                                                                                                             diritti doganali
                                                                               doganali                                             >96%          98,9%
                                                                                                             e accise
                                                                                                             accertati sul
                                                                                                             dichiarato
                                                                                                             Tasso di
                                                                                                             positività per
                                                                                                             controlli
                                                                                                             selezionati da
                                                                                                             Sistema di
                                                                                                                                     3,5%          3,6%
                                                                                                             analisi dei
                                                                                                             rischi
                                                                                                             (CD + VM +
          2 – POTENZIARE LE ATTIVITÀ DI PREVENZIONE E CONTRASTO




                                                                                                             CS) su merci in
                                                                                                             importazione
                                                                                                             Tasso di
                                                                                                             positività per
                                                                                                             controlli
                                                                                                             selezionati da
                                                                                                             Sistema di
                                                                                                                                     1,5%          2,7%
                                                                                                             analisi dei
                                                                                                             rischi
                                                                                                             (CD + VM +
                                                                               Potenziamento delle
                                                                      Q                                      CS) su merci in
                                                                               attività di controllo
                                                                                                             esportazione
                                                                                                             Regolarità delle
                                                                                                             dichiarazioni
                                                                                                             sottoposte a
                                                                                                                                    >98%          98,5%
                                                                                                             controllo
                                                                                                             automatizzato
                                                                                                             (CA)
                                                                                                             Rapporto %
                                                                                                             dichiarazioni
                                                                                                             all‟importazion
                                                                                                             e in procedura
                                                                                                             domiciliata
                                                                                                             sottoposte a            4,0%          5,7%
                                                                                                             visita merce su
                                                                                                             dichiarazioni
                                                                                                             all‟importazion
                                                                                                             e in procedura
                                                                                                             domiciliata
                                                                                                             N. controlli        1.500.000     1.639.368    9,3
                                                                                                             Tasso di
                                               36




                                          TABELLA 2
        In termini di prevenzione e contrasto all'evasione tributaria ed agli illeciti
extratributari si sono registrati ai valichi di frontiera n. 34.837 controlli antifrode su
merci e n. 46.209 controlli su passeggeri.
        Solo nel settore delle accise e dei diritti doganali dichiarati alla frontiera, sono
state accertate maggiori imposte per 246.349 milioni di euro, mentre negli scambi
interni, in materia di IVA sono stati accertati maggiori diritti per 451.647 milioni di
euro.
        Per la Guardia di finanza, anche per il 2007 gli obiettivi strategici fissati dal
Ministro dell‟Economia e delle Finanze con la Direttiva generale per l‟azione
amministrativa e la gestione hanno attribuito la massima importanza agli impegni
operativi in tre settori:
    -   il potenziamento della lotta all‟evasione ed all‟elusione fiscale, in tutte le loro
        manifestazioni;
    -   il contrasto alla criminalità economica, per ricercare e reprimere i fenomeni
        d‟inquinamento e d‟infiltrazione della criminalità nel sistema produttivo;
    -   il   rafforzamento   del   controllo   economico     del   territorio,   mediante   piani
        d‟intervento mirati al contrasto del lavoro nero e dell‟immigrazione clandestina,
        del gioco illegale, delle frodi doganali e dei traffici illeciti internazionali.
        Al riguardo, la risposta fornita dai Reparti, in attuazione delle circolari
d‟indirizzo emanate dal Comando Generale, emerge dai risultati conseguiti sui tre
fronti, primo fra tutti il pieno raggiungimento degli obiettivi, in termini di verifiche e
controlli.
        Nella lotta all‟evasione fiscale, i controlli sono passati dai 743.012 del 2006 ai
940.930 del 2007 (+27%).
        Ciò si è tradotto, rispetto al 2006, in un incremento esponenziale (+78%) dei
risultati complessivi in materia di basi imponibili ai fini delle imposte sui redditi e in un
significativo (+35%) aumento di quelli in tema di I.V.A.
        Complessivamente, i rilievi formulati in materia d‟imposte sui redditi per circa
30 miliardi di euro (29.957.035.000) e l‟I.V.A. dovuta e/o non versata per 5,3 miliardi
di euro (5.343.889.000) sono in assoluto i più alti degli ultimi decenni.
        Più in dettaglio, dall‟analisi degli esiti delle verifiche per fasce di contribuenti
emerge una netta concentrazione dei rilievi sui soggetti di grandi dimensioni.
        Relativamente, poi, alle fenomenologie evasive più gravi riscontrate nel 2007
dai Reparti del Corpo occorre evidenziare che:
    -   il peso della c.d. “black economy”, ossia dei casi di completa inottemperanza
                                             37




       agli obblighi di presentazione delle dichiarazioni dei redditi ed I.V.A., si
       conferma molto consistente: gli evasori totali scoperti nel 2007 (8.862),
       rispetto al 2006 (7.288), è aumentato del 22% e, correlativamente, sono
       aumentati i risultati dei verbali redatti nello specifico comparto, rispetto al
       precedente esercizio finanziario: infatti, nel 2007, le basi imponibili recuperate
       a tassazione ammontano a 10,8 miliardi di euro (+29% sul 2006);
   -   è stato accertato l‟impiego complessivo di 36.590 lavoratori in nero/irregolari,
       ossia il 18% in più rispetto al 2006; in particolare, i lavoratori completamente
       “in nero” ed “irregolari”, scoperti in sede di accessi ispettivi svolti, nel 2007
       sono stati, rispettivamente, 24.442 (+7% sul 2006) e 12.148 (+49% rispetto
       al 2006);
   -   le frodi fiscali per emissione ed utilizzo di fatture inesistenti o per omessa,
       infedele o artificiosa dichiarazione annuale dei redditi ed I.V.A. continuano a
       destare un alto allarme: nel 2007, i Reparti del Corpo hanno denunziato
       all‟Autorità Giudiziaria 8.182 soggetti (+13% rispetto al 2006), con un‟evasione
       d‟I.V.A quantificabile in 1,6 miliardi di euro.
       Una notazione a parte merita il piano dei controlli in materia di ricevute e
scontrini fiscali, che rappresentano uno strumento efficace di deterrenza e di spinta
all‟adempimento degli obblighi tributari.
       In particolare, sono stati eseguiti a livello nazionale 531.651 controlli della
specie (+39% sul 2006), di cui 106.433 irregolari (20% del totale) per mancate
emissioni o sottocertificazioni dei corrispettivi, con un incremento, rispetto al 2006, del
26%.
       Quanto, infine, al comparto delle accise i Reparti hanno consolidato la presenza
ispettiva sul territorio con 5.636 verifiche complessive, migliorando notevolmente la
qualità dei controlli. I sequestri di prodotti energetici fraudolentemente sottratti a
tassazione sono stati, nel 2007, quasi 88 tonnellate a fronte di 63 del precedente
esercizio (+ 39%).
       Sul versante della lotta alla criminalità economica, avuto riguardo all‟attività di
controllo in materia di spesa pubblica, una particolare menzione va fatta dell‟impegno
profuso dai Reparti del Corpo nell‟ambito della tutela della spesa sanitaria, ove, a
fronte di un numero di interventi sostanzialmente corrispondente a quello del
precedente esercizio, si è registrato un sensibile incremento (+20%) delle persone
denunziate, mentre sul piano dei risultati, è stata eguagliata la rilevante performance
raggiunta nel 2006.
       Per quanto concerne, invece, la lotta alla criminalità organizzata sul versante
patrimoniale, nel 2007 l‟azione di contrasto ha ricevuto il massimo impulso dai Reparti
                                             38




territoriali e Speciali: in tale ambito sono stati conclusi nel 2007 n. 642 accertamenti,
che rappresentano il 22% in più rispetto al 2006, mentre il numero dei soggetti
interessati è aumentato del 41% a confronto con il precedente esercizio; il numero di
beni sottoposti a sequestro/confisca si è attestato a 2.558 unità.
       Le indagini antiriciclaggio, infine, hanno portato all‟effettuazione di sequestri
per 371 milioni di euro (+151% sul 2006).
       Tali risultati confermano l‟impegno del Nucleo Speciale di Polizia Valutaria e di
tutti i Reparti territoriali, profuso, in particolare, nelle indagini di polizia giudiziaria,
negli approfondimenti delle segnalazioni di operazioni sospette e nelle ispezioni alle
agenzie di money transfer.
       Queste ultime, in particolare, sono oggetto, da tempo, di piani mirati di
controllo anche per finalità di contrasto al terrorismo sotto il profilo finanziario, a causa
del volume notevolissimo di flussi di rimesse di denaro verso l‟estero gestiti da sub-
agenzie non autorizzate. In tale comparto, sono state effettuate nel 2007 n. 1.225
ispezioni (+94% sul 2006) e denunziate n. 866 persone per abusiva attività finanziaria
(+63% sul 2006).
       Relativamente, poi, alla lotta al contrabbando, i controlli di polizia doganale e
l‟attività investigativa per il contrasto dei traffici illeciti internazionali hanno fatto
registrare nel 2007 un significativo incremento di questi fenomeni. I tabacchi lavorati
esteri sequestrati ammontano, infatti, a più di 270 tonnellate (+12% rispetto al 2006).
Inoltre, la vigilanza esercitata negli spazi doganali ha portato alla individuazione ed al
sequestro di oltre 24 milioni di merci oggetto di traffici illeciti (quattro volte di più dei
5,6 milioni di pezzi del 2006), nonché di 946 mezzi terrestri e navali (+31% sul 2006).
       Quanto poi, alla tutela dei marchi, brevetti, diritti d‟autore, sicurezza prodotti e
tutela del “made in Italy”, il fenomeno dell‟industria del falso ha fatto registrare negli
ultimi anni un salto in avanti di dimensioni esponenziali: infatti, il risultato da ultimo
citato è, invero, solo una quota parte degli oltre 105 milioni di articoli merceologici
contraffatti sequestrati (+2% rispetto al 2006) dai Reparti durante i servizi di controllo
economico del territorio, di cui n. 16.599.404 pezzi sequestrati a tutela del “made in
Italy” (+32% rispetto al 2006) e n. 39.143.239 articoli sequestrati per violazioni della
normativa posta a tutela della sicurezza dei prodotti (+7.043% rispetto all‟annualità
precedente). Tale è stato il risultato di 18.223 interventi operati nel 2007 (+12%
rispetto al 2006), di cui 121 presso opifici e laboratori clandestini di merci contraffatte
che sono stati chiusi e sequestrati, 948 sono stati i carichi intercettati mediante i
controlli stradali nella fase di trasporto verso i luoghi di destino, cui si aggiungono i
973 depositi di stoccaggio e di distribuzione all‟ingrosso individuati, nonché i 9.816
punti di vendita al minuto utilizzati come sbocco finale.
                                                39




       Le tracce indiziarie acquisite nella fase investigativa hanno consentito di
denunciare   complessivamente        all‟A.G.   17.942   persone   (+8%   sul   2006)   per
associazione per delinquere finalizzata alla contraffazione, di cui 499 tratte in arresto
(+10%).
       Riguardo la lotta al traffico di sostanze stupefacenti, si evidenzia un trend
allarmante di espansione a livello nazionale, specialmente per quanto concerne
l‟hashish, la marijuana e l‟eroina. A conferma di ciò, i sequestri dei Reparti del Corpo
nel 2007 sono lievitati ad oltre 23 tonnellate complessive, di cui 18 tonnellate di
hashish e marijuana (+21% sul 2006), 1 tonnellata di eroina (+5%), 2,7 tonnellate di
cocaina (-14%) ed oltre 1.000 mezzi (+76% sul 2006).
       L‟azione, poi, di contrasto all‟immigrazione clandestina, è segnata da numerosi
interventi che, nel 2007, hanno comportato un significativo incremento (+37% sul
2006) dei sequestri di mezzi navali (all. 14), a fronte di una leggera flessione del
numero dei mezzi terrestri sequestrati (-21%), delle persone individuate (-19%) e dei
soggetti tratti in arresto (-15%).
C. – Le entrate: l’attività di riscossione. (Estensore: V.P.G. Tommaso Cottone)
       Sui risultati dell‟azione giurisdizionale condotta dalle Procure Regionali e
Generale si è dato conto nella requisitoria tenuta in sede di apertura dell‟anno
giudiziario 2008 per cui si rinvia a quel documento per più ampie notizie. Qui basterà
solo ricordare lo straordinario impegno delle Procure contabili e delle Sezioni che
hanno fatto emergere le criticità del vecchio sistema ed hanno dato avvio all‟attuale
regime. La nuova disciplina rappresenta forti elementi di discontinuità con il passato
ed è testimonianza di come il legislatore sia stato sensibile ai segnali ed alle
problematiche poste dalla Corte.
       Dal primo ottobre 2006, il vecchio sistema della riscossione tramite società
concessionarie non esiste più; le irregolarità amministrative ed il contenzioso nato
sulle quote non riscosse è stato definito con il pagamento da parte dei concessionari di
circa 180 milioni di Euro; le numerose pendenze giudiziarie tuttora esistenti davanti
alle Sezioni Regionali ed alle Sezioni Centrali d‟Appello (circa 160 giudizi per i soli
appelli), pur con qualche difficoltà interpretativa sugli ambiti ed i limiti della sanatoria
esattoriale prevista nel D.L. n. 203/2005, si avviano a conclusione.
       La complessa ed onerosa attività di indagine svolta dalle Procure contabili, con
il competente supporto della Guardia di Finanza e dell‟ Agenzia delle Entrate, ha
fornito, quindi, anche sul piano meramente “risarcitorio” delle passate inadempienze
delle Società concessionarie, soddisfacenti risultati.
       L‟anno 2007, rappresenta ora il primo vero momento di verifica sul nuovo
                                                          40




sistema26, sui risultati dell‟azione compiuta dalla Equitalia S.p.A. (già Riscossione
S.p.A.), sui suoi costi, sui controlli, sulle nuove criticità e sulle prospettive che si
aprono per il loro superamento. La Procura generale, nei referti resi in sede di parifica
degli ultimi anni, ha preso l‟impegno di tenere sotto osservazione, ovviamente per i
profili di propria competenza, il nuovo regime al fine di esercitare, ancora una volta,
azione preventiva per evitare l‟insorgere di ingiustificate mancate entrate e le
eventuali connesse situazioni di danno.
1. - I dati
           Una corretta analisi non può che partire dai dati della riscossione e dai
necessari raffronti tra vecchio e nuovo sistema:
           I risultati della riscossione
                 Anno                            Importi riscossi                       Incremento %
                 2004                                     929.903.739
                 2007                                  3.460.718.364                      + 272%
                 2005                                  1.295.020.771
                 2007                                  3.460.718.364                      + 167%
                 2006                                  2.021.910.172
                 2007                                  3.460.718.364                       + 71%


           Il notevole incremento ottenuto nel periodo che interessa, è di tutta evidenza.
Occorre, tuttavia, porre nel giusto rilievo che, al di là del nuovo impianto strutturale
del      soggetto      preposto     alla    Riscossione        (Equitalia   S.p.A   –    società   totalmente
partecipata dell‟Agenzia delle Entrate e dell‟INPS) e del nuovo assetto organizzativo, i
positivi risultati sono anche dovuti ad alcuni provvedimenti di legge che hanno
consentito all‟esattore di agire con maggiore incisività sia nella fase di adempimento
spontaneo alla pretesa tributaria, sia nelle fase esecutiva. Tali sono i provvedimenti sul
fermo amministrativo; sulla semplificazione del pignoramento presso terzi; sulla più
ampia possibilità di utilizzare tutti i dati dell‟Agenzia delle Entrate; sui più incisivi
poteri degli agenti della riscossione in tema di accessi, ispezioni e verifiche. Tali
provvedimenti, peraltro, sono stati sostenuti ed accompagnati da un elevamento degli
obiettivi e della qualità degli atti prodotti dall‟Agenzia delle Entrate e dalla Guardia di
Finanza, in sede di accertamento e di verifiche. Parallelamente, è stato dato un forte
impulso agli istituti deflativi del contenzioso (accertamento con adesione, conciliazione
giudiziale, acquiescenza) in linea con gli atti di indirizzo del Governo per il contrasto
all‟evasione fiscale per il periodo considerato.
           Ancora positivo è il dato relativo al rapporto tra percentuali di riscossioni
spontanee e coattive a testimonianza del maggiore impegno nell‟attività coattiva.
                          2004                       2005                     2006                     2007

26
     l‟attuale sistema è entrato a regime soltanto nell‟ottobre 2006.
                                                    41




Riscossion 609.158.247,23               857.895.947,54           1.172.675.258,64        2.036.158.514,14
i
spontanee
Riscossion 212.493.776,61               284.089.443,23           623.784.069,92          1.148.038.131,87
i coattive
Totale            821.652.023,84 1.141.985.390,77 1.796.459.328,56 3.184.196.646,01


           Sui    costi   ed    oneri    della    riscossione,    il   grafico    che   segue     indica
complessivamente, dal 2000 al 2007, un minor costo dell‟intero sistema.
                 2000      2001          2002       2003         2004       2005         2006       2007
Compe        620.645 615.066.           537.513    550.000   470.000       470.000      470.000   405.000
nsi          .177         379           .638       .000      .000          .000         .000      .000
all‟esat
torc    -
in €-


           E‟ dato rilevare che i compensi degli agenti sono in netta diminuzione (- 35%) e
che, complessivamente, il rapporto compensi/riscosso denota una sempre maggiore
economicità del sistema; questa, sarà ancora più marcata nel 2008 in quanto il
relativo costo si assesterà (previsione di bilancio) sui 310 milioni di euro. Inoltre, a
partire dall‟anno 2009, ai sensi dell‟art. 3, comma 22, del D.L. 203/2005, la
remunerazione dell‟attività di riscossione sarà assicurata esclusivamente da un aggio
sulle somme iscritte a ruolo.
2. - Criticità e potenzialità del nuovo sistema.
2.1 - Criticità:
a) Il nuovo sistema dei controlli
           Pur, ancora, con i limiti di conoscenza e di analisi dovuti al breve lasso di
osservazione sull‟operatività del regime introdotto con l‟art. 3 del D.L. 203/2005, la
Procura generale, tuttavia, è in grado, ora, di verificare alcune delle riserve a suo
tempo espresse su alcuni aspetti della nuova organizzazione del servizio. Trova,
innanzitutto conferma il fatto che l‟ideazione del nuovo sistema costituisce, sul piano
delle responsabilità delle scelte e sul terreno dei controlli, una significativa frattura con
il precedente regime normativo; per contro, sul piano delle mere modalità operative,
dei modelli e delle politiche aziendali, esso rappresenta ancora significativa continuità
con l‟inadeguato sistema che aveva suggerito l‟esigenza della riforma. Ed infatti, il
soggetto indicato quale titolare della funzione, ora Equitalia S.p.A., per il concreto
assolvimento dei compiti assegnatigli, ancora si avvale dell‟organizzazione delle
                                             42




cessate concessionarie, ossia, sostanzialmente, degli stessi soggetti nei confronti dei
quali, a suo tempo, erano state riconosciute le inefficienze e riscontrate le irregolarità
e le violazioni di legge di cui sopra si è detto. Sembrano concentrarsi in Equitalia solo
le funzioni di capogruppo non operativo e, quindi, ancora deboli capacità di intervento
e di controllo sui soggetti operativi, la cui attività rimane, tranne che per taluni profili
organizzativi e di messa a punto di obiettivi, sostanzialmente ancora di esclusiva
competenza delle vecchie concessionarie. Quanto, poi, ai controlli che l‟Agenzia delle
Entrate può svolgere nei confronti della Equitalia S.p.A., questi sembra possano avere
luogo in base al solo rapporto societario (l‟Agenzia delle Entrate è il socio di
maggioranza dell‟Equitalia), unicamente per il tramite del Collegio sindacale o, ove
azionabile, dell‟Assemblea dei soci. Non sono più possibili, invece, controlli diretti sulle
Società partecipate il che, come del resto denunciato da questa stessa Procura
generale in occasione del giudizio di parificazione per l‟anno 2006, rappresenta un
indebolimento    rispetto   al   sistema   precedente     che   prevedeva   controlli   diretti
dell‟Amministrazione sulle concessionarie. Vigilanza e controlli sono, ora, assai labili e
le analisi sull‟efficienza, sull‟efficacia, sulla regolarità e sui risultati dell‟attività di
riscossione, possono svolgersi, sulla base dei soli dati forniti da Equitalia. Come la
stessa Agenzia delle Entrate denuncia nelle proprie rilevazioni di audit esterno, fermo
restando il potere di concedere il discarico per le quote riconosciute inesigibili, manca,
nel concreto, il soggetto pubblico munito del potere della rilevazione e contestazione
delle possibili irregolarità amministrativo contabili poste in essere dagli agenti della
riscossione. Peraltro, è da aggiungere che lo stesso D.L. n. 203/2005 prevede un
semplice esame a campione dell‟inesigibilità delle quote (allo stato attuale, nelle more
della messa a punto di un sistema informativo idoneo al riscontro delle inesigibilità
non è stato possibile porre in essere alcun controllo; per contro, sono state presentate
comunicazioni di inesigibilità relative ai ruoli post riforma, per circa 12 milioni di
partite e per importi pari a circa 88 milioni di Euro).
       Da ultimo occorre ancora notare che l‟attuale nuovo regime di affidamento e
controlli appare anche in contrasto con gli interessi comunitari alla corretta riscossione
delle risorse della Comunità Europea la quale, nemmeno è garantita da un sistema che
privi uno Stato membro dei necessari strumenti di controllo sulla delicatissima e vitale
attività di riscossione delle entrate.
       Conclusivamente, la Procura generale deve ancora ribadire che l‟impianto
legislativo portante il nuovo sistema, ha creato profondissime alterazioni alle
architetture ed agli equilibri precedentemente esistenti, senza, tuttavia, offrire ancora
adeguate garanzie     di vigilanza e controllo e senza, significativi   processi innovatori
per la concreta attività di riscossione. Alle stesse conclusioni si deve giungere anche
                                              43




ove si considerino le sperate economie di scala nella gestione del servizio sulle quali il
legislatore faceva affidamento. Anzi, su questo tema, ritiene il Procuratore generale,
che sia opportuno che si proceda, in sede di controllo, a monitorare i costi realmente
sostenuti per l‟assunzione diretta da parte dell‟Agenzia delle Entrate del personale già
in servizio presso le vecchie concessionarie (il personale delle società concessionarie
ammontava all‟epoca della riforma a poco meno di 9000 dipendenti ed il decreto legge
n. 203/2005 si faceva carico dell‟esigenza di salvaguardarne la posizione giuridica,
economica e previdenziale) nonché per verificare le ricadute sul sistema previdenziale
dei benefici pensionistici del personale esodato che, tra gli altri benefit previsti e
concordati, ha anche goduto di uno “scivolo” di ben 96 mesi.
b) Le percentuali di riscossione
         Si propone la tabella che segue predisposta sulla base dei dati forniti da
Equitalia S.p.A.
                   2005                                       2006                                      2007
Entrate Erariali      Entrate              Entrate Erariali     Entrate              Entrate Erariali     E
                      Previdenziali                             Previdenziali                             P
        Riscosso           Riscosso                Riscosso           Riscosso               Riscosso
1.180.104.550,07      1.344.146.131,87 1.815.685.115,78         1.745.628.971,19 3.282.443.705,28         2
   Carico netto           Carico netto         Carico netto          Carico netto       Carico netto
27.107.557.765,16 8.592.841.441,37 41.447.403.239,07 8.229.969.962,39 44.517.862.826,40 9
          %                     %                    %                    %                     %
riscosso/carico       riscosso/carico      riscosso/carico      riscosso/carico      riscosso/carico      r
netto                 netto                netto                netto                netto                n
         4,35                 15,64                 4,38                21,21                  7,37
         Le percentuali di riscossione rispetto ai carichi netti, registrate nel 2007, sono
decisamente superiori a quelle degli anni precedenti il che sta a significare che il nuovo
sistema fornisce positive risposte. Tuttavia non può non essere notato che dette
percentuali rappresentano ancora appena il 7,37% del carico netto erariale (in altri
termini, significa che ben il 92,63% delle somme iscritte a ruolo non viene riscosso.).
Si tratta di un fenomeno assai preoccupante che deve essere posto all‟attenzione non
solo dell‟Agenzia delle Entrate ma anche dello stesso Ministro dell‟Economia e Finanze
perché denuncia una notevole divaricazione tra attività di verifica/accertamento,
risultati del contenzioso, ed attività di riscossione.
2.2 - Le potenzialità.
         Nonostante le riserve sopra riportate, il nuovo regime          ha offerto, fin dal
primissimo periodo di attività, vantaggi considerevoli rappresentati, sia in misura
percentuale che i termini assoluti, da      maggiori entrate e da costi più contenuti. Si
                                                         44




ritiene, tuttavia, che il nuovo sistema, al di là dei necessari ulteriori aggiustamenti, sul
piano strutturale ed operativo, presenti ancora altre potenzialità non espresse a causa
della vigente incompleta normativa. Rimane, infatti, fuori dal nuovo sistema tutto il
settore della fiscalità locale rappresentata da tutti gli Enti impositori non statali che
non sono obbligati a servirsi di Equitalia. Si tratta, esemplificando, degli Enti locali e
Territoriali, dei Consorzi, degli Ordini Professionali, delle Casse di Previdenza, delle
Camere di Commercio…, Enti lasciati liberi di scegliere modalità e soggetti, i più
diversi, per la propria attività istituzionale di riscossione.
           Ritiene lo scrivente che, al fine soprattutto della equità fiscale, della uniformità
di indirizzo, della trasparenza del servizio, e delle garanzie dei soggetti preposti,
occorra garantire un governo unitario dell‟azione di riscossione. L‟attuale architettura
di Equitalia, estesa, con le opportune procedure e nel pieno rispetto delle autonomie,
anche al campo della fiscalità locale, sembra possa garantire, inoltre, continuità di
governo dell‟intero processo di riscossione per tributi quali Tarsu, Tosap, ICI, Bolli
auto, Cosap, ICP………ed ulteriori economie di gestione con importanti recuperi di
risorse umane e finanziarie da dedicare ad altri compiti istituzionali.
D. - La spesa pubblica: aspetti generali27. (Estensore: V.P.G. Alfonso Tranchino).
           Se, sul versante delle entrate, si sono registrati risultati superiori alle
previsioni, meno positivo è il consuntivo riguardante le uscite.
           Infatti, la spesa complessiva delle Amministrazioni Pubbliche è aumentata del
3,3% rispetto al 2006. E‟ solo leggermente diminuita la incidenza sul PIL, passata dal
49,3 al 49,1%.
           Preoccupante è, in particolare, la crescita della spesa corrente, aumentata, in
termini nominali, del 4,5% e passata, quanto ad incidenza sul PIL, dal 44,3% nel 2006
al 44,6% nel 2007.
           Va considerato che sul risultato ha influito il notevolissimo incremento della
spesa per interessi (12,4% contro il 5,5% del 2006) conseguente all‟innalzamento dei
tassi deciso dalla Banca Centrale Europea nella prima parte dell‟anno e di cui hanno
fatto le spese, in particolare, Regioni ed Enti locali, il cui debito è in prevalenza a tasso
variabile.
           La spesa corrente risulta comunque in accelerazione anche se considerata al
netto degli oneri del servizio del debito (+3,6%, rispetto all‟incremento del 3,2%
registrato nel 2006). Il tasso di incremento reale è stato pari all‟1,8%28.




27
     Banca d‟Italia, Bollettino economico n. 52, aprile 2005, tav. 11.
28
     RUEF 2008, pag. 43.
                                                  45




           Dai dati ISTAT risulta29 che l‟accelerazione ha trovato prevalentemente impulso
nelle “altre uscite correnti” (insieme di prestazioni che comprende primariamente
contributi alla produzione e aiuti internazionali) e nelle “prestazioni sociali in denaro”
(costituite per circa il 90% da pensioni e per il resto da spesa per ammortizzatori
sociali,        prestazioni   sanitarie   ed   impieghi   sociali   di   tipo   vario),   cresciute,
rispettivamente, dell‟8,3 e del 5,2%. Sostanzialmente stabili i “consumi finali” –
aggregato che include i redditi da lavoro dipendente, le spese per prestazioni sociali in
natura ed i consumi intermedi – (da tener conto però dello slittamento al 2008 di parte
dei contratti pubblici relativi al biennio 2006-2007, con alcune code della stagione
contrattuale 2002-2005).
           Di    segno    negativo è      stato l‟andamento delle spese in         conto capitale
(-7,5%). Peraltro, al netto delle poste straordinarie (in particolare, cancellazione
dell‟acconto dei concessionari della riscossione e riclassificazione dei rimborsi IVA),
depurate dagli effetti delle dismissioni immobiliari, le spese in conto capitale si
incrementano del 5,2%30.
           Per il 2008 si ipotizzano, da parte governativa31 due scenari:
       -   uno scenario di continuità, caratterizzato da una dinamica dei redditi da lavoro
           più contenuta, una minore spesa per interessi, una più contenuta capacità di
           spesa per investimenti;
       -   uno scenario di rimbalzo, connotato da un appesantimento della spesa per
           interessi e da un andamento dei consumi intermedi in linea con i livelli dei
           primi anni del decennio.
           Agli elementi di incertezza sopra indicati si sommano ulteriori fattori di rischio
costituiti – in particolare – da una crescita economica più limitata del previsto, dalla
problematica efficacia delle misure di riduzione della spesa a carico dei ministeri, dai
costi dei contratti di servizio e di programma del Gruppo FS e del rinnovo contrattuale
del pubblico impiego per il biennio 2008-2009.
                                                 ***
           Il rilevato aumento (in assoluto, pur se non in percentuale del PIL) della spesa
pubblica è conforme ad una linea di tendenza ininterrotta da tempo.
           Una indagine statistica elaborata sulla base dei regolamenti europei ha posto in
luce che il periodo 2000-2006 è stata caratterizzato da un andamento crescente della
spesa in rapporto al PIL, passata dal 46,2% del 2000 al 50,5% del PIL del 2006, con



29
     Comunicato del 29 febbraio 2008
30
     RUEF cit. pag. 44.
31
     RUEF cit. pag. 7.
                                                        46




una media pari al 48,2% del PIL32.
             Ancora, la spesa primaria, ovvero la spesa complessiva al netto degli interessi,
ha mostrato un andamento crescente per gli anni in esame ad un ritmo prossimo al
2% all‟anno in termini reali: i valori registrati nel 2000 e nel 2006, sono stati pari
rispettivamente al 39,9% e al 46% del PIL.
             Tuttavia la spesa pubblica in Italia non differisce di molto, per livello, dalla
media degli altri Paesi europei. Una differenza notevole si riscontra invece per quanto
attiene ai valori della spesa per interessi (circa il doppio delle altre economie europee)
ed      al    valore    elevato     della    spesa      pensionistica   in    relazione    alla   tendenza
all‟invecchiamento della popolazione. Più alto della media è anche il valore relativo
all‟ordine pubblico. Nettamente più basso invece il livello della spesa relativo alle altre
prestazioni        sociali,   con     evidente       sbilanciamento     nei    confronti     della     spesa
                   33
pensionistica .
             Inoltre, studi comparativi della Commissione europea sull‟efficienza della spesa
pubblica pongono in evidenza che l‟Italia si colloca tra i Paesi dell‟Unione con la
peggiore qualità della spesa. Il giudizio negativo è dovuto sia alla non corretta
destinazione che alla scarsa efficienza delle risorse impiegate.
             Contenere la spesa pubblica in modo da ridurre il peso del debito e nel
contempo          riqualificarla   per      adeguarla    ai   bisogni   del   Paese   è    obiettivo    non
procrastinabile, dato che l‟uso efficiente delle risorse pubbliche – come sottolineato dai
Ministri delle Finanze e dell‟Unione Europea, nel Consiglio informale di ECOFIN di
Berlino del 20-21 aprile 2007 – è indispensabile non solo al perseguimento degli
obiettivi di finanza pubblica del Patto di stabilità e crescita, ma anche ad incentivare la
crescita economica.
             Ai fini del controllo della spesa, il bilancio di previsione dello Stato per il 2008 è
stato oggetto di una profonda ristrutturazione basata sulla individuazione di missioni
che rappresentano gli obiettivi strategici da realizzare mediante appositi programmi.
Vengono così individuate con immediatezza le risorse destinate a ciascuna delle
missioni.
             Si è inoltre confermato per il 2008 l‟impegno di ciascuna Amministrazione
Centrale a cooperare all‟attuazione di un programma di analisi e valutazione della
spesa (spending review) già disposto con il comma 480 della finanziaria 2007. Uno
strumento di centrale importanza nell‟azione di contenimento e riqualificazione della
spesa pubblica è stato individuato nella selezione delle migliori pratiche (“best
practices”) per farne modelli per l‟Amministrazione.



32
     ISTAT, Spesa delle Amministrazioni pubbliche per funzione – Serie Sec 95 – anni 1990-2006.
                                                    47




           Si tratta di iniziative apprezzabili ma non risolutive, in mancanza di riforme che
incidano sui nodi strutturali della spesa.
           Uno studio della BCE34, ha posto in evidenza che, nei Paesi dell‟area dell‟euro
che hanno realizzato consistenti programmi di riduzione e riforma della spesa, il
contenimento          dei    consumi     pubblici   è    stato   spesso   ottenuto   mediante   un
ridimensionamento delle risorse per il pubblico impiego, mentre i trasferimenti di
reddito sono stati ridotti adeguando le prestazioni sociali e/o erogandole in maniera
più limitata.
           A parte le scelte di fondo sui criteri di selezione della spesa, riservate alla
discrezionalità del livello politico, va sottolineata, su in piano generale, l‟esigenza
ineludibile di affrettare il disboscamento della vera e propria selva di ingiustificati
privilegi annidati negli apparati pubblici e denunciati sempre più spesso dagli organi di
informazione, che pongono in crisi il rapporto di fiducia tra il cittadino e le Istituzioni.
           Non vanno sottovalutate, infine, le negative implicazioni sulla spesa pubblica
connesse alla moltiplicazione di nuovi enti strumentali, comitati, authorities, società ed
in genere organismi la cui creazione è formalmente motivata dalla pretesa di
migliorare la celerità e la snellezza dell‟azione amministrativa.
           Del problema si è dimostrato consapevole il legislatore che, con la finanziaria
2007, ha incluso, tra le misure finalizzate al contenimento della spesa regionale, la
soppressione degli enti inutili e la funzione delle società partecipate (comma 721),
nonché ha disposto un ampio e minuzioso monitoraggio su tutte le partecipazioni
societarie della Pubblica Amministrazione (commi 587 e seguenti). In un‟ottica
analoga, dovrebbe trovare realizzazione – come già auspicato dalla Corte – il bilancio
consolidato di Comuni e Province, nel quale i risultati di bilancio delle società a
partecipazione pubblica (totalitaria o maggioritaria) siano conteggiati insieme a quelli
dell‟ente pubblico di riferimento.
           E‟ da augurarsi che tali provvedimenti, integralmente attuati, costituiscano un
freno alla proliferazione di strutture la cui creazione corrisponde talvolta non ad
effettive esigenze, ma alla surrettizia finalità di eludere gli ordinari controlli prescritti
sull‟impiego di risorse pubbliche.
           Rimanendo sul piano delle considerazioni di carattere generale, non vanno
trascurate le ripercussioni negative sugli equilibri della finanza pubblica correlate alla
emanazione di leggi di spesa sostanzialmente incuranti dei vincoli imposti dalla
normativa contabile.
           Va sottolineato al riguardo che, anche con riferimento alle leggi pubblicate nel


33
     Libro verde della spesa pubblica.
34
     Bollettino mensile – aprile 2006.
                                            48




2007, numerose sono state le osservazioni espresse dalla Corte in sede di referto ai
sensi dell‟art. 11 ter, comma 6, della legge 5 agosto 1978 n. 468, aggiunto dall‟art. 7
della legge 23 agosto 1988 n. 362.
       E‟ stata confermata la emersione dei maggiori elementi di criticità in
connessione alla – consolidata – tendenza a concentrare la parte più significativa della
legislazione di spesa in provvedimenti di urgenza.
       E‟ prassi frequente che nel corso del procedimento di conversione vengano
inserite disposizioni di spesa ulteriori o sostitutive di quelle previste nel testo
originario. Spesso gli emendamenti, quando non sono privi della relazione tecnica,
sono supportati da relazioni insufficienti. I chiarimenti richiesti dalle Commissioni
bilancio vengono forniti in modo per lo più sommario e comunque non aderente alle
precise ed articolate osservazioni formulate. I tempi ristretti dell‟esame parlamentare,
determinati dalla necessità di rispettare i termini costituzionali di conversione, rendono
poi spesso impossibili ulteriori approfondimenti.
       Anche al di fuori della decretazione di urgenza, sono però emersi problemi
legati alle tecniche di quantificazione degli oneri ed alle modalità della loro copertura.
       Sia sotto il primo che sotto il secondo profilo, risultano particolarmente rilevanti
la legge n. 127 del 3 agosto 2007, di conversione del D.L. n. 81 del 2 luglio 2007 ,
recante disposizioni urgenti in materia finanziaria, e la legge n. 222 del 29 novembre
2007, di conversione del D.L. n. 159 del 1° ottobre 2007, recante interventi urgenti in
materia economico-finanziaria per lo sviluppo e l‟equità sociale.
       Sotto il profilo della quantificazione degli oneri, è stato rilevato che la voce di
spesa di maggior rilievo della prima legge, relativa alla corresponsione di una somma
aggiuntiva a favore dei pensionati di età pari o superiore ai 64 anni in possesso di
determinati requisiti, non era supportata da una relazione tecnica con una stima
dettagliata degli oneri, risultando così violato il quinto comma dell‟art. 11-ter della
legge n. 468 del 1978, che, per le disposizioni legislative in materia pensionistica,
richiede un quadro analitico di proiezioni finanziarie almeno decennali, riferite
all‟andamento delle variabili collegate ai soggetti beneficiari, da inserire nella relazione
tecnica. Anche la voce di spesa di maggior rilievo della seconda legge, relativa alla
misura fiscale di sostegno a favore dei contribuenti a basso reddito (art. 44), per la
quale è stato istituito un apposito fondo, non è risultata supportata, in sede di
relazione tecnica, da indicazioni sul numero dei soggetti beneficiari, con conseguente
impossibilità di fornire valutazioni sulla congruità dello stanziamento.
       A parziale copertura degli oneri, entrambi i provvedimenti utilizzano maggiori
entrate formatesi in corso di esercizio. Tale forma di copertura, ad avviso della Corte,
oltre ad essere estranea alle modalità previste dalle norme di contabilità non appare
                                            49




rispondente a criteri di buona pratica di bilancio, dato che dette maggiori entrate,
necessariamente quantificate a livello comunque presuntivo – e senza neppure far
cenno al contemporaneo andamento delle entrate extratributarie – vengono destinate
alla copertura di nuove spese certe.
       Talvolta, come già accennato in questa sede nel 2006, gli accertamenti e le
verifiche della Corte       portano a riscontrare carenze nel sistema informativo di
rilevazione dei dati quanto alla attendibilità ed alla congruenza delle informazioni
espresse e dei dati forniti (Sezione centrale di controllo sulla gestione delle
amministrazioni dello Stato: delibere 6/2007/G del 20.3/5.4.2007, 12/2007/G del
29.5/15.6.2007 e 21/2007/G del 14/28.12.2007).
       Si fa riferimento, in particolare: ai dati concernenti le spese delle contabilità
speciali   intestate   ai   Commissari   straordinari   del   Governo   per   la   gestione
dell‟emergenza rifiuti in Campania, Puglia, Calabria e Sicilia, in relazione alle quali
sono stati rilevati per alcuni esercizi importi difformi tra quelli desunti dalla
documentazione delle strutture commissariali e quelli indicati nel sistema informativo
integrato Ragioneria generale dello Stato–Corte dei conti (citata delibera 6 del 2007
sulla gestione dell‟emergenza rifiuti affidata a Commissari straordinari del Governo:
con riferimento agli esercizi 2003 e 2004, disallineamento dei totali di spesa sulle c.s.
1731 Campania, 2701 Puglia, 2762 Calabria, 2854 Sicilia); inoltre i pagamenti della
gestione 2007 delle risorse allocate al capitolo 7060 del Ministero delle Infrastrutture
riguardante la spesa per le finalità della legge-obiettivo (legge 443/2001), sono stati
effettuati in data nettamente anteriore rispetto a quella indicata dal sistema
informatico, con uno scostamento della registrazione dei pagamenti rispetto alla loro
concreta effettuazione.
       Analogo scostamento era già stato rilevato per un totale di titoli trasportati di €
111,530 milioni con la delibera n. 9 del 2006.
E. – Eccedenze di spesa. (Estensore: V.P.G. Emma Rosati)
       Anche nel rendiconto 2007 risultano eccedenze di spesa, rispetto agli
stanziamenti definitivi di assestamento del bilancio, per la competenza, i residui e la
gestione di cassa.
       Per dette eccedenze, il Ministro dell‟Economia e delle Finanze ha precisato, con
la nota di trasmissione del conto consuntivo dello Stato per l‟esercizio finanziario 2007
(prot. n. P/19-R del 29 maggio 2008, acquisita alle Sezioni Riunite il 30 maggio 2008)
che sarà proposta sanatoria – come per il decorso rendiconto – (esclusivamente, come
è noto, a livello di unità previsionali di base) con apposita norma, nel provvedimento
legislativo di approvazione del conto consuntivo stesso35.
                                                       50




         Va subito evidenziato che, pur essendo l‟unità di rilevamento delle singole
eccedenze costituita dallo specifico capitolo, le eccedenze risultano definitivamente
accertate solo a livello di unità previsionale di base (U.p.B.), decurtate delle economie
realizzate nell‟ambito della stessa unità previsionale di base.
         Complessivamente, per l‟anno 2007, emergono i seguenti importi in euro,
comprendenti le eccedenze relative a tutte le aree ministeriali interessate dal
fenomeno, più l‟area riferita all‟Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato e
quella dell‟Istituto agronomico d‟oltremare. (I dati fanno riferimento al Conto del
Bilancio, ricevuto dalla Corte dei conti il 30 maggio 2008, in particolare all‟elenco delle
eccedenze di spesa, trasmesso unitamente alla presentazione del conto consuntivo
dello Stato per l‟esercizio finanziario 2007).
 Totale generale                   Competenza                   Residui                Gestione Cassa
                                                                               36
Capitoli                    2.915.039.768,57                40.473.905,61              758.929.193,96
U.p.B.                      2.665.504.137,06                20.783.968,39              393.307.716,53
         Gli importi, di cui agli schemi soprastanti, sebbene rilevanti, in valore assoluto,
risultano significativamente in diminuzione, per competenza, residui e cassa, rispetto
ai valori rilevati nel contesto del decorso rendiconto parificato e, con riferimento ai
residui, in particolare, per i quali era stato già rilevato un decremento tendenziale 37, si
riscontra una variazione percentuale in diminuzione sulle uu.pp.bb., rispetto al
rendiconto 2006 del –75,73%.
 Si prende, perciò, atto, della circostanza che trattasi di una difficoltà, oramai
strutturale, se non di una vera e propria impossibilità di annullare totalmente il
verificarsi del fenomeno della “anomalia” delle eccedenze di spesa in c/residui, anche
se si registra da tempo un positivo trend al ribasso, già segnalato in occasione della
stesura della memoria del procuratore generale per i rendiconti 2003, 2004 e 2005


35
   Al Conto consuntivo dello Stato per l‟esercizio finanziario 2007 è stato allegato, come per i pregressi
esercizi, un elenco dimostrativo per capitoli delle somme che vengono portate in economia, destinate a
fronteggiare gli oneri relativi a provvedimenti legislativi non perfezionati in legge entro il 31 dicembre
dell‟anno cui il rendiconto fa riferimento (per l‟attuale, il 2007. Detto prospetto riporta un elenco degli
„accantonamenti slittati‟, ai sensi dell‟art. 11bis, comma 5 della legge 5 agosto 1978, n. 468 e successive
modificazioni, da utilizzare, perciò, nell‟esercizio 2008, per fronteggiare gli oneri non perfezionati in legge
entro il 31 dicembre 2007. Sul capitolo 6856 (Fondo occorrente per far fronte ad oneri dipendenti da
provvedimenti legislativi in corso) risultano economie di spesa da utilizzare nell‟esercizio 2008, pari a euro
39.075.035, per lo più del Ministero Economia e Finanze (€36.200.000). L‟importo in euro sul capitolo 9001
è pari a €65.000.000 e si riferisce a provvedimenti riguardanti il MEF.
36
   Il totale contabile surriportato non comprende, probabilmente per un errore materiale del compilatore dello
schema di eccedenze allegato al rendiconto 2007, la somma di euro 7.071,34, relativa al capitolo 1163 del
Ministero della difesa, riguardante le spese di giustizia militare. Quindi, l’effettivo totale delle eccedenze in
c/residui ammonta ad euro 40.480.976,95.

37
  Si rammenta che, in sede di parificazione del rendiconto dell‟e.f.2004 si era registrato un notevolissimo
decremento in conto residui (meno € 493.830.139,76 rispetto al 2003), con variazione percentuale sulle unità
                                                    51




(per il 2006, invece, si registrò una notevole impennata).
        Circa, poi, il dato relativo alle eccedenze segnalate in c/cassa (che avevano
registrato nel decorso rendiconto, esuberi rilevanti, con un incremento percentuale
pari al 294,65, rispetto ai dati del rendiconto 2005 e con un aumento, in valori
assoluti, di oltre due miliardi di euro) va subito detto che, nell‟attuale rendiconto, esse
risultano    notevolmente ridimensionate, con                una    diminuzione percentuale sulle
uu.pp.bb.,, rispetto al decorso rendiconto 2006, pari a –88,60%.
        Tuttavia, va ribadito che dette ultime eccedenze non appaiono minimamente
giustificate, sotto il profilo della loro puntuale verificazione annuale, neppure dalle
motivazioni che ogni anno forniscono i competenti uffici della ragioneria statale. Detti
esuberi di cassa rimangono, perciò, a stretto rigore, ingiustificati ed inammissibili,
oltre che forieri di indebitamento e possibili fonti di danno.
        Le amministrazioni principalmente interessate dal fenomeno descritto sono
state quella dei Beni e attività culturali (per euro 196.307.166,93), Pubblica Istruzione
(per euro 183.765.290,68), Trasporti (per euro 164.640.133,46), Economia e Finanze
(per euro 108.001.386,15), Università e ricerca (per euro 30.246.476,00), Interno (
per euro 18.575.972,56), Lavoro (per euro 11.276.336,50).
        Per una migliore raffigurazione del fenomeno segnalato, si mostrano i seguenti
prospetti, elaborati con riferimento alle amministrazioni, interessate al fenomeno delle
eccedenze in c/cassa.


                                       ECCEDENZE DI CASSA


                (confronto rendiconti 2003, 2004, 2005, 2006 e 2007)
Amministrazio Capitol
                                E F 2003          E F 2004         E F 2005        E F 2006         E F 2007
        ne             o
                              4.494.749,8 1.729.148,7 4.761.160,4 7.075.565,9
   Ministero         1317                                                                         14.528.036,15
                                              7              9                9               9
 dell'economia
                              212.017.780 124.185.448 100.613.835 30.380.071,
e delle finanze      2198                                                                         82.897.118,23
                                         ,97              ,10             ,43             49
                                                                                  6.137.861,0
                     2313               0,00             0,00           0,00                       1.075.963,46
   Ministero                                                                                  7
  dell'interno                13.870.682,
                     1819                                0,00           0,00            0,00 17.500.009,10
                                             12




previsionali di base, pari a meno 98,187%.
                                          52




                          117.863.353                 34.331.568, 7.844.131,3
                   1420                        0,00                                1.751.131,64
Ministero della                   ,26                         69             7
   giustizia              5.041.567,0 9.203.884,4 4.375.806,8 8.374.707,4
                   1421                                                            2.610.639,41
                                   8             2              1            7
                          23.517.285, 21.502.989, 35.222.108, 64.110.095,
                   2151                                                           42.996.107,31
                                  04            48            59            21
                          9.170.080,7 13.225.559, 24.377.160, 30.016.935,
                   2340                                                           22.881.209,68
                                   5            14            43            26
                                                      3.462.815,3 8.163.235,3
                   2523          0,00          0,00                                4.522.866,28
                                                                8            0
                          1.861.648,2                 15.238.781, 31.793.103,
                   2704                        0,00                               22.832.094,09
                                   0                          11            93
                          2.372.896,4                 32.619.217, 31.873.198,
                   2891                        0,00                               29.255.143,96
                                   0                          51            18
                          3.100.614,8                 15.532.648, 22.236.417,
Ministero della    3269                        0,00                               11.504.763,44
                                   5                          40            19
   pubblica
                                                                    5.316.731,2
  istruzione       3451          0,00          0,00          0,00                    782.348,90
                                                                             1
                          5.671.595,3                 21.300.557, 25.147.394,
                   3633                        0,00                                2.354.165,54
                                   9                          10            78
                                                      2.734.883,7 11.931.750,
                   3815    128.283,29          0,00                                4.766.116,79
                                                                5           93
                          4.369.976,0                               32.862.030,
                   4176                        0,00          0,00                 14.033.873,15
                                   7                                        66
                          17.874.071,                               91.338.412,
                   4358                        0,00          0,00                 21.131.309,69
                                  77                                        95
                                                                    7.992.580,5
                   5098          0,00          0,00          0,00                    160.301,89
                                                                             0
Ministero delle                                                     16.570.772,
                   7523          0,00          0,00          0,00                    906.010,90
infrastrutture                                                              66

                                                                    7.790.835,4
                   1202          0,00          0,00          0,00                  3.803.073,48
 Ministero dei                                                               3
beni ed attività                                                                  147.137.680,9
                   4001          0,00          0,00          0,00         0,00
   culturali                                                                           9
                   4004          0,00          0,00          0,00         0,00 29.581.860,44
                                               53




 Ministero del
 lavoro e della     4812            0,00            0,00            0,00            0,00 10.358.866,12
  prev. Soc.
Ministero delle
                             5.932.031,1
politiche agric.    7450                            0,00            0,00            0,00 13.097.904,78
                                       5
  e forestali
                                                                                           117.788.787,7
                    7601            0,00            0,00            0,00            0,00
 Ministero dei                                                                                    3
   trasporti        7607            0,00            0,00            0,00            0,00 11.775.937,46
                    7847            0,00            0,00            0,00            0,00 10.187.329,59


         Ai fini di una migliore descrizione dei fenomeni, si forniscono, in allegato, i
grafici, elaborati con la tecnica degli istogrammi, che rappresentano le quantità
finanziarie delle eccedenze degli aggregati contabili di competenza, residui e cassa,
posti a confronto nei rendiconti degli ultimi cinque anni.
         Tecnicamente, in rapporto all‟attuale rendiconto di riferimento (2007) si
registrano i seguenti decrementi netti, in valore assoluto (riferiti alle unità previsionali
di base) poste a confronto negli ultimi due esercizi di riferimento (2006 e 2007): in
conto    competenza        (meno   1.354.860.501,53        euro);   in     conto   residui    (meno
64.837.923,66 euro); in conto cassa (meno 3.058.027.016,83 euro), con conseguenti
decrementi percentuali sulle stesse Unità previsionali di base.
         Sui capitoli ministeriali interessati dalle eccedenze, si è registrata, inoltre, la
seguente variazione percentuale (in termini di decremento percentuale): competenza,
-31,16; residui, -54,89; cassa, -79,67.
         Da un punto di vista generale, si è dato atto, anche nella memoria dei decorsi
esercizi finanziari, in sede di parifica, che le eccedenze si verificano soprattutto nei
confronti di spese (prevalentemente “spese di personale”) i cui pagamenti vengono
eseguiti con modalità del tutto particolari, per la maggior parte tramite l‟emissione di
“ruoli di spesa fissa”; detto meccanismo di pagamento, non tenendo conto delle
diverse fasi gestionali, in cui si svolge il regime giuridico della spesa (previsioni,
liquidazione,      ordinazione),   viene   contabilizzato     solamente      dopo     la     chiusura
dell‟esercizio finanziario, generando, talvolta, un esubero di pagamenti rispetto alla
previsione, con il conseguente formarsi dell‟eccedenza.
         Tali esuberi, tuttavia, nell‟esercizio di riferimento hanno presentato notevoli
decrementi in termini di residui, altrettanto in termini di competenza e in termini di
cassa.
         Se i dati dell‟attuale rendiconto (a livello di unità previsionali di base) vengono
                                             54




posti a confronto con quelli degli esercizi precedenti, si può, comunque, notare un
trend in diminuzione, sicuramente più accentuato nelle voci contabili in c/residui e
meno in quelle di competenza e cassa, ma tuttavia in continuo, positivo miglioramento
dal 2002 al 2005, con una rinnovata impennata in aumento sulle tre voci, registrata
nel rendiconto del 2006. Vedasi la sottostante tabella:
                                       ECCEDENZE U.P.B.
      2002              2003          2004         2005         2006                    2007
  COMPETENZA       COMPETENZA COMPETENZA COMPETENZA COMPETENZA                      COMPETENZA
 1.211.114.429,    2.088.572.157 1.096.194.406 1.018.707.87 4.020.364.63            2.665.504.13
       84                ,71           ,80         7,58         8,59                    7,06
    RESIDUI           RESIDUI       RESIDUI      RESIDUI      RESIDUI                 RESIDUI
 1.358.480.893,    502.998.854,2 9.168.714,45 2.566.126,94 85.621.892,0             20.783.968,3
       07                 1                                       5                       9
     CASSA             CASSA         CASSA        CASSA        CASSA                   CASSA
 2.478.672.033,    2.945.876.620 783.497.265,3 840.911.746, 3.451.334.73            393.307.716,
       16                ,68            9           78          3,36                     53


       Nell‟attuale rendiconto non risulta trasmessa la nota informativa di carattere
generale, che, nel decorso rendiconto, era stata allegata al prospetto delle “eccedenze
di spesa”, nella quale risultavano comunicati alcuni motivi, posti a giustificazione del
fenomeno rilevato.
       Questo ufficio di Procura non è stato posto, quindi, in grado di confermare se
l’anomalia delle eccedenze dell‟attuale rendiconto [che sarebbe più corretto, ormai,
definire un vero e proprio aspetto patologico delle spese di bilancio] possa continuare
ad essere attribuita (per lo più) a spese i cui pagamenti sono stati eseguiti con
modalità particolari, e cioè mediante i cosiddetti ruoli di spesa fissa.
       Secondo tale particolare modalità di pagamento, infatti, si verifica una
anticipazione delle fasi gestionali in cui si articola il regime giuridico della spesa
(impegno, liquidazione, ordinazione), la cui contabilizzazione avviene solo dopo la
chiusura dell‟esercizio finanziario, generando un esubero di impegno/pagamento
rispetto alle previsioni, con il conseguente formarsi dell‟eccedenza.
       Questa considerazione giustificativa, posta nuovamente a giustificazione per il
corrente rendiconto, pur essendo parzialmente verificabile, tuttavia, non fornisce
adeguata    e   motivata   giustificazione   al   fenomeno   delle   eccedenze,   ripetute
sostanzialmente, ogni anno, quasi sempre sugli stessi capitoli di bilancio.
       Peraltro, era stato fatto presente, negli ultimi rendiconti, che il fenomeno
sarebbe stato, via, via azzerato, a seguito di un attento monitoraggio, attraverso le più
recenti procedure informatiche all‟uopo adottate. Tanto è vero che il detto fenomeno
appariva ridimensionato negli ultimi anni, facendo presumere l‟ormai avvenuto
utilizzo, a regime, della procedura automatizzata ad hoc.
       L‟utilizzo della citata procedura informatica, infatti, avrebbe dovuto (almeno
                                              55




negli intenti) ragionevolmente consentire di effettuare un costante (permanente)
monitoraggio dei pagamenti in parola, seguirne l‟evoluzione ed eventualmente, ove
fosse stato necessario, intervenire presso le amministrazioni per sollecitare l‟adozione
di provvedimenti idonei a prevenire l‟insorgere del citato fenomeno a fine esercizio.
Non sembra, però, che ciò sia avvenuto, anzi, nel decorso rendiconto si erano
riscontrati notevoli esuberi nei tre conti (competenza, residui e cassa), mentre nel
rendiconto   all‟esame    si   registrano   decrementi,   che,   ben   lungi   dall‟auspicato
azzeramento sono, in valore assoluto, comunque, apprezzabili, ma che appaiono
ancora di notevole importo e, sostanzialmente, ingiustificati.
       Ciò premesso, si precisano le seguenti, ulteriori annotazioni, con riferimento ai
casi di maggior rilievo di singole eccedenze di spesa, registrate in alcuni settori, con le
motivazioni addotte dal ragioniere generale dello Stato.
       Da un punto di vista generale, nella nota del MEF (prot. n.0074060 del 13
giugno 2008), inviata a questa Procura generale si continua a fare riferimento al
fenomeno delle eccedenze di spesa, come ad un evento quasi fisiologico in bilancio,
tanto sottovalutato, in quanto regolarmente „sanato‟, ogni anno, con specifico articolo
del provvedimento di approvazione del bilancio consuntivo.
       Per l‟attuale rendiconto, poi, la giustificazione è maggiormente marcata, attesi i
decrementi registrati. (Le eccedenze rilevate per l‟anno 2007, per le amministrazioni
centrali dello Stato, risultano pari, in totale arrotondato, ad € 347 milioni, per la
competenza; € 393 milioni per la cassa; € 21 milioni per i residui).
       Non sembra, però, che la problematica delle “eccedenze” possa essere
giustificata, ogni anno, con l‟attribuzione dell‟anomalia al meccanismo di pagamento
dei “ruoli di spesa fissa”, soprattutto dopo l‟effettiva operatività della nuova procedura
informatica, studiata, come detto, proprio allo scopo di evitare il ripetersi del
fenomeno delle eccedenze in questione.
       Di detta procedura, negli ultimi due rendiconti, non si fa più alcuna menzione.
Si deve, allora, ritenere che non risulta ancora operativamente possibile conoscere, al
termine di ogni mese, l‟imputazione ai capitoli di bilancio dei pagamenti effettuati
mediante ruoli di spesa fissa, per poter intervenire ed evitare il formarsi delle
eccedenze.
       Nella citata nota di riferimento del MEF, si sottolinea che le eccedenze rilevate
presso il Ministero per i beni e le attività culturali [in alcuni capitoli relativi alle spese
per il personale, per un tot., in c/competenza, di €208.316.338,66; in c/cassa, di
€196.307.166,93] sono state generate, prevalentemente, dalla circostanza della
ristrutturazione dell’amministrazione, che ha comportato una inesatta quantificazione
del relativo onere in fase previsionale.
                                             56




       Per quanto riguarda l‟amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato [la cui
eccedenza in c/competenza è stata notevolissima, pari ad €2.319.416.694,65, con
riferimento alle spese per la organizzazione, propaganda, distribuzione e vendita dei
biglietti delle lotterie nazionali] va detto che il MEF ha precisato che tale fenomeno è
imputabile al sistema di registrazione contabile delle partite finanziarie relative alle
lotterie, ed è determinato dalla sfasatura temporale tra il momento in cui si viene a
conoscenza dell‟accertamento delle entrate, derivanti dal gioco delle lotterie stesse e
quello dell‟esecuzione delle correlative spese, che intanto, comunque, devono essere
erogate.
       Ciò determina l’impossibilità di realizzare, nel bilancio dell’Amministrazione, la
corrispondenza tra le cennate maggiori entrate verificatesi e le spese da sostenere in
connessione con lo svolgimento delle lotterie.
       E‟   stato,   comunque,   rappresentato     che   il   bilancio   dell’Amministrazione
autonoma dei Monopoli di Stato, peraltro, nel suo complesso non presenta squilibri,
atteso che le entrate in questione confluiscono comunque nel bilancio medesimo.
       Per quanto concerne, invece, le eccedenze registrate dall‟Istituto Agronomico
per l‟oltremare si evidenzia innanzitutto che la maggiore spesa, pari ad € 107 mila (in
termini di cassa) deriva dalla mancata integrazione in sede di assestamento 2007
nonostante la definiva quantificazione dei residui accertati. (Le parti di testo, riportate
in corsivo, risultano così, nella nota prot. n. 0074060 del MEF, datata 13 giugno 2008,
a firma del Ragioniere generale dello Stato).
       I prospetti seguenti danno conto e descrizione analitica della situazione del
totale capitoli di ogni amministrazione interessata alle eccedenze per l‟esercizio
finanziario 2007, suddivisi in competenza, residui e cassa nonché del raffronto
contabile tra i dati afferenti alle Unità Previsionali di Base ed ai Capitoli, per
competenza, residui e cassa, degli ultimi due esercizi finanziari (2006 e 2007), con le
relative differenze, in valore assoluto e le variazioni percentuali.
                                       CAPITOLI E.F. 2007
                                               57




      MINISTERI               COMPETENZA             RESIDUI               CASSA
Economia e delle
                               103.794.832,87        1.024.279,73        108.001.386,15
finanze
Sviluppo economico                   4.583.775,52       731.575,86         4.617.008,31
Lavoro e della
                                   11.392.603,76     1.510.426,18         11.276.336,50
previdenza sociale
Giustizia                            2.815.712,72         -                7.198.686,82
Affari esteri                        7.887.912,63         -                7.876.320,82
Pubblica istruzione            183.414.540,12             -              183.765.290,68
Interno                               368.730,64         28.148,64        18.575.972,56
Ambiente e tutela del
                                     1.735.288,22         -                1.648.496,82
territorio e del mare
Ministero delle
                                     3.460.244,28         -                 937.033,81
infrastrutture
Comunicazioni                         572.845,40          -                 274.184,29
Difesa                                169.969,06          7.071,34          141.980,81
Politiche agricole
                                      129.999,83        798.213,66        16.708.646,59
alimentari e forestali

Beni e attivita' culturali     208.316.338,66        2.530.249,74        196.307.166,93

Salute                               9.590.777,90    4.146.648,01          6.284.370,36
Trasporti                          19.419.287,92    29.689.103,78        164.640.133,46
Universita' e ricerca              37.168.835,82         15.260,01        30.246.476,00
Solidarieta' sociale                   20.039,94          -                   19.049,52
Commercio
                                      781.338,63          -                   14.160,04
internazionale
Amministrazione dei
                             2.319.416.694,65             -                  -
monopoli di Stato
Istituto agronomico per
                                        -                 -                 396.492,49
l'oltremare
                             2.915.039.768,5
Totale Generale                              40.480.976,95              758.929.192,96
                                           7


Eccedenze u. p. b.       e.f. 2007

                                      Competenza              Residui         Cassa

Totale generale u. p. b.             2.665.504.137,06    20.783.968,39       393.307.716,53



Eccedenze u.p.b.       e.f. 2006

                                      Competenza              Residui            Cassa
                                              58




 Totale generale U. p. b.       4.020.364.638,59        85.621.892,05           3.451.334.733,36



                Differenza valori assoluti u. p. b.     e.f. 2007 - e.f. 2006

                                     Competenza              Residui                Cassa

 Valore assoluto                -1.354.860.501,53      -64.837.923,66 -3.058.027.016,83




 Variazioni percentuali u. p. b.     e.f. 2007 - e.f. 2006

                                     Competenza              Residui                Cassa
 Decremento%                                 -33,70               -75,73                    -88,60


 Eccedenze capitoli e.f. 2007
                                                                          Cassa
                                     Competenza              Residui
 Totale generale                   2.915.039.768,57 40.480.976,95                758.929.192,96


 Eccedenze capitoli e.f. 2006
                                                                           Cassa
                                     Competenza               Residui
 Totale generale                   4.234.575.297,94         89.731.869,47 3.732.713.290,27


        Differenza valori assoluti capitoli e.f. 2007 - e.f. 2006

                                     Competenza              Residui                Cassa

 Valore assoluto                -1.319.535.529,37 -49.250.892,52 -2.973.784.097,31



 Variazioni percentuali capitoli e.f. 2007 - e.f. 2006

                                     Competenza              Residui                Cassa
 Decremento%                                  -31,16              -54,89                    -79,67


      Andando      ad   analizzare    l‟andamento     dei    capitoli   delle    amministrazioni
interessate al fenomeno delle eccedenze, si registrano dati contabili elevati per le
spese di funzionamento, che, tuttavia, non rappresentano più (è la prima volta negli
ultimi anni; il dato è riferibile, per lo più, all‟incidenza degli esuberi di spesa in
c/competenza dell‟amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, per la cui
giustificazione contabile, si veda più sopra) la maggior parte del totale generale di
                                          59




tutte la spese (Totale spese di funzionamento: competenza =473.937.802,67 residui
=5.095.263,16        cassa   =476.813.229,33;      Totale    Generale:       competenza
=2.915.039.768,57; residui =40.480.976,95; cassa =758.929.192,96).
       La situazione testè riassunta, si può meglio evidenziare dai prospetti che
seguono, elaborati anche con riferimento al decorso rendiconto (2006).


       Eccedenze e.f. 2007

                                            Competenza         Residui            Cassa
Totale spese di funzionamento              473.937.802,67    5.095.263,16     476.813.229,33
                                          2.441.101.965,9
Totale spese non di funzionamento                         35.385.713,79       282.115.963,63
                                                        0
                                          2.915.039.768,5
Totale generale                                           40.480.976,95       758.929.192,96
                                                        7


       Eccedenze e.f. 2006

                                            Competenza         Residui            Cassa
                                          3.514.358.201,1
Totale spese di funzionamento                                2.574.899,03 3.477.076.366,70
                                                        5

Totale spese non di funzionamento          720.217.096,79 87.156.970,44       255.636.923,57

                                          4.234.575.297,9
Totale generale                                           89.731.869,47 3.732.713.290,27
                                                        4


 Incidenza percentuale delle spese di funzionamento su totale delle eccedenze con
                          riferimento al rendiconto 2007
                                            Competenza         Residui            Cassa

Valore percentuale                                   16,26           12,59                 62,83

       I prospetti che seguono sono stati, invece, elaborati per singole amministrazioni
e per capitoli, per dimostrare l‟incidenza avuta sull‟attuale rendiconto (2007) delle
eccedenze per le spese di funzionamento rispetto alle spese di diversa natura.
          BILANCIO DELLO STATO PER L'ESERCIZIO FINANZIARIO 2007

                       ECCEDENZE: SPESE DI FUNZIONAMENTO

          MINISTERI      CAPITOLI COMPETENZA                    RESIDUI       CASSA
                           1003      134.184,06                     -            -
MINISTERO DELL'ECONOMIA
                           3552    3.896.294,65                     -      2.833.035,01
     E DELLE FINANZE
                           4230         -                       120.167,97 5.392.787,52
                           1041      202.882,46                     -        150.531,56
MINISTERO DELLO SVILUPPO
                           1042       53.767,18                     -         40.019,27
       ECONOMICO
                           2103       61.521,86                     -         61.521,86
                               60




                            3567          -             -        130.904,00
                            5221        89.975,34       -         89.975,34
                            5235     4.175.628,68   731.575,86 4.144.056,28
                            1003        34.913,47       -         36.849,89
                            2901       424.713,05       -        424.713,05
                            2904       155.706,71       -        155.059,54
                            2905        37.073,19       -         36.885,92
 MINISTERO DEL LAVORO E     4064        34.495,64       -         32.670,42
DELLA PREVIDENZA SOCIALE    4591       151.086,06       -        151.086,06
                            4594        66.584,66       -         66.540,71
                            4595        13.680,54       -         13.664,79
                                                               10.358.866,1
                            4812    10.474.350,44 1.510.426,18
                                                                          2
                            1420          -             -      1.751.131,64
                            1421          -             -      2.610.639,41
MINISTERO DELLA GIUSTIZIA
                            1600     2.630.741,05       -      2.651.944,10
                            1602       184.971,67       -        184.971,67
                            1001     1.076.527,38       -      1.076.527,38
                            1057       326.198,77       -        314.714,91
                            1058        42.455,12       -         41.158,66
                            1171        91.158,07       -         92.429,87
                            1241     1.643.661,10       -      1.643.661,10
 MINISTERO DEGLI AFFARI
                            1242     1.218.493,07       -      1.217.762,27
         ESTERI
                            1243        65.719,79       -         65.463,61
                            1301     3.254.611,77       -      3.255.383,41
                            2417       143.233,91       -        143.528,33
                            3917        23.412,00       -         23.075,27
                            4502         2.441,65       -          2.616,01
                            1001        26.104,07       -         26.104,07
                            1184     2.937.352,57       -      2.937.352,57
                            1189       131.157,71       -        107.992,67
                            1190       630.365,71       -        564.415,79
                            1384          -             -              1,87
                            2098       615.056,37       -        615.056,37
                            2109        69.582,29       -         60.384,53
                            2110       159.338,61       -        133.154,33
MINISTERO DELLA PUBBLICA                                       42.996.107,3
                            2151    42.845.890,91       -
       ISTRUZIONE                                                         1
                            2339        48.722,31       -         48.722,31
                                                               22.881.209,6
                            2340    22.859.480,37       -
                                                                          8
                            2522        62.538,65       -         63.013,49
                            2523     4.519.468,28       -      4.522.866,28
                            2653       148.311,86       -        149.126,32
                            2703       236.997,80       -        252.368,23
                                                               22.832.094,0
                            2704    22.793.244,70       -
                                                                          9
                               61




                            2890       95.229,42      -         103.668,19
                                                              29.255.143,9
                            2891    29.219.197,53      -
                                                                         6
                            3083          -            -          9.286,48
                            3084     1.220.776,79      -      1.245.305,88
                            3268       138.840,71      -        142.482,17
                                                              11.504.763,4
                            3269    11.410.676,27      -
                                                                         4
                            3450        13.800,21      -            -
                            3451       781.328,43      -        782.348,90
                            3633     2.322.400,06      -      2.354.165,54
                            3814        56.040,07      -         56.040,07
                            3815     4.745.739,13      -      4.766.116,79
                            4139         1.604,56      -            -
                                                              14.033.873,1
                            4176    14.033.873,15      -
                                                                         5
                                                              21.131.309,6
                            4358    21.131.309,69      -
                                                                         9
                            4690        8.718,33       -          8.718,33
                            4691       21.796,55       -         21.796,29
                            5098      129.597,01       -        160.301,89
                            1801         -          28.148,64       -
 MINISTERO DELL'INTERNO                                       17.500.009,1
                            1819         -             -
                                                                         0
                            1001        52.779,75      -         52.779,75
                            1014       122.030,54      -        122.030,54
                            1351       242.556,85      -        242.556,85
MINISTERO DELL'AMBIENTE E   1356        56.219,56      -         44.706,17
     DELLA TUTELA DEL       1357        35.575,12      -         28.337,58
  TERRITORIO E DEL MARE     2010        34.238,11      -         34.238,11
                            2018        17.492,83      -            -
                            3421     1.007.321,73      -      1.007.321,73
                            3429       167.073,73      -        116.526,09
    MINISTERO DELLE
                            1001       30.460,51      -         30.460,51
    INFRASTRUTTURE
                            1003        7.272,96      -            -
                            1020      110.711,87      -         55.351,32
    MINISTERO DELLE
                            1023      429.707,60      -        214.853,42
    COMUNICAZIONI
                            3332       16.795,07      -            -
                            3343        8.357,90      -          3.979,55
                            1015       16.087,25      -            -
                            1021       66.593,07      -         61.945,07
 MINISTERO DELLA DIFESA     1104       38.519,00      -         32.679,00
                            1108       21.946,26      -         20.533,26
                            1163         -          7.071          -
MINISTERO DELLE POLITICHE   1007       42.544,59      -         42.544,59
  AGRICOLE ALIMENTARI E
       FORESTALI            1882       73.942,54      -            -
                               62




                            1003        62.496,70       -            -
                            1187     1.628.675,65       -      1.520.895,12
                            1196       444.009,66       -            -
                            1202     5.196.716,90       -      3.803.073,48
                            3030          -       1.217.544,66       -
MINISTERO PER I BENI E LE   3530          -          51.839,01       -
  ATTIVITA' CULTURALI               147.104.305,1              147.137.680,
                            4001                        -
                                                1                        99
                                                               29.581.860,4
                            4004    40.209.540,19       -
                                                                          4
                                                               10.817.215,2
                            4005    10.955.447,00       -
                                                                          7
                            4050     2.715.147,45 1.260.866,07 3.446.441,63
                            1013       161.332,08       -            -
                            1040       130.885,24       -            -
                            2001       161.723,89       -            -
                            2002       208.504,64       -            -
                            2003         7.557,33       -            -
                            2100       232.881,35 132.183,12         -
                            3001     1.183.969,93       -        283.415,17
MINISTERO DELLA SALUTE
                            3002       686.634,53       -        339.699,53
                            3003        93.206,08       -            -
                            3036          -             -        528.150,56
                            3039       937.342,76    20.180,30 957.678,06
                            4001     3.748.558,56       -      2.931.785,47
                            4002     1.304.451,87       -      1.007.257,87
                            4003       321.642,51       -        236.383,70
                            1001       110.488,66       -        110.488,66
                            1003         3.954,34       -            -
MINISTERO DEI TRASPORTI     1600       897.256,72       -        897.846,81
                            1607       253.572,47       -        189.355,07
                            1608        71.949,23       -         42.944,53
                            1621         3.564,91       -          2.677,91
                            1622       235.026,05       -        234.993,44
                            1602          -           3.241,69       -
       MINISTERO                                               16.910.111,6
DELL'UNIVERSITA' E DELLA    1603    16.909.236,74       874,86
                                                                          0
        RICERCA             1605          -          11.143,46       -
                                                               13.098.693,0
                            1611    18.998.693,05       -
                                                                          5
                            1613     1.022.315,07       -            -

    MINISTERO DELLA         5144        18.147,38      -         17.414,86
  SOLIDARIETA' SOCIALE      5145         1.892,56      -          1.634,66

                            1041        18.433,38      -         14.160,04
MINISTERO DEL COMMERCIO
    INTERNAZIONALE
                            2409      762.905,25       -            -
                                 63




                                      473.525.715, 5.095.263,1 476.682.17
TOTALE MINISTERI Cap.
                                                54           6       6,22

    AMMINISTRAZIONI
                            CAPITOLI COMPETENZA        RESIDUI      CASSA
       AUTONOME
                              0131         -              -         43.261,02
                              0134         -              -         17.502,72
                              0135         -              -         11.796,56
ISTITUTO AGRONOMICO PER
                              0137         -              -          8.900,47
      L'OLTREMARE
                              0139         -              -          7.009,57
                              0143         -              -         35.538,43
                              0145         -              -          7.044,34

TOTALE AMMINISTRAZIONI AUTONOME
                                               0,00           0,00 131.053,11
              Cap.


                                      473.525.715, 5.095.263,1 476.813.22
 TOTALE COMPLESSIVO Cap.                        54           6       9,33


        BILANCIO DELLO STATO PER L'ESERCIZIO FINANZIARIO 2007

              ECCEDENZE: SPESE NON DI FUNZIONAMENTO

        MINISTERI       CAPITOLI COMPETENZA RESIDUI           CASSA
                          1317    14.528.054,21     -      14.528.036,1
                                                                      5
                          1318     2.339.181,72     -      2.339.167,53
                          1328         -        782.313,83       -
MINISTERO DELL'ECONOMIA
                          2198    82.897.118,23     -      82.897.118,2
     E DELLE FINANZE
                                                                      3
                          2214         -         13.529,25       -
                          2216         -        108.268,68       -
                          9501         -            -         11.241,71
                          2313       368.730,64     -      1.075.963,46
 MINISTERO DELL'INTERNO
                              7458          -             -             562,40
     MINISTERO DELLE          7523        952.344,01      -         906.010,90
     INFRASTRUTTURE           7566          3.000,00      -             -
                              7580      2.474.439,76      -             -
                              1392         26.823,48      -          26.823,48
 MINISTERO DELLA DIFESA

                              2255         -        153.978,39    70.908,88
                              2267        13.512,70     -         13.512,70
MINISTERO DELLE POLITICHE     7449         -        304.699,81 304.699,54
  AGRICOLE ALIMENTARI E       7450         -            -      13.097.904,7
       FORESTALI                                                          8
                              7453         -            -      2.827.818,96
                              7457         -        168.967,27 165.798,29
                                             64




                                       7718             -         170.568,19 185.458,85
                                       2400             -        3.994.284,5       -
  MINISTERO DELLA SALUTE
                                                                           9
                                       1312             -         996.860,09 9.588.042,01
                                       7136           353.611,43 502.790,98 788.671,41
                                       7601         9.563.082,90 24.377.989, 117.788.787,
                                                                          93           73
                                       7605         2.892.969,82      -      2.209.374,08
                                       7606             -        3.811.462,7 110.448,47
                                                                           8
 MINISTERO DEI TRASPORTI               7607             -             -      11.775.937,4
                                                                                        6
                                       7608             -             -        423.916,32
                                       7609            34.942,87      -      4.179.519,32
                                       7847             -             -      10.187.329,5
                                                                                        9
                                       7849         5.237.459,48      -      5.237.459,48
                                       7850             -             -      1.110.012,52
                                                  121.685.271,2 35.385.71 281.850.52
          TOTALE MINISTERI Cap.                                5        3,79         4,25

      AMMINISTRAZIONI
                                    CAPITOLI COMPETENZA            RESIDUI        CASSA
         AUTONOME
                                       2001         5.004.556,24       -             -
                                       2003       2.016.849.377,       -             -
     MONOPOLI DI STATO
                                                              55
                                       2004       297.562.760,86       -             -
                                       0142             -              -         165.086,28
ISTITUTO AGRONOMICO PER                0171             -              -          52.562,49
      L'OLTREMARE                      0173             -              -          34.039,81
                                       520              -              -          13.750,80
 TOTALE AMMINISTRAZIONI AUTONOME 2.319.416.694
                                                                           0,00 265.439,38
               Cap.                        ,65


                                                  2.441.101.965 35.385.71 282.115.96
       TOTALE COMPLESSIVO Cap.                         ,90         3,79      3,63


       Come già detto, il risultato dei residui eccedenti, per il rendiconto 2007 appare,
rispetto al rendiconto parificato 2006, notevolmente diminuito, presentando un valore
complessivo, per capitoli, di euro 40.473.905,61 (cfr. residui eccedenti e.f. 2006 pari a
euro 89.731.869,47), attribuibile, per la parte maggiore, (=euro 29.689.103,78) al
Ministero dei Trasporti, prevalentemente sui capitoli 7601 (per €24.377.989,93) e
7606 (per €3.811.462,78); per la rimanente parte ad altre amministrazioni: a)
Ministero Salute, per €4.146.648,01, soprattutto sul cap.2400 (per €3.994.284,59); b)
Ministero Beni e attività culturali, per €2.530.249,74, soprattutto sui capitoli 3030 (per
€1.217.544,66) e 4050 (per €1.260.866,07); c) Ministero Lavoro, per €1.510.426,18,
                                             65




tutto sul capitolo 4812; d) Ministero Economia e Finanze, per €1.024.279,73,
prevalentemente sui capitoli 1328 (per €782.313,83), 2216 (per €108.268,68), 4230
(per €120.167,97) . Ulteriori eccedenze in c/residui, di importo inferiore a quelle
annotate, si registrano sui Ministeri dello Sviluppo Economico, in relazione a spese per
acquisto di beni e servizi (cap.5235); dell‟Interno, in relazione a stipendi ed altri
assegni fissi al personale (cap.1801); della difesa, per spese di giustizia militare
(cap.1163); delle politiche agricole, alimentari e forestali, sui capitoli, 2255, 7450 e
7718; dell‟università e ricerca, sui capitoli 1602, 1603 e 1605, in relazione a spese
fisse per il personale direttivo, non docente e supplente.
         Appare, perciò, confermato il superamento dell‟annoso problema, più volte
segnalato nei rendiconti parificati degli ultimi cinque anni, dell‟esubero di spese in
c/residui, in relazione a spese obbligatorie per stipendi ed assegni fissi e spese per
supplenze del Ministero Pubblica Istruzione, il quale ha registrato, per l‟e.f. 2007, un
totale azzeramento dei dati di eccedenze in c/residui.
         Conclusivamente può osservarsi (a conferma di quanto già evidenziato nelle
memorie degli ultimi anni) che la sanatoria legislativa, con riguardo anche alle
eccedenze riscontrate nella gestione dei residui, si risolve, sotto il profilo finanziario, in
un aumento del disavanzo di esercizi già chiusi ed il cui rendiconto è già stato
regolarmente approvato dal Parlamento e, quindi in una sostanziale “riapprovazione”
delle risultanze dei consuntivi pregressi interessati al fenomeno, cosicché si ripete la
sottoposizione annuale, alla Corte dei conti e al Parlamento, di un consuntivo di spesa
non definitivo, dato che il conteggio dei residui deve poi essere rapportato alle
economie in conto competenza dell‟esercizio successivo.
F. – Riconoscimento dei debiti. (Relatore: V.P.G. Alfredo Lener)
         Il riconoscimento di debito, nell‟ambito pubblico, si inquadra nella categoria di
atti eccezionali, cui deve farsi ricorso in casi altrettanto singolari che trovino ragione in
ipotesi e circostanze impreviste ed imprevedibili che, per motivi sopraggiunti o
necessitati da urgenza, non abbiano potuto consentire agli organi responsabili della
P.A. di fare ricorso, secondo ordinaria amministrazione, alle normali procedure di
impegno della spesa.
         Il riconoscimento di debito serve soltanto a consentire alla P.A. di pagare per
prestazioni effettivamente ricevute e ritenute di pubblica utilità, onde evitare che in
sede di giudizio per indebito arricchimento ciò possa comportare ulteriori e più gravose
spese.
         Il riconoscimento dei debiti fuori bilancio non elimina però le eventuali
responsabilità per danno erariale allorquando la P.A. abbia pagato in più rispetto al
valore o prezzo del bene o servizio acquistato senza delibera di impegno sulla spesa
                                                66




relativa. E‟ ben noto infatti che il giudice civile quando accoglie la domanda di indebito
arricchimento non riconosce per intero la pretesa del creditore, ma solo nei limiti in cui
l‟ente si è arricchito. Così, esemplificando, non riconoscerà il lucro d‟impresa.
       Se per un verso il riconoscimento può assurgere in via eccezionale a fonte di
obbligazione, seppur non perfezionata con contratto o convenzione, tuttavia il
pagamento delle spese dovrebbe avvenire in accordo con le previsioni di stanziamento
di bilancio annuale, essendo illegittimo oltrepassarle ovvero fare gravare le spese sugli
esercizi successivi.
       Se si considera la mole eccessiva dei debiti pregressi delle Amministrazioni
dello Stato, rilevati in sede di controllo come pendenti a fine esercizio finanziario 2007
(comprensivi    anche    dei   debiti   fuori    bilancio   definiti   con   provvedimenti   di
riconoscimento di debito), e l‟incompleta e spesso poco comprensibile ricognizione
degli stessi da parte dei vari dicasteri, si possono intuire le conseguenze negative sulla
chiarezza e veridicità dei bilanci nonché sull‟entità dell‟intero debito pubblico.
       Presso il M.E.F. è stato istituito un fondo speciale per gli oneri pregressi (legge
finanziaria 2006 n. 266), la cui consistenza (circa Euro 150.000.000) solo in minima
parte riduce un disavanzo che tendenzialmente inciderà sugli esercizi finanziari
successivi per nuovi apporti debitori conseguenti al rigoroso ridimensionamento delle
spese correnti operato dal susseguirsi delle manovre di bilancio, costringendo le
amministrazioni statali (ma anche quelle locali e territoriali) a procedere, in alcuni
casi, al pagamento tramite la procedura di riconoscimento di debito.
       Tutto ciò, malgrado la legge finanziaria del 2004 (L. 27.12.2003, n. 289) abbia
disposto la trasmissione dei detti provvedimenti di riconoscimento sia alle Procure
Regionali che agli organi di controllo della Corte dei conti per le verifiche di liceità e di
legittimità di loro competenza, essendo tali spese suscettibili di prestarsi ad abusi
mediante l‟elusione delle ordinarie procedure di negoziazione. A tal proposito fa
riflettere la scarsa incisività del sistema che consente alle Procure contabili, cui
confluisce un pletorico numero di atti, limitati interventi, nei soli casi in cui il
riconoscimento del debito risulti o appaia non motivato dalla urgenza, dalla necessità e
dall‟utilità dell‟intervento disposto senza regolare impegno di spesa e oltre i limiti del
reale arricchimento della pubblica amministrazione procedente.
       La Sezione Centrale del controllo di legittimità sugli atti del Governo e delle
Amministrazioni dello Stato, considera gli atti di riconoscimento di debito come
sostitutivi dei contratti ed ha sancito il loro assoggettamento al controllo preventivo di
legittimità allorquando il loro ammontare di spesa superi di 1/10 la soglia comunitaria.
       Da una verifica a campione sugli atti dei ministeri istituzionali relativi
all‟esercizio finanziario 2007 è risultato che il Ministero dell‟Interno, quello della
                                                   67




Giustizia, nonché quello della Difesa hanno sottoposto al controllo preventivo solo 14
decreti ministeriali di riconoscimento di debito per un totale importo di spesa di Euro
25.278.960,37 (Min. Interno: 9 provv. per Euro 12.485.618,33; Min. Difesa 3 provv.
per Euro 10.565.682,52; Min. Giustizia 2 provv. per Euro 227.659,52).
       A     queste    spese       vanno     ovviamente    ad   aggiungersi       quelle    relative   ai
numerosissimi contratti di importo inferiore alla soglia comunitaria che vengono
comunicati alle Procure Regionali. Così è avvenuto per il Ministero della Difesa che ha
trasmesso alla Procura Lazio ben 350 provvedimenti per un importo complessivo di
Euro 1.562.228,83, cui hanno corrisposto altrettanti provvedimenti di archiviazione per
riscontrata utilità, necessità ed urgenza delle spese. Il Ministero dei Beni culturali ed
ambientali ha trasmesso alla stessa Procura riconoscimenti di debito per un totale di
Euro 1.118.074,35, anch‟essi archiviati; quello della salute per € 3.534.122,00 e
quello della Giustizia per € 587.813,00.
       I riconoscimenti di debiti relativi ai Centri di Responsabilità del Ministero
dell‟Interno ammontano per il 2007 ad Euro 89.518.378,22 e riguardano servizi
essenziali    dei   Vigili   del    fuoco,    soccorso    pubblico   e   difesa    civile   (per   Euro
9.481.999,33), delle libertà civili ed immigrazione (per Euro 20.750.276,07) della
Pubblica sicurezza (per Euro 33.310.525,52) e del dipartimento politiche del personale
(per Euro 25.362.591,41), riferentisi all‟assistenza sanitaria ed economica                        degli
stranieri, alle spese per utenze e canoni vari, a quelle telefoniche, postali, e per
manutenzione locali, per impianti ed apparati di sicurezza, alle spese di custodia dei
veicoli sequestrati.
       I seguenti Ministeri hanno comunicato l‟ammontare dei riconoscimento di debito
deliberati nell‟esercizio finanziario di riferimento:
      dei Trasporti per € 75.726,26
      delle Infrastrutture per € 1.237.141,65
      delle Politiche Agricole per € 3.512.151,20
      della Salute per € 5.412.712,3
      dello Sviluppo Economico per € 9.059.739,24
      delle Comunicazioni per € 639,74 (primo semestre 2007)
   Tutte spese la cui utilità intrinseca esclude quasi sulla totalità dei casi ipotesi di
responsabilità contabile, ma che devono pur tuttavia trovare allocazione nel bilancio
statale di previsione ai fini della trasparenza dei conti pubblici che non possono
tollerare incertezza per l‟inserimento di tali poste nei conti annuali. La loro tardiva
contabilizzazione in bilancio, generata dalle misure di contenimento della spesa,
costituisce un preoccupante fenomeno di allargamento degli oneri latenti, con cui però
tali spese non andrebbero confuse .
                                             68




   Gli oneri latenti (di cui fanno parte le sopravvenienze passive come nell‟ipotesi di
fatti) scaturiscono dai contratti esistenti, ma i cui fondi non sono sufficienti a coprire il
fabbisogno per sopravvenuti eventi. Come già riscontrato nella relazione sul rendiconto
generale dello Stato del 2006, anche per l‟esercizio finanziario 2007 l‟evidenziazione
delle vicende gestorie riferite alle regolazioni contabili e debitorie è tuttora carente, ma
tendenzialmente volta a rendere visibili tali spese sul rendiconto.
   Si vuol fare espresso riferimento alla circolare n. 7/2008 della Ragioneria Generale
dello Stato, a firma del Ministero dell‟economia e delle finanze pro-tempore con la
quale si dispone che le “Amministrazioni dello Stato tramite gli Uffici Centrali di
bilancio e le R.P.S. trasmettano alla Ragioneria Generale dello Stato entro il 20
febbraio 2008 un prospetto riepilogativo nel quale sia riportato: l‟ammontare
complessivo degli oneri pregressi e delle spese indifferibili, ricorrenti e certe,
necessarie al funzionamento dell‟amministrazione medesima per l‟anno in corso (fitto
locali, contratti di pulizia, utenze, ecc)” indicando anche le risorse finanziarie di
copertura per quelli pregressi e per quelli correnti, nonché le spese per il reperimento
delle risorse mediante l‟attivazione degli strumenti di flessibilità del bilancio.
   La circolare pone rilievo sulle fattispecie che possono generare debiti pregressi,
connessi al mancato pagamento di quote relative all‟esercizio 2007, al fine di limitare
la trascrizione di oneri ad esercizi futuri mediante una più puntuale programmazione.
   Quel che si vuole evitare è il pagamento di spese connesse a prestazioni rese in
assenza di contratto perfezionato e per le quali non è stato neppure assunto il relativo
impegno di spesa nell‟esercizio finanziario di riferimento, violando così l‟art. 20 della
legge n. 468/1978.
   Il riconoscimento del debito non è fine solo a stesso, è infatti uno strumento
eccezionale   “extra   ordinem”    in   quanto    derogatorio   delle   ordinarie    procedure
contrattuali e come tale non potrà essere adoperato in modo ricorrente e sistematico,
ma soltanto nei casi in cui un‟Amministrazione, per circostanze particolari, sia
impossibilitata al rispetto delle forme di manifestazione di una volontà negoziale
pubblica.
   A tal fine oltre i controlli amministrativi, l‟attività giurisdizionale e di controllo della
Corte dei conti dovrà assicurare        nei termini già detti la conformità degli atti di
riconoscimento alle reali necessità gestorie dell‟amministrazione che li ha posti in
essere.
II. – NOTAZIONI SUL PATRIMONIO IMMOBILIARE.
A. - Il patrimonio immobiliare pubblico. (Estensore: V.P.G. Francesco D‟Amaro).
1. - Beni immobili: gestione, amministrazione, utilizzazione.
       La gestione e l‟amministrazione degli immobili dello Stato sono affidate
                                             69




all‟Agenzia del demanio.
        La   finanziaria   2007   aveva assegnato all‟Agenzia      un    ruolo sempre più
centralizzato nella gestione del patrimonio pubblico, ampliandone competenze e sfere
d‟azione.
        È così proseguito un processo di rafforzamento dell‟attività di indirizzo
strategico e di riassetto organizzativo, come era già indicato nella delibera della
Sezione del controllo n. 78 del 2007, che aveva sottolineato la “pressante necessità di
assicurare un gettito crescente della gestione del portafoglio immobiliare”.
        La direzione cui si tende è quella di un migliore posizionamento dell‟ente
nell‟ottica di considerare il patrimonio immobiliare quale risorsa strategica per il
rilancio economico del Paese.
        I beni censiti al 31.12.2006 risultavano essere 14.110 (per il patrimonio
disponibile ad uso governativo), pari al 94% dei beni da classificare.
        Il valore complessivo al termine del 2006 era stimato in 160 miliardi di euro,
esclusi gli investimenti in partecipazioni societarie e il patrimonio degli enti pubblici.
        Nel 2007 è stato intensificato il processo di integrazione di allineamento dei
sistemi informativi dell‟Agenzia (SGAP) e del Dipartimento della Ragioneria dello Stato
(SIRGS).
        L‟agenzia del demanio nel 2007 ha quasi ultimato i lavori sul censimento
(esclusi musei e monumenti) del patrimonio immobiliare dello Stato, durato quattro
anni e che ha impegnato 1600 persone (poi ridotte a mille di organico), che ha
prodotto il fascicolo immobiliare elettronico per ogni unità, disponibile in rete per la
consultazione; in prospettiva, l‟azione ricognitiva riguarderà il maxi piano di
valorizzazione del patrimonio dello Stato e dei beni della difesa non più utili ai fini
militari.
        Nell‟ultimo anno dalla utilizzazione degli immobili si è calcolata un‟entrata di €
67.791.608,63 complessivi, di cui 58.135.876,72 riguardano i beni patrimoniali e
9.655.731,91 i beni storico-artistici, con un incremento del 26% rispetto allo scorso
anno.
        Si punta ormai alla valorizzazione per aumentare ricavi ed efficienza, nonché a
contenere i costi e a tutelare una ricchezza che appartiene alla collettività.
        La nuova strategia è diretta a produrre un reddito costante nel tempo ed a
valorizzare il patrimonio sul territorio. Questa concezione, che si avvicina a quella di
altri Paesi europei, consiste nel trasferire un bene pubblico a un soggetto privato
mediante concessioni di durata fino a 50 anni, così come avviene per porti, autostrade,
aeroporti, dopo tale termine il bene viene restituito o riqualificato.
        Si tratta di un nuovo strumento giuridico, introdotto dalla legge finanziaria
                                                  70




2007, per attrarre capitali privati e garantire un ritorno economico in tempi lunghi
anche per i beni del demanio storico-artistico.
            La concessione lunga può essere utilizzata anche per affidare a Comuni,
Province e Regioni la gestione di immobili utilizzati da questi enti (ai quali sono stati
trasferiti 9.648 immobili). E‟ stato firmato un protocollo d‟intesa per il recupero del
Forte Michelangelo di Civitavecchia, dell‟ex fornace Sacchi di Guidonia, della Caserma
S. Angelo Basso di Gaeta; questo lavoro è solo l‟inizio di un programma che in un anno
si propone di valorizzare il patrimonio dismesso della Difesa; il progetto “valore
paese”, comprende anche il bando di gara per l‟affidamento in concessione di
valorizzazione di Villa Tolomei, dimora rinascimentale di Firenze, in corso di
aggiudicazione.
            Sono stati stipulati, nel corso del 2007, protocolli d‟intesa con Comuni
(Follonica, Fano, Brescia, Firenze), per la gestione integrata dei patrimoni immobiliari
pubblici e 4 programmi unitari di valorizzazione in altrettanti ambiti territoriali
(Liguria, Bologna, Ferrara, Lazio).
            Sono stati inoltre, trasferiti e ceduti agli enti locali più di 9.000 alloggi costruiti
in base a leggi speciali.
            Il settore pubblico degli immobili rappresenta un valore aggiunto pari al 20%.
Si tratta di una percentuale di valore aggiunto pari a quella che raggiunge l‟intero
comparto dell‟industria e il recupero e la produttività del 10% significano 2 punti di PIL
(pari a 32 miliardi di euro).
            In Italia sono 30.000 gli immobili schedati, di cui 18.000 appartenenti al
patrimonio disponibile, di cui sono stati censiti circa 20.000 edifici e 10.000 terreni,
2.500 dei quali (distribuiti in 153 Comuni) sono ad alto potenziale di valorizzazione
mediante l‟utilizzo in affitto per un periodo massimo di 50 anni anche a privati, che
vanno coinvolti nel progetto per evitare sia il degrado che le dismissioni selvagge,
fenomeni purtroppo conosciuti in passato e denunciati più volte dalla Corte.
            Del patrimonio disponibile fanno parte oltre 3.300 fabbricati per una superficie
lorda di 1.675.000 metri quadri ai quali vanno aggiunti terreni per 14.700 ettari.
            Il patrimonio degli 8 mila enti locali è valutato in circa 320 miliardi di euro 38, di
cui una quota pari a 130 miliardi potrebbe essere messa subito sul mercato. E‟ una
vera risorsa pubblica composta di 170 milioni di metri quadri di immobili non
residenziali (valore 300 miliardi) e da 14 milioni di metri quadri residenziali, del valore
di mercato di 20 miliardi di euro (fonte Presidente di “Scenari immobiliari”, al
Convegno “Come utilizzare la miniera immobiliare dei comuni italiani”, del 13 nov.
2007).

38
     Esclusi terreni e beni storici.
                                                 71




       Roma possiede un patrimonio di 6 miliardi, seguita da Torino con 4,85 miliardi,
poi Genova con 4,34, Napoli con 4,07, Milano con 1,81 e Bologna con 1,7 miliardi.
       Il valore del patrimonio statale stimato dal Dipartimento della ragioneria dello
Stato nel 2007 si aggira sui 160 miliardi di euro, cifra che è cresciuta del 60% rispetto
al 2004 e di oltre il 100% in confronto al 2001 (75,9 miliardi). Ciò rappresenta solo
una porzione del patrimonio che comprende anche 494 miliardi di investimenti in
partecipazioni societarie e in patrimonio di enti pubblici; gli oggetti d‟arte hanno
raggiunto la quota di 16,6 miliardi di euro e registrano un aumento dal 2001 al 2005
del 131,09%. A Roma si trovano immobili pubblici per 10,3 miliardi (un ufficio su tre è
situato nella capitale), nel Lazio ne sono ubicati per 12,6 miliardi.
       Negli immobili sono compresi oltre 18.000 unità di alloggi popolari, 1.000 siti
archeologici, 24.800 unità non residenziali a reddito, 424 musei, 565 strutture
portuali, 343 chiese e conventi, 361 edifici all‟estero.
       Fra tutti i tesori mobiliari anche di pregio, che per la prima volta contengono
una valutazione di mercato stilata da un organismo pubblico, compreso il demanio
storico-artistico, emergono alcuni beni quali la caserma dei Carabinieri di Firenze in
Lungarno, che      vale almeno 199 milioni di euro, immobili a Roma di elevatissimo
valore, come quello in via della Sibilla Tiburtina da 235 milioni, a Tor Pagnotta da 352
milioni, in viale dell‟Esercito da 274 milioni; in via dei Genieri esiste un complesso da
674 milioni e in via del Seminario uno da 375 milioni.
       Gli immobili in uso governativo sulla piazza romana hanno un valore di 12
miliardi, tra essi il palazzo dell‟aeronautica (sede del Ministero) è stimato in 818
milioni, palazzo Madama, sede del Senato, 250,5 milioni, la sede del Ministero della
P.I. in viale Trastevere 512,9 milioni, quella del Ministero dello Sviluppo 165 milioni e
quella del Comando della 21^ regione aerea di Roma 56,9 milioni, mentre, per tutti i
ministeri di Roma, si calcola (da parte dell‟Osservatorio immobiliare dell‟Agenzia del
territorio) un valore tra i 150 e i 600 milioni; a Milano, l‟immobile della Questura è
apprezzato per 132,1 milioni e in via Chinotto vi è uno stabile di 353 milioni di valore.
       Occorre invertire la tendenza negativa che ha visto finora le uscite per
manutenzione superare regolarmente i ricavi: direzione, questa, che è chiaramente
indicata   nella   legge   finanziaria   2008.        Si   prevede,   un   vasto   programma   di
valorizzazione degli immobili di proprietà dello Stato e di altri soggetti pubblici,
attraverso l‟individuazione da parte del Ministero dell‟Economia, d‟intesa con il
Ministero dei Beni Culturali e dell‟Agenzia del Demanio, dei beni immobili che saranno
compresi in un piano di valorizzazione, pure in ambito locale, sorretti da appositi
finanziamenti anche per provvedere agli interventi di manutenzione, di ristrutturazione
e risanamento dei beni del Demanio.
                                            72




       Il costo d‟uso dei singoli immobili di proprietà statale affidati in uso alle
amministrazioni dello Stato è determinato in misura pari al 50% del valore corrente di
mercato; dal 2009 la percentuale è incrementata annualmente del 10% sino al
raggiungimento del 100% del valore di mercato.
       Gli immobili in uso alle amministrazioni statali, per ciò che attiene agli affitti,
dovranno costare di meno in modo da comportare risparmi per il 2008 di 140 milioni
di euro.
       I costi sostenuti per il mantenimento e ripristino dei beni immobili ammontano
nel 2007 a circa 7.548.935 euro.
       Le   spese   annuali    di   manutenzione   ordinaria   e     straordinaria     delle
amministrazioni statali non possono superare, per il 2008, 1,5% del valore
dell‟immobile utilizzato (con un risparmio di 400 milioni), che diventerà il 3% dal
2009. Per il 2008 è istituito un Fondo nazionale         per il risanamento degli edifici
pubblici per eliminare i rischi alla salute derivanti dalla presenza di amianto.
       Per gli immobili in locazione passiva è ammessa la sola manutenzione ordinaria
nella misura dell‟1% del valore dell‟immobile, che sarà determinato dall‟Agenzia del
demanio.
       Le economie di spesa attese sono stimate nell‟ordine di 650 milioni per il 2008,
465 per il 2009 e 475 milioni a decorrere dal 2010. Le spese per il 2007, sulle quali
saranno effettuati i tagli, ammontano a 1,5 milioni per interventi a edifici, utenze e
conduzioni sui 17 Ministeri.
       Il capitolo affitti costituisce una nota dolente nel campo della spesa pubblica.
       I canoni pagati per fitti passivi nel 2007 ammontano ad € 110.817.831,19, a
fronte di una previsione di € 115.437.227,14.
       Sulla base di monitoraggi operati dall‟Agenzia del demanio risulta che 17
ministeri e altri istituti (Presidenza del Consiglio, Corte dei conti, TAR, Consiglio di
Stato, Avvocatura generale e uffici dei due fondi immobiliari – FIP e Patrimonio UNO)
pagano annualmente locazioni passive per 770 milioni e usufruiscono di immobili a uso
governativo che genererebbero altri 630 milioni.
       I soli 17 ministeri gestiscono un valore compreso tra 20 e 25 miliardi di euro,
con costi di gestione complessivi che superano di gran lunga il 6% del valore degli
immobili e sono mediamente superiori a 3 volte quelli di mercato.
       Su un valore totale pari a 10,4 miliardi di immobili di proprietà di terzi utilizzati
dalle Amministrazioni centrali e periferiche dello Stato in locazione passiva, il Lazio
pesa quasi la metà per circa 4,9 miliardi, con 861 locazioni passive su un totale di
6.602 (dopo il Lazio, vengono la Lombardia con 674 locazioni ed il Piemonte 557) e la
Campania. Da un indagine della Sezione di controllo della Regione siciliana, per gli
                                              73




anni 2003/2004, è risultato che due terzi degli uffici si trovano in immobili condotti in
locazione, dove lavorano 5.619 dipendenti (altri 5.746 prestano servizio in immobili
demaniali), con una spesa media di 17 miliardi l‟anno.
       In finanziaria 2008 è previsto un risparmio di circa un miliardo e una procedura
che impedisce di pagare un affitto, come è avvenuto finora, fino a due volte il prezzo
di mercato.
       Al fine di razionalizzare gli spazi complessivi per l‟utilizzo degli immobili in uso
governativo e di ridurre la spesa per le locazioni dello Stato, è stata prevista
l‟elaborazione a cura del Ministro dell‟Economia per il triennio 2008/2010, d‟intesa con
l‟Agenzia del demanio, di piani di razionalizzazione degli spazi e di riduzione della
spesa in una misura complessiva del 10% delle locazioni passive e del costo d‟uso nel
2008 e del 7 e 6% per gli anni seguenti.
       Il   monitoraggio sulle locazioni      condotto dall‟Agenzia (che si avvale di
un‟apposita commissione di verifica per la congruità di fitti passivi) ha portato al
completamento     della   catalogazione    delle   informazioni   (gestite   da   un   sistema
informativo) su 7.200 contratti: 32% in locazione passiva di proprietà degli enti locali,
68% di privati. L‟Agenzia riferisce che per la durata dei contratti (6 anni), per i quali è
stato rilasciato il parere di congruità (sopra la soglia di € 464.811), si calcola un
risparmio di € 1.753.446 annui.
       Sulla questione dei cosiddetti “mini affitti”, ossia di contratti attivi a prezzi fuori
mercato degli immobili pubblici di pregio, ha indagato la Corte dei conti laddove è
segnalata una gestione non poco trasparente.
       Anche dagli affitti delle case popolari (ATER) si ricava un canone medio che non
supera 101 euro al mese (di circa 53.000 appartamenti che valgono 270 miliardi), dal
2002 al 2006, infatti, la gestione delle case popolari è costata oltre 900 milioni di euro
tra occupazioni abusive, inquilini morosi, gestioni clientelari e altre difficoltà.
       In occasione di un‟audizione alla Commissione finanze alla Camera, nell‟ottobre
del 2007, il direttore dell‟Agenzia del Demanio ha precisato che nel 2006 le entrate
relative a canoni e indennità per locazioni, concessioni di beni del patrimonio
indisponibile, ammontano a 283,7 milioni di euro, a fronte di un obiettivo annuale di
168,2 milioni e nel 2007 di oltre 400 milioni; tra il 2001 e il 2006 sono stati incassati
1.141 milioni, in virtù di un tasso di riscossione che è salito dal 25% all‟82% anche per
effetto dell‟automazione giunta al 90%.
       Tra le principali attività, che hanno contribuito a tale risultato, vanno segnalate
l‟intensificazione della vigilanza sugli immobili e la lotta all‟abusivismo relativo ai beni
dello Stato, che ha visto tra il 2003 e il 2006 9.312 visite ispettive, di cui 7.057 con
esito positivo e 2.448 ispezioni nell‟ultimo periodo.
                                                74




        Una ulteriore fonte di rischio per le occupazioni abusive deriva dalla sentenza
della Cassazione (n. 35580 del 2007 della 2^ Sez. penale), la quale ha stabilito che
non è reato occupare abusivamente una casa da parte di chi versa in stato di
necessità, anche se resta valida la procedura per il rilascio forzato.
        Così potrebbe essere messo a repentaglio il patrimonio immobiliare degli enti
locali, lasciato spesso alla mercé del racket delle occupazioni e certamente in difficoltà
per operare gli sgomberi, nonché di quello degli istituti popolari, se si considera che
attualmente in Italia di     60.000 case pubbliche 40.000 sono occupate da abusivi (a
Napoli se ne contano 8.640).
        Appare quanto mai necessario, per il triennio futuro perseguire, da parte
dell‟Agenzia, gli obiettivi strategici della finanziaria 2008 che prevede il contenimento
e la spesa sugli interventi di manutenzione di beni sin uso pubblico.
        Si deve dare atto che tale “inversione di marcia” è già iniziata nell‟anno 2007,
nel corso del quale il risparmio ottenuto dalle ridotte manutenzioni è stimato intorno ai
750 milioni.
        L‟Agenzia del demanio, in applicazione alla finanziaria 2008, a febbraio c.a., ha
proceduto alla individuazione degli immobili, sia quelli di proprietà statale ad uso
governativo che quelli di proprietà di terzi condotti in locazione dalle amministrazioni
centrali (esclusi i beni del demanio militare, i musei e i monumenti). Per gli immobili
utilizzati da più amministrazioni, queste dovranno ripartire la spesa in rapporto al
valore pubblicato e alla effettiva occupazione degli spazi.
2. - Difesa
        L‟Agenzia del demanio dovrà valorizzare o dismettere entro il 2009 i beni della
Difesa inutilizzati ai fini militari fino a 4 miliardi.
        I cespiti da trasferire, individuati di volta in volta con decreto, sono costituiti,
per la maggior parte, da caserme, depositi, magazzini. Nel 2006 erano già stati
immessi sul mercato immobili per un valore complessivo di 1,3 miliardi e nel 2007
beni per altri 4 miliardi sono stati consegnati all‟Agenzia.
        L‟incasso è destinato al bilancio dello Stato e la Difesa potrà vendere un certo
numero di alloggi, da 3 a 6 mila, agli inquilini occupanti e potrà usare il ricavato per
rinnovare il patrimonio abitativo.
        La problematica gestione delle case militari è stata più volte evidenziata nelle
relazioni della Corte dei conti, che ha sottolineato lo spreco di risorse pubbliche in
relazione al degrado degli immobili ed ha evidenziato l‟onere delle spese di
manutenzione e di risarcimento a terzi, oltre a i molti contenziosi aperti.
        L‟Amministrazione della Difesa, peraltro, non ha mai censito completamente il
suo patrimonio che comprende caserme, terreni, ex arsenali, depositi munizioni,
                                              75




torrioni, ex ospedali, basi logistiche, poligoni, magazzini, capannoni, aeroporti, ex
polveriere.
       In virtù della legge finanziaria 2008, il predetto Dicastero, sentita l‟Agenzia del
demanio, dovrà adottare un programma di razionalizzazione, accorpamento, riduzione
e ammodernamento del patrimonio in uso, in coerenza con le norme di pianificazione
territoriale e urbanistica; entro il 31 ottobre 2008 dovranno essere individuati gli
immobili non più utilizzati per finalità istituzionali, da consegnare alla Agenzia del
demanio entro il 31 dicembre 2008, nonché le strutture, per un valore complessivo per
almeno 2000 milioni di euro.
       Il Ministero dovrà, inoltre, procedere alla individuazione degli alloggi di servizio
da assegnare al personale per un periodo determinato in ragione di particolari incarichi
di servizio ed esigenze di mobilità, nonché di alloggi da assegnare con possibilità di
opzione di acquisto mediante riscatto.
       Si dovrà poi provvedere all‟alienazione della proprietà di alloggi non più
funzionali alle esigenze istituzionali in numero inferiore a tremila compresi interi stabili
riconvertiti, non più adibiti ad uso militare, da cui trarre 2 milioni di risorse per
finanziare le spese militari.
       Il 2007 ha segnato la svolta per lo smantellamento delle caserme nelle grandi
città e la ricostruzione dei relativi immobili da destinare a scopi civili, sociali o
commerciali.
       Il trasferimento di tutti gli edifici ex militari, circa un migliaio in due anni, dovrà
essere completato entro il 2008 in quattro tranches, con pacchetti da un miliardo che
saranno trasferiti alla competenza dell‟Agenzia del demanio (caserme, poligoni di tiro,
aeroporti militari, magazzini, depositi di carburanti, basi logistiche, fortini, fari militari,
stabilimenti, esplosivi, ecc.), per attuare con i Comuni le operazioni di valorizzazione
ed eventuali dismissioni, offrendo agli enti locali concessioni fino a 50 anni.
       Si tratta, in effetti, di un utile contributo alla formazione di un rapporto più
stretto tra cittadini e beni pubblici.
3. - Il demanio marittimo
       In ossequio a criteri di razionalizzazione e di valorizzazione nell‟uso dei beni
dello Stato, a partire dal gennaio 2007 sono scattati gli aumenti previsti dalla
precedente legge finanziaria, in rapporto alla redditività dell‟utilizzo (la classificazione
del territorio è di competenza delle regioni, alle quali è devoluta una quota del 10%
delle maggiori entrate annue), sia per la determinazione dei canoni demaniali per
finalità turistico-ricreative, sia per gli indennizzi dovuti per la utilizzazione senza titolo
di beni demaniali marittimi e loro pertinenze o di opere inamovibili.
       I relativi importi, aumentati del 3,75% sulle misure del 2006, sono indicati in
                                             76




apposita tabella e sono soggetti a rivalutazione ISTAT; sono previste riduzioni del
canone in casi particolari e una misura minima da corrispondere in ogni caso.
         I criteri di determinazione dei suddetti oneri sono estesi alle concessioni per le
strutture della nautica da diporto.
         L‟incremento del canone riguarda anche l‟uso dei beni gestiti dalle società
aeroportuali.
         Il Ministero dei Trasporti ha comunicato che sono state completate le attività di
realizzazione del sistema informatico, collaudato il 23 novembre 2007, che contiene
basi di dati aggiornati dell‟intero territorio nazionale disponibili per la conservazione e
l‟aggiornamento.
         Altra problematica concerne le insolvenze connesse alla riscossione dei canoni
per concessioni demaniali marittime.
         Alcune di esse si riferiscono a concessioni rilasciate in favore di alcuni
mitilicoltori e di imprese operanti nell‟ambito dell‟Arsenale della Marina militare di
Taranto.
         Notevole complessità riveste la questione relativa ad alcuni manufatti realizzati
in modo non conforme alle norme (sull‟igiene e sicurezza) nel comprensorio
dell‟Arsenale della Marina militare, recentemente oggetto di indagine da parte della
Procura della Repubblica di Taranto.
         La Capitaneria competente ha proceduto alla revoca delle concessioni ed ha
ingiunto ai concessionari la rimozione dei manufatti e la bonifica del sito.
         Anche nel 2007 si sono ancora registrati casi di canoni troppo bassi per
concessioni di spiagge di lusso come Sabaudia, Sperlonga, Fregene e Minturno.
         Esiste un‟indagine della Procura regionale del Lazio, conclusasi con una
citazione, per euro 1.369.000 a carico di un ex assessore del Lazio accusato di varie
omissioni in danno dell‟amministrazione.
         L‟operazione di adeguamento dei canoni marittimi e di riscossione coattiva, in
una con il previsto piano di 10.000 ispezioni e di rafforzamento della sorveglianza,
dovrebbe contribuire ad aumentare il livello delle entrate.
4. - Beni mobili
         I beni mobili figurano negli elementi attivi del rendiconto patrimoniale e sono
divisi   in categorie e classificati, come gli immobili, secondo il SEC „95, in base a
principi di valutazione di carattere economico, mediante la compilazione di appositi
prospetti che sono prodotti dagli uffici dei consegnatari (ai quali si applica il nuovo
regolamento di gestione, di cui al d.P.R. 4.9.2002 n. 254), con la inclusione delle
variazioni intervenute nel corso dell‟anno e la indicazione della consistenza finale.
         I beni mobili demaniali di proprietà dello Stato, consistenti in collezioni e
                                             77




raccolte d‟arte costituite da statue, disegni, stampe, vasi ed oggetti di valore artistico,
manoscritti, libri, codici, pinacoteche e biblioteche, sono da considerarsi “mobili agli
effetti inventariali” ai sensi dell‟art. 7 del regolamento di contabilità generale dello
Stato (R.D. 23.5.24, n. 827).
       Con decreto del 27.9.06 sono stati definiti i criteri per la verifica dell‟interesse
culturale dei beni mobili che presentano interesse artistico, storico, culturale.
       Per i beni del demanio storico-artistico, gestiti dall‟Agenzia del demanio, è stata
resa possibile la diretta acquisizione dei relativi dati attraverso la procedura di
integrazione tra il sistema informativo dell‟Agenzia e il SIRGS, secondo le modalità
previste anche per i beni patrimoniali.
       Il Ministero dell‟Economia e delle Finanze, Dipartimento della Ragioneria
Generale dello Stato, con la circolare n. 30 dell‟8 ottobre 2007 ha elaborato alcune
istruzioni operative in relazione alle modalità di indicazione del piano di gestione dei
capitoli di bilancio in alcune delle scritture contabili in uso presso i consegnatari dei
beni mobili di proprietà dello Stato.
       I beni mobili comprendono mobili, dipinti, statue, stampe, oggetti d‟arte,
manufatti archeologici, pietre preziose, libri antichi, per un totale calcolato di 3 milioni
e 200 mila singoli beni, di cui solo il 30% è esposto nei musei, il resto è depositato nei
magazzini e non esiste alcun inventario completo.
       Il valore indicato nel conto del patrimonio dello Stato è di 13 miliardi, somma
certamente inferiore alla consistenza reale.
5. - Beni confiscati alla criminalità organizzata
       La disciplina dei beni confiscati alla criminalità organizzata è contenuta, in
buona parte, nella legge n. 109 del 7.3.1996, che ha semplificato le procedure previste
per l‟amministrazione e la destinazione di questi beni, attraverso disposizioni che
mirano a colpire i patrimoni accumulati illecitamente e alla ripresa dell‟attività delle
imprese sequestrate o confiscate, mediante un proficuo impiego di utilità sociale.
       L‟utilizzo di tali beni avviene con le modalità e secondo i fini indicati dalla legge
n. 109 del 1996; questa attività di nuova collocazione dei suddetti beni ha incontrato
notevoli difficoltà pratiche e applicative, anche per il rischio che gli stessi possano
rientrare in possesso delle organizzazioni criminali le quali, sotto varie forme,
ostacolano anche il successivo impiego di utilità sociale e il loro corretto e produttivo
uso, impedendo la restituzione del bene alla collettività.
       I maggiori problemi riguardano la gestione dei beni medesimi, anche per la
crescente   mole   del   patrimonio     immobiliare   e   la   realizzazione   della   prevista
destinazione sociale; essi sono individuabili essenzialmente nella insufficiente azione di
prevenzione dell‟accumulazione illecita di patrimoni e nella eccessiva durata del
                                             78




procedimento di confisca, nonché negli inevitabili ritardi nella concreta utilizzazione a
fini sociali dei beni stessi, con il conseguente protrarsi nel tempo degli oneri di
gestione, circostanze che non consentono di assicurare la completa esclusione dal
circuito dei soggetti legati alla criminalità organizzata.
       La legge finanziaria 2007 ha previsto la destinazione delle somme ricavate dai
beni confiscati (per affitto, vendita o liquidazione), stabilendo che siano versate il
versamento al bilancio dello Stato per essere riassegnate in uguale misura al
finanziamento degli interventi per l‟edilizia scolastica e per l‟informatizzazione del
processo.
       La legge ha individuato ulteriori modalità d‟impiego dei beni sequestrati o
confiscati, mediante l‟utilizzazione per tutti i compiti di pubblica sicurezza e di polizia
giudiziaria, o l‟assegnazione, a titolo gratuito, alle Università, dopo l‟emanazione di un
apposito regolamento da parte del Ministero dell‟Economia, di concerto col Ministero
dell‟Università e Ricerca.
       I beni confiscati ammontavano a 4.194 unità all‟inizio del 2006, per un valore di
circa 40 milioni, tra cui figurano 3.719 immobili, ville, scuderie, appartamenti, terreni
e 475 aziende.
       Nel 2006 la gestione dei beni confiscati aveva registrato un aumento dello
stock, nonostante le iniziative intraprese dall‟Agenzia, con la destinazione di altri 391
beni destinati ad uso di pubblica utilità (285 immobili e 106 aziende).
       Secondo i dati forniti dall‟Agenzia del demanio, i beni immobili definitivamente
confiscati, al 31.12.2006, risultano essere n. 7.328, di cui 3.493 quelli già destinati o
dichiarati non destinabili e 3.835 censiti come beni ancora in gestione, aventi un costo
annuo di 7,9 milioni. In più, sono stati rottamati o alienati 27.448 veicoli, mentre nel
2007 sono stati gestiti 43 mila veicoli presi in carico.
       Dal quadro tracciato emerge che oggetto di confisca sono prevalentemente
aziende che risultano essere fittizie, prive di beni, ovvero non svolgono attività
economica, poiché facevano da copertura ad attività illecite.
       Nel 2007 sono state pianificate 487 destinazioni di immobili e 50 destinazioni o
chiusure di aziende.
       Nel 2007 i beni immobili, definitivamente confiscati, risultano in totale 8.017:
di questi 4.205 sono già stati destinati o dichiarati non destinabili e n. 3.812 sono
censiti come beni immobili ancora in gestione.
       Al 31.12.2007 il totale dei beni immobili confiscati e mantenuti al patrimonio
indisponibile presenta un valore di € 118,385,78 milioni, mentre quello trasferito al
patrimonio indisponibile dei comuni è pari a un valore di € 381.502,69 milioni e di
3.415 beni.
                                             79




       Quanto alle destinazioni sono stati inseriti nei decreti n. 684 beni immobili per
un valore di oltre 100 milioni di euro, di cui 611 ai Comuni e 73 allo Stato.
       Al termine del 2007 lo stock complessivo dei beni immobili confiscati era pari a
3.812 unità in gestione, per 882 dei quali la destinazione è sospesa per sequestri
penali o azioni giudiziarie.
       Occorre considerare che solo il 18% del totale dei beni confiscati in gestione è
facilmente destinabile, mentre l‟82% presenta una criticità che ne ostacola la
destinazione.
       Lo stock delle aziende in gestione risulta essere pari a 257; nel 2007 sono state
cancellate dal registro delle imprese 16 società confiscate.
       I proventi derivati dai beni confiscati sono stati di circa 7,5 milioni di euro.
       Al fine di rafforzare la legalità e il miglioramento delle condizioni di vita dei
territori in cui opera la criminalità organizzata di tipo mafioso o similare, è istituito, a
decorrere dall‟anno 2008, presso il Ministero dell‟Interno, il “Fondo per la legalità”, in
cui confluiscono i proventi derivanti dai beni mobili e le somme di denaro confiscate ai
sensi della legge 31 maggio 1965, n. 575, e successive modificazioni.
       Nel corso del 2007, dopo il calo di provvedimenti di sequestro e confisca degli
anni precedenti, si è registrata un‟offensiva degli organi investigativi e giudiziari senza
precedenti, sul piano patrimoniale, contro la malavita organizzata. Il valore dei beni
sequestrati ammonta a circa 1 miliardo di euro, che è pari al doppio del prodotto
interno lordo di uno Stato come il Burundi.
       Fra la Calabria e la Lombardia i Carabinieri e la Direzione distrettuale antimafia
hanno sequestrato edifici, terreni, titoli azionari, conti bancari e 47 auto di lusso, per
150 milioni, alle cosche coinvolte nella strage del 2007 avvenuta in Germania.
       Agli inizi di quest‟anno altri beni per 300 milioni di euro sono stati sequestrati
dai ROS in Campania e per 319 milioni a Palermo (con 258 beni confiscati); alla fine
del 2007 altri 500 milioni in disponibilità finanziarie, immobili e terreni erano stati
sequestrati a un noto imprenditore siciliano.
6. - Beni culturali
       Tra il regime civilistico ordinario, attinente la circolazione della proprietà dei
beni immobili, e quello relativo al demanio pubblico, si può, a ragione, configurare un
tertium genus rappresentato dai beni culturali demaniali.
       Il regime giuridico cui risultano sottoposti detti beni è previsto dal Codice dei
beni culturali adottato con d.lgs. 22 gennaio 2004 n. 42 con le modifiche di cui ai
decreti legislativi 24 marzo 2006, n. 156 e 157, successivamente emendati con d.lgs.
26.3.2008 n. 63.
       La vendita resta subordinata, a una procedura d‟autorizzazione che garantisce
                                                80




un‟adeguata conservazione e valorizzazione.
         Tale disciplina deve essere raccordata con quella sulla privatizzazione e
valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico tramite cartolarizzazione, secondo
cui i beni pubblici alienabili dotati di valore storico e artistico sono trasferibili alle
società veicolo con decreto del Ministro dell‟Economia e del Ministro dei Beni e Attività
Culturali (legge 23 novembre 2001, n. 410). Al contrario, possono essere trasferiti alla
Patrimonio dello Stato S.p.A. anche i beni culturali non alienabili (legge 15 giugno
2002, n. 112).
         La ricognizione degli immobili d‟arte è stata finora ancora parziale e la Corte dei
conti    ha   da   tempo   ed in varie occasioni        sollecitato il   completamento della
catalogazione informatica delle schede relative ai beni archeologici, storici, artistici,
architettonici.
         Il patrimonio culturale è stimato in circa 3.430 tra musei (di cui 1.803 pubblici,
di proprietà di enti locali e regioni) e gallerie pubbliche dei quali 409 si trovano in
Toscana, 346 in Lombardia, 380 in Emilia Romagna, 302 (di cui 132 gallerie) nel Lazio
distribuiti in 117 comuni, 235 nelle Marche, 216 aree archeologiche, 10 mila fra chiese
e cappelle, 1.500 monasteri, 40 mila torri, castelli e rocche, 30 mila dimore storiche,
4.000 giardini, 1.000 centri storici, oltre a immensi beni paesaggistici e parchi
naturali.
         Per la valorizzazione, finalizzata alla funzione dei parchi archeologici siciliani
inseriti nella lista del patrimonio mondiale dell‟UNESCO, la legge finanziaria 2008 ha
autorizzato la spesa di 1 milione di euro annui per un periodo triennale di
manutenzione straordinaria ed ha incrementato la spesa per sostenere la tutela del
patrimonio storico della prima guerra mondiale.
         Gli enti locali, per il recupero e la conservazione degli edifici riconosciuti
dall‟UNESCO come patrimonio dell‟umanità o appartenenti al patrimonio culturale
vincolato, ai sensi del codice dei beni culturali e del paesaggio, sono autorizzati a
contrarre mutui presso la Cassa DD.PP.
         Queste amministrazioni, per il triennio 2008/2010, inoltre, possono utilizzare
una quota (fino al 50%) dei proventi da concessioni edilizie relative a sanzioni per
spese di manutenzione del patrimonio comunale.
         Per il restauro e il ripristino funzionale degli immobili situati nei centri storici dei
comuni fino a 300.00 abitanti, gli interessi sui mutui ventennali saranno a carico dello
Stato.
         E‟ stato creato un “fondo per il ripristino del paesaggio” al fine di finanziare
l‟opera di demolizione di immobili e infrastrutture, la cui realizzazione ha prodotto un
danno al paesaggio in aree di particolare valenza culturale incluse nel perimetro dei
                                              81




siti riconosciuti dall‟UNESCO. E‟ incrementato di 10 miliardi di euro il fondo di
rotazione per demolizione di opere abusive e rendere più veloce il sequestro dei
cantieri.
       Per salvaguardare il patrimonio forestale mediante il contrasto e la prevenzione
del crimine, sono stanziati per il 2008 € 40 milioni e per il 2009 € 140 milioni anche
per il reclutamento di personale. Ulteriori interventi sono previsti nelle aree a rischio
idrogeologico con piani strategici da adottare a cura del Ministro dell‟Ambiente.
       In tema di restauri di palazzi e centri storici, diminuiscono gli stanziamenti e le
risorse che nel 2004 erano di 92 milioni di euro e sono passati a 78 milioni nel 2007,
la cifra più bassa dell‟ultimo quadriennio.
       L‟impegno economico del Ministero per i restauri, i cui fondi provengono dai
fondi ordinari, dal lotto e dai privati, è stato di molto ridotto, sicché solo una parte
molto modesta di denaro pubblico è destinata alla tutela del patrimonio artistico, che
pure richiama molti turisti ogni anno. Inoltre la percentuale effettivamente spesa degli
stanziamenti per la Soprintendenza varia del 28% del 2004 al 40% del 2007,
circostanza che indica una scarsa capacità di impiegare il denaro nei tempi fisiologici.
7. – Paesaggio.
       La legge finanziaria 2007 ha dato un rilevante impulso ai beni culturali e
paesaggistici, mediante l‟istituzione di un Fondo per l‟attuazione di accordi di
cofinanziamento tra Stato ed autonomie ed un altro per interventi di tutela e
valorizzazione di tali beni, conferendo un contributo di 31,5 milioni di euro per ciascun
anno 2007, 2008 e 2009.
       Con decreto legislativo 26.3.2008, n. 63, recante modifiche al Codice dei beni
culturali e dal Paesaggio (d.lgs n. 42 del 2004), sono state individuate le aree tutelate
per legge, nell‟ambito delle quali sono compresi gli immobili che sono dichiarati (da
apposite Commissioni regionali) di pubblico interesse, con l‟obbligo per i titolari o
possessori di non distruggerli, né modificarli senza sottoporre il progetto alla Regione o
all‟Ente locale.
       Nel rispetto dei principi comunitari il nuovo testo apporta modifiche sostanziali,
che costituiscono cardini di politica ambientale: produzione del diritto ambientale,
azione ambientale, sviluppo sostenibile, sussidiarietà e leale collaborazione, accesso
alle informazioni ambientali, partecipazione a scopo collaborativo.
       In tema di danno ambientale sembra utile ricordare il decreto legislativo n. 152
del 3.4.2006 (Codice dell‟ambiente), che ha ripristinato la competenza della Corte dei
conti sul cosiddetto danno diretto, ossia la possibilità di sottoporre al giudizio
amministrativo-contabile di responsabilità gli amministratori o dipendenti pubblici i
quali, con il loro comportamento gravemente colposo o doloso, abbiano concorso a
                                              82




causare un danno all‟ambiente economicamente valutabile.
8. - Operazioni di recupero più significative effettuate nel 2007.
         In questo contesto è divenuta sempre più intensa ed efficace, da parte del
Comando dei Carabinieri - tutela patrimonio culturale (che gestisce la banca dati delle
opere d‟arte trafugate) - e della Guardia di Finanza, con la collaborazione della Polizia
di Stato, la lotta alla criminalità che aggredisce il patrimonio culturale.
         Nel 2007 le forze dell‟ordine hanno ricevuto 1.085 denunce (in media quasi 3
al giorno) per furti, a fronte di una sempre più incisiva, intensa e tenace opera di
prevenzione e di maggiore attenzione al problema della sicurezza. Esse provengono da
privati (585), chiese (403), enti privati e pubblici (84) e da musei (13).
         Il fenomeno continua a essere più accentuato in danno dei privati che restano
l‟obiettivo privilegiato con il 54% di tutti i furti denunciati.
         Come tipologia di oggetti asportati prevalgono i beni librari (5.417), di pittura
(2.223 ), di numismatica ( 1.968 ), quelli ecclesiastici (1.390), quelli di ebanisteria
(1.191), di grafica (1.134 ), di miscellanea, monili- oggetti d‟oro (1.109 ) e di scultura
(920).
         La gran parte dei trafugamenti hanno comportato l‟asportazione complessiva di
16.611 oggetti d‟arte custoditi in chiese (n. 3.143), presso privati (n. 10.973), enti
pubblici e privati (n. 2.477); solo in parte sono stati interessati musei statali o pubblici
(n. 18).
         Rispetto all‟anno precedente si è registrato un sostanziale aumento degli
oggetti asportati che dai 12.362 del 2006, sono passati ai 16.611 del 2007. Gli
obiettivi più vulnerabili restano quelli meno protetti, come ad esempio le chiese (da
2.993 oggetti trafugati a 3.919). In un‟ideale classifica nazionale il Lazio risulta la
Regione maggiormente esposta ai furti (166), seguita dal Piemonte (152), dalla
Lombardia (138) e dalla Toscana (100).
         Si è registrata rispetto all‟anno 2006 una diminuzione del 10.47% delle
denunce (1.085 contro 1.212 del 2006) a fronte di un aumento degli oggetti asportati
illecitamente (16.611 contro i 12.362 del 2006 e i 13.846 del 2005), nonché una lieve
flessione degli scavi clandestini accertati (- 4,16).
         I luoghi più presi di mira restano ancora una volta quelli dei privati e delle
chiese, che non dispongono di sistemi di sicurezza adeguati.
         Nel 2007 le forze dell‟ordine (Carabinieri-Polizia-Guardia di Finanza) hanno
controllato l‟illecita commercializzazione degli oggetti d‟arte, anche intensificando i
rapporti con le polizie straniere svolgendo una costante attività preventiva e di
contrasto coadiuvata dall‟implementazione delle tecnologie e potenziata dalla migliore
qualificazione professionale, che ha consentito di monitorare e censire i numerosi siti
                                             83




archeologici e permesso di arginare in maniera notevole i fatti e l‟attività clandestina
condotta dai “tombaroli” in località considerate ad alto rischio; si è proceduto così al
recupero in gran parte dall‟estero di 44.841 oggetti d‟arte provenienti da aree
archeologiche (scavi clandestini), che vanno aggiunti ai 143.232 dell‟anno precedente,
di cui circa 6.000 riguardano il mercato dei reperti paleontologici.
       Inoltre, sono state sequestrate 1.724 opere d‟arte falsificate e deferite all‟A.G.
1092 persone (con netto incremento - 71% - rispetto alle 638 del 2006); le persone
sottoposte a provvedimenti restrittivi sono state 78, a fronte delle 40 del 2006, per un
recupero complessivo di 83 milioni di euro.
       Dai dati statistici si rileva l‟ulteriore riduzione dell‟aggressione criminale nei
confronti dei musei; i risultati più cospicui sono stati conseguiti nel settore librario e
archivistico, in cui sono stati recuperati n. 76437 beni, pari a un incremento del
1,132% rispetto all‟anno precedente.
       Sono state recuperate (archeologia esclusa) 95.360 opere d‟arte (dipinti, beni
archivistici e librari, ebanisteria, oggetti chiesastici,. etc.), con un incremento
complessivo intorno al 457% rispetto al precedente anno; nel settore, particolare
attenzione è stata posta nel perseguire, oltre ai singoli autori, le forme associate di
criminalità, soprattutto quelle operanti in danno di beni chiesastici e antiquariati.
       Relativamente ai reperti archeologici, oltre all‟autonoma azione di intelligence
condotta nei confronti di galleristici e collezionisti esteri, che ha portato al recupero di
beni di grande valore sottratti al patrimonio nazionale a seguito di furti o di scavi
clandestini, sono stati recuperati 28.528 oggetti fra reperti di varia fattura e monete
rispetto ai 24.649 del 2006, con un incremento di circa il 16%; sono altresì stati
recuperati circa 7.000 frammenti;
       Per la tutela del paesaggio, in ottemperanza alle direttive del Ministro per i Beni
e le Attività Culturali, nel 2007 sono stati compiuti, unitamente all‟Arma territoriali, n.
192 controlli e sequestrati complessivamente 23 manufatti. Il dato complessivo
permette di rilevare il considerevole impegno da parte di tutta l‟Arma, che ha portato
alla denuncia all‟Autorità Giudiziaria di 352 persone per reati specifici.
       Con l‟ausilio degli elicotteri del Raggruppamento Aeromobili Carabinieri, in
esecuzione di specifiche direttive del Ministro per i Beni e le Attività Culturali, sono
stati effettuati i primi monitoraggi aerei di alcune delle aree UNESCO Patrimonio
dell‟Umanità, individuate, con l‟Ufficio del Segretario Generale del Ministero per i Beni
e le Attività Culturali, sulla base di una gradualità di fattori propri di ogni sito
(ubicazione, importanza, rischio endemico).
       Anche nel 2007 il Comando CC.T.P.C. ha svolto una serie di attività in
collaborazione con altre Polizie straniere, tra cui spicca la realizzazione, insieme con la
                                            84




Galleria Nazionale di Arte moderna di un “Decalogo sull‟acquisto delle opere d‟arte
contemporanea”, finalizzato a fornire consigli ai cittadini, per evitare di incorrere
nell‟acquisto di opere d‟arte contemporanee falsificate.
       L‟iniziativa ha suscitato l‟interesse della Commissione Nazionale Italiana per
l‟UNESCO, che a breve pubblicherà il “Decalogo” sul proprio sito web.
       Tra le operazioni più significative effettuate dal comando CC nel 2007, si
segnalano le seguenti:
- in data 20 febbraio 2007, presso scalo aeroportuale di Orio al Serio (BG), è stato
sequestrato 1 dipinto olio su tela del maestro Amedeo Modigliani, dal titolo “Portrait de
Rosalie”, secolo XX, di proprietà di privato da Canegrate (MI); il valore del dipinto è di
circa € 1.250.000;
- nella seconda decade mese marzo 2007, a Capodimonte (VT) e San Benedetto del
Tronto (AP); sono stati sequestrati, oltre 3.000 reperti archeologici integri e
frammenti, riconducibili: arte greca, etrusca (dal IX a V secolo a.C.), nonché età
romana imperiale (dal I al V secolo d.C.) costituiti da anfore, vasi, piatti, bocchette,
attingitori, lucerne ed altro;
- nella terza decade mese di maggio 2007, in varie località della Toscana, sono stati
sequestrati n. 159 beni appartenenti all‟Accademia d‟Arte “Antonio Scalbarin” di
Montecatini Terme (PT), tra cui dipinti alcuni a firma di Renato Guttuso, Pasqual
Bueno, Giovanni Fattori, Galileo Chini, Lorenzo Viani e Giulio Turcato;
- il 4 giugno 2007 in Pordenone: si è proceduto al sequestro di n. 89 dipinti, tutti
risultati provento di furti diversi perpetrati nel tempo a Roma e provincia in danno di
privati. Tra i dipinti recuperati spicca un olio su tela raffigurante “Scena cavalleresca”
dell‟artista settecentesco Giandomenico Tiepolo; valore beni € 3.000.000;
- nel settembre 2007, a Bologna, sono stati sequestrati n. 5 dipinti e 1 disegno a china
su carta firmati “Morandi”, risultati falsi nell‟esecuzione e nella firma. Valore delle
opere sequestrate, qualora immesse sul mercato quali autentiche, € 1.000.000;
- il 2 ottobre 2007, Roma, presso l‟aeroporto Leonardo da Vinci, venivano rimpatriati,
provenienti dal J.Paul Getty Museum di Malibù – Los Angeles (U.S.A.), - n. 4 reperti
archeologici con valore commerciale che superiore a 5 (cinque) milioni di euro, che
sono rientrati definitivamente a far parte del patrimonio dello Stato italiano;
- nell‟ottobre 2007, a Bolzano, risultano essere stati sequestrati n. 3 dipinti a firma De
Chirico, provento di truffa ed appropriazione indebita effettuata in Bolzano ai danni di
privato: valore dipinti € 1.020.000;
- in data 5 novembre 2007, a Bologna: sono stati sequestrati n. 3 dipinti a firma di
autori contemporanei quali Giorgio Morandi, Gino Severini e Giorgio De Chirico,
risultati falsi; valore beni, qualora immessi sul mercato quali autentici, € 1.500.000;
                                               85




- infine, il 14 dicembre 2007, a Milano, si rinvenivano, provenienti dal J. Paul Getty
Museum di Malibù (U.S.A.) e dal Princeton University Museum (U.S.A.), n. 4 reperti
archeologici, costituiti da due crateri, 1 scultura in marmo “tavola cerimoniale” che
rappresenta due grifoni che attaccano una cerva e una statua di Apollo, con un valore
commerciale che supera 100 (cento) milioni di euro. I reperti sono stati trasferiti
presso il Palazzo del Quirinale, per l‟esposizione.
9. - Giurisprudenza in materia di patrimonio pubblico
       In materia di gestione di patrimonio pubblico e di contenzioso in tema di
immobili, sono da segnalare per il particolare rilievo alcune decisioni:
      sentenza della Sezione per la Sardegna (n. 845 del 12.7.2007) inerente al
       mancato pagamento di canoni di alloggio demaniale concesso a dipendenti;
      sentenze della Sezione per il Friuli Venezia Giulia (n. 682/2007 e n. 544/2007)
       relative a condanne ad € 54.215,95, ed € 33.175,92 in favore dell‟Agenzia del
       Demanio per indebito utilizzo di alloggi di servizio appartenenti ad immobili
       pubblici;
      sentenza della Sezione della Sardegna (n. 117/2007) per danno connesso ad
       oneri accessori conseguenti ad illegittima occupazione di una superficie
       demaniale per esigenze scolastiche e mancata procedura espropriativa;
      sentenza della Sezione Liguria (n. 687/07) per danno correlato a fatto illecito in
       seguito ad un procedimento di “accessione invertita” di un fondo privato sul
       quale era stata realizzata un‟opera pubblica;
      sentenza della Sezione giurisdizionale per la Calabria (n. 672/2007), con cui un
       ex assessore ai lavori pubblici è stato condannato al pagamento di € 123.950
       per danni subiti da un privato per un‟espropriazione di terreno mai condotto a
       compimento.
       I   casi    di   espropriazioni   “ingiuste”   che   hanno   riguardato   violazioni   o
comportamenti, illeciti posti in essere da autorità pubbliche locali, sono stati oggetto di
condanna per oltre 126.000 milioni di euro nel 2006 da parte della Corte europea dei
diritti dell‟uomo nei confronti dello Stato italiano, secondo quanto emerge dalla
relazione sullo stato di esecuzione delle pronunce della Corte, redatta per dare
attuazione alla legge n. 12/2006, comunicata alla presidenza del Senato. Un caso
eclatante di condanna per violazione del diritto di proprietà (espropriazione indiretta) è
stato quello riguardante i privati che hanno ricevuto una somma di € 3.370.000
complessive.
       La questione assume particolare interesse in prospettiva, atteso che la legge
finanziaria 2008 ha introdotto variazioni al T.U. 8 giugno 2001, n. 327, sancendo che
l‟indennità di espropriazione di un‟area edificabile è determinata nella misura venale
                                               86




del bene e ridotta del 25% solo quando l‟espropriazione è finalizzata ad attivare
interventi di riforma economico-sociale.
        In tema di danni provocati da episodi di vandalismo negli edifici scolastici, che
spesso sono accollati all‟erario per mancanza di imputabilità, è da segnalare
l‟approvazione da parte della Corte dei conti, nel dicembre 2007, della modifica del
documento, che introduce la novità del “Patto educativo di responsabilità”; in base ad
esso gli istituti potranno far sottoscrivere alle famiglie, all‟inizio dell‟anno, la
dichiarazione con cui si obbliga a risarcire le spese di riparazione dei danni provocati
dai ragazzi saranno sostenute dai genitori, evitando così un defatigante procedimento
di responsabilità.
B. - La cartolarizzazione immobiliare. (Estensore:             V.P.G. Maria Letizia De Lieto
       Vollaro)
1. – Premessa.
        Sin dai primi anni del 2000, l‟adesione al Patto di Stabilità e Crescita in seno all‟
Unione monetaria europea impose all‟Italia un obiettivo ben più impegnativo rispetto
ai partners europei alla luce della più difficile situazione della finanza pubblica in cui si
dibatteva il Paese.
        Infatti, al 31.12.2002 il debito pubblico italiano, pure se diminuito negli ultimi
anni, era pari al 106,7 % del PIL a fronte del 61 % medio degli altri paesi aderenti
(69,1 % inclusa l‟Italia). La sola componente interessi della spesa corrente italiana era
pari al 5,66 % del PIL contro una media europea di circa il 2,7%.
        Di notevole complessità si connotava, quindi, l‟impegno assunto dall‟Italia di
mantenere un saldo di bilancio “prossimo al pareggio” e comunque inferiore al 3 % del
PIL.
        Si valutò però, d‟altro canto, che l‟altra anomalia italiana era la registrazione di
un elevato attivo di bilancio, più alto rispetto agli altri paesi dell‟Area Euro.
        L‟esigenza di rispettare i vincoli di bilancio assunti con il Patto determinò
l‟affermarsi di politiche economiche e finanziarie innovative, da adottare in un contesto
temporale di forte rallentamento economico, per consentire all‟Italia di rispettare gli
impegni assunti in sede europea, cercando nel contempo di rafforzare anche il livello di
crescita potenziale del reddito.
        Tra   le     varie   soluzioni   adottate,   si   privilegiarono   le   operazioni   di
cartolarizzazione sia immobiliare sia mobiliare in quanto ritenute atte a finalizzare
l‟aumento di efficienza coniugato con la dismissione di attivi pubblici.
        Così, la crescente esigenza di reperire fondi unita alla possibilità di modificare
la struttura e la composizione dell‟indebitamento e dell‟attivo di bilancio, sono stati
considerati i punti cardini su cui si è fondata l‟operazione di dismissione.
                                               87




2. - Le linee guida della cartolarizzazione.
       Il difficile quadro finanziario ha indotto il legislatore ad adottare idonee
soluzioni, cosiddette di “finanza creativa”, coinvolgenti tanto il piano della finanza
statale quanto quello dei livelli del management governativo, che non andassero ad
incrementare gli squilibri finanziari.
       In tale necessitato contesto, influenzato dagli indirizzi politici degli ultimi
governi, l‟ampio e complesso progetto di riordino, gestione e valorizzazione degli
immobili di proprietà dello Stato e degli altri enti territoriali, nonché di quelli
previdenziali, si è rivolto non solo funzionale, ma anche imprescindibile.
       Così la cartolarizzazione è stata adottata dallo Stato come strumento di
gestione attiva del bilancio (il cosiddetto Asset Liability Management) perché ha
consentito la privatizzazione di attivi gestiti dallo Stato in maniera non redditizia.
3. - La logica della cartolarizzazione pubblica e la sua attuazione nel concreto.
       La cartolarizzazione (così come attuata nel panorama pubblico italiano) è una
tecnica finanziaria che prevede la cessione di attività patrimoniali capaci di generare
flussi di cassa (come ad esempio crediti o immobili) ad una società appositamente
costituita (detta “società veicolo”) a fronte della corresponsione di un prezzo di
cessione. La società veicolo finanzia tale pagamento tramite l‟emissione di titoli che
verranno rimborsati esclusivamente con i ricavi ottenuti dalla gestione delle attività
cedute.
       La ratio dell‟istituto è quella di attuare una vendita indiretta, che riserva il
vantaggio all‟Ente proprietario dei beni di incassare la maggior parte dei proventi in
anticipo rispetto alla vendita e di velocizzare le procedure di alienazione.
       La necessità di intervenire positivamente al fine di contribuire all‟esigenza di
ottemperare al divieto di disavanzi eccessivi ha determinato, quindi, la scelta di
utilizzare le società di cartolarizzazione in luogo di procedere ad un sistema di
cartolarizzazione diretta, che pur consentendo minori costi di gestione, si era rivelato
nel passato inefficace e di gran lunga più lento, a causa della pluralità dei soggetti
coinvolti (demanio, enti previdenziali) e della difettosa conoscenza dello stato di
conservazione e del valore degli immobili.
       Pertanto, nell‟ipotesi che prevede le c.d. società veicolo, il quadro contabile –
semprechè siano rispettate le regole di EUROSTAT – determina sul versante finanziario
un incremento delle entrate patrimoniali (il prezzo pagato, al momento del
trasferimento dall‟intermediario in favore dell‟Ente pubblico cedente) con conseguente
miglioramento dei saldi.
       Così, è stato apertamente dichiarato come il principale obiettivo perseguito era
quello di contribuire al rispetto degli obblighi imposti dal patto europeo di stabilità e di
                                               88




crescita, in costanza della progressiva contrazione dell‟avanzo primario di bilancio e
della scelta di non aumentare, bensì di ridurre, per quanto possibile, la pressione
fiscale e di diminuire la spesa pubblica in misura solo limitata e non strutturale.
       Tale presupposto motivazionale, però, non si è rivelato in corso di attuazione
poggiare su basi concrete.
       Infatti, EUROSTAT già nel luglio 2002 – proprio nel corso dell‟attuazione
dell‟operazione SCIP 1 – emanò una nuova regolamentazione delle cartolarizzazioni,
finalizzata a distinguere, ai fini di contabilità nazionale, l‟ipotesi della vendita da quella
di prestito, garantito dagli attivi ceduti.
       Le regole introdotte hanno negato il trattamento come vendita , in particolare:
1) quando l‟oggetto della cessione è costituito da incassi non derivanti dalla vendita di
attivi di bilancio; 2) quando i titoli emessi beneficiano della garanzia statale; 3)
quando l‟incasso immediato è inferiore all‟85% del prezzo di mercato dell‟attivo
ceduto.
       Conseguentemente, a seguito delle decisioni di EUROSTAT, per quanto riguarda
gli impatti sul debito della P.A., fu ricostruito all‟indietro il trattamento di tutte le
operazioni realizzate a partire dal 1999 e così fu ritenuto,tra l‟altro, che molte di esse
non rispondessero alle regole di EUROSTAT, il che determinò effetti – benché positivi
sul fabbisogno di cassa – nulli sull‟indebitamento netto.
       L‟apporto della cessione per SCIP 1, di conseguenza, è stato escluso dal calcolo
dell‟indebitamento netto, in quanto il prezzo iniziale era pari al solo 60% del valore di
mercato del patrimonio immobiliare ceduto.
       Tra le altre operazione di cartolarizzazione in corso o concluse (mobiliari e
immobiliari) SCIP 1 si è rivelata quindi, a posteriori di non pacifica contabilizzazione ai
fini del calcolo dell‟indebitamento netto, alla luce delle riserve indicate da EUROSTAT e
di non agevole realizzazione sul piano gestionale.
       Così va evidenziato come tale strumento, che può essere considerato come un
servizio finanziario svolto per conto della Pubblica amministrazione, può non
comportare l‟attribuzione di esiti positivi sui conti pubblici – come implicitamente
dichiarato invece dalle leggi, che ne hanno previsto l‟utilizzo a seconda delle modalità
di contabilizzazione dei risultati, consentite dalle direttive comunitarie.
       Di qui la mancata, parziale, realizzazione dell‟intento programmatico principale,
che invita per il futuro ad una maggiore cautela.
       Emerge,     pertanto,   come    dette   operazioni,   malgrado    il   loro   contenuto
innovativo, mutuato dalle già effettuate esperienze europee e statunitensi, sono
risultate a posteriori , tra le meno comprese e più controverse.
       Conseguentemente, si rileva come interventi straordinari - pure apprezzabili -
                                                      89




possono trovare rischi imprevedibili, determinati anche dalla emanazione di modifiche
normative: (nuove decisioni EUROSTAT o diminuzione prezzo come per SCIP2) o
interpretazioni giurisprudenziali (v. decisioni del Consiglio di Stato su immobili di
pregio o sulla natura pubblica della stessa SCIP39.
         Non a caso, quindi, in particolare per le cartolarizzazioni immobiliari degli enti
territoriali, considerato che non è sempre agevole definire in prima istanza se una
cartolarizzazione è stata strutturata in maniera tale da essere classificabile da Eurostat
come vendita effettiva o come accensione di un nuovo debito, è stato disposto che
tutte le operazioni di cartolarizzazione debbono essere comunicate trimestralmente
all‟Ufficio   competente        del    Dipartimento        del   Tesoro,      al   pari    delle   emissioni
obbligazionarie o delle contrazioni di prestiti di altra natura, al fine di provvedere alla
corretta classificazione relativa.
         La valorizzazione del patrimonio immobiliare si pone tuttora, quindi, come
progetto fondamentale in termini di politica di rientro e come concreta traduzione in
termini economici-finanziari del principio costituzionale di buon andamento.
         L‟esperienza italiana mostra, però, come non sempre queste operazioni - che
inducono alla formazione di notevoli costi - sono state supportate da adeguati modelli
di analisi finanziaria.
         Tale strumento, in conclusione, può ancora rappresentare un‟utile opportunità
per le amministrazioni pubbliche nell‟ottica, però, di un programma che valuti
analiticamente i costi/benefici delle operazioni.
C. – Note di carattere generale sulle poste irregolari del conto del patrimonio.
         (Estensore: V.P.G. Emma Rosati).
       Il conto generale del patrimonio per il 2007 è stato presentato alla Corte dei
conti in data 17 giugno 2007, con un notevole ritardo temporale – è bene sottolinearlo
– rispetto ai termini previsti dall‟art. 23, comma 2, della legge n. 468 del 1978; è da
auspicarsi l‟avvento di una politica organizzativa più efficiente, onde consentire una
più sollecita anticipazione delle procedure di chiusura dell‟esercizio e delle operazioni
di tesoreria.
         Per il 2007 possono essere dichiarate – al momento del deposito della presente
Memoria – irregolari n. 425 poste patrimoniali (aumentate rispetto al decorso
rendiconto, che risultavano essere n. 352).
         La maggior parte delle poste patrimoniali irregolari riguardano la gestione e le



39
   Con la decisione n. 308/06 il Consiglio di Stato non ha riconosciuto sostanzialmente (oltrechè
formalmente) la natura privata della SCIP, attesochè il MEF ha promosso la costituzione della società
versando il capitale iniziale di 10.000 euro e si è avvalsa di tale veicolo per esercitare con più ampia libertà
gestionale le proprie funzioni.
                                                             90




attività finanziarie intestate al MEF nonché, la gestione di beni immobili, mobili, e di
quelli immobili agli effetti inventariali.
          Le poste patrimoniali più rilevanti, risultate irregolari nel 2007, sono state
quelle relative ai servizi di tesoreria provinciale, pagamenti da regolare, conti correnti
e altre gestioni del Ministero Economia e Finanze (473.961 milioni di euro), relative ai
mutui verso enti pubblici e istituti di credito locali ed altri organismi del Ministero
Economia e Finanze (55.030 milioni di euro, valore di poco inferiore rispetto al decorso
rendiconto), relative ad altri debiti diversi del Ministero Economia e Finanze (32.935
milioni di euro), ai fabbricati civili adibiti a fini istituzionali del Ministero Economia e
Finanze, delle Infrastrutture e della Difesa (22.661 milioni di euro), ad altri fabbricati
non residenziali del Ministero Economia e Finanze (3.547 milioni di euro), ai beni
artistici (beni mobili di valore culturale) del Ministero per i Beni e le Attività culturali
(2.225 milioni di euro), ai beni librari in gestione del Ministero per i Beni e le Attività
culturali (16.456 milioni di euro)40. Ulteriori poste irregolari rilevanti sono quelle
relative alle attrezzature e macchinari per altri usi del Ministero della Difesa (1.280
milioni di euro), ai terreni sottostanti a fabbricati ed altre opere del Ministero
Economia e Finanze (1.052 milioni di euro), alle armi leggere del Ministero della Difesa
(998 milioni di euro), ai mezzi terrestri, aerei e navali da guerra del Ministero della
Difesa (12.188 milioni di euro), alla classificazione residuale cat. 5 di beni mobili del
Ministero della Difesa (23.188 milioni di euro), ad altri beni materiali prodotti del
Ministero della Difesa (7.617 milioni di euro).
III. – ANNOTAZIONI SUI COMPORTAMENTI ISTITUZIONALI.
A.    -   Profili      concernenti           i   processi         di   trasformazione             nelle      pubbliche
          amministrazioni. (Estensore: V.P.G. Sergio Auriemma)
          Il Documento di programmazione economica e finanziaria per il quinquennio
2007-2011 approvato il 7 luglio 2006 ha indicato nella “riduzione delle inefficienze”
degli apparati centrali e locali un elemento cardine per il risanamento e per la tenuta
dei conti pubblici.
          L‟annunciato obiettivo esprime l‟apprezzabile tendenza all‟abbandono di logiche
emergenziali, limitate ad una generica e indistinta “lotta agli sprechi” o ad un
approssimativo ed episodico miglioramento di singole perfomances degli uffici pubblici.
          D‟altronde le dispersioni di risorse, specie se reiterate nel tempo, difficilmente
possono farsi risalire a sporadiche disattenzioni o irregolarità gestionali (pur da
riscontrare e da contrastare), mentre verosimilmente segnalano malfunzionamenti di


40
  Si annota che fra le poste irregolari del Ministero pubblica Istruzione, in relazione alla gestione dei beni librari, viene
presentata, nell‟attuale esercizio, una consistenza pari a 0,00, ma si tratta di irregolarità nascente da mancato
aggiornamento dei valori iscritti.
                                                   91




natura strutturale.
       L‟individuazione        di   risposte     risolutive   a   tali    malfunzionamenti,        come
ordinariamente accade per le aziende private, passa attraverso azioni di valorizzazione
dei meriti professionali e di penalizzazione delle                prestazioni lavorative carenti o
inadeguate - azioni il cui varo indiscutibilmente si lascia apprezzare come elemento
catalizzatore delle migliori pratiche - ma non può tralasciare le ristrutturazioni
organizzative, i riorientamenti delle risorse, le accurate selezioni delle priorità di
spesa, gli incisivi e funzionanti meccanismi di controllo, la sinergia di azioni indirizzate
verso lo sviluppo migliorativo, più che verso il frammentario contrasto a singole
anomalie.
       Uno tra i primi e possibili banchi di prova delle strategie di risposta è offerto
dall‟azione di manutenzione degli assetti organizzativi dei Ministeri, quali apparati
operanti al vertice della piramide gestionale lungo la quale si articola l‟edificio
complessivo della Pubblica Amministrazione.
       Orbene, al riguardo si può ricordare che la legge finanziaria per l‟anno 2007
(art. 1, commi da 404 a 412) aveva allestito un disegno di riorganizzazione dei
Ministeri, disponendo la riduzione del numero degli uffici di livello dirigenziale, la
gestione unitaria del personale e dei servizi comuni anche mediante strumenti di
innovazione    amministrativa          e      tecnologica,    l‟eliminazione      delle      duplicazioni
organizzative esistenti, la riorganizzazione degli uffici con funzioni ispettive e di
controllo, la riduzione degli organismi di analisi, consulenza e studio di elevata
specializzazione, il ridisegno in senso riduttivo delle strutture periferiche, la revisione
delle dotazioni organiche (in modo che il personale utilizzato per funzioni di supporto
non superi    il 15% delle risorse umane complessivamente utilizzate da ogni
amministrazione), l‟istituzione dell‟Agenzia per la formazione dei dirigenti e dipendenti
delle amministrazioni pubbliche - Scuola nazionale della pubblica amministrazione, la
riorganizzazione      della     rete   diplomatica      e     consolare,     degli    uffici    periferici
dell‟amministrazione          dell‟Interno,     dell‟articolazione       periferica    del     Ministero
dell‟Economia e delle Finanze, dell‟amministrazione della Pubblica sicurezza, di taluni
assetti organizzativi concernenti il comparto dell‟Istruzione.
       E‟ stato, in particolare, previsto che le direttive generali per l‟attività
amministrativa e per la gestione, emanate annualmente dai Ministri, debbano
contenere piani e programmi specifici sui processi di riorganizzazione e di riallocazione
delle risorse, affinché il mancato raggiungimento degli obiettivi individuati nei piani e
programmi di    riordino possa essere valutato ai fini della corresponsione ai dirigenti
della retribuzione di risultato e della responsabilità dirigenziale.
       Sennonché, poco tempo dopo, l‟integrale rinnovo della Legislatura ha portato in
                                            92




diversa evidenza il tema dell‟organizzazione ministeriale generale, attraverso prima le
previsioni introdotte con l‟art. 1 comma 376, della legge n. 244/2007 (legge
finanziaria 2008) ed infine quelle di cui al d.l. n. 85/2008.
       Come già osservato in relazioni simili alla presente rese per gli anni pregressi, il
susseguirsi di riprogettazioni strutturali entro archi temporali ristretti innesca elementi
di instabilità nel funzionamento degli apparati pubblici.
       Se poi le revisioni organizzative, oltre a causare inevitabili oneri aggiuntivi (es.
per far fronte al riassetto degli uffici ovvero per rimodulare e ripetere onerose iniziative
formative destinate alla riconversione delle risorse umane oppure per la coesistenza e
la sovrapposizione, anche solo transitoria, di vecchie strutture accanto alle nuove),
determinano    anche   altalenanti   mutamenti    nelle   dislocazioni   delle   competenze
funzionali, il tutto può causare impatti disorientanti sull‟ imputazione soggettiva di
compiti e di responsabilità e, di conseguenza, incertezze se non addirittura patologie
nell‟azione amministrativa.
       E‟ opportuno anche rammentare che la Corte dei conti ha dedicato, in vari
referti, ampio spazio alla valutazione delle azioni per il controllo delle spese di
funzionamento delle amministrazioni centrali, all‟analisi delle spese di personale ed
alle dinamiche retributive, specie con riferimento alla contrattazione integrativa ed a
taluni risvolti problematici connaturati alla sua regolazione normativa, alla materia dei
consumi intermedi e degli acquisti di beni e servizi.41
       Dentro tale quadro complessivo, tuttavia, particolare risalto deve essere
serbato anche al capitolo degli assetti strutturali, in ordine al quale è innegabile che
eventi di ripetuta fluttuazione regolatrice non favoriscono il rafforzarsi delle istituzioni
deputate a realizzare una soddisfacente azione politico-amministrativa che si traduca
in azione compiuta in sostegno all‟economia ed ai problemi sociali.
       Il contenimento ed il controllo della spesa pubblica indubbiamente devono
divincolarsi, come hanno segnalato le Sezioni Riunite, da congegni come quello dei
tagli incrementali, che producono effetti diretti positivi, ma limitati nel tempo, nonché
effetti indiretti depressivi sulla dinamica economica generale.
       Ma, per conseguire detto affrancamento, il contenimento e il controllo della
spesa dovrebbero contemporaneamente sapersi ancorare a meccanismi di più sicura e
solida efficacia, facendo leva su elementi che incidano a fondo e stabilmente
sull‟organizzazione e la configurino snella, autocontrollata, non inducente a spese
aggiuntive, priva di sovrapposizioni strutturali, di elefantiasi causata da moltiplicazione
inarrestabile, sovente anche territoriale, di sedi decisionali e di punti di erogazione di
                                                    93




spesa.
         Ciò osservato in generale, si può esemplificativamente ricordare che nel corso
dell‟anno 2007 un disegno di consistente rilievo strutturale-organizzativo è quello
ipotizzato dall‟art. 13 della legge n. 40/2007 (di conversione del d.l. n. 7/2007), che
ha disposto il riordino e il potenziamento degli istituti tecnici e professionali,
l‟attivazione di collegamenti con il mondo del lavoro e dell‟impresa, con la formazione
professionale, con l‟università e la ricerca e con gli enti locali, nonché la costituzione di
poli tecnico-professionali di natura consortile.
         Le Sezioni Riunite, alla stregua della disponibilità di scarsi chiarimenti sulle
modalità attuative, hanno avuto occasione di formulare dubbi sull‟effettiva possibilità
di una riorganizzazione realizzabile a costo zero, sia con riguardo al potenziamento
degli istituti e delle attività laboratoriali, di “stage” e di tirocinio, sia e soprattutto con
riguardo alla costituzione dei poli, la cui nascita potrebbe comportare nuovi oneri di
impianto e di funzionamento.42
         Il successivo percorso attuativo delle previsioni di rango primario, compiuto di
recente attraverso l‟emanazione del DPCM 18 marzo 2008 (regolarmente registrato in
fase di controllo) recante linee guida per la riorganizzazione del Sistema di istruzione e
formazione tecnica superiore e la costituzione degli Istituti tecnici superiori, questi
ultimi configurati secondo lo standard organizzativo della fondazione di partecipazione,
con riferimento agli articoli 14 e seguenti del codice civile, non sembra avere per il
momento apportato più confortanti elementi sul versante delle possibili incidenze di
spesa.
         E‟ pur vero che la tipologia fondazionale prescelta è una tra le moderne forme
di partenariato pubblico-privato nello svolgimento di servizi a finalità pubblica (una
forma, quindi, che può favorire confluenze di sostegni finanziari privatistici) e che i
controlli prefettizi sugli atti costitutivi delle fondazioni si dovranno esplicare mediante
la verifica di esistenza di fondi di dotazione iniziali che siano sufficienti al
perseguimento degli scopi fondazionali.
         Tuttavia, altrettanto vero è che non sarà assoggettato a verifica l‟assetto
strutturale delle fondazioni, nel mentre le norme secondarie emanate per il modello
organizzativo     non    recano     traccia    in   ordine   al   personale     necessario      al   reale
funzionamento delle fondazioni, al regime di inquadramento contrattuale e della
dinamica retributiva dello stesso, ai meccanismi in base ai quali le amministrazioni


41
   V. deliberazione recante elementi per l‟audizione sul “documento di programmazione economico–
finanziaria 2007–2011” del 14 luglio 2006.
42
   V. deliberazione n. 23/CONTR/R.Q./07del 16 luglio 2007, che ha approvato la Relazione sulla tipologia
delle coperture adottate e sulle tecniche di quantificazione degli oneri relative alle leggi pubblicate nel
quadrimestre gennaio-aprile 2007.
                                                    94




“partecipanti” anche territoriali dovranno, se del caso e a piè di lista, fare fronte a
ripiani per eventuali e insorgenti disavanzi finanziari successivi.
        Inoltre, l‟istituzione di organi collegiali di gestione e di vigilanza interna
oggettivamente duplica e sovrappone, almeno in parte, organismi già presenti
nell‟assetto organizzativo del principale socio fondatore pubblico (istituto tecnico
appartenente al sistema della scuola secondaria di secondo grado) partecipante alla
fondazione.
        In definitiva, il caso menzionato attesta la notevole importanza rivestita
dall‟ordito normativo che viene dedicato alla realizzazione attuativa di innovazioni
strutturali, ordito sul quale dovrebbe incentrarsi la misurazione della bontà strutturale,
in termini di efficienza, di efficacia innovativa e di inesistenza di duplicazioni di
organismi, delle scelte di riorganizzazione amministrativa volta per volta compiute.
        Altre considerazioni posso farsi in ordine al comparto Sanità che, nel corso del
2007 e in attuazione delle previsioni di cui alla legge finanziaria n. 296/2006, ha visto
istituito un fondo destinato a sostenere misure di riorganizzazione per il recupero di
squilibri gestionali maturati in ambiti territoriali.
        Anche     in    questo     caso    le   Sezioni     Riunite    hanno     manifestato       talune
preoccupazioni circa l‟attivazione di azioni di mero contenimento di spesa (riduzioni
stanziamenti, riduzioni consumi intermedi, limitazioni varie) non accompagnate da
modifiche organizzative e procedurali efficienti, essendo queste ultime gli unici fattori
capaci di comprimere effettivamente le crescite esponenziali di spesa, senza riversarne
o differirne l‟impatto su esercizi futuri. In questo senso il momento che esige
attenzione, più che quello della scelta normativa compiuta a monte, diventa quello del
completamento dei Piani di rientro, nei quali sarà esplicito e misurabile il reale
superamento dei punti di distorsione strutturale della spesa.43
        Per concludere sul punto, vale la pena sottolineare una consapevolezza ormai
matura in ambito comunitario, riguardante la necessità di appuntare l‟attenzione sui
meccanismi sottostanti agli andamenti di spesa settoriale, allo scopo di cogliere in essi
spazi esistenti per il miglioramento della qualità dei servizi offerti ai cittadini. 44
        L‟accrescimento di efficienza della spesa, specie in momenti di congiuntura
economica non favorevole, inevitabilmente postula l‟uso più efficiente delle risorse
disponibili; esso tuttavia, a sua volta, esige assetti organizzativi e strutturali che
sappiano realmente veicolare tale opportunità.


43
   V. deliberazione n. 12/CONTR/R.Q./08 del 6 maggio 2008, che ha approvato la Relazione sulla tipologia
delle coperture adottate e sulle tecniche di quantificazione degli oneri relative alle leggi pubblicate nel
quadrimestre settembre-dicembre 2007.
44
   V. Comunicato Consiglio informale ECOFIN, Berlino 20-21 aprile 2007, citato nel Libro Verde sulla spesa
pubblica, pag. 18.
                                            95




        Similare consapevolezza è stata maturata in sede comunitaria quanto alla
valenza rivestita dallo sviluppo nell‟uso di nuove tecnologie, in particolare di
informatizzazione e di digitalizzazione dei Sistemi amministrativi.
        In questo ambito il potenziamento delle tecnologie adoperate si colloca quale
elemento strategico per favorire crescite nazionali, pronte a meglio confrontarsi con
realtà strutturali-organizzative ed economiche extranazionali.
        Tuttavia anche per tale ambito non va sottovalutata la circostanza, peraltro
messa in luce dalla direttiva Funzione Pubblica n. 2/2007, che esiste uno stretto e
biunivoco legame tra organizzazione e potenziamento degli usi delle tecnologie
informatizzate.
        Le amministrazioni sono generalmente in ritardo nell‟assicurare il consolidarsi di
detto legame, nonostante il fatto che, come ricorda la medesima direttiva, il ricorso
agli strumenti tecnologici quale strumento per la crescita qualitativa e di efficienza dei
processi lavorativi integri un parametro di valutazione della capacità gestionale della
dirigenza pubblica.
        Il legame deve essere colto e deve essere saldo, in quanto soltanto un
facilitato, costante, incentivato “apprendimento organizzativo” può garantire che le
innovazioni tecnologiche divengano fattore di competizione dinamica e di avanguardia,
innestandosi direttamente all‟interno e nel vivo dei processi amministrativi, piuttosto
che restare elemento sovrastrutturale, impegnativo e costoso, ma che non riesce a
modificare il tradizionale operare secondo modelli organizzativi e di processo spesso
divenuti irrimediabilmente obsoleti.
        Passando al tema delle regolazioni normative, che rappresentano la cornice in
cui si iscrivono i processi di trasformazione delle Pubbliche Amministrazioni, occorre
ricordare che con il 31 dicembre 2007 ha avuto termine il primo biennio entro il quale,
stando ad una minuziosa sequenza procedurale definita dalla legge di semplificazione
n. 246/2005, doveva essere completata la ricognizione delle disposizioni legislative
statali vigenti, nonché la messa a fuoco di incongruenze e antinomie nei diversi settori
legislativi.
        L‟operazione prodromica è stata immaginata e disegnata come componente
condizionante l‟avvio di una seconda fase, volta invece all‟individuazione delle
disposizioni legislative statali pubblicate anteriormente al 1° gennaio 1970 e delle
quali si ritenga indispensabile la permanenza in vigore.
        Il     completamento della prima fase, pertanto, segna una precondizione
indispensabile per assicurare successo al congegno abrogativo cd. “ghigliottina” nei
confronti della normazione più antica e stratificata nel tempo.
        Il processo attuativo della previsione di legge è stato incluso all‟interno del
                                             96




primo Piano d‟azione per la semplificazione (PAS, deliberato in via definitiva dal
Consiglio dei Ministri il 15 giugno 2007).
       L‟impulso acceleratorio così validamente impresso, pur avendo consentito di
concludere una prima ricognizione di massima, non sembra essersi potuto avvalere del
perfezionamento, da parte di tutte le Amministrazioni centrali, della complessa
operazione introduttiva di cui alla prima fase.
       La fase stessa, infatti, doveva comportare anche la minuziosa evidenziazione di
incongruenze e antinomie normative relative ai diversi settori legislativi, adempimento
che, invece, si è reso necessario rinviare alla successiva fase, volta a scrutinare le
esigenze di riassetto.
       Eppure gli interventi di semplificazione normativa appaiono essere uno tra gli
elementi che, quando accortamente ripensati in termini strutturali e non soltanto come
liberatori annunci di facilitazioni per un‟utenza naturalmente propensa ad avvertire il
peso burocratico, possono fortemente ed efficacemente contribuire alla rimozione di
possibili patologie.
       In tema di semplificazione normativa giova far presente che nel corso del 2007
la Procura generale, attraverso le risultanze di riscontri svolti dai Servizi Ispettivi di
Finanza Pubblica, ha ricevuto notizie di frequenti anomalie rilevate presso le
amministrazioni verificate.
       Irregolarità nelle gestioni del personale e nelle gestioni di fondi destinati alla
corresponsione di trattamenti economici accessori, indebiti superamenti di limiti
imposti alle contrattazioni collettive integrative (non tanto attraverso diretti ed espliciti
sforamenti dei vincoli di bilancio, ma attraverso surrettizi ampliamenti della portata di
clausole normative dettate dai contratti di primo livello), erogazioni di spese non
previste,   inosservanze del principio di omnicomprensità stipendiale, assunzioni
disposte oltre gli assentimenti di legge, irregolarità nelle gestioni contabili, incarichi
consulenziali conferiti all‟esterno in assenza dei presupposti legittimanti, negligenze e
inerzie nelle cure di riscossione sono fenomeni frequenti ed appariscenti venuti in luce.
       Pare evidente che diffusione e intensità degli accertati fenomeni non possono
che essere interpretate come indicatori di un inadeguato funzionamento dei controlli
interni, ma nel contempo sono sintomi della persistente esistenza di interstizi
procedurali non adeguamente presidiati da normative, anche di rango secondario ed
interno, che siano chiare, non stratificate, di puntuale cogenza, di dettagliato riparto
delle competenze e delle responsabilità soggettive.
       Certamente il controllo esterno costituisce la sede elettiva per monitorare e
rilevare, a monte, siffatti punti di criticità, suggerendo semmai alle amministrazioni
attive indispensabili itinerari per un riorientamento regolamentare.
                                            97




       Tuttavia, anche la giurisdizione di responsabilità è chiamata a svolgere al
riguardo un suo ruolo, di solo contrasto, ma non reso meno significativo per il suo
intervenire a valle delle disfunzioni patologiche, in quanto assolve una concomitante
funzione dissuasiva.
       In proposito merita di essere sottolineata la circostanza che molte delle novità
legislative sopravvenute alle novelle riformatrici della giurisdizione di responsabilità
varate nel 1994 e nel 1996 hanno progressivamente concorso nel rimarcare due
connotazioni fondamentali della medesima giurisdizione, invero già da tempo colte
nella giurisprudenza costituzionale e di legittimità.
       La prima connotazione - specialità della giurisdizione - riflette le particolarità di
un ambito di tutela giudiziale, a radicamento costituzionale, riguardante una forma di
responsabilità soggettiva non ritagliata in maniera perfetta né su un modello
pubblicistico-sanzionatorio o afflittivo, né su un modello rigidamente civilistico-
risarcitorio. La coesistenza di elementi risarcitori-restitutori e di deterrenza la
configura come modello a sé stante, unico e sui generis.
       La seconda connotazione         – esclusività della giurisdizione – attiene alla
concentrazione innanzi al giudice contabile della potestà a conoscere di azioni,
risarcitorie o di tutela conservativa, relative a controversie aventi ad oggetto gli eventi
verificatisi in danno di Pubbliche Amministrazioni, vale a dire i danni inferti alla P.A. da
soggetti che con essa intrattengono un legame funzionale, così realizzandosi illecito
distoglimento di    risorse pubbliche dagli scopi cui le stesse, attraverso il prelievo
fiscale collettivo, sono istituzionalmente e per legge preordinate.
       Il   radicamento cognitivo ha luogo indipendentemente dal fatto che le
controversie dedotte in giudizio coinvolgano posizioni di diritto soggettivo o di
interesse legittimo oppure si riferiscano ad attività nelle quali siano stati in concreto
adoperati strumenti pubblicistici ovvero privatistici.
       La riparazione del danno e la tutela conservativa della ragione di credito
erariale possono aver luogo esclusivamente innanzi al giudice contabile, essendo
impedito alle Amministrazioni di rivolgersi ad altro giudice, che nella specie
risulterebbe incompetente, e di ottenere una duplicazione di giudicati.
       Sarebbe difficile, e forse anche improprio, leggere le due connotazioni,
progressivamente e sempre più nitidamente rimarcate dalla legislazione, nel senso
dell‟avvenuto ampliamento della sfera della giurisdizione di responsabilità, con
conseguente erosione di spazi spettanti alla cognizione del giudice ordinario, oppure
nel senso di un mutamento dei tradizionali presupposti su cui da sempre si basa la
giurisdizione medesima.
       Piuttosto - in coerenza con la più generale evoluzione delle nozioni di
                                                98




soggettività pubblica, di pubblica amministrazione e della normativa che, a partire
dalla legge n. 241 del 1990, ha indotto consistenti mutamenti dei moduli organizzativi
ed operativi attraverso cui si perseguono fini pubblici - si è pervenuti ad un
arricchimento del novero di istituti processuali utilizzabili nella speciale sede
giustiziale, ora resi comprensivi di azioni di conservazione della garanzia patrimoniale,
nonché di una forma di giudizio abbreviato in appello.
        La legislazione degli ultimi anni in materia di protezione giudiziale degli
interessi economico-finanziari della collettività, del resto, ha mostrato una progressiva
tendenza verso il rafforzamento della tutela giudiziale erariale, anche attraverso
un‟integrazione delle forme e modalità classiche e già note.
        In alcuni casi la tecnica legislativa adoperata è stata quella di apprestare un più
intenso coordinamento tra le tutele esperibili nelle diverse sedi giustiziali.
        In altri casi, invece, si è pervenuti alla tipicizzazione di condotte antigiuridiche.
Il legislatore, cioè, ha disciplinato particolari fattispecie di responsabilità finanziario-
patrimoniali nelle quali, alla previsione della regola giuscontabile da osservare, sono
state associate talune specifiche conseguenze in caso di trasgressione. La protezione
allestita è di tipo misto, assumendo la reazione ordinamentale carattere in parte
demolitorio    (nullità   o   invalidità   dell‟atto   amministrativo   adottato),   in   parte
patrimoniale-afflittivo (riparazione pecuniaria per il comportamento trasgressivo).
        Tali forme di rafforzamento della tutela giudiziale erariale si sono moltiplicate
nel tempo. Nel ricostruire l‟intera evoluzione normativa dal 1996 ad oggi vanno,
infatti, ricordati:
       l‟art. 10 della legge n. 205/2000, recante "Disposizioni in materia di giustizia
        amministrativa", nella parte in cui si riferisce al processo di responsabilità ed
        abroga l‟articolo 105, secondo comma, del regolamento approvato con regio
        decreto n. 1038/1933;
       l‟art. 5 della legge n. 89/2001 in tema di equa riparazione per violazione del
        termine di ragionevole durata del processo, che prevede l‟obbligo di comunicare
        il decreto di accoglimento della domanda al Procuratore generale della Corte dei
        conti, al fine di eventuale azione di responsabilità;
       gli articoli 6 e 7 della legge n. 97/2001 in tema di effetti del giudicato penale
        nei confronti dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche, che regolano
        precisi obblighi di comunicazione al Procuratore generale della Corte dei conti
        della sentenza penale, sia di primo grado che definitiva e irrevocabile,
        intervenuta per taluni delitti contro la P.A., affinché si possa procedere ad
        accertamenti patrimoniali a carico del condannato e ad eventuale esercizio
        dell‟azione di responsabilità;
                                           99




   l‟art. 36 del d.lgs. 165/2001, come sostituito dall‟art. 3, comma 79, della legge
    finanziaria 2008, in tema di limiti all‟utilizzo di contratti di lavoro flessibile;
   l‟art. 52, comma 5, del d.lgs. n. 165/2001, in tema di indebita ed onerosa
    assegnazione di mansioni superiori a dipendenti pubblici;
   l‟art. 30, comma 15, della legge n. 289/2002 (finanziaria 2003), in tema di
    ricorso all‟indebitamento finanziario da parte degli enti locali per fronteggiare
    spese che non siano di investimento, in tal maniera causando disavanzi;
   l‟art. 1, commi 9 e 10, del d.l. n. 168/2004, conv. dalla legge n. 191/2004, in
    tema di superamento nell‟attività contrattuale dei parametri di prezzo-qualità
    previsti dall‟art. 26 della legge n. 488/1999, di limiti massimi di spesa annua
    per   studi   ed    incarichi   di   consulenza     conferiti   a   soggetti   estranei
    all'amministrazione e per missioni all'estero, spese di rappresentanza, relazioni
    pubbliche e convegni;
   l‟art. 1, commi 11 e 42, della legge n. 311/2004 (finanziaria 2005), in tema di
    limiti di spesa annua per studi ed incarichi di consulenza conferiti a soggetti
    estranei all'amministrazione e di affidamento da parte degli enti locali di
    incarichi di studio o di ricerca, ovvero di consulenze a soggetti estranei
    all'amministrazione;
   l‟art. 10 bis del d.l. n. 203/2005, come convertito dalla legge n. 248/2005,
    intervenuto in tema di elevazione di limite di valore per il procedimento di cui
    all‟articolo 55 del testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, di cui al regio
    decreto n. 1214/1934 e all‟articolo 49 del regio decreto n. 1038/1933, nonché
    in tema di competenza del giudice contabile, in caso di proscioglimento nel
    merito, a liquidare l‟ammontare degli onorari e diritti spettanti alla difesa del
    prosciolto con la sentenza che definisce il giudizio, ai sensi e con le modalità di
    cui all‟articolo 91 del codice di procedura civile;
   l‟art. 1, comma 174, della legge n. 266/2005 (finanziaria 2006), in tema di
    esperibilità, da parte del PM contabile, di azioni di conservazione delle ragioni di
    credito erariale;
   l‟art. 1, comma 187, della legge n. 266/2005 (finanziaria 2006), in tema di
    limite annuo di spesa per avvalersi di personale a tempo determinato o con
    convenzioni ovvero con contratti di collaborazione coordinata e continuativa;
   l‟art. 1, commi 231-233 della legge n. 266/2005 (finanziaria 2006), in tema di
    giudizio abbreviato in appello;
   le disposizioni recate dall‟art. 3 della legge n. 244/2007 (finanziaria 2008), a
    proposito di divieto di apposizione di clausole compromissorie in contratti
    aventi ad oggetto lavori, forniture e servizi (comma 19), di inosservanza di
                                                      100




           termini decadenziali per procedere ad accordi bonari a seguito dell‟iscrizione di
           riserve sui documenti contabili nei contratti di appalto e nelle concessioni
           (comma 23), di limiti massimi di trattamento economico attribuibile a soggetti
           titolari di incarichi o mandati di qualsiasi natura, nonché ai presidenti e
           componenti di collegi e organi di governo e di controllo di società non quotate
           ed ai dirigenti (comma 44), di responsabilità del dirigente che ha liquidato il
           corrispettivo di incarico di collaborazione o di consulenza il cui provvedimento
           non è stato pubblicato sul sito web della amministrazione conferente (comma
           54), di modalità e limiti annui di spesa per incarichi, consulenze e studi
           conferiti da enti locali (comma 56), di divieto di stipula di contratti assicurativi
           per la copertura di rischi derivanti dall'espletamento dei compiti istituzionali
           connessi con la carica e riguardanti la responsabilità per danni cagionati allo
           Stato o ad enti pubblici e la responsabilità contabile (comma 59), di
           responsabilità del dirigente e del responsabile del progetto per l‟ utilizzo
           extrafunzionale dei lavoratori assunti con contratti di lavoro flessibili per finalità
           predeterminate (comma 79);
          l‟art. 16 bis del d.l. n. 248/2007 (cd. mille proroghe), come convertito dalla
           legge n. 31/2008, intervenuto in tema di giurisdizione sulle imprese pubbliche
           sostanzialmente ribadendo, sia pure con talune rilevanti                 deroghe, il concetto
           della   funzionalizzazione       pubblicistica     delle     attività   anche   imprenditoriali
           sottoponibili al sindacato del giudice contabile.
          La suddescritta evoluzione legislativa, più che un divisato orientamento verso la
trasmutazione della forma di responsabilità su cui giudica la Corte dei conti, esprime
un disegno ordinamentale di potenziamento della effettività di tutela giudiziale che la
Costituzione affida alla Corte stessa, in considerazione della particolare rilevanza
finanziaria degli interessi pubblici da proteggere.
          L‟esigenza di vedere rafforzata e garantita la protezione di posizioni giuridiche
esposte a lesioni causabili da comportamenti illeciti, d‟altronde, è alla base anche di un
fenomeno ermeneutico che si registra nella diversa sede civilistica, a proposito del
graduale avvicinamento tra i due tradizionali tipi di responsabilità (contrattuale ed
extracontrattuale), sempre più accomunate dall‟elemento sostanziale della previsione,
da parte dell‟ordinamento, di tenere determinati comportamenti (obblighi ex lege),
dettandosi nel contempo le conseguenze della trasgressione delle regole realizzatasi
con ingiusta lesione di un interesse giuridico altrui.45
          Non è convincente pertanto ipotizzare che la tipicizzazione delle condotte
amministrative          antigiuridiche       e    della     “sanzione”       patrimoniale     comminata

45
     Sul punto v. Cassazione, SS.UU. civili, n. 14712 del 26.06.2007.
                                                     101




dall‟ordinamento sia una tecnica normativa doverosamente imposta dalla necessità di
rispettare una «riserva di legge», del tipo di quella sancita in materia penale dall‟art.
25, comma 2, Cost., affinché la responsabilità amministrativa e l‟illecito su cui giudica
la Corte dei conti possano tuttora essere considerati costituzionalmente legittimi. Né
per     giungere     a    siffatto   approdo     concettuale         si   possono       impropriamente    e
genericamente evocare i principi del giusto processo di cui all‟art. 111 Cost.
          La   predisposizione       di    singole   e     tassative      fattispecie    di   responsabilità
amministrativa, piuttosto, attraverso un giudizio valoriale compiuto a monte dal
legislatore, sembra corrispondere all‟esigenza e all‟intento di rafforzare la «effettività»
dell‟ordinaria      tutela    giudiziale     contabile      e     dell‟azione     di    contrasto   avverso
comportamenti amministrativi ritenuti particolarmente pregiudizievoli, perché sono
lesivi di interessi patrimoniali e finanziari delle pubbliche amministrazioni divenuti di
più sensibile e spiccato rilievo ordinamentale.
          In sintesi, l‟unico filo conduttore che adeguatamente spiega l‟intera evoluzione
normativa sopravvenuta alle riforme del 1994 e del 1996 si può razionalmente
rinvenire nell‟accentuazione delle garanzie, sia sostanziali che processuali, volte alla
tutela     dell‟equilibrio   economico-finanziario          del    settore      pubblico,     espressamente
presidiato dai parametri dettati dagli articoli 100 e 103 della Costituzione.
          In una sua recente decisione la Corte costituzionale, occupandosi di tematica
concernente il personale dirigenziale, ha avuto occasione di rimarcare che la Pubblica
Amministrazione «conserva pur sempre – anche in presenza di un rapporto di lavoro
ormai contrattualizzato – una connotazione peculiare», essendo tenuta «al rispetto dei
principi costituzionali di legalità, imparzialità e buon andamento cui è estranea ogni
logica speculativa».46
          Orbene, l‟azione svolta dai pubblici ministeri contabili dislocati sul territorio
della Repubblica punta proprio alla verifica - in tutti gli ambiti di azione amministrativa
e non solo in quello concernente la gestione del personale - del rispetto dei menzionati
principi costituzionali, affinché l‟osservanza degli stessi assicuri l‟estraneità di logiche
speculative, o peggio profittevoli e dannosamente illecite nello svolgimento dei servizi
che le Pubbliche Amministrazioni devono saper rendere alla collettività.
          Il quadro complessivo di accadimenti verificatisi anche nell‟anno 2007 mostra
che le logiche distorsive, purtroppo, sono ancora presenti.
B. -– La gestione del personale pubblico nel 2007: novità normative, costi ed
          aspetti critici. (Estensore: V.P.G. Antonio Ciaramella)
          Le varie ed articolate disposizioni contenute nella legge n. 296 del 2006 (legge
finanziaria per il 2007) riguardanti le pubbliche amministrazioni ed il personale delle

46
     V. sentenza n. 146 del 2008.
                                                            102




stesse evidenziano la sussistenza di uno stretto rapporto tra la necessità, cui si
indirizzano numerose norme, di una riorganizzazione degli apparati amministrativi e lo
scopo, comune a tutte le ultime leggi finanziarie, di una razionalizzazione nella
gestione delle risorse umane e di riduzione dei costi del personale pubblico.
          A parte il disposto dell‟art. 1, comma 404, della suddetta legge di cui si è detto
nel    paragrafo precedente, va segnalato che la legge 296/2006 impone alle
Amministrazioni statali, regionali e locali di comunicare annualmente al Dipartimento
della funzione pubblica – che rende pubblici i dati, esponendoli nel suo sito web –
l‟elenco dei consorzi di cui fanno parte e delle società alle quali partecipano totalmente
o parzialmente, indicando la ragione sociale, la misura della partecipazione, la durata
dell‟impegno, l‟onere gravante sul bilancio dell‟Amministrazione, il numero e il
trattamento economico dei rappresentanti negli organi di governo. La legge vieta, nel
caso di mancata o incompleta comunicazione di tali dati, l‟erogazione di somme da
parte dell‟amministrazione a favore del consorzio o della società o dei suoi
rappresentanti negli organi di governo, con la sanzione della detrazione dai fondi a
qualsiasi titolo trasferiti nel medesimo anno dallo Stato di una cifra pari alle spese
sostenute da ciascuna Amministrazione in violazione di tali prescrizioni.
          In materia di dirigenza pubblica, va segnalata, innanzitutto, la disposizione
dell‟art. 2, comma 159, del d.l. 262/2006, convertito in L. 286/2006, che estende a
tutti i dirigenti dei ministeri nominati ai sensi dei commi 5 bis e 6 dell‟art. 19 del d.lgs.
165/2001         (quelli     scelti    all‟esterno       dei    ruoli     dirigenziali       delle    amministrazioni
interessate) il medesimo meccanismo di spoils system già previsto per i dirigenti
chiamati a ricoprire gli uffici dirigenziali “apicali” (come quelli di segretario generale o
di capo dipartimento). Perciò, anche per i suddetti dirigenti gli incarichi cessano
automaticamente decorsi i novanta giorni dal voto di fiducia al nuovo Governo; il
meccanismo è stato esteso anche ai direttori delle agenzie, incluse le Agenzie fiscali 47.
          Nel contesto dell‟attuazione dei piani di riorganizzazione, si colloca la previsione
della finanziaria in esame che impone la valutazione del mancato raggiungimento degli
obiettivi previsti dai suddetti piani al fine sia della corresponsione ai dirigenti della
retribuzione di risultato che di una possibile responsabilità dirigenziale.
          Inoltre, la legge istituisce l‟Agenzia per la formazione dei dirigenti e dipendenti
delle amministrazioni pubbliche (dotata di personalità giuridica di diritto pubblico e
sottoposta alla vigilanza della Presidenza del Consiglio dei Ministri) con compiti relativi

47
  La Corte costituzionale con la sent. n. 103 del 2007 ha dichiarato l‟illegittimità costituzionale dell‟art. 3 comma 7 della
legge n. 145 del 2007 nella parte in cui prevedeva che gli incarichi di funzione dirigenziale generale sarebbero cessati
automaticamente, salvo conferma esplicita, al sessantesimo giorno dall‟entrata in vigore della norma. Con altra sentenza
(n.161/2008) ha dichiarato l‟illegittimità dell‟art.2, c. 161, del D.L. 3/10/2006 n. 262, convertito con L. 24/11/2006 n.
286 nella parte in cui dispone che gli incarichi conferiti al personale non appartenente ai ruoli di cui all‟art.23 del D.Lgs.
30/3/2001 n. 165 cessano ove non confermati entro 60 giorni dalla data del decreto stesso.
                                                   103




al reclutamento ed alla formazione dei dirigenti statali.
       Molte   previsioni     della     legge    n.     296/2006    intervengono      sulla     disciplina
dell‟attività negoziale relativa al lavoro pubblico, ed impostano un‟operazione di
riassorbimento del personale con rapporti di lavoro precari.
       La    legge   introduce,       infatti,   una     significativa   correzione    ai    meccanismi
procedurali della contrattazione collettiva nazionale per i pubblici dipendenti, tendente
a renderne certi i tempi di conclusione. Si prevede, infatti, che la procedura di
certificazione dei contratti collettivi deve di regola concludersi entro quaranta giorni
dalla sottoscrizione dell‟ipotesi di accordo, decorsi i quali i contratti acquistano
efficacia.
       Il termine, oltre il quale scatta automaticamente l‟efficacia del contratto, può
arrivare al massimo a cinquantacinque giorni da detta sottoscrizione nel caso in cui, ai
fini dell‟esame del testo dell‟accordo da parte del Consiglio dei Ministri, il termine
venga sospeso (il che è possibile per una sola volta e per non più di quindici giorni),
per motivate esigenze istruttorie dei comitati di settore o del Presidente del Consiglio.
In tale ipotesi, l‟ARAN deve fornire i chiarimenti richiesti entro sette giorni, ed il
Consiglio dei Ministri deve deliberare entro otto giorni dalla ricezione dei chiarimenti o
dalla scadenza del termine assegnato all‟ARAN.
       La legge in esame comprende, come accennato, diverse disposizioni dirette
all‟assorbimento del personale c.d. “precario”.
       In tale direzione, va, innanzitutto, la creazione di un “Fondo per la
stabilizzazione dei rapporti di lavoro nelle pubbliche amministrazioni”.
       Si registra, conseguentemente, un orientamento in senso restrittivo per quanto
attiene alla futura attivazione di contratti a tempo determinato, convenzioni e forme di
collaborazione coordinata e continuativa. Infatti, viene posto, per tali forme di lavoro
flessibile, il limite del 40% della spesa sostenuta nel 2003.
       Al fine del contenimento e della razionalizzazione della spesa per il personale
pubblico,    accanto   alle    disposizioni,       in     precedenza     richiamate,        relative   alla
riorganizzazione ed alla razionalizzazione delle amministrazioni pubbliche, la legge
finanziaria in discorso contiene altre previsioni ispirate ad una logica di riduzione
dell‟entità del personale pubblico (conformemente a quella che è una tendenza
costante delle ultime leggi finanziarie). Appaiono significative quelle che indicano i
principi da seguire, in materia, da parte delle regioni e degli enti locali e quelle
riguardanti l‟obbligo per gli enti del servizio sanitario nazionale di rispettare, nella
politica delle risorse umane, il citato “patto nazionale per la salute” stipulato dal
Governo con le regioni e le province autonome.
       La legge conferma, altresì, in linea di principio, il “blocco” del turnover del
                                            104




personale pubblico e prevede che dal 2010 le amministrazioni potranno di nuovo
effettuare, previo esperimento delle procedure di mobilità, assunzioni a tempo
indeterminato, entro i limiti delle cessazioni dal servizio verificatesi nell‟anno
precedente.
       Va aggiunto che anche tale legge finanziaria, come quelle che l‟hanno, negli
ultimi anni, preceduta, contiene una serie di autorizzazioni alle assunzioni in deroga al
“blocco”.
       In generale, è fatto divieto, agli enti che non abbiano rispettato nel 2006 le
regole del patto di stabilità interno, di effettuare assunzioni a qualsiasi titolo e con
qualsiasi tipo di contratto. Gli enti non sottoposti al patto di stabilità non potranno
superare per le spese per il personale, esclusi gli oneri derivanti da rinnovi
contrattuali, il corrispondente ammontare del 2004; tali enti potranno assumere nel
limite delle cessazioni dei rapporti a tempo indeterminato dell‟anno precedente, ivi
compresa la stabilizzazione di “precari”.
       In conclusione, è da dire che gli aspetti di novità della legge finanziaria per il
2007 che meritano di essere evidenziati ed apprezzati attengono soprattutto alle
previsioni relative ai programmi e piani di riorganizzazione di ministeri, agenzie ed enti
pubblici (ed a quelle che dettano principi volti alla realizzazione di analoghe iniziative
nelle autonomie regionali e locali e nelle strutture della sanità pubblica). Infatti, gli
interventi sul personale pubblico vengono inquadrati nell‟ambito dell‟attivazione di
processi di razionalizzazione e riduzione delle strutture pubbliche.
       Positiva è stata anche la scelta di realizzare una maggiore trasparenza ed a
porre sotto controllo i costi per la direzione e il management nel sistema dei consorzi e
delle società a partecipazione pubblica.
       E‟, poi, da approvare il fatto che venga avviato il superamento della logica del
“blocco” del turnover, accompagnato da deroghe di vario peso e natura. Infatti, tale
meccanismo ha prodotto esiti non positivi, essendo, tra l‟altro, una delle cause del
fenomeno dell‟estensione del precariato. Sarebbe auspicabile che allo stesso subentri
un sistema di programmazione degli accessi, in relazione alle esigenze rilevate dalle
amministrazioni anche in esito ai descritti processi di riorganizzazione.
       Si è visto, poi, come la legge finanziaria per il 2007 inizia un processo di
riassorbimento del precariato, scelta che andrebbe gestita con prudenza ed accortezza,
specie in relazione ai vincoli finanziari, e dovrebbe essere accompagnata da garanzie
in ordine all‟oggettività dei criteri per la stabilizzazione che dovrebbero valorizzare le
professionalità dei soggetti da assumere.
       E‟ evidente che andranno verificati nel tempo gli effetti delle descritte misure
dirette alla riduzione del numero e della spesa per il personale pubblico.
                                                        105




           Per quanto riguarda gli analoghi obiettivi che si erano poste le ultime leggi
finanziarie, occorre dire che la relazione della Corte dei conti al Parlamento sul costo
del lavoro pubblico negli anni 2003, 2004 e 2005 ha evidenziato, riguardo al personale
non dirigenziale, come a fronte di una crescita retributiva programmata del 5,66%,
per il biennio 2002-2003, la retribuzione complessiva media annua pro capite, nel
quadriennio 2002-2005, ha fatto registrare, per l‟intero settore pubblico, incrementi
del 10,8%.
           In particolare un aumento significativo ha fatto registrare la spesa per la
retribuzione accessoria, con un tasso di crescita, dal 2002 al 2005, del 31%.
           La suddetta relazione sottolinea, altresì, un marcato incremento della spesa
complessiva per la retribuzione dei dirigenti, pari, nel periodo considerato, al 17,4%.
Tale dato sarebbe tanto più significativo, tenuto conto del fatto che, in tale periodo,
non sono stati siglati contratti collettivi.
           Dati più recenti vengono dal conto annuale 2004-2006 della Ragioneria
Generale dello Stato sul costo del lavoro pubblico che ha messo in luce come, in tale
periodo, si sono avute riduzioni significative del personale con rapporto di lavoro a
tempo indeterminato nelle regioni ed autonomie locali 48, lo stesso, anche se non nella
stessa misura, è avvenuto nel comparto ministeri 49, nel servizio sanitario50, negli enti
pubblici non economici.51
           Crescono, seguendo una tradizionale tendenza, le Forze Armate ed i corpi di
polizia, per effetto di specifici interventi di settore. Nel comparto scuola la crescita, nel
suddetto periodo, è stata del 2,46%, dovuta essenzialmente al personale non di ruolo
con incarico annuale. Limitato risulta, nel 2006, l‟aumento del personale a tempo
determinato52, mentre si è ridotto il numero dei lavoratori socialmente utili.
           Secondo il suddetto documento il costo di tutte le categorie di personale
pubblico ha registrato un tasso di crescita medio annuo del 6% (in totale circa 14
miliardi di euro) determinato, in gran parte, dagli oneri dei rinnovi contrattuali del
biennio 2004-2005, comportanti l‟erogazione di arretrati, relativi agli anni precedenti,
per circa 8 miliardi di euro.
           In    definitiva,     tali    ultimi    dati    sembrano        evidenziare   una   tendenza
all‟avvicinamento all‟obiettivo delle ultime leggi finanziarie di riduzione (o, almeno, di
stabilizzazione) della spesa per il personale pubblico, che doveva essere raggiunto



48
   Con una perdita di circa 21.600 unità.
49
   Nel quale i dipendenti sono passati da 196.112 nel 2004 a 189.377 nel 2006.
50
   Nel quale i dipendenti sono passati da 687.586 nel 2004 a 686.518 del 2006.
51
     In tale settore i dipendenti sono passati da 62.248 del 2004 a 59.446 del 2006.
52
     Ammontante a circa 3.000 unità.
                                                       106




anche attraverso la diminuzione del personale in servizio e delle dotazioni organiche. 53
         Nella relazione sulla gestione dei procedimenti disciplinari da parte delle
Amministrazioni dello Stato, approvata con delibera n. 7/2006, la competente Sezione
centrale di controllo della Corte dei conti ha individuato alcune disfunzioni gestionali in
materia. In primo luogo, ha rilevato mancate aperture di un procedimento disciplinare,
anche in casi di condanna penale; la frequente violazione della tempistica dei
procedimenti, che invalida il loro esito; analoghi ritardi sono stati rilevati in merito alle
sospensioni cautelari,          che, spesso, pur sussistendone i presupposti, non vengono
disposte. Inoltre, il notevole ritardo nella definizione dei processi penali e le difficoltà
degli uffici addetti ai procedimenti disciplinari ad interagire con le Procure ed i
Tribunali, allontana nel tempo la conclusione dei procedimenti disciplinari, che, per la
loro funzione di deterrenza e di tutela dell‟immagine dell‟amministrazione, andrebbero,
invece, definiti con rapidità. Infine, viene censurata la frequente dispersione delle
specializzazioni professionali in materia ed il fatto che le procedure di arbitrato e
conciliazione vengono applicate anche nei casi di gravi condanne penali
         Anche il Ministro per le Riforme e le Innovazioni nella pubblica amministrazione
con la direttiva n. 8 del 2007 ha richiamato la necessità che il rispetto delle
prescrizioni del codice di comportamento dei dipendenti pubblici, di cui al decreto del
Ministero     della    Funzione      pubblica      del   28/11/2000,         sia   assicurato      anche     con
l‟applicazione delle previste sanzioni disciplinari.
         Le riforme che, negli ultimi anni, hanno riguardato le amministrazioni pubbliche
rivelano l‟intenzione del legislatore di approntare meccanismi atti ad assicurare la
realizzazione dei risultati e dei servizi finali che devono essere resi dalle stesse ai
cittadini.    Si   pensi,    ad    es.,    all‟espressa      indicazione      legislativa    del    necessario
perseguimento dell‟economicità ed efficacia nell‟azione amministrativa, di cui può
essere un adeguato strumento l‟obbligo delle strutture pubbliche di agire, salvo non
sia diversamente disposto dalla legge, secondo le norme del diritto privato (art. 1
legge n. 241 del 1990, come modificato dalla legge n. 15 del 2005).
         Conseguentemente, il legislatore ha stimolato, in primo luogo, un cambiamento
nel profilo professionale del dirigente pubblico, indirizzandolo verso una formazione e
mentalità manageriale e fornendo lo stesso di un‟ampia autonomia gestionale, in modo
da favorire il raggiungimento degli obiettivi affidati all‟unità organizzativa cui è
preposto.
         A tali fini, l‟ordinamento ha previsto un sistema di incentivazione basato sulla
valutazione (art. 5 d.lgs n. 286 del 1999) che solo se positiva comporta vantaggi sia


53
  Si vedano, a tal riguardo, ad es. l‟art. 34, comma 1, della legge finanziaria per il 2003 e l‟art. 1, comma 93,
della legge finanziaria per il 2005.
                                               107




sul piano della carriera (rinnovo dell‟incarico o affidamento di altra funzione di maggior
rilievo) che retributivo (percezione della retribuzione di risultato). Tali principi sono
stati recentemente ribaditi dall‟art. 1, comma 414, della legge finanziaria per il 2007
(legge n. 296 del 2006) che obbliga a tener conto, al fine della corresponsione ai
dirigenti della retribuzione di risultato, dell‟eventuale mancato raggiungimento degli
obiettivi previsti nei piani operativi diretti alla riorganizzazione centrale e periferica
degli uffici ministeriali e nelle direttive ministeriali a ciò finalizzate.
       Questo meccanismo, come sottolineato anche nelle ultime relazioni della Corte
dei conti in occasione della parifica del rendiconto generale dello Stato, non sembra
abbia dato completamente i frutti sperati, in quanto, frequentemente, la valutazione
del personale dirigenziale, volta, come detto, a verificare il raggiungimento degli
obiettivi e l‟osservanza delle direttive ministeriali, con conseguente applicazione delle
misure premiali o sanzionatorie previste dalla legge o dalla contrattazione collettiva,
non viene annualmente effettuata o ciò avviene con notevole ritardo, nonostante siano
stati, spesso, elaborati gli strumenti necessari per esaminare le prestazioni dei
dirigenti.
       Ciò non impedisce che vengano corrisposte indennità di risultato a questi ultimi
(ammontanti, in alcuni casi, al 30% della retribuzione di posizione variabile) in
assenza di una valutazione circa il raggiungimento degli obiettivi ovvero a seguito di
valutazioni effettuate, meccanicamente, con parametri standardizzati che, spesso, non
tengono conto della natura dei servizi che l‟amministrazione deve rendere.
       Naturalmente, il discorso riguarda tutte le categorie del pubblico impiego in cui
mancano o non sono correttamente utilizzati criteri di misurazione della produttività ai
fini della corresponsione dei premi incentivanti, previsti dai vari ordinamenti.
       In definitiva, si pone la necessità di applicare e, se del caso, istituire ex novo,
sistemi oggettivi per la periodica valutazione dei risultati sia delle strutture pubbliche
che dei dipendenti, eventualmente affidando la stessa ad organi esterni indipendenti,
prevedendo anche sistemi di raffronto con le valutazioni dei cittadini-utenti e di
pubblicità dei risultati. Ciò in modo da consentire un giusto premio per gli incrementi
di produttività e l‟applicazione di pronte sanzioni disciplinari nei casi di inefficienza ed
inefficacia.
       Dai dati contenuti nella relazione sugli incarichi conferiti a pubblici dipendenti e
consulenti esterni presentata al Parlamento dal Ministro delle Riforme ed Innovazioni
nella P.A., risulta che nel 2005 il numero complessivo degli incarichi conferiti è stato di
183.782, con un decremento del 16,3% rispetto al 2004 (anno in cui sono stati
conferiti 219.473 incarichi). Anche il numero dei dipendenti pubblici cui gli stessi sono
stati affidati è diminuito (-13,8%). Il costo complessivo delle consulenze è passato da
                                                108




euro 296.760.298 nel 2004 ad euro 280.760.298 nel 2005, con una flessione del
5,2%. Il comparto in cui il ricorso alle consulenza esterne è stato maggiore è quello
degli Enti locali, seguito dal comparto Scuola, dall‟Università e dalla Sanità. Ultimo è il
comparto Ministeri con 4563 collaboratori esterni; nel 2006 risulta un incremento
dell‟1,95% rispetto all‟anno precedente. La descritta inversione di tendenza o
sostanziale stabilizzazione (riguardo al 2006) nel conferimento degli incarichi di
consulenza esterna da parte delle amministrazioni pubbliche, dovuta anche a norme
più restrittive in materia intervenute negli ultimi anni, oltre che ad interventi della
stessa Corte dei conti in sede di controllo e giurisdizionale, è da valutare
positivamente.
       Per quanto riguarda le fattispecie di responsabilità amministrativa, connesse
alla gestione del personale pubblico, nel 2007, ci sono state citazioni delle Procure
regionali per assenze ingiustificate dal servizio (n. 1 citazione Proc. Veneto, n. 1 Proc.
Toscana, n. 1 Proc. Sicilia, n. 5 Proc. Liguria, n. 1 Proc. Campania), per illegittimo
inquadramento (n. 1 Proc. Veneto, n. 1 Proc. Molise), per fatti di corruzione o
concussione (n. 2 citazioni Proc. Toscana, n. 5 Proc. Piemonte, n. 2 Proc. Liguria, n. 3
Proc. Emilia, n. 7 Proc. Campania), per falsi riconoscimenti di invalidità (n. 1 Proc.
Toscana), per retribuzioni non dovute( n. 5 Proc. Sicilia, n. 1 Proc. Liguria, n. 1 Proc.
Calabria, n. 7 Proc. Campania), per omissione di norme sulla sicurezza sul lavoro (n. 1
Proc. Calabria), per illecito conferimento incarichi esterni (n. 2 Proc. Campania, n. 2
Proc. Emilia, n. 3 Proc. Liguria, n. 2 Proc. Sicilia, n. 3 Proc. Veneto, n. 4 Proc.
Toscana).
       Sui   possibili   effetti   negativi   sul   pubblico erario di alcune modalità di
acquisizione delle risorse umane, si segnala la questione delle varie forme di c.d.
esternalizzazione di servizi ed attività, oggi consentite ad amministrazioni pubbliche,
che non sempre determinano costi minori rispetto ad ordinarie modalità di provvista
del personale, considerati anche i compensi per le agenzie di intermediazione.
       Infine, dai rilievi formulati ad enti locali, regioni ed amministrazioni periferiche
dello Stato dai servizi ispettivi della finanza pubblica, nell‟ambito di verifiche
amministrativo-contabili riferite al periodo luglio 2006-marzo 2008, si evidenziano
diffuse illegittimità nella gestione dei fondi utilizzati per la corresponsione della parte
accessoria delle retribuzioni al personale, la erogazione di indennità non previste dalla
normativa, violazioni del principio della onnicomprensività delle retribuzioni con
particolare riguardo alle qualifiche dirigenziali, illegittime assunzioni di personale in
violazione del relativo blocco previsto dalle ultime leggi finanziarie, illegittime
costituzioni di rapporti di collaborazione coordinata e continuativa e di incarichi con
soggetti esterni alle amministrazioni.
                                            109




C. – Violazioni del diritto comunitario. (Estensore: V.P.G. Cinthia Pinotti)
1. - Le procedure di infrazione e il recupero degli aiuto di Stato.
        Alla data del 20 maggio 2008 risultano aperte nei confronti dell‟Italia 185
procedure di infrazione.
        Il dato sia pur in significativa flessione rispetto al 2007 (245 procedure) è pur
sempre di una elevata consistenza.
        Per quanto riguarda la casistica, il maggior numero di contestazioni (ben 50)
riguarda la materia dell‟ambiente, segue la materia della fiscalità e dogane (22
procedure), quella degli appalti (20 procedure), salute (18 procedure), lavoro e affari
sociali (12 procedure), libera circolazione merci (11 procedure).
        Nel 2007 sono stati notificati atti di messa in mora ex art. 226 CE per la
mancata applicazione delle direttive: 2004/35/CE sulla responsabilità ambientale in
materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale (2007_4679) qualità
dell‟aria- valori limite per lo zolfo (SO2) (2007_2182); direttiva 1999/22/CE relativa
alla custodia degli animali selvatici nei giardini zoologici (2007_2179); mancata
trasmissione di informazioni ai sensi della decisione 280/2004/CE relativa ai
cambiamenti climatici - emissioni gas (2007_2159); direttiva 96/62/CEE del Consiglio
sul controllo dei pericoli di incidenti connessi con determinate sostanze pericolose
2007-2030.
        La materia degli appalti annovera, fra i casi più recenti la messa in mora, ai
sensi dell‟art. 226 CE, dello Stato italiano per la realizzazione della Linea B1 della
Metropolitana di Roma, (procedura n. 4649/2007), la realizzazione dell‟Autostrada
Brescia-Bergamo-Milano (procedura n. 4531/2007), la realizzazione della Città dello
Sport dell‟Università Tor Vergata di Roma (procedura 4467/2007), l‟incompleta
trasposizione di direttive comunitarie in materia di appalti pubblici (procedura
2309/2007).
        Per l‟affidamento servizi di gestione dei residui solidi urbani da parte del
Comune di Rocca Priora (procedura 4376/2007) e l‟affidamento gestione servizio idrico
integrato nel territorio regionale da parte della Regione Marche (procedura 4269/2007)
sono stati emessi nel 2007 altrettanti pareri motivati.
2. - Sentenze di condanna per inadempimento.
        Nel 2007 l‟Italia ha riportato da parte della Corte di giustizia 23 sentenze di
condanna ex art. 226 CE (2 ricorsi della Commissione sono stati respinti) collocandosi
così al primo posto nella graduatoria negativa delle condanne per inadempimento del
2007.
        Si tratta di un dato particolarmente severo per il nostro paese sia con
riferimento al netto peggioramento rispetto al 2006, sia nella comparazione con il
                                                           110




numero di condanne riportate dagli altri Stati membri (la Spagna, è al secondo posto
con 13 condanne, seguita dal Lussemburgo, 12 condanne e dalla Grecia,10 condanne
).
         Significativa è anche la casistica delle violazioni che annovera in misura
consistente la materia dei rifiuti.
         In particolare con tre sentenze del 18 dicembre 2007 la Corte si è pronunciata
su violazioni concernenti alcune indebite limitazioni dell‟ambito di applicazione della
disciplina nazionale dei rifiuti (Causa C-194/05), la mancata inclusione nella nozione di
rifiuto degli scarti alimentari derivanti dall‟industria agroalimentare, (causa C-195/05),
la violazione delle direttive 75/442/CEE e 91/156/CEE (individuazione delle sostanze
o oggetti destinati alle operazioni di smaltimento o di recupero e dei residui di
produzione che possono essere riutilizzati), Causa C-263/05.
         La sentenza del 26 aprile 2007, Causa C-135/05, ha accertato l‟inadempimento
dell‟Italia per non aver adottato tutti i provvedimenti necessari per assicurare che i
rifiuti siano recuperati o smaltiti senza pericolo per la salute dell‟uomo e senza usare
procedimenti o metodi che potrebbero recare pregiudizio all‟ambiente e per vietare
l‟abbandono, lo scarico e lo smaltimento incontrollato dei rifiuti. 54
         Sempre collegata alla materia dei rifiuti è la sentenza di infrazione del 18 luglio
2007 che ha constatato la violazione delle direttive sugli appalti pubblici di servizi da
parte dell‟Ufficio del Commissario delegato per l‟emergenza rifiuti e la tutela delle
acque in Sicilia (causa C-382/05), mentre si riferisce a violazioni ambientali, la
sentenza       del    5    luglio    2007      concernente         la    mancata        valutazione dell‟impatto
ambientale in un progetto recupero di rifiuti, (Causa C-255/05) in cui l'Italia è stata
condannata non avendo sottoposto, prima della concessione dell‟autorizzazione alla
costruzione, il progetto di una «terza linea» dell‟inceneritore appartenente alla società
ASM Brescia S.p.A. alla procedura di valutazione di impatto ambientale.
         Più di recente, il 10 aprile 2008, Causa C-442/06 la Corte di giustizia ha
pronunciato l‟inadempimento dell‟Italia ai sensi dell‟art. 226 CE per la non corretta


54
    La mancata attuazione riguarda anche gli adempimenti affinché ogni detentore di rifiuti li consegni ad un raccoglitore
privato o pubblico, o ad un‟impresa che effettua le operazioni di smaltimento o di recupero, oppure provveda egli stesso
al recupero o allo smaltimento conformandosi alle disposizioni della direttiva del Consiglio 15 luglio 1975, 75/442/CEE,
relativa ai rifiuti, come modificata dalla direttiva del Consiglio 18 marzo 1991, 91/156/CEE;
– affinché tutti gli stabilimenti o imprese che effettuano operazioni di smaltimento siano soggetti ad autorizzazione
dell‟autorità competente;
– affinché in ogni luogo in cui siano depositati (messi in discarica) rifiuti pericolosi, questi ultimi siano catalogati e
identificati;
- affinché, in relazione alle discariche che hanno ottenuto un‟autorizzazione o erano già in funzione alla data del 16
luglio 2001, il gestore della discarica elabori e presenti per l‟approvazione dell‟autorità competente, entro il 16 luglio
2002, un piano di riassetto della discarica comprendente le informazioni relative alle condizioni per l‟autorizzazione e le
misure correttive che ritenga eventualmente necessarie; e affinché, in seguito alla presentazione del piano di riassetto, le
autorità competenti adottino una decisione definitiva sull‟eventuale proseguimento delle operazioni, facendo chiudere al
più presto le discariche che non ottengano l‟autorizzazione a continuare a funzionare, o autorizzando i necessari
                                                            111




trasposizione della direttiva 1999/31/CE, in quanto il decreto legislativo 13 gennaio
2003, n. 36 non prevede l‟applicazione degli artt. 2-13 della direttiva 1999/31 alle
discariche autorizzate dopo la data di scadenza del termine di trasposizione e prima di
quella dell‟entrata in vigore del decreto legislativo.
          Per quanto riguarda le sentenze pronunciate per violazioni in materia di appalti,
oltre alla già ricordata sentenza della Corte di giustizia del 18 luglio 2007, causa C-
382/05 che ha condannato l‟Italia poiché la Presidenza del Consiglio dei Ministri –
Dipartimento per la protezione civile – Ufficio del Commissario delegato per
l‟emergenza rifiuti e la tutela delle acque in Sicilia ha indetto la procedura per la
stipula delle convenzioni per l‟utilizzo della frazione residua dei rifiuti urbani, al netto
della raccolta differenziata, prodotta nei comuni della Regione Siciliana e ha concluso
le convenzioni senza applicare le procedure previste dalla direttiva del Consiglio 18
giugno 1992, 92/50/CEE e, in particolare, senza la pubblicazione dell‟apposito bando
di gara d‟appalto nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee”, si segnala la
recente sentenza del 21 febbraio 2008 causa C-412/04 in cui la Corte si è pronunciata
sulla legge-quadro in materia di lavori pubblici.
          Le norme giudicate non conformi alle direttive sono: l‟art. 2, comma 1, della
legge n. 109/1994, l‟art. 2, comma 5, e gli artt. 27, comma 2, e 28, comma 4 della
medesima legge.
          La prima censura ha riguardato la disciplina dei contratti misti di cui alla legge
n. 109/1994. Dalle disposizioni dell‟art. 2, comma 1, che ha per oggetto la
delimitazione della nozione di lavori pubblici, risulta che la legge riguarda le attività di
costruzione, demolizione, recupero, ristrutturazione, restauro e manutenzione di opere
ed impianti, se affidate ai soggetti di cui al comma 2 dello stesso articolo. Il comma 1
precisa che i contratti misti di lavori, forniture e servizi nonché i contratti di forniture o
servizi che comprendono lavori accessori sono sottoposti alle disposizioni della legge n.
109/1994 qualora tali lavori assumano rilievo superiore al 50%. Allo stesso modo,
l‟art. 3, comma 3, del decreto legislativo n. 157/1995, prevede che, per quanto
riguarda i contratti misti di lavori e di servizi nonché i contratti di servizi che
comprendono lavori accessori, le disposizioni della legge n. 109/94 si applicano
qualora i lavori assumano rilievo economico superiore al 50%.
          A giudizio della Corte il campo di applicazione della direttiva 93/37 è collegato
all‟oggetto principale del contratto, il quale deve essere determinato nell‟ambito di un
esame       obiettivo      dell‟insieme        dell‟appalto       cui       il   contratto   si   riferisce.   Questa
determinazione deve avvenire tenendo conto degli obblighi essenziali che prevalgono e
che, in quanto tali, caratterizzano tale appalto in opposizione a quelli che rivestono


lavori e stabilendo un periodo di transizione per l‟attuazione del piano.
                                             112




solo un carattere accessorio o complementare e sono imposti dall‟oggetto stesso del
contratto; il valore rispettivo delle varie prestazioni presenti costituisce, quindi, solo
un criterio tra altri da prendere in considerazione ai fini della determinazione
dell‟oggetto principale del contratto. Da ciò per la Corte, si può dedurre, che il valore
dei lavori non può costituire, in ogni caso, il criterio esclusivo idoneo a comportare
l‟applicazione della legge n. 109/1994 ad un contratto misto, allorché questi lavori
sono solo accessori, salvo violare le disposizioni della direttiva 93/37. La regola
contenuta nell‟art. 2, comma 1, della legge n. 109/1994 ha anche l‟ effetto di violare le
disposizioni delle direttive 92/50 e 93/36 in quanto la sua applicazione può condurre a
sottrarre alle procedure previste da queste direttive taluni appalti misti, ossia quelli nei
quali il valore dei lavori, benché accessori, rappresenti più del 50% del prezzo totale e
quest‟ultimo rimanga inferiore al limite fissato dalla direttiva 93/37, mentre esso
raggiunge le soglie stabilite dalle direttive 92/50 e 93/36. Di conseguenza, la
Repubblica italiana, avendo adottato l‟art. 2, comma 1, della legge n. 109/1994, è
venuta meno agli obblighi che ad essa incombono ai sensi delle direttive 92/50, 93/36
e 93/37.
       La seconda violazione riguarda l‟esclusione dall‟applicazione della direttiva nei
casi di alcuni interventi eseguiti da privati.
       L‟art. 2, comma 5, della legge n. 109/1994, esclude dal campo di applicazione
di quest‟ultima gli interventi eseguiti direttamente dai privati a scomputo di contributi
connessi ad atti abilitanti all‟attività edilizia nonché gli interventi conseguenti agli
obblighi di cui all‟art. 28, quinto comma, della legge 17 agosto 1942, n. 1150, legge
urbanistica .L' art. 2, comma 5, esclude anche da tale campo di applicazione gli
interventi a questi assimilabili. Tale ultima disposizione precisa che, qualora l‟importo
delle opere, considerate individualmente, ecceda la soglia comunitaria, i soggetti
privati sono tenuti ad affidare le stesse nel rispetto delle procedure previste dalla
direttiva 93/37. Dagli artt. 1 e 31 della legge n. 1150/1942, nonché dagli artt. 3 e 11
della legge 28 gennaio 1977, n. 10, recante norme in materia di edificabilità, si deduce
che il titolare di una concessione può realizzare per proprio conto opere di
urbanizzazione, a scomputo totale o parziale della quota dovuta a titolo di imposta.
       La Corte riguardo al campo di applicazione dell‟art. 2, comma 5 ricorda che,
secondo la giurisprudenza, il fatto che una disposizione di diritto nazionale che
prevede la realizzazione diretta di un‟opera di urbanizzazione da parte del titolare di
una concessione edilizia o di un piano di lottizzazione approvato, a scomputo totale o
parziale del contributo dovuto per il rilascio della concessione, faccia parte di un
complesso di norme in materia urbanistica dotate di caratteristiche proprie e dirette al
raggiungimento di specifici obiettivi, distinti da quelli della direttiva 93/37, non è
                                              113




sufficiente ad escludere la realizzazione diretta dall‟ambito di applicazione di
quest‟ultima, qualora risultino soddisfatti tutti gli elementi necessari affinché essa vi
rientri. Questa realizzazione deve pertanto essere assoggettata alle procedure previste
dalla direttiva 93/37 allorché soddisfa le condizioni indicate da quest‟ultima perché
sussista un appalto pubblico di lavori e, in particolare, allorché è presente l‟elemento
contrattuale richiesto dall‟art. 1, lett. a), di tale direttiva e il valore dell‟opera è pari o
superiore alla soglia fissata all‟art. 6, n. 1, della stessa. Inoltre, dall‟art. 6, n. 3, della
direttiva 93/37 risulta che, quando un‟opera è ripartita in più lotti ciascuno dei quali
forma l‟oggetto di un appalto, deve essere preso in considerazione il valore di ciascun
lotto per valutare l‟importo di cui al n. 1 dello stesso articolo, che determinerà se tale
direttiva si applichi o meno a tutti i lotti. Peraltro, in applicazione dell‟art. 6, n. 4, della
stessa, nessuna opera e nessun appalto possono essere scissi al fine di sottrarsi
all‟applicazione della direttiva 93/37. Di conseguenza qualora la convenzione stipulata
tra un singolo, proprietario di suoli edificatori, e l‟amministrazione comunale risponda
ai criteri di definizione della nozione di «appalti pubblici di lavori» ai sensi dell‟art. 1,
lett. a), della direttiva 93/37, l‟importo di stima che in via di principio deve essere
preso in considerazione al fine di verificare se la soglia stabilita da tale direttiva sia
raggiunta, e se, di conseguenza, l‟attribuzione dell‟appalto debba rispettare le norme
di pubblicità poste dalla stessa, può essere determinato solo in relazione al valore
globale dei differenti lavori ed opere, sommando i valori dei differenti lotti. Per la Corte
prevedendo una procedura di attribuzione conforme a quanto disposto dalla direttiva
93/37 unicamente nell‟ipotesi in cui l‟importo di stima di ciascuno di questi lotti,
considerato individualmente, supera la soglia di applicazione della stessa, la normativa
italiana è incompatibile con la direttiva.
       Altre censure riguardano, infine, le disposizioni dell‟art. 27, comma 2, della
legge n. 109/1994, che disciplinano le ipotesi nelle quali le amministrazioni
aggiudicatrici non possano espletare le attività di direzione dei lavori che spettano in
via di principio ai loro uffici tecnici, nonché l‟affidamento delle operazioni di collaudo e
dei compiti di vigilanza di lavori pubblici così come disciplinata dagli artt. 28, comma
4, della legge n. 109/1994 e 188 del DPR n. 554/1999. Dal combinato disposto di
queste disposizioni risulta che, se questi compiti spettano in via di principio agli uffici
tecnici delle amministrazioni aggiudicatrici, in caso di carenza di organico accertata e
certificata dal responsabile del procedimento, l‟amministrazione può affidare i detti
compiti a soggetti esterni iscritti in elenchi appositamente istituiti presso il Ministero
dei Lavori pubblici, senza esperire nessuna procedura di messa in concorrenza.
       Sempre in materia di appalti, la sentenza dell‟8 aprile 2008, causa C-337/05 ha
condannato l‟Italia per aver posto in essere una prassi, esistente da lungo tempo e
                                              114




tuttora seguita, di attribuzione diretta all‟Agusta degli appalti per l‟acquisto di elicotteri
di fabbricazione Agusta e Agusta Bell, destinati a sopperire alle esigenze di diversi
corpi militari e civili, al di fuori di qualsiasi procedura di gara.
       La materia degli aiuti di Stato è quella che (insieme a quella dei rifiuti) espone
il nostro Stato al maggior rischio di sanzioni derivanti dai procedimenti per infrazione
ex art. 228CE.
       La Commissione ha infatti chiesto all‟Italia il completamento delle operazioni di
recupero degli aiuti di Stato a società municipalizzate e degli aiuti di Stato a favore
dell'occupazione entro il 31 marzo 2008 pena l‟attivazione della procedura di cui
all‟art. 228 CE che prevede l‟applicazione di elevate sanzioni e penalità di mora per il
ritardo.
       Per evitare il rischio delle gravi procedure il Consiglio dei Ministri in data 1
aprile 2008 ha approvato un decreto legge definito salva-infrazioni, convertito con
legge 6 giugno 2008 n. 101.
       I primi due articoli del decreto legge intervengono sul mancato recupero degli
aiuti di Stato a società municipalizzate e degli aiuti di Stato a favore dell'occupazione.
Gli articoli 1 e 2 del decreto legge si prefiggono di agevolare i procedimenti di recupero
attualmente sospesi dinnanzi ai competenti organi giurisdizionali, sia in via più
generale per conformare il diritto processuale nazionale applicabile anche in futuro ai
casi di recupero di aiuti di Stato in attuazione di decisioni della Commissione europea
ai requisiti di immediatezza ed effettività previsti dal diritto comunitario.
       Vengono poi recepite due disposizioni della direttiva 2000/60, a suo tempo non
trasposte con il decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, recante norme in materia
ambientale.
       In materia di pubblica sicurezza vengono modificate alcune norme del Testo
Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza al fine di superare due diverse procedure di
infrazione: una riguarda la materia del recupero stragiudiziale di crediti, l'altra la
materia della vigilanza privata.
       Per quanto riguarda le discriminazioni negli impieghi pubblici la norma
interviene nell'ambito del riconoscimento dell'esperienza professionale e dell'anzianità
svolta presso altri Paesi dell'UE e sancisce la parità di trattamento per i casi in cui un
cittadino comunitario svolga, al di fuori del nostro territorio nazionale, un'attività
lavorativa analoga a quella considerata e valutata dalle pubbliche amministrazioni
italiane, senza pertanto creare alcuna discriminazione.
       In materia di rifiuti le disposizioni mirano a superare le due procedure avviate
per non corretto recepimento e mancata attuazione dell'articolo 14 della direttiva
1991/31/CE, relativa alle discariche di rifiuti. Detto articolo è stato trasposto
                                                    115




nell'ordinamento interno dall'articolo 17 del decreto legislativo 13 gennaio 2003, n. 36.
Inoltre,   per    superare    la     terza    procedura,     viene   eliminata     la   definizione   di
"apparecchiature elettriche ed elettroniche usate" prevista all'articolo 3, comma 1, lett.
c), del decreto legislativo 25 luglio 2005 n. 151, con il quale sono state recepite
nell‟ordinamento interno le direttive 2002/95/CE, 2002/96/CE e 2003/108/CE, relative
alla riduzione dell'uso di sostanze pericolose nelle apparecchiature elettriche ed
elettroniche, nonché allo smaltimento dei rifiuti elettrici.
       Per i veicoli fuori uso vengono introdotte modifiche al decreto legislativo 24
giugno 2003, n. 209 che attua la direttiva 2000/53/CE. Esse riguardano la previsione
dell'obbligo, per gli operatori economici, di istituire, anche per i veicoli a tre ruote,
sistemi di raccolta delle parti usate asportate al momento della riparazione di detti
veicoli; l'obbligo di istituire, se tecnicamente fattibile, sistemi di raccolta delle parti
usate derivanti dalla riparazione dei veicoli; le informazioni che i produttori di veicoli e
dei loro componenti sono tenuti a fornire devono corrispondere a quanto richiesto dagli
impianti di trattamento.
       L‟intervento in via d‟urgenza del Governo si presta ad alcune notazioni.
       Se da un lato appare (ovviamente) condivisibile l‟intento di evitare il pregiudizio
(certo) derivante al nostro Paese dalle procedure in atto, dall‟altro il contenuto del
decreto introduce delle rilevanti innovazioni in campo processuale, che vanno ben al di
là dell‟obiettivo dichiarato, intervenendo addirittura a regime, sia pur limitatamente al
settore degli aiuti di Stato, con norme di carattere processuale che intervengono nel
rapporto tra giudice nazionale e comunitario come delineato dall‟art. 234 CE (rinvio
pregiudiziale).
       Ci si riferisce in particolare alla previsione di cui all‟art. 1 - Disposizioni in
materia di recupero di aiuti di Stato innanzi agli organi di giustizia civile che prevede,
in caso di richiesta di sospensione del provvedimento di recupero degli aiuti di Stato
basato sulla (presunta) illegittimità della decisione negativa della Commissione un
obbligo    (non    facoltà)    per    il     giudice   di   sospendere    il   giudizio   e   proporre
immediatamente il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia con richiesta di
trattazione d‟urgenza.
       Ora è noto, in base alla giurisprudenza della Corte, che le controversie relative
alla restituzione degli importi indebitamente concessi in forza del diritto comunitario
vanno risolte, ove il diritto comunitario non abbia disposto in materia, dai giudici
nazionali a norma del loro diritto interno, fatti salvi i limiti posti dal diritto comunitario
nel senso che le formalità stabilite dal diritto nazionale non devono risolversi nel
rendere    praticamente       impossibile       o   eccessivamente     difficile   l'attuazione   della
normativa comunitaria e che l'applicazione delle norme interne deve avvenire in modo
                                            116




non discriminatorio rispetto ai procedimenti intesi alla definizione di controversie
nazionali dello stesso tipo. Se il diritto nazionale subordina la revoca dell'atto
amministrativo illegittimo alla valutazione degli interessi contrapposti, cioè l'interesse
generale alla revoca dell'atto e la tutela dell'affidamento del suo destinatario,
l'interesse della Comunità deve essere preso pienamente in considerazione .
       Ebbene, la previsione di un obbligo di rinvio pregiudiziale da parte del giudice
nazionale, a parte la sua compatibilità comunitaria, potrebbe paradossalmente, specie
quando la decisione della Commissione sia chiara nella sua portata ed esente da dubbi
di validità o interpretativi, produrre effetti dilatori   incompatibili con le esigenze di
speditezza che la decisione di recupero impone.
D. - Azioni collegate al bilancio comunitario. (Estensore: V.P.G. Paolo Luigi
       Rebecchi)
       I rapporti finanziari con l‟Unione europea costituiscono un aspetto di interesse
anche con riferimento all‟attività di parificazione del rendiconto generale dello Stato
per il 2007, in ordine alla quale sono rilevanti sia i profili generali concernenti la
gestione ed il controllo, sia gli aspetti emergenti dall‟attività giurisdizionale della Corte
dei conti.
       Va peraltro rilevato che lo stato dei flussi finanziari e delle rendicontazioni sui
rapporti con l‟Unione presenta dati consolidati e certificati dagli organismi di controllo
nazionali e comunitari solo con riguardo all‟esercizio 2006.
       Secondo la relazione annuale 2007 della Sezione di controllo per gli affari
comunitari ed internazionali della Corte dei conti (“I rapporti finanziari con l‟Unione
europea e l‟utilizzazione dei fondi comunitari al 31 dicembre 2006- delibera n. 4/2007
del 22 gennaio 2008), l‟ ammontare dei versamenti verso la Comunità effettuati
dall‟Italia nel 2006 ammonta a circa 13,5 miliardi di euro (su un complessivo di
entrata di 102,3 miliardi), suddivisi fra le varie tipologie di “risorse proprie” ed in
particolare, 1,5 miliardi di euro quali risorse proprie tradizionali (dazi doganali, diritti
agricoli, e contributi sulla produzione dello zucchero), 1,6 miliardi di euro quale risorsa
IVA e 9,2 miliardi di euro per risorsa prodotto nazionale lordo, oltre a 1 miliardo di
euro per “correzione britannica”.
       Gli accrediti all‟Italia provenienti dall‟Unione sono risultati complessivamente di
10,8 miliardi di euro, con un aumento del 2% rispetto all‟esercizio precedente .
       Nella composizione dei flussi finanziari si è registrata una limitata variazione
negativa (0,8%), del FEOGA-Garanzia e variazioni positive delle azioni strutturali
(4,7%).
       La componente prevalente degli accrediti si riscontra nel settore della politica
agricola comune     con un valore complessivo 5,4 miliardi di euro. Rispetto agli altri
                                             117




maggiori Paesi europei la quota italiana del 2006 per la politica agricola si trova al
quarto posto dopo Francia, Spagna, Germania. Per quanto attiene alle azioni
strutturali, nel 2006 sono stati accreditati 4,5 miliardi di euro.
       Il divario fra quanto versato all‟Unione e quanto percepito, al di là delle
considerazioni sulla importanza della partecipazione italiana al processo di unificazione
comunitaria e sulle osservazioni puntualmente fornite nella citata relazione annuale
circa i tentativi di superare l‟attuale sistema di finanziamento, evidenzia comunque
l‟estrema rilevanza di un uso virtuoso ed efficace di tali importanti risorse finanziarie .
       Per quanto riguarda la gestione finanziaria della Politica di coesione economica
e sociale, nel corso del 2006 si è chiusa la fase della rendicontazione finale dei
Programmi del periodo 1994-1999, con la erogazione di ulteriori rimborsi comunitari, a
saldo dei contributi a suo tempo assegnati per gli interventi, per un ammontare
complessivo di circa 500 milioni di euro. Con riferimento all‟ attuazione finanziaria del
Quadro comunitario di sostegno – Obiettivo 1 (sviluppo e adeguamento strutturale
delle regioni arretrate); “per il periodo 2000-2006, al 31 dicembre 2006 risultano
essere stati assunti impegni per obbligazioni giuridicamente vincolanti nella misura di
circa 43 miliardi di euro (pari al 93,7% del costo totale dei Programmi) e di circa 29
miliardi di euro in termini di pagamenti (63,1% del costo totale). La relazione annuale
citata rileva “…la notevole persistente differenza nell‟avanzamento finanziario dei PON
e dei POR, continuando questi ultimi interventi a mantenere un andamento più
rallentato   nella   assunzione   degli   impegni   e    nella   erogazione   dei    pagamenti
(rispettivamente,    84,4%   e    56,6%    del   costo   totale)   nei   confronti   dei   primi
(rispettivamente, 112,6% e 78%). In ordine al disimpegno automatico delle risorse
assegnate ed impegnate sul bilancio comunitario (regola “n+2”), anche nel 2006 può
ritenersi sostanzialmente evitata l‟applicazione della menzionata sanzione finanziaria
da parte della Commissione, attesa la ridotta percentuale dell‟ammontare degli importi
a rischio disimpegno (2,31% del totale). Peraltro, in considerazione dei maggiori
importi da rendicontare negli ultimi due anni dell‟attuale ciclo programmatorio (2007 e
2008), sarà necessaria una attenta vigilanza ai fini del rispetto della regola in
esame…”. Circa gli obiettivi "2” (riconversione economica di aree urbane in difficoltà,
zone in crisi dipendenti dalla pesca e zone in riconversione fortemente dipendenti dai
servizi caratterizzate dallo stesso problema di mancanza di diversificazione economica)
e “3” (crescita economica e l'espansione dell'occupazione, coadiuvate da un processo
di riforma e rinnovamento dei sistemi riguardanti l'istruzione, la formazione ed il
mercato del lavoro), la relazione ha rilevato un soddisfacente stato di attuazione
finanziaria. Per quanto attiene allo “Strumento finanziario di orientamento della pesca
– SFOP” sono stati rilevati ritardi attuativi nella Misura 2.2 “Ammodernamento
                                                 118




pescherecci” (65,9%), nelle Misura 3.3. “Attrezzatura porti di pesca” (67,8%) e,
soprattutto, nella Misura 4.6 “Misure innovanti” che ha raggiunto appena il 56% degli
impegni. Quanto ai Programmi di iniziativa comunitaria – Pic,                      gli stessi “…Pur
mostrando una sensibile crescita nell‟avanzamento finanziario dei progetti approvati -
con particolare riguardo ai Pic Urban (città e ambiente) ed Equal (formazione e
occupazione) - i Pic confermano quella difficoltà attuativa che la Corte ha già avuto
modo di segnalare nelle Relazioni annuali al Parlamento. E se il ritardo nella
realizzazione dei progetti del Pic Leader (agricoltura) ha radici nelle problematiche
organizzative tutte interne alle Regioni, il Pic Interreg (cooperazione internazionale in
materie di comune interesse) soffre di una strutturale criticità legata al coordinamento
della   cooperazione    fra   Stati.    Tali   problematicità,    unite    ad     una   improduttiva
parcellizzazione delle già limitate risorse finanziarie destinate ai Pic, ha convinto le
Istituzioni europee ad assorbirli, per il prossimo ciclo di programmazione 2007-2013,
nell‟obiettivo “Cooperazione territoriale europea” non attribuendo loro una specifica
identità programmatica e di bilancio…”.
        La   Politica   Agricola       Comune     (PAC)   registra     osservazioni       riguardanti
essenzialmente, le spese connesse alla campagna agricola 16 ottobre 2005-15 ottobre
2006 nonché la gestione delle quote latte (e del connesso prelievo supplementare)
relativa alla campagna lattiero-casearia 1° aprile 2006-31 marzo 2007. Rileva la
relazione tra l‟altro che “…si è avuta una penalizzazione finanziaria totale di 160
milioni di euro per correzioni finanziarie connesse all‟inosservanza della normativa
comunitaria, ivi compresa quella concernente i prelievi supplementari nel settore delle
quote latte, che l‟istituzione di organismi pagatori regionali, prevista dalla normativa
nazionale dal 1999, risulta solo in parte (in sei regioni) attuata e che anche per la
campagna     lattiero-casearia     2006/2007       l‟importo     che   l‟Italia   ha    versato   alla
Commissione a titolo di prelievo supplementare continua ad essere notevole in termini
assoluti, 185 milioni di euro, solo di poco inferiore a quello del precedente periodo
(195 milioni di euro)…”.
        In particolare, per quanto attiene a casi di irregolarità, vi è stata, nel 2006, una
compensazione (a carico dell‟Italia) pari a 62,2 milioni di euro, che costituisce la prima
delle cinque rate del complessivo debito di 311 milioni di euro conseguente alla
esclusione dal finanziamento comunitario di una serie di spese (di importo superiore ai
500 mila euro) connesse a casi di irregolarità denunciati dall‟Italia tra il 1982 e il 1998
- Cfr. dec. Commissione 2006/678/CE del 3 ottobre 2006 ed oggetto d‟indagine da
parte di uno speciale organismo (Task Force Recuperi) istituito nel 2003 dalla
Commissione che, in contraddittorio con le Autorità italiane, ha individuato, sulla base
delle fattispecie formulate dalla normativa o dalla giurisprudenza comunitaria, le
                                              119




irregolarità ancora in essere, ponendone le conseguenze finanziarie a carico dell‟Italia
o della Commissione.
        Per quanto riguarda la programmazione 2007-2013, la relativa               disciplina è
composta da un pacchetto di provvedimenti pubblicati nella serie L 210 della Gazzetta
ufficiale dell‟Unione europea del 31 luglio 2006 ed è costituita dai                  seguenti
regolamenti: - regolamento 1083/2006 del Consiglio dell‟11 luglio 2006, recante
disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale
europeo e sul Fondo di coesione e recante abrogazione del regolamento 1260/1999
(GUUE L 210 del 31 luglio 2006); - regolamento del Parlamento europeo e del
Consiglio del 5 luglio 2006 n. 1080/2006 relativo al Fondo europeo di sviluppo
regionale e recante abrogazione del regolamento 1783/1999 (GUUE L 210/1 del 31
luglio 2006); - regolamento 1081/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio del 5
luglio 2006 relativo al Fondo sociale europeo e recante abrogazione del regolamento
1784/1999 (GUUE L 212/1 del 31 luglio 2006); - regolamento 1082/2006 del
Parlamento europeo e del Consiglio del 5 luglio 2006 relativo a un Gruppo europeo di
cooperazione territoriale (GUUE L 210/79 del 31 luglio 2006); - regolamento
1084/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio dell‟11 luglio 2006 che istituisce un
Fondo di coesione e recante abrogazione del regolamento 1164/1994 (GUUE L 210/79
del 31 luglio 2006); - regolamento 1828/2006 della Commissione dell‟8 dicembre
2006 che stabilisce modalità di applicazione del regolamento 1083/2006 e del
regolamento 1080/2006 (GUUE L 371/1 del 27 dicembre 2006). Il Regolamento (CE)
n. 1080/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 luglio 2006, relativo al
Fondo europeo di sviluppo regionale e all‟ abrogazione del regolamento (CE) n.
1783/1999, definisce i compiti del FESR, il campo di applicazione del suo intervento
con riguardo agli obiettivi "Convergenza", "Competitività regionale e occupazione" e
"Cooperazione territoriale europea" quali definiti all'articolo 3, paragrafo 2, del
regolamento (CE) n. 1083/2006 nonché le norme in materia di ammissibilità al
sostegno del Fondo. In tale ambito normativo di riferimento è proseguita la
preparazione del QSN, approvato dal CIPE il 22 dicembre 2006, nonché dei Programmi
operativi riguardanti le Regioni del Mezzogiorno, che rientrano nell‟Ob. “Convergenza”
(ex Ob. 1).
        Permangono, anche sulla base di quanto riferito nella relazione annuale della
Commissione europea sulla tutela degli interessi finanziari (COM –2007-390-Bruxelles,
6 luglio 2007) profili di criticità connessi alla realizzazione di irregolarità e frodi.
        In particolare come prima ricordato la Commissione europea ha iniziato ad
applicare rilevanti decurtazioni per insufficiente attività di contrasto alle irregolarità ed
alle frodi.
                                                       120




         Ricorda al riguardo la richiamata relazione della Commissione europea che il
regolamento CE 1290/2005 ha introdotto un meccanismo automatico di liquidazione
per i pagamenti irregolari, qualora il recupero non sia avvenuto entro quattro anni
dalla data del primo verbale amministrativo o giudiziario, oppure entro otto anni in
caso di procedimento giudiziario dinanzi ai tribunali nazionali. Il nuovo meccanismo si
applica dal 16 ottobre 2006 e copre tutti i casi di mancato recupero pendenti a tale
data. In tal modo tutte le irregolarità antecedenti al 2003 (o al 1999 se il ricorso era
stato oggetto di ricorso dinanzi ai tribunali nazionali) e non ancora recuperate al 16
ottobre 2006 sono state liquidate nel 2007 con la regola del recupero 50%-50%. La
Commissione ha applicato per la prima volta questa regola nella decisione di
liquidazione del conto adottata nell‟aprile 2007 (Decisione 2007/327/CE del 27 aprile
2007 -GU L. 122 dell‟11 maggio 2007).
         Problematiche generali relative alla corretta utilizzazione dei fondi attengono a
tutti i settori di erogazione e permangono rilevanti fattispecie di irregolarità e frode 55 e
situazioni di criticità con riguardo al recupero di risorse erogate indebitamente per le
quali, nell‟ambito delle misure di prevenzione e contrasto sviluppate in sede


55
   Per l‟ art. 1 della Convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee, adottata
il 26 luglio 1995 (ratificata dall‟Italia con la legge n. 300/2000) - “...costituisce frode che lede gli interessi
finanziari delle Comunità europee: a) in materia di spese, qualsiasi azione od omissione intenzionale relativa:
- all‟utilizzo o alla presentazione di dichiarazioni o di documenti falsi, inesatti o incompleti cui consegua il
percepimento o la ritenzione illecita di fondi provenienti dal bilancio generale delle Comunità europee o dai
bilanci gestiti dalle Comunità europee o per conto di esse; alla mancata comunicazione di un‟informazione in
violazione di un obbligo specifico cui consegua lo stesso effetto; -alla distrazione di tali fondi per fini diversi
da quelli per cui essi sono stati inizialmente concessi; b) in materia di entrate, qualsiasi azione od omissione
intenzionale relativa:- all‟utilizzo o alla presentazione di dichiarazioni o documenti falsi, inesatti o incompleti
cui consegua la diminuzione illegittima di risorse del bilancio generale delle Comunità europee o dei bilanci
gestiti dalle Comunità europee o per conto di esse; alla mancata comunicazione di un‟informazione in
violazione di un obbligo specifico cui consegua lo stesso effetto; alla distrazione di un beneficio lecitamente
ottenuto cui consegua lo stesso effetto...”. La nozione di “irregolarità” era fissata nell‟art. 1,2° comma del
Regolamento (CE- Euratom) n. 2988/95 del Consiglio adottato il 18 dicembre 1995 ed è ora contenuta nel
Regolamento (CE) 2035/2005 della Commissione del 12 dicembre 2005, che modifica il regolamento (CE) n.
1681/94 relativo alle irregolarità e al recupero delle somme indebitamente pagate nell‟ambito del
finanziamento delle politiche strutturali nonché all‟organizzazione di un sistema di informazione in questo
settore. Il nuovo regolamento ha aggiunto al regolamento 1681/94 l‟art. 1 bis contenente varie definizioni tra
le quali : 1) “Irregolarità”: qualsiasi violazione di una disposizione del diritto comunitario, derivante
dall‟azione o dall‟omissione di un operatore economico, che ha o avrebbe l‟effetto di arrecare un pregiudizio
al bilancio generale delle Comunità europee attraverso l‟imputazione al bilancio comunitario di una spesa
indebita; 2) “operatore economico”: qualsiasi soggetto che partecipa alla realizzazione di un intervento dei
Fondi, ad eccezione degli Stati membri nell‟esercizio delle loro prerogative di diritto pubblico; 3) “primo atto
di accertamento amministrativo o giudiziario”: una prima valutazione scritta stilata da un‟autorità competente,
amministrativa o giudiziaria, che in base a fatti concreti accerta l‟esistenza di un‟irregolarità, ferma restando
la possibilità di rivedere o revocare tale accertamento alla luce degli sviluppi del procedimento
amministrativo o giudiziario; 4) “sospetto di frode”: irregolarità che dà luogo, a livello nazionale, all‟avvio di
un procedimento amministrativo o giudiziario volto a determinare l‟esistenza di un comportamento
intenzionale, in particolare di una frode ai sensi dell‟art. 1, paragrafo 1 lettera a) della convenzione relativa
alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee; 5) “fallimento”, le procedure concorsuali di cui
all‟art. 2 lettera a) del regolamento (CE) n. 1346/2000 del Consiglio.
                                            121




comunitaria e nazionale, deve annoverarsi anche la configurabilità di ipotesi di danno
all‟erario nazionale e comunitario.
       Come costantemente evidenziato in sede di memoria al rendiconto generale i
fenomeni di frode e irregolarità riguardano il settore delle entrate proprie, quello della
politica agricola comune e dei fondi strutturali. Il contrasto alla irregolarità ed alla
frode delle risorse comunitarie costituisce un obbligo giuridico per ogni stato membro
dell‟Unione sulla base delle disposizioni del Trattato, in base alle quali gli stessi sono
tenuti a “...cooperare con la Commissione per garantire che gli stanziamenti siano
utilizzati secondo i principi della sana gestione finanziaria...” (art. 274, 1° comma del
Trattato) ed utilizzare “...per combattere contro la frode che lede gli interessi finanziari
della Comunità, le stesse misure che adottano per combattere contro la frode che lede
i loro interessi finanziari...” (art. 280, 2° comma).
       Il mancato adempimento a detti obblighi espone lo Stato a responsabilità per il
mancato recupero delle risorse frodate mentre l‟utilizzo non conforme ai programmi
delle risorse erogate si risolve in ogni caso in danno per il Paese membro, oltre che per
la Comunità, in ragione del mancato perseguimento degli scopi dell‟erogazione, con
mancato ottenimento dell‟obiettivo di sviluppo o sostegno all‟economia (nel caso delle
frodi alle entrate nel mancato incremento del bilancio comunitario) e sostanziale
“spreco” di risorse pubbliche (cfr. Sezioni unite civili della Corte di cassazione, 12
ottobre 2004, n. 20132 - ord.) e parallelo illecito arricchimento di soggetti beneficiari.
       Per quanto in particolare attiene alle spese, gli stessi provocano, accanto
all‟indebito sviamento di risorse dirottate per fini diversi ed illeciti e al conseguente
mancato ottenimento dell‟obiettivo di sviluppo o sostegno all‟economia cui sono diretti
i finanziamenti comunitari (nel caso delle frodi alle entrate nel mancato incremento del
bilancio comunitario) anche diretti profili di responsabilità dello Stato membro che
deve dimostrare la non imputabilità della frode a proprie carenze di gestione e
controllo, pena il mancato discarico della somma corrispondente all‟importo frodato.
       Il Reg. 2035/2005 ha in parte innovato (a modifica dell‟art. 5 Reg. 1681/1994),
con riguardo ai recuperi, le precedenti modalità di informazione della Comunità,
prevedendo una comunicazione speciale di irrecuperabilità dello Stato membro alla
Commissione nella quale lo stesso specifica di non poter eseguire il recupero di una
somma, indicando gli importi non recuperati ed i motivi per i quali tale somma debba
essere posta a carico della Comunità o dello stesso Stato membro con l‟esibizione della
copia dell‟ordine di recupero, la descrizione sommaria dei provvedimenti adottati dallo
Stato membro per recuperare le somme e le date di detti provvedimenti. La
Commissione decide, nel più breve tempo possibile e di concerto con lo Stato Membro,
l‟imputabilità delle conseguenze finanziarie e degli importi.
                                                 122




        Il tema del contrasto alle irregolarità e frodi trova considerazione anche nella
legge comunitaria 2007 (legge L. 25 febbraio 2008, n. 34) che prevede, fra l‟altro,
delega al Governo ad emanare norme contenenti sanzioni penali e amministrative
volte ad assicurare l‟adempimento degli obblighi comunitari previsti dalle disposizioni
contenute in regolamenti comunitari,              previsioni sulla rassegnazione di somme
derivanti da entrate determinate da tariffe connesse all‟esecuzione di controlli, diritto
di rivalsa dello Stato nei confronti di Regioni o altri enti pubblici responsabili di
violazioni del diritto comunitario e disposizioni di delega per l‟attuazione di decisioni
quadro adottate nell‟ambito della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia
penale e riguardanti la lotta contro la corruzione nel settore privato, l'esecuzione
nell'Unione europea dei provvedimenti di blocco dei beni o di sequestro probatorio, la
confisca di beni, strumenti e proventi di reato e l'applicazione del principio del
reciproco riconoscimento alle sanzioni pecuniarie.
        Con la deliberazione n. 2/2007 del 20 febbraio 2007, la Sezione di controllo
per gli affari comunitari ed internazionali della Corte dei conti ha riferito su
“Irregolarità e frodi in materia di fondi strutturali con particolare riguardo al FESR nelle
regioni Obiettivo “1” ed ha evidenziato come nello specifico settore del FESR, le frodi e
irregolarità segnalate nel periodo 2003-2006, oggetto di verifica e riscontro da parte
del Dipartimento politiche comunitarie e da questo comunicate alla Commissione
europea hanno riguardato complessivamente 295 casi, riguardanti sia il periodo di
programmazione 1994-1999 sia quello 2000-2006, con un importo segnalato, riferito
al solo primo semestre 2006, di 104,2 milioni di euro (nel 2005 segnalato un importo
complessivo di 202,7 milioni) rilevando anche le singole tipologie dei casi. E‟ stato così
osservato che la realizzazione delle fattispecie è spesso avvenuta in fase istruttoria,
antecedente all‟erogazione ove sono state riscontrate carenze di controllo o collusione
di soggetti preposti alle verifiche, riscontrandosi particolare criticità negli strumenti di
autocertificazione relativi al possesso dei requisiti soggettivi o del possesso di immobili
quali strumenti dell‟attività da finanziare. Rilevanti criticità sono state individuate con
riguardo allo scarso o intempestivo ricorso             a misure di autotutela incisive e
nell‟attività   di   controllo   devoluta   ad    organismi   intermedi   (istituti   di   credito
concessionari ex legge 488/92) dovute a carenze di approfondimento nelle fasi
dell‟istruttoria, delle domande di aiuto o dei pagamenti degli stati di avanzamento,
osservandosi un eccesso di genericità della convenzione generale con il ministero
competente (ora Ministero dello Sviluppo economico) cui è conseguita la omessa
attivazione di penali pur previste nonché in generale una potenziale situazione di
conflitto di interesse rispetto all‟eventuale individuazione di una irregolarità, in quanto
“…in molti casi, l‟erogazione dell‟anticipazione del contributo viene garantita con il
                                            123




rilascio di fideiussioni proprio dal sistema creditizio, che si può trovare esposto
direttamente al rischio di una revoca del finanziamento….” Ugualmente critico è il
profilo della mancata escussione delle fideiussioni , pur sistematicamente previste
quali garanzie accessorie, in occasione del verificarsi di irregolarità, ovvero, a causa
del notevole ritardo con cui alcune irregolarità emergono, le fideiussioni risultano già
restituite o non più attive. Particolarmente sofferente si è rivelato il settore
concernente gli adempimenti connessi con il recupero di somme. Il totale degli importi
rimasti da recuperare ammontava al        30 giugno 2006 ad euro 283.251.729,74 sul
totale dei 295 casi segnalati.
       Della problematica si sono inoltre occupate la relazione annuale 2007 della
Sezione affari comunitari ed internazionali (delibera n. 4/2007 del 22 gennaio 2008,
cit.) nonché altre relazioni svolte rese dalle Sezioni regionali del controllo della Sicilia
(delib. n. 13/2006 e n. 7/2008), delle Marche (delib. n. 5/2008), della Provincia
autonoma di Bolzano (delib. 1/2008), Lombardia (delib. n. 8/2008), Sardegna (delib.
n. 50/2007).
       In particolare la relazione generale della Sezione affari comunitari ed
internazionali ha rilevato nel 2006 “…un forte incremento, rispetto all‟anno precedente,
degli importi del bilancio comunitario da recuperare per le irregolarità e frodi accertate
di cui il 99,13 % relative ai Fondi strutturali e lo 0,87% per il FEOGA-Garanzia. Tale
incremento, supera di quasi il doppio gli importi segnalati nel 2005 ed è riconducibile,
in via prevalente, ad irregolarità e frodi nel FESR su programmi nazionali gestiti, dal
Ministero dello sviluppo economico. Per i programmi regionali è prevalente la
concentrazione delle irregolarità e frodi nelle regioni meridionali, non solo a danno del
FESR, ma anche a danno del FSE, dello SFOP e del FEOGA- Orientamento, nel cui
ambito si è verificato un preoccupante incremento a causa di rilevanti importi da
recuperare in Sicilia (per più di 24 milioni di euro), in Campania (per più di 12 milioni
di euro) ed in Basilicata (per euro 2.500.000). Mentre nei casi accertati nel 2004 il
78% circa ha avuto ad oggetto fondi della programmazione 1994-1999, più del 7% si
riferisce ai programmi 1988-1993 e solo il 15% a fondi della programmazione 2000-
2006, invece quasi il 38% di quelli segnalati nel 2005 hanno avuto ad oggetto la
programmazione 2000-2006, percentuale che ha raggiunto il 44% nel 2006. Ciò sta a
significare che considerevoli risorse comunitarie continuano ad essere sottratte alle
finalità programmate perché soggette a irregolarità e frodi. Il fenomeno desta
preoccupazione considerato che la nuova programmazione, quantomeno con riguardo
ai Fondi strutturali, è assistita da modalità e strumenti di controllo molto più incisivi
quali quelli previsti dai regg. 1260/99 e 438/01…”.
       Anche nel corso del 2007 sono proseguite le attività inquirenti e giurisdizionali
                                               124




della Corte dei conti nel settore della illecita percezione o utilizzazione di finanziamenti
provenienti dall‟Unione europea.
          Per quanto attiene alle decisioni delle Sezioni giurisdizionali della Corte dei
conti, si segnala la sentenza dell‟ 11 gennaio 2007, n. 32/07/R, della Sezione
giurisdizionale per l‟Abruzzo, relativa a fondi erogati dal FESR sul programma
operativo regionale, che ha pronunciato sul merito della vicenda già oggetto
dell‟ordinanza n. 4511 del 1° marzo 2006 della Corte di Cassazione a Sezioni unite
civili,   con   la   quale   era   stata   confermata   la   giurisdizione   di   responsabilità
amministrativo contabile della Corte dei conti (già in precedenza affermata per il
settore della formazione professionale coofinanziato dal fondo sociale europeo - FSE )
nel settore delle erogazioni ai settori produttivi (sia che si tratti di fondi di provenienza
comunitaria che nazionale) anche nei confronti di soggetti privati percettori di risorse
pubbliche nell‟ambito di programmi nazionali o comunitari diretti al sviluppo
economico e sociale. La sentenza 32/07 ha pronunciato condanna in via principale
della srl che aveva indebitamente utilizzato i fondi e in via sussidiaria della banca che
aveva curato l‟istruttoria del finanziamento, per un danno di euro 183.445,50. La
Sezione Puglia, con la sentenza 182/2007 del 26 marzo 2007 ha pronunciato
condanna, per l‟importo di 856 mila euro in fattispecie relativa ad indebita erogazione
di contributi FEOGA-G nel settore dell‟olio d‟oliva, con profili di coinvolgimento
corruttivo di funzionari pubblici. La Sezione III centrale di appello, con la sentenza n.
72 del 2 marzo 2007 ha pronunciato condanna per l‟importo di 214 mila euro in
relazione alla inutilizzazione di struttura diretta alla ricerca applicata nell‟ambito della
Regione Campania finanziata con fondi di provenienza comunitaria. La Sezione
giurisdizionale per le Marche, con la sentenza n. 389 del 13 agosto 2007, ha
pronunciato condanna di una s.r.l. e di funzionari regionali, per l‟importo di euro
486.436,17 in un giudizio promosso dalla Procura regionale a seguito di istruttoria
svolta in collaborazione con l‟OLAF, in relazione ad indebita percezione di contributi
comunitari nel settore dell‟agricoltura (FEOGA-orientamento). La Sezione regionale
della Campania ha emesso la sentenza n. 3198 del 19 novembre 2007 con la quale ha
condannato una s.r.l, il suo rappresentante legale e, in via sussidiaria, la banca
concessionaria, al pagamento di euro 87.112 in relazione ad indebita utilizzazione di
un contributo erogato per il potenziamento e la razionalizzazione di uno stabilimento
produttivo. La sentenza n. 158 del 3 marzo 2008 della Sezione regionale per la
Calabria ha riguardato l‟indebita percezione di contributi in agricoltura relativamente a
fittizi reimpianti di agrumeti e forniture per la realizzazione di serre, con condanna di
soggetti privati facenti parte di un medesimo gruppo familiare per importo complessivo
di oltre 550 mila euro, mentre la sentenza n. 1144 del 26 marzo 2008 della Sezione
                                                 125




giurisdizionale per la Sicilia ha pronunciato condanna nei confronti di soggetto privato
per l‟indebita percezione di contributi FEOGA-sez. Garanzia nel settore degli aiuti agli
allevamenti ovino caprini per l‟importo di euro 8.154,57. Infine si richiama la sentenza
n. 98 del 23 gennaio 2008 della Sezione Veneto, con la quale è stata affermata la
responsabilità di amministratori pubblici per l‟importo di euro 60 mila, in relazione a
vicenda connessa all‟utilizzo di fondi FESR integrante anche un caso segnalato
dall‟OLAF, per la quale è stata riscontrata la violazione di norme comunitarie sugli
appalti e indebito affidamento di consulenze esterne.
          L‟estensione soggettiva della giurisdizione ha posto le Procure regionali della
Corte di fronte a nuove e complesse attività di indagine in particolare con riguardo alla
possibilità di attivare tempestive misure cautelari, alla possibilità che detti soggetti
privati siano costituiti in forma societaria finalizzata alla realizzazione di illeciti, alla
possibile partecipazione a tali soggetti societari di forme organizzate di criminalità.
Inoltre la decisione di condanna emessa nei confronti di un percettore costituisce un
accertamento giurisdizionale nei confronti del medesimo, valorizzabile sia nei confronti
della Comunità europea con riguardo alla concreta azione di tutela delle risorse
comunitarie da parte dello Stato membro, sia nei confronti dello stesso percettore non
soltanto sotto il profilo della esecuzione coatta, ma ancor prima quale elemento di
affermazione della certezza, liquidità ed esigibilità del credito a valere su eventuali
altre erogazioni di cui il medesimo avesse eventualmente diritto (compensazione).
          Ne è derivato, nel corso del 2007 un incremento delle iniziative delle Procure
regionali    dirette   al   risarcimento   dei   danni   connessi     all‟indebita   percezione   o
utilizzazione di fondi nei vari settori di intervento comunitario e nazionale, per un
importo complessivo richiesto di circa 35 milioni di euro.
          Per quanto attiene agli interventi in agricoltura (FEOGA) nel 2007 risultano
emessi 33 atti di citazione (di cui 30 da parte della Procura Calabria). In tale settore la
Procura Molise ha richiesto un sequestro conservativo per l‟importo di oltre 11 milioni
di euro con riferimento ad indebita percezione di fondi da parte di cooperativa, ottenuti
anche per il coinvolgimento di funzionari dell‟amministrazione statale, che avevano
attestato il completamento di progetti finanziati ma non realizzati. Altri atti di citazione
della Procura Molise attengono all‟indebita percezione di € 382.873,38 da parte di
società     cooperativa     operante   nella     realizzazione   di    attrezzature    portuali   e
all‟erogazione di finanziamenti in agricoltura per € 679.117,49. Ulteriore fattispecie
attiene alla citazione da parte della Procura Liguria di funzionario comunale e della
coniuge del medesimo che avevano ottenuto l‟erogazione di fondi FEOGA-orientamento
sul piano sviluppo rurale della Regione Liguria 2000-2006, per la ristrutturazione di
complessi immobiliari di proprietà dei medesimi per finalità meramente speculative ed
                                              126




estranee alle finalità delle erogazioni stesse, peraltro realizzate in zona sottoposta a
vincolo paesistico e quindi concretando opere abusive, con sequestro conservativo fino
ad 800.000 euro. Nell‟ambito dei finanziamenti alla pesca (SFOP) la Procura Sicilia ha
emesso atto di citazione per € 359.279 in relazione a gravi irregolarità nella
realizzazione di un impianto di maricultura, segnalate dalla competente direzione
regionale; la Procura Campania ha emesso atto di citazione per € 26.584 nei confronti
di soggetto beneficiario di contributo FEOGA-orientamento relativo all‟acquisto di
macchinari agricoli di cui era stata accertata la successiva restituzione al venditore con
restituzione   del    prezzo   pagato     a   fronte   di   fattura   emessa    e     presentata
all‟amministrazione    erogatrice   del   finanziamento;      ulteriore   citazione   per   euro
3.418.000 e sequestro conservativo è stata emessa per frodi nel settore della
riforestazione con coinvolgimento di privati imprenditori e funzionari pubblici. Nel
mese di aprile 2008 la Procura Sicilia ha inoltre inviato atto di citazione per indebita
percezione di fondi FEOGA-Garanzia a soggetto sottoposto a sorveglianza speciale ai
sensi della legge antimafia e pertanto in posizione soggettiva che inibiva la percezione
dei fondi medesimi.
       Nel settore dei finanziamenti per lo sviluppo regionale             (FESR) la Procura
Calabria ha emesso atto di citazione per l‟importo di oltre due milioni di euro nei
confronti degli amministratori di una società che aveva ottenuto finanziamenti per la
realizzazione di uno stabilimento per la rigenerazione di rifiuti plastici essendo stata
accertata la immissione nello stabilimento di macchinari usati anziché nuovi e la
sovrafatturazione di spese. Nell‟ambito dello stesso settore (FESR) la Procura
Campania ha emesso atti di citazione relativi a fondi percepiti indebitamente tramite
lo strumento della legge 488/92 rispettivamente da parte di srl nel settore industria
(produzione di termocamini) con danno contestato alla srl e ai due amministratori per
importo di € 309.538,56 e da parte di snc con investimenti nel settore alberghiero e
richiesta di risarcimento nei confronti della snc, dei due amministratori della snc e del
rappresentante legale della stessa, per importo di € 1.411.000,00. Ulteriori atti di
citazione hanno riguardato società (e relativi legali rappresentanti) beneficiarie di
contributi pubblici, nazionali (sulla base della legge 488/92) e comunitari in relazione
alla mancata realizzazione dei programmi di investimento finanziati, a fronte di
contributi ottenuti con la presentazione di documentazione non veritiera e riguardanti
uno stabilimento per la produzione di prodotti dolciari che era risultato essere stato
distratto per il pagamento di debiti pregressi della stessa società (danno di € 820.294)
e una ditta individuale nel settore della pasticceria i cui macchinari erano risultati
obsoleti benché risultassero acquistati con il contributo comunitario (danno di €
82.253). La stessa Procura Campania ha emesso invito a dedurre nei confronti di srl
                                             127




nel settore della produzione di infissi e del suo rappresentante legale e titolare in
relazione alla produzione all‟amministrazione di documentazione non veritiera circa
macchinari acquistati e finanziati, con contestuale sequestro conservativo di beni
immobili per € 690.000. La Procura Liguria ha emesso due citazioni per frode al FESR
rispettivamente per € 8.981 e 22.248 in relazione ad indebita utilizzazione di
finanziamenti per la ristrutturazione di immobili. La Procura Molise ha emesso invito a
dedurre e contestuale richiesta di sequestro conservativo per l‟importo di € 689.717,
nei confronti di un consorzio cooperativo a r.l. e del suo legale rappresentante         in
relazione a frode con riguardo alla realizzazione di un impianto di maricultura “off
shore” e altri     atti di citazione riguardanti acquisiti di macchinari per stabilimento
produttivo con danno di € 2.714.311,53 contestato al percettore, amministratore
delegato di srl.
       Con riguardo alle frodi nel settore della formazione professionale coofinanzata
dal fondo sociale europeo (FSE) risultano emesse citazioni nei confronti di enti
affidatari in relazione ad omesse o incomplete realizzazioni dei corsi affidati, da parte
della Procura di Bolzano per € 242.316 e da parte della Procura Lombardia con due atti
di citazione rispettivamente per € 120.214 e € 2.179.064, con relative richieste di
sequestro conservativo. In particolare, con riferimento alla prima vicenda, i convenuti
hanno proceduto al pagamento della somma di € 100 mila con sostanziale totale
soddisfacimento della pretesa erariale.
       Le decisioni e le iniziative citate evidenziano l‟ ampliamento degli ambiti di
intervento   dell‟azione    di   responsabilità    amministrativa,   nel   senso   espresso
dall‟evoluzione giurisprudenziale della Corte di Cassazione, notandosi una sempre più
marcata tendenza alla individuazione di responsabilità non soltanto con riferimento
alle carenze di controllo da parte degli organi amministrativi, ma con riferimento
diretto ai soggetti che hanno indebitamente percepito o utilizzato i fondi.
       Sul fenomeno, anche nel corso del 2007, è proseguita l‟ acquisizione di
informazioni inviate alla Procura generale         dal Comando generale della Guardia di
finanza, in ordine alle indagini esperite nel settore. Per la richiamata giurisprudenza
della Corte di Cassazione (ord. 4511/2006- S.U. cit.) tali irregolarità costituiscono di
per sé danno erariale e le relative denunce sono trasmesse direttamente anche alle
Procure regionali. In particolare la Guardia di finanza nel corso del 2007, ha riferito di
587 verifiche relative ad indagini penali concluse, con un danno ipotizzato di 348,3
milioni euro relative ad erogazioni intervenute tra gli anni 1999-2006.
       Complessivamente il maggior numero di casi segnalati riguarda la Regione
Calabria con 110 casi ed importo di 93,8 milioni di euro , la Regione Sicilia, con 119
casi (50 milioni), la Regione Puglia con 60 casi (44,9 milioni), seguono Lombardia con
                                            128




15,5 milioni (su 19 casi) e Basilicata con 12,9 milioni (15 casi). Sotto i dieci milioni
ciascuna le altre Regioni con esclusione dell‟Emilia Romagna, per la quale non è
pervenuta alcuna segnalazione.
       Con riguardo agli specifici settori di intervento dei fondi risultano, per il FESR,
237 casi, con le maggiori incidenze in Calabria (46 casi e 78,6 milioni), Campania (24
casi e 46,3 milioni), Sicilia (28 casi e 36,2 milioni), Puglia (40 casi e 31,5 milioni). Per
il FEOGA-Garanzia, su 241 casi (per importo complessivo di euro 32,6 milioni), 49
sono stati registrati in Calabria (10,5 milioni). Nel FEOGA-Orientamento, (46 casi
complessivi per 23 milioni) il maggiore importo riguarda la Sardegna con 7,8 milioni
su 6 casi. Per il FSE su 61 casi (22,1 milioni) 12 si sono registrati nel Lazio (1 milione),
12 in Lombardia (2,9 milioni), 4 nel Veneto (2,3 milioni), 4 in Campania (3,8 milioni),
1 in Trentino A.A. con importo di 3 milioni, oltre a fatti di minore importo riguardanti
le altre regioni. Il fondo per la Pesca (SFOP) registra 13 casi complessivi per 5,5
milioni, di cui 1 in Campania ( 1,7 milioni), 1 in Molise (2,6 milioni), 65 in Sicilia (1
milione) 1 in Puglia (15 mila euro). Risultano inoltre 9 milioni di euro per i quali non è
stato indicato il fondo di riferimento e 12 milioni riguardanti irregolarità nel settore
delle quote latte (2 milioni in Basilicata e 10 milioni in Lombardia).
       Va considerato che i dati anzidetti     indicano lo stato di accertamento iniziale
della frode che confluisce nella banca dati del Dipartimento politiche comunitarie, per i
fondi strutturali, ovvero degli organismi pagatori per le erogazioni agricole. Tali dati
subiscono un processo di ridefinizione nel corso dei procedimenti amministrativi e
giudiziari, come anche evidenziato nelle considerazioni contenute nella circolare del 12
ottobre 2007 a firma dei Ministri per le Politiche europee, dell‟Economia e Finanze,
dello Sviluppo economico, delle Politiche agricole, del Lavoro e previdenza sociale,
(“Modalità di comunicazione alla Commissione europea delle irregolarità e frodi a
danno del bilancio comunitario”).
       Ulteriori comunicazioni pervengono per l‟agricoltura dal Comando Carabinieri
per le Politiche agricole.
       La Procura generale ha inoltre incentivato i rapporti di collaborazione
informativa e di assistenza con l‟Ufficio europeo di lotta antifrode (OLAF) sulla base del
protocollo di collaborazione del 23 giugno 2006. In tale ambito la Procura generale ha
esteso le comunicazioni di rilievo anche alla Direzione nazionale antimafia per i casi
riguardanti fattispecie che hanno evidenziato il coinvolgimento di soggetti (persone
fisiche o società) percettori di indebiti finanziamenti, contigui ad organizzazioni
criminali.
E. - Autonomia contrattuale ed esternalizzazione negli acquisti di beni e
      servizi. (Estensore: V.P.G. Pasquale Di Domenico).
                                            129




       L‟acquisizione da parte delle pubbliche amministrazioni dei beni e dei servizi
necessari al regolare funzionamento delle stesse ha sempre costituito un capitolo
importante e specifico della legislazione succedutasi nel tempo, preoccupata di
disciplinare sino nei più minuti particolari le forme di aggiudicazione, la stipulazione,
l‟approvazione e l‟esecuzione dei relativi contratti.
       Le norme fondamentali riguardanti tali aspetti e che compongono quel
complesso tessuto di procedure cosiddette ad evidenza pubblica, sono contenute nella
legge di contabilità generale dello Stato (artt. 3- 21 del R.D. 18 novembre 1923, n.
2440) e nel corrispondente regolamento (artt. 36 – 123 del R.D. 23 maggio 1924, n.
827), nel testo unico comunale e provinciale del 1934 più volte modificato, in diverse
leggi regionali, e sono poi state integrate, a seguito dello sviluppo della concorrenza e
della realizzazione della piena liberalizzazione degli appalti pubblici in ambito
comunitario, dalle più recenti disposizioni attuative della disciplina comunitaria
adottate in materia di forniture dal decreto legislativo n. 358 del 24 luglio 1992 e
successive modificazioni e nella materia degli appalti di servizi dal decreto legislativo
n. 157 del 17 marzo 1995 e successive modificazioni.
       Tale complesso normativo definisce positivamente l‟autonomia contrattuale
delle pubbliche amministrazioni, nel senso che queste, nell‟ambito delle rispettive
sfere giuridiche, sono legittimate a stipulare con altri soggetti contratti di diritto
privato (art. 1321 e seguenti del codice civile) per l‟acquisto di beni e servizi
esclusivamente nei modi e nelle forme imposte da detto complesso.
       Con l‟avvento della manovra finanziaria per l‟esercizio 2000 di cui alla legge 23
dicembre 1999, n. 488, detta autonomia contrattuale è stata sottratta alle singole
amministrazioni pubbliche e trasferita nella competenza del Ministero dell‟Economia e
delle Finanze che la esercita per il tramite di una società per azioni interamente
posseduta dal Ministero medesimo.
       L‟art. 26 della citata legge n. 488/99 ha stabilito, infatti, che il Ministero del
Tesoro, del Bilancio e della Programmazione economica, ora Ministero dell‟Economia e
delle Finanze, stipula, nel rispetto della vigente normativa in materia di scelta del
contraente, anche avvalendosi di società di consulenza specializzate, convenzioni per
la fornitura di beni e servizi con le quali l‟impresa prescelta si impegna ad accettare,
sino a concorrenza della quantità massima complessiva stabilita dalla convenzione ed
ai prezzi e condizioni ivi previsti, ordinativi di fornitura deliberati dalle Amministrazioni
dello Stato. A norma del medesimo art. 26, queste ultime, sia centrali che periferiche,
sono obbligate ad utilizzare le predette convenzioni, mentre le restanti pubbliche
amministrazioni sono soltanto facoltizzate ad aderire alle convenzioni stesse, restando
tuttavia obbligate ad utilizzarne i parametri di qualità e di prezzo.
                                             130




       In applicazione sempre del precitato art. 26, la realizzazione dell‟indicato
sistema convenzionale è stata affidata dal Ministero dell‟Economia e delle Finanze, con
decreto dello stesso del 24 febbraio 2000, alla concessionaria servizi informatici
pubblici – CONSIP S.p.A. -, già titolare della gestione dei servizi informatizzati del
predetto Ministero, che ha assunto a tal fine la funzione di amministrazione
aggiudicatrice. La Società, nello stipulare per conto del Ministero dell‟Economia e delle
Finanze (come ribadito dalla successiva legge n. 388 del 23 dicembre 2000)
convenzioni con i fornitori e i prestatori di servizi ai sensi dell‟anzidetto art. 26 della
legge n. 488/99, è in ogni caso tenuta a rispettare la normativa nazionale e
comunitaria applicabile.
       Pertanto la scelta del contraente da parte della CONSIP S.p.A. viene effettuata
nel rispetto delle disposizioni introdotte dal decreto legislativo n. 358 del 24 luglio
1992 e successive modificazioni, che disciplina la procedura cui le amministrazioni
aggiudicatrici devono attenersi per l‟affidamento di pubbliche forniture di beni, e dal
decreto legislativo n. 157 del 17 marzo 1995 e successive modificazioni, con cui è
stata data attuazione alla direttiva n. 92/50/CEE, che disciplina la procedura per
l‟aggiudicazione di appalti pubblici di servizi.
       A partire dal 2002 la competenza del Ministero dell‟Economia e delle Finanze, e
per esso della CONSIP S.p.A. in materia di acquisti di beni e servizi della pubblica
amministrazione si è arricchita di una ulteriore procedura telematica consistente nel
mercato elettronico, tramite il quale, come prevede l‟art. 11 del decreto presidenziale
istitutivo dello stesso (d.P.R. 4 aprile 2002, n. 101), le unità ordinanti delle singole
amministrazioni possono effettuare gli acquisti in questione al di sotto della soglia di
rilievo comunitario direttamente da cataloghi predisposti e messi in rete dai privati
offerenti previamente selezionati attraverso un bando di abilitazione.
       L‟assetto normativo ora descritto ha subito numerose modifiche nel corso del
tempo, in relazione particolarmente all‟obbligo di adesione da parte delle pubbliche
amministrazioni alle convenzioni quadro stipulate dalla CONSIP S.p.A.
       Tale obbligo era previsto, nella formulazione originaria del comma 3 dell‟art. 26
della legge finanziaria per il 2000, esclusivamente nei confronti delle Amministrazioni
centrali e periferiche dello Stato. Successivamente con la legge finanziaria per l‟anno
2003 (27 dicembre 2002, n. 289) anche gli enti pubblici istituzionali sono stati
obbligati all‟acquisto in convenzione, mentre gli enti territoriali erano tenuti, in caso di
acquisto autonomo, ad adottare il prezzo della convenzione vigente quale importo a
base d‟asta. Tale disposizione è stata abrogata con la legge 24 dicembre 2003; in
seguito la legge finanziaria per l‟anno 2006 (23 dicembre 2005, n. 266) ha introdotto
l‟obbligo (eventuale) di adesione per le amministrazioni dello Stato che nel secondo
                                             131




bimestre del 2006 avessero presentato un andamento della spesa tale da pregiudicare
il raggiungimento degli obiettivi indicati nel patto di stabilità e crescita.
       La legge finanziaria 2007 (27 dicembre 2006, n. 296) modifica ancora una volta
il sistema degli acquisti tramite le convenzioni quadro stipulate dalla CONSIP S.p.A.,
delineando un nuovo assetto del modello di centralizzazione degli approvvigionamenti
pubblici. La prima e più rilevante novità riguarda il ritorno all‟obbligatorietà del
sistema delle convenzioni quadro. Il Ministero dell‟Economia e delle Finanze dovrà,
entro il mese di gennaio di ogni anno, individuare le tipologie di beni e servizi per le
quali le amministrazioni statali sono di nuovo obbligate ad approvvigionarsi utilizzando
le convenzioni quadro. Tale elenco, che per il 2007 è stato approvato con il decreto del
Ministro dell‟Economia e delle Finanze del 1° marzo 2007, è stato redatto tenendo
conto delle caratteristiche del mercato e del grado di standardizzazione dei prodotti.
       Per le amministrazioni diverse da quelle statali, ricomprese nell‟art. 1 del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e successive modificazioni, il legislatore, in
ossequio ai principi di tutela e garanzia dell‟autonomia delle stesse espressi nella nota
sentenza della Corte Costituzionale n. 417 del 2005, le ha facoltizzate ad aderire alle
dette convenzioni CONSIP, obbligandole comunque, in caso di non adesione, ad
utilizzarne i parametri di prezzo-qualità come limiti massimi per la stipulazione dei
contratti.
       Una    ulteriore   novità   contenuta   nella   legge   finanziaria      2007   riguarda
l‟estensione all‟intero apparato pubblico del sistema centralizzato degli acquisti di beni
e servizi. L‟indicata legge, infatti, al comma 455, ha introdotto nel sistema nazionale
degli appalti le centrali d‟acquisto regionali, le quali operano in favore delle
Amministrazioni ed Enti regionali, degli Enti locali, degli Enti del servizio sanitario
nazionale e delle altre Pubbliche Amministrazioni aventi sede nel medesimo territorio.
       Tali centrali regionali, abilitate a stipulare, per gli ambiti territoriali di
competenza, le medesime convenzioni di cui all‟art. 26 della citata legge n. 488/99,
devono costituire insieme alla CONSIP S.p.A. un sistema a rete, perseguendo
l‟armonizzazione dei piani di razionalizzazione della spesa e realizzando sinergie
nell‟utilizzo degli strumenti informativi per l‟acquisto di beni e servizi.
       Il suesposto sistema di regolazione degli approvvigionamenti di beni e servizi
della pubblica amministrazione viene comunemente definito come esternalizzazione di
attività di supporto o strumentali all‟esercizio di funzioni pubbliche.
       Invero, al riguardo appare maggiormente corretto parlare di accentramento in
un unico soggetto pubblico delle procedure predisposte all‟esecuzione dei detti
approvvigionamenti, considerato come queste siano comunque rimaste nell‟alveo
pubblicistico sotto il profilo sia della natura e contenuti sia dell‟unica autorità pubblica
                                             132




legittimata a porli in essere (Ministero dell‟economia e delle finanze e CONSIP S.p.A.).
Anche se la detta attività procedurale è sostanzialmente esercitata da una società per
azioni, come è la CONSIP S.p.A., in ogni caso questa è costituita da capitale
interamente pubblico, i relativi oneri di funzionamento sono finanziati esclusivamente
dal bilancio dello Stato, la sua attività è assoggettata alle regole dell‟evidenza pubblica
ed al controllo del Ministero dell‟economia e delle finanze, nonché della Corte dei conti
nelle forme previste dall‟art. 3, comma 4, della legge n. 20 del 1994 e dalla legge n.
259 del 1958.
       In realtà il legislatore, spinto da esigenze di contenimento e di razionalizzazione
della spesa per acquisti di beni e servizi, ha individuato nell‟ambito della pubblica
amministrazione, sia a livello centrale sia a livello locale, una sola struttura
appositamente dedicata alla stipulazione dei relativi contratti, provvedendo soltanto ad
esteriorizzare e a mettere a disposizione delle singole amministrazioni, tramite un
supporto informatico, il prodotto di tali contratti.
       Un elemento di rilievo di siffatta centralizzazione degli acquisti di beni e servizi
nella pubblica amministrazione è da ravvisarsi nella infrastruttura informativa del
sistema amministrativo pubblico.
       In coerenza con il rapido sviluppo delle tecniche informatiche è inevitabile, ed
anzi è auspicabile, che anche all‟interno della pubblica amministrazione si assista ad
un progressivo mutamento delle politiche di acquisizione di beni e servizi, le quali non
potranno fare a meno di utilizzare con sempre maggiore frequenza la rete telematica
unitaria della pubblica amministrazione e il sistema pubblico di connettività istituito
dal decreto legislativo n. 82 del 2005.
       Un indubitabile vantaggio dell‟applicazione delle nuove tecnologie informatiche
ai processi di approvvigionamento di beni e servizi della pubblica amministrazione
consiste nel promuovere e stimolare iniziative di informatizzazione delle attività non
solo dell‟amministrazione medesima, ma anche degli operatori privati, fornitori dei
beni e dei servizi, i quali, se desiderano continuare ad avere rapporti contrattuali con
la pubblica amministrazione, devono necessariamente dotarsi di strumentazioni e
cognizioni telematiche adeguate all‟utilizzo del nuovo mercato virtuale.
       Sotto tale profilo un dato confortante è quello che emerge dal rapporto CONSIP
S.p.A. del 21 novembre 2007 in cui sui 1543 operatori abilitati nel corso del 2007 al
mercato elettronico l‟89% è rappresentato da piccole e medie imprese e la categoria di
queste con meno di sette dipendenti, con il suo 47%, è la più numerosa.
       Sul fronte del contenimento della spesa, obiettivo primario del programma di
modernizzazione degli acquisti di beni e servizi, il discorso è più complesso.
       Con riferimento alle sole attività della CONSIP S.p.A. (per le centrali regionali,
                                             133




istituite soltanto con la legge finanziaria 2007, non si hanno dati), dalle indagini
effettuate dal Ministero dell‟economia e delle finanze e dall‟ISTAT e riferite al 2005
risulta una riduzione media dei prezzi degli acquisti centralizzati di beni e servizi pari
al 16,7%, tuttavia a tale diminuzione fa riscontro un aumento della spesa per il
personale.
       A quest‟ultimo riguardo, al costo che le singole amministrazioni pubbliche
affrontano per il personale che, pur in presenza della avvenuta informatizzazione degli
acquisti di beni e servizi, permane in detto settore senza che sia stato provveduto ad
una sua adeguata formazione ovvero dislocazione presso altri settori istituzionali (v. in
proposito relazioni Corte dei conti n. 26 del 1° luglio 2003 e n. 2 del 22 gennaio
2004), si aggiunge anche la spesa dei circa 500 dipendenti della CONSIP S.p.A.
       Dalla relazione della Corte dei conti n. 24 del 22 dicembre 2006 risulta che i
costi di detto personale nel 2005 già erano aumentati del 7,8%, raggiungendo i
68.200 euro per unità e superando il valore della produzione cresciuto del 6,7%.
L‟aumento è stato causato in buona parte da incrementi avvenuti nella dotazione dei
quadri, aumentata del 16,6%.
       La bontà che contrassegna le ragioni sottese alla istituzione di una struttura
unica dedicata ai processi di acquisto – quali le economie di scala che si manifestano
in prezzi unitari più vantaggiosi, una semplificazione del procedimento di acquisto
conseguente al fatto che l‟amministrazione non deve effettuare la gara, ma solo
inviare un ordinativo di fornitura in base alle convenzioni precedentemente stipulate,
la creazione di un apparato specializzato che si occupa della preparazione dei
capitolati, della gestione della gara e del contenzioso e della quale le singole
amministrazioni diventano utenti, ed infine l‟informatizzazione degli appalti non
sembra caratterizzare anche quell‟aspetto, peraltro ritenuto primario dal legislatore,
relativo al contenimento dei costi, tenuto conto della comunque persistente notevole
incidenza negativa della spesa per il personale, conseguente a non sempre univoche
politiche di restrizione in materia di reclutamento, ad incrementi salariali derivanti in
particolare dalla contrattazione collettiva integrativa, ad una insufficiente mobilità da
settori al servizio di compiti strumentali generalmente in esubero verso settori
propriamente istituzionali per lo più deficitari di risorse umane.
       Ulteriore profilo della costituita centralizzazione degli acquisti di beni e servizi
della pubblica amministrazione, meritevole di qualche considerazione, è quello
riguardante i controlli esercitati in proposito.
       La norma istitutiva di cui al più volte citato art. 26 della legge n. 488 del 1999
(legge finanziaria 2000) esonera la procedura ad evidenza pubblica finalizzata alla
adozione delle convenzioni quadro stipulate dalla CONSIP S.p.A. da ogni controllo
                                            134




preventivo di legittimità, assoggettando tale attività comunque al controllo della Corte
dei conti sulla gestione, esercitato ai sensi del comma 4 dell‟art. 3 della legge 14
gennaio 1994, n. 20. Inoltre viene demandato agli uffici preposti al controllo interno di
gestione di ciascuna amministrazione la verifica in ordine alla osservanza da parte
dell‟amministrazione medesima dei parametri di qualità e di prezzo stabiliti delle
predette convenzioni nonché in ordine ai risultati che ne sono conseguiti.
       Al momento, lo stato dell‟arte dei controlli nella materia in questione è
rappresentato in larghissima parte dagli esiti delle indagini svolte dalla Corte dei conti
nell‟esercizio delle sue funzioni di controllo sulla gestione ex art. 3, comma 4, della
legge n. 20/94 nonché dai referti della Corte medesima nell‟esercizio della specifica
funzione di controllo sulla gestione della CONSIP S.p.A. ex lege 259 del 1958.
       Le relative relazioni hanno evidenziato per lo più criticità e lati deboli della
centralizzazione degli acquisti di beni e servizi della pubblica amministrazione, anche
se in tempi più recenti ne hanno segnalato significativi miglioramenti.
       Nelle prime relazioni (Sezione centrale controllo Stato gestione n. 26 del 1°
luglio 2003; Sezione centrale controllo Stato gestione n. 2 del 22 gennaio 2004) si
mettono particolarmente in luce le difficoltà nella quantificazione complessiva della
spesa sostenuta per l‟acquisto di beni e servizi da parte delle amministrazioni
controllate e conseguentemente dei risparmi eventualmente conseguiti a seguito della
attività svolta dalla CONSIP S.p.A.; i ritardi nella attuazione dei previsti interventi per
il monitoraggio della spesa e del processo di informatizzazione; il mancato avvio dei
necessari processi di formazione e di riconversione del personale amministrativo;
l‟insufficienza della attività svolta dai servizi di controllo interno delle diverse
amministrazioni monitorate in termini di proposte per la razionalizzazione della spesa.
       Nei referti più recenti, in particolare in quello adottato con la deliberazione della
Sezione di controllo sugli enti n. 100 del 20 dicembre 2006, si dà atto di un
significativo miglioramento nel campo della centralizzazione degli acquisti nonostante
le continue rivisitazioni normative che hanno riguardato aspetti cruciali della
centralizzazione medesima, come l‟obbligatorietà delle convenzioni e i loro ambiti
operativi. Il risparmio conseguito nel 2006 dalla stipula delle convenzioni CONSIP
S.p.A. è stato pari a 2,3 miliardi di euro, in gran parte legato al fatto che i parametri di
qualità e di prezzo previsti dalle convenzioni medesime sono stati utilizzati anche dalle
amministrazioni che effettuano gli acquisti al di fuori delle convenzioni.
       Resta in ogni caso la criticità dei costi di funzionamento del gestore CONSIP
S.p.A. aumentati di oltre l‟8%, in massima parte dovuto all‟incremento di spesa
verificatosi in ordine al personale dipendente; il che rischia di vanificare il risparmio
derivato dall‟accertato migliore andamento degli acquisti convenzionali.
                                           135




       Rischio suscettibile di aggravarsi qualora persistano le difficoltà di una
adeguata riqualificazione e riconversione del personale, presente soprattutto nelle
amministrazioni centrali e per circa il 46% (dati RGS 2003) impiegato in attività
strumentali e di supporto. Un obiettivo di fondo del processo di modernizzazione delle
pubbliche amministrazioni non può non essere quello di rendere più equilibrato il
rapporto tra risorse destinate ad attività istituzionali e risorse destinate ad attività
strumentali e di supporto.
       Permane, infine, uno scarso apporto da parte degli uffici interni di controllo alla
necessaria, quanto prescritta, verifica dei risultati, in termini oltre che economici anche
di qualità, ottenuti dalla adesione delle amministrazioni alle convenzioni quadro
stipulate dalla CONSIP S.p.A.
       Con la finanziaria 2008 (legge 24 dicembre 2007, n. 244) il programma di
razionalizzazione degli acquisti di beni e servizi nella pubblica amministrazione si
arricchisce di un ulteriore elemento.
       Oltre alla necessità della creazione di una rete tra la CONSIP S.p.A. e le centrali
di acquisto regionali – realtà locali queste ultime ancora in fase di avvio (una prima
realizzazione si è avuta con la istituzione del sistema a rete per la Regione Abruzzo, di
cui all‟accordo firmato il 21 febbraio 2007 tra Ministero dell‟economia e delle finanze,
Regione Abruzzo e CONSIP S.p.A. per il supporto alla realizzazione di un sistema
regionale di e-procurement, nel quadro del più ampio sistema a rete nazionale previsto
dalla legge 27 dicembre 2006, n. 296) -, la citata legge n. 244/07 estende la
competenza in materia del Ministero dell‟economia e delle finanze e della CONSIP
S.p.A. anche alla fase della rilevazione dei fabbisogni delle amministrazioni statali
centrali e periferiche nonché della elaborazione degli indicatori di spesa sostenibile,
questi ultimi intesi anche come strumenti di supporto messi a disposizione di tutte le
amministrazioni pubbliche per la valutazione della comparabilità in termini di qualità e
di prezzo del bene e del servizio.
       L‟ottica è certamente quella di contenere la spesa pubblica migliorando al
contempo la qualità dei servizi offerti, in una logica di gestione della spesa ragionata,
differenziata e commisurata agli effettivi fabbisogni.
       Inoltre la realizzazione di un sistema informativo organico sugli andamenti della
spesa pubblica per acquisti di beni e servizi a livello statale, regionale e locale, così
come delineato dal legislatore, appare di indubbio interesse ai fini della risoluzione del
problema oggi esistente di una notevole disomogeneità delle elaborazioni e delle
informazioni relative alla predetta spesa, disomogeneità che costituisce un grave limite
ad una razionale programmazione della spesa medesima.
F. - Attività contrattuale. (Estensore: V.P.G. Paolo Luigi Rebecchi)
                                               136




1. – Profili generali in materia di forniture di beni e servizi e di appalti di lavori pubblici.
         Nel corso del 2007, il versante normativo della materia contrattuale è stato
contrassegnato in particolare dalla prosecuzione degli interventi modificativi e
integrativi del codice dei contratti pubblici (D.lgs. 12 aprile 2006 n. 163 in G.U. n. 100
del 2 maggio 2006-suppl.ord. n. 107, in vigore dal 1° luglio 2006 sulla base della
delega conferita al governo con la legge 18 aprile 2005 n. 62- art. 25- legge
comunitaria    2004-     in    attuazione   delle    direttive   comunitarie   2004/17/CE     e
2004/18/CE).
         Con il d.lgs. 26 gennaio 2007, n. 6, (emanato in attuazione delle disposizioni
dell‟art. 25 comma 3 della legge 18 aprile 2005 n. 62, che consente l‟emanazione di
disposizioni correttive ed integrative del codice entro due anni dall‟entrata in vigore
dello stesso), il differimento dell‟entrata in vigore delle norme in tema di centrali di
committenza, dialogo competitivo, accordi quadro, appalto integrato, procedure
negoziate con o senza bando, organizzazione del personale dell‟autorità di vigilanza,
fissato originariamente per il 1° febbraio 2007 (art. 1 - octies legge n. 228/2006) è
stato prorogato al 1° agosto 2007.
         E‟ inoltre intervenuto il d.lgs. 31 luglio 2007 n. 113, contenente ulteriori
disposizioni correttive e integrative del d.lgs. 163/2006, entrato in vigore il 1° agosto
2007. Tale decreto consta di cinque articoli, che prevedono, modificazioni sostanziali e
formali a tutela della concorrenza e del mercato (comma 1 e comma 2), modifiche
sostanziali in tema di prevenzione della criminalità e tutela del lavoro (comma 3),
invarianza della spesa (comma 4), abrogazioni e termini di entrata in vigore (comma
5).
         In particolare (art. 1 comma 1 lettera g) è previsto che l‟istituto dell‟accordo
quadro (art. 59 del codice) è ammesso, per quanto attiene ai lavori, esclusivamente in
relazione ai lavori di manutenzione, mentre non è ammesso per la progettazione e per
gli altri servizi di natura intellettuale. L‟istituto è operativo a decorrere dal 1° agosto
2007. Quanto al dialogo competitivo (art. 58 del codice), le relative disposizioni si
applicheranno a decorrere dall‟entrata in vigore del regolamento di esecuzione.
         Il d.lgs. 113/2007 ha inserito l‟art. 160-bis “ Locazione finanziaria di opere
pubbliche o di pubblica utilità”, con il quale si prevede che per la realizzazione,
l'acquisizione ed il completamento di opere pubbliche o di pubblica utilità i committenti
tenuti all'applicazione del codice possono avvalersi anche del contratto di locazione
finanziaria. In tal caso il bando determina i requisiti soggettivi, funzionali, economici,
tecnico-realizzativi ed organizzativi di partecipazione, le caratteristiche tecniche ed
estetiche dell'opera, i costi, i tempi e le garanzie dell'operazione, nonché i parametri di
valutazione    tecnica    ed    economico-finanziaria    dell'offerta   economicamente      più
                                                        137




vantaggiosa. L'offerente può essere anche una associazione temporanea costituita dal
soggetto finanziatore e dal soggetto realizzatore, responsabili, ciascuno, in relazione
alla specifica obbligazione assunta, ovvero un contraente generale. In caso di
fallimento,   inadempimento                 o    sopravvenienza         di     qualsiasi     causa     impeditiva
all'adempimento dell'obbligazione da parte di uno dei due soggetti costituenti
l'associazione temporanea di imprese, l'altro può sostituirlo, con l'assenso del
committente,     con           altro   soggetto     avente     medesimi         requisiti    e     caratteristiche.
L'adempimento degli impegni della stazione appaltante resta in ogni caso condizionato
al positivo controllo della realizzazione ed alla eventuale gestione funzionale dell'opera
secondo le modalità previste.
         Sono inoltre stabiliti obblighi di individuazione delle opere pubbliche mediante
apposito codice al fine di consentirne l‟effettivo monitoraggio, con il ricorso al SIOPE
(Sistema informativo delle operazioni degli enti pubblici). In tal modo tutti i soggetti
responsabili di dette opere, anche diversi dalle pubbliche amministrazioni come
definite secondo i criteri di contabilità nazionale SEC 95, dovranno procedere per i loro
pagamenti in base alle procedure previste per il SIOPE e dovranno provvedere a far
riportare anche il CUP (Codice unico di progetto) sui mandati informatici.
         Di particolare interesse è la previsione di cui al comma 3, secondo cui “…Le
SOA nell'esercizio dell'attività di attestazione per gli esecutori di lavori pubblici
svolgono funzioni di natura pubblicistica, anche agli effetti dell'articolo 1 della legge 14
gennaio 1994, n. 20. In caso di false attestazioni dalle stesse rilasciate si applicano gli
articoli 476 e 479 del codice penale. Prima del rilascio delle attestazioni, le SOA
verificano    tutti        i    requisiti       dell'impresa     richiedente,       prevedendosi         pertanto
espressamente         la       configurabilità      soggettiva     ed        oggettiva     della    responsabilità
amministrativo contabile nei confronti delle medesime società di attestazione”.
         La legge 3 agosto 2007, n. 124 - Sistema di informazione per la sicurezza
della Repubblica e nuova disciplina del segreto -, ha previsto, all‟art. 29 comma 4 che
un apposito regolamento definisca le procedure per la stipula di contratti di appalti di
lavori e forniture di beni e servizi, nel rispetto delle disposizioni dell‟articolo 17 del
codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture. Sono altresì individuati
i lavori, le forniture e i servizi che, per tipologie o per importi di valore, possono essere
effettuati in economia o a trattativa privata. La norma ha abrogato contestualmente
l‟analoga previsione contenuta nell‟art. 17 del codice.
         La legge 24 dicembre 2007 n. 244 (legge finanziaria per il 2008)                                  inoltre,
all‟art. 2 commi 264-270 ha istituito il Fondo di garanzia per le opere pubbliche
(FGOP), con gestione separata presso la Cassa depositi e Prestiti e finalizzato al
sostegno finanziario dei lavori di competenza dello Stato, delle regioni, degli enti locali
                                            138




nonché degli enti pubblici e degli organismi di diritto pubblico, che si realizza
attraverso contratti di concessione ovvero contratti di concessione di costruzione e
gestione o affidamento unitario a general contractor. Il fondo, al fine di ridurre le
contribuzioni pubbliche a fondo perduto, può prestare garanzie, in favore di soggetti
pubblici o privati coinvolti nella realizzazione o nella gestione delle opere, che
assicurino il mantenimento dell‟equilibrio economico finanziario.
        L‟art. 3, commi 19-24 reca la previsione del divieto, per le pubbliche
amministrazioni, di inserire clausole compromissorie in tutti i contratti aventi         ad
oggetto lavori, forniture e servizi, ovvero, relativamente ai medesimi contratti, di
sottoscrivere   compromessi.    Le   clausole   compromissorie    ovvero   i   compromessi
comunque sottoscritti sono nulli, e la loro sottoscrizione costituisce illecito disciplinare
e determina responsabilità erariale per i titolari dei relativi procedimenti (art. 3 comma
19). Le disposizioni di cui al comma 19 si estendono alle società interamente
possedute ovvero partecipate maggioritariamente dalle pubbliche amministrazioni di
cui al medesimo comma, nonché dagli enti            pubblici economici, ed alle società
interamente possedute ovvero partecipate maggioritariamente da questi ultimi
(comma 20). Relativamente ai contratti aventi ad oggetto lavori, forniture e servizi già
sottoscritti dalle amministrazioni alla data di entrata in vigore della legge e per le cui
controversie i relativi collegi non si erano ancora costituiti alla data del 30 settembre
2007, era fatto obbligo ai soggetti di cui ai commi 19 e 20, di declinare la competenza
arbitrale, ove tale facoltà fosse prevista nelle clausole arbitrali inserite nei predetti
contratti e dalla data della relativa comunicazione doveva operare esclusivamente la
giurisdizione ordinaria. I collegi arbitrali eventualmente costituiti successivamente al
30 settembre 2007 e fino all‟entrata in vigore della legge finanziaria 2008, decadevano
automaticamente e le relative spese restavano integralmente compensate tra le parti
(comma 21). I risparmi di spesa derivanti dall‟applicazione delle norme anzidette
vengono determinati annualmente con Decreto dei Ministri dell‟Economia e delle
finanze, delle Infrastrutture e della Giustizia affinché siano corrispondentemente ridotti
gli stanziamenti, le assegnazioni ed i trasferimenti a carico del bilancio dello Stato e le
relative risorse siano rassegnate al Ministero della giustizia per il miglioramento del
relativo servizio. Il Presidente del Consiglio dei Ministri trasmette annualmente al
Parlamento e alla Corte dei conti una relazione sullo stato di attuazione delle
disposizioni dei commi 19-23.
        Sulla specifica questione, l‟art. 15 del decreto legge 248/2007, convertito
nella legge 28 febbraio 2008, n. 31, ha previsto il differimento al 1° luglio 2008,
dell‟entrata in vigore delle disposizioni di cui all‟art. 3, commi 19, 20, 21 e 22 della
legge 244/2008, al dichiarato fine di consentire la devoluzione del relativo contenzioso
                                            139




alle Sezioni specializzate previste dall‟art. 1 del d.lgs. 27 giugno 2003, n. 168.
        La legge finanziaria 2008 ha anche previsto (art. 3 comma 23), che all‟art.
240 (Accordo bonario) del codice dei contratti pubblici (d.lgs. 12 aprile 2006 n. 163),
dopo il comma 15, sia inserito il comma 15-bis, per il quale qualora i termini di cui ai
commi 5 e 13 dello stesso articolo 240 (circa le procedure di attivazione dell‟accordo
bonario) non siano rispettati a causa di ritardi negli adempimenti del responsabile del
procedimento ovvero della commissione, il primo risponde sia sul piano disciplinare,
sia a titolo di danno erariale, e la seconda perde qualsivoglia diritto al compenso di cui
al comma 10.
        Ancora in tema di contratti pubblici, la legge 31/2008, all‟art. 19, ha stabilito
che le disposizioni di cui all'articolo 256, comma 4, del decreto legislativo 12 aprile
2006, n. 163 (abrogazione di norme), riferite agli articoli 351, 352, 353, 354 e 355
della legge 20 marzo 1965, n. 2248, allegato F, si applicano a decorrere dalla data di
scadenza del termine di cui all'articolo 25, comma 3, della legge 18 aprile 2005, n. 62,
ovvero dalla data di due anni dall‟entrata in vigore del codice.
        La legge 296/2006 aveva anche previsto norme in tema di centrali di
committenza, di convenzioni quadro, ricorso al mercato elettronico e sperimentazione
della carta di acquisto elettronica (art. 1 commi 449-453). In particolare è stata
prevista l‟individuazione, con decreto del Ministro dell‟economia e delle finanze, delle
tipologie di beni e servizi per i quali tutte le amministrazioni statali centrali e
periferiche di ogni ordine e grado, delle scuole e istituzioni educative e delle istituzioni
universitarie, sono tenute ad approvvigionarsi utilizzando le convenzioni-quadro. In tal
senso, ha disposto il Decreto del Ministro dell‟Economia e delle finanze        in data 1°
marzo 2007, con indicazione delle tipologie riguardanti arredi per uffici, carburanti per
autotrazione, combustibili da riscaldamento, energia elettrica, macchine per ufficio e
prodotti hardware e software, noleggio di autoveicoli, servizio di buoni pasto, servizi di
telefonia fissa e mobile. Per le rimanenti amministrazioni è stata prevista la facoltà di
adesione o l‟utilizzo dei relativi parametri qualità-prezzo quali limiti massimi per la
stipulazione dei contratti, con l‟obbligo per gli enti del servizio sanitario nazionale di
utilizzare in ogni caso le convenzioni stipulate dalle centrali regionali di riferimento
(comma 449). Dal 1° luglio 2007 è stato stabilito l‟obbligatorio ricorso al mercato
elettronico per gli acquisti di beni e servizi al di sotto della soglia di rilievo
comunitario, da parte delle amministrazioni centrali e periferiche dello Stato, con
esclusione delle scuole, istituzioni educative    e universitarie (comma 451). E‟ stata,
inoltre, autorizzata la sperimentazione della carta di acquisto, elettronica per i
pagamenti di limitato importo relativi ad acquisti di beni e servizi (comma 451) ed è
stata programmata la realizzazione di un sistema a rete delle centrali di committenza
                                              140




comprendente la Consip S.p.A. e le centrali regionali (commi 455-456). Con la
direttiva 20 febbraio 2007, il Ministro per le Riforme e le Innovazioni nelle pubbliche
amministrazioni, nel fissare i criteri per l‟interscambio dei dati tra le pubbliche
amministrazioni ha richiamato l‟attenzione sull‟attuazione della disposizione di cui
all‟art. 54 comma 1 lettera f del decreto legislativo 7 marzo 2005 n. 82 – codice
dell‟amministrazione digitale - integrata dall‟art. 66 comma 7 del decreto legislativo n.
163/2006,    relative   alla   pubblicità,   sui    siti   internet   delle   amministrazioni   e
dell‟osservatorio istituito presso l‟Autorità di vigilanza sui contratti pubblici, di tutti i
bandi di gara. Al fine di ampliare la pubblicità, la circolare ha precisato trattarsi di
tutte le negoziazioni relative a lavori, servizi e forniture di importo superiore ai 20 mila
euro, dovendosi dare inoltre notizia, nelle stesse forme degli esiti delle procedure, con
esclusione dei soli casi di attività connesse alla diffusione di dati sensibili o coperte da
segreto di Stato ai sensi della legge n. 801/1977, con diretta imputazione della
relativa responsabilità di pubblicazione al dirigente della struttura (“Il rispetto di tale
adempimento integra elemento di valutazione del dirigente”).
         Il rispetto della disciplina comunitaria in tema di concorrenza nell‟accesso agli
appalti pubblici, ed alle conseguenti ipotesi di responsabilità dello Stato membro per le
violazioni realizzate dalle amministrazioni aggiudicatrici ha costituito oggetto di
specifico richiamo da parte del Ministro per le Politiche Comunitarie con la circolare 1°
marzo 2007, in particolare riguardante la distinzione fra la individuazione dell‟idoneità
degli offerenti e la selezione delle loro offerte, nonché la necessità di adeguata
pubblicità dei criteri adottati, evidenziando che la violazione delle relative prescrizioni
comunitarie, di cui agli artt. 44-46 della direttiva 2004/18/CE, che comporti sanzioni
pecuniarie da parte dell‟Unione, determina “responsabilità amministrativa per danno
all‟erario, con conseguenziali provvedimenti a carico dei pubblici funzionari che vi
hanno dato causa”.
         Il tema della razionalizzazione del sistema degli acquisti di beni e servizi delle
amministrazioni centrali e periferiche è presente anche nella legge finanziaria 2008,
art. 2, commi 569-574, con il rafforzamento dell‟attività di programmazione. Viene
stabilito che le pubbliche amministrazioni statali, centrali e periferiche (con esclusione
degli istituti e scuole di ogni ordine e grado, delle istituzioni educative e delle
istituzioni universitarie), inviino entro il 28 febbraio per il 2008 ed entro il 31 dicembre
per gli anni successivi, al Ministero dell‟Economia e delle Finanze, un prospetto
contenente i dati relativi alla previsione annuale dei propri fabbisogni di beni e servizi,
per il cui acquisto si applica il codice dei contratti pubblici, conformemente alle
modalità e allo schema pubblicati sul portale degli acquisti in rete del Ministero
dell‟Economia e delle Finanze e di Consip S.p.A. Il Ministro dell‟Economia e delle
                                             141




Finanze, avvalendosi di Consip S.p.A., individua sulla base delle informazioni di cui al
comma 569 e dei dati degli acquisti delle amministrazioni di cui allo stesso comma
569, per gli anni 2005-2007, acquisiti tramite il Sistema di contabilità gestionale ed
elaborati attraverso l‟utilizzo di sistemi informativi integrati, realizzati ai sensi dell‟art.
1 comma 454 della legge 27 dicembre 2006 n. 296, indicatori di spesa sostenibile per
il soddisfacimento dei fabbisogni collegati        funzionalmente alle attività da svolgere,
tenendo    conto   delle   caratteristiche     di    consumo    delle   specifiche   categorie
merceologiche e dei parametri dimensionali della singola amministrazione, nonché dei
dati di consuntivo (comma 570). Gli indicatori ed i parametri di spesa sostenibile
definiti ai sensi del comma 570 sono messi a disposizione delle amministrazioni di cui
al comma 569 anche attraverso la pubblicazione sul portale degli acquisti in rete del
Ministero dell‟Economia e delle Finanze e di Consip S.p.A., quali utili strumenti di
supporto e modelli di comportamento, secondo canoni di efficienza nell‟attività di
programmazione degli acquisti di beni e servizi e nell‟attività di controllo di cui
all‟articolo 4 del decreto legislativo 30 luglio 1999 n. 286 (controllo di gestione). In
relazione ai parametri di prezzo-qualità di cui al comma 3 dell‟art. 26 della legge 23
dicembre 1999, n. 488, il Ministero dell‟Economia e delle finanze, attraverso Consip
S.p.A., predispone e mette a disposizione delle Amministrazioni pubbliche gli
strumenti di supporto per la valutazione della comparabilità del bene e del servizio e
per l‟utilizzo dei detti parametri, anche con l‟indicazione di una misura minima e
massima degli stessi (comma 572). Per raggiungere gli obiettivi di contenimento e di
razionalizzazione della spesa pubblica, fermo restando quanto previsto dagli articoli 26
della legge 23 dicembre 1999, n. 488 e 58 della legge 23 dicembre 2000, n. 388 e
dall‟art. 1, comma 449, della legge 27 dicembre n. 296, i soggetti aggiudicatori di cui
all‟art. 3 comma 25 del codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture
possono ricorrere, per l‟acquisto di beni e servizi alle convenzioni stipulate da Consip
S.p.A., ai sensi dell‟art. 26 della legge 23 dicembre 1999, n. 488, nel rispetto dei
principi di tutela della concorrenza. Ferme rimanendo le previsioni di cui sopra (comma
574) il Ministero dell‟Economia e delle finanze, sulla base dei prospetti contenenti i
dati di previsione annuale dei fabbisogni di beni e servizi di cui al comma 569,
individua entro il mese di marzo di ogni anno, con decreto, segnatamente in relazione
agli acquisti di importo superiore alla soglia comunitaria, secondo la rilevanza del
valore complessivo stimato, il grado di standardizzazione dei beni e dei servizi ed il
livello di aggregazione della relativa domanda nonché le tipologie dei beni e dei servizi
non oggetto di convenzioni stipulate da Consip S.p.A., per le quali le amministrazioni
statali centrali e periferiche, ad esclusione degli istituti e scuole di ogni ordine e grado,
delle istituzioni educative e delle istituzioni universitarie, sono tenute a ricorrere alla
                                               142




Consip S.p.A., in qualità di stazione appaltante ai fini dell‟espletamento dell‟appalto e
dell‟accordo quadro,anche con utilizzo di sistemi telematici.
2. - Disfunzioni e patologie riscontrate nell’esercizio delle funzioni giurisdizionali e di
controllo.
         Profili di criticità nella gestione dell‟attività contrattuale emergono dalla
attività della Corte sia in sede di controllo che giurisdizionale.
         In sede di controllo preventivo di legittimità, con deliberazione n. 1/2007
dell‟11 gennaio 2007, sono stati fissati i presupposti e requisiti del riconoscimento di
debito in caso di prestazioni rese in via di fatto, con riguardo a vicenda realizzatasi
nell‟ambito dell‟amministrazione penitenziaria. Con deliberazione n. 3/2007 del 3
aprile 2007 è stata affermata l‟illegittimità della procedura di acquisto a trattativa
privata, da parte del Ministero della Giustizia, di autovetture blindate, già in comodato
d‟uso all‟Amministrazione, in quanto detta condizione non consente di derogare alle
disposizioni   generali   sui   contratti   pubblici   sopra   la   soglia   comunitaria,   che
imponevano, nel caso di specie, il ricorso alle procedure concorrenziali, rilevando
altresì la necessaria applicazione della disposizione di cui all‟art. 23 della legge 18
aprile 2005 (legge comunitaria per il 2004) che fa divieto alle amministrazioni di
rinnovare i contratti giunti alla loro scadenza dovendosi procedere “alla stipula di nuovi
contratti a seguito di espletamento di gare ad evidenza pubblica”, nonché, in generale,
la carenza di programmazione negli acquisti dei beni oggetto del contratto. Con
deliberazione n. 1/2008 del 15 febbraio 2008, è stato rifiutato il visto ad un
provvedimento di approvazione di contratto di servizi di pulizia stipulato dal Ministero
della Pubblica Istruzione per l‟illegittima segretazione della procedura contrattuale
disposta con atto dirigenziale anziché con provvedimento del Ministro, richiamandosi la
precedente giurisprudenza della Corte (deliberazioni n. 109/96 e 3/2006).
         Nell‟ambito dell‟attività di controllo sulla gestione           sono state rilevate
significative criticità nella attività contrattuale.
         Si richiama al riguardo la deliberazione n. 3/2007 in data 23 gennaio 2007
della Sezione centrale del controllo sulle Amministrazioni dello Stato (adunanza
congiunta), relativa all‟indagine sulla “Gestione delle opere segretate ai sensi dell‟art.
33 della legge 14 febbraio 1994, n. 109 e successive modificazioni e integrazioni”,
nella quale è stato rilevato che permane la difficoltà di alcune amministrazioni ad
individuare correttamente l‟area di agibilità della normativa in questione, che riguarda
esclusivamente appalti e concessioni di lavori pubblici come definiti dalla stessa legge
n. 109/1994 e successive modificazioni e dal relativo regolamento di esecuzione
(D.P.R. n. 554/1999), rilevandosi che la peculiare disciplina non può essere estesa a
fattispecie che siano piuttosto riconducibili alle figure dell‟appalto di forniture o di
                                             143




servizi. Non sono mancati, nell‟ambito di interventi di ordinaria e straordinaria
manutenzione di edifici e/o di impianti, casi di forniture in opera, erroneamente
assoggettate alla disciplina dei lavori di cui all‟art. 33 con conseguente sottrazione di
taluni appalti di importo superiore alla “soglia”, prevista dall‟art. 3, comma 1–lett.g)
della legge n. 20/1994, per il controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti.
Circa l‟organo competente ad emettere la “dichiarazione di segretezza” dell‟opera, è
stato rilevato che permangono nell‟ambito di alcune Amministrazioni impostazioni non
omogenee che, partendo dal presupposto che tale dichiarazione rientri tra gli “atti di
gestione”, attribuiscono ai Dirigenti e non al Ministro la competenza a disporre la
segretazione dei lavori, essendosi invece confermato l‟indirizzo ormai consolidato che
attribuisce al vertice dell‟amministrazione la competenza specifica, in considerazione
della connotazione anche politica della scelta e delle sottese valutazioni di opportunità
e rilevandosi che la scelta medesima non può essere riferita a dichiarazioni risalenti
nel tempo e/o di carattere troppo generale, ma deve essere ancorata ad una
valutazione attuale degli interessi dell‟Amministrazione, effettuata dal Ministro pro-
tempore. Quanto a peculiari criticità è stato osservato che il riferimento alla
dichiarazione di segretezza è stato talvolta omesso, talaltra è stato riportato a decreti
ministeriali risalenti nel tempo e non direttamente pertinenti allo specifico intervento;
non sono mancati casi in cui la segretazione è stata acquisita in itinere, generalmente
prima della fase di scelta del contraente, oppure dichiarata per relationem, facendo
riferimento ad interventi pregressi di natura più ampia e/o di contenuto analogo,
ovvero citando provvedimenti di Amministrazioni diverse; inoltre la caratteristica
dell‟indifferibilità e urgenza è stata spesso ignorata, ovvero semplicemente enunciata
senza il sostegno di un‟adeguata motivazione che giustificasse il ricorso alla procedura
derogatoria. Sono stati inoltre rilevati generalizzati e spesso ingiustificati ritardi nella
fase esecutiva dei lavori, in aperto contrasto con la dichiarata urgenza e indifferibilità
degli interventi, il persistere del fenomeno delle perizie di variante e suppletive che
riflette talvolta evidenti carenze dell‟attività di progettazione, che poco o nulla hanno a
che   vedere   con   le   condizioni   di   sopravvenienza   e   imprevedibilità   previste
dall‟ordinamento, non mancando casi in cui le perizie in questione – in violazione della
normativa vigente – sono risultate redatte “a posteriori”, cioè dopo l‟ultimazione dei
lavori. Carenze e sfasature permangono anche nella fase conclusiva del procedimento
di realizzazione degli interventi con predisposizione degli atti di contabilità finale e dei
certificati di collaudo o di regolare esecuzione (a seconda dell‟importo dei lavori) quasi
mai rispettosa dei termini previsti. Soprattutto in materia di lavori di manutenzione
ordinaria e straordinaria di fabbricati (rifacimenti di pavimentazioni e di coperture,
adeguamenti di impianti, ristrutturazioni di locali, ecc.), sono stati registrati casi di
                                            144




artificioso frazionamento degli appalti, e, in alcune fattispecie il frazionamento è
risultato effettuato per contenere l‟importo degli appalti entro il limite della
competenza per valore degli Organi periferici delle Amministrazioni procedenti. Ciò,
oltre a violare un espresso divieto di legge, è risultato produrre diseconomie,
interferenze operative, inefficienze in quanto, poiché         la segmentazione degli
affidamenti solo formalmente rispetta le regole della concorrenza, in realtà, sotto il
profilo della proficua utilizzazione delle risorse, non garantisce l‟effettiva economicità
della gestione e la tempestiva ed omogenea esecuzione dei lavori. In molte fattispecie
è apparso evidente, sotto il profilo dell‟efficienza, che un‟unica ditta appaltatrice
avrebbe potuto garantire una maggiore coerenza progettuale e flessibilità operativa
nell‟ambito dello stesso compendio edilizio, conseguendo una serie di economie di
scala nell‟effettuazione dei diversi interventi ed eliminando (o riducendo al minimo) le
ripercussioni sulla tempistica delle singole lavorazioni.
        Nel settore contrattuale può anche segnalarsi la deliberazione n. 14/2007 in
data 6 luglio 2007, della Sezione centrale del controllo sulla gestione delle
amministrazioni dello Stato ove è stata rilevata una situazione di inadeguata
attuazione della disposizione di cui all‟art. 111 del regolamento di contabilità generale
dello Stato (r.d. 827/1924) in tema di correlazione fra acquisti di beni mobili e
corrispondenti variazioni del conto del patrimonio.
        La gestione amministrativo contabile delle risorse finanziarie destinate alle
infrastrutture strategiche (grandi opere di cui alla legge n. 443/01), e, allocate nel
capitolo 7060 del Ministero delle Infrastrutture, è stata oggetto di specifica indagine
della Sezione centrale del controllo sulle Amministrazioni dello Stato, definita in via
interlocutoria con la deliberazione n. 12/2007 del 15 giugno 2007(adunanza
congiunta), nella quale sono stati rilevati vari elementi di criticità, sia per quel che
concerne i profili di natura finanziario-contabile, sia per quel che riguarda l‟andamento
dei programmi finanziati sul capitolo 7060, trattandosi di posta contabile con caratteri
del tutto specifici con modalità di esecuzione gestionale peculiari quali “…pagamento di
annualità di ammortamento in conto residui anziché in competenza, migrazioni e
cancellazioni di crediti confusi in più ampie operazioni finanziarie (così nel caso di
trasformazione della Cassa Depositi e Prestiti), finanziamenti di progettazioni dopo il
già avvenuto inserimento della pertinente infrastruttura nel programma della legge-
obiettivo, istanze di beneficiari, che vorrebbero rinunciare ad attivare “masse
spendibili” per lucrare direttamente l’impegno annuale, destinato invece ad alimentare
i potenziali prestiti, che gli stessi dovrebbero contrarre…”. Quanto alla gestione di
cassa è risultato un “…netto disallineamento tra previsioni e pagamenti effettivi…”
cosicché “… in buona sostanza notevole parte delle risorse stanziate non è stata ancora
                                            145




impiegata per le finalità contemplate dalla legge-obiettivo…”. E’ risultato anomalo “…il
raffronto tra i pagamenti in conto residui rispetto a quello in conto competenza: quello
in conto residui prevale nettamente malgrado entrambi riguardino il pagamento di rate
di ammortamento di prestiti. Queste ultime, in base a principi contabili universali,
dovrebbero gravare sull’anno di scadenza delle rate e non sugli esercizi precedenti. A
fronte di ciò non risultano ritardi nelle rate di saldo degli ammortamenti, se non per
quel che concerne la quota interessi dei mutui rinegoziati con Cassa Depositi e Prestiti,
la quale tuttavia non incide che in minima parte su tale fenomeno e, comunque, solo
per le partite relative all’esercizio 2005...”. Per quel che riguarda l’andamento in senso
stretto del programma di realizzazione delle infrastrutture finanziate sul cap. 7060, è
stato osservato che “…molte delle opere favorevolmente scrutinate in sede CIPE non
sono ancora avviate oppure – ancorché avviate – non risultano avere concretamente
utilizzato le risorse accantonate sul bilancio statale negli esercizi 2006 e precedenti…” e
che “… Vizio perdurante e genetico di gran parte delle attività realizzative risiede nella
scarsa cura delle progettazioni con particolare riguardo a quelle generali…” con
“…persistenza di situazioni in cui la concessione di contributi è stata fatta in assenza di
una progettazione generale e di una ricognizione delle opere già realizzate…” e
ricorrente “… scarsa, se non assente, attenzione alla corretta stima del fabbisogno
residuale ancora da finanziare: esso viene costantemente sottostimato se non
ignorato, sia per la indefinitezza che grava sulla consistenza del progetto generale, sia
per evitare che una corretta determinazione dei costi del completamento faccia
insorgere dubbi sulla funzionalità di ciò che è stato finanziato con le risorse a
disposizione…”. Conclusivamente “…lo spaccato delle opere … consente di affermare
che le diverse formule giuridiche di volta in volta adottate (contraente generale,
concessionario,    project,   appalto    integrato,    appalto    tradizionale)   risultano
sostanzialmente neutre rispetto ai risultati ad oggi conseguiti. Infatti le patologie
riscontrate sono eziologicamente riconducibili a fenomeni comuni, che attraversano
queste diverse formule giuridiche: carenze di progettazione, indefinitezza della
incidenza dei finanziamenti, assenza di verifiche sul realizzato e sul fabbisogno
residuale. In generale si può affermare che più passaggi intercorrono tra l’ente
erogatore di risorse e gli esecutori delle opere, più aumentano costi indiretti e spese
generali, le quali, attraverso le continue migrazioni di fondi e competenze, superano di
gran lunga i limiti fisiologici. Per quel che riguarda in particolare la finanza di progetto
occorrerebbe porre rimedio alla mancata archiviazione ed elaborazione dei dati
afferenti al costo delle operazioni di indebitamento e di finanziamento. Una
elaborazione di questo genere da parte dei competenti organi tecnici consentirebbe,
data la mole dei dati disponibili, di selezionare costi parametrici da porre a base della
                                            146




contrattazione con gli istituti finanziari e assicurativi, che allo stato manca e provoca i
profondi disallineamenti nella “rendita” dei contributi pubblici nelle operazioni sottese
al finanziamento delle infrastrutture….”.
         Profili di patologia connessi all‟attività contrattuale sono emersi infine anche
nel corso dell‟attività giurisdizionale nel 2007 e dell‟attività inquirente delle Procure
regionali, sia con riferimento alla realizzazione di lavori ed opere pubbliche sia in tema
di forniture di beni e servizi, riscontrandosi il ripetersi di fattispecie di mancata o
incompleta realizzazione di opere pubbliche, mancata utilizzazione di progetti,
revisione prezzi, danni conseguenti ad indebite sospensioni di lavori, interessi passivi
derivanti da ritardati pagamenti pagamento di interessi, acquisti o locazioni a prezzi
maggiorati, non utilizzazione di beni strumentali, scarsa programmazione degli
approvvigionamenti, irregolarità nella gestione di appalti e forniture collegate a
comportamenti integranti corruzione o concussione, con conseguenti condanne per
danno all‟immagine della pubblica amministrazione.
         In particolare fra le decisioni emesse risultano casi relativi a      contenziosi
connessi ad acquisti in leasing da parte di ente comunale (sez. Lazio, n. 4 del 1°
gennaio 2007); irregolare gestione del contenzioso contrattuale in tema di opere
pubbliche da parte di amministratori e funzionari di ente locale (sez. II centrale n. 4
del 5 febbraio 2007); affidamento di incarico di progettazione da parte di ente locale in
assenza dei presupposti per il finanziamento dell‟opera (sez. II centrale n. 12 del 20
febbraio 2007); turbative circa il regolare svolgimento di gare di appalto nell‟ambito di
agenzia di promozione turistica regionale (sez. Liguria, n. 209 del 5 marzo 2007);
percezione di tangenti correlate ad appalto per prestazione di servizi nell‟ambito
dell‟amministrazione militare, con danno patrimoniale e di immagine (sez. Lazio, n.
373 del 19 marzo 2007); responsabilità di amministratori comunali per danni connessi
alla costituzione di società mista pubblico-privata e per l‟affidamento e realizzazione di
opere pubbliche in violazione della disciplina pubblicistica concernente la scelta del
socio   privato   (sez.   Sardegna,   n.   232/2007   del   13   marzo   2007);   mancato
perfezionamento di procedura espropriativa per opera pubblica di ente locale (sez.
Campania n. 529 del 29 marzo 2007 e sez. Calabria, n. 263 del 17 aprile 2007);
responsabilità di project manager di S.p.A. pubblica per condotte illecite in gestione di
forniture (sez. Lombardia n. 448 del 5 settembre 2007); percezione di tangenti
nell‟affidamento di appalti di gestione di discariche comunali (sez. II centrale, n. 296
del 20 settembre 2007); danno da accessione invertita (sez. Liguria, n. 687 del 9
ottobre 2007); danni subiti da ente provinciale per soccombenza in sede arbitrale per
appalti di lavori pubblici, in relazione a indisponibilità delle aree pur in presenza di
affidamento di lavori (sez. II centrale, 9 gennaio 2008 n. 1 con condanna per euro
                                                147




    90.000); responsabilità di direttore dei lavori per opere di ripristino di sede stradale e
    scarichi fognari (sez. Sicilia, n. 176 del 17 gennaio 2008, con condanna per euro
    4.584,00); danno per indebito compenso corrisposto ad ingegnere capo per lavori su
    acquedotto finanziati con fondi statali (sez. Sicilia, n. 309 del 28 gennaio 2008, con
    condanna per euro 8.595); inadempimento di contratto di servizio in outsourcoing per
    la gestione della fiscalità comunale e responsabilità del sindaco, del direttore ufficio
    tributi e della società concessionaria (sez. Marche, n. 105 del 31 gennaio 2008);
    indebiti pagamenti per appalto di ristrutturazione di un immobile comunale e
    responsabilità direttore lavori e responsabile del procedimento (sez. Lazio, n. 150 del 4
    febbraio 2008, con condanna per euro 87.402); danni da carenze gestionali coincidenti
    con ingiustificato ricorso alla trattativa privata da parte di funzionari ANAS, con
    responsabilità di dirigenti centrali e periferici (sez. I centrale, n. 64 del 5 febbraio 2008
    con   condanna    per euro 212.911,90);       indebiti   compensi    corrisposti   a   privato
    appaltatore di opere di manutenzione ordinaria e straordinaria e responsabilità di
    funzionario azienda pubblica di trasporti (sez. Trento, n. 2 del 18 febbraio 2008 con
    condanna per euro 26.656,14); alterazione di dati di contabilità lavori e conseguenti
    indebiti pagamenti all‟impresa appaltatrice di lavori di realizzazione di strada statale,
    con responsabilità direttore dei lavori dipendente ANAS (sez. I centrale, n. 90 del 20
    febbraio 2008, con condanna per euro 350.000,00); danni connessi all‟affidamento a
    trattativa privata di lavori di realizzazione di una discarica e responsabilità componenti
    commissione amministratrice di società municipalizzata (sez. Lombardia, n. 237 del 7
    aprile 2008 con danno di euro 983.566,34).
             Analoghi profili di patologia emergono dalle iniziative adottate dalle Procure
    regionali. Fra queste si rilevano atti di citazione per mancata realizzazione di progetti
    di monitoraggio delle acque (Procura Veneto, atto n. 24765 del 12 gennaio 2007 con
    danno di euro 748.524); sovrafatturazioni di lavori pubblici da parte di direttore dei
    lavori (Procura Campania, atto n. 51833 del 19 febbraio 2007 con contestazione per
    32.000 euro a titolo di danni patrimoniale e all‟immagine); trattamenti preferenziali
    nel settore degli appalti per lavori pubblici a fronte di corresponsione di tangenti
    (Procura Piemonte, atto n. 1750 del 15 febbraio 2007 con danno di euro 342.502);
    inerzia ingiustificata dell‟amministrazione comunale nell‟adozione di atti amministrativi
    connessi alla realizzazione di opere pubbliche con conseguente danno per la nomina di
    commissario ad acta (Procura Piemonte, atto n. 17751 del 29 marzo 2007 con danno
    contestato di euro 27.814); danni connessi a responsabilità gravemente colpose del
    direttore dei lavori per il crollo della cattedrale di Noto (Procura Sicilia, atto n. 47055
    del 23 marzo 2007 con danno di euro 500.000); responsabilità di progettista e
    direttore dei lavori per appalto di realizzazione di strada (Procura Sicilia, atto n. 49130
M
                                             148




del 24 aprile 2007 per euro 3.116.707); responsabilità dell‟ingegnere capo per
indebito affidamento di appalti per lavori pubblici con procedure di somma urgenza in
mancanza di presupposti (Procura Sicilia, atto n. 47167 del 23 marzo 2007 con danno
di euro 107.059); affidamento di incarico di progettazione per la costruzione di un
istituto di ricovero per minori da parte di commissario straordinario e conseguenti
danni da mancata realizzazione dell‟opera (Procura Sicilia, atto n. 47259 del 24 aprile
2007); responsabilità di direttore dei lavori in relazione ad appalto di costruzione di
impianto sportivo (Procura Sicilia, atto n. 47415 dell‟8 maggio 2007 con danno di euro
107.000); responsabilità di direttore dei lavori in relazione alla costruzione di una
piscina termale (Procura Sicilia, atto n. 49074 del 17 dicembre 2007 per euro
87.600,00); casi di indebita protrazione di procedure espropriative nella realizzazione
di opere pubbliche comunali (Procura Calabria, atto n. 15119 del 23 maggio 2007 e
contestazione per euro 160.000); responsabilità di direttore generale di ASL per
intenzionale alterazione della regolare esecuzione di appalti di forniture presso
ospedale civile (Procura Calabria, atto n. 15160 del 23 maggio 2007 con danno di euro
30.864); turbativa d‟asta relativa alle forniture di pacemaker e defibrillatori per il
reparto di cardiologia di ospedale pubblico con relativa percezione di tangenti erogate
da aziende fornitrici attraverso la costituzione di un‟associazione privata (Procura
Piemonte, atto n. 17803 del 24 maggio 2007 con danno all‟immagine contestato di
euro 376.944); false attestazioni circa il diritto dell‟impresa al premio di accelerazione
nella realizzazione di case popolari (Procura Campania, atto n. 530808 del 7 giugno
2007 con danno di euro 30.360); sovrafatturazioni per opere solo in parte o mai
realizzate per lavori pubblici nel settore trasporti da parte di funzionari provinciali
correlate a percezione di tangenti (Procura Toscana, atto n. 56578/2007 con danno di
euro 109.181 e relativo sequestro conservativo); alterazione di procedure contrattuali
da parte di ufficiale superiore capo servizio amministrativo e sottufficiale in servizio
presso scuola allievi carabinieri, per forniture all‟amministrazione militare con
conseguente danno da maggiori prezzi rispetto a quelli di mercato (Procura Molise,
atto 2403/2007 con danno per euro 17.953); dolose collusioni con ditte fornitrici da
parte di funzionari e dipendenti di sovrintendenza archivistica con erogazione di
somme per servizi e forniture non resi (Procura Sicilia, atto 46453/2007 con danno di
euro 67.054,30); percezione di tangenti da parte di dirigenti di ASL in relazione ad
illecita aggiudicazione di forniture e per l‟accelerazione di pagamenti (Procura Sicilia,
atto 47928/2007 con danno di euro 498.520,40).
G. - Società Pubbliche. (Estensore: V.P.G. Giovanni Saviano)
1.- Le società istituite dagli enti locali, alcune delle quali quotate in Borsa.
       Negli ultimi anni si è manifestata una proliferazione tumultuosa di strutture
                                              149




associative cui affidare la gestione di servizi locali o altre attività.
       Dall‟energia all‟ambiente, dai trasporti pubblici ai mercati comunali, dalla
refezione scolastica agli aeroporti, che stanno vorticosamente moltiplicandosi sul
territorio nazionale, ma anche dagli acquedotti ai depuratori, dai musei, alle farmacie,
ecc., si è così formata una moltitudine di società comunali, alcune delle quale
originariamente erano ex municipalizzate, istituite in          tutte le regioni italiane, in
prevalenza al Nord del nostro Paese. E ciò attraverso un processo incontrollato iniziato
nella metà degli anni „90, durante il quale le ex municipalizzate sono state
esternalizzate e rese autonome rispetto ai bilanci dei Comuni.
       E‟ indubbio che la progressiva finanziarizzazione dei patrimoni comunali
rappresenta un trend verso nuove figure moderne, anche se talora grigie ed ambigue,
perché utili agli amministratori di nomina politica per eludere i controlli sia di legalità
che di efficienza, manifestandosi come fonte inesausta di pratiche nepotistiche, se non
di corruttela.
       Alcune delle indicate società, piuttosto rilevanti (A2A, ACEA, HERA ed IRIDE)
sono quotate in Borsa, dimostrando così che il reddito prodotto può essere distribuito,
come dividendi, agli azionisti (anche soci pubblici, ovviamente).
       I Comuni, in poco più di un decennio, hanno in tal modo esercitato sovente le
proprie attività mediante servizi più flessibili, più autonomi rispetto ai vincoli, talora
angusti, imposti dalla contabilità e dalla finanza pubblica. In molti casi ne sono state
accentuate ed accresciute le potenzialità economiche; ma anche quando le s.p.a.
comunali non producono reddito, averne sottratto i conti al bilancio comunale
costituirebbe un elemento di autonomia e di maggiore efficienza. E‟ ovvio che nei casi
di accertata patologia, illiceità e dannosità per l‟ente locale di riferimento per la
comunità amministrata sia più che giustificato l‟intervento imposto dall‟ordinamento,
del P.M. presso le Sezioni regionali della Corte dei conti a salvaguardia non solo delle
risorse pubbliche, ma anche dell‟efficienza del servizio pubblico a vantaggio della
collettività, talora oberate da tariffe elevate per i servizi pubblici non sempre
giustificate.
2.- Servizi pubblici locali ed adeguamento all’ordinamento comunitario.
       Nell‟esaminare le modalità di affidamento dei servizi pubblici locali si è
manifestata la improrogabile esigenza di interventi normativi destinati ad adeguare la
normativa nazionale ai più recenti orientamenti della giurisprudenza comunitaria. Tale
esigenza è derivata dalla constatazione di una costante riduzione delle forme
tradizionali di gestione (direttamente o con affidamento a terzi privati) e di un
contestuale esponenziale incremento del ricorso all‟impiego di strutture associative
(societarie o consortili), cui affidare la gestione del servizio locale. Negli ultimi anni si
                                            150




è avuta una proliferazione tumultuosa di queste strutture societarie; il fenomeno è
stato favorito anche dalla possibilità per le stesse di operare senza i vincoli e le
restrizioni della disciplina pubblicistica e contabile, oltre che in sede di erogazione del
servizio, anche e soprattutto con riguardo alle assunzioni del personale, eludendo i
reiterati blocchi di assunzioni nel pubblico impiego.
       Tali strutture societarie sono state oggetto di attento esame da parte della
giurisprudenza comunitaria che ha stigmatizzato i fenomeni descritti, segnatamente
sotto il profilo delle modalità di affidamento della gestione del servizio, spesso ritenute
contrastanti con il principio di libera concorrenza previsto in numerose disposizioni del
Trattato UE. Infatti molte sono state le pronunce dei tribunali nazionali e della Corte di
Giustizia europea riguardanti sia le ipotesi di affidamento a società miste pubblico-
private, sia quelle nelle quali la gestione è affidata in via diretta (cioè, senza gara) a
strutture societarie interamente pubbliche: c.d. affidamento in house. In ordine alla
prima ipotesi, l‟art. 113 del D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (recante gestione delle reti
ed erogazione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica), al comma 5 disciplina
le modalità di attribuzione della titolarità del servizio; e segnatamente la lettera b)
prevede l‟affidamento a favore di “società a capitale misto pubblico privato nelle quali
il socio privato venga scelto attraverso l‟espletamento di gare con procedure di
evidenza pubblica che abbiano dato garanzia di rispetto delle norme interne e
comunitarie in materia di concorrenza secondo le linee di indirizzo emanate dalle
autorità competenti attraverso provvedimenti o circolari specifiche”. Pertanto, in virtù
della riportata norma, la presenza all‟interno della società di un socio privato non
esclude la possibilità di affidare direttamente all‟organismo così istituito la gestione del
servizio, purché la scelta del socio privato sia avvenuta mediante procedimenti
dell‟evidenza pubblica. Per la giurisprudenza comunitaria, nell‟ipotesi prospettata, la
concessionaria è una società aperta, anche se solo in parte, al capitale privato,
tuttavia tale circostanza impedisce di ritenerla una struttura di gestione interna di un
servizio pubblico nell‟ambito dell‟ente che la detiene.
       Molti Tribunali Amministrativi Regionali si sono dimostrati sensibili alle soluzioni
provenienti dalla giurisprudenza comunitaria, il che ha comportato che la norma
interna sopra invocata (art. 113, comma 5, lett. b, D.Lgs. 267/2000) risulta, in effetti,
disapplicata: dunque, appare manifesto il conflitto antinomico tra detta norma e la
giurisprudenza comunitaria.
       In ogni caso alla luce della giurisprudenza delle SS.UU. della Corte di
Cassazione, nonché della recente disposizione prevista dall‟art. 16-bis della legge
31/2008, può ribadirsi per molteplici elementi e profili (le risorse finanziarie pubbliche,
l‟esercizio di un servizio pubblico, la concessione pubblica conferita alla società che
                                             151




eroga il servizio, l‟interesse della collettiva amministrata, le tariffe imposte, i bilanci di
dette società consolidati con quelli dell‟Ente locale, ecc.) la cognizione giuscontabile
nei confronti delle descritte società.
       La stessa tematica si presenta per la seconda ipotesi (ossia, per il c.d.
affidamento in house), per la quale l‟ordinamento (v. art. 113, comma 5, lett. c) del
D.Lgs. 18.8.2000 n. 267) consente a soggetti pubblici di non osservare i canoni della
libera concorrenza. Tale fenomeno è, appunto, disciplinato dalla lett. c) del menzionato
art. 113 comma 5, nel punto in cui dispone che la titolarità del servizio possa essere
affidata “a società di capitali a condizione che l‟ente o gli enti pubblici titolari del
capitale sociale esercitino sulla società un controllo analogo a quello esercitato sui
propri servizi e che la società realizzi la parte più importante della propria attività con
l‟ente o gli enti pubblici che la controllano”.
       Sicché non è sufficiente la proprietà esclusiva delle quote da parte dell‟ente
pubblico   per   procedere     all‟affidamento    diretto,   poiché,   a   tal   fine,   è   anche
indispensabile che l‟ente stesso eserciti sull‟organismo societario un controllo analogo
a quello praticato sui propri servizi, in tal senso intendendosi un rapporto equivalente
ad una relazione di soggezione gerarchica: tale situazione si avvera quando sussiste
un controllo gestionale e finanziario stringente dell‟ente pubblico sull‟ente societario e
che la società eserciti la parte più rilevante della propria attività con l‟ente o gli enti
pubblici che la controllano.
       La Corte di Giustizia UE si è assunta il compito di definire i presupposti per la
ricorrenza dei due requisiti, i quali devono sussistere entrambi perché l‟Ente possa
procedere all‟affidamento diretto (Sentenza Teckal del 18 novembre 1999, causa C-
107/98; Sentenza Parking Brixen del 13 ottobre 2005, causa C-458/03). A tali
orientamenti sembrano essersi uniformati i giudici nazionali.
       Al contrario, per le ipotesi del trasporto pubblico locale, l‟art. 18, comma 2,
D.Lgs. 422/1997 impone, per la scelta del gestore del servizio, il ricorso sempre e
comunque alle procedure concorsuali.
       Infine, con la legge n. 488/1998 (Legge finanziaria 1999) si è disposto che lo
Stato e gli enti locali concorrano al perseguimento degli obiettivi prefissati e sono state
dettate regole sempre più stringenti, incidendo su natura e quantità delle spese.
Insorgono tuttavia problemi e dubbi, poiché detti vincoli riguardano Province, Comuni
e Comunità montane, ma non le loro articolazioni societarie, le quali si giovano di una
struttura privatistica. Qualora, invece, si consideri che gli enti locali tendono ad
allocare in tali strutture la parte più consistente della propria attività, risulta quanto
mai improcrastinabile una riforma che pervenga ad una rappresentazione contabile
unitaria del complesso dei rapporti giuridici facenti capo direttamente o indirettamente
                                               152




all‟ente stesso (bilancio consolidato), in modo da avere una descrizione veritiera e
completa della situazione contabile, finanziaria e patrimoniale.
          E‟ necessario aggiungere che le disposizioni introdotte dalla riforma delle
società (D.Lgs. n. 6/2003) sulla responsabilità della holding e dei loro amministratori
si applicano non solo ai gruppi aventi al loro vertice società interamente di proprietà di
privati, ma anche a quelli che risultano controllati e diretti da enti pubblici non
assoggettati alla disciplina dell‟impresa commerciale. L‟esercizio di un potere di
direzione e coordinamento e la conseguente, potenziale responsabilità dell‟ente
pubblico potrebbe verificarsi in diverse ipotesi.
          Un caso potrebbe rinvenirsi nella fattispecie prevista dall‟art. 113, 4° comma,
lett. a) [v. anche successivo 5° comma] del TUEL, che distingue tra la titolarità degli
impianti, delle reti e delle dotazioni, e dell‟erogazione del servizio.
          In virtù del citato 4° comma dell‟art. 113, gli enti locali, anche in forma
associata possono servirsi per la gestione delle reti, degli impianti e delle altre
dotazioni patrimoniali di soggetti istituiti per tale finalità nella forma di società di
capitali con la partecipazione totalitaria del capitale sociale, purché esercitino sulla
società un controllo analogo a quello attuato sui propri servizi e che la società realizzi
la parte più rilevante della propria attività con l‟ente o con gli enti pubblici che la
controllano. Tali società dovranno essere dotate di capitale pubblico, perciò alle stesse
potranno partecipare anche soggetti diversi dagli enti locali, avendo rilievo solo
l‟origine pubblica del capitale. Come si è ricordato, è, altresì, richiesto, ai fini
dell‟affidamento diretto, che gli enti che partecipano al capitale sociale esercitino sulle
società un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi.
          La nozione di controllo richiamata dalla disposizione normativa non coincide con
quello previsto dall‟art. 2359 c.c., come disposto dalla Commissione europea [con la
nota C (2002) 2329, con cui la CE ha costituito in mora il Governo italiano con
riferimento al testo dell‟art. 113 TUEL, così come novellato dall‟art. 35 legge n. 448 del
2001] non basta il semplice esercizio degli strumenti di cui dispone il socio di
maggioranza secondo le regole proprie del diritto societario, essendo, invece,
necessario che l‟ente abbia un assoluto potere di direzione e coordinamento sugli atti
gestori più rilevanti dell‟entità partecipata.
3.- Estensione numerica delle società pubbliche partecipate dagli enti locali.
          Dal Centro Studi di Unioncamere56 , sono state monitorate le oltre 4 mila
società partecipate da Comuni, Province, Regioni e Comunità montane attraverso i
bilanci presentati alle Camere di commercio: il monitoraggio degli enti si riferisce agli


56
     Comunicato stampa di UNIONCAMERE: fonte centro UNIONCAMERE del 22 gennaio 2008.
                                            153




anni dal 2003 al 2005, con un aggiornamento, sotto alcuni profili, concernente gli
ultimi mesi del 2007. Quello indicato è stato il primo censimento sul sistema del
frammentato e variopinto mondo delle società in cui partecipano finanziariamente gli
enti locali.
        Le società partecipate da Comuni, Province, Regioni e Comunità montane erano
4.064 nel 2003 e sono aumentate a 4.874 nel 2005 (con un incremento annuo del 5,9
%).
        Nel 73% circa delle imprese finanziariamente partecipate durante l‟anno 2005
emerge la presenza diretta di uno o più enti locali; nel residuo 27% la partecipazione
finanziaria si riscontra, indirettamente, mediante una o più società partecipate; in ogni
caso nel triennio in osservazione sono aumentate le partecipazioni dirette, mentre vi è
stato un decremento (- 6%) di quelle indirette.
        Gli enti locali con quote di partecipazione al capitale erano 7.089 nelle 4.604
società censite nel 2003, e 7.361 nelle 4.874 censite nel 2005.
        Le partecipazioni pubbliche risultano essere un fenomeno prevalentemente
comunale: 7258 su 7.361 enti locali censiti come soci nel 2005 sono Comuni;
mediamente, un Comune è presente in più di sette società; inoltre 3.166 società nel
2005 risultavano controllate dagli enti locali con quote superiori al 50% del capitale
sociale. Nel triennio esaminato il numero delle società controllate ha fatto registrare un
incremento del 12%, mentre le partecipate di minoranza sono diminuite del 4,1% e
sono aumentate le partecipate al 100% (202 in più in 3 anni).
        Se si considerano solo le società in cui gli enti posseggono almeno il 10% del
capitale, si rileva che la quota maggiormente rilevante è correlata al settore delle
infrastrutture e dei servizi alle imprese (1.502 società di gestione delle infrastrutture o
che curano attività immobiliari, costruzioni, informatica, ricerca scientifica, esattorie,
ecc.), 460 al comparto energetico, 434 ai trasporti, 93 alla gestione dei rifiuti e 277 al
ciclo integrato dell‟acqua.
        Al sud si situa il 21 % delle partecipate e delle controllate; il restante 79%,
localizzato nel Centro-Nord si concentra in prevalenza in Lombardia (18,4% delle
controllate nel 2005), Toscana (9,8%), Emilia-Romagna (9,4%), Piemonte (9,3%) e
Veneto (8,8%).
        Nel Mezzogiorno emerge la Campania dove è localizzato il 6,2% delle società
controllate del totale nazionale, quasi il 30% dell‟intero Mezzogiorno. Significativo è
anche l‟incremento verificatosi nel periodo indicato in Sicilia.
        Le imprese con controllo pubblico locale del Centro-Nord operano, soprattutto,
nel settore energetico e nei trasporti, mentre quelle del Mezzogiorno sono attive
soprattutto nella raccolta e gestione dei rifiuti. In entrambe le aree del Paese la
                                             154




concentrazione maggiore si ha nel settore delle infrastrutture e dei servizi alle
imprese.
        L‟analisi del peso economico e degli andamenti delle società partecipate è stata
effettuata su 3.769 partecipate e 2.490 controllate. Le altre 1.105 imprese (di cui 676
controllate) iscritte nel Registro delle Camere di Commercio erano, sul finire del 2005,
in liquidazione od in fallimento oppure presentavano un bilancio economicamente non
significativo o irrilevante (con valore della produzione uguale o inferiore a zero).
        In queste società partecipate a fine 2005 operavano 255.000 addetti, che
rappresentano l‟1,1% del totale nazionale. La dimensione media calcolata sulla base
dell‟occupazione risulta piuttosto elevata: 68 addetti. Il valore aggiunto prodotto dalle
partecipate degli enti locali ammonta all‟1,2% del PIL (1,4% senza contare la P.A.) ed
è, per lo più, concentrato nel settore della c.d. local utility (ossia energia, gas, acqua,
rifiuti e trasporti locali).
        Gli utili delle società partecipate da Comuni, Province, Regioni e Comunità
montane hanno fatto registrare un ammontare poco al di sotto di 1,5, miliardi di euro
nel 2005, in virtù, soprattutto, dei buoni risultati ottenuti nella produzione e
distribuzione di energia elettrica, nei servizi idrici, nella fornitura di gas e nei trasporti.
Ciò è dovuto ai risultati delle società del Centro-Nord (+ 1,6 miliardi di euro), le quali
hanno potuto compensare le perdite di quelle del Sud (- 147 milioni di euro).
        Il controllo societario garantisce agli enti locali un rendimento di rilievo in
funzione della distribuzione di dividendi. Nel 2005 i dividendi provenienti dalle società
controllate sono stati, nel complesso, pari a poco meno di 991 milioni di euro (con un
incremento del 70,2% rispetto al 2003); di questi la quota distribuita agli enti locali ha
raggiunto i 627,4 milioni di euro (+ 52,4% rispetto al 2003).
        Se si considerano peraltro i contributi erogati dagli enti locali, dallo Stato e
dall‟Unione Europea nello stesso anno si desume che, al netto di queste erogazioni, il
totale dei bilanci delle società controllate si sarebbe chiuso con una perdita pari a circa
975 milioni di euro.
        Nel triennio le società partecipate hanno mostrato un graduale miglioramento
delle performances economiche. Il ROE (return on equity) è salito dallo            0,7 % del
2003 al 3,1% del 2005, grazie ai risultati delle società di servizi che utilizzano reti (per
energia, gas, acqua) del Centro-Nord, mentre negli altri settori la redditività del
capitale investito dagli azionisti è su valori intorno all‟1% oppure è di valore negativo.
        Se la situazione economica rappresenta un miglioramento, non può sostenersi
altrettanto per quanto concerne la situazione finanziaria. L‟indebitamento delle
imprese partecipate aumenta sia a Nord che al Sud (dove già assumeva grandezze
preoccupanti). Il patrimonio netto a livello nazionale copriva nel 2003 l‟81,2% dei
                                             155




debiti; tale percentuale è scesa al 75,4% nel 2005; il peggioramento al Centro-Nord è
stato di 5 punti (da 85,3% a 80,2%), al Sud di 8 punti (da 47,9 % al 39,9%).
        Nelle società controllate del Centro-Nord si rileva un incremento di 3 miliardi di
euro di debiti a media/lunga scadenza, che è interamente destinato a finanziare le
immobilizzazioni finanziarie (ossia le partecipazioni azionarie in altre società).
        Si può osservare, infine, che le società partecipate operanti nel settore dei
servizi pubblici locali (produzione di energia elettrica, gas, acqua, trasporti e gestioni
di rifiuti: definite come local utility), costituiscono una componente considerevole
dell‟universo di queste imprese.
        Il primo dato che emerge riguarda la modesta correlazione intercorrente tra
l‟incremento delle tariffe al consumo e redditività delle local utility. I dati provano che
dal 1996 al 2006 le tariffe di questi servizi, segnatamente quelle di acqua, gas e rifiuti,
in misura minore dell‟elettricità, sono aumentate del 40%, il 15% in più dell‟inflazione.
        A fronte di tale processo gli andamenti delle società controllate operanti nei
servizi pubblici locali, se raffrontati con quelli di tutte le imprese del settore, sono
meno soddisfacenti:
       il valore aggiunto per addetto è di 60,6 mila euro, invece in Italia lambisce i 98
        mila euro;
       il costo del lavoro per addetto è di 42,3 mila euro mentre per il totale Italia è di
        41,9 mila euro; il margine operativo lordo è il 30,3% del valore aggiunto,
        invece per il totale Italia è il 57,2%;
       il rendimento del capitale proprio investito (ROE = return on equity) è il 3%
        mentre il totale Italia è l‟11,2%.
        Le società controllate tendono più ad investire in strumenti finanziari (+ 15,6 %
tra il 2003 ed il 2005), che in beni strumentali quali macchinari ed impianti (+ 5,9%).
Infatti le immobilizzazioni finanziarie gravano in queste società per il 38% sull‟attivo
netto immobilizzato (nel totale Italia il trend delle immobilizzazioni finanziarie pesano
per il 26,3 % sull‟attivo immobilizzato). In generale, se si fa eccezione per i trasporti,
più elevata è la quota di partecipazione di azionisti privati nelle società degli enti locali
migliori sono i risultati.
        Nel 2007 l‟84% delle 3.769 società partecipate individuate nel 2005 era ancora
attivo alla fine di novembre scorso; le altre società, invece, versavano in liquidazione,
in fallimento o sono cessate (in totale 248); oppure sono divenute inattive o hanno,
comunque, subito l‟uscita degli enti locali tra gli azionisti.
        Nelle 3.166 società ancora in esercizio, vi sono occupati oltre 26 mila
amministratori. Le cariche di consiglieri d‟amministrazione sono risultati 23 mila,
mentre quelle destinate ai collegi sindacali sono 12 mila; sono, infine, oltre 3.000 i
                                                         156




dirigenti e tecnici con cariche iscritte nel Registro delle Imprese: in media, 12 persone
occupano i posti di comando delle imprese in questione.
4.- Linee guida per relazioni sui bilanci preventivi elaborate dalla Sezione Autonomie
della Corte dei conti.
           La Sezione Autonomie presso la Corte dei conti 57 ha recentemente approvato le
linee guide per le relazioni sui bilanci preventivi 2008, che i revisori dei conti degli enti
locali debbono trasmettere alle Sezioni regionali di controllo (v. commi 166 e segg.
della legge finanziaria del 2006).
           Nel     2007      i    questionari       si       focalizzavano   sull‟individuazione   delle
esternalizzazioni, mentre solo per grandi linee e sommariamente si curavano dei
riflessi economici del sistema di partecipazione sui conti dell‟ente locale; tali riflessi
invece, diventano il fulcro del problema nelle indagini sul 2008, che si soffermano sulle
risorse finanziarie conferite dall‟ente locale nelle società partecipate e chiedono di
indicarne analiticamente la destinazione: dall‟acquisto di beni e servizi agli aumenti di
capitali, specificando anche se questi ultimi sono stati imposti dalle perdite delle
società. Maggiormente puntuali sono anche i quesiti sulle società partecipate che
hanno visto diminuire il loro capitale sociale di oltre il 33% (artt. 2446 e 2447 c.c.),
per le quali la Corte dei conti, attraverso le Sezioni regionali del controllo, chiede di
indicare gli oneri sostenuti             dall‟ente per la ricapitalizzazione ed il titolo cui sono
imputati. In tutti i casi è da illustrare la natura dei mezzi di finanziamento, anche
quando l‟immissione di liquidità da parte dell‟ente non è causata da eccessiva
diminuzione del capitale sociale.
           Il mosaico, che si completa con le indicazioni su patrimonio netto, volume dei
ricavi e risultato economico (già annoverati nelle linee guida 2007), serve ad
estendere i confini dei conti comunali, per accertarne l‟equilibrio anche nell‟ambito più
vasto della holding comunale e provinciale. Contabilità economica e bilancio
consolidato sono stati tenuti presenti nella redazione dei predetti questionari. La Corte
dei conti mediante i predetti questionari, così rende operativa qualche norma rimasta
ancora inosservata come il comma 61 della legge finanziaria per il 2007, mediante i
predetti questionari.
           L‟art. 239, 1° comma lett. e) del TUEL, che impone all‟organo di revisione
contabile degli enti locali di denunciare “le gravi irregolarità di gestione […] ai
competenti organi giurisdizionali ove si configurino gravi responsabilità”, in combinato
disposto con l‟art. 1, 3° comma, legge n. 20/1994, sulla prescrizione del diritto al
risarcimento del danno per omissione o ritardo nella denuncia del fatto, ha “reso ancor
più forte il collegamento tra controlli interni e giurisdizione di responsabilità” (v., Corte

57
     Cfr. anche il Sole 24 ore del 18 marzo 2008, pag. 33.
                                               157




Cost.le n. 285/2007). Pertanto l‟organo di revisione è essenziale per le innovative
funzioni di controllo assegnate alla Corte dei conti dall‟art. 1, commi 166-169, della
legge 266/2005; funzioni che le Sezioni regionali del controllo della medesima Corte
espletano in base ai dati ed agli elementi forniti dai revisori degli enti locali con
relazioni ai bilanci ad hoc, elaborati secondo linee guida che la Sezione delle
Autonomie definisce annualmente.
       Da ciò deriva che l‟indicato organo di revisione acquista la duplice veste di
soggetto che opera la denuntia damni alle Procure regionali presso la Corte dei conti e
di soggetto che riferisce alle Sezioni regionali del controllo; costituisce in tal modo
l‟organo che potrebbe definirsi di collegamento tra l‟ente locale e la Corte dei conti
nell‟esercizio della funzione giurisdizionale, e con la Corte dei conti nell‟esercizio della
funzione di controllo. Ciò non di meno l‟attività di accertamento della responsabilità
amministrativa e l‟attività di controllo debbono restare, per le loro diverse finalità,
distinte: nel senso che gli esiti del controllo non possono essere utilizzati in sede
processuale per non vanificare illegittimamente i diritti difesa, garantiti a tutti i
cittadini in giudizio dall‟art. 24 Cost. (Corte cost.le 27.01.1995, n. 29).
H. - Trasferimenti ai settori produttivi. (Estensore: V.P.G. Angelo R. De Dominicis)
1. - Aspetti orientativi della materia.
       I principali fenomeni di politica economica e di intervento dello Stato
nell‟economia, trattati nei passati esercizi, hanno riguardato i trasferimenti diretti, i
contributi e gli incentivi – elargiti anche sotto forma di sgravi fiscali e/o previdenziali -
in favore dei settori produttivi, maggiormente sensibili all‟innovazione tecnologica, alle
prospettive offerte dalla ricerca scientifica ed alle esigenze della riconversione
industriale.
       La      nota   sensibilità   dei   produttori   italiani,   riguardo   ai   fenomeni   di
modernizzazione e di adattamento produttivo, pretesi dal commercio internazionale,
sembra avere comunque assicurato una discreta stabilità economica, pur nel quadro
delle ricorrenti criticità di bilancio e delle fosche previsioni sulla finanza pubblica e sui
processi involutivi che la riguardano.
       Ancorché non appaiano prevalenti i fattori di ottimismo, occorre riconoscere che
l‟Italia ha assunto una posizione primaria nella meccanica di precisione, nell‟avionica a
breve raggio e nell‟ottica; così come nel design, nella moda, nell‟editoria e nella
produzione alimentare di qualità.
       In questa stessa sezione della requisitoria sul Rendiconto Generale dello Stato
si è molto censurata, nei passati esercizi, la tendenza a violare il principio di
competenza e di riserva amministrativa e si sono potuti segnalare i più gravi casi di
straripamento di potere e di svuotamento delle pertinenti responsabilità individuali.
                                             158




       Infatti, in un sistema amministrativo nel quale vige la rigida affermazione della
separazione tra la funzione d‟indirizzo e di controllo, riservata agli organi di
responsabilità politica (Ministri, Vice ministri e Sottosegretari), e l‟area della gestione e
dell‟attuazione, assegnata alle attribuzioni dei dirigenti ministeriali, sono state
riscontrate molteplici anomalie e significativi fenomeni di invasività tra le due sfere di
responsabilità.
       Il potere di indirizzo politico-amministrativo, riservato all‟area politica, e quello
dell‟attività gestionale ed attuativa, spettante alla dirigenza, non possono combinarsi
tra loro, dovendo restare sempre separati, in osservanza dei principi di riserva e di
competenza, precostituiti per legge.
       Si è potuto, altresì, osservare che l‟invasività della funzione dirigenziale, in
alcuni provvedimenti, rischiava di compromettere la misura e la qualità della
responsabilità politica dei Ministri innanzi al Parlamento, in occasione degli atti del
controllo ispettivo.
       L‟altro settore, più attentamente valutato nei passati esercizi, concerneva
l‟analisi dei procedimenti concessori degli incentivi e dei contributi in favore dei settori
produttivi; e non solo industriali, ma anche artigianali e terziari.
       Ed, invero, si sono potute portare due linee di censura al sistema delle
sovvenzioni in vigore.
       Innanzitutto la critica secondo cui, operando in violazione del principio di
eguaglianza tra le imprese, si consentiva alle direzioni generali dei ministeri (MIUR e
MAP) di cambiare, quasi a cadenza annuale, le regole di accesso alle graduatorie di
merito, alimentando in questo modo una sorta di cortina fumogena al riparo della
quale potevano trovare riparo alcune situazioni precostituite.
       L‟altra censura di fondo concerneva la c.d. fase istruttoria delle domande di
contribuzione, espulsa dai canali ministeriali e data in concessione ad un pool di istituti
di credito romani.
       Inoltre, la devoluzione delle competenze pubbliche al sistema bancario privato
si manifestava lacunosa anche perché carente di una disciplina uniforme, di carattere
obbiettivo e, per ciò stesso, di minore affidabilità.
       A questa lacuna normativa – criticabile pure sotto il profilo che non si teneva
conto della tendenza, ancora in atto, di alcuni industriali ad entrare nella proprietà
delle banche, per condizionarne la governance –         per molto tempo non si è fornita
adeguata soluzione.
       Soltanto con l‟articolo 8 del d.l. n. 35 del 2005, convertito nella legge n. 80 del
2005, è stata finalmente varata una nuova disciplina degli incentivi pubblici, che,
tuttavia, continua a fare perno sui soggetti bancari concessionari, titolari del potere
                                                  159




istruttorio sulle richieste di ammissione alle contribuzioni pubbliche.
         La disposizione normativa suindicata, attraverso un‟articolazione dispositiva
non sempre chiara, conserva comunque il pregio di affidare alla competenza del CIPE
la potestà di fissare i criteri generali e le modalità di erogazione del finanziamento
agevolato, conferendo al Ministero delle Attività Produttive (MAP) – ora Ministero delle
Sviluppo Economico (MSE) – la competenza alla stipula di apposite convenzioni quadro
con i destinatari dei trasferimenti erariali.
         La disposizione del 2005, ancorché dettagliata ed innovativa, non mette,
dunque, in debito conto i rischi connessi con una certa invasività delle banche nel
circuito del denaro pubblico; rischi probabilmente sottovalutati quando si è posto
mano alla riforma del bilancio dello Stato, all‟eliminazione dei controlli di legalità sulla
spesa dei Ministeri attraverso l‟apparato delle Ragionerie Centrali, alla soppressione
delle Sezioni di Tesoreria provinciale, all‟obbligo del mandato informatico, eccetera.
         Ormai non può riporsi altra speranza che nell‟opera di semplificazione del
sistema normativo; occasione nella quale si dovrà riscoprire il pregio della certezza nei
rapporti giuridici, specialmente quando si tratti di flussi di denaro pubblico e di
valutazione oggettiva degli interessi pretensivi, riconducibili al mondo produttivo.
         Nelle precedenti esposizioni di questo requirente, non si è mai riferito che
l‟eccessiva mutatio normativa ed il mare magnum di disposizioni, incidenti nel settore
dei trasferimenti erariali al mondo produttivo, avrebbe potuto violare uno dei cardini
del regime comunitario: quello della garanzia della concorrenza.
         Infatti, è noto che l‟Europa esige che gli Stati membri garantiscano la
concorrenza in tutti i settori dell‟attività economica e che la stessa non risulti falsata
da accordi illeciti o da violazioni della par condicio mercatorum.
         Peraltro, appare lapalissiano osservare che questo principio debba operare non
soltanto dentro il mercato e nelle relazioni tra imprenditori, ma anche – ed, a maggior
ragione! - nei rapporti tra Autorità pubblica ed imprese produttive.
         Inoltre, il divieto comunitario di distribuzione degli incentivi se non per motivi
legati   all‟innovazione tecnologica, alla            ricerca scientifica ed alla riconversione
industriale,   non    può   essere     aggirato       assegnando    a   ministeri   non      economici
competenze che istituzionalmente non gli sono proprie.
         Infatti, il settore della ricerca scientifica in Italia è notoriamente debole, per
esiguità di fondi, e comunque separato dal mondo industriale e produttivo; di tal che è
parso    fuorviante   attribuire   a    questo        settore   amministrativo   rilevanti    funzioni
decisionali nella materia degli incentivi alle imprese private.
2. - I provvedimenti del CIPE.
         Dall‟esame dei     provvedimenti        di    spesa pubblicati    sulla G.U. nel        corso
                                                 160




dell‟esercizio 2007 vengono ad emersione vari canali di contribuzione istituzionale, di
cui almeno tre rientrano nella tradizionale verifica effettuata da quest‟ufficio di P.G.. Ci
si riferisce al filone dei trasferimenti erariali adottato con deliberazioni del CIPE; a
quello riconducibile alla competenza del Ministero dell‟università e della ricerca
scientifica (MIUR); ed, infine, a quello tradizionalmente attribuito al Ministero             dello
Sviluppo    economico,       già   dicastero   delle   attività   produttive   e,   prima   ancora,
dell‟industria e del commercio (MSE).
       Il canale degli incentivi deliberati dal CIPE deve, tuttavia, ritenersi affetto da
molteplici elementi di frammentarietà e di disorganicità, ed, altresì, indicativo di un
aspetto evolutivo dell‟azione collegiale di governo, in relazione al quale appare
opportuno sollecitare una pur breve riflessione.
       Il CIPE, infatti, da struttura semplificata del Consiglio dei Ministri per gli affari
economici, è diventato organo decentrato del governo dell‟economia, con uffici di
segreteria strutturati presso i principali ministeri di spesa.
       Il che può dare adito a qualche incertezza o distonia amministrativa, in
pregiudizio dell‟unitarietà dell‟azione di governo in campo economico, nonché del
principio di collegialità.
       E ciò a causa di un costume giuridico piuttosto radicato nell‟attività di governo,
ancorché sia criticabile e censurabile sul piano logico – sistematico.
       Si vuole innanzitutto evidenziare che molte voci di trasferimento di contributi
ed incentivi sono avvenute sulla scorta di leggi vecchie di oltre venti anni, le quali,
seguendo logiche e prospettive non più attuali, spingono per la distribuzione di
trasferimenti a pioggia, al di fuori di qualsiasi verifica o controllo di risultato e, spesso,
senza il supporto di una seria ed approfondita analisi istruttoria. In numerosi
provvedimenti del CIPE si colgono, altresì, gli effetti della grande riforma recata dal
d.l. 18 maggio 2006 n. 181, convertito, con modificazioni, nella legge 17 luglio 2006
n. 233, in tema di riordino delle attribuzioni della Presidenza del Consiglio dei Ministri
e dei Ministeri.
       Non solo il Ministero delle Attività Produttive ha mutato la sua denominazione
in Ministero dello Sviluppo economico, ma esso è diventato titolare di poteri
d‟indirizzo, di amministrazione e di gestione – in ordine agli interventi in favore delle
“aree sottoutilizzate” (ex “aree depresse”, meridionali ed insulari); di autorità di
controllo sui consorzi agrari, e sulle corrispondenti società cooperative, nonché di
organo di governo deputato ad approvare contratti di programma, finalizzati all‟utilizzo
del Fondo Speciale Rotativo per l‟innovazione tecnologica (FIT), previa conforme
delibera del CIPE.
       Prima della riforma dei Ministeri, recata dall‟anzidetta legge n. 233/2006, la
                                           161




materia relativa agli aiuti di Stato per la ricerca e per l‟innovazione tecnologica, era
riservata alla competenza del MIUR.
       In questo ambito di analisi deve farsi rientrare la deliberazione CIPE in data
22.12.2006, pubblicata sulla G.U. n. 97 del 27 aprile 2007.
       Questo provvedimento ha autorizzato il Ministro dello Sviluppo economico ad
approvare il programma presentato dal Consorzio Prokenia per la realizzazione di una
serie di investimenti nel settore chimico – farmaceutico sul territorio di Cagliari e di
Sassari.
       Il Ministero dello Sviluppo Economico, avvalendosi dei fondi FIT, ha, dunque,
approvato il contratto di programma con il consorzio Prokenia, per il sostegno alla
ricerca scientifica e tecnologica, ai sensi del decreto legislativo 27.7.1999 n. 297 e, in
virtù dell‟autorizzazione rilasciata dalla Commissione Europea circa la proroga del
regime di aiuto previsto dalla legge n. 488 del 1992 per il periodo 2000 – 2006, ha
dato piena osservanza alle procedure per la concessione ed erogazione delle
agevolazioni in favore delle attività produttive nelle aree depresse del paese, ex d.
lg.vo n. 319/1997 ed ai sensi dell‟art. 8, commi 1 e 2, della legge n. 80/2005 che ha
convertito con modificazioni il decreto legge datato 14.3.2005 n. 35, detto anche
“decreto per lo sviluppo”.
       Va, però, evidenziato che nella proposta di contratto di programma Prokenia
manca qualsiasi previsione di verifica e di controllo circa il vincolo di destinazione di
circa 22 milioni di euro, che saranno erogabili in un arco temporale di tre anni.
       Devono, altresì, menzionarsi: la delibera CIPE che approva i programmi di
sviluppo precompetitivo finalizzati a promuovere l‟innovazione dei processi strategici
aziendali, rafforzando l‟aggregazione dei distretti e filiere (in G.U. n. 31 del 7.2.2007);
quella che, in applicazione degli strumenti di programmazione negoziata, autorizza il
contratto di programma tra il Ministero dello Sviluppo Economico e la società Trombini
S.p.A., per la realizzazione di investimenti per il potenziamento e l‟ammodernamento
tecnologico di impianti per la produzione di cippati nella Regione Emilia Romagna, con
un trasferimento di circa nove milioni di euro (in G.U. n. 79 del 4.4.2007); quella che,
in applicazione delle leggi, n. 488 del 1992, n. 488 del 1999 (finanziaria 2000), n. 288
del 2000 (finanziaria 2001) e n. 448 del 2001 (finanziaria 2002), distribuisce
centodieci milioni di euro alle regioni per la <<premialità centrale>>, derivata dai
risultati di efficienza finanziaria, di sana gestione, ecc.; quella che in attuazione della
legge n. 443/2001, detta “legge obiettivo”, riapprova il quadro economico per il
finanziamento della terza corsia dell‟autostrada “Salerno–Reggio Calabria”, aggiudicata
all‟ANAS S.p.A. per l‟importo di circa quattrocentocinquanta milioni di euro, con le
modifiche tecniche apportate alla tratta, dal Km. 47,8 al Km. 53,8, ecc. (in G.U. n. 79
                                           162




del 16.2.2007); quella che approva il progetto n. 5191, presentato dalla SIEM s.r.l.,
previa istruttoria favorevole dell‟Istituto “Intesa – San Paolo s.p.a.” (in G.U. n. 42 del
20.2.2007); quella che, in attuazione della legge n. 443/2001, approva e finanzia, per
una spesa di 732,43 milioni di euro, il così detto <<nodo di Perugia>>, comprendente
il tratto stradale “Madonna del Piano – Conciano” (in G.U. n. 64 del 17.3.2007); quella
che approva vari interventi di finanziamento a fondo perduto, ai sensi della legge n.
488 del 1992, per una spesa di circa seimilionicinquecentomila euro in Sardegna (in
G.U. n. 71 del 26.3.2007); quella in osservanza della regionalizzazione dei patti
territoriali e della relativa programmazione negoziata, concede finanziamenti a fondo
perduto per attività agroalimentari nella Regione Sicilia, per una spesa di circa 7
milioni di euro (in G.U. n. 69 del 23.3.2007); quella che, ai sensi della legge n.
488/1992, autorizza il Ministro dello Sviluppo Economico alla concessione di circa
centoquattordici milioni di euro da destinare a consorzi agroindustriali delle aree
svantaggiate piemontesi (in G.U. n. 72 del 27.3.2007); quella che, ai sensi della legge
n. 488/1992, riduce il finanziamento in favore del Consorzio Sviluppo Sicilia s.c.a.r.l.,
da euro 54.678,00 euro a 49.964,00 euro, nel rispetto del contratto di programma
gestito dal Ministro dello Sviluppo Economico (in G.U. n. 73 del 28.3.2007); quella
che, in attuazione della regionalizzazione dei patti territoriali, approva il contratto di
programma tra il MSE ed il Consorzio Agroericino s.c.p.a., di Trapani, con un
finanziamento di euro 46.933.520,00 (in G.U. n. 76 del 31.3.2007); quella che
autorizza il MSE a concedere erogazioni di spesa in favore del Consorzio per lo
Sviluppo del Sistema Turistico Culturale del Golfo di Napoli s.c.a.r.l., nei Comuni di
Napoli, Pompei e Pozzuoli, entro i limiti del contributo di euro 24.766.791,00 (in G.U.
n. 78 del 3.4.2007); quella che, in applicazione della legge n. 488 del 1992 ed in
attuazione delle competenze già attribuite ai soppressi Dipartimenti per il Mezzogiorno
e per l‟AGENSUD, autorizza il Ministro per lo S.E. a stipulare un contratto di
programma con il Consorzio Hypponium Bio Med. per la realizzazione di un polo
biotecnologico nella Regione Calabria, entro i limiti di spesa di euro 22.289.491,00 (in
G.U. n. 78 del 3.4.2007); quella che dispone l‟assegnazione di 13 milioni di euro a
favore delle Regioni Emilia Romagna, Friuli Venezia Giulia, Liguria, Lombardia,
Piemonte e Veneto, a causa degli eventi alluvionali del novembre – dicembre 2002 (in
G.U. n. 92 del 20.4.2007); quella che autorizza il M.S.E. ad aggiornare il contratto di
programma con il Gruppo FIAT, devolvendo euro 5.307.457,00 per la realizzazione di
investimenti nello stabilimento di Termini Imprese, in provincia di Palermo (in G.U. n.
93 del 21.4.2007); quella che, in adempimento degli indirizzi stabiliti dalla legge
finanziaria n. 289/2002, approva la rete portuale turistica nazionale, impegnando una
spesa di 50 milioni di euro (in G.U. n. 94 del 23.4.2007); quella che, in applicazione
                                               163




del principio secondo cui <<occorre superare gli squilibri economici e sociali nel
paese>>, ed in osservanza del decreto legislativo 3 aprile 1993, n. 96, ridistribuisce le
risorse destinate alle Regioni per le aree sottoutilizzate, con un impegno complessivo
di 1.767.083.478,00 euro (in G.U. n. 94 del 23.4.2007); quella che, in osservanza
della legge n. 488 del 1992, recante modifiche alla legge n. 64 del 1986, autorizza il
Ministro dello S.E. a stipulare un contratto di programma con le seguenti aziende
italiane, riunite in consorzio, Valle dei Trulli s.r.l.; Regina sud production s.r.l.; Milxsun
s.r.l.; Merckz s.r.l.; Globe Power s.r.l.; Italtech Solution S.p.A. e Profiltech s.r.l. (in
G.U. n. 94 del 2007); quella che, in applicazione della legge n. 97 del 31.1.1994,
relativamente alle zone montane, eroga alle Regioni 31 milioni di euro, a valere sul
conto residui 2005 - delibera non registrata da questa Corte - (in G.U. n. 35 del
12.2.2007); quella che, per consentire al Comune di Napoli il programma di recupero
urbano “Vele di Scampia”, dispone il versamento della somma di euro 14.319.069,14
(in G.U. n. 15 del 19.1.2007); quella che, in attuazione della legge n. 23.12.1978 n.
833 istitutiva del S.S.N., assegna alle Regioni un integrazione di 2.000 milioni di euro
da valere per il 2006 (in G.U. n. 129 del 6.6.2007); quella che, in applicazione della
legge obiettivo n. 443 del 2001, dispone il finanziamento dell‟acquedotto “Invaso di
Conza della Campania”, nonché la spesa per la realizzazione della “galleria
Pavoncelli/bis” di 12 Km., e poi di numerose altre opere stradali ed idrauliche,
contemplate sulla G.U. n. 104 del 7.5.2007; ed, in occasione della costituzione del
“Comitato di coordinamento per l‟alta sorveglianza delle grandi opere”, delle seguenti
arterie: Orte-Ravenna, Perugia-Betolle, Perugia – Ancona – Foligno – Flaminia, atte a
superare il c.d. “nodo di Perugia”, con un impegno di circa 196 milioni e mezzo di euro
(in G.U. n. 104/2007); quella che, in applicazione della legge n. 135/1997, finanzia il
“Piano – Mediateca 2000 – II fase”, con una spesa di euro 570.000,00 (in G.U. n. 13
del   17.1.2007)    e,   poi,   quelle   che    di   seguito   si   indicano   sinteticamente:
“Completamento della rete fognaria nell‟area del fiume Sarno” (in G.U. n. 97/2007);
“Sistemi di trasporto rapido di massa” (in G.U. 106/2007); “Contratto di programma”
del consorzio industrie polo di qualità nel Comune di Marcianise (CE) (in G.U.
107/2007); “Contratto di programma” tra il MSE e SAM per investimenti nell‟industria
aeronautica di Napoli, con un impegno di spesa di 50 milioni di euro (in G.U. n.
108/2007); “Risorse premiali” alle Regioni , per un importo di oltre 24 milioni di euro
(in G.U. 129/2007); “Programma pluriennale” di interventi nella Regione Molise (in
G.U. 129/2007), ecc..
       Altri provvedimenti CIPE, che destinano risorse nei più disparati settori, sono,
altresì, rinvenibili sulle GG.UU. n. 141, 143 e 145 del giugno 2007, n. 164 del luglio
2007, n. 178 del 2 agosto 2007, quest‟ultimo concernente l‟approvazione del contratto
                                             164




di programma tra il MSE e Sviluppo Italia-Turismo s.p.a, che devolve oltre 228 milioni
di euro alle Regioni Sicilia, Calabria e Puglia; G.U. n. 182 del 7.8.2007; G.U. n. 217
del   18.9.2007,   delibera   concernente    il    programma   per   le   aree   svantaggiate
piemontesi; G.U. n. 229 del 2.10.2007, delibera riguardante il Consorzio per l‟area
aquilana; G.U. n. 209 del 2.10.2007, delibera concernente il programma di riparto tra
le regioni del fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR); G.U. n. 241 del
16.10.2007, delibera che approva i criteri di finanziamento pubblico nazionale degli
interventi socio/strutturali comunitari per il periodo 2007/2013 per le regioni del
centro-nord, ai sensi della legge n. 183 del 1987, con una previsione di spesa di circa
settemiliardi di euro; G.U. n. 241 del 17.10.2007, delibera che approva i fabbisogni
finanziari 2008 – 2010; G.U. n. 254 del 31.10.2007, delibera che concerne
l‟aggiornamento del programma convenuto con il Consorzio Sandalia s.c.a.r.l.; G.U. n.
271 del 21.11.2007, delibera per l‟assegnazione dal FAS di un milione di euro al
Ministro   delle politiche agricole, alimentari e forestali, ed assegnazione al predetto
Ministero di euro 175.000,00 per il pagamento dei compensi, relativi al 2007, in favore
del Commissario ad acta per la gestione delle attività ex Agensud e dei consulenti
giuridici (G.U. n. 300 del 28.12.2007).
        Nel lungo excursus di delibere CIPE non è stata volontariamente menzionata la
deliberazione in data 22 dicembre 2006, pubblicata sulla G.U. n. 95 del 24 aprile
2007.
        Questa delibera sembra, invero, configurarsi come provvedimento eccezionale e
straordinario.
        Con essa viene approvato il Quadro Strategico Nazionale (QSN), per il periodo
2007 – 2013, che, per la sua valenza - atteso, soprattutto, il carattere vincolistico e
programmatorio delle decisioni assunte – risulta assoggettata al controllo preventivo di
legittimità da parte di questa Corte, ai sensi dell‟art. 3, comma 1, lett. c) e d), della
legge n. 20 del 1994.
        Per sommi capi, la delibera si propone come documento di sintesi degli
orientamenti pianificatori discendenti dal Documento di Programmazione Economica
(D.P.E.), approvato dal Parlamento il 26 luglio 2006, nonché dalla “Conferenza Stato –
Regioni” e dagli “Orientamenti strategici comunitari in materia di coesione”.
        Il CIPE, nell‟affermare “la cultura dello sviluppo partecipato”, istituisce una serie
di organismi per l‟attuazione del Q.S.N. – quali, “il Comitato Nazionale per il
coordinamento e la sorveglianza della politica regionale unitaria” ed “il Gruppo di
coordinamento strategico per la cooperazione territoriale” – assegnando al Ministro
dello Sviluppo Economico i relativi poteri di direzione e di referto.
3. - I principali provvedimenti di trasferimento in favore dei settori produttivi.
                                           165




       Va dato atto al Ministero dello Sviluppo Economico di avere pubblicato, sulla
Gazzetta Ufficiale della Repubblica, la graduatoria delle domande d‟ammissibilità delle
agevolazioni: così, per l‟imprenditoria femminile (G.U. n. 12 del 29.1.2007, n. 25 del
31.1.2007 e n. 29 del 5.2.2007); così, per il commercio elettronico e per lo sviluppo
delle attività del commercio elettronico (G.U. n. 28 del 2.2.2007); e così, per gli
incentivi alle imprese, delle graduatorie regionali ordinarie e speciali, di cui alla legge
n. 488 del 1992 (G.U. n. 34 del 12.2.2007 e n. 37 del 14.2.2007).
       Di grande rilievo economico – finanziario si manifestano, poi, i provvedimenti
collegiali, adottati in sede CIPE, nel settore della programmazione delle infrastrutture
strategiche,         ex          lege            n.        443           del         2001
- deliberazioni 3 agosto 2007, 28 settembre 2007 e 9 novembre 2007 -, nonché, in
tema di contratti di programma stipulati dal Ministro delle attività produttive, da quello
politiche agricole, e dal Presidente del Consiglio in relazione al programma statistico
regionale per l‟attuazione del Q.S.N. 2007 – 2013, relativamente alle c.d. aree
sottoutilizzate (G.U. n. 123 del 13.5.2007).
       Ed, ancorché non rivesta immediato carattere economico-finanziario, deve farsi
menzione del decreto del Ministro dello Sviluppo Economico, in data 11 gennaio 2007,
che autorizza incentivi per gli autoveicoli alimentati a metano o G.P.L. (G.U. n. 15 del
19.1.2007); del decreto del MSE, in data 19 febbraio 2007, che detta criteri e modalità
per incentivare la produzione di energia elettrica mediante conversione fotovoltaica
della fonte solare (G.U. n. 49 del 23.2.2007); nonché del decreto del MSE, in data 21
giugno 2007, che introduce disposizioni transitorie per la gestione del fondo per il
finanziamento delle attività di ricerca e sviluppo, aventi interesse generale per il
sistema elettrico nazionale (G.U. n. 16 del 20.7.2007); fino all‟importante decreto del
MSE sulla programmazione delle risorse nell‟ambito del fondo per la competitività e lo
sviluppo (G.U. n. 224 del 26.9.2007).
       La disciplina comunitaria richiede che le agevolazioni ed i contributi finalizzati
alla ricerca ed all‟innovazione presuppongano una regolamentazione della disciplina
della piccola e media impresa (MPI), e della identificazione e classificazione delle
imprese in autonomo, associate e collegate. Il MIUR, con il decreto 6 dicembre 2005,
ha dettato la disciplina generale per l‟individuazione dei soggetti beneficiari, ma la sua
pubblicazione è arrivata con due anni di ritardo….
       Ed è criticabile - sotto vari aspetti - il D.M., in data 6.11.2006, pubblicato sulla
G.U. il 12.1.2007, che ripartisce il fondo agevolazioni alla ricerca 2006, pari a
complessivi 719.933.509,93 euro.
       La ripartizione, essendo atto di indirizzo amministrativo, diretto verso il sistema
bancario concessionario, non dovrebbe essere decisa dal Direttore Generale per il
                                                   166




coordinamento e lo sviluppo alla ricerca, bensì dal Ministro o dal Sottosegretario, quali
organi politici di vertice.
       Recano, invece, correttamente la sottoscrizione del Dirigente Generale del
MIUR, i decreti di ammissione agli interventi agevolativi, pubblicati sui supplementi
ordinari della G.U. n. 17 e n. 18 del 25 gennaio 2007.
       Nella rassegna dei decreti ministeriali, regolarmente pubblicati sulla G.U., non
mancano, altresì, i provvedimenti di ammissione di progetti autonomi per il sostegno
alla ricerca scientifica e tecnologica.
       In virtù del riordino della disciplina di settore, di cui al decreto legislativo 27
luglio 1999 n. 297, e successive modificazioni ed integrazioni, l‟ammissione dei
progetti di ricerca resta opportunamente subordinata ad una serie di condizioni
soggettive ed oggettive, che esigono, tuttavia, ulteriori perfezionamenti, così come
auspicato da questo P.G. nelle precedenti requisitorie.
       Va, peraltro, evidenziato che, in conformità alla costante giurisprudenza delle
Sezioni di questa Corte, l‟ammissione al visto ed alla registrazione, in sede di
controllo, non costituisce condizione idonea a sanare eventuali illiceità, di cui può
essere affetto il decreto ministeriale.
       Come si è più volte osservato, le risorse stanziate nel Fondo per gli investimenti
della ricerca di base (FIRB) e quelle previste nel Fondo per gli investimenti della
ricerca scientifica e tecnologica (FIRST), devono essere gestite nel più rigoroso rispetto
del principio di rigidità delle competenze amministrative, la cui violazione comporta la
nullità insanabile dell‟atto, con le inevitabili ricadute sulla illiceità della spesa (cfr. D.M.
15.1.2007 e D.M. 10.4.2007).
       Si reputa, altresì, formalmente legittimo sul piano della competenza, il decreto,
in data 8 marzo 2006, con il quale il Ministro del MIUR, di concerto con quello
dell‟Economia    e   delle    Finanze,    ha   prestabilito     le    condizioni   per    l‟accesso   ai
finanziamenti agevolati, come previsti dai commi da 354 a 361 dell‟articolo unico della
legge 30 dicembre 2004, n. 311.
       Conclusivamente        può    dirsi   che    l‟esercizio      2007   è   stato    caratterizzato
dall‟estrema    ricchezza     dei   trasferimenti,       con   l‟effetto    immediato     dell‟ulteriore
devoluzione di ri\sorse finanziarie al sistema regionale.
I. - I costi della politica. (Estensore: V.P.G. Maria Letizia De Lieto Vollaro)
1. - L’esigenza del contenimento delle spese della politica e della pubblica
amministrazione.
       Sin da qualche anno si è delineata la problematica sui costi propri e impropri
della politica e si è aperta la questione morale o etica dei costi dell‟organizzazione
istituzionale, constatata l‟abnorme dilatazione della relativa spesa, avvenuta in Italia
                                               167




negli ultimi anni e l‟esigenza di una radicale riforma della gestione della cosa pubblica.
        Già con il decreto legge n. 223/2006 sono state adottate misure per il
contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, di cui agli artt. 22, 22bis, 27,
28, 29, 30, 32 e 34.
        Altre disposizioni sono state dettate dalla Finanziaria 2007 per la riduzione dei
costi della politica e dell‟Amministrazione, di cui ai commi 404-416, 459, 575, 587-
591, 593, 721-723, 725-733.
        Per quanto attiene, in particolare, i rimborsi elettorali, la Corte dei conti ha
presentato ai Presidenti delle Camere la relazione sulle spese elettorali del 2006, dalla
quale si evince che i partiti hanno speso 117 milioni di euro e ne hanno incassati dallo
Stato quasi 500 sotto forma di rimborsi.
2. - Misure adottate per la riduzione dei costi della politica e dell’Amministrazione dalla
legge finanziaria 2008.
        La Finanziaria 2008 ha previsto diverse norme per il contenimento dei costi
politico-amministrativi molte delle quali contenute nel Disegno di legge in precedenza
approvato dal Consiglio dei Ministri nel luglio 2007.
        Quattro sono le aree di intervento:
1.      la razionalizzazione degli enti pubblici statali ed eliminazione delle duplicazioni
        di enti a livello infraregionale;
2.      la riqualificazione della spesa nella Pubblica Amministrazione;
3.      la riforma della rappresentanza politica a livello locale;
4.      la razionalizzazione delle partecipazioni pubbliche.
     Qui di seguito si evidenziano le norme di cui alla Finanziaria 2008, che possono
essere ricondotte al contenimento dei costi politico amministrativi:
1.    Taglio del 10% ai rimborsi elettorali per i partiti;
2.    Sospensione per 5 anni dell‟aumento automatico dell‟indennità parlamentare;
3.    Razionalizzazione     degli    enti   pubblici    statali.   Soppressione,   riordino   o
      trasformazione in enti privati degli enti pubblici statali;
4.    Riduzione del numero dei membri dei CDA delle società controllate dalle
      amministrazioni pubbliche;
5.    Norme di indirizzo alle regioni per l‟eliminazione delle duplicazioni di enti
      infraregionali (Consorzi Bacino Imbrifero Montano –BIM-, Ambiti Territoriali
      Ottimali –ATO-, etc). Si impegnano le Regioni e lo Stato ad eliminare tutte le
      duplicazioni funzionali sui rispettivi livelli istituzionali;
6.    Soppressione uffici di diretta collaborazione degli enti pubblici non economici.
      Alla scadenza dell‟incarico i vertici degli uffici di diretta collaborazione degli enti
      pubblici non economici decadono, e il personale appartenente ai ruoli della
                                            168




      pubblica amministrazione assegnato a tali uffici viene riassegnato secondo le
      procedure ordinarie;
7.    Taglio del 10% del fondo per gli straordinari del personale delle Pubbliche
      Amministrazioni. Nel budget dello Stato 2007, questo fondo ammontava a circa
      800 milioni di euro;
8.    Stretta su incarichi e consulenze. Le consulenze nella P.A., sottoposte a più
      stringenti controlli della Corte dei Conti, sono efficaci dal giorno di pubblicazione
      sul sito istituzionale dell‟Amministrazione competente del nome del consulente,
      dell‟oggetto e del compenso;
9.    Divieto di clausole arbitrali nei contratti aventi ad oggetto lavori, forniture o
      servizi delle P.A. Si eliminano le spese arbitrali nelle controversie tra P.A. e
      privati;
10.   Divieto per le P.A. di istituire enti o consorzi senza trasferire il personale e
      dismissione delle partecipazioni società non necessarie per finalità istituzionali;
11.   Attribuzione di incarichi di studio nella P.A. solo a chi ha comprovata
      specializzazione universitaria;
12.   Riduzione del 20 % dei compensi dei commissari straordinari di Governo;
13.   Razionalizzazione delle spese per consumi telefonici mediante migrazione verso i
      servizi Voce tramite protocollo internet (VOIP). Le pubbliche amministrazioni
      centrali sono tenute ad utilizzare i servizi VOIP previsti dal sistema pubblico di
      connettività o da analoghe convenzioni stipulate a livello territoriale;
14.   Attribuzione al CNIPA di compiti di monitoraggio e verifica dell‟utilizzo della posta
      elettronica. In tutte le comunicazioni della P.A. verrà gradualmente sostituito la
      posta ordinaria con la posta elettronica con un significativo risparmio in termini
      di costi postali e amministrativi;
15.   Parametri di riferimento prezzi-qualità fissati dal MEF avvalendosi della Consip
      per gli acquisti di beni e servizi da parte delle Pubbliche Amministrazioni. Le
      amministrazioni pubbliche, nei loro acquisti di beni e servizi (ad esempio,
      computer, cancelleria, etc.), dovranno servirsi maggiormente delle procedure
      centralizzate d‟acquisto gestite da Consip attraverso le quali sono previsti
      notevoli risparmi;
16.   Cilindrata media delle auto di servizio. La cilindrata media della auto di servizio
      utilizzate negli uffici della P.A. non potrà superare i 1600 cc;
17.   Razionalizzazione e riduzione della spesa relativa al patrimonio immobiliare dello
      Stato. Si impone di tagliare di almeno il 10% il valore dei canoni per locazioni
      passive e costi d'uso di immobili statali;
18.   Riduzione dei Tribunali, delle Procure militari e delle Sezioni distaccate della
                                               169




      Corte Militare di Appello e dei membri del Consiglio della magistratura militare;
19.   Scioglimento dei Consigli Comunali in caso di mancata approvazione del bilancio.
      Se il Consiglio Comunale non approva il bilancio sarà sciolto;
20.   Eliminazione dell‟istituzione obbligatoria dei Consigli circoscrizionali nei Comuni
      con popolazione superiore a 100.000 abitanti. Si può stimare che, a regime, la
      norma comporterà l‟eliminazione delle circoscrizioni in circa 70 comuni (tra i
      30.000 e i 100.000 abitanti). Se si considera che la carica di consigliere di
      circoscrizione è remunerata per 751 euro lordi mensili, si può ottenere una stima
      prudenziale dei risparmi conseguibili in oltre 79 milioni di euro all‟anno;
21.   Riduzione del numero dei Consiglieri comunali e provinciali. Il risparmio di spesa
      conseguente all‟adozione della norma relativa ai consiglieri comunali, a regime, è
      quantificabile in 195 milioni di euro. Il risparmio di spesa conseguente
      all‟adozione della disposizione relativa ai consiglieri provinciali è stimabile, a
      regime, in 10 milioni di euro;
22.   Riduzione del numero degli assessori comunali e provinciali. Il risparmio di spesa
      conseguente all‟adozione della disposizione relativa agli assessori comunali, è
      quantificabile, a regime, in 16,7 milioni di euro. Il risparmio di spesa
      conseguente all‟adozione della disposizione relativa agli assessori provinciali è
      quantificabile, a regime, in 6,5 milioni di euro;
23.   Razionalizzazione      e   contenimento        dei     costi   delle    Comunità   montane.
      Le nuove norme consentono la riduzione dei costi delle Comunità montane per
      un totale, a regime, di circa 66 milioni di euro;
24.   Eliminazione dell‟indennità di missione per gli amministratori locali;
25.   Contenimento delle spese per aspettative per mandato elettorale negli enti locali.
      Si   limitano   i   casi   di   aspettativa    dalle    Pubbliche      Amministrazioni   degli
      amministratori locali;
26.   Limitazione alla possibilità per le amministrazioni locali di aumentare l‟importo
      dei gettoni di presenza oltre il limite massimo previsto con Decreto Ministeriale;
27.   Limiti alla costituzione e alla partecipazione in società delle amministrazioni
      pubbliche;
28.   Limiti   alle   retribuzioni    dei   dipendenti       delle   pubbliche    amministrazioni.
      Oltre all‟obbligo di pubblicare sul sito web qualsiasi affidamento di incarico
      comportante spesa, si modifica il comma 593 della Finanziaria 2007 nell‟intento
      di rendere più stringente il tetto alle retribuzioni;
29.   Razionalizzazione degli organici del personale utilizzato dagli uffici locali
      all‟estero;
30.   Limitazioni alla possibilità per le pubbliche amministrazioni di utilizzare contratti
                                              170




      di lavoro flessibile.
       Malgrado le misure adottate permangono però riforme incompiute.
       Risulta con evidenza che il decentramento verso le autonomie e verso strutture
private non è stato ancora accompagnato dal corrispondente ridimensionamento degli
apparati pubblici, pur se da tempo è in atto un esteso processo di esternalizzazione di
attività e servizi.
       Ancora procede lentamente l‟attività di liquidazione degli enti inutili.
In proposito si evidenzia che con la Delibera n. 18/2007/G, del 24 luglio 2007, della
Corte dei conti- Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello
Stato –    è stato relazionato sulle misure adottate e le attività svolte ai fini della
trasformazione e della soppressione degli enti pubblici disposta dall‟art. 28 della legge
n. 448/2001.
       La Corte ha delineato il quadro di cinquanta anni di storia della programmata
liquidazione degli enti pubblici, analizzando e valutando procedure e risultati di queste
complesse, ma anche lunghissime, operazioni.
       E, così, è stato evidenziato che al 31 dicembre 2006 restavano ancora aperti
110 enti e, tra questi, molti di rilievo: quali l‟INAM, l‟ENAOLI, l‟ONMI, la GESCAL,
l‟ENALC, etc.; tutti enti le cui procedure di liquidazione iniziarono addirittura negli anni
settanta. Ciò, a causa sia delle incertezze normative sia della mancanza di
semplificazioni procedurali, che non consentono la liquidazione in presenza di
contenzioso (calcolato in circa 20.000 pratiche irrisolte nel 2006).
       Permane alta la spesa complessiva delle Province italiane, che è stata
riscontrata pari a 13 miliardi di euro nel 2006, contro gli 11 e i 2 miliardi di euro,
rispettivamente di flussi finanziari in entrata e di indebitamento.
       Di questi 13 miliardi di euro, il 18,3% è costituito da spese sostenute per i
redditi da lavoro dipendente, il 28,4% dai consumi intermedi, il 22,3 da investimenti
fissi lordi e il 31% da tutte le altre voci di spesa.
       Permane anche l‟esigenza di accorpamento dei piccoli comuni, tenuto conto che
attualmente sono quasi 6.000 i Comuni al di sotto dei 5.000 abitanti - di cui la
maggior parte insistono in Piemonte e Lombardia - e che tale eccessivo frazionamento
è di ostacolo a una politica coordinata del territorio e determina, poi, il moltiplicarsi dei
costi indiscriminato (degli amministratori e degli impiegati, di Sindaci, Consiglieri
comunali, Assessori) nonché delle strutture adibite ad uffici e delle dotazioni
strumentali.
       Analoghe riflessioni riguardano, poi, le Comunità montane, in relazione alle
quali è generalmente avvertita la necessità parziale di un ridimensionamento di
strutture e mezzi.
                                                    171




       Pertanto, l‟obiettivo della razionalizzazione delle strutture amministrative e del
contenimento di costi adeguati al funzionamento degli apparati politici, rappresenta un
nodo prioritario da dipanare per il raggiungimento di una maggiore efficienza
dell‟azione amministrativa, contemperando anche l‟esigenza di riassorbire il personale
in esubero con quella di sburocratizzare l‟apparato amministrativo e di favorire la
meritocratizia.
       Problematica resta anche la dismissione di partecipazioni pubbliche in settori
ove è prevalente la gestione di attività economica e che non rispondono ad una logica
di utilità sociale. Ciò, in contrasto con una linea legislativa diretta a privatizzare le
attività di gestione economica, conservando allo Stato e, in generale, al settore
pubblico, il ruolo fondamentale di regolatore, più che di gestore dell‟attività
economica.
L. - La corruzione nei pubblici apparati. (Estensore: V.P.G. Pasquale Iannantuono)
       La valutazione dell‟entità della corruzione nel funzionamento degli apparati
pubblici costituisce un fenomeno costantemente rilevabile nelle società moderne,
anche se, quanto a diffusione e conseguenti costi, in misura differente da Stato a Stato
ed anche a seconda dei vari campi di attività economica e sociale.
       Detta valutazione non può però, per la stessa natura del fenomeno della
corruzione, risultare soltanto dai fatti illeciti accertati processualmente – e, nella
circostanza, mediante i giudizi contabili, dei quali si dirà in seguito – ma occorre altresì
considerare che da detti processi non potrà emergere che un quadro molto parziale dei
livelli di corruzione nel funzionamento dei pubblici apparati. D‟altra parte, tale quadro,
quale ricavabile dall‟esame della casistica arrivata alla cognizione del giudice contabile,
rifletterà necessariamente situazioni non recenti e che, talora, risalgono a diversi anni
prima della definizione dei processi.
       È necessaria ancora un‟altra premessa metodologica.
       Nel concetto di corruzione, oggetto delle presenti valutazioni e considerazioni,
rientrano non soltanto i delitti di corruzione in senso stretto, quali delineati dal codice
penale,   ma      anche   altri   illeciti   che,   commessi   in   pregiudizio   della   Pubblica
Amministrazione ed in violazione di doveri di ufficio, si concretino parimenti in
comportamenti infedeli degli agenti pubblici, tali dovendosi considerare, secondo la
giurisprudenza della Corte dei conti, non soltanto i dipendenti pubblici rientranti nelle
categorie penalistiche del pubblico ufficiale o dell‟incaricato di pubblico servizio, ma
anche le persone private, fisiche o giuridiche – si pensi alle società in mano pubblica
che svolgono funzioni pubbliche o che erogano servizi pubblici - a qualsiasi titolo
inserite nell‟organizzazione amministrativa dello Stato o di altri enti pubblici. Sono così
riconducibili a tale lata nozione di “corruzione” anche i fatti di concussione, nonché di
                                            172




abuso e di interesse privato in atti di ufficio, tutti caratterizzati dal conseguimento di
illeciti arricchimenti in danaro o di vantaggi di altra natura, il cui costo comunque
viene ad essere coperto dalla spesa pubblica in termini o di un diretto aumento di tale
spesa o di una compressione delle entrate tributarie a seguito della riduzione delle
attività economiche legali.
       Ed invero, elevati livelli di corruzione comportano effetti depressivi, talora assai
gravi, sulla competitività di un Paese. Si tratta di effetti distorsivi notoriamente molto
rilevanti, quali: alterazione della formazione dei prezzi sui mercati, nella misura in cui i
vantaggi conseguiti ostacolano il libero svolgimento della competizione economica;
sottrazione di risorse, finanziarie ed anche umane, al mercato con concomitante
sviamento verso attività illegali; chiusura di imprese sane e ostacoli alla creazione di
nuove attività, anche in ragione dell‟aumento dei fattori di rischio per gli investimenti.
       La corruzione di tipo ambientale – tale dovendosi intendere una “rete allargata
di scambi occulti, regolata da un articolato sistema di norme di condotta, che
coinvolge molteplici agenti pubblici corrotti con ruoli differenziati” e “sostenuta dalla
connivenza o protetta rispetto ad individui, strutture e organi di controllo non
direttamente coinvolti”    (vedi Della Porta e Vannucci in “Mani impunite. Vecchia e
nuova corruzione in Italia”, pag. 10) – impone costi occulti ai pubblici apparati ed, in
definitiva, all‟intero sistema economico in ogni sua articolazione. Costi che però, di
fatto, gravano soprattutto sulle medie e piccole imprese, che sono le più permeabili
alle sollecitazioni illegali delle strutture burocratiche di ogni livello, mentre le grandi
imprese a carattere multinazionale possono resistere con maggiore successo, a loro
volta disponendo di mezzi di dissuasione e di pressione – si pensi alla minaccia di
ridurre gli investimenti o di abbandonare un certo Paese o un certo settore di attività -
in grado non soltanto di contrastare le sollecitazioni corruttive provenienti da strutture
pubbliche di non elevato livello, ma anche di ottenere effetti distorsivi a proprio
vantaggio.
       Ulteriori effetti distorsivi della corruzione sono rilevabili specialmente quando i
livelli di corruzione sono talmente elevati da influire sui decisori politici di un Paese,
giacché, in tal caso, la spesa pubblica, nonché la pressione fiscale e l‟indebitamento
pubblico che la sostengono, tendono ad aumentare oltre ogni limite fisiologico, mentre
l‟intervento pubblico e le risorse necessarie tendono a concentrarsi in settori – quali,
infrastrutture e forniture di beni e servizi – in cui i vantaggi corruttivi possono essere
più facilmente conseguiti, a tutto detrimento di settori d‟intervento che invece non
offrono, come ad esempio l‟istruzione, le stesse – per così dire – “opportunità”.
       Chiariti i suddetti aspetti metodologici, si può passare alla rilevanza processuale
del fenomeno “corruzione dei pubblici apparati”, quale si può desumere dai processi
                                                     173




giuscontabili celebrati innanzi alle Sezioni giurisdizionali della Corte dei conti nell‟anno
scorso.
          Nel 2007 le Sezioni giurisdizionali contabili di primo e di secondo grado hanno
emesso 82 sentenze (42 in primo grado e 40 in grado di appello) su fattispecie per
fatti di corruzione ascrivibili ad agenti pubblici. Si tratta di un dato che costituisce oltre
il 13% del totale58 delle sentenze di appello pronunciate in materia di responsabilità
amministrativo-contabili.
          Quanto al primo grado, per fatti di corruzione nel 2007 sono state pronunciate
44 sentenze, tutte di condanna. Il che costituisce un dato sostanzialmente coincidente
con quelli del 2006 e del 2007.
          Nella tabella seguente si riporta il dettaglio dei dati, riferiti all‟anno 2007, che
evidenziano condanne per oltre 18,800 milioni di euro a contrasto degli atti di
corruzione nei pubblici apparati, con un incremento di oltre il 30% rispetto all‟omologo
dato del 2006.
 SEZIONE                  SENTENZE          ASSOLUZIONI          CONDANNE               RISARCIM.TI
                                            e           altre                                 (Euro)
                                            pronuncie
 Val d‟Aosta
 Piemonte                        1                                       1                         3.000
 Lombardia                       11                                      11             3.466.231,20
 Veneto                          1                                           1               66.111
 Friuli V.G.                     1                                        1                  40.000
 Trento                          2                                        2               153.228,19
 Bolzano
 Liguria                          4                                       4                 72.421,54
 Emilia Rom.                      4                                       4                 58.374,52
 Toscana
 Marche                           1                                          1             506.090,71
 Umbria
 Lazio                            7                                       7             11.604.274,00
 Abruzzo                          1                                       1                    50.000
 Molise
 Campania                         1                                      1                     9.481,94
 Puglia                           3                                       3                   11.232,00



58
  Si tratta di 626 sentenze, come risulta dalle statistiche allegate nella Relazione del Presidente della Corte
dei conti in sede di inaugurazione dell‟anno giudiziario 2008.
                                               174




 Basilicata
 Calabria                  1                                     1                2.179,34
 Sardegna
 Sicilia (I°gr.)               4                                 4             322.531,09
 1^ appello                 37                3                 34           1.888.812,08
 2^ appello                     3                                3            560.596,79
 3^ appello                     2        2
 Sicilia App.
       Disaggregando per tipologia di ente danneggiato il dato dei danni accertati per
l‟anno 2007, emerge che, come negli anni passati, i fatti corruttivi hanno interessato
prevalentemente amministrazioni statali – si tratta di 54 decisioni (51 condanne e 3
assoluzioni) che corrispondono a quasi il 70% di tutte le sentenze pronunciate
riguardo allo specifico tipo di illecito. Mette conto di rilevare che di queste decisioni
ben 40 sono state le condanne per fatti corruttivi commessi in pregiudizio delle
amministrazioni finanziarie, quasi tutti ascrivibili a dipendenti di uffici finanziari e a
militari della Guardia di Finanza operanti in Lombardia. Invece, nello stesso anno le
condanne per i danni cagionati da percezione di “tangenti” da parte di amministratori e
dipendenti di enti territoriali e di altri enti pubblici (categoria questa intesa come
residuale) sono state, rispettivamente, 11 e 17.
       Il che, come già detto nelle memorie degli anni precedenti, non deve
semplicisticamente    indurre       a   ritenere   che   i   fenomeni   di   corruzione   siano
effettivamente meno frequenti nelle amministrazioni non statali e negli uffici non
situati nella Regione Lombardia. In realtà, occorre considerare che i fatti di corruzione
– che, per loro propria natura, sono fatti evidentemente occulti - possono pervenire
all‟attenzione dei giudici soltanto quando essi siano svelati e portati a conoscenza degli
organi inquirenti. Eventi questi che, salvo accadimenti fortuiti, possono verificarsi o a
seguito dell‟efficace attività di organi indipendenti e neutrali competenti per vigilare “a
monte” e controllare “a valle” o perché la coscienza sociale dei cittadini di alcune
regioni avverte il dovere morale di contrastare atti prevaricatori di agenti pubblici
infedeli e di denunciarne gli abusi. In altri termini, si può scoprire soltanto quello che
denunciano cittadini con più elevata coscienza dei loro doveri civici o quello che si
cerca mediante costanti attività di vigilanza e di controllo: attività queste che però
possono non operare con piena funzionalità in alcune entità amministrative vuoi per la
sopravvenuta soppressione delle competenze di strutture neutrali in favore dei
controlli cd. “interni” – e quindi senza un‟efficace alternativa nella legislazione
sopravvenuta - vuoi per la presenza di organizzazioni di criminalità organizzata, che,
in certe situazioni ambientali ed in alcune regioni, sono in grado di interferire
                                                  175




sull‟azione amministrativa, non soltanto beneficiando direttamente dei proventi della
corruzione nei pubblici apparati, ma degradando – altresì – ogni senso di dovere e di
lealtà degli operatori pubblici verso le amministrazioni di appartenenza.
M. – La gestione delle emergenze. (Estensore: V.P.G. Maria Giovanna Giordano)
         Nella memoria presentata lo scorso anno la Procura generale aveva richiamato
l‟attenzione    sulla    degenerazione     che    nell‟assetto      organizzativo    della   pubblica
amministrazione è venuta ad assumere la nozione di emergenza e l‟utilizzazione del
sistema originariamente destinato a fronteggiarla, così come disciplinato dalla
legislazione   istitutiva   del   Servizio   nazionale        di   protezione   civile:   legislazione
sviluppatasi negli anni 80, sotto l‟onda emotiva del terremoto in Irpinia e Basilicata del
23 novembre 1980, col suo tragico bilancio di 2.000 morti, 10.000 feriti e 300.000
senzatetto e sfociata poi nella legge 24 febbraio 1992, n. 225, istitutiva del detto
Servizio.
         Tale normazione definisce quali attività di protezione civile tutte quelle volte
alla previsione e prevenzione delle varie ipotesi di rischio ed ogni altra attività
necessaria ed indifferibile, diretta a superare l'emergenza, sia essa connessa ad eventi
naturali o ad attività dell'uomo, ovvero a calamità naturali.
         In particolare l‟art. 2, prevede che, in presenza di “calamità naturali, catastrofi
o altri eventi che, per intensità ed estensione, debbono essere fronteggiati con mezzi e
poteri   straordinari”    entri   in   funzione         un   sistema   derogatorio    alle   ordinarie
competenze, che si caratterizza per:
        l‟assunzione della gestione dell‟emergenza da parte del Presidente del Consiglio
         dei Ministri, con la possibilità di avvalersi di un Commissario delegato per
         l‟attuazione degli interventi;
        la potestà “di emanare ordinanze in deroga ad ogni disposizione vigente”, fatti
         salvi i principi generali dell‟ordinamento giuridico.
         Il procedimento inizia con la dichiarazione dello stato di emergenza da parte
dello stesso Presidente del Consiglio, previa delibera del Consiglio dei Ministri. La
dichiarazione deve definire la durata e l‟estensione territoriale dello stato di
emergenza, in riferimento alla qualità e alla natura degli eventi. Per l‟attuazione degli
interventi di emergenza si provvede attraverso ordinanze.
         La Procura generale aveva osservato che nella prassi, la legge (art. 3, comma
5, e art. 5) è stata intesa come un generalizzato potere di deroga e non come
disposizione diretta a disciplinare i casi per i quali l‟emergenza fosse talmente grave ed
imminente da non poter essere fronteggiata con i mezzi della amministrazione
ordinaria. In sede operativa, inoltre, l‟intervento del Dipartimento della Protezione
civile sul territorio va assumendo dimensioni sempre più rilevanti, anche per il
                                             176




costante ripetersi di numerosi eventi calamitosi.. In molti casi gli interventi sono stati
attuati, sovrapponendosi rispetto agli strumenti propri dell‟intervento ordinario, con il
ricorso alla normativa d'emergenza tramite gli strumenti acceleratori della Protezione
civile, la cui trasparenza gestionale veniva peraltro gravemente compromessa da
eccessive semplificazioni contabili e di controllo. Le modalità espositive periodiche
delle risultanze gestionali, infatti, sono di norma estremamente carenti, affidate a
modelli rappresentativi dei dati contabili sintetici globali e sorrette da documentazioni
giustificative strettamente legate ai fenomeni contabili in senso proprio e privi degli
elementi essenziali per una «misura» delle attività gestorie sottostanti, sotto il profilo
della efficacia, efficienza e buon andamento della gestione.
       La normativa successivamente intervenuta ha precisato che il potere di
ordinanza deve essere esercitato d‟intesa con le Regioni interessate (art. 107 del d.lgs.
n. 112/1998, concernente il Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello
Stato alle Regioni e agli Enti locali, in attuazione del capo 1 della legge 15 marzo
1997, n. 59, nonché art. 5, c. IV bis, del d.l. n. 343/2001 che reca disposizioni urgenti
per assicurare il coordinamento operativo delle strutture preposte alle attività di
protezione civile e per migliorare le strutture logistiche nel settore della difesa civile,
convertito, con modificazioni, dall'art. 1 della L. 9/11/2001, n. 401).
       Il   ricorso al   potere di    ordinanza, dunque, è andato progressivamente
svincolandosi dalla tradizionale nozione di soccorso in presenza di eventi calamitosi,
per includere altre situazioni di pericolo, reale o presunto tale, che legittimano
l‟esercizio di poteri straordinari.
       A tale ampliamento sotto il profilo oggettivo s‟è venuto ad accompagnare un
ampliamento soggettivo nel numero dei soggetti attuatori degli interventi, che ha
visto, accanto al Commissario straordinario, di norma il Capo del Dipartimento della
Protezione civile presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri o il Presidente della
Regione interessata dall‟emergenza, più Vice e Subcommissari, nominati nella persona
di Sindaci, Assessori, Prefetti, Generali, o altri funzionari pubblici.
       Sono stati censurati da parte della Corte, nella sua articolazione del controllo di
gestione , sia il notevole avvicendamento dei Commissari, che non ha certo giovato
alla continuità dell‟azione amministrativa, sia i casi di rinnovo dei poteri commissariali
intervenuti a distanza di tempo dalla scadenza del precedente stato di emergenza, ma
soprattutto la circostanza che, nella maggior parte dei casi, non si è proceduto a
formale passaggio di consegne fra le vecchie e le nuove gestioni.
       Il potere di ordinanza s‟è estrinsecato in un numero rilevante di deroghe ad
interi corpi di normativa nazionale e comunitaria in materia di appalti pubblici,
espropriazioni, contabilità pubblica, urbanistica, edilizia, tutela dell‟ambiente, enti
                                              177




locali, assunzioni, inquadramenti e trattamento economico del personale.
          In dispregio delle disposizioni di legge , non sempre si è provveduto ad indicare
le norme cui le stesse ordinanze permettono di derogare, provocando una serie di
ricorsi    amministrativi   sul   punto,   che   hanno   gravemente   rallentato   l'attività
commissariale. Alcune volte la legge è intervenuta a sanare l'annullamento di
ordinanze, da parte del Giudice amministrativo .
          La casistica di emergenze in atto, che a tutt‟oggi impegnano le strutture della
Protezione civile è ampia e variegata, come può desumersi dai seguenti prospetti, che
offrono una panoramica sui diversi settori d‟intervento.


                                  1 - MOVIMENTI FRANOSI
ROMA dissesto urbano e strutturale
Decreto del 21 dicembre 2007           (G.U. n. 3 del 4/1/2008) Proroga dello stato di
emergenza nell'area di via Giustiniano Imperatore nel territorio del comune di Roma,
in conseguenza di un gravissimo dissesto urbano e strutturale scadenza 30 giugno
2008




CERZETO – COSENZA – MOVIMENTO FRANOSO
Decreto del 1 febbraio 2008 (G.U. n. 35 del 11/02/2008) Proroga dello stato di
emergenza nel territorio del comune di Cerzeto, in provincia di Cosenza, interessato da
gravissimi dissesti idrogeologici con conseguenti diffusi movimenti franosi. scadenza
31 gennaio 2009


Comune di NARO – Agrigento – dissesto idrogeologico
Decreto del 4 maggio 2007          (G.U. n.   107 del 10/05/2007) Proroga dello stato di
emergenza nei territori dei comuni di Naro e Agrigento interessati da gravi dissesti
idrogeologici con conseguenti movimenti franosi. Scadenza 31 marzo 2008


MEZZOJUSO E PORTO EMPEDOCLE –MOVIMENTO FRANOSO
Decreto del 28 dicembre 2007 (G.U. n. 6 del 8/1/2008)
Proroga degli stati di emergenza in relazione agli eventi meteorologici avversi che
hanno colpito il territorio delle province di Catania e Messina il giorno 22 ottobre 2005
e l'intero territorio della regione Siciliana nei giorni 12, 13 e 14 dicembre 2005 e in
relazione ai dissesti idrogeologici e conseguenti movimenti franosi che hanno
interessato il territorio dei comuni di Mezzojuso (PA) e Porto Empedocle (AG) durante
la stagione invernale 2004/2005. scadenza 30 giugno 2008
                                             178




COMUNE DI FRASSINORO e MONTEFIORINO (Modena) –MOVIMENTO FRANOSO
Decreto del 21 dicembre 2007 (G.U. n. 6 del 8/1/2008)
Proroga degli stati di emergenza inerenti agli eccezionali eventi meteo marini
verificatisi nei territori della fascia costiera nel territorio delle province di Ferrara,
Ravenna, Forlì-Cesena e Rimini e in conseguenza dei gravi dissesti idrogeologici in atto
nei comuni di Frassinoro e Montefiorino in provincia di Modena. scadenza 30 giugno
2008


COMUNI DI GUIDONIA DI MONTECELIO E TIVOLI in provincia di ROMA –fenomeni di
subsidenza Decreto del 12 ottobre 2007 (G.U. n. 245 del 20/10/2006)
Dichiarazione dello stato di emergenza in relazione ai fenomeni di subsidenza in atto
nel territorio dei comuni di Guidonia Montecelio e Tivoli in provincia di Roma. scadenza
30 settembre 2008


TORRENTE FERREGGIANO E TORRENTE STURLA.
Decreto del 25 gennaio 2008 (G.U. n. 31 del 6/2/2008)
Proroga dello stato di emergenza in relazione alla grave situazione di pericolo che
interessa il reticolo idrografico del torrente        Ferreggiano e del torrente Sturla.
scadenza 31 luglio 2008




COMUNE DI ISCHIA frazione Pilastri – e COMUNE DI MONTAGUTO (Avellino)
MOVIMENTO FRANOSO
Decreto del 21 febbraio 2008 (G.U. n. 54 del 4/3/2008
Proroga degli stati di emergenza in relazione, rispettivamente, all'evento franoso
verificatosi il 30 aprile 2006 nella frazione Pilastri nel territorio del comune di Ischia, in
provincia di Napoli, nonché al grave movimento franoso nel territorio del comune di
Montaguto, in provincia di Avellino. scadenza 30 giugno 2008


                                2- EVENTI ALLUVIONALI
SALERNO, AVELLINO E CASERTA eventi alluvionali 5 e 6 maggio 1998 ecc.
Decreto del 4 maggio 2007         (G.U. n. 107 del 10/05/2007) Proroga dello stato di
emergenza in relazione agli eventi alluvionali ed ai dissesti idrogeologici verificatisi
nella Regione Campania. scadenza 30 aprile 2008


MALTEMPO OTTOBRE - NOVEMBRE 2002 – EMILIA ROMAGNA
                                           179




Decreto del 30 agosto 2007        (G.U. n. 210 del 10/9/07) Proroga dello stato di
emergenza inerente agli eccezionali eventi atmosferici verificatisi nel mese di
novembre 2002 nel territorio della regione Emilia Romagna. scadenza 31 agosto 2008


Eventi alluvionali 29/8/2003
REGIONE AUTONOMA FRIULI VENEZIA GIULIA
Decreto del 28 giugno 2007 (G.U. n. 158 del 10/7/2007 Proroga dello stato di
emergenza in ordine ai gravi eventi alluvionali verificatisi il 29/8/2003 nel territorio
della Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia. Scadenza 30/6/ 2008


Eventi meteomarini province di FERRARA – RAVENNA – FORLI‟ – CESENA e RIMINI
24/9/2004
Decreto del 21 dicembre 2007 (G.U. n. 6 del 8/1/08) Proroga degli stati di emergenza
inerenti agli eccezionali eventi meteo marini verificatisi nei territori della fascia
costiera nel territorio delle province di Ferrara, Ravenna, Forlì-Cesena e Rimini e in
conseguenza dei gravi dissesti idrogeologici in atto nei comuni di Frassinoro e
Montefiorino in provincia di Modena. Scadenza 30 giugno 2008


Eventi alluvionali regione autonoma FRIULI VENEZIA GIULIA 31 OTTOBRE – 1°
NOVEMBRE 2004 Decreto del 23 novembre 2007 (G.U. n. 282 del 4/12/2007) Proroga
dello stato di emergenza nel territorio della regione Friuli Venezia Giulia colpito da
intense e prolungate precipitazioni meteoriche nei giorni 31 ottobre e 1° novembre
2004. scadenza 30 novembre 2008
EVENTI ALLUVIONALI MATERA E PROVINCIA 12 - 13 E 14 NOVEMBRE 2004.
Decreto del 21 dicembre 2007 (G.U. n. 3 del             4/1/2008 Proroga degli stati di
emergenza in conseguenza delle eccezionali avversità atmosferiche che hanno colpito
la provincia di Matera nei giorni 12, 13 e 14 novembre 2004 e il territorio della regione
Basilicata nel periodo febbraio marzo 2006. Scadenza 30 luglio 2008


EVENTI ALLUVIONALI REGIONE PUGLIA             13 E 14 OTTOBRE        2004; 12, 13 E 14
NOVEMBRE 2004. Decreto del 11 dicembre 2007 (G.U. n. 292 del 17/12/2007 Proroga
degli stati di emergenza in ordine agli eccezionali eventi alluvionali che hanno colpito il
territorio di alcuni comuni delle province di Lecce e Taranto nei giorni 13 e 14 ottobre
2004 e il territorio della regione Puglia nei giorni 12, 13 e 14 novembre 2004.
scadenza 31 luglio 2008


CAGLIARI –NUORO – SASSARI eventi alluvionali dicembre 2004
                                           180




Decreto del 11 gennaio 2008       (G.U. n. 16 del 19/1/2008) Proroga dello stato di
emergenza in relazione agli eccezionali eventi alluvionali che hanno colpito il territorio
delle province di Cagliari, Nuoro e Sassari a partire dal giorno 6 dicembre 2004.
scadenza 30 giugno 2008


PRECIPITAZIONI NEVOSE REGIONI: MARCHE E BASILICATA 20 – 30 GENNAIO 2005
Decreto del 16 marzo 2007 (G.U. n. 71 del 26/03/2007) Proroga dello stato di
emergenza in relazione alle eccezionali precipitazioni nevose che hanno colpito il
territorio della regione Basilicata nel periodo dal 25 al 30 gennaio 2005. scadenza 1
marzo 2008


EVENTI ALLUVIONALI REGIONE FRIULI VENEZIA GIULIA 9 settembre 2005
Decreto del 21dicembre 2007 (G.U. n. 5 del 7/1/2008) Proroga dello stato di
emergenza in relazione alle eccezionali precipitazioni che hanno colpito il territorio
della regione autonoma Friuli Venezia Giulia il 9 settembre 2005. Scadenza 30 giugno
2008


EVENTI ALLUVIONALI BARI E BRINDISI 22 E 23 OTTOBRE 2005
Decreto dell‟ 11/1/2008 (G.U. n. 15 del 18/1/2008) Proroga dello stato di emergenza
in relazione agli eccezionali eventi alluvionali che hanno colpito il territorio delle
province di Bari e Brindisi nei giorni 22 e 23/10/2005. Scadenza 30 giugno 2008


EVENTI ALLUVIONALI – 23-27 novembre 2005 -PROVINCIA DI RIMINI
Decreto del 25 gennaio 2008        (G.U. n. 31 del 6/2/2008) Proroga dello stato di
emergenza in relazione agli eccezionali eventi meteorologici che hanno colpito il
territorio della provincia di Rimini nel periodo 23 - 27 novembre 2005. Scadenza 30
ottobre 2008


EVENTI ALLUVIONALI – 22 ottobre 2005 -PROVINCE DI CATANIA E MESSINA –
REGIONE SICILIANA 12, 13 E 14 dicembre 2005
Decreto del 28 dicembre 2007 (G.U. n. 6 del 8/1/2008) Proroga degli stati di
emergenza in relazione agli eventi meteorologici avversi che hanno colpito il territorio
delle province di Catania e Messina il giorno 22 ottobre 2005 e l‟intero territorio della
Regione Siciliana nei giorni 12, 13 e 14 dicembre 2005 ed in relazione ai dissesti
idrogeologici e conseguenti movimenti franosi che hanno interessato il territorio dei
comuni di Mezzojuso (PA) e Porto Empedocle (AG) durante la stagione invernale 2004-
2005. Scadenza 30 giugno 2008
                                           181




EVENTI ALLUVIONALI – 3 luglio 2006 PROVINCIA DI VIBO VALENTIA
Decreto del 13 luglio 2007 (G.U. n. 166 del 19/07/2006) Dichiarazione dello stato di
emergenza nel territorio della provincia di Vibo Valentia colpito dagli eventi alluvionali
del giorno 3 luglio 2006. Scadenza 31 luglio 2008
EVENTI ALLUVIONALI – dal 14 al 17 settembre 2006 REGIONI MARCHE, LIGURIA e
VENETO      Decreto del 17 ottobre 2007(G.U. n. 252 del 29/10/2007) Dichiarazione
dello stato di   emergenza in relazione alle eccezionali         avversità atmosferiche
verificatesi nei giorni del 14 al 17 settembre 2006 nei territori delle regioni Marche,
Liguria e Veneto. Scadenza 30 ottobre 2008


EVENTI ALLUVIONALI febbraio –marzo 2006 REGIONE BASILICATA
Decreto del 21 dicembre 2007 (G.U. n. 3 del 4/01/2008) Proroga degli stati di
emergenza in conseguenza delle eccezionali avversità atmosferiche che hanno colpito
la provincia di Matera nei giorni 12, 13 e 14 novembre 2004 e il territorio della
Regione Basilicata nel periodo febbraio-marzo 2006. Scadenza 30 luglio 2008


AVVERSITA‟ ATMOSFERICHE – 26 maggio 2007 – regione FRIULI VENEZIA GIULIA
Decreto del 5 giugno 2007 (G.U. n. 133 dell‟ 11/06/07) Dichiarazione dello stato di
emergenza in relazione agli eccezionali eventi alluvionali verificatisi dal giorno 26
maggio 2007 nel territorio della regione Autonoma Friuli Venezia Giulia. Scadenza 30
giugno 2008


AVVERSITA‟ ATMOSFERICHE 4 e 5 maggio 2007
Decreto del 3 agosto 2007 (G.U. n. 185 del 10/8/2007) Dichiarazione dello stato di
emergenza in relazione al violento nubifragio che ha colpito il territorio della media e
alta Valle Anzasca in provincia di Verbano Cusio Ossola nei giorni 4 e 5 maggio 2007.
scadenza 30 aprile 2008


AVVERSITA‟ ATMOSFERICHE 26 SETTEMBRE 2007 REGIONE VENETO
Decreto del 12 ottobre 2007     (G.U. n. 245 del 20/10/2007) Dichiarazione dello stato
di emergenza in ordine agli eccezionali eventi meteorologici che hanno colpito parte
del territorio della regione Veneto il 26/9/2007. scadenza 30/9/2008


AVVERSITA‟ ATMOSFERICHE 6-7 ottobre 2007 TERAMO E ASCOLI PICENO
Decreto del 12/10/2007      (G.U. n. 245 del 20/10/2007) Dichiarazione dello stato di
emergenza in ordine agli eccezionali eventi meteorologici che hanno colpito le province
di Teramo e di Ascoli Piceno nei giorni 6 e 7/10/2007 scadenza 31/10/2008
                                            182




AVVERSITA‟ ATMOSFERICHE fascia jonica città di MESSINA settembre – ottobre e
novembre 2007 Decreto del 21 dicembre 2007          (G.U. n. 6 del 8/1/2008)Dichiarazione
dello stato di emergenza in ordine agli eccezionali eventi atmosferici nel mese di
settembre, ottobre e novembre 2007 nei comuni della fascia jonica della provincia di
Messina. scadenza 31 dicembre 2008
                                  3 - EVENTI SISMICI
MOLISE E PUGLIA sisma del 31 ottobre 2002
Decreto del 21 dicembre 2007 (G.U. n. 6 del 8/1/08) Proroga dello stato di emergenza
in ordine ai gravi eventi sismici verificatisi il giorno 31 ottobre 2002 nel territorio delle
province di Campobasso e Foggia. scadenza 31 dicembre 2008


ETNA.
Decreto del 1 febbraio 2008       (G.U /02/2008) Proroga dello stato di emergenza in
ordine ai gravi fenomeni eruttivi connessi all'attività vulcanica dell'Etna nel territorio
della provincia di Catania e dagli eventi sismici concernenti la medesima area
verificatisi nel mese di ottobre 2002 scadenza 30 giugno 2008




                                4 - EMERGENZA IDRICA
EMERGENZA IDRICA E PORTUALE ISOLE DI PANTELLERIA E LAMPEDUSA
Decreto del 21 dicembre 2007 (G.U. n. 6 del 8/1/08) Proroga degli stati di emergenza
in relazione alla grave situazione determinatesi nel territorio delle isole di Lampedusa
e Linosa in materia ambientale e a causa della criticità del sistema portuale e
dell‟approvvigionamento idrico in atto nel territorio dell‟isola di Pantelleria. scadenza
31 dicembre 2009


ACQUEDOTTO DEL SIMBRIVIO.
Decreto del 15 giugno 2007        (G.U. n. 142 del 21/06/2007) Proroga dello stato di
emergenza in relazione alla situazione di inquinamento e di crisi idrica in atto nel
territorio dei comuni a sud di Roma, serviti dal Consorzio per l'acquedotto del
Simbrivio. Scadenza 31 maggio 2008


IDRICO NAZIONALE.
Decreto del 28 dicembre 2007         (G.U. n. 6 del 8/1/2008) Proroga dello stato di
emergenza nei territori delle regioni dell'Italia centro-settentrionale interessati dalla
crisi idrica che sta determinando una situazione di grave pregiudizio agli interessi
nazionali. Scadenza 30 giugno 2008
                                           183




                            5 - EMERGENZE AMBIENTALI
LAGUNA DI ORBETELLO inquinamento.
Decreto del 11 gennaio 2008 (G.U. n. 16 del 19/1/2008) Proroga dello stato di
emergenza in relazione al grave inquinamento della laguna di Orbetello. scadenza 30
giugno 2008


BACINO FIUME SARNO situazione socio-economico-ambientale. Decreto del 28
dicembre 2007 (G.U. n. 6 del 8/1/2008) Proroga dello stato di emergenza in ordine
alla situazione socio economico ambientale determinatasi nel bacino idrografico del
fiume Sarno. scadenza 31 dicembre 2008
CAMPANIA smaltimento rifiuti – bonifica dei suoli.
Decreto del 28 dicembre 2007 (G.U. n. 6 del 8/1/2008)Proroga dello stato di
emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti, della regione Campania. scadenza
30 novembre 2008


REGIONE SICILIANA emergenza ambientale.
Decreto del 6 marzo 2008 (G.U. n. 62 del           13/03/2008) Proroga dello stato di
emergenza in materia di gestione dei rifiuti urbani, speciali, speciali pericolosi nel
territorio della regione Siciliana, con esclusivo riferimento al settore della rottamazione
e demolizione dei veicoli fuori uso e dei relativi componenti e materiali e con la
limitazione degli ambiti derogatori alla normativa in materia ambientale. scadenza 30
settembre 2008


PUGLIA emergenza socio-economico-ambientale.
Decreto del 21 dicembre 2007 (G.U. n. 6 del 8/18/08) Proroga dello stato di
emergenza nel settore della tutela delle acque superficiali e sotterranee e dei cicli di
depurazione nel territorio della regione Puglia. scadenza 31 dicembre 2008


REGIONE LAZIO SMALTIMENTO RIFIUTI.
Decreto del 25 gennaio 2008. (G.U. n. 31 del 6/2/08) Proroga dello stato di
emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti nel territorio della regione Lazio al
fine di consentire il completamento degli interventi per il successivo passaggio alla
gestione ordinaria. Scadenza 30 giugno 2008


COMUNE DI TOLMEZZO emergenza ambientale.
Decreto del 25 giugno 2007 (G.U. n. 152 del 3/7/2006) Proroga dello stato di
                                          184




emergenza socio-ambientale determinatasi nel settore della depurazione delle acque
reflue nel territorio del comune di Tolmezzo, in provincia di Udine. scadenza 31 ottobre
2008


LAGUNA DI MARANO GRADO situazione socio-economico ambientale
Decreto del 23 novembre 2007. (G.U. n. 282 del 4/12/07) Proroga dello stato di
emergenza nel territorio della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, in ordine alla
situazione socio-economico ambientale determinatasi nella laguna di Marano – Grado.
scadenza 30 novembre 2008


ECOLIBARNA.
Decreto del 1 febbraio 2008. (GU. N. 35 del 11/02/2008) Proroga dello stato di
emergenza in relazione alla grave situazione determinatasi nello stabilimento
Ecolibarna sito in Serravalle Scrivia (AL) scadenza 31 gennaio 2009
COMUNI DI CENGIO(SAVONA) E SALICETO (CUNEO) situazione di crisi socio-
economico-ambientale Decreto del 21 dicembre 2007. (G.U. n. 3 del 4/1/08) Proroga
dello stato di emergenza nel territorio dei comuni di Cengio in ordine alla situazione di
crisi socio-ambientale. scadenza 30 giugno 2008
ROTTAMAZIONE E DEMOLIZIONE VEICOLO FUORI USO REGIONE SICILIANA
Decreto del 6 marzo 2008. (G.U. n. 62 del 13/03/2008)
Proroga dello stato di emergenza in materia di gestione dei rifiuti urbani, speciali,
speciali pericolosi nel territorio della regione Siciliana, con esclusivo riferimento al
settore della rottamazione e demolizione dei veicoli fuori uso e dei relativi componenti
e materiali e con la limitazione degli ambiti derogatori alla normativa in materia
ambientale. scadenza 30 settembre 2008


LAGUNA DI VENEZIA RIMOZIONE SEDIMENTI INQUINANTI
Decreto del 23 novembre 2007. (G.U. n. 281 del 3/12/07)
Proroga dello stato di emergenza in relazione alla crisi socio economico ambientale
determinatasi nella laguna di Venezia in ordine alla rimozione dei sedimenti inquinati
nei canali portuali di grande navigazione. scadenza 31 dicembre 2008


INQUINAMENTO FIUME SACC0.
Decreto del 24 aprile 2007. (G.U. n. 105 del 8/5/2007)
Proroga dello stato di emergenza nel territorio tra le province di Roma e Frosinone in
ordine alla situazione di crisi socio-economico-ambientale. scadenza 30 aprile 2008
                                           185




INQUINAMENTO FIUME ATERNO.
Decreto del 21 dicembre 2007. (G.U. n. 3 del 4/1/08)
Proroga dello stato di emergenza in relazione alla crisi di natura socio-economico-
ambientale determinatasi nell'asta fluviale del Bacino del fiume Aterno. Scadenza 31
dicembre 2009


COMUNE DI COGOLETO: INQUINAMENTO AMBIENTALE STABILIMENTO STOPPANI
Decreto del 21 dicembre 2007. (G.U. n. 5 del 7/17/2008)
Proroga dello stato di emergenza in relazione alla grave situazione determinatasi nello
stabilimento Stoppani sito nel comune di Cogoleto in provincia di Genova. Scadenza
31 dicembre 2008


COMUNE DI CAMPELLO SUL CLITUNNO:ESPLOSIONE RAFFINERIA UMBRIA OLII
Decreto del 23 novembre 2007. (G.U. n. 282 del 4/12/2007)
Proroga dello stato di emergenza in relazione alla grave situazione determinatasi a
seguito delle esplosioni verificatesi nella raffineria “Umbria Olii S.p.A.” sita nel comune
di Campello sul Clitunno, in provincia di Perugia. 1095 Scadenza 31 dicembre 2008


REGIONE CALABRIA EMERGENZA SOCIO ECONOMICO SANITARIA
Decreto del 11 dicembre 2007. (G.U. n. 292 del 17/12/2007) Dichiarazione dello stato
di   emergenza   socio-economico-sanitaria    nel    territorio   della   regione   CALABRIA
scadenza 31 dicembre 2009


REGIONE     SARDEGNA      INQUINAMENTO       DELLE     AREE       MINERARIE    DEL    SULCIS
IGLESIENTE Decreto del 21 dicembre 2007.(G.U. n. 5 del 7/1/2008) Dichiarazione
dello stato di emergenza in relazione alla grave situazione determinatasi in
conseguenza dell‟inquinamento delle aree minerarie dismesse del Sulcis – Iglesiente e
del Guspinese della Regione autonoma della Sardegna.1115 scadenza 31 dicembre
2009


                                     6 - TRAFFICO
TRAFFICO MESTRE.
Decreto del 21 dicembre 2007. G.U. n. 5 del 7/1/2008 Proroga dello stato di
emergenza determinatosi nel settore del traffico e della mobilità nella località di Mestre
- comune di Venezia. scadenza 31 dicembre 2008


ROMA traffico.
                                          186




Decreto del 4 agosto 2006. (G.U. n. 184 del 9/8/2006) Dichiarazione dello stato di
emergenza determinatasi nella città di Roma nel settore del traffico e della mobilità.
scadenza 31 dicembre 2008


MESSINA traffico.
Decreto del 8 settembre 2006. (G.U. n. 211 del 11/9/2006) Dichiarazione dello stato
di emergenza ambientale determinatasi nel settore del traffico e della mobilità nella
città di Messina. scadenza 31 dicembre 2008


NAPOLI traffico
Decreto del 8 settembre 2006. (G.U. n. 211 del 11/9/2006) Dichiarazione dello stato
di emergenza ambientale determinatasi nel settore del traffico e della mobilità nella
città di Napoli. scadenza 31 dicembre 2008


Ammodernamento del tratto autostradale A3 tra Bagnara e Reggio Calabria.
Decreto del 9 novembre 2007. (G.U. n. 263 del 12/11/2007)Dichiarazione dello stato
d‟emergenza determinatosi nel settore del traffico e della mobilità a seguito dei lavori
di ammodernamento del tratto autostradale A3 tra Bagnara e Reggio Calabria.
scadenza 1 gennaio 2009




                               7 - INCENDI BOSCHIVI
Decreto del 1° aprile 2008. (G.U. n. 86 del 11/04/2008) Proroga dello stato di
emergenza in relazione agli eventi calamitosi dovuti alla diffusione di incendi e
fenomeni di combustione nei territori dell'Italia centro-meridionale. Scadenza 30
settembre 2008




                               8 - EMERGENZE VARIE
ISOLE EOLIE.
Decreto del 11 gennaio 2008. (G.U. n. 15 del 18/01/2008) Proroga dello stato di
emergenza nel territorio delle isole Eolie. scadenza 31 dicembre 2008


DIGA DI BEAUREGARD. COMUNE DI VALGRISENCHE.
Decreto del 6 luglio 2007. (G.U. n. 164 del 17/07/07) Proroga dello stato di
emergenza in relazione alla messa in sicurezza della diga di Beauregard nel comune di
Valgrisenche. scadenza 31 dicembre 2008
                                             187




ESPLOSIONE FABBRICA DI FUOCHI D‟ARTIFICIO.
Decreto del 20 luglio 2007. (G.U. n. 176 del 31/7/2007) Dichiarazione dello stato di
emergenza in relazione alla grave situazione determinatasi a seguito dell'esplosione
verificatasi nella fabbrica di fuochi d'artificio nella frazione di Piane nel comune di
Montegiorgio (AP). scadenza 31 luglio 2008


GRANDI DIGHE.
Decreto del 14 febbraio 2008. (G.U. n 44 del 21/2/2008) Proroga dello stato di
emergenza in relazione alla messa in sicurezza delle grandi dighe di Zerbino e La
Spina (Piemonte, Molinaccio (Marche); Pasquasia e Cuba (Sicilia); Gigliara Monte
(Calabria). Scadenza 31 dicembre 2008


BRUCELLOSI.
Decreto del 3 agosto 2007. (G.U. n. 184 del 9/8/2007) Dichiarazione dello stato di
emergenza nel territorio della provincia di Caserta e zone limitrofe, per fronteggiare il
rischio sanitario connesso alla elevata diffusione della brucellosi della brucellosi negli
allevamenti bufalini.. scadenza 30 giugno 2008


EXTRACOMUNITARI.
Decreto del 14 febbraio 2008. (G.U. n. 40 del 16/2/2008) Proroga dello stato di
emergenza per proseguire le attività di contrasto all'eccezionale afflusso di cittadini di
Stati non appartenenti all‟Unione europea. scadenza 31 dicembre 2008


       Ogni anno eventi metereologici determinano situazioni d‟emergenza, il cui
superamento richiede tempi molto lunghi, dichiarazioni di stato di emergenza si sono
avute persino nel settore del traffico e della mobilità per molte città italiane (per quelle
di Messina Napoli e Roma la scadenza è stata prorogata al 31 dicembre 2008) o per
l‟ammodernamento di tratte autostradali. Emergenze di varia natura sono state
affrontate, in relazione al transito migratorio o turistico, per la messa in sicurezza di
dighe, per disincagliare imbarcazioni o per crolli di edifici,
       Anche quest‟anno siamo in attesa dell‟emergenza incendi, che puntuale si
manifesterà non appena ci si sarà inoltrati nella stagione estiva.
       Le strutture della Protezione civile vengono sempre più frequentemente
mobilitate per eventi non solo prevedibili, ma addirittura programmati con congruo
anticipo sulla loro realizzazione come nel caso dei cosiddetti “grandi eventi”.
                                     GRANDI EVENTI
                                                188




                       ROMA mondiali di nuoto “ROMA 2009”
Decreto del 14 ottobre 2005 (G.U. n. 248 del 24/10/2005)
Dichiarazione di "grande evento" nel territorio della provincia di Roma in occasione dei
mondiali di nuoto "Roma 2009"
Decreto del 15 giugno 2007 (G.U. n. 142 del 21/06/2005)
Estensione nel territorio della regione Lazio della dichiarazione di "grande evento" nel
territorio della provincia di Roma in occasione dei mondiali di nuoto "Roma 2009".
                            "XVI Giochi del Mediterraneo"
Decreto del 21 ottobre 2005(G.U. n. 255 del 2/10/2005)
Dichiarazione di "Grande evento" nel territorio della provincia di Pescara in occasione
dei "XVI Giochi del Mediterraneo”.
Decreto del 29 dicembre 2005 (G.U. n. 7 del 10/01/2006)
Estensione del riconoscimento di "grande evento" in occasione dei "XVI Giochi del
Mediterraneo" a tutto il territorio della regione Abruzzo.
            CAMPIONATI DEL MONDO DI CICLISMO SU STRADA 2008
Decreto del 2 dicembre 2005 (G.U. n. 291 del 15/12/2005)
Dichiarazione di “grande evento” nel territorio della provincia di Varese in occasione
dei “Campionati del Mondo di ciclismo su strada 2008”.
                           “EXPO’ UNIVERSALE - MILANO”
Decreto del 30 agosto 2007(G.U. N. 211 del 11/9/2007)
Dichiarazione di “grande evento” nella città di Milano relativo all‟Expo-Universale
2015.
                                                G8
Decreto del 21 settembre 2007(G.U. n. 222 del 24/9/2007)
Dichiarazione di "grande evento" relativa alla Presidenza Italiana del G8 nell'anno
2009.
                         150° anniversario dell'Unità d'Italia.
Decreto del 23 novembre 2007 (G.U. n. 281 del 3/12/2007)
Dichiarazione di grande evento nel territorio nazionale in occasione delle celebrazioni
per il 150° anniversario dell'Unità d'Italia.
                 GENOVA E SAVONAVISITA PASTORALE DEL PAPA
Decreto del 5 febbraio 2008 (G.U. n. 39 del 15/2/2008)
Dichiarazione di grande evento in relazione alla visita pastorale del Papa Benedetto
XVI a Savona e Genova nei giorni 17 e 18 maggio 2008.
                                              189




BRINDISI VISITA PASTORALE DEL PAPA
Decreto del 5 febbraio 2008 G.U. n. 39 del 15/2/2008
Dichiarazione di grande evento in relazione alla visita pastorale del Papa Benedetto
XVI a Savona e Genova nei giorni 14 e 15 giugno 2008.
Decreto del 14 febbraio 2008 G.U. n. 44 del 21/2/2008
Estensione del riconoscimento di "grande evento" in occasione della visita pastorale
del Papa Benedetto XVI a Brindisi nei giorni 14 e 15 giugno 2008 al territorio del
Comune di Castrignano del Capo in provincia di Lecce.
                               SAN GIOVANNI ROTONDO
Esposizione delle spoglie Mortali di San Pio da Pietralcina
Decreto del 19 marzo 2008 G.U. n. 72 del 26/3/2008
Dichiarazione di ''grande evento'' in relazione all'esposizione alla venerazione dei fedeli
delle spoglie mortali di San Pio da Pietralcina nel territorio del Comune di San Giovanni
Rotondo in provincia di Foggia.
            CONGRESSO EUCARISTICO NAZIONALE SETTEMBRE 2011
Diocesi di ANCONA - OSIMO
Decreto del 19 marzo 2008 G.U. n. 73 del 27/3/2008
Dichiarazione di '' grande evento '' in relazione al Congresso Eucaristico Nazionale che
si terrà nel mese di settembre 2011, nella diocesi di Ancona - Osimo.


       Nella memoria elaborata lo scorso anno la Procura generale ha ricordato
l‟interessante indagine condotta dalla Corte dei conti su “La gestione dell‟emergenza
rifiuti effettuata dai Commissari straordinari del Governo” , che oltre a riscontrare un
disallineamento tra i dati forniti alle Sezioni di tesoreria provinciale e quelli rilevabili
dal sistema integrato della Ragioneria generale dello Stato – Corte dei conti (sirgs),
riguardanti le relative contabilità speciali, ha ampiamente illustrato l‟esito negativo
delle gestioni commissariali dello smaltimento dei rifiuti nelle regioni interessate -
Campania, Puglia, Calabria, Sicilia, Lazio: una spesa totale di 1,8 miliardi di euro, il
21% dei quali per stipendi e funzionamento delle sedi; impianti in buona parte non
realizzati; disfunzioni e sprechi, come i 725 mila euro che se ne sono andati in
Campania per le sole telefonate in cinque anni; mancanza di campagne di
sensibilizzazione ed educazione ambientale; infiltrazioni malavitose come conseguenza
dell'affidamento di lavori a imprese spesso non competitive e inefficienti. Insomma,
“un intreccio difficilmente districabile tra interessi pubblici e privati”.
       La Corte conclude affermando che la struttura organizzativa dell'emergenza
rifiuti “ha perso gli originali caratteri della precarietà ed eccezionalità, e si è
configurata come una complessa e duratura organizzazione “extra ordinem”, che si è
                                                    190




affiancata a quella ordinaria, bloccandone spesso l'operatività”. Questa situazione “ha
favorito una prassi abnorme, che ha portato all'adozione di regimi commissariali
derogatori    anche    per   situazioni     di      pericolo   determinate     sostanzialmente       da
inefficienze, ritardi e imprevidenza degli ordinari apparati amministrativi”. Dell‟insieme
di deroghe viene sottolineato il contrasto con lo spirito della riforma del titolo V della
Costituzione.
        La Sezione ha complessivamente evidenziato una serie di anomalie e illeciti,
che ha portato a conoscenza di varie Autorità e Amministrazioni, della Commissione
parlamentare d‟inchiesta sul ciclo dei rifiuti e sulle attività illecite ad esso connesse
nonché delle Procure regionali presso le Sezioni giurisdizionali della Corte dei conti per
le Regioni della Campania, della Puglia, della Calabria e della Sicilia.
        Queste ultime hanno aperto varie vertenze sulle ipotesi di danno erariale
emergenti.
        Altre indagini erano state avviate su segnalazione degli stessi Commissari per
l‟emergenza, dei Servizi Ispettivi di Finanza Pubblica del Dipartimento della Ragioneria
generale dello Stato, a seguito di verifiche amministrativo-contabili eseguite presso gli
uffici dei Commissari. Numerose notizie di danno erano emerse anche da indagini
penali nonché dagli atti della Commissione parlamentare d‟inchiesta sul ciclo dei rifiuti
e sulle attività illecite ad esso connesse, della XIV legislatura. Questi ultimi hanno
posto in luce la commistione esistente tra rifiuti ed “ecomafia” , consapevole degli
affari economici dietro lo smaltimento dei rifiuti, che è solo un aspetto del quadro di
illegalità diffusa presente in alcune Regioni d‟Italia., dove “il notevole margine dei
profitti connessi allo smaltimento illecito dei rifiuti è pari addirittura alle tradizionali
fonti di arricchimento mafioso, quali il traffico degli stupefacenti.”
        Occorre ancora evidenziare quanto il circuito produttivo sia appesantito da oneri
crescenti per il costo di smaltimento dei cascami della produzione e come, di
conseguenza, l‟'imprenditoria deviata talora ricerchi la complicità e il sostegno delle
situazioni locali e della burocrazia corrotta per ridurre i costi di smaltimento senza
preoccuparsi del danno che comporta una discarica abusiva: l'inquinamento del suolo,
delle acque, dell'atmosfera, del danno biologico alla salute degli abitanti. Molto spesso
i materiali di risulta da smaltimento dei rifiuti vengono utilizzati come compattamento
o per le fondamenta di strutture edilizie abusive e i residui inerti vengono usati
nell'industria cementiera.
        Per i privati imprenditori che producono rifiuti di vario tipo, la raccolta,
selezione e smaltimento, di quelli speciali e pericolosi, rappresenta un elemento di
costo   che   incide   sul   prodotto     finito.    L'impresa   che   si    libera   illegalmente    o
fraudolentemente dei propri rifiuti consegue economia di costi e di gestione e si
                                               191




avvantaggia rispetto all'impresa rispettosa di tutti gli oneri e adempimenti previsti
dalla normativa.
        Anche enti pubblici hanno necessità di trovare una soluzione di smaltimento
che consenta loro di liberarsi dei rifiuti in modo sollecito, senza conflitti sociali e a
prezzi più contenuti possibile. Pertanto, mentre si ha cura del massimo rispetto della
regolarità formale delle procedure di smaltimento, non ci si preoccupa di controllare le
modalità di esecuzione delle opere e degli appalti, né di verificare il rispetto delle
normative poste a difesa dell'ambiente e della salute, per non dire dell'economicità di
gestione.
        Così, come rilevato dalla Commissione bicamerale parlamentare d‟inchiesta
operante nella scorsa legislatura nelle sue due relazioni (giugno 2007 e dicembre
2007), in tutte le diverse fasi del ciclo dei rifiuti, si affacciano imprese che provengono
dal nulla e tornano nel nulla, senza storia, senza mezzi, senza professionalità. Si
presentano offerte non supportate da alcuna analisi costo-prezzi-profitto, con ribassi
azzardati e non rispondenti alla logica di mercato. Ciò avviene perché l'offerta è
governata da accordi preconfezionati in regime spartitorio e con ricadute in termini
clientelari, familistici, pacchetti di voto.
        Il proliferare di imprese nel ciclo rifiuti nasconde una sostanziale situazione di
oligopolio, che formalmente assicura una congrua presenza di partecipanti a ciascuna
gara, ma in realtà manovra, con complicità o acquiescenza dell'ente locale, il prezzo di
aggiudicazione oltre che il vincitore di gara. E non importa che opere che richiedono
una forte organizzazione aziendale di professionalità e mezzi tecnici, vengano
aggiudicate a soggetti senza spessore tecnico e che gare alle quali partecipano
parecchie ditte vengano acquisite da imprese che si aggiudicano l'appalto con l'offerta
del massimo ribasso dello 0,4%, un'offerta che è frutto di un accordo intervenuto o
imposto tra tutti i partecipanti, grazie a contiguità, infiltrazioni, condizionamenti
all'interno degli organismi locali e dell'apparato istituzionale.
        È lecito sospettare che anche le ricorrenti proteste emotive delle popolazioni
contro impianti o progetti di impianti collegati della gestione dei rifiuti rispondano ad
una regia imbastita in solido da interessi legali e da interessi criminali, perché politica
e crimine talvolta insistono sullo stesso territorio non sempre confliggendo. Infatti,
puntualmente, ad ogni piano, ad ogni soluzione di gestione integrata del rifiuto, ci si
trova   sempre     innanzi   alla   questione    della   scelta   del   sito   della   discarica,
dell'inceneritore-termovalorizzatore, dell'impianto di compostaggio, che anima la
resistenza locale e vanifica la pianificazione su vasta scala.
        Non va, peraltro, trascurata la necessità evidenziata anche dalla Commissione
bicamerale di separare le necessarie politiche sociali di sostegno agli investimenti e
                                            192




all‟occupazione dalle politiche di gestione del ciclo dei rifiuti, facendo sì che queste
ultime non siano utilizzate come forme improprie di ammortizzatori sociali, con effetti
negativi evidenti.
        Particolarmente emblematica la situazione recentemente posta in luce dal
Procuratore regionale della Corte dei conti per la Campania – in occasione dell‟anno
giudiziario 2008 - che sottolinea gli effetti devastanti registrati evocando il fiume di
denaro inutilmente e spesso illegittimamente speso cui va ad aggiornarsi ove una
emergenza sanitaria ambientale ed economica.
        Tra le numerose iniziative della Procura Campania, si rammenta quella sfociata
nella sentenza della Sezione territoriale n. 4174/07, in relazione ad un presunto
danno quantificato dalla Procura attrice in € 3.921.304,17 e riconosciuto dai primi
giudici nel minor importo di € 3.200.000,00, comprensivo di rivalutazione monetaria,
provocato dal Commissario di Governo alla Regione Campania con la costituzione di
una    società mista per l‟istituzione di un “call center” poi rimasto sostanzialmente
inutilizzato (riceveva tre telefonate al giorno), per il quale erano stati assunti cento
lavoratori socialmente utili.
        Ad altra importante azione della Procura Campana ha fatto seguito la sentenza
n.     1160/08 che ha ritenuto responsabili gli amministratori di varie Comunità
montane di oltre un milione di euro di danni per oneri corrisposti ad imprese
aggiudicatici di impianti di smaltimento di rifiuti in conseguenza di inadempimenti
contrattuali connessi alla mancata individuazione dei siti ove eseguire un impianto di
riciclaggio rifiuti.
        Si segnala, infine, la sentenza della Sezione Campania n. 918/2008 del
24/04/2008, che ha accertato un danno di oltre 800.000,00 di euro a carico di un
cessato sub commissario “pro tempore” in relazione ad un impianto di tritovagliatura
autorizzato nel 2002, mai entrato in funzione e completamente abbandonato.
        Le fattispecie illecite produttive di danno erariale esaminate hanno riguardato
l‟attività contrattuale, gli appalti pubblici, le consulenze, le irregolarità nelle procedure
di espropriazione, le attività di reclutamento e gestione del personale.
        Solo nel 2007 sono stati emessi atti di citazione in relazione ad attività
connesse all‟ambiente per euro 12.892.567,07 come emerge del seguente prospetto.
      CITAZIONI PER DANNI AMBIENTALI CONSEGUENTI ALLA GESTIONE DI
                                 EMERGENZE
                                  ANNO 2007
      Regione        Importi delle                            TOTALI
                       citazioni
                   Emergenza Rifiuti   Ambientale (eventi
                                      sismici - reti fognarie
                                         - riforestazione -
                                                ecc.)
                                           193




        Campania             598.904,00           3.418.137,72
                              34.891,86
Totale Campania             633.795,86           3.418.137,72     4.051.933,58
            Lazio          3.546.644,26


     Totale Lazio         3.546.644,26                   0,00     3.546.644,26
          Liguria          3.687.502,26


   Totale Liguria         3.687.502,26                   0,00     3.687.502,26
           Molise                                   29.827,00
                                                   112.648,33
                                                    45.084,54


    Totale Molise                  0,00           187.559,87        187.559,87
        Piemonte              30.360,00


 Totale Piemonte             30.360,00                   0,00        30.360,00
           Sicilia                                 640.043,10


    Totale Sicilia                 0,00           640.043,10        640.043,10
          Veneto                                   748.524,00


   Totale Veneto                   0,00           748.524,00        748.524,00
Totale Generale           7.898.302,38           4.994.264,69    12.892.567,07




        Nello stesso anno sono state emesse sentenze di condanna per complessivi
4.702.994,96 euro.


              SENTENZE DI CONDANNA PER DANNO AMBIENTALE
                              ANNO 2007


                 Sezioni Giurisdizionali              Importi delle condanne

Seconda Sezione Giurisdizionale Centrale di Appello                313.000,00
Abruzzo                                                             13.263,10

Campania                                                         3.200.000,00

Lazio                                                               15.000,00

Lombardia                                                          983.566,34

Marche                                                             120.000,00
                                                    194




Molise                                                                                      18.165,52

Totale Generale                                                    4.662.994,96
      Al termine di questo excursus può affermarsi che in ordine alla gestione delle
emergenze, se è stato indispensabile concentrare in un unico centro decisionale tutte
le fasi del processo di formazione della volontà della pubblica amministrazione,
estromettendo dal procedimento gli organi ordinari di amministrazione e se è stato
necessario dotare tale centro di enormi capacità di spesa su fondi nazionali e
comunitari, con procedure contabili semplificate, tutto ciò ha spesso costituito
incentivo ad una esagerata e strumentale dilatazione della nozione di emergenza
protesa a trarre vantaggio dal regime derogatorio commissariale largamente applicato
in materia di appalti, commesse, assunzioni, gestione finanziaria. In realtà, appare di
ravvisare anche un concorde interesse a livello regionale ed a livello ministeriale a
mantenere in piedi strutture che si muovono con procedure extra ordinem e spesso
contra legem nel superamento non solo della legalità formale ma di quella sostanziale.
IV. – ASSISTENZA SANITARIA, PREVIDENZA E PENSIONI PUBBLICHE.
A. - La Spesa sanitaria59. (Estensore: V.P.G. Roberto Benedetti)
1. - Il finanziamento del S.S.N. 2007.
           Alla fine, come si era del resto facilmente previsto, per la sanità italiana si è
arrivati a superare i 100 miliardi di euro di spesa annua, anche se in misura minore di
quanto si era in precedenza temuto, considerato l‟andamento tendenziale. Lo scorso
anno potrà, quindi, a ragione, essere ricordato come l‟anno del record, anche se non è
detto che tale primato possa durare più di tanto: solo il consuntivo di quest‟anno potrà
dire se la corsa in avanti prosegue, rallenta o addirittura si è fermata, ma considerato
che il 2008 è stato un anno “elettorale”, forse non vale nutrire troppe speranze. Senza
poi trascurare la circostanza dei deficit in corso di regolarizzazione presso alcune
regioni, che potrebbero incidere ancora negativamente sull‟anno in corso più che sul
precedente, anche se gli oneri di rientro dovrebbero far carico interamente alle realtà
interessate.
           L‟anno 2007 ha rappresentato il settimo esercizio finanziario di attuazione del
federalismo fiscale60 (e del rispetto del patto di stabilità sottoscritto l‟8 agosto 2001),
per effetto del quale, come è noto, il finanziamento del sistema è stato rimesso al



59
   Salvo diversa indicazione, i dati contabili considerati in questo capitolo sono tratti dalla “Relazione
generale sulla situazione economica del Paese - (2007)”, presentata al Parlamento dal Ministro dell‟Economia
e delle finanze. Va ricordato che la parte di spesa afferente ai bilanci regionali assumerà il carattere di
definitività solo a seguito dell‟approvazione dei relativi rendiconti consuntivi.
60
     Decreto legislativo n. 56 del 2000.
                                                       195




gettito di un insieme di imposte (IRAP61, addizionale regionale IRPEF, IVA, accise),
ricavi ed entrate proprie, trasferimenti pubblici e privati ed integrazioni a carico dello
Stato. Il complesso delle risorse acquisite a tale titolo nello scorso anno è ammontato
a € 99,351 miliardi (+ 4,4% sul 2006), che a fronte del volume generale della spesa
(€ 102,519 miliardi), di cui si dirà di seguito, comporta un disavanzo complessivo
nazionale di settore pari a € 3,169 miliardi, di cui € 2,169 miliardi a carico delle
regioni e province autonome ed € 1,000 miliardo a carico dello Stato, coperto dal
fondo transitorio ex legge n. 296/2006. E‟ ulteriormente proseguita, pertanto, l‟opera
di riduzione della forbice fra risorse necessarie e risorse disponibili, che fa registrare
un nuovo passo in avanti, anche se lo sbilancio di settore evidenzia ancora un
insufficiente finanziamento del sistema, non eclatante come nel passato, ma tuttora
perdurante.
        Le     due     voci    più    consistenti       di   finanziamento        sono        rappresentate,
rispettivamente, per il 45,4% dal gettito stimato della quota parte di IVA ed accise (il
c.d. federalismo fiscale, in leggero aumento rispetto al dato 2006 che era stato
44,3%), pari a € 44,852 miliardi, e per il 38,7% da quello dell‟IRAP e dell‟addizionale
regionale IRPEF (39,4% nell‟esercizio precedente), che nel 2007 ha reso € 38,200
miliardi; in complesso, pertanto, oltre l‟84% del finanziamento del sistema sanitario
deriva dal pagamento di imposte, con conferma del trend ascendente per IVA ed
accise e di quello calante di IRAP ed addizionale regionale IRPEF. Ancora abbastanza
marginale resta, infatti, il contributo dei ricavi e delle entrate proprie, attestatosi a €
2,871 miliardi (2,9% del totale), in leggero aumento rispetto all‟anno precedente
(+4,8%); più significativo aumento fa registrare, invece, l‟incidenza degli ulteriori
trasferimenti da pubblico a privato (9,3%), ammontati a € 9,179 miliardi; in ulteriore,
sensibile diminuzione (-21,6 %), di contro, le entrate derivanti dalle integrazioni a
carico dello Stato, fermatesi a € 3,731 miliardi (3,8% del totale).
        La tabella che segue espone l‟andamento delle fonti di finanziamento del SSN,
nelle varie voci che lo compongono, in raffronto all‟anno precedente.


          Finanziamento del S.S.N. anno 2007 (importi in miliardi di euro)
Voci                                               Anno 2006         Anno 2007           Differenza
                                                                                         +/-          %
1                                                  2                 3                   4 = (3-      5
                                                                                         2)

61
  A proposito dell‟IRAP, è utile ricordare che si è conclusa favorevolmente per lo Stato italiano la questione
sollevata in merito alla compatibilità dell‟imposta con l‟ordinamento comunitario. Un esito diverso avrebbe
provocato un problema enorme e di difficilissima soluzione nella nostra finanza pubblica e, in particolare,
nell‟ambito delle risorse destinate al sistema sanitario, che è il principale beneficiario del suo gettito.
                                                        196




Finanziamento della spesa sanitaria delle regioni e province autonome
IRAP ed addizionale regionale IRPEF                 37,280              38,200             0,920         2,5
Fabb. san. ex D. lgs. n. 56/2000 (IVA               41,932              44,852             2,920         7,0
ed accise)
Ulteriori trasferimenti da pubblico a               7,935               9,179              1,244         15,7
privato
Ricavi ed entrate proprie varie                     2,739               2,871              0,132         4,8
FSN e ulteriori integrazioni a carico               4,759               3,731              - 1,028       - 21,6
dello Stato
Totale                                              94,645              98,833             4,188         4,4
Copertura della spesa sanitaria sostenuta dagli enti finanziati direttamente dallo Stato
Altri enti                                          0,485               0,517              0,032         6,7
Totale generale                                     95,129              99,351             4,222         4,4
Disavanzo a carico dello Stato (fondo               0                   - 1,000            -1,000
transitorio)
Disavanzo (a carico delle regioni)                  -4,519              -2,169              -2,350
Disavanzo totale                                    -4,519              -3.169             -1,350        -29,9
          Va, inoltre, nuovamente ricordata la problematica attuazione del federalismo
fiscale (principale fonte di finanziamento del sistema) che stenta ancora a trovare
soluzioni concordi e condivise fra Stato Regioni e Province autonome.
2. - La spesa sanitaria 2007.
          I costi complessivi del Servizio sanitario nazionale per l‟anno 2007 sono
ammontati complessivamente a € 102,519 miliardi, di cui € 102,002 miliardi relativi a
Regioni e Province autonome (99,50 % del totale) e € 0,517 miliardi relativi agli enti
finanziati direttamente dallo Stato62 (0,50% del totale) - rispettando sostanzialmente
nell‟articolazione interna le stesse dimensioni percentuali dell‟anno precedente - con
una incidenza sul P.I.L. del 6,7% (dato anch‟esso costante rispetto al 2006).
Considerato che le risorse acquisite per il finanziamento del S.S.N. si sono attestate a
€ 99,351 miliardi, il disavanzo del settore, come già detto, è quantificabile in € -3,169
miliardi (saldo ripartito fra Stato Regioni e Province autonome come sopra esposto).
Rispetto all‟anno precedente, l‟aumento percentuale della spesa è del 2,9%; il dato
significa comunque un nuovo miglioramento del 29,9%, pari a € 1,350 miliardi di
differenza.
          Nell‟ambito      dell‟articolazione        fra      le   componenti         interne,      l‟aumento


62
  Sono tuttora sostenuti dallo Stato gli oneri relativi a: Croce Rossa Italiana (finanziamento corrente), Istituti
Zooprofilattici Sperimentali (finanziamento corrente), Cassa DD.PP. (rimborso mutui pre-riforma),
Università (borse di studio specializzandi).
                                                    197




percentualmente più significativo è segnato dall‟acquisto di beni e servizi (+9,7%),
seguito     dall‟assistenza   integrativa       e    protesica       convenzionata      ed     accreditata
(nuovamente +4,7%), dall‟altra assistenza convenzionata e accreditata (+3,9%) e
dall‟ospedaliera    accreditata    (+3,8%).         In    diminuzione,     invece,     la    farmaceutica
convenzionata            (-6,5%)            e             la           riabilitativa           accreditata
(-2,5%).
          La tabella che segue illustra l‟andamento della spesa sanitaria nelle sue
principali componenti, con raffronto con l‟anno precedente in valore assoluto ed in
percentuale.
          Spese/costi del S.S.N. per l’anno 2007 (importi in miliardi di euro)
                                                Anno 2006            Anno 2007         Differenza
                                                                                       +/-           %
1                                                                2                3    4 = (3-       5
                                                                                       2)
                   Spesa sanitaria delle regioni e province autonome
Personale                                                 33,402           33,746           0,344        1,0
Beni e servizi                                            26,902           29,507           2,605        9,7
Farmaceutica convenzionata                                12,383           11,579           -0,804       -6,5
Ospedaliera accreditata                                     8,488            8,814          0,326        3,8
Medicina generale e convenzionata                           5,932            5,996          0,064        1,1
Altra     assistenza   convenzionata    e                   4,614            4,795          0,181        3,9
accreditata
Specialistica       convenzionata       e                   3,502            3,617          0,115        3,3
accreditata
Riabilitativa accreditata                                   2,287            2,230          0,057        -2,5
Integrativa e protesica convenzionata                       1,548            1,622          0,074        4,7
e accr.
Saldo gestione straordinaria                                0,058            0,088          0,030           -
Saldo intramoenia                                         - 0,157          - 0,196          0,039           -
Mobilità verso Bambin Gesù                                  0,176            0,176          0,000           -
Mobilità verso SMOM                                         0,029            0,029          0,000           -
Totale Regioni e province autonome                        99,164          102,002           2,838        2,9
             Spesa sanitaria degli enti finanziati direttamente dallo Stato
Altri Enti finanziati con il FSN                            0,485            0,517          0,032        6,7
Totale generale                                           99,648          102,519           2,871        2,9
3. - L’articolazione dei costi a livello regionale.
          L‟articolazione dei costi fra regioni ripete sostanzialmente il quadro del
                                             198




precedente esercizio finanziario.
    Spese/costi per regione del S.S.N. per l’anno 2007 a confronto con il 2006
                                (importi in milioni di euro)
Regione                   Anno 2006       Anno 2007            Differenza
                                                               +/-                   %
1                                     2                   3             4=(3-2)            5
Lombardia                   15.351,355          16.120,234             768,879           5,0
Lazio                       10.703,191          10.425,232             -277,959          -2,6
Campania                     9.207,867             9.577,045           369,178           4,0
Sicilia                      8.448,459             8.224,197           -224,262          -2,7
Veneto                       7.871,575             8.157,991           286,416           3,6
Piemonte                     7.457,255             7.754,971           297,716           4,0
Emilia Romagna               7.311,686             7.615,948           304,262           4,2
Puglia                       6.256,224             6.619,515           363,291           5,8
Toscana                      6.199,191             6.315,076           115,885           1,9
Calabria                     2.986,456             3.164,400           177,944           6,0
Liguria                      2.955,770             3.067,154           111,384           3,8
Sardegna                     2.635,957             2.660,276                24,319       0,9
Marche                       2.449,247             2.534,824                85,577       3,5
Abruzzo                      2.211,485             2.270,761                59,276       2,7
Friuli Venezia Giulia        1.983,394             2.167,322           183,928           9,3
Umbria                       1.464,770             1.492,953                28,183       1,9
Prov. aut. Bolzano           1.020,557             1.067,971                47,414       4,6
Basilicata                     914,015              963,149                 49,134       5,4
Prov. aut. Trento              900,387              941,072                 40,685       4,5
Molise                         589,928              614,769                 24,841       4,2
Valle d‟Aosta                  245,211              247,401                  2,190       0,9
Totale regioni              99.163,980         102.002,261           2.838,281           2,9
          La tabella sopra riportata, nella quale le regioni sono indicate secondo l‟ordine
decrescente in valore assoluto, conferma in generale i volumi di spesa da ciascuna
effettuati in passato. Le posizioni in “classifica” rimangono pertanto immutate.
          L‟aumento percentuale più significativo risulta conseguito dalla Regione Friuli
Venezia Giulia (+9,3%), che già in precedenza si era segnalata per un consistente
aumento e che si appresta ad insidiare la posizione dell‟Abruzzo, seguita da tre Regioni
meridionali: Calabria (+6,0%), Puglia (+5,8%) e Basilicata (+5,4%); la Lombardia si
conferma di gran lunga quella che eroga il più alto volume finanziario di assistenza
sanitaria, seguita da Lazio e Campania.
                                                           199




            Anche nel 2007 (come lo era stato in precedenza) sono state quattordici, tra
Regioni e Province autonome, le realtà territoriali che hanno fatto registrare in termini
percentuali una crescita superiore alla media nazionale (2,9%), compensate dalle
riduzioni                    di               Sicilia                 (-2,7%)                   e               Lazio
(-2,6%) e dal più limitato aumento ottenuto da Valle d‟Aosta, Sardegna, Umbria e
Toscana. Quasi in perfetta media l‟Abruzzo (+2,7%). Il Molise, che l‟anno precedente
aveva            fatto        registrare          il       maggior           contenimento             di        spesa
(-11,1%), nel 2007 non è riuscito a ripetersi, superando la media nazionale (+4,2%).
4. - L’articolazione dei costi per materia.
            Una sufficiente analisi dei costi del comparto non può prescindere da una
valutazione delle varie articolazioni di spesa per materie, l‟unica in grado di far
comprendere appieno le effettive dinamiche del settore ed individuare l‟articolazione di
più urgente intervento correttivo.
4.1. - Il costo del personale.
            Come accaduto negli anni precedenti, anche nel 2007 l‟aggregato che ha inciso
maggiormente sul totale dei costi sostenuti dal S.S.N. (33,1% a fronte del 33,7% del
2006 ed al 33,0% del 2005) rimane quello relativo alla gestione delle risorse umane,
attestatosi a fine anno a € 33,746 miliardi (erano stati € 33,402 miliardi nel 2006 ed €
31,759 miliardi del 2005), con un incremento percentuale peraltro molto contenuto
(appena +1,0% rispetto al 2006), che conferma il tradizionale “peso” dell‟aggregato
sui costi generali del comparto, nel quale, quindi, oltre un terzo delle risorse
finanziarie disponibili è annualmente assorbito dal trattamento economico corrisposto
agli operatori della sanità italiana. Analoga conferma, peraltro, si ha per l‟incidenza
interna del ruolo sanitario63, ormai stabile per circa l‟80% dello specifico costo.
            Relativamente questo risultato 2007, va però considerato che lo stesso ha
beneficiato di due fattori positivi irripetibili: da un lato, il risparmio dei nuovi oneri
contrattuali, slittati all‟anno seguente; dall‟altro, il costo degli arretrati, interamente
contabilizzati nel 2006, facendo aumentare quell‟importo.
            Per quanto riguarda la distribuzione territoriale della spesa dell‟aggregato, i
maggiori costi si concentrano in Lombardia, Campania, Lazio, Sicilia, Piemonte ed
Emilia Romagna.
4.2. - L’acquisto di beni e servizi.
            Dopo il temporaneo, leggero contenimento del 2006, è invece tornato a salire
nel 2007 il costo dell‟aggregato “beni e servizi”, raggiungendo il livello di € 29,507
miliardi (nel 2006 € 26,902 miliardi), facendo registrare l‟aumento percentuale più
rilevante rispetto al precedente dato (+ 9,7%) e, pur restando la seconda voce di

63
     Il ruolo sanitario comprende i medici, i sanitari laureati, gli infermieri ed il personale tecnico sanitario.
                                            200




incidenza (28,9%), avvicinandosi sensibilmente a diventare, di questo passo,
l‟aggregato più oneroso del comparto. A contribuire in modo particolare al notevole
balzo in avanti è stato il passaggio alla distribuzione diretta di una serie di farmaci,
che ha comportato l‟acquisto delle specialità medicinali da parte delle aziende
sanitarie, appesantendo questo aggregato a beneficio di quello della farmaceutica
convenzionata.
       Come di consueto, quasi la metà del costo (40%) è dovuta all‟“acquisto di beni”
propriamente detto, con un incremento (+ 7,6%) rispetto al 2006, sul quale ha influito
la distribuzione diretta dei farmaci (di cui si è appena detto) e gli elevati costi delle
sempre più sofisticate tecnologie impiegate; seguono, in ordine decrescente di
grandezza, i “servizi non sanitari appaltati” (relativi a lavanderia, pulizia, mensa,
riscaldamento, ecc.) con il 15,4% (praticamente come l‟anno precedente), che
aumenta del 9,6%, sempre a causa anche della tendenza all‟esternalizzazione dei
servizi; i “servizi sanitari” (concernenti trasporti sanitari, consulenze, attività di
formazione) con il 9,2% (era l‟8,7% l‟anno precedente), che hanno fatto registrare un
notevole incremento (+14,4%), che li ha portati a sorpassare nel 2007 la voce
“imposte e tasse”, scesa all‟8,3% (dal precedente 9,3%), con un decremento di circa
l‟1%; seguono poi gli “oneri diversi di gestione” (7,8%), aumentati di +3,7%, nel
quale confluiscono i costi relativi agli organi delle aziende sanitarie, le assicurazioni, le
spese legali, le varie utenze, ecc.; gli “accantonamenti tipici” con il 6,3% (raddoppiano
quasi il 3,4% del 2006), relativi a trattamenti di fine servizi, premi operosità e rinnovi
contrattuali dei pregressi anni, in decisa controtendenza (+ 74,3%) rispetto al passato
che aveva fatto registrare invece una loro drastica diminuzione (-62,3%).
       Seguono le sotto voci “manutenzioni e riparazioni” (5,2%), incrementati quasi
del doppio rispetto al 2006 (+5,3%); la “compartecipazione al personale per l‟attività
intramoenia” (3,3%), aumentata di appena lo 0,9%; il “godimento beni di terzi”
(2,8%), ridottosi sensibilmente (-4,7%) rispetto al 2006, quando si era accresciuta la
diffusione di forme di leasing e di service. Completano l‟aggregato gli “interessi passivi
ed oneri finanziari”, che pur rappresentando solo l‟1,7%, hanno fatto registrare un
nuovo rilevante incremento (+15%) rispetto all‟anno precedente, che a sua volta
aveva già fatto registrare il maggiore incremento in assoluto (+28,6%): si ha la
conferma, quindi, di un andamento in costante crescita e che pertanto impone una
seria riflessione sul peso dell‟indebitamento già in atto nel comparto.
       Per quanto riguarda la distribuzione territoriale della spesa dell‟aggregato, i
maggiori costi si registrano in Lombardia, Lazio, Veneto, Emilia Romagna, Campania e
Piemonte.
4.3. - La spesa farmaceutica convenzionata.
                                                      201




         A fronte dell‟incremento del 4,1% del 2006, che aveva portato l‟aggregato a
raggiungere quota € 12,383 miliardi con il 12,5% di peso nel comparto (avvicinandosi
così pericolosamente al vigente limite legislativo del 13%64), nel 2007 il settore ha
invece evidenziato una sensibile contrazione del -6,5% (nonostante un aumentato
numero di ricette emesse, effetto del limite numerico alle prescrizioni), riducendo il
suo peso all‟11,4%, con l‟ammontare totale di € 11,579 miliardi. Tra i motivi
dell‟apprezzabile contenimento, l‟intensificazione del sistema di distribuzione diretta
dei farmaci (che ha, però, fatto spostare una parte dei costi nell‟aggregato
dell‟acquisto dei beni) ed i positivi riflessi della riduzione dei prezzi di alcune specialità,
imposta al settore.
         E‟ proseguito, come nel passato, il verificarsi di situazioni molto diversificate fra
le varie Regioni, in relazione anche alle scelte locali compiute (più o meno
discrezionalmente) e dei conseguenti strumenti 65 dalle stesse adottate per contenerne
la relativa spesa. Al riguardo, appare ormai scontato che l‟applicazione di forme di
compartecipazioni al prezzo dei farmaci (sotto forma soprattutto di tickets) creerà
sicuramente malcontento e impopolarità (scarsamente gradite agli amministratori
locali), ma si rivela tuttora il metodo più efficace di contenimento della specifica spesa,
così come, per converso, la loro attenuazione, sospensione o, addirittura, eliminazione
fa scattare quasi immediatamente una inevitabile tendenza all‟aumento.
         In questa stessa sede, nelle passate relazioni si era preventivato che soltanto
con l‟applicazione di regole certe e durature si sarebbero potuti apprezzare positivi
risultati sul fronte del contenimento di tale spesa e così è puntualmente stato.
Occorrerà pertanto proseguire su questa strada per riportare completamente sotto
controllo le (tutto sommato particolari) dinamiche di spesa di questo settore, senza
tuttavia che ciò significhi un pericoloso abbassamento dei livelli di assistenza. In
questo senso, oltre alla vendita (a prezzi ridotti) dei farmaci nella grande distribuzione
commerciale, andrà proseguita ed intensificata l‟opera di sensibilizzazione sull‟uso
consapevole dei farmaci, così come pure quella relativa all‟utilizzazione dei farmaci
generici, ancora probabilmente poco graditi dagli assistiti, ma importanti per i positivi
ritorni contabili. Del resto, avendo da tempo la stessa giustizia amministrativa
condiviso la legittimità del principio del prezzo di riferimento, non sussistono
particolari ostacoli per proseguire in tal senso.
         Così come pure, giova anche quest‟anno ripetere, sarebbero utili altre iniziative


64
   L‟art. 5 della legge 16 novembre 2001, n. 405, ha fissato, a decorrere dall‟anno 2002, un tetto massimo di
spesa per l‟assistenza farmaceutica a carico del SSN a livello nazionale e regionale, pari al 13% della spesa
sanitaria complessiva.
65
   Compartecipazione diretta degli assistiti (ticket), controlli e limitazioni sulle prescrizioni, distribuzione
diretta di alcuni farmaci, fissazione di prezzi di riferimento per i farmaci di classe A, ecc.
                                                       202




per scoraggiare la naturale tendenza a costituire delle scorte casalinghe, spesso inutili
e, alla scadenza, talvolta anche non correttamente eliminate (stante la specialità del
rifiuto     di   tipo   medicinale),        operando      sul    dimensionamento            delle   confezioni
farmaceutiche, in modo da modularle sulle effettive, probabili esigenze terapeutiche,
considerato che spesso confezioni sovrabbondanti (e quindi più costose) sono solo
fonte di sprechi e di costi evitabili.
          Quella che nel 2006 era stata certamente l‟innovazione più rilevante del
settore, cioè la distribuzione di alcuni farmaci nei supermercati, a prezzi generalmente
inferiori per l‟utenza di quelli praticati dalle farmacie, questa ha dato risultati
certamente       positivi,     a    dimostrazione      che      anche    le   riforme      all‟apparenza     più
controverse ed osteggiate alla lunga producono benefici, senza che ciò ovviamente
suoni sfiducia nei confronti del tradizionale sistema incentrato sulle farmacie, che
mantiene tutta la sua validità ed innegabili meriti per ciò che tuttora rappresenta nel
tessuto sociale dell‟assistenza sanitaria, quale presidio insostituibile del settore.
          Con riguardo, infine, all‟intensificazione del sistema di distribuzione dei farmaci
(di cui si è già fatto cenno), che la vigente normativa prevede66 (per la verità da molti
anni, fin dall‟ormai lontano 197467) quale canale alternativo alle farmacie, con la
possibilità di distribuzione diretta dei farmaci da parte delle stesse aziende sanitarie ed
ospedaliere, è appena il caso di ricordare di aver posto con decisione lo scorso anno
tale      problematica     e       quindi   sembra     naturale      prendere      atto,    con     altrettanta
soddisfazione, di un suo progressivo maggiore impiego, in vista di sempre più
significativi risparmi di spesa pubblica68.
          Per quanto riguarda la distribuzione territoriale della spesa dell‟aggregato, i
maggiori costi si evidenziano in Lombardia, Lazio, Sicilia, Campania, Piemonte e
Veneto.
4.4. - La spesa per l’assistenza ospedaliera accreditata.
          Ha fatto registrare un incremento del 3,8% rispetto al precedente dato,
attestandosi ad € 8,814 miliardi e rappresentando in percentuale l‟8,6% (incidenza
stabile).



66
   Artt. 5 e 8 della legge 16 novembre 2001, n. 405 del 2001 e successive modificazioni ed integrazioni, in
relazione alla legge n. 662 del 1996 ed alla legge n. 386 del 1974.
67
   Art. 9, commi 4 e 5, del decreto legge 8 luglio 1974, n. 264, convertito, con modificazioni, nella legge 17
agosto 1974, n. 386.
68
   Nella memoria dello scorso anno si era dato conto della specifica analisi effettuata dal “Nucleo speciale
spesa pubblica e repressioni frodi comunitarie” della Guardia di finanza, che aveva ipotizzato un possibile
risparmio, a beneficio della finanza pubblica, di quasi 456 milioni di euro per il solo anno 2006, se le strutture
sanitarie pubbliche si fossero per tempo organizzate per effettuare la distribuzione diretta dei farmaci inseriti
nell‟apposito “prontuario PHT”, quelli, cioè, per i quali è possibile la cosiddetta duplice via di distribuzione e
che vengono forniti dalle aziende produttrici alle strutture del SSN con un sconto minimo sul prezzo di
                                                   203




        Per quanto riguarda la distribuzione territoriale della spesa dell‟aggregato, i
maggiori costi si concentrano in Lombardia, Lazio, Puglia, Campania, Sicilia ed Emilia
Romagna.
4.5. - La spesa per la medicina generale e convenzionata.
        Il dato 2007 è sostanzialmente omogeneo rispetto al precedente: un leggero
aumento dell‟1,1% fa attestare l‟ammontare a € 5,996 miliardi, con incidenza del
5,9% (era il 6% nel 2006).
        Anche per questo risultato, tuttavia, va considerato che ha beneficiato dello
slittamento al 2008 degli oneri derivanti dai rinnovi delle convenzioni di medicina
generale.
        Per quanto riguarda la distribuzione territoriale della spesa dell‟aggregato, i
maggiori costi si registrano in Lombardia, Campania, Lazio, Sicilia, Veneto e Piemonte.
4.6. - La spesa per l’altra assistenza convenzionata ed accreditata.
        Si tratta delle altre prestazioni assistenziali a carico del S.S.N. diverse da quelle
tipiche; riguardano le cure termali e quelle per le categorie più deboli (anziani, disabili,
tossicodipendenti, alcolisti, psicolabili, ecc.). Il costo totale di € 4,795 miliardi
evidenzia un‟incidenza del 4,7% con un aumento del 3,9% rispetto all‟anno
precedente, praticamente dimezzato a confronto della serie storica degli ultimi anni.
Considerato il suo particolare contenuto, probabilmente si dovrà fare di più per il
futuro, perché sulle esigenze della terza età si gioca gran parte della scommessa del
miglior funzionamento del sistema.
        Per quanto riguarda la distribuzione territoriale della spesa dell‟aggregato, i
maggiori costi si riscontrano in Lombardia, Veneto, Emilia Romagna, Piemonte, Lazio e
Toscana.
4.7. - La spesa specialistica convenzionata e accreditata.
        Un aumento (+3,3%) anche per questa voce di spesa, ammontante nel 2007 a
€ 3,617 miliardi, con incidenza ormai stabilizzata al 3,5% del comparto. Concerne le
prestazioni per assistenza specialistica convenzionata di vario tipo (SUMAI, ospedali
classificati a convenzione obbligatoria, altri operatori).
        Per quanto riguarda la distribuzione territoriale della spesa dell‟aggregato, i
maggiori costi si registrano in Campania (che per questa voce diventa la Regione più
“costosa”), Lombardia, Sicilia, Lazio, Veneto e Piemonte.
4.8. - La spesa per la riabilitativa accreditata.
        E‟ l‟altra voce di spesa in diminuzione (-2,5%), ammontando ad € 2,230
miliardi, che significano il 2,2% del comparto (poco meno degli anni precedenti).


vendita del 50%, ben superiore a quello praticato nel sistema delle farmacie (e quindi rimborsato a carico
della collettività).
                                                 204




          Per quanto riguarda la distribuzione territoriale della spesa dell‟aggregato, i
maggiori costi si concentrano in Puglia (un vero record in relazione al peso delle altre
voci di costo, con primato conquistato proprio nel 2007, in controtendenza sulla media
nazionale), Campania, Lombardia, Lazio, Liguria (che per questa voce precede
anch‟essa altre Regioni che generalmente assorbono più risorse) e Sicilia.
5. - Il cittadino “mediamente” assistito.
          Un altro indice che attesta le notevoli differenziazioni esistenti nell‟articolazione
del sistema sanitario sul territorio nazionale è rappresentato dal costo medio pro
capite dell‟assistenza. I risultati contabili dicono che, nel 2007, ogni cittadino assistito
è costato mediamente al sistema sanitario nazionale 1.739 euro (rispetto agli euro
1.692 del 2006 ed agli euro 1.648 del 2005), di cui 1.731 euro riferibili a Regioni e
Province autonome e, a sua volta, ha partecipato al suo finanziamento (sotto forma di
tasse, contributi, ecc.) con 1.686 euro (rispetto agli euro 1.623 del 2006 ed agli euro
1.560 del 2005): la differenza di -53 euro, dato che migliora comunque quello dei
precedenti esercizi (nel 2006: - 69 euro e nel 2005: -88 euro), rappresenta in pratica
il contributo medio di ciascuno al disavanzo complessivo.
          Depurato dai costi nazionali il valore medio pro-capite delle Regioni si attesta
ad euro 1.731 (a fronte degli euro 1.692 dell‟anno precedente e degli euro 1.648 del
2005). Anche nel 2007, come del resto negli anni precedenti, l‟assistito più costoso
risiede in Provincia di Bolzano (2.202 euro), mentre quello più economico è in Calabria
(euro 1.581) (nel 2006 invece era in Basilicata: 1.509 euro); molto prossimi alla
media regionale, per difetto, i residenti in Lombardia (euro 1.695), Umbria e Veneto
(euro 1.715), e per eccesso quelli di Abruzzo (euro 1.737), Toscana (euro 1.740) e
Piemonte (euro 1.784); tutti gli altri oscillano dagli euro 1.605 (Sardegna) agli euro
1.989 (Valle d‟Aosta).
6. - L’attività di controllo.
          Va data per scontata, in linea generale, l‟esigenza di intensificare l‟attività di
controllo a tutti i livelli ed in tutte le tipologie, non solo a livello centrale, ma anche e
soprattutto a livello territoriale. Dalle verifiche ispettive effettuate negli ultimi anni dai
Servizi    ispettivi   di   finanza   della   Ragioneria   generale   dello   Stato   (e   portate
all‟attenzione di questa Procura generale), emerge un quadro di carenze, sprechi,
inefficienze ed irregolarità di vario tipo nelle differenti forme di attività di gestione
(risorse umane, acquisizione ed utilizzazione di risorse strumentali, procedure di
spesa, consulenze, ecc.), che richiedono una più attenta cultura amministrativa e, in
particolare, una migliore capacità di utilizzo delle risorse disponibili, relativamente non
solo alle strutture territoriali (unità sanitarie ed aziende ospedaliere), ma anche ad
enti nazionali (Croce Rossa), che spesso hanno richiamato l‟attenzione di questa
                                            205




magistratura contabile per fatti di gestione tutt‟altro che edificanti.
7. - La sanità “malata”.
       Notevole, come al solito, l‟elenco dei “mali” che affliggono la sanità nostrana e
che appaiono sempre difficili da debellare. Nell‟impossibilità di elencarli tutti, alcune
brevi considerazioni possono però farsi su alcuni di essi.
       Per quanto riguarda l‟annoso problema delle liste d‟attesa, va osservato come le
buone intenzioni prevalgono ancora su iniziative concrete e risolutive. Il fenomeno, già
di per sé critico perché spinge inevitabilmente verso la sanità privata pazienti
altrimenti curabili presso le strutture pubbliche, è una chiara dimostrazione di quanto
sia ancora lontana l‟auspicata aziendalizzazione delle strutture sanitarie, il cui modello
organizzativo (a differenza generalmente di quello dell‟impresa privata) appare tuttora
insensibile alla possibilità di far fronte all‟aumento della domanda con un analogo
incremento della offerta e, quindi, fornendo una risposta che di conseguenza si
concretizza solo nell‟allungamento dei tempi di erogazione delle prestazioni.
       Considerato che il problema è all‟attenzione da anni e che per il momento trova
sfogo solo con il (spesso forzato) ricorso alla sanità privata, potrebbe essere opportuno
studiare forme di deducibilità fiscale dei costi delle assicurazioni sanitarie, tali da
rendere più interessante per i potenziali pazienti la stipula dei contratti assicurativi e
permettere loro di effettuare una libera scelta fra strutture alternative, senza ulteriori
penalizzazioni economiche.
       Un numero rilevante di cause giudiziarie ogni anno concerne i rapporti fra
pazienti e medici, spia di un malessere evidente e di situazioni di particolare criticità.
Questo ricorrente contenzioso aggrava annualmente la già difficile situazione del
sistema giudiziario, che riesce a definire tali controversie, stabilendo torti e ragioni,
con le difficoltà, i tempi lunghi e, talvolta, lo scarso grado di soddisfazione da tutti ben
conosciuti.
       Il fenomeno non è solo circoscritto ai casi di evidenti o presunti errori da
verificare in sede giudiziaria, ma provoca anche effetti perversi sulla normale attività,
con conseguenti aumenti delle prestazioni e dei relativi costi (circostanza che rileva in
questa sede), perché acuisce la tendenza alla c.d. “medicina difensiva”, spingendo gli
operatori sanitari a prescrivere spesso più analisi ed esami diagnostici di quelli
necessari, più a propria tutela e difesa (in previsione di possibili contestazioni future),
che non per effettive ed attuali esigenze diagnostiche e terapeutiche. L‟inevitabile
risultato è che liste d‟attesa si riempiono senza effettive necessità, le prestazioni ed i
costi ovviamente aumentano, talvolta i soggetti subiscono mezzi di contrasto e
radiazioni probabilmente superflui.
       Per il sistema giudiziario e per le stesse parti interessate, sarebbe utile
                                                     206




deflazionare questo imponente contenzioso con l‟individuazione di strumenti di
risoluzione dei conflitti diversi dal ricorso alla giustizia ordinaria, meglio se con oneri
più contenuti e definizioni più sollecite di quelle che può offrire l‟attuale sistema. Per
riflesso, se ne avvantaggerebbe anche il resto della collettività, recuperando al sistema
risorse finanziarie diversamente e più utilmente impiegabili.
        Sempre in relazione a quanto appena considerato, va osservato anche come
stenti ancora ad affermarsi una vera e propria cultura del rischio, che sappia trarre
l‟esperienza dagli errori compiuti per migliorare le situazioni sottostanti e per evitare il
ripetersi delle disfunzioni.
        Altra problematica che si trascina ormai da tempo e che ha riflessi economici
oltre che morali non proprio trascurabili, è quella della cancellazione dagli elenchi delle
unità sanitarie degli assistiti deceduti e di quelli trasferitisi altrove, che molto spesso
conservano il loro posto sine die o, meglio, finché qualche periodica indagine non
faccia emergere la singolare situazione. Eppure, con i sistemi informatici in uso e con il
periodico     incrocio     dei    dati    anagrafici       e   sanitari,   l‟aggiornamento         dovrebbe
rappresentare una delle operazioni più rapide e semplici, invece di restare uno dei
tanti misteri della sanità italiana.
        Altro aspetto inquietante è rappresentato dal proliferarsi delle falsificazioni:
dall‟esercizio abusivo di professione sanitaria perché sprovvisti dei relativi titoli di
studio ed abilitazione (i classici “falsi dentisti”, ma non solo) ai medicinali contraffatti,
sembra che il settore richiamami facilmente cattive intenzioni. Ed anche su questo le
istituzioni dovranno opportunamente impegnarsi.
B. - La previdenza. (Estensore: V.P.G. Antonio Galeota)
1. – Il sistema previdenziale: legislazione conseguente al “protocollo sul welfare” del
23 luglio 2007.
        L‟anno 2007 è stato caratterizzato da profondi ed incisivi interventi legislativi,
volti ad attuare una stabilizzazione degli equilibri gestionali del sistema previdenziale
nelle sue articolate interconnessioni con il sistema produttivo globalmente inteso.
        In tale ottica, il cosiddetto “protocollo sul welfare”, firmato tra Governo e parti
sociali il 23 luglio del 2007, ha affrontato sei grandi temi: mercato del lavoro,
ammortizzatori sociali, competitività, occupazione giovanile e femminile e previdenza.
        Legislativamente         (con    legge     127/2007        di   conversione       in   legge,     con
modificazioni del D.L. 81/2007)                sono state introdotte disposizioni               relative, in
                                                         69
particolare, all‟aumento delle pensioni basse . La Corte dei conti ha espresso in altra

69
  In base al menzionato articolato legislativo, i pensionati di età pari o superiore ai 64 anni e percettori di
redditi non superiori a 1,5 volte il trattamento minimo (8.504,73 euro annui nel 2007) riceveranno una
erogazione aggiuntiva per l‟anno 2007 in concomitanza con la mensilità di ottobre – novembre e dal 2008 in
concomitanza con la mensilità di luglio, per un ammontare di 420 euro nel 2008 (327 per il 2007) ridotto o
                                                      207




sede istituzionale le proprie perplessità in ordine alla adeguatezza della copertura
finanziaria delle suddette disposizioni 70
         Successivamente con legge 247/2007 sono altresì state promulgate importanti
disposizioni concernenti, tra l‟altro, la definizione di un nuovo sistema di età
pensionabile attraverso l‟abrogazione dell‟innalzamento dell‟età di pensionamento ad
anni 60 dal 1^ gennaio 2008 (il cosiddetto “scalone”) e la definizione di un percorso
più graduale e progressivo di accesso alla quiescenza, la materia dei lavori usuranti,
l‟incremento delle aliquote contributive e di computo dei lavoratori iscritti alla gestione
separata dell‟INPS71, il potenziamento delle tutele per la contribuzione figurativa, la
totalizzazione dei diversi periodi di contribuzione, il riscatto del titolo di laurea, i
requisiti minimi per l‟accesso al pensionamento anticipato e la rideterminazione dei
coefficienti di trasformazione.
         L‟art. 1, comma 92 della legge 247 del 2007 rinvia per la copertura di tutti gli
oneri derivanti dalle disposizioni della medesima legge alla entrata in vigore del “fondo
per il finanziamento del protocollo del 23 luglio 2007”, istituito dall‟art. 2, comma 508,
della legge 244 del 2007 (Finanziaria 200872).
         Le misure contenute nel protocollo sul welfare del 23 luglio 2007 accollano al
sistema previdenziale esborsi aggiuntivi per ulteriori 10 miliardi di euro 73 a sostegno
dei quali vi è l‟esplicito impegno ad attingere mezzi e provviste, nel decennio di
riferimento 2008 - 2017, all‟interno dello stesso sistema previdenziale.
         I mezzi per fare fronte alle menzionate spese aggiuntive sono attesi dalla


aumentato del 20% per anzianità contributive, rispettivamente inferiori a 15 anni o superiori a 25 (18 e 28 per
gli autonomi). Sono previsti altresì aumenti dal 2008 per le pensioni assistenziali tramite l‟istituto delle
maggiorazioni sociali. Viene potenziato dal 2008 fino al 2010 il sistema di adeguamento delle pensioni alla
dinamica dei prezzi: per le fasce di importo da 3 a 5 volte il minimo la percentuale di adeguamento al tasso di
inflazione è elevata dal 90% al 100%.
70
   Sezioni Riunite in sede di controllo: Relazione sulla copertura delle tipologie di spesa adottate e sulle
tecniche di quantificazione degli oneri relativi alle leggi pubblicate nel quadrimestre maggio – agosto 2007.
In essa si afferma che non appare rispondente a criteri di buona pratica di bilancio l‟utilizzazione in epoca
molto lontana dalla chiusura dell‟esercizio di maggiori entrate tributarie quantificate a livello presuntivo per
fare fronte a nuove spese certe. Secondo la legge di contabilità, altresì, le norme in materia pensionistica
richiedono un quadro analitico di proiezioni finanziarie almeno decennali, riferibili all‟andamento delle
variabili collegate ai soggetti beneficiati, da inserire nella relazione tecnica. La relazione tecnica che
impropriamente quantifica la spesa in questione (che avrebbe dovuto essere propriamente rappresentata nel
testo di legge) fornisce una stima non dettagliata degli oneri, e indica gli stessi in 900 milioni per il 2007,
1.233 per il 2008, 1.266 per il 2009 e 1.300 a regime a decorrere dal 2010.
71
   L‟incremento è di tre punti percentuali per i collaboratori esclusivi.
72
   Tale fondo, istituito nello stato di previsione del Ministero del lavoro e della previdenza sociale, ha una
dotazione finanziaria complessiva di 1.264 milioni di euro per il 2008, di 1.520 milioni di euro per il 2009, di
3.048 milioni di euro per il 2010 e 2011 e di 1898 milioni di euro per il 2012. Risulta attualmente iscritto nel
bilancio di previsione per il 2008 - intestato al Ministero del lavoro e della previdenza sociale - il capitolo
4377 che reca per il 2008 una disponibilità finanziaria, per l‟appunto, di 1.264 milioni di euro, al 4 aprile del
2008 ancora totalmente disponibili (vedasi Camera V Commissione, resoconto di mercoledì 9 aprile 2008).
73
   In particolare dalla revisione dello “scalone” sono attese maggiori spese per 7,48 miliardi di euro e dalla
istituzione del fondo per lavori usuranti 2,52 miliardi di euro,
                                                      208




razionalizzazione degli enti previdenziali per 3,5 miliardi, dall‟aumento delle aliquote
contributive per gestione separata dei parasubordinati (dal 1^ gennaio 2008 un punto
in più all‟anno fino a tre anni) per 3,6 miliardi; dall‟aumento delle aliquote contributive
per la gestione separata dei parasubordinati “non esclusivi” per 800 milioni; dalla
sospensione per un anno della indicizzazione delle pensioni superiori a 8 volte il
minimo per 1,4 miliardi e infine dalla armonizzazione dei fondi speciali per 700 milioni.
         Non tutte le tipologie di copertura appaiono adeguatamente solide.
         Con riferimento, in primo luogo, ai risparmi finanziari per 3,5 miliardi di euro
ottenibili da un “piano industriale volto a razionalizzare il sistema degli enti
previdenziali e assicurativi” occorre affermare con chiarezza che essi si configurano,
allo stato dei fatti, di difficile realizzazione, come è provato dalla “clausola di
salvaguardia”,         all‟uopo introdotta, ai sensi della quale “a partire dal 2011,
esclusivamente come elemento di garanzia, è previsto l‟aumento dello 0,09%
dell‟aliquota di tutte le retribuzioni soggette a contributi. Tale intervento” si afferma
“non verrà attivato nel caso in cui il processo di razionalizzazione degli enti
previdenziali e assicurativi assicuri con certezza il conseguimento dei risparmi medi
annui in grado di garantire l‟obiettivo indicato”74.
         Si   premette,       in   proposito,      che      riorganizzazione,      sistematizzazione        ed
ottimizzazione di strutture e procedimenti nella materia previdenziale appaiono
suffragate da un diffuso consenso, in primo luogo da parte dei destinatari che ne
subiscono le criticità, essendo volte alla eliminazione di duplicazioni e sprechi, alla
efficacia ed efficienza dei servizi, e, soprattutto, al contenimento della spesa
pubblica75.
         Tali commendevoli intendimenti hanno già trovato ripetuti riscontri legislativi.
In tale ottica, ad esempio, l‟articolo 1, comma 482 della legge 296/2006 (finanziaria
2007) aveva conferito al Governo una ampia delega per il riordino, la trasformazione o
la soppressione e messa in liquidazione degli enti e organismi pubblici nell‟ambito delle
misure di razionalizzazione e di contenimento della spesa pubblica già previste dalla
legge n. 248 del 2006. Tale delega, peraltro, non è stata esercitata in tempo utile a
riprova della difficoltà del compito.
         In ambito previdenziale, tuttavia, c‟è il rischio che l‟eventuale sinergia tra
settori ed uffici omogenei di diversi enti possa dare luogo, nel breve e forse medio
periodo, a spinte verso allineamenti stipendiali verso l‟alto delle retribuzioni del


74
  Vedasi ora art. 1, commi 7, 8 e 10 della legge n. 247 24 dicembre 2007.
75
  Si indicano in proposito i maggiori costi di gestione sopportati dal principale Istituto di previdenza (INPS):
costi di personale in servizio 1,8 miliardi; costi per elaborazioni informatiche: 182,7 milioni; spese di
funzionamento degli uffici (quali acquisto di beni e servizi, canoni d‟uso, ecc.) 387 milioni; spese legali: 179
milioni; servizi affidati ad altri enti (banche, ente poste ecc) per prestazioni varie: 550 milioni.
                                                   209




personale che, a parità di mansioni, godrebbe di un trattamento stipendiale deteriore
rispetto a quello di un dipendente di un altro ente, alla necessità di reperire le sedi o di
dismettere le sedi antieconomiche, alla riqualificazione del personale.
        I risparmi, conseguentemente, si verificherebbero a distanza di tempo, a
seguito della successiva ed inevitabile riduzione degli organici 76.
        Ma il disallineamento temporale sussistente, al momento, tra le ipotetiche
minori spese future per la costruenda razionalizzazione degli enti previdenziali e
assicurativi, da un lato, e gli oneri certi derivanti dalle misure legislative sopra
evidenziate, dall‟altro, non rispondente ai canoni di equilibrio gestionale ben espressi
dall‟art. 81 della Costituzione, rende probabile, al 2011, il prelievo generalizzato ed
esteso della menzionata aliquota dello 0,09% sulla platea indistinta di tutte le
retribuzioni soggette a contributi.
        Ulteriori punti problematici concernono la novellata disciplina dei coefficienti di
trasformazione ed i lavori usuranti.
        Sul primo tema è previsto che, a decorrere dal 2010, si applichino i coefficienti
di trasformazione rideterminati sulla base del procedimento previsto dall‟art. 1, comma
11 della legge 335/1995 e che le successive rideterminazioni avvengano con cadenza
triennale,    anziché     decennale,     con    un    procedimento       semplificato      di   carattere
amministrativo.
        Si osserva      in proposito che l‟aggiornamento dei suddetti coefficienti era già
previsto per l‟anno 2005 ma la statuizione che ne disciplinava la applicazione non ha
avuto corso. La nuova normativa riconosce, condivisibilmente, la obiettiva necessità di
un aggiornamento di tali coefficienti che abbia i caratteri della tempestività e della
automaticità. In tale ottica, peraltro, appare contraddittorio che, da un lato, se ne
differisca ulteriormente la applicazione al 2010 e, dall‟altro, che la revisione avvenga
(pur se ogni tre anni) all‟interno di una verifica complessiva della sostenibilità e
dell‟equità del sistema previdenziale globalmente inteso, da demandare ad una
commissione, composta da tecnici dei Ministeri competenti, da rappresentanti dei
lavoratori e dei datori di lavoro.
        La medesima commissione, nella modifica dei criteri di calcolo dei coefficienti di
trasformazione di cui all‟art. 1, comma 6 della legge 8 agosto 1995, n. 335, dovrà
altresì proporre meccanismi di solidarietà e garanzia per tutti i percorsi lavorativi che




76
   Vedasi in proposito: Commissione parlamentare di controllo sulla attività degli enti gestori di forme
obbligatorie di previdenza e assistenza sociale – mercoledì 17 ottobre 2007: Documento conclusivo
dell’indagine conoscitiva sulla situazione organizzativa e gestionale degli enti pubblici e sulle eventuali
prospettive di riordino approvato della Commissione.
                                                       210




possano (e non “debbano”) favorire il raggiungimento di un tasso di sostituzione 77 al
netto della fiscalità non inferiore al 60%, con riferimento all‟aliquota prevista per i
lavoratori dipendenti.
         La coesistenza di un tale principio solidaristico (la cui specificazione percentuale
sembra avere un carattere non tassativo) con i riaffermati equilibri gestionali del
sistema previdenziale (improntati già dal 1995 sul definitivo, seppur progressivo,
passaggio dal sistema retributivo a quello contributivo per non gravare la fiscalità
generale      di    oneri    accessori      impropri)        appare     particolarmente         problematica,
prefigurando una pressione contributiva superiore rispetto a quella attuale, in assenza
di   auspicabili     variabili    “virtuose”, quali          un forte abbattimento della evasione
contributiva, un ampio allargamento della base produttiva con conseguente aumento
della platea dei lavoratori attivi ed una netta inversione di tendenza delle dinamiche
demografiche (con particolare riferimento alla progressiva, maggiore incidenza
percentuale della popolazione anziana in godimento di pensione rispetto a quella in età
da lavoro).
         Sul punto si osserva infatti che, secondo la Ragioneria generale dello Stato 78,
un lavoratore dipendente del settore privato che nel 2005 avrebbe ottenuto un
trattamento pensionistico pari al 70,7% dell‟ultima retribuzione, nel 2050 vedrà ridotta
tale percentuale al 51,2% a parità di requisiti contributivi (per i lavoratori autonomi il
tasso di sostituzione passa dal 69% al 31,1%, con una contrazione del 54,9%). La
riduzione del 27,6% del tasso di sostituzione è dovuta per circa due terzi alla
menzionata revisione dei coefficienti di trasformazione.
         Per quanto concerne la nuova normativa riguardante i “lavori usuranti”, l‟art. 1,
comma 3 della legge 247/2007 ha previsto la adozione di un decreto legislativo, da
attuare nell‟ambito della cornice finanziaria definita da un apposito fondo le cui risorse
consentiranno ai lavoratori impegnati in attività siffatte di andare in pensione (con
riduzione fino ad un massimo di tre anni del requisito anagrafico e, comunque, non
prima dei 57 anni, in presenza di una anzianità contributiva pari o superiore a 35 anni)
rispetto ai nuovi requisiti di pensionamento anticipato79.



77
   Il tasso di sostituzione esprime il rapporto tra la prima rata annua del trattamento pensionistico e il livello
dell‟ultima rata di retribuzione annua, a prescindere, ovviamente, dalle possibilità consentite dall‟ordinamento
vigente in materia di cumulo tra pensione e reddito da lavoro e dalla eventuale integrazione ottenibile da
forme di previdenza complementare, sulle quali ci si diffonderà più avanti.
78
   Ragioneria generale dello Stato: le tendenze di medio – lungo periodo del sistema pensionistico e socio –
sanitario - Aggiornamento 2007 tabella 5.1 pag. 137. Tali dati non sono ottenuti “al netto della fiscalità”
come nella disposizione in discussione, ma la dinamica tendenziale e generale esposta nel testo non sembra
subire variazioni di rilievo.
79
   I lavoratori impiegati in attività usuranti sono quelli identificati come tali dal decreto del Ministero del
Lavoro del 19 maggio 1999, i lavoratori notturni, i lavoratori addetti alla catena di montaggio, i conducenti di
                                                     211




         Il fondo appare dimensionato finanziariamente sulla ipotesi di un numero di
beneficiari pari a 5 mila unità ogni anno. Peraltro, mentre nel Protocollo sul Welfare
del 23 luglio 2007 il riferimento numerico suindicato era stato espressamente inserito,
esso non è stato riproposto nell‟ambito della legge 247/2007, essendo ivi indicato
esclusivamente lo stanziamento.
2. - I risultati contabili di sistema dei principali istituti di previdenza obbligatoria e
dell’INAIL.
         Per   una    migliore     comprensione        delle     dinamiche     gestionali    del    sistema
previdenziale nell‟esercizio finanziario pregresso appare opportuno muovere dalle
risultanze contabili evidenziate nella Relazione Unificata sulla economia e la finanza
pubblica che palesano per il 2007 un trasferimento dal settore statale per 77.048
milioni a fronte di 73.466 del 2006 (+ 3582 milioni) determinata, in misura
prevalente, da un incremento del fabbisogno dell‟INPDAP per 6.580 milioni.
         Il fabbisogno del principale istituto di previdenza, cioè dell‟INPS, è ammontato
a 71.153 milioni, in netta diminuzione rispetto ai 74.844 del 2006. La diminuzione del
fabbisogno, pari a 3.691 milioni, è il risultato combinato dell‟aumento delle aliquote
contributive a carico di artigiani, commercianti, parasubordinati non iscritti ad altre
forme di previdenza obbligatoria e dei lavoratori dipendenti, nonché di un consistente
incremento occupazionale (il preventivo consolidato per il 2007 prevedeva un numero
di iscritti alle principali gestioni pensionistiche pari a 19.088.405, con un incremento di
121.244 unità – + 0,6% - sul 2006. La maggiore crescita riguarda il Fpld - + 90.000
iscritti.- e la gestione dei parasubordinati - + 30.000 iscritti -).
         Secondo dati resi noti dall‟INPS con un comunicato stampa datato 28.3.2008 gli
incassi ottenuti nel 2007 da soli contributi sono lievitati ad oltre 121 miliardi di euro,
contro    i    101    dell‟esercizio     precedente.       Una    incidenza      non    indifferente      nel
consolidamento di un tale risultato sarebbe stata prodotta da un ulteriore incremento
della lotta alla evasione contributiva e al lavoro nero. Nel 2007 risultano accertati
1,503 miliardi di contributi evasi, sono state scoperte 25.004 aziende e 60.941
lavoratori “in nero”80 oltreché 73.122 lavoratori e 92.117 aziende irregolari 81.
         Le suesposte, confortanti evidenze numeriche sono state ottenute “grazie


mezzi pubblici pesanti, che debbono essere selezionati anche in ragione del periodo lavorativo effettivamente
trascorso in tale condizione.
80
    Si definisce lavoro nero l‟insieme delle attività economiche completamente sconosciute al fisco e alle
camere di commercio, che vengono esercitate, in via autonoma o avvalendosi di dipendenti nella totale
illegalità, in prevalenza come subappalto o subfornitura alle aziende regolari del centro- nord costituendo un
secondo mercato irregolare parallelo.
81
   Tali aziende danno luogo al cosiddetto “lavoro grigio” che connota una condizione di semi – regolarità
generale, che rispetta parzialmente le leggi in materia di sicurezza sul lavoro, di fisco, di ambiente, di
urbanistica ecc.) ma pone in essere, contemporaneamente, pratiche illecite quali il secondo lavoro, l‟evasione
contributiva, il “fuori busta”, lo straordinario non dichiarato.
                                                       212




all‟utilizzo di innovative procedure informatiche che hanno consentito di effettuare
incroci tra banche dati sia interne all‟istituto sia con altre pubbliche amministrazioni
(Camere di Commercio, Comuni, INAIL), ad articolate metodologie di intelligence,
nonché ad una diversa responsabilizzazione del corpo ispettivo”.
         Quanto sopra, si afferma, ha avuto, tra gli altri fini, anche quello di controllare
con sistematicità l‟area agricola, in particolare nelle zone del Sud, sia per individuare i
falsi braccianti82, che per la verifica delle prestazioni minori. Il comunicato stampa del
28 marzo scorso, tuttavia, non fornisce per il 2007 (ma solo fino al 2006), dati relativi
al numero di rapporti di lavoro annullati, posti in essere da aziende “fantasma” 83.
         Non si reputa che sia indifferente rispetto a tale carenza informativa la
avvenuta chiusura84 della cosiddetta “ristrutturazione dei contributi previdenziali in
agricoltura”, procedimento a mezzo del quale una quota di contributi non versati e
relative sanzioni consolidatisi a tutto il 31.12.2004 (per circa 6 miliardi di euro), già
ceduta dall‟INPS alla società di cartolarizzazione SCCI (società pubblica di diritto
privato) è stata da quest‟ultima a sua volta venduta ad una società (UGC) controllata
dalla banca Unicredit e partecipata dalla Deutsche Bank. La società UGC, al fine di
recuperare le somme dovute, si è “accordata spontaneamente”, in ambito privatistico
(sostituendo le procedure pubblicistiche e forzose delle cartelle esattoriali) con le
aziende agricole che avevano evaso o non pagato i contributi                           previdenziali, con la
assistenza delle organizzazioni professionali                    agricole. L‟entità del quantum da
corrispondere “spontaneamente” da parte delle aziende non in regola con gli obblighi
previdenziali (in un range dal 30 al 22% della somma dovuta)                             era in funzione del
capitale totale accumulato con le domande di adesione, secondo una sorta di
“meccanismo premiale a punti” bilanciato, fondato sulla percentuale più alta possibile
di adesione alla operazione che abbassava, di pari passo, la quota contributiva da
versare. La riscossione dei crediti avrebbe garantito all‟INPS un introito minimo di 584
milioni, per raggiungere i quali il consorzio di banche avrebbe eventualmente integrato
il plafond raggiunto, nel caso, che sembra essersi verificato fino ad ora 85, in cui non


82
   Si rileva che nella sola zona del salernitano forze dell‟ordine ed ispettori dell‟INPS hanno scoperto una
truffa ai danni dell‟INPS per un valore (da accertare in via ufficiale) di circa 60 milioni, con annullamento di
circa 16.000 rapporti di lavoro fittizi (fonte: www.retesei.com 17 dicembre 2007).
83
   Tali tipologie di rapporti di lavoro sono finalizzate assai spesso ad una ulteriore attività illecita, di natura
penale, consistente, ad esempio, nella riscossione di indennità indebite che coinvolgono vari soggetti
(organizzazioni criminali, imprenditori, funzionari pubblici, falsi lavoratori, professionisti) che, a loro volta,
pongono in essere reati che vanno dalla associazione a delinquere, anche di tipo mafioso, ai reati di falso.
84
   Peraltro ripetutamente prorogata dall‟8.10.2007 al 15.2.2008.
85
   Sembra infatti che per tutti coloro che abbiano “prenotato” ma non ancora pagato la quota contributiva
scontata non si sia dato luogo ad alcuna procedura esecutiva, né si è rintracciata da parte di chi scrive una
scadenza limite oltrepassata la quale tali procedure esecutive possano avere inizio, in base allo schema
classico dei “condoni” legislativamente previsti. Tutto ciò, sembra, in ottemperanza a quanto richiesto, con
“moral suasion”, da parte del Ministro competente.
                                               213




tutti coloro che hanno “prenotato” l‟accordo con la Banca abbiano effettivamente
pagato il quantum di rispettiva competenza.
       Sulla scorta di quanto già si ebbe modo di evidenziare in occasione della
disamina dell‟esercizio finanziario 2006, qui si ribadisce che il profilo formalmente
privatistico di tutta la operazione non può nascondere la sostanza di vero e proprio
condono previdenziale che connota tutto il complesso procedimento.
       Per continenza rispetto all‟argomento appena affrontato si ricorda che la
gestione del fondo per i contributi e le prestazioni previdenziali dei coltivatori diretti,
mezzadri e coloni ha evidenziato per il 2007 (in base al bilancio preventivo
consolidato, non essendo disponibile il consuntivo) un ulteriore peggioramento di 374
milioni rispetto alle previsioni aggiornate del 2006 (prospettando un passivo di 3.841
milioni) ed una situazione patrimoniale con un passivo di 46.455 milioni.
       Le   linee     di   tendenza   del   bilancio   2007   dell‟INPS   non   si   discostano
significativamente, nel complesso, da quelle già messe in luce negli anni scorsi.
       In base al preventivo consolidato 2007, i punti forti del bilancio dell‟INPS si
confermano essere la gestione dei parasubordinati (con 5.553 milioni di attivo) e
quella dei trattamenti temporanei (6.826 milioni). Per quanto concerne il Fondo
lavoratori dipendenti esso presenta, nel complesso un passivo di 2.881 milioni. Giova
tuttavia osservare che tale disavanzo è interamente attribuibile alle ex gestioni che,
negli anni, sono confluite nel fondo (ex fondo trasporti: - 1.051 milioni; ex fondo
elettrici: - 1.895 milioni; ex fondo telefonici: - 563 milioni; ex INPDAI: - 2.819
milioni). Ne deriva che al netto delle ex gestioni incorporate il FPLD presenta (rectius:
presenterebbe) un saldo attivo di 3.447 milioni.
       Da ultimo va infine posto l‟accento sulla progressiva lievitazione dei residui, sia
attivi che passivi.
       Con riferimento ai primi, si osserva che essi ammontano, secondo il preventivo
consolidato 2007, a 11.914 milioni (con un aumento di 1.007 milioni rispetto al
preventivo aggiornato 2006), mentre l‟entità dei residui passivi ammonta a 21.074,
con un incremento di 1.448 milioni. Appare indilazionabile una operazione di “pulizia
contabile” che valuti attentamente la attualità, consistenza e validità dei presupposti
giuridici alla base di ciascuna posta creditizia o debitoria.
       Passando ad esaminare i conti dell‟INPDAP si rileva che il già menzionato
fabbisogno di 6.580 milioni (a fronte di un avanzo nel 2006 di 990 milioni) è stato
determinato da un incremento dell‟8,2% delle prestazioni istituzionali e una riduzione
del 4,7% degli incassi per contributi (53.420 milioni).
       In particolare, il fabbisogno della cassa trattamenti pensionistici per i
dipendenti dello Stato (CTPS) è peggiorato di 3.800 milioni, la gestione ex ENPAS ha
                                                      214




registrato un disavanzo di 1.382 milioni, la gestione degli ex istituti di previdenza
(CPDEL, CPS, CPI, CPUG) ha registrato complessivamente un fabbisogno di 500
milioni. Esemplificativa oltremodo è la gestione ex INADEL                         che ha conseguito nel
2007 un gettito contributivo di 1.840 milioni, inferiore di 55 milioni rispetto al 2006 e
una spesa per prestazioni istituzionali pari a 2.093 milioni, superiore di ben 560
milioni a quella dell‟anno precedente.
         Queste evidenze contabili palesano uno squilibrio, tendenzialmente strutturale
(atteso     che    esse    trovano      conferma       anche      nel   preventivo       2008)     oltre    che
preoccupantemente omogeneo a tutte le gestioni, tra entrate contributive in
stagnazione se non in regressione e prestazioni istituzionali in progressivo aumento.
         Il disavanzo come sopra quantificato è determinato prevalentemente da fattori
esogeni di carattere demografico (a tutti noti e sopra sommariamente accennati) e
attinenti alla ampia riorganizzazione di forme e modalità di lavoro che attraversa, da
circa un quindicennio, la pubblica amministrazione globalmente intesa.
         Un contributo causale non indifferente è tuttavia fornito anche dalle annose
inadeguatezze organizzative interne all‟istituto.
         Quanto ai fattori esogeni, si assiste, infatti, da un lato alla trasformazione di
interi plessi ordinamentali, strutturati da sempre secondo schemi organizzativi propri
del diritto pubblico, in società per azioni (specialmente, ma non solo, in ambito locale),
e, dall‟altro, alla massiccia utilizzazione, anche nell‟esercizio di funzioni di pubblico
interesse, di forme contrattuali di lavoro caratterizzate da ampia flessibilità, tutto ciò
causando, come ovvia conseguenza, la fuoriuscita progressiva di numerose coorti di
lavoratori dalle forme di previdenza obbligatoria pubblica di competenza dell‟INPDAP.
         Giova tuttavia rimarcare, come è purtroppo consuetudine, che, anche per
l‟esercizio finanziario 2007, nonostante le rassicurazioni di prammatica di anno in anno
fornite dagli Organi di amministrazione attiva, non è stata compiutamente attivata la
Banca dati anagrafica e dei rispettivi livelli imponibili di tutti gli iscritti INPDAP. Le
previsioni finanziarie relative alle entrate contributive, quindi, in sede di preventivo
2007 (al momento non vi sono dati consolidati di consuntivo) sono state sviluppate in
base alle sole indicazioni fornite da metodologie logico – statistiche – attuariali,
eventualmente modificate nel tempo. Non v‟è chi non veda come tale situazione di
approssimazione e di precarietà statistica si riverberi negativamente su un attendibile
monitoraggio della spesa previdenziale dell‟INPDAP86. Pur in un contesto di così


86
   In particolare, la compiuta realizzazione di una banca dati unificata permetterà (o, per meglio dire,
permetterebbe) di conoscere i dati individuali degli iscritti, al fine di: 1) acquisire le esatte posizioni
giuridiche ed economiche; 2) rilevare preventivamente i flussi contributivi in entrata; 3) quantificare le uscite
obbligatorie; 4) normalizzare modalità e tempi di versamento dei contributi da parte di tutte le pubbliche
amministrazioni; 5) inviare le certificazioni contributive individuali, al fine dell‟esercizio, per gli aventi
                                                       215




pesante criticità, le amministrazioni interessate non paiono, allo stato e nel complesso,
attrezzate, dal punto di vista organizzativo, a fornire all‟Istituto gli indispensabili
elementi conoscitivi, né appaiono determinate alla rimozione dei menzionati elementi
di criticità87.
         Per quanto concerne l‟INAIL nel 2007 è proseguito il trend di miglioramento dei
conti, che ha portato l‟Istituto ad un saldo attivo di gestione di 1.910 milioni (a fronte
di 1.500 milioni del 2006), dato dalla differenza tra 9.980 milioni di incassi e 8.070
milioni di pagamenti. In virtù di tale avanzo economico, anche la situazione
patrimoniale migliora, invertendo una tendenza negativa (disavanzo patrimoniale)
registrata nel 2006, attestandosi, secondo quanto risulta dal bilancio preventivo
consolidato 2007, a 1.074 milioni (che dovrebbero lievitare positivamente nel 2008 a
2.833 milioni).
         Il   progressivo       miglioramento         dei    conti    dell‟Istituto     assicurativo       trova
motivazioni nella riforma attuata con il D.lgs n. 38 del 2000, con il quale è stata
innalzata la soglia dell‟indennizzo in rendita, con la conseguenza che si vengono a
costituire meno accantonamenti di capitale e di copertura e quindi un minor debito
patrimoniale. Nel contempo, dalle statistiche dell‟Istituto risulta che gli infortuni
stanno diminuendo88, mentre le tariffe sono rimaste immutate dall‟anno 2000. Infatti,
la spesa per prestazioni istituzionali è risultata pari a 5.650 milioni, in flessione sul
2006.
         Sul piano del rapporto tra le diverse gestioni, al perdurare dei risultati positivi
dell‟industria, dei medici esposti all‟amianto e della gestione della assicurazione contro
gli   infortuni    domestici,       permane       una     situazione      di   squilibrio    della     gestione
“agricoltura”.
         Da ultimo sull‟argomento, si rileva che il costo dei danni da lavoro ha, secondo
fonti dell‟Istituto, un rilievo diretto sugli equilibri di bilancio dell‟intero sistema –
Paese.
         Il “costo sociale”89 degli infortuni sul lavoro in Italia calcolato dall‟INAIL per
l‟anno 2005 ammonta infatti a 45.444 milioni, pari al 3,21% del prodotto interno



diritto, del diritto di opzione per il sistema contributivo o retributivo; 6) avviare l‟attività nel settore della
previdenza complementare.
87
   Il Presidente dell‟Istituto nella audizione del 15 marzo 2007 presso la Commissione Bicamerale per gli enti
gestori di forme di previdenza obbligatoria ebbe a dichiarare che “il problema … riguarda la componente
pensionistica; c’è un ritardo nelle pensioni provvisorie che non diventano definitive, e soprattutto, nella
attività che i Ministeri hanno ancora in capo”. Ciò accadrebbe in quanto “il tema delle pensioni appare a
tutti talmente lontano che viene affrontato al momento in cui si va in pensione; mettere ordine, invece,
significherebbe occuparsene da subito. In questo la banca dati potrebbe non essere corretta”.
88
   Dal sito internet dell‟ Istituto si evince che, pur confermandosi la gravità del fenomeno, gli infortuni sul
lavoro mortali sarebbero stati tra i 1.240 e i 1.260, a fronte dei 1.341 dell‟anno precedente, mentre gli
incidenti sul lavoro sarebbero stati 913.500 rispetto ai 928.158 del 2006 (dati non ancora definitivi).
                                                     216




lordo. Nello specifico i costi assicurativi sono stati calcolati in 11.760 milioni, a fronte
di 14.377 milioni per gli interventi e i dispositivi di prevenzione e di 19.307 milioni per
le altre spese legate ai danni da lavoro90.
3. - La giurisprudenza e le attività istruttorie delle Procure Regionali della Corte dei
conti.
           Una utile indicazione in ordine alla evoluzione dei conti pubblici in materia di
previdenza può altresì essere fornita, soprattutto in un‟ottica di prospettiva, dalla
giurisprudenza, nonché dalle istruttorie poste in essere dagli Organi Requirenti
territoriali di questa Corte riferite al doveroso perseguimento di responsabilità
amministrative o contabili di propria competenza.
           In una prospettiva europea, appare interessante la sentenza della Corte di
Giustizia europea (Grande Sezione) 16 ottobre 2007, procedimento C – 411/05 in
materia di pensionamento obbligatorio per raggiunti limiti di età, secondo il quale il
divieto di qualsiasi discriminazione basata sull‟età, come realizzato dalla direttiva del
Consiglio 22 novembre 2000, 2000/78/CE, che stabilisce un quadro generale per la
parità di trattamento in materia di occupazione e di condizioni di lavoro, deve essere
interpretato nel senso che esso non osta ad una normativa nazionale, quale quella in
esame nella causa principale (trattatasi della legislazione spagnola in materia) in forza
della quale sono considerate valide le clausole di pensionamento obbligatorio stabilite
nei contratti collettivi che richiedano, come unici requisiti, che il lavoratore abbia
raggiunto il limite di età, fissato nella fattispecie in 65 anni dalla normativa nazionale,
per accedere al pensionamento e soddisfi gli altri criteri in materia di previdenza
sociale per avere diritto ad una pensione di vecchiaia di tipo contributivo purché la
misura in parola, benché fondata sull‟età, sia oggettivamente e ragionevolmente
giustificata, nell‟ambito del diritto nazionale, da una finalità legittima relativa alla
politica del lavoro e al mercato del lavoro.
           E‟ di palmare evidenza il riverbero positivo sui conti pubblici della recentissima
sentenza della Corte Costituzionale n. 74 del 28 marzo 2008 che si è pronunciata per
la non fondatezza delle questioni di legittimità costituzionale sollevate da alcuni GUP
(giudici unici delle pensioni) di questa Corte dei conti - in riferimento all‟art. 3 della
Costituzione – dell‟art. 1, comma 774 della legge 27 dicembre 2006, n. 296, secondo
cui la disciplina del trattamento pensionistico a favore dei superstiti dell‟assicurato e
pensionato vigente nell‟ambito del regime della assicurazione generale obbligatoria
prevista dall‟art. 1, comma 41 della legge 8 agosto 1995, n. 335 si interpreta nel
senso che per le pensioni di reversibilità sorte a decorrere dalla entrata in vigore della



89
     Del quale non si conosce adeguatamente la metodologia di accertamento.
                                                       217




menzionata legge, indipendentemente dalla data di decorrenza della pensione diretta,
l‟indennità integrativa speciale già in godimento da parte del dante causa, parte
integrante del complessivo trattamento pensionistico percepito, è attribuita nella
misura percentuale prevista               per il     trattamento di         reversibilità. Un        eventuale
accoglimento delle questioni di legittimità costituzionale sollevate avrebbe gravato il
sistema previdenziale globalmente inteso di oneri aggiuntivi per almeno 3 miliardi di
euro.
         Si ritiene interessante, nel presente contesto argomentativo, la sentenza della
Cassazione civile, sez. lavoro del 19.2.2007, n. 3778, secondo la quale la disposizione
del primo comma dell‟art. 19 della legge 843 del 1978, in forza della quale ai titolari di
più pensioni l‟indennità integrativa speciale è dovuta una sola volta, opera solo nei
confronti di titolari di più pensioni tutte a carico della assicurazione generale
obbligatoria per l‟invalidità, la vecchiaia e i superstiti, o a carico di gestioni
obbligatorie di previdenza sostitutive, esclusive o esonerative dei lavoratori dipendenti,
mentre, nell‟ipotesi di titolarità di due pensioni, di cui una a carico dell‟INPS e una a
carico dello Stato, l‟INPS non può negare l‟indennità integrativa speciale sulla pensione
a suo carico, a motivo che il titolare sia beneficiario di altra pensione a carico dello
Stato, ostandovi il disposto del secondo comma del menzionato art. 19.
         Dalle molteplici istruttorie concluse dagli Organi Requirenti di questa Corte
emergono numerose e variegate ipotesi di responsabilità, sia amministrative che
contabili, la cui evidenziazione prospetta un quadro assai preoccupante di un diffuso
atteggiamento di comportamenti illegali.
         A titolo esemplificativo la Procura regionale presso la Sezione Giurisdizionale
per la Toscana ha chiesto la condanna del sig. Z.P.F. al pagamento in favore dell‟INPS
della complessiva somma di € 78.459,04 in quanto il predetto, dipendente INPS in
servizio presso una sede provinciale di quella Regione, con l‟incarico di liquidare e
ricostruire le prestazioni relative all‟invalidità civile, abusando della sua posizione di
operatore del sistema informatico, liquidava prestazioni a soggetti inesistenti e
successivamente riscuoteva le relative somme.
         Il Procuratore regionale presso la Sezione giurisdizionale per la Sicilia ha poi
chiesto la condanna dei coniugi S.G. e L.R. al pagamento in favore del Ministero del
Tesoro della somma di € 70.662,06 e altrettanto a titolo di danno all‟immagine L.R.,
dipendente di un Dipartimento Provinciale del Tesoro e S.G., insegnante elementare, si
appropriavano di numerosi assegni di conto corrente postale emessi in favore di
soggetti deceduti in epoca antecedente al pagamento dei titoli, riscuotendo le relative


90
 Quali il tempo perduto dai colleghi delle vittime per il soccorso, l‟addestramento dei sostituti, i guasti alle
macchine, il danno all‟immagine sopportato dall‟ azienda.
                                               218




somme    mediante    ripetute     falsificazioni.    In   particolare     L.R.   aveva   predisposto
dolosamente una procedura irregolare di riscossione delle pensioni in favore del
coniuge al fine di consentirgli di presentarsi tranquillamente all‟ufficio postale per le
indebite riscossioni. Sul punto è interessante osservare che la Corte dei conti giudica
sulla responsabilità amministrativa o contabile di amministratori e dipendenti pubblici
anche quando il danno sia stato cagionato ad amministrazioni diverse da quella di
appartenenza. In conseguenza, il coniuge che svolgeva le mansioni di insegnante, in
quanto tale dipendente del Ministero della P.I., è stato chiamato a rispondere del
danno provocato al Ministero del Tesoro.
4. - La previdenza complementare
       In attuazione della legge 23 agosto 2004, n. 243 il Governo ha adottato il
decreto legislativo n. 252 del 5 dicembre 2005 di Disciplina delle forme pensionistiche
complementari, mentre la legge 27 dicembre 2006, n. 296 ha anticipato l‟entrata in
vigore del decreto, inizialmente fissata al 1 gennaio 2008, al 1° gennaio 2007.
       Il decreto attua una riforma complessiva della previdenza complementare volta
allo sviluppo della stessa quale strumento essenziale di tutela finalizzato alla
costruzione di una rendita aggiuntiva destinata ad integrare adeguatamente il livello
complessivo di reddito nell‟età anziana, reddito che, nella costanza di medio – lungo
termine delle macro-dinamiche anagrafiche, economiche e finanziarie, non potrà nel
prossimo futuro essere garantito dalle sole forme di previdenza obbligatoria.
       Appare    quindi   assai    utile   analizzare     i   risultati   operativi   concretizzatisi
nell‟esercizio finanziario pregresso, ponendo come base informativa e statistica la
relazione del Presidente della COVIP tenuta in data 27 febbraio 2008, cercando altresì
di rintracciare i margini di ulteriore sviluppo di tale forma di previdenza integrativa,
alla luce dei principi costituzionali di tutela previdenziale e di incoraggiamento del
risparmio stabiliti dagli articoli 38 e 47 della Suprema Carta.
       Tanto premesso, si osserva che il numero complessivo degli iscritti alle forme
pensionistiche   complementari ha superato nel 2007 i 4,5 milioni, attestandosi a
4.675.321. In conseguenza della introduzione della menzionata nuova normativa, il
tasso di adesione dei lavoratori dipendenti del settore privato ai fondi pensione
negoziali si è incrementato, rispetto a circa il 15% di fine 2006, a circa il 25% a fine
2007, con una crescita delle adesioni che passano, rispettivamente, dal 21,4 (a fine
2006) al 31,3% (peraltro al di sotto della soglia del 40% stimata dal Governo) se si
tiene conto dei soli lavoratori per i quali sono operativi i fondi negoziali o i fondi
cosiddetti “preesistenti”, ossia istituiti prima del 1992. In termini assoluti si è avuto un
aumento del 43% delle iscrizioni ed un abbassamento dell‟età media degli iscritti al di
sotto dei 50 anni che ora rappresentano circa il 75% del totale degli iscritti.
                                                   219




Considerando anche le forme pensionistiche preesistenti, si stima che le risorse
destinate alle prestazioni a fine 2007 siano state complessivamente superiori a 57
miliardi.
           Trattasi di cifre che cominciano a dare consistenza al consolidamento del c.d.
“secondo pilastro”, al quale va aggiunto il terzo pilastro consistente in piani
previdenziali di tipo assicurativo (cosiddetti PIP).
           E‟ tuttavia il caso di segnalare che l‟ammontare di attività gestite dai fondi
pensione è ancora molto ridotto; nel 2005 esso era pari al 3% del prodotto interno
lordo italiano (ed ovviamente al 2007 ha incrementato di qualche punto percentuale la
sua incidenza sul PIL), a fronte di una media dei paesi OCSE dell‟88% e del 125%
dell‟Olanda.
           Al fine di favorire un ulteriore incremento, ampliamento e consolidamento dei
fondi pensione sembra opportuna la garanzia di conseguire dal risparmio previdenziale
il rendimento necessario a costituire per il lavoratore un surplus di risorse idoneo a
determinare una rendita pensionistica di livello adeguato, perlomeno non collocata al
di sotto del rendimento, garantito ex lege, fornito dal TFR.
           I principi ispiratori di una linea siffatta sono già stati introdotti nel menzionato
decreto legislativo 252/2005, il quale, all‟art. 6, comma 6, lett.a) testualmente
afferma che “nel definire le linee di indirizzo della gestione, i fondi pensione possono
prevedere linee di investimento che consentano di garantire rendimenti comparabili al
tasso di rivalutazione del TFR”, mentre l‟art. 8, comma 9 stabilisce che “gli statuti e i
regolamenti         delle     forme   pensionistiche   complementari   prevedono,   in   caso   di
conferimento tacito del TFR, l‟investimento di tali somme nella linea a contenuto più
prudenziale tali da garantire la restituzione del capitale e rendimenti comparabili, nei
limiti previsti dalla normativa statale e comunitaria, al tasso di rivalutazione del TFR”.
           Tutto ciò appare particolarmente necessario in un periodo di turbolenza
finanziaria a livello internazionale, le cui scansioni temporali, dimensione, latitudine e
profondità, secondo la più accreditata dottrina economica, non si sono ancora
compiutamente manifestate e di cui la vicenda dei cosiddetti mutui subprime appare
essere solo l‟inizio.
           Nel 2007, infatti, secondo la stessa COVIP91, l‟andamento non favorevole dei
mercati ha fatto risentire i suoi effetti negativi anche sui risultati delle forme
pensionistiche complementari e ha determinato rendimenti che, sia con riguardo
all‟insieme dei fondi negoziali, sia con riferimento al complesso dei fondi aperti, sono
risultati in media inferiori alla rivalutazione del TFR 92.


91
     Relazione cit. pag. 12
                                                       220




         In tale contesto, è di fondamentale importanza la prudenza negli investimenti,
che deve coniugarsi con la oculatezza gestionale, possibile soltanto attraverso il ricorso
a gestori di elevata e comprovata professionalità93, atteso che è in corso di
elaborazione una ampia riforma del decreto n. 703 del 1996 che definisce i criteri e le
regole di investimento con cui i fondi pensione gestiscono le proprie risorse94, che, da
informazioni giornalistiche, sembrerebbe voler aprire anche a forme di investimento
alternative, quali hedge fund e derivati. Tale riforma, del resto, trova                             un preciso
ancoraggio normativo nel decreto legislativo 6 febbraio 2007, n. 28, attuativo della
direttiva 2003/41/CE relativa alla attività di supervisione degli enti pensionistici
aziendali o professionali (cosiddetta direttiva Epap), che ha modificato sul punto il
decreto legislativo 252/2005, ridefinendo i principi guida che il regolatore secondario
deve seguire nella definizione dei limiti degli investimenti e dei conflitti di interesse
(vedasi in particolare l‟art. 6, comma 5 bis95).
         Non può revocarsi in dubbio la necessità di una riforma dei criteri e delle regole
di investimento dei fondi pensione, che impediscono l‟investimento in alcune tipologie
di strumenti finanziari che sono state codificate nell‟ordinamento italiano solo
successivamente alla emanazione del decreto 703/1996.
         Sembra tuttavia a chi scrive che l‟opportunità di una diversificazione degli
investimenti abbisogni di un approccio, come si è già scritto, particolarmente
prudenziale e critico quando ad essere coinvolte siano                                  forme di risparmio
previdenziale, finalizzate, sostanzialmente, ad integrare un reddito di pensione
obbligatoria che non permetterà più, negli anni a venire, tassi di sostituzione adeguati



92
   La COVIP non manca tuttavia di sottolineare che la valutazione dei rendimenti dei fondi pensione deve
essere effettuata nel lungo periodo, data la diversità intrinseca dell‟investimento previdenziale rispetto
all‟investimento finanziario tipicamente “speculativo”.
93
   L‟attività di gestione finanziaria delle forme di previdenza complementare è disciplinata dall‟art. 6 del
decreto legislativo 252/2005 e dal decreto del Ministero dell‟economia n. 703 del 1996. Per i piani
previdenziali di tipo assicurativo si applica l‟art. 13, comma 3 del menzionato decreto legislativo che rinvia
alla disciplina del decreto legislativo 209/2005 (cosiddetto codice delle assicurazioni).
94
    In base al decreto 703/1996 i fondi pensione devono limitare gli investimenti a strumenti quotati e
particolarmente liquidi, utilizzando per il monitoraggio dei rischi la misurazione di un “tracking error”
rispetto al benchmark. Il benchmark è un indicatore, una misura, un parametro di riferimento in base al quale
il fondo pensione valuta le proprie prestazioni relativamente ai prodotti di investimento scelti. Il benchmark
rappresenta dunque un indice di riferimento di un particolare mercato – sia esso obbligazionario o azionario –
in relazione al quale è possibile eseguire un confronto e pervenire ad una valutazione circa la adeguatezza del
tasso di rendimento di un determinato portafoglio. Si tratta di parametri, a detta di alcuni analisti, per molti
aspetti superati dalla evoluzione della finanza a livello internazionale. Il “tracking error” rappresenta il rischio
aggiuntivo assunto dagli organi gestori dei fondi pensione rispetto al benchmark di riferimento.
95
   Con il quale sono individuati: a) le attività nelle quali i fondi pensione possono investire le proprie
disponibilità, avendo presente il perseguimento dell‟interesse degli iscritti, eventualmente fissando limiti
                                                       221




rispetto al reddito da lavoro.
         Una impostazione siffatta riduce il ricorso a strumenti finanziari quali quelli più
sopra evocati, peraltro particolarmente complessi, ad ipotesi assolutamente residuali,
in ogni caso previa adozione di un modulo, chiaro e comprensibile per tutti gli
associati, di valutazione del rischio e comunque mantenendo l‟attuale divieto di
vendite allo scoperto.
         La complessità degli strumenti finanziari, con i quali nel prossimo futuro si
dovranno      confrontare       i   lavoratori    che     hanno     aderito     a   forme     di   previdenza
complementare, induce infine a ritenere indilazionabile una efficace operazione di
educazione al risparmio previdenziale, al fine di dare luogo ad un circuito virtuoso di
adeguate conoscenze finanziarie e di conseguenti scelte consapevoli che dovrà
riguardare, nel prossimo futuro, anche i lavoratori del pubblico impiego96.
C. – La spesa pensionistica pubblica: questioni rilevanti. (Estensore: Fiorenzo
         Santoro).
         Di recente la Sezione prima centrale d‟appello (sentenza 122/7.3.2008), sulla
base di quanto statuito dalle Sezioni riunite (in sede giurisdizionale per questioni di
massima: 9/98/QM e 8/2003QM), ha riconosciuto ad un‟ebrea ultracentenaria la
spettanza dell‟assegno vitalizio di benemerenza previsto per i perseguitati politici o
razziali (art. 4 della legge 24.4.67 n. 261, come sostituito dall‟art. 3 della legge
22.12.80 n. 932), revocando la precedente decisione di diniego e confermando la
giurisprudenza della Corte, che ritiene tutte le misure di attuazione della normativa
antiebraica lesive dei diritti inviolabili della persona.
         La Corte costituzionale, con sentenza 74 del 2008, si è pronunciata sulla norma
interpretativa introdotta dalla legge finanziaria del 2007 (art. 1, comma 774) sui
trattamenti di reversibilità di pensioni dirette liquidate entro il 31 dicembre 1994, per i
quali, dopo una pronuncia delle Sezioni riunite di questa Corte (8/2002/QM), era stata
univocamente riconosciuta l‟indennità integrativa speciale in misura intera invece che
al 60% (norma impugnata dinanzi alla Corte costituzionale dai Gup delle Sezioni
giurisdizionali per le Regioni Sicilia e Puglia con due ordinanze del gennaio 2007). La
predetta sentenza ha dichiarato non fondate le questioni di legittimità sollevate e,
pertanto, legittima la norma attributiva dell‟indennità limitatamente alla misura
percentuale prevista per il trattamento di reversibilità.


massimi di investimento se giustificati da un punto di vista prudenziale; b) i criteri di investimento nelle varie
categorie di valori mobiliari; c) le regole da osservare in materia di confitti di interesse.
96
   Vedasi in proposito l’accordo per l’istituzione del “fondo nazionale pensione complementare per i
lavoratori dei Ministeri, degli Enti pubblici non economici, della Presidenza del Consiglio dei Ministri,
dell’ENAC e del CNEL” sottoscritto il 1 agosto 2007 e certificato dalle SS.RR. – III Collegio - della Corte
dei conti con deliberazione n. 29/CONTR/CL/07 adottata nell‟adunanza del 24 settembre 2007.
                                             222




       Il giudice delle leggi è pure intervenuto, ancora una volta, sull‟annosa questione
del cumulo delle indennità integrative speciali, in particolare, (dopo l‟oramai
pacificamente riconosciuto diritto alla doppia percezione integrale dell‟indennità per i
pensionati che prestino anche attività lavorativa retribuita, sulla base dell‟assetto
normativo come configurato a seguito delle pronunce di incostituzionalità del giudice
delle leggi) sul profilo concernente la spettanza del cumulo integrale ovvero (C.cost.
172/1991, 307/1993, 494/1993, 376/1994; SS.RR. 14/2003/QM e 2/2006/QM)
soltanto nei limiti del trattamento minimo INPS per i titolari di più pensioni.
L‟ordinanza 119 del 2008, rilevata la sopravvenienza di modifiche del quadro
normativo recate dall‟art. 1, commi 774 e 776, della legge finanziaria del 2007, e,
specificamente, l‟eliminazione, di fatto, del riferimento alla persistente applicabilità
delle disposizioni relative alla corresponsione dell‟indennità in parola sui trattamenti di
pensione, contenuto nella disposizione (art. 15, co. 5, l. 724/1994) abrogata dal citato
comma 776, ha disposto la restituzione degli atti ai giudici remittenti per una nuova
valutazione (di rilevanza e di non manifesta infondatezza) delle questioni sollevate alla
luce dello ius superveniens. L‟incertezza ed i contrasti giurisprudenziali ancora
prevedibili a riguardo potrebbero rendere necessario, stante il rilievo erariale della
questione, un ulteriore intervento del legislatore, simile a quello operato proprio con le
disposizioni richiamate della finanziaria 2007.
V. - CONCLUSIONI
       Come ha ricordato di recente Joseph Stiglitz, premio Nobel per l‟economia, i
deficit sono un guaio perché bloccano gli investimenti e accumulano un debito che in
futuro deve essere pagato. Questo danneggia la produttività perché resta, poi, poco
per gli investimenti pubblici nella ricerca, nell‟istruzione e nelle infrastrutture.
       Questo è il grosso problema con cui si è dovuta confrontare negli ultimi 20 anni
la finanza pubblica e con il quale si dovranno ancora a lungo fare i conti.
       Un debito di circa 1.600 miliardi di euro, superiore all‟intero PIL, grava sulle
casse dello Stato ed impedirà il soddisfacente perseguimento dei fini istituzionali fino a
quando non sarà ricondotto in percentuali molto più accettabili rispetto al Prodotto
Interno Lordo.
       La sfida che attende il Governo attuale e quelli futuri consiste proprio nella
capacità di seguire un percorso virtuoso che consenta una progressiva, sostanziosa
riduzione del debito pubblico.
       Il percorso non sarà facile, ma nemmeno impossibile; altri Paesi l‟hanno
intrapreso con buoni risultati: Irlanda e Grecia hanno ridotto il rapporto Debito/PIL del
20% dall‟ingresso nell‟U.E; nel 1995 il Belgio presentava un debito pari al 134% del
PIL, mentre attualmente la percentuale è scesa all‟88.
                                           223




       Un graduale rientro è quindi realizzabile e costituisce premessa imprescindibile
per una sana e corretta gestione della cosa pubblica, oltre che doveroso impegno nei
confronti delle future generazioni.
       L‟esercizio 2007 si è chiuso con un disavanzo pari all‟1,9% del PIL che,
sommato algebricamente al debito pregresso, ha portato alla cifra complessiva sopra
ricordata.
       Nonostante l‟ulteriore incremento del debito, il risultato è stato migliore delle
previsioni e va valutato positivamente in quanto si è attestato su valori notevolmente
inferiori a quelli degli anni precedenti, tanto da portare alla chiusura della procedura
per disavanzo eccessivo aperta dall‟Unione Europea nel 2005.
       Note negative sono rappresentate peraltro dalla pressione fiscale, che con il
43,3% del PIL, ha raggiunto il valore più elevato negli ultimi 10 anni, e dal livello della
spesa pubblica corrente, passata dal 44,3% al 44,6% del PIL.
                                          ***
       Così come la spesa pubblica, che si articola in mille rivoli, anche il progressivo
risanamento non può non concretizzarsi attraverso una serie di molteplici interventi
che tocchino svariati settori.
       E‟ certamente da escludere un aumento della pressione fiscale; nondimeno
molto si può operare sul fronte delle Entrate: l‟area dell‟evasione è tuttora molto
estesa e rappresenta una riserva che può incrementare in misura notevole le pubbliche
risorse ove si riesca a ricondurla progressivamente nell‟ambito della fiscalità, come del
resto hanno dimostrato i cosiddetti “tesoretti” recuperati nel biennio trascorso.
       Particolare attenzione deve essere altresì prestata all‟attività di riscossione:
l‟affidamento della stessa ad una società in mano pubblica (Equitalia) ha già procurato
apprezzabili incrementi nel campo delle Entrate sia Erariali che Previdenziali; va
sottolineato, tuttavia, che le percentuali cui si è pervenuti rispettivamente (7,37 e
22,95) sono ancora molto basse e specialmente per le Entrate Erariali tali da destare
notevole preoccupazione. Un incremento delle stesse è doveroso.
       Allo sforzo per la riduzione del debito può contribuire la graduale vendita del
patrimonio pubblico che rappresenta valori attivi stimati in 1.800 miliardi e quindi
superiori al debito stesso.
       Naturalmente tale alienazione deve essere attentamente dosata nel tempo e
studiata in modo da conseguire risultati migliori di quelli derivanti dalle recenti
cartolarizzazioni che, come rilevato dalla Corte dei conti, a fronte di un portafogli di
129 miliardi ha fruttato ricavi per 57,8 miliardi, con un rapporto ricavi/cessioni pari al
44,7%.
       Per quanto riguarda il patrimonio immobiliare affidato all‟Agenzia del Demanio,
                                               224




va sottolineato come i lavori sul censimento dello stesso e sulla conseguente
formazione di un archivio informatico siano pressoché ultimati, il che renderà più
agevole l‟azione ricognitiva riguardante un eventuale piano di alienazione.
                                           * *.*
       L‟attenzione maggiore dovrà comunque essere riservata alla spesa pubblica,
aumentata nell‟esercizio in esame del 3,3%, anche se l‟incidenza sul PIL è
leggermente diminuita passando dal 49,3 al 49,1.
       Preoccupante in particolare risulta la spesa corrente che, anche per effetto
dell‟incremento degli interessi, è aumentata del 4,5% passando, come già detto, dal
44,3% al 44,6%.
       Sono note le difficoltà che qualunque Governo incontra allorquando è chiamato
a ridurre la spesa pubblica e specialmente quella corrente; diverse misure appaiono
peraltro adottabili.
       In primo luogo è necessaria una revisione dell‟attuale Legge Finanziaria che,
ideata per consentire di modulare la manovra economica secondo il quadro delineato
con il Documento di Programmazione economica finanziaria, si è tradotta in pratica in
una legge omnibus su cui pesano migliaia di emendamenti che, oltre a rendere
difficilmente gestibile la legge stessa, con le ben note conseguenze di raccogliere in un
unico articolo centinaia di commi, comportano fatalmente imprevisti ed altrimenti
evitabili aumenti di spesa.
       Evidente    pertanto   è   l‟esigenza    che   vengano   fissati,   anche   con   legge
costituzionale, precisi paletti al fine di disciplinare il diritto di emendamento.
       Molto elevata, rispetto alla media europea, è la spesa pensionistica.
       Il protocollo sul welfare del luglio scorso è stato approvato dopo una lunga
trattativa fra Governo e parti sociali ed ha portato ad una riforma del sistema
previdenziale che ha avuto il pregio di poggiare su un largo consenso, garantendo la
pace sociale su un argomento molto delicato che interessa la maggior parte dei
cittadini ed in particolare le fasce più deboli della popolazione; le misure previste
accollano però al sistema previdenziale esborsi aggiuntivi per ulteriori 10 miliardi di
euro, per far fronte ai quali vi è l‟esplicito impegno di attingere provviste, nel decennio
di riferimento 2008-2017, all‟interno dello stesso sistema previdenziale.
       Le tipologie di copertura sono tutt‟altro che solide, tuttavia una modifica delle
misure concordate appare difficilmente realizzabile, almeno nell‟immediato.
       Va quindi seguita con attenzione la proposta del Governatore della Banca
d‟Italia di consentire prolungamenti a domanda dell‟attività lavorativa a coloro che
sono pervenuti all‟età prevista per il collocamento a riposo.
       Margini di miglioramento sono pure ipotizzabili per la spesa sanitaria, anche se
                                             225




il disavanzo (3,69 miliardi) presenta una riduzione rispetto a quello del 2006 (4,519
miliardi).
       Particolare attenzione, al riguardo va rivolta alla spesa per Beni e Servizi che
supera i 29,5 miliardi (+2,6 rispetto al 2006). Al riguardo dalle verifiche ispettive della
Ragioneria Generale dello Stato e dalle esperienze maturate dalla Corte dei conti,
emerge un quadro di carenze, sprechi, inefficienze ed irregolarità di vario tipo
nell‟utilizzazione di risorse strumentali, nelle procedure di spesa, nelle consulenze etc.,
che richiedono, ove non si tratti di fattispecie dolose, quanto meno una più attenta
cultura amministrativa ed una migliore capacità di utilizzo delle risorse disponibili.
       Permane inoltre la problematica della cancellazione dagli elenchi delle Unità
Sanitarie degli assistiti deceduti o trasferitisi altrove, problematica non insuperabile se
affrontata con un adeguato uso degli strumenti informatici e con il periodico incrocio
dei dati.
       Per quanto riguarda l‟attività di liquidazione dei cd. enti inutili, va sottolineata,
come rilevato dalla Corte dei conti, l‟estrema lentezza con cui si sta procedendo,
cosicché al 31 dicembre 2006 ne restavano in vita 110, tra cui molti di rilievo quali
l‟INAM, l‟ENAOLI, l‟ONMI, la GESCAL, l‟ENALC etc……
       Negli ultimi anni si è manifestata una proliferazione tumultuosa di strutture
associative (societarie o consortili) cui affidare la gestione di servizi locali o comunque
attività varie, con la partecipazione totale o parziale degli Enti Locali.
       Le Società partecipate da Regioni, Province, Comuni e Comunità Montane nel
2005 ammontavano a 4.874; di queste 3.166 erano controllate da Enti Locali,
prevalentemente Comuni, con quote superiori al 50%.
       Nelle società    in   esame, a fine 2005, operavano 255.000 addetti; gli
amministratori erano 26.000 ed i componenti dei collegi sindacali 12.000.
       Gli utili hanno fatto registrare, sempre nello stesso esercizio, un ammontare
poco al di sotto di 1,5 miliardi, in virtù soprattutto dei buoni risultati ottenuti nella
produzione e distribuzione di energia elettrica, nei servizi idrici e nella fornitura del
gas.
       Ciò è dovuto ai risultati delle Società del Centro-Nord (+1,6 miliardi) i quali
hanno potuto compensare le perdite di quelle del Sud (-147 milioni).
       Peraltro, al netto dei contributi erogati dagli Enti Locali, dallo Stato e
dall‟Unione Europea, il totale dei bilanci delle Società controllate si sarebbe chiuso con
una perdita di circa 975 milioni.
       Il fenomeno desta non poche preoccupazioni, sia per le risorse impegnate, sia
per la mancanza di adeguati controlli (nella maggior parte degli Enti Locali non viene
redatto un bilancio consolidato, con il conseguente rischio di notevoli passività
                                             226




occulte).
       Inoltre l‟esternalizzazione di attività e servizi verso le strutture in esame non
risulta accompagnata da un corrispondente ridimensionamento degli apparati pubblici,
mentre ingenera il forte rischio di politiche clientelari nelle assunzioni e nelle
attribuzioni degli incarichi di maggior rilievo.
       La legge finanziaria per il 2008 ha previsto una serie di misure per il
contenimento ed il controllo del fenomeno ora denunziato.
       In questo quadro particolare impegno si richiede agli organi di revisione
contabile che hanno l‟obbligo di denunzia nel caso di gravi responsabilità e che
debbono fornire i necessari dati ed elementi con relazioni ai bilanci elaborate secondo
le linee guida e definite annualmente dalla Sezione Autonomie della Corte dei conti.
       Altra spesa nel cui ambito sarebbe possibile conseguire notevoli risparmi è,
secondo l‟esperienza maturata nel controllo e nella giurisdizione dalla Corte dei conti,
quella delle consulenze (€ 1.218.724.554 nel 2005 ed € 1.224.398.921 nel 2006), che
potrebbe essere molto più contenuta ove limitata ai casi veramente indispensabili per
la mancanza di adeguate risorse interne ed all‟utilizzazione di professionalità
effettivamente elevate.
                                            ***
       Al rilancio della produttività del sistema paese e conseguentemente alla
riduzione del debito pubblico potrebbe contribuire in modo determinante un riassetto
della Pubblica Amministrazione che renda quest‟ultima in grado di gestire con rapidità
e con correttezza le funzioni ad essa attribuite dall‟ordinamento.
       Il problema della riforma della P.A. può essere esaminato sotto molteplici
aspetti. In questa sede se ne farà cenno a due fondamentali: organizzazione e merito.
       Sotto il primo profilo va segnalato l‟art.1 c. 404 della Legge Finanziaria per il
2007 che prevedeva l‟emanazione di appositi regolamenti diretti alla riorganizzazione
degli uffici dirigenziali attraverso una loro riduzione e l‟eliminazione di duplicazioni
organizzative; alla gestione unitaria dei servizi comuni, anche mediante strumenti di
innovazione amministrativa e tecnologica, alla rideterminazione delle strutture
periferiche delle amministrazioni statali con una loro riduzione e, ove possibile, con la
costituzione di uffici di livello regionale; alla riorganizzazione degli uffici ispettivi e di
controllo, alla riduzione degli organismi di analisi, consulenza e studio, nonché delle
dotazioni organiche in modo che il personale utilizzato per le funzioni di supporto non
superasse il 15% delle risorse umane complessive di ogni amministrazione.
       Dall‟attuazione di tali piani, che dovevano essere completati entro diciotto mesi
dall‟emanazione dei regolamenti, in base a quanto previsto dalla legge, sarebbe
dovuto derivare nel triennio 2007-2009 un risparmio di spesa non inferiore a 41
                                            227




miliardi.
       Senonchè, poco tempo dopo, il rinnovo della Legislatura ha portato in diversa
evidenza il tema dell‟organizzazione amministrativa attraverso le previsioni introdotte
con l‟art. 1 c. 376 della legge 244/2007 (L. Finanziaria per il 2008) e con il D.L. n.
85/2008.
       Come già osservato in relazioni precedenti, il susseguirsi di riprogettazioni
strutturali entro archi temporali ristretti innesca elementi di instabilità che possono
causare impatti disorientanti.
       Il problema della ridotta rilevanza attribuita al merito, cioè a quel complesso di
doti costituite da intelligenza, applicazione, cultura professionale, disponibilità al
lavoro ed onestà, è manifesto nella nostra società a cominciare dalla scuola, dove una
non corretta applicazione del principio di solidarietà rischia di portare ad un
appiattimento della istruzione sul livello dei meno preparati.
       Lo stesso problema emerge nell‟ambito della P.A. ove tende ad allargarsi
sempre più.
       Con riferimento ai dirigenti, la Corte dei conti ha più volte sottolineato come
frequentemente la loro valutazione, volta a verificare il raggiungimento degli obiettivi
con conseguente applicazione delle misure premiali o sanzionatorie previste, non sia
annualmente effettuata o avvenga con notevole ritardo. Ciò non impedisce che
vengano corrisposte indennità di risultato (ammontanti in alcuni casi al 30% della
retribuzione di posizione).
       Ove si aggiungano gli effetti dello spoils system, che per sua natura tende a
privilegiare il rapporto di fiducia con il politico rispetto al merito evidenziato nel corso
della carriera, è evidente che la dirigenza viene ad essere mortificata nei suoi valori
fondamentali e nelle sue capacità operative.
       Anche con riferimento al personale non dirigenziale la relazione della Corte sul
costo del lavoro pubblico ha evidenziato come la spesa per la retribuzione accessoria
abbia presentato nel quadriennio 2002-2005 un tasso di crescita del 31%.
       Non risulta tuttavia che siano stati attivati validi strumenti idonei ad innescare
meccanismi premiali o a combattere comportamenti neghittosi o addirittura illeciti.
       In particolare marcata è la tendenza a ripartire in misure uguali per tutti forme
di retribuzioni accessorie che dovrebbero essere destinate a riconoscere il maggior
impegno od il miglior rendimento, con il risultato di disincentivare tali valori
favorendo un generale appiattimento.
       Anche per quanto riguarda i procedimenti disciplinari la Corte ha avuto modo di
rilevare notevoli disfunzioni gestionali e specialmente di sottolineare come il ritardo
nella definizione dei processi penali ne allontani nel tempo la conclusione, venendo
                                                228




così ad indebolire la loro funzione di deterrenza e di tutela dell‟immagine che
richiederebbe rapide definizioni.
        E‟ stato giustamente osservato come in tali condizioni anche l‟impresa privata
sarebbe ingestibile e destinata a fallire.
        Alcune proposte minime per rivitalizzare la valutazione del merito potrebbero
essere individuate nella previsione di più efficienti sistemi di controllo, nella espressa
indicazione della funzione premiale di determinate retribuzioni accessorie, di guisa che
la loro distribuzione a pioggia possa essere perseguita come vera e propria ipotesi di
responsabilità, così come già affermato con varie sentenze della Corte dei conti (v.
Sez. Abruzzo n. 239/06, Sez. Veneto n. 1158/06 e Campania 2369/07) ed infine la
soppressione della pregiudiziale penale rispetto al procedimento disciplinare.
RICHIESTE. - (Estensore: V.P.G. Emma ROSATI)
        Come in precedenza rilevato, anche il rendiconto 2007 presenta eccedenze di
spesa, sia per la competenza, che per i residui, che per la gestione di cassa. Il grave
fenomeno, su cui ogni anno è incentrata l‟attenzione di questo ufficio di Procura,
appare avere aspetti di natura patologica, essendo diventato, si può dire, ormai
inevitabilmente “rituale”, nelle esposizioni contabili del rendiconto generale dello Stato
di ogni anno.           Esso si può dire collegato anche (ma non solo) ad anomalie
programmatiche e gestionali dei meccanismi contabili.
        Questo ufficio di Procura reputa il fenomeno non inevitabile in assoluto, salvo
dimostrazione coerente, analitica e motivata, del contrario.
        In occasione della stesura della memoria relativa agli ultimi                        rendiconti
parificati era stato salutata con favore l‟introduzione da parte del Dipartimento della
Ragioneria Generale dello Stato di una nuova procedura informatica, che avrebbe
dovuto diventare operativa a partire dal 1° gennaio 2003 e che era stata realizzata
anche allo scopo di evitare il perpetuarsi del fenomeno delle eccedenze in questione.
        Detta procedura, secondo gli intenti manifestati, avrebbe dovuto permettere di
avere non più a fine anno ma al termine di ogni mese l‟imputazione ai relativi capitoli
di bilancio dei pagamenti effettuati mediante “ruoli di spese fisse”.
        Tale    nuova    procedura          avrebbe      consentito,     perciò,        di   conoscere
tempestivamente eventuali carenze di disponibilità e quindi di adottare i necessari
interventi correttivi delle previsioni di bilancio, onde evitare il prodursi e il proliferare
di eccedenze di spesa sul Conto del bilancio, in termini di competenza, cassa nonché
in conto residui.
        E‟ questa procedura contabile che ha reso possibile, già a partire dal rendiconto
2003,   ottenere    positivi   risultati.    Notevole,    infatti,   è   stato     il   miglioramento
dell‟incidenza percentuale in decremento, particolarmente per le eccedenze in
                                               229




c/residui, che si registravano su alcuni capitoli di bilancio, relativi agli oneri per
stipendi ed altri assegni fissi al personale, soprattutto del Ministero dell‟Istruzione, che
doveva scontare, ogni anno, la ripetuta, mancata comunicazione da parte delle ex
Direzioni Provinciali del Tesoro, degli ordinativi emessi sui ruoli di spesa fissi, insoluti
al 31 dicembre dell‟anno di riferimento e che comportavano la effettiva impossibilità di
riportare sul conto residui dell‟anno successivo le disponibilità sufficienti a coprire i
pagamenti dei titoli trasportati.
         Oggi la situazione delle eccedenze in c/residui, pur avendo registrato un trend
generale di regressione negli ultimi anni, risulta ancora di elevata entità. Si deve dare
atto,    tuttavia,   che   del    fenomeno     in    questione    non    è   più    “protagonista”
l‟amministrazione scolastica.
         Tuttavia, il perpetuarsi di eccedenze in c/residui (registrate nel 2007 sui conti di
altre amministrazioni) deve far riflettere sul fatto che il problema non può originare
solamente dai meccanismi di pagamento mediante ruoli di spesa fissi.
         Notevole decremento hanno ricevuto, nel corso dell‟esercizio finanziario di
riferimento    (2007),     le    eccedenze    in    c/cassa   e   le    eccedenze     dei   residui
(rispettivamente, in valori assoluti, pari a 393.307.716,53 euro e 20.783.968,39 euro,
sulle UU.pp.BB.).
         L‟attuale rendiconto, infatti, registra le seguenti variazioni percentuali in
decremento sulle unità previsionali di base, rispetto al 2006: in c/residui, pari al
75,73%; in c/competenza, pari al 33,70%; in c/cassa, pari al 88,60%.
         Segnalati questi fenomeni di particolare rilievo, può ragionevolmente ritenersi
che, in prospettiva, anche avvalendosi della nuova procedura informatica di lavoro, si
possa essere in grado di garantire la conoscenza tempestiva delle eventuali carenze di
disponibilità e, con essa, la concreta adozione di interventi correttivi alle previsioni di
bilancio, onde azzerare il ripetersi annuale delle eccedenze.
         Tornando, ancora, alle esposizioni contabili delle “eccedenze 2007”, si rileva
che gli importi complessivi per capitoli, elaborati, con riferimento ai dati trasmessi con
il Conto del Bilancio, presentato il 30 maggio 2008, sono – comunque – ancora
rilevanti e si riproducono nello schema che segue:
   Totale generale               Competenza               Residui              Gestione Cassa
Capitoli                   2.915.039.768,57           40.473.905,61           758.929.192,96
U.p.B.                     2.665.504.137,06           20.783.968,39           393.307.716,53


         Ponendo a confronto le eccedenze di spesa per Unità previsionale di base (UPB)
dell‟attuale esercizio 2007 con quelle dell‟esercizio 2006, si registrano decrementi di
significativa entità per le eccedenze accertate sui residui (meno euro 64.837.923,66),
                                                   230




sulla   cassa     (meno      euro   3.058.027.016,83)        sulla     competenza        (meno     euro
1.354.860.501,53).
        Nell‟attuale rendiconto va annotato che il decremento in c/residui costituisce
una contingenza nuova rispetto al precedente rendiconto, che aveva registrato una
rinnovata      tendenza     all‟esubero   (anche     se   negli   anni    precedenti      al   2006      si
cominciavano a registrare, comunque, dati di andamento in decremento, piuttosto
costanti, in presumibile rapporto con le nuove procedure contabili informatiche).
        Probabilmente, il decremento in c/residui del rendiconto 2007 è anche collegato
alle normative di cui all‟art. 3, comma 36 della legge finanziaria n. 244/2007, in
relazione alla riduzione del termine di perenzione dei residui passivi propri di conto
capitale.
        Come annotazione storica, si ricorda che, in anni precedenti al 2002 e, in
particolare, a partire dal 1998, erano stati sempre registrati dati contabili di eccedenze
su c/residui, in costante ed anche esponenziale aumento.
        Si registra, perciò, per l‟attuale rendiconto 2007, il seguente decremento
percentuale, sui capitoli interessati al fenomeno delle eccedenze, rispetto al 2006:
COMPETENZA: 31,16; RESIDUI: 54,89; CASSA: 79,67.
        I dati che precedono vengono riportati, come di consueto, principalmente, per
memoria storica, in quanto, un raffronto tecnico differenziale esattamente riferibile
alle risultanze pluriennali degli andamenti degli esuberi di spesa, con riferimento ai
capitoli di competenza e alle relative unità previsionali di base non risulterebbe, in
effetti, possibile; in linea di principio, poiché tali aggregati cambiano in relazione alle
diverse     distribuzioni   funzionali    delle    competenze     delle    varie    amministrazioni
pubbliche, oggetto di continua riforma.
        L‟esame,      tuttavia,     dimostra,      comunque,      la      sua      validità    perché,
statisticamente, negli ultimi cinque anni di riferimento, per la maggior parte dei casi,
il fenomeno anomalo delle eccedenze è imputabile alle stesse amministrazioni ed alle
stesse ragioni di spesa.
        Ciò significa che le amministrazioni interessate dal fenomeno dovrebbero
porre in essere le misure necessarie (evidentemente, rimodulando e/o mettendo a
punto muove procedure informatiche efficaci, atteso che, probabilmente, quelle già
esperite non sono state in grado di arginare effettivamente il fenomeno) ad evitare il
ripetersi di dette anomalie, accertandone per tempo le cause ed intervenendo
efficacemente sulle stesse.
        E‟ stato già rilevato (vedi paragrafo “Eccedenze di spesa”) che le eccedenze di
spesa     in   conto-residui      non    possono    essere   valutate      disgiuntamente        dalla
corrispondente economia di gestione che si è verificata sulla competenza del
                                             231




medesimo capitolo della stessa Amministrazione.
        Per quanto, poi, attiene alla richiesta di sanatoria legislativa, avanzata, come
di consueto, ogni anno, dal Ministro dell‟Economia e delle Finanze, in sede di
approvazione del rendiconto, anche delle eccedenze riguardanti la gestione dei
residui, si è pure già detto che trattasi di un meccanismo contabile che si risolve,
sotto il profilo finanziario, in un aumento del disavanzo di esercizi già chiusi ed il cui
Rendiconto è già stato regolarmente approvato dal Parlamento e, quindi, si sostanzia
in una sorta di “riapprovazione” delle risultanze dei pregressi consuntivi.
        A questo punto va annotato che risultano, al momento della stesura della
presente Memoria, alcune modifiche avvenute sulle poste contabili, in sede di
definizione delle operazioni di chiusura del conto consuntivo 2007.
        Da una verifica delle risultanze del c/consuntivo è stata, infatti, riscontrata una
discrasia sulla esposizione dei dati relativi ai residui, riportati nello stato di previsione
del Ministero degli Affari Esteri.
        In particolare, per effetto di quello che viene definito, dall‟ispettorato generale
del bilancio, un “inconveniente generato dalle procedure informatiche utilizzate”non è
risultata contabilizzata una conservazione fondi per euro 20.474.296,88, sul capitolo
2182.
        Ciò rappresentato, le economie sul precitato capitolo, al 31/12, risultano pari ad
euro 33.346.514,43 anziché euro 12.872.217,55.
        Poiché accade sovente che il Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato
comunichi, agli esiti di un controllo approfondito, eventuali “anomalie contabili”, per
effetto di errori meccanografici che potrebbero modificare ulteriormente il conto
consuntivo trasmesso alla Corte dei conti il 30 maggio 2008, i dati contabili esposti
nella presente memoria vanno letti ed interpretati tenendo presente tale evenienza.
        Per la gestione del 2007, le eccedenze risultanti dal rendiconto sono
singolarmente e puntualmente indicate nelle richieste di diniego di regolarità, di
seguito formulate.
                                               P.Q.M.
        Visti il Rendiconto generale dello Stato per l‟esercizio 2007 e i conti ad esso
allegati, nonché la relativa documentazione probatoria, il Procuratore Generale
                                           CHIEDE
        alle Sezioni Riunite della Corte dei conti di voler dichiarare la regolarità:
a) del Conto del bilancio e dei conti allegati, fatta eccezione:
            per i capitoli del conto consuntivo dell‟entrata, di cui agli elenchi esibiti
             dall‟Ufficio di controllo;
            per i capitoli di spesa interessati dai decreti di accertamento dei residui
                                                     232




               non vistati e registrati dalla Corte dei conti;
              per le eccedenze di spesa riscontrate nella gestione dei capitoli di alcune
               Amministrazioni dello Stato e dell‟Amministrazione dei monopoli di Stato e
               dell‟Istituto agronomico per l‟oltremare. (Il prospetto delle eccedenze di
               spesa irregolari è allegato alla presente Memoria e alle richieste di diniego
               di regolarità e ne costituisce parte integrante).
b) del Conto del Patrimonio97, fatta eccezione delle poste contabili, allo stato degli
     atti, irregolari e tali al momento del deposito della presente Memoria, con
     l‟avvertenza che, eventuali e future regolarizzazioni contabili, intervenute prima
     della parificazione, saranno oggetto di richiesta di dichiarazione di regolarità, in
     sede di requisitoria orale. (Il prospetto delle poste patrimoniali irregolari è allegato
     alla presente Memoria e alle richieste di diniego di regolarità e ne costituisce parte
     integrante).
b.1) Beni appartenenti alla gestione della Patrimonio S.p.A.
        Si era già fatto cenno nella memoria degli ultimi due rendiconti (2003 e 2004)
che, per la prima volta, il Rendiconto per l‟esercizio finanziario 2003 recava in allegato
il Conto Consolidato della gestione della Patrimonio S.p.A. al 31.12.2003, come
previsto dall‟art. 7, comma 12 bis del D.L. 15.7.2002 n. 63, convertito in legge
11.6.2003 n. 112, ribadita e illustrata nella circolare applicativa 13/2003 M.E.F.
        Per l‟attuale rendiconto (2007), nonostante il preciso richiamo alla norma
suddetta ribadito ancora            nella Circolare n.11 del Ministero Economia e Finanze/
RGS/Ispettorato generale politiche di bilancio, in data 19 marzo 2008, avente ad
oggetto: “Rendiconto generale dell‟esercizio finanziario 2007” , nel punto dedicato al
Conto generale del Patrimonio, sezione “Beni immobili patrimoniali e demaniali”, in cui
è confermato il preciso obbligo di legge di allegare al Conto del patrimonio il Conto

97
   Ai sensi del decreto interministeriale del 18.4.2002, emanato in attuazione dell‟art.14, commi 1 e 2, del
D.Lgs. 7.8.1997, n.279, nonché della Circolare del MEF del 12.3.2003, n. 13 („Ristrutturazione del Conto
generale del patrimonio dello Stato‟), il Conto generale del patrimonio, già dal rendiconto 2002, vede il
superamento dei „vecchi‟ 5 Conti generali (n.1 „Attività finanziarie‟, n.2 „Crediti e partecipazioni‟, n.3 „Beni
patrimoniali‟, n.4 „Passività finanziarie‟ e n.5 „passività patrimoniali‟), e, da un punto di vista strettamente
contabile (che rileva in questa sede) distingue tre categorie di attività di primo livello, per quanto attiene
alle‟attività‟: 1) Attività finanziarie, 2) Attività non finanziarie prodotte; 3) Attività non finanziarie non
prodotte. Detti macroaggregati, di primo livello, vengono, poi, ulteriormente distinti in successivi livelli di
dettaglio (secondo, terzo, quarto e quinto), per meglio rappresentare la loro specificità.
Per quanto concerne, invece, le „passività‟ è venuta meno la vecchia distinzione tra „passività finanziarie‟ e
„passività patrimoniali‟, evidenziandosi l‟insieme delle due voci, in una unica voce di primo livello (=Passività
finanziarie), anch‟essa ulteriormente specificata in successivi livelli di maggior dettaglio (secondo, terzo,
quarto e quinto) che meglio esprimono le caratteristiche dei vari debiti.
Tanto premesso, i dati contabili qui riferiti dimostrano il superamento dei vecchi Conti generali (come esposti
fino al rendiconto parificato 2001); ciò ha comportato che gli elementi attivi e passivi, raggruppati in detti
Conti generali, abbiano una diversa collocazione in ragione della loro appartenenza a ciascuna delle suddette
quattro ripartizioni di secondo livello, con cui vengono suddivisi detti elementi nella nuova impostazione del
Documento contabile.
                                             233




consuntivo economico e patrimoniale della Patrimonio spa nonché il conto consolidato
della gestione del bilancio statale e della stessa Patrimonio, non risulta – alla data di
stesura della presente Memoria – che sia stato eseguito detto adempimento
normativo.
       Peraltro, era stato già indicato nella Memoria del decorso rendiconto come la
Patrimonio dello Stato S.p.A. fosse interamente partecipata dalla Fintecna S.p.A. e
come il bilancio dell‟esercizio 2006 si fosse chiuso con una perdita d‟esercizio pari ad
2.589.312,00 euro mentre il bilancio d‟esercizio 2005 si era chiuso con un utile di
esercizio di 30.750,00 euro.
       Rimane evidentemente viva l‟esigenza – cui hanno fatto espresso richiamo le
SS.RR., in sede di parificazione del rendiconto 2006 – che venga comunque reso al
Parlamento [nei termini di legge=30 giugno di ciascun anno] un quadro analitico e
generale, capace di esporre le risultanze degli interventi, relativi al patrimonio statale
immobiliare, svolti dalla FINTECNA sui beni ad essa trasferiti dallo Stato.
c) Beni appartenenti alla ex Azienda Autonoma di Stato F.S. (FF.SS.) e Azienda
   Nazionale Autonoma delle Strade (ANAS).
       Nel corso dei rendiconti parificati dei decorsi esercizi finanziari, oltre alle partite
patrimoniali (oggi, poste), indicate nelle richieste conclusive di questa Memoria e per
le quali sono in corso accertamenti da parte degli Uffici di controllo, venivano escluse
dalla dichiarazione di regolarità anche le parti del Conto del patrimonio attinenti i beni
delle ex Aziende Autonome FF.SS. e ANAS.
       Dopo ripetuti solleciti nei confronti dell‟Agenzia del Demanio, Direzione gestione
Patrimonio, operati attraverso più esercizi finanziari, sono stati trasmessi a questa
Procura Generale, con nota del 21 giugno 2002, prot. 18838-2002, due elenchi
descrittivi di beni assunti tra quelli patrimoniali dello Stato, quali residuati dalle
procedure di trasferimento dall‟Azienda Autonoma di Stato F.S. alla Società S.p.A. ed
alle FF.SS. in concessione nonché di quelli inerenti all‟ex ANAS.
       Con varie note, nel corso dei successivi anni, l‟Agenzia del Demanio aveva
comunicato che non si erano verificate variazioni ai dati già forniti.
       Con nota prot. 200617256/DCAO in data 15 giugno 2006, sono stati
comunicati una serie di elementi, che si debbono ritenere conclusivi dell‟iter di
trasferimento e che sono già stati, puntualmente, indicati nella Memoria di questo
ufficio di Procura, in sede di parificazione del rendiconto finanziario 2005.
       Per questo rendiconto, la medesima Agenzia del Demanio ha comunicato con
nota prot. n. 25535/DAO-PNO/ST del 13 giugno 2008, che, dopo verifiche effettuate,
non sono state riscontrate variazioni rispetto ai dati già forniti nei decorsi rendiconti.
                                          234




       Pertanto, per quanto riguarda l‟iscrizione tra i beni patrimoniali dello Stato dei
cespiti residuati dalle procedure di passaggio, permane la situazione descrittiva, da
ultimo annotata nella Memoria di questo ufficio di Procura al rendiconto 2005.
Roma, 20 giugno 2008
                                          IL PROCURATORE GENERALE

				
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