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Droit administratif des

biens



Première partie

Le domaine des personnes

publiques



La définition du domaine des personnes publiques se trouve à l'article 1er du

CGPPP (Code général de la propriété des personnes publiques) : il est constitué des

biens mobiliers et immobiliers. Pour être propriétaire, il faut acquérir le bien, qui entre dans

le domaine de la personne publique. Une personne privée va être propriétaire d'un bien,

une personne publique a un domaine, public ou privé. Une règle essentielle est

l'inaliénabilité du domaine public, qui est affecté à l'intérêt général. Pour qualifier les

biens du domaine, même privé, on ne parlera pas de propriété.

Il y a eu la création de ce droit par la doctrine, puis sa reconnaissance en

jurisprudence, puis en 2006, le législateur est intervenu en créant le CGPPP. L'idée même

d'une telle codification apparaît en 1986. Il a fallu attendre l'ordonnance du 21 avril 2006

pour la création du CGPPP. Elle a été ratifiée par la loi du 12 mai 2009. Malgré 20 ans

d'instruction, ce code est inachevé : il n'y a que la partie législative, et pas encore la partie

réglementaire.

Chapitre 1

La propriété des personnes

publiques



Section 1 – L'acquisition des biens par les

personnes publiques



Pour faire partie du domaine d'une personne publique, un bien doit faire

partie du patrimoine de celle-ci. Cette règle a été confirmée par le juge dans un arrêt du

Conseil d'Etat du 8 mai 1970, Nobel-Bozel : un mur appartient à une entreprise, il ne

relève donc pas du domaine public. Une confirmation apparaît dans les articles 2111-1 et

2111-2 du CGPPP.

Cela emporte des conséquences lorsque l'Etat transforme une structure de droit

public en société privée. Ex : loi du 26 juillet 1996, France Telecom.

Des sociétés privées peuvent gérer des services publics. Ex : les concessionnaires

d'autoroute. Il faut dissocier les biens propres de la société, les biens de retour, et les

biens de reprise.

 Les biens propres de la société : siège social, bureau,… Ces biens n’entrent pas

dans le domaine public.

 Les biens de retour : l’autoroute fait partie des biens de retour. A la fin de la

concession, le bien revient gratuitement à l’Etat. Ces biens sont réalisés par la

personne privée. On va considérer que ces biens entrent dans le domaine public dès

l’origine de la création de ce bien.

 Les biens de reprise : ce sont les biens qui appartiennent à la société privée, mais à

la fin du contrat la société peut proposer à la personne publique de racheter les biens.

Bien pouvant être racheté par la personne publique à la fin du contrat de concession ;

faculté et non obligation. Donc au moment où le bien est créé par la société privée, il

entre dans la propriété de la société. Mais si l’Etat décide de racheter le bien, ce bien

entre dans le domaine public de l’Etat.

Le bien doit appartenir totalement à la personne publique pour qu'il entre dans son

domaine. Arrêt Conseil d'Etat, 19 mars 1965, Société Lyonnaise des eaux et éclairages.

I) La reconnaissance progressive du droit de propriété des

personnes publiques



Au départ, au XIXème siècle, la doctrine refusait la propriété à la personne

publique. Proudhon le justifiait parce que le domaine public est à l'usage de tous, et

n'appartient donc à personne. Ducrocq et Berthélémy s'appuient sur le Code civil pour

prouver l'absence de propriété de la personne publique. Pour eux, il n'y a aucune

caractéristique de la propriété : la personne publique n'a pas l'usage (l'usus) du domaine

public, elle ne peut pas percevoir de fruit (le fructus) de ce domaine, et elle ne peut pas

vendre (l'abusus) le domaine public, inaliénable. Cependant, il y a des cas où

l'administration a l'usage du domaine public (ex : thèse de C. ZERNA sur L'usage

scatologique du domaine public).

Il va ensuite y avoir une reconnaissance assez rapide pour l'Etat et les

collectivités locales. Cassation, civ., 16 février 1836. La doctrine va s'associer à cette

démarche : Hauriou, Tavernier. La jurisprudence va laisser transparaître une divergence

entre la Cour de cassation et le Conseil d'Etat. Assez rapidement, la Cour de cassation, en

1963, a considéré qu'un établissement public pouvait être propriétaire d'un domaine

public. Si le bien appartenait à l'Etat ou à une collectivité territoriale et passe à un EP, il

reste dans le domaine public, mais pas autrement. Pour le Conseil d'Etat, il faut attendre

1977 et 1978 pour confirmer cette position dans 2 avis. Confirmation des avis par l'arrêt

CE 6 février 1981, Epp : un établissement public peut avoir un domaine public, et il peut

en avoir la propriété.

Désormais, Etat, collectivités territoriales, EP peuvent être propriétaires d'un

domaine public.









II) Les modes d'acquisition



Les règles d'acquisition de biens par une personne publique sont différentes de

celles pour une personne privée. Le législateur le rappelle à l'article L. 1212-1 du CGPPP.

Une personne publique a le choix de passer devant un notaire, ou devant l'administration.





A) Les acquisitions à titre onéreux



L'achat se fait par une personne publique en respectant les règles de droit privé.

L'administration peut faire intervenir France domaines pour cette opération.

L'échange, non spécifique en droit public, consiste en un échange entre personnes

publiques ou entre une publique et une privée. Les règles applicables changent selon les

personnes.

La dation en paiement est la possibilité de donner un bien pour permettre de payer

un impôt ou les droits de mutation. Cf. Code général des impôts.

La nationalisation est un procédé qui permet d'acquérir une entreprise privée à

titre onéreux.

L'expropriation est une acquisition moyennant une juste et préalable indemnité du

propriétaire privé.

Le droit de préemption est un procédé utilisé pendant la vente : lorsqu’une

personne publique décide d’acquérir un bien en se substituant à l’acheteur.





B) Les acquisitions à titre gratuit



Il est possible de faire un don ou un legs à une personne publique. Il peut être

grevé de charges.

Les successions en déshérence reviennent à l'Etat.

Les biens sans maître sont des biens qui étaient dans une succession qui n'a pas

été réclamée pendant 30 ans.

Les biens confisqués par décision de justice deviennent propriété de l'Etat. Il en

va de même pour les objets placés sous main de justice et qui n'ont pas été restitués.









Section 2 – Les notions de domaine public et

domaine privé





I) Les conceptions doctrinales



Dès la période romaine, on a vu apparaître la distinction entre les domaines. On

parlait de res extra comercium, choses en-dehors du commerce, et res in comercio.

Sous l'Ancien Régime, on parlait d'un domaine de la couronne, inaliénable, que le

roi ne pouvait donc pas vendre car appartenant à chacun.

A la période révolutionnaire, les biens de la couronne disparaissent, et on parle

du domaine national, dont les biens qui en dépendent sont inaliénables. On ne parle

toujours pas de domaine public.

Avec le Code civil, et l'article 538 (aujourd’hui abrogé), on voit apparaître la notion

de domaine public. Mais c'est une illusion : l'expression est juste utilisée sans être définie,

elle le sera plus tard. Les biens de l'article 538 sont dans les faits du domaine privé.

Berthélémy considère que c'est par nature que les biens qui ne peuvent devenir la

propriété d'une personne privée sont du domaine public.

Il existe un autre critère défendu : le critère de l'affectation du bien (service public

ou non). Ce critère va être confirmé par le juge.

II) La reconnaissance jurisprudentielle



Le juge a considéré que tout ce qui n'est pas du domaine public est du domaine

privé. Entraient dans le domaine public tous les biens qui sont soit affectés à l'usage du

public, soit affectés à un service public. On constate que les cas étaient relativement rares.





A) L'affectation à l'usage du public



Il y a deux approches de ce critère :

 Certains biens, dès qu'ils sont affectés à l'usage du public, entrent dans le domaine

public. Cette conception a été posée par l'arrêt CE, 28 juin 1935, Marécar : un

cimetière est affecté à l'usage du public, il est donc dans le domaine public de la

commune. Cela a été confirmé à propos de l'eau d'un lavoir, par CE 13 février 1953,

Susini : l'eau du lavoir était dans le domaine public, mais avant et après, il tombait dans

le domaine privé.

 Dans certains cas, le juge a été plus exigeant : il fallait que le bien soit à l'usage du

public, mais également dans le cadre d'un aménagement spécial. Cela restreignait

la domanialité publique. Le juge a utilisé cette double condition avec les promenades et

jardins publics : CE Ass. 22 avril 1960, Berthier. A propos de l'eau, CE 16 novembre

1962, Ville de Grenoble : l'eau entre dans le domaine public à partir du moment où elle

est captée, traitée, distribuée aux administrés. A propos des plages, CE 30 mai 1975,

Gozzoli : si les plages sont aménagés pour l'usage du public, elles entrent dans le

domaine public. A propos des parcs de stationnement, le juge a exigé à plusieurs

reprises cette double condition.





B) L'affectation à un service public



Ce critère apparaît avec CE 19 octobre 1956, Société Le Béton (GAJA), au

moment des thèses sur le service public. L'arrêt concerne un terrain portuaire donné en

location à une société privée par l'Office national de la navigation. Le juge regarde si le

bien est affecté à l'usage du public, et en l'occurrence, il ne l'était pas. Il dit malgré cela

que le bien entre dans le domaine public parce qu'il est affecté au service public et

aménagé à cet effet.

CE 17 mars 1967, Ranchon.





CE 11 mai 1959, Dauphin & CE 22 avril 1977 : il est parfois difficile de cerner le

raisonnement du juge, qui utilise indifféremment les 2 définitions du domaine public ; il n'y

a pas de règle relative à cela.

III) La confirmation législative partielle



A) La définition législative du domaine public



Art. 2111-1 CG3P : « sous réserve de dispositions législatives spéciales, le

domaine public d’une personne publique mentionnée à l’article L. 1 est constitué des

biens lui appartenant qui sont soit affectés à l’usage direct du public, soit affectés à un

service public pourvu qu’en ce cas ils fassent l’objet d’un aménagement indispensable à

l’exécution des missions de ce service public ». A priori, on retrouve la définition

jurisprudentielle avec ses 2 critères.

Par rapport à l'usage du public, la définition législative précise « usage direct du

public ». Exemple : l'usage des chemins de fer par le public est indirect, par le biais des

trains, et n'entre pas dans cette définition législative. Cela résout des problèmes de choix

de définition. Par ailleurs, cette définition relative à l'usage du public ne comporte plus la

notion d'aménagement spécial. On pouvait faire rentrer de nombreux éléments dans cette

notion : des installations matérielles, un travail d'entretien, une situation géographique, et

parfois même le cumul de plusieurs conditions. Il y a désormais dans la définition

législative la notion d'aménagement indispensable.





B) La notion d'accessoire



Le juge avait déjà créé cette notion d'accessoire. Un bien qui ne remplit pas les

critères de la domanialité publique entrera malgré tout dans le domaine public parce qu'il

va être considéré comme l'accessoire d'un bien du domaine public. Le juge avait posé

deux critères alternatifs à la qualification de bien accessoire :

 Critère de la situation : le bien est à côté, au-dessus, en dessous du domaine public.

Cf. CE 1988, Maron.

 Critère de l'utilité : le bien est nécessaire, utile pour un bien du domaine public. Exs :

murs de soutènement, talus, fossés...

L'art. 2111-2 du CG3P pose 2 critères, cette fois-ci cumulatifs, qui diffèrent en

réalité peu des critères jurisprudentiels : « concourant à l'utilisation d'un bien (...) »

correspond au critère de l'utilité, et « accessoire indissociable » correspond au critère de

la situation.





C) La définition légale du domaine privé



Art. 2211-1 CG3P : « Font partie du domaine privé les biens des personnes

publiques qui ne relèvent pas du domaine public par application des dispositions du livre

Ier » « Il en va notamment ainsi des réserves foncières et des biens immobiliers à usage

de bureaux, à l’exclusion de ceux formant un ensemble indivisible avec des biens

immobiliers appartenant au domaine public ». Une précision est apportée par l'art. 2212-1

CG3P.

L'intérêt de ces deux articles est l'énumération de certains biens entrant dans le

domaine privé, mais celle-ci n'est pas exhaustive.

Section 3 : La cession des biens des personnes

publiques





La cession pose principalement la question de la vente des biens des personnes

publiques. Le problème est de dissocier les biens du domaine public, qui associés à

l'intérêt public, vont faire l'objet d'une protection, de ceux du domaine privé.









I) Les biens relevant du domaine public



Ces biens sont inaliénables, selon un principe en vigueur depuis l'Ancien Régime,

qui interdit la vente d'une parcelle du domaine public. Toute vente peut être déclarée nulle,

sans prescription. Pour effectuer la cession d'un bien du domaine public, la personne

publique concernée doit procéder à 2 étapes :

 La désaffectation (art. 2141-1 du CG3P) : opération permettant de constater qu'un

bien n'est plus affecté à l'usage du public ou à un service public. La désaffectation

s'opère de fait, elle n'a pas besoin d'être formelle, sauf cas particulier (ex :

désaffectation cultuelle).

 Le déclassement (art. 2142-1 du CG3P) : procédure obligatoire de déclassement

formel. CE, 22 novembre 1967, Sieur Leclerc : sans acte de déclassement, le bien

reste dans le domaine public.

Si une commune achète un terrain et le transforme en jardin public, on n'exige pas

d'acte pour que le terrain soit affecté au domaine public. Par contre, pour la sortie de ce

bien du domaine public, il faut un acte juridique de déclassement, pour protéger le bien

devenu d'intérêt général. Les routes forment un cas particulier : leur simple désaffectation

entraîne leur déclassement. Les procédures de déclassement sont différentes selon les

catégories de biens.









II) Les biens relevant du domaine privé



Les personnes publiques gèrent leur domaine privé comme les particuliers : elles

peuvent vendre librement ces parcelles. Cependant, le domaine privé des personnes

publiques est insaisissable.





A) La vente



Art. 3211-1 du CG3P : « Lorsqu’ils ne sont plus utilisés par un service civil ou

militaire de l’Etat ou un établissement public de l’Etat, les immeubles du domaine privé de

l’Etat peuvent être vendus dans les conditions fixés par décret en CE ».

Normalement, la vente doit intervenir au prix du marché. Néanmoins, une

collectivité peut très bien vendre à un prix inférieur au prix du marché s'il existe des

contreparties, que l'acquéreur doit respecter sous peine de nullité de la vente. C'est

également possible lorsqu'il s'agit de logements sociaux.





B) L'échange



Le CG3P permet l'échange pour l'Etat, l'ensemble des collectivités territoriales et

l'ensemble des établissements publics. Les règles diffèrent selon les catégories de biens.





C) La cession à titre gratuit



Il est possible de céder à titre gratuit des biens du domaine privé d'une personne

publique. Un premier cas particulier est posé pour les monuments aux morts (art. 3212-1).

L'article 3212-2 du CG3P en pose une nouvelle liste :

 la vente à titre gratuit à des Etats étrangers, dans le cadre d’action de coopération,

 au profit d’association caritative,

 de matériel informatique (Associations d’étudiants, parents d’élèves…),

 de biens de l’armée au profit d’associations chargées de la mise en valeur du

patrimoine militaire.

Chapitre 2

La détermination des biens des

personnes publiques





Section 1: La consistance du domaine public





I) Le domaine public maritime



A) La composition du domaine public maritime



Ce domaine a été défini par la loi littorale de 1986. Il est composé de plusieurs

biens :

- Le sol et le sous-sol de la mer territoriale : depuis une loi du 28 novembre 1963,

le sol et sous-sol de la mer territoriale appartiennent au domaine public de l’Etat.

Limite de la mer territoriale à partir de 71 est de 12 miles marins en partant de la

laisse de basse mer.

- Le rivage des mers : petite partie entre la laisse de basse mer et la laisse de haute

mer, c’est la partie découverte et recouverte en fonction des marées.

- Les lais et relais : partie qui était couverte par les flots mais qu’il ne l’est plus de

manière définitive. Avant 1963, on classait les lais et relais dans le domaine privé

alors que le Code civil les classait dans le domaine public. Il y avait une difficulté de

régime juridique car la partie recouverte et découverte par les flots était classée dans

le domaine privé alors que le Code civil les mettait dans le domaine public.

L’administration pouvait faire ce qu’elle voulait de ces lais et relais notamment la

vente. Ce qui pouvait porter atteinte au littoral en étant facilement vendu étant donné

qu’ils appartiennent au domaine privé. Après 1963, ils sont directement placés dans

le domaine public. Les lais et relais créés avant 1963 restent dans le domaine privé

mais les personnes publiques peuvent les classer dans le domaine public. En 2006,

avec la création du CG3P, le législateur va dire que les lais et relais créés avant 1963

entrent dans le domaine public sous réserve des droits des tiers. Les lais et relais

des DOM ont une législation commençant à la loi littorale de 1986. Voir aussi Conseil

d’Etat, 19 février 1985.

- Zone des cinquante pas géométriques ou zone des cinquante pas du roi : c’est

une création coutumière et on la trouve au niveau des 4 DOM-ROM de la Guyane, la

Réunion, la Martinique et la Guadeloupe. Cela correspond à 81 mètres de zone de

terre du rivage (largeur) qui avait pour objectif de défendre les îles et installer les

maisons de pêcheurs et des artisans qui entretenaient les navires. Au XVIIe, on

rattachait cette zone au domaine de la couronne, par la suite dans le but de favoriser

le développement économique des DOM TOM, on a transféré cette zone dans le

domaine privé à partir de 1955. En 1986, dans un but de protection du littoral, on

incorpore ces biens à nouveau dans le domaine public. En 2006 avec le CG3P, le

législateur classe cette zone automatiquement dans le domaine public de l’Etat.

- Les étangs salés (sol et sous sol) : définition donnée par Crim. 24 juin 1842 : « un

étang communiquant avec la mer par une issue plus ou moins étroite et qui en est

une prolongation et une partie intégrante formée des mêmes eaux et peuplée des

mêmes poissons ». Le juge va considérer que ces étangs sont des dépendances du

domaine public maritime. En 2006, le législateur va confirmer cette définition. CE

29/11/1911, Dupuis.

- Les terrains utiles : le législateur va indiquer que certains biens relèvent du

domaine public maritime car ces biens sont réservés en vue d’une satisfaction d’un

intérêt public particulier (maritime, balnéaire, touristique,…).

- Les domaines publics maritimes artificiels : les ports maritimes de commerce, de

pêche, toutes les installations portuaires (grues, écluse…), les phares, balises,

digues… Il y a intervention de l’homme. (Art. 2111-6)





B) La délimitation du domaine public maritime



On ne délimite pas le domaine public comme une propriété privée. Pour une

propriété privée entre deux particuliers, on borne les limites avec les deux propriétaires.

Au niveau du domaine public, il n’y a pas de bornage. L’administration délimite le domaine

public et donc elle peut délimiter le domaine privé. Arrêt CE de 1975. C’est donc en

délimitant le domaine public qu’on dira où s’arrête une propriété privée, toute-puissance

de l’administration donc.

Pour le domaine public naturel, la règle posée est que l’on délimite le domaine

public naturel en observant un phénomène naturel. Par exemple si l’on a une propriété

privée au bord de la mer, ce n’est pas l’acte de notaire qui comptera mais bien le

phénomène naturel.

La doctrine, la jurisprudence et le législateur se sont appuyés sur une ordonnance

de Colbert de 1681 qui fait référence à un texte de François Ier de 1535. Jusqu’en 1973,

cette ordonnance s’appliquait sur les côtes françaises avec pour exception la

Méditerranée. Donc pour délimiter le domaine public, il fallait pendant le mois de mars lors

des plus hauts flots constater là où s’arrêtait la mer.

CE Ass., 12 octobre 1973, Kreitman : la limite du domaine se situe « au point

jusqu’où les plus hautes mers peuvent s’étendre, en l’absence de perturbations

météorologiques exceptionnelles ». A partir de cette affaire, le juge a dit que cette

jurisprudence s’appliquerait sur tout le littoral français (alors que l’affaire ne concernait que

la Méditerranée). Cette jurisprudence a été appliquée par le CE, et en 2006 le législateur

est intervenu en confirmant simplement l’arrêt à l’art 2111-4 du CG3P.

Cette procédure de délimitation nécessite une enquête publique, même si

l’administration intervient discrétionnairement. Si on autorise le riverain à revendiquer des

droits, dans la pratique les riverains n’ont que très peu de pouvoirs dans cette délimitation.

Ils ne peuvent pas s’opposer aux phénomènes naturels. Si la délimitation a été régulière,

l’acte est légal et on ne peut rien faire et pas même revendiquer un droit à indemnité.

Dans l’hypothèse où l’administration a réalisé des travaux publics qui ont un effet sur le

rivage et donc sur la propriété privée, il est possible de demander des indemnités.

Dans l’hypothèse où la délimitation est irrégulière, à ce moment là il est possible

pour le riverain d’attaquer l’acte de délimitation et de demander une indemnisation.

Parfois, le fait pour le juge d’accorder l’indemnité entraîne un transfert de propriété

(expropriation indirecte).









II) Le domaine public fluvial



A) La composition du domaine public fluvial



On a un domaine public fluvial naturel qui comprend trois grandes catégories de

biens :

Les cours d’eau domaniaux : 20 000 km de cours d’eau domaniaux (appartenant

à l’Etat, fleuves et rivières les plus importants) et 270 000 km de cours d’eau non

domaniaux. Concernant les cours d’eau domaniaux, avant 1910, le domaine public fluvial

devait remplir une condition de navigabilité et de flottabilité par train de bois ou radeau et

non pas à bûche perdu. En 1910, le législateur intervient et pose une condition

supplémentaire, il va demander à ce que la rivière soit inscrite dans une nomenclature.

Entre 1910 et 2006, le juge a précisé qu’il y avait plusieurs catégories de biens entrant

dans le domaine public fluvial :

- cours d’eau navigables et flottables énumérés dans la nomenclature, mais même

rayés de la nomenclature,

- cours d’eau rayés de la nomenclature mais non déclassés ; pour les faire tomber

dans le domaine privé, il fallait déclasser le bien,

- cours d’eau utiles à la société, à la population.

En 2006, le législateur intervient, art. L. 2111-7 du CG3P « le domaine public

fluvial naturel est constitué des cours d’eau et lacs appartenant à l’Etat, aux collectivités

territoriales ou à leurs groupements, et classés dans leur domaine public fluvial ».

Les lacs domaniaux : on est dans la même situation, l’administration choisit de

classer certains lacs dans le domaine public

Les petits éléments énoncés dans le Code civil : c’est-à-dire les îles, îlots qui se

forment dans les cours d’eau. Art 2111-13 qui renvoie au Code civil. Il y a plusieurs

hypothèses :

 Hypothèse des alluvions : ils se forment de manière naturelle ; selon le Code civil,

un alluvion appartient au riverain de la rivière. Art 556 du cc. Art 558 du cc. Ne

s’applique pas pour les lacs.

 Hypothèse d’une île qui se forme dans le cours d’eau : si elle est domaniale, cette

île appartient au propriétaire du cours d’eau, c'est-à-dire l’Etat. Si cours d’eau non

domanial, chaque propriétaire près de la rivière est propriétaire de moitié de l’ile.

 Hypothèse d’une île qui se forme du fait de la création d’un nouveau bras dans

la rivière. Elle appartient au propriétaire du cours d’eau. Art 562

Le domaine public artificiel comprend toutes les installations et créations de

l’homme, ainsi que l’ensemble des installations rattachées aux ports fluviaux.

B) La délimitation du domaine public fluvial



La règle de délimitation est une règle liée à un phénomène naturel, avec le

principe posé pour le domaine naturel. Au niveau de la délimitation du domaine public

fluvial, on s’intéresse en amont de savoir s’il y a navigabilité et flottabilité, généralement

l’administration classe toute la rivière dans le domaine public.

Au niveau des berges, la loi de 1898 pose la règle « les limites sont déterminées

par la hauteur des eaux coulant à plein bord avant de déborder ». Il s’agit de la

délimitation du bord de la rivière pour définir l’étendue du domaine public et où s’arrête la

propriété privée. Cette règle a été reprise dans le code du domaine public fluvial et le

CG3P a repris cette définition à l’art L. 2111-9.

En aval, on a posé la limite de la salure des eaux où l’on passe au domaine public

maritime. Car avec cela on va passer des règles du domaine public fluvial au domaine

public maritime, il y a donc un intérêt à connaitre la salure des eaux.









III) Le domaine public routier



A) La composition du domaine public routier



Art. L2111-4 du CG3P : « Il comprend l’ensemble des biens appartenant à la

personne publique et affectés aux besoins de la circulation terrestre, à l’exception des

voies ferrées ».

Il n’y a pas une catégorie homogène au niveau du domaine public routier, en

sachant que pour relever du domaine public, ce bien doit appartenir à une personne

publique. Le domaine public routier, ce sont les biens publics affectés aux besoins de la

circulation terrestre exceptées les voies ferrées. Donc une route privée n’est pas intégrée

dans le domaine public routier. On trouve :

- les autoroutes (11000km),

- les routes nationales (9000 km),

- les routes départementales (380000 km),

- les routes communales (550000 km), les chemins ruraux n’entrent pas dans cette

catégorie (domaine privé de la commune).

Il faut envisager tous les éléments attachés à la voirie : terre-plein, fossés, sous-sol,

mur de soutènement, voire même certaines fois les arbres comme accessoires de la voie.





B) La délimitation du domaine public routier



1) Le plan d’alignement



Le plan d'alignement trouve son origine dans un édit d’Henri IV en 1807. Repris

de nombreuses fois bien sur depuis. Code de la voirie routière : articles L.112-1 à 4 et art.

L.141-3.

Le plan d’alignement est un document administratif à valeur réglementaire, qui va

être approuvé et publié et donc tout le monde est censé l’appliquer. L’objectif est de

délimiter la voie publique et les propriétés privées.

Les autorités compétentes seront les autorités de l’Etat (Premier ministre, Préfet).

Le plan d’alignement prévoit le tracé des voies publiques et les travaux qui seront

réalisés sur ces voies dans les prochaines années. Cette procédure oblige l’administration

à procéder à une enquête publique, un dossier qui sera soumis aux administrés, et ensuite

un acte administratif qui va adopter ce plan d’alignement. On fait la différence entre :

- une route nationale : l’acte juridique est soit un décret soit un arrêté du préfet,

- une route départementale : on exige une délibération du conseil général,

- une route communale : on exige une délibération du conseil municipal.

A côté de la procédure, il y a les effets de ce plan d’alignement. Il faut envisager

deux hypothèses :

 Le rétrécissement d’une route : cette parcelle tombe directement dans le domaine privé

de la collectivité. La personne publique pourra ainsi ensuite vendre cette bande privée

à un particulier

 L’élargissement d’une route : il faut distinguer selon les terrains ;

 Terrain non bâti et non clos : le plan d’alignement entraîne l’incorporation de la

petite parcelle dans le domaine public. L’administration va indemniser soit à

l’amiable, ou sinon il y a une procédure de fixation d’indemnisation de la même

manière qu’en matière d’expropriation. L’administration ne peut prendre possession

du terrain qu’après paiement de l’indemnité (cf 3e partie).

 Terrain non nu (bâti) et clos : il y a trois possibilités : l’accord amiable, la

procédure de l’expropriation, ou on peut attendre l’incorporation automatique du bien.

Ce dernier mécanisme est une servitude de reculement, c'est-à-dire que

l’administration va attendre que votre terrain devienne nu en grevant de servitude sur

le terrain interdisant de faire des travaux afin que le terrain devienne nu (on peut

attendre longtemps). On ne peut pas utiliser cette dernière lorsque l’administration

veut créer une nouvelle route.





2) L’alignement individuel



Concerne une personne, UN propriétaire. Doit être obligatoirement demandé dès

qu’un propriétaire veut faire des travaux en limite de propriété. Le permis de construire ne

remplace pas l’alignement individuel en principe.

C’est l’acte par lequel l’administration va indiquer à un riverain les limites de la voie

publique. En indiquant ces limites, elle va indiquer les limites de la propriété privée.

Si vous demandez un alignement individuel, l’administration est obligée de

répondre sinon elle engage sa responsabilité. L’alignement individuel est très lié au plan

d’alignement, il doit être conforme au plan d’alignement. L’autorité qui délivre ce plan est

différente selon les routes :

 Pour une route nationale, le préfet prend par arrêté l’alignement individuel ;

 Pour une route départementale, un arrêté du président du conseil général ;

 Pour une route communale, un arrêté du maire.









IV) Les autres domaines publics immobiliers



A) Le domaine public ferroviaire



Article L 2111-15 du CG3P : « Le domaine public ferroviaire est constitué des

biens immobiliers appartenant à une personne publique mentionnée à l'article L. 1, non

compris dans l'emprise des biens mentionnés à l'article L. 2111-14 et affectés

exclusivement aux services de transports publics guidés le long de leurs parcours en site

propre. ».

 Tous les biens touchant de près ou de loin au réseau ferré vont être intégrés dans le

domaine ferroviaire, comme l’ensemble des voies ferrées, les tunnels, ponts, viaduc,

terrassement et l’ensemble des installations utiles pour l’utilisation des voies ferrées.

 Il y a des règles particulières de délimitation du domaine public ferroviaire.

 Ne concerne pas les tramways qui relèvent des routes.





B) Le domaine public aéronautique



Article L. 2111-16 du CG3P : « Le domaine public aéronautique est constitué

des biens immobiliers appartenant à une personne publique mentionnée à l'article L. 1 et

affectés aux besoins de la circulation aérienne publique. Il comprend notamment les

emprises des aérodromes et les installations nécessaires pour les besoins de la sécurité

de la circulation aérienne situées en dehors de ces emprises. ».

Tout ce qui touche de près ou de loin à ce domaine fait partie du domaine public

aéronautique, comme les aérodromes militaires, pistes, installations,…





C) Le domaine public hertzien



Certains auteurs considèrent qu’il existe un domaine public aérien. Mais les avis

sont très divergents sur cette question et donc il n’y a pas de règles communes à ce sujet :

globalement il n’existe pas de domaine public aérien. Par contre, le législateur parle d’un

domaine public hertzien.

La reconnaissance est beaucoup plus récente. Il faut distinguer le domaine public

hertzien d’un supposé domaine public aérien.

A partir du moment où un avion passe dans le domaine aérien, il y a une occupation

privative du domaine public aérien qui entraîne un système aérien. Le domaine public

hertzien n’a pas tout de suite été reconnu :

 La loi du 29 juillet 1982 : le législateur ne reconnaît pas l’existence d’un domaine public

hertzien mais il va dire que l’usage des fréquences est subordonné à l’autorisation de

l’Etat. L’usage des fréquences est précaire et révocable, cad que l’administration peut

à tout moment enlever cette autorisation. Par cette expression, le législateur fait sous-

entendre qu’il existe un domaine public hertzien mais ne le dit pas clairement.

 La loi du 30 septembre 1986 ne dit rien sur le régime juridique de l’espace hertzien.

 La loi du 17 janvier 1989, le législateur dit que l’utilisation des fréquences constitue

« un mode d’occupation privatif du domaine public de l’Etat », reconnaissance de ce

domaine.

 Après 1989, on va retrouver cette vision dans une loi de 1996 « domaine public des

fréquences radio électriques », et dans le CG3P, le législateur réaffirme l’existence d’un

domaine public hertzien.

Conseil Constitutionnel le 28 décembre 2000

Article L. 2111-17 du CG3P : « Les fréquences radioélectriques disponibles sur le

territoire de la République relèvent du domaine public de l'Etat. ».

S’il existe donc un domaine public hertzien, toute personne privée utilisant cet

espace (par la radio, le téléphone...) l’occupe et donc devra payer.





D) Le domaine public cultuel



Plusieurs problèmes juridiques, notamment par rapport aux édifices du culte.

Appartiennent-ils ou non au domaine public ? (Presbytère, église…)

Première question : qui est propriétaire ? Cette question est réglée par les lois de

1905 et du 2 janvier 1907. Normalement les édifices du culte devaient être transférés à

des associations cultuelles. C’est ce qu’il s’est passé pour les protestants et les juifs. Mais

l’Eglise catholique a refusé. De ce fait en 1907 le législateur est intervenu et à confié ses

bâtiments à des personnes publiques : l’Etat ou les communes. Tous les bâtiments

cultuels construits depuis 1905 appartiennent à des associations privées. D’où la première

question : construit avant ou après 1905 ?

Deuxième question : si le bien est à une personne publique, quelle est l’affectation

du bien ?

 La loi de 1905 a supprimé le service public cultuel : donc l’Eglise n’est pas affectée au

service public.

 S’agissant de l’usage direct par le public, si on a une lecture stricte de la loi de 1905,

l’Eglise n’est disponible que pour ses fidèles et ses ministres ; mais selon une

conception plus large, tout le monde peut rentrer dans une église librement, donc

l’Eglise est affectée malgré tout à l’usage direct du public.

 S’agissant des presbytères, cela ne marche pas, car étaient destinés seulement à

loger les ministres du culte, beaucoup de communes les ont revendus pour en faire

des logements, mairies… (TC 14 mai 1990 Commune de Bouyon).









V) Le domaine public mobilier



Le domaine public comprend à la base les immeubles. Il y a eu une

reconnaissance progressive d’un domaine public mobilier.

Au départ, il y avait une reconnaissance implicite de la doctrine et de la

jurisprudence car aucun texte ne prévoyait l’existence d’un domaine public mobilier, mais

la doctrine et la jurisprudence ont dit qu’aucun texte n’interdit l’existence de ce domaine.

Ils se sont appuyés sur l’art L1 et L2 du code du domaine de l’Etat.

Cette position a été confirmée par la jurisprudence car dès la fin du XIXe, la CC a

confirmé que certains meubles pouvaient être intégrer dans le domaine public mobilier,

notamment les objets de collection publique (CC 16 juin 1896/ 92). D’une manière

générale, le juge a considéré que tous les biens ayant un intérêt historique, artistique,

scientifique pouvaient être intégrés dans le domaine public mobilier.

Loi de 1913 à propos des bibliothèques.

CE 29 nov 1896 « syndicat général des affaires culturelles CFDT », le juge a considéré

que les instruments de musiques ayant un intérêt vont être dans ce domaine.

CE 17 février 1932 « commune de Barran », une stalle dans une église communale,

considéré comme meuble du domaine public mobilier.

CE 16/06/1992 : cas des objets précieux des bibliothèques présentant un intérêt

historique.

Le juge considère que les biens présentant un intérêt public du point de vue de

l'histoire, de l'art, de l'archéologie, de la science ou de la technique sont du domaine

public.

Le législateur est intervenu parfois pour mettre en avant ce domaine, notamment

dans la loi du 4 janvier 2002, le législateur a confirmé l’existence de ce domaine au profit

des musées. Il fallu attendre le CG3P pour avoir une reconnaissance entière de ce

domaine. Article 2112-1 du CG3P : « Sans préjudice des dispositions applicables en

matière de protection des biens culturels, font partie du domaine public mobilier de la

personne publique propriétaire les biens présentant un intérêt public du point de vue de

l'histoire, de l'art, de l'archéologie, de la science ou de la technique, notamment :

-1º Un exemplaire identifié de chacun des documents dont le dépôt est prescrit aux fins de

constitution d'une mémoire nationale par l'article L. 131-2 du code du patrimoine ;

-2º Les archives publiques au sens de l'article L. 211-4 du code du patrimoine ;

-3º Les archives issues de fonds privés entrées dans les collections publiques par

acquisition à titre onéreux, don, dation ou legs ;

-4º Les découvertes de caractère mobilier devenues ou demeurées propriété publique en

application du chapitre 3 du titre II et du chapitre 1er du titre III du livre V du code du

patrimoine ;

-5º Les biens culturels maritimes de nature mobilière au sens du chapitre 2 du titre III du

livre V du code du patrimoine ;

-6º Les objets mobiliers classés ou inscrits au titre du chapitre 2 du titre II du livre VI du

code du patrimoine ou situés dans un immeuble classé ou inscrit et concourant à la

présentation au public de parties classées ou inscrites dudit immeuble ;

-7º Les objets mobiliers autres que ceux mentionnés au 6º ci-dessus, présentant un intérêt

historique ou artistique, devenus ou demeurés propriété publique en application de la loi

du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Eglises et de l'Etat ;

-8º Les collections des musées ;

-9º Les œuvres et objets d'art contemporain acquis par le Centre national des arts

plastiques ainsi que les collections d'œuvres et objets d'art inscrites sur les inventaires du

Fonds national d'art contemporain dont le centre reçoit la garde ;

-10º Les collections de documents anciens, rares ou précieux des bibliothèques ;

-11º Les collections publiques relevant du Mobilier national et de la Manufacture nationale

de Sèvres. »

Section 2 : La consistance du domaine privé





Art. 2211-1 du CG3P : « Font partie du domaine privé les biens des personnes

publiques qui n'entrent pas dans le domaine public ».

On recense 4 catégories de biens du domaine privé.









I) Les réserves foncières



Les collectivités territoriales peuvent acquérir des biens en anticipant sur leurs

besoins : volonté de protection d’un espace naturel, prévention des risques naturels…





II) Les biens immobiliers à usage de bureaux



Si on met un bien dans le domaine public, c’est qu’on veut le protéger, pour éviter

qu’il soit vendu trop facilement… Cependant cette protection est certes très efficace, mais

aussi très contraignante pour l’administration, ne permettant pas une gestion patrimoniale

optimale.

Donc le législateur a souhaité classer les biens immobiliers à usage de bureaux

dans le domaine privé pour leur appliquer des règles beaucoup plus souples.





III) Les chemins ruraux



C’est l’ordonnance de 1959 qui a classé les chemins ruraux dans le domaine

privé. Cette ordonnance fait une distinction entre la voirie communale et les chemins

ruraux. Les chemins ruraux sont des biens, des routes appartenant aux communes,

affectées à l’usage du public mais qui n’ont pas été classés dans la voie communale.





IV) Les bois et forêts soumis au régime forestier



Il faut savoir que le juge a toujours refusé de reconnaître ou d’intégrer les forêts

domaniales dans le domaine public (CE 20 juillet 1971). Systématiquement. Le juge

décide cela en fonction de la proximité avec l’agglomération : plus c’est proche plus c’est

public. L’élément important aussi, est l’exploitation : cette forêt est-elle destinée à des

promenades de touristes ou à la coupe de bois ? CE 28 Novembre 1975, ONF contre

Abamonte.

Le législateur en 2006, dans le CG3P a intégré les bois et forêts au domaine privé,

confirmant ainsi la jurisprudence. Si c’est une promenade, ce sera public.

Chapitre 3

Le régime juridique des biens des

personnes publiques





Section 1 : La protection du domaine public





I) L’inaliénabilité du domaine public



A) Le principe



Il faut remonter sous l’Ancien régime, ordonnance de Philippe V, dans laquelle le

roi de France décide de révoquer à titre rétroactif toutes les aliénations du domaine de la

Couronne depuis le règne de Saint Louis. Il invoque le principe de l’inaliénabilité.

Quelques décennies plus tard, on introduit cette formule au sein du sacre des rois de

France, fin XIVe. François Ier, dans un édit du 15 juin 1539 va réaffirmer le principe

d’inaliénabilité. L’affirmation de référence du principe est l’édit de Moulins de 1566. Selon

ce principe, il est interdit de vendre une parcelle de la couronne.

La doctrine, quand elle crée la notion de domaine public, va réaffirmer le principe

d’inaliénabilité, en disant que les biens sont affectés à l’intérêt général, et qu'ils doivent

donc être protégés par une inaliénabilité. La jurisprudence suit la doctrine et dans la

foulée, le législateur accepte de reconnaître ce principe, notamment dans le Code du

domaine de l’Etat, article L.52. Le législateur a intégré ce principe dans le Code général

des collectivités territoriales avec une loi de 88, puis dans l’art. L 1311-1 du CGCT.

Désormais, ce principe est à l’article L. 3111-1 du CG3P.





Il existe des dérogations au principe. Déjà, sous l’Ancien Régime, il existait la

possibilité d’aliéner les biens de la Couronne pour constituer des apanages au profit des

fils cadets des rois de France. Cette dérogation a été reprise dans l’édit de Moulins.

De plus, il y avait la possibilité de vendre les biens du domaine public pour faire

face aux nécessités de guerre, confirmée par l’édit de Moulins.

Dans l’édit de Moulins, il est dit encore que toutes les aliénations du domaine public

avant l’édit restent valables, à partir du moment où on peut prouver l'origine de la

propriété.

En ce qui concerne les ventes des biens domaniaux par les lois du 22 novembre et

du 1er décembre 1790, le législateur va réaffirmer le principe mais va prévoir que les

biens peuvent être vendus et aliénés en vertu d’un décret formel du Corps législatif

sanctionné par le roi. On peut tirer de cette loi qu’il y a aliénabilité mais on peut sortir de ce

principe en déclassant le bien le faisant passer dans le domaine privé et ainsi le vendre.

Quelques dérogations législatives, discutables, posées par le CG3P :

 L’article L. 3112-1 prévoit : « les ventes amiables sans déclassement d’une parcelle du

domaine public d’une personne publique à une autre personne publique », sachant que

la personne publique le classera dans son domaine public. C’est une fausse

dérogation, car il reste dans le domaine public.

 Article L. 3112-2 : échange entre personnes publiques de parcelles du domaine public.

 Article L. 3112-3 : Une personne publique peut échanger un bien du domaine public

avec un bien appartenant à une personne privée ou relevant du domaine privé d’une

personne publique. Le législateur dit que cela est possible mais après déclassement.





B) Les conséquences du principe d'inaliénabilité



La première conséquence, la plus importante, est la nullité de la vente d'un bien

du domaine public. Cette nullité peut être demandée par les parties, mais également

depuis peu par des tiers à la vente : Cass. 1ère 3 mai 1988, consorts Renault contre EDF.

Normalement, cette demande est déposée devant le juge judiciaire. Cette action ne se

prescrit pas.

Une autre conséquence est l'impossibilité d'exproprier une parcelle du domaine

public. C'est ici le jeu d'une expropriation entre personnes publiques : l'Etat ne peut pas,

du fait de cette règle, exproprier une parcelle du domaine d'une commune, par exemple.

Enfin, dernière conséquence : l'interdiction de constituer des droits réels sur le

domaine public au profit des administrés (ex : hypothèque). Les actions possessoires

ne sont pas possibles sur le domaine public. Cette règle a été dérogée par des lois de

1988 et 1994.









II) L'imprescriptibilité du domaine public



Des règles posées dans le Code civil prévoient que l'utilisation d'un bien pendant

une certaine durée permet de revendiquer un droit sur ce bien : c'est le système de la

prescription acquisitive. Cette règle ne s'applique pas au domaine public : le fait

d'entretenir une propriété du domaine public ne permet pas de revendiquer un droit

quelconque sur cette dépendance.

Ce principe se retrouve dans un édit de 1667. Sa reconnaissance a été la même

que pour le principe de l'inaliénabilité.

Les biens du domaine public sont considérés comme étant hors du commerce.

Dans le Code civil, on précise que cette règle de prescription ne concerne pas les biens

hors du commerce. Cette règle ne s'applique pas au domaine privé des personnes

publiques.

Il y a une grande différence avec le principe d'inaliénabilité : le principe

d'imprescriptibilité ne connaît aucune exception ou dérogation. Cela s'explique parce que

la prescription est plus dangereuse ou plus insidieuse que l'aliénation.

Comme pour le principe d'inaliénabilité, ce sont les administrations et les tiers qui

vont pouvoir demander la nullité d'une procédure de prescription.

CAA Paris, 4 avril 2006, Mme Mercier confirme un jugement du TA Paris, 9 avril

2004. Mme Mercier avait reçu en héritage un fragment du bas-relief de la colonne

Vendôme érigée pour commémorer Austerlitz à partir des canons des armées, mais cette

colonne est détruite pendant la Commune. En 2000, Mme Mercier décide de le transporter

à l’étranger et demande donc un certificat à l’administration qui lui est refusé. Elle attaque

donc la décision du ministre devant le juge administratif. Mais la cour indique que la

colonne était propriété de l'État et qu’elle n’a pas été déclassée au moment de sa

destruction. La colonne, par sa destruction est donc devenue un bien meuble pouvant

appartenir au domaine public en raison de son intérêt historique. Il lui est donc impossible

de vendre le bien de sorte que Mme Mercier n’en est pas la propriétaire et ne peut

invoquer la prescription.









III) Les servitudes et le domaine public



Il n'y a pas d'égalité entre le domaine public et les propriétés privées.





A) Le refus partiel des servitudes de droit privé au profit des

propriétaires privés



Les servitudes légales de droit privé ne s'appliquent pas sur le domaine

public. TC 28 avril 1980, SCI Résidence des Perriers.

Est-il possible de constituer des servitudes conventionnelles de droit privé ?

Selon le juge judiciaire, il est possible de constituer des servitudes conventionnelles si

elles sont conformes avec l'affectation du domaine public. La question de la compatibilité

entre la servitude et l'affectation du domaine relève du juge administratif. Le juge

administratif va distinguer 2 hypothèses : si la servitude n'existait pas sur le terrain au

moment où il est entré dans le domaine public, il n'est pas possible de la créer ; si elle

existait au moment de son entrée dans le domaine public, elle peut continuer d'exister si

elle est compatible avec l'affectation.





B) Les servitudes administratives imposées aux propriétaires privés



On impose des contraintes aux particuliers qui sont propriétaires de terrains voisins.

Le fondement juridique est que, comme le domaine public est affecté à l’intérêt général, il

faut le protéger, comme le rappelle le CG3P. Ces servitudes sont en principe imposées par

le législateur. Elles sont relativement nombreuses mais on peut les classer en trois

catégories :

 les obligations de faire : servitude de visibilité (terrains proches de carrefour, virages

dangereux…), d’élagage ou d’essartage, d’entretien des ouvrages qui ont un intérêt

pour le domaine public…

 les obligations de ne pas faire : servitude de plantation, de fouille, de marchepied ou

de halage (pour les propriétaires riverains du domaine public fluvial)…

 les obligations de laisser faire : servitude d’écoulement des eaux, de rejet des

fossés, de passage en cas de voie publique impraticable…









IV) La police de la conservation



A) Les notions générales



La police de la conservation regroupe toutes les mesures destinées à préserver

l'intégrité matérielle des dépendances du domaine public et l'affectation des biens du

domaine public. La police de la conservation est rattachée non pas à la propriété, mais à

l'affectation du bien. Lorsqu'il y a une différence entre le propriétaire et l'affectataire, cette

police de la conservation appartient à l'affectataire. C'est l'exemple des autoroutes, pour

lesquelles la société d'autoroute va bénéficier de cette police de la conservation.

A côté de la police de la conservation, il y a la police de l'ordre public. Cette

police, qui s'occupe traditionnellement de la tranquillité, la sécurité et la salubrité

publiques, concerne tous les domaines, contrairement à la police de la conservation, qui

ne s'occupe que des dépendances du domaine public à partir du moment où un texte le

prévoit.

Cette police de la conservation est elle-même divisée en 2 catégories : les

contraventions de voirie et les contraventions de grande voirie. La différence majeure

réside dans la compétence pour traiter de ces questions : les contraventions de voirie

relèvent du juge judiciaire, alors que les contraventions de grande voirie sont de la

compétence du juge administratif. En outre, les contraventions de voirie concernent

exclusivement le domaine public routier, alors que les contraventions de grande voirie

concernent le domaine public autre que routier.





B) Les contraventions de grande voirie



On retrouve ces contraventions à l'article L.2132-2 du CG3P : « les contraventions

de grande voirie sont instituées par la loi ou par décret, selon le montant de l'amende

encourue, en vue de la répression des manquements aux textes... ».

Les contraventions de grande voirie doivent tout d'abord être prévues par un texte.

C'est l'application du principe de droit pénal selon lequel il n'y a pas de contravention sans

texte. Le juge administratif est ici un juge répressif, avec ce contentieux.

Les contraventions de grande voirie sanctionnent les atteintes à l'intégrité ou à

l'affectation du domaine public autre que le domaine public routier.



1) Le champ d'application



Les articles de référence sur la question du champ d'application sont les articles

L.2132-2 à L.2132-19.

 le fait de construire un bâtiment sur le domaine public maritime : CE Ass. 12 octobre

1973, Kreitmann

 le fait d’extraire du sable sans autorisation sur le domaine public fluvial ou maritime :

CE 7 janvier 1983, Société des Sablières d'Ancenis

 le fait de puiser de l’eau dans une rivière sans autorisation, d’y déverser des résidus

chimiques, industriels ou des eaux usées, le fait d'édifier un ouvrage sur le domaine

public fluvial...

 le fait de détruire une barrière de passage a niveau...

 le propriétaire d'un terrain dont un arbre tombe et détruit la voie ferrée est susceptible

d'une contravention.



2) La personne poursuivie



Pendant de nombreuses années, le juge administratif considérait qu'on ne pouvait

poursuivre que la personne qui avait la garde de l'objet cause du dommage. Ainsi, si une

entreprise déversait des résidus chimiques industriels dans le réseau des eaux pluviales

et pollue la rivière, c’était la commune propriétaire du réseau qui avait été poursuivie. De

même si un bateau aborde par inadvertance un chalutier qui pollue la mer, c’est le

propriétaire du chalutier qui est poursuivi.

Une évolution de jurisprudence se fait avec CE 27 février 1998, Ministre de

l'équipement contre société Sogeba. On poursuit soit le propriétaire, soit la personne à

l’origine du dommage. Depuis 1932, le conseil d’Etat estimait que dans le cas des

contraventions de grande voirie, il fallait poursuivre le propriétaire du véhicule volé, à

charge du propriétaire de se retourner contre le voleur. Mais l’exonération était possible en

apportant la preuve que tout avait été mis en œuvre pour éviter le vol. Aujourd'hui, avec la

jurisprudence Sogeba, le juge a accepté que le propriétaire ne puisse être poursuivi pour

une contravention de grande voirie lorsqu'il n'a plus la garde de la chose. CE,

jurisprudence Chevalier du 5 juillet 2000 (AJDA page 857) : l’administration peut

poursuivre le voleur.



3) La procédure



Il faut établir dans un premier temps un procès verbal. Il faut que ce procès verbal

respecte la procédure.

Ensuite, ce procès verbal va être transmis à l'autorité qui va avoir en charge les

contraventions de grande voirie. C'est en principe le préfet qui est compétent, mais il y a

quelques cas particuliers dans lesquels il n'est pas compétent : le président des Voies

navigables de France est seul compétent pour les contraventions de grande voirie

relatives au domaine public fluvial, par exemple. En principe, ces autorités n’ont pas le

pouvoir d’apprécier l’opportunité des poursuites ; elles ont l'obligation d'intenter des

actions (différent du droit pénal) sauf dérogation d'un texte ou motif d’intérêt général : CE

25 février 1979, Association les amis du chemin de ronde.

Le juge administratif est compétent pour juger de l'infraction. Il vérifie la réalité

des faits, s’interroge sur l’appartenance du bien au domaine public, la recherche du texte

qui sanctionne la contravention de grande voirie ou une loi pénale plus douce.

Il y a des poursuites dans le cadre des contraventions de grande voirie dès qu'il y a

une infraction matérielle, sans qu'il y ait nécessairement une intention. Mais il existe des

cas d'exonération.

 Parmi ceux-ci, il existe la force majeure. Ex : la tempête exceptionnelle peut exonérer

le propriétaire d'un arbre tombé sur des lignes électriques.

 Il existe encore le fait de l'administration. CAA Lyon 19 février 1991, SA Colas Sud-

Ouest : l'administration a fourni des plans erronés du sous-sol, et un particulier creuse

à un endroit où il ne fallait pas creuser en réalité. C'est encore l'exemple d'une barrière

de passage à niveau qui fonctionne mal.



4) Les sanctions



Il existe 3 sanctions.

 La sanction pénale : une amende. Il y a une prescription d'un an pour la poursuite

pénale. Il y a autant de sanctions pénales qu'il y a d'infractions. Une sanction de ce

type peut se cumuler avec une sanction de droit commun.

 La sanction civile : la réparation du dommage. Souvent, le dommage doit être réparé

soi-même, le domaine public doit être remis en l'état. Il peut d'agir de rembourser les

frais de remise en l'état du domaine public. Cette sanction ne se prescrit pas.

 Le remboursement des frais de procédure, demandé au contrevenant.

On constate que la procédure des contraventions de grande voirie justifie

l'intervention de nombreux acteurs. Il faut dans les faits que l'atteinte soit suffisamment

importante pour qu'il y ait une action intentée.









Section 2 : L'utilisation du domaine public





Il existe plusieurs formes d'utilisation du domaine public. Le domaine public est

à l'usage du public ou affecté au service public. On va considérer qu'il y a une utilisation

par tous du domaine public, dans le sens où chacun peut utiliser librement le domaine

public. Parallèlement, on constate que certaines parcelles du domaine public sont utilisées

par des particuliers (ex : cafés, restaurants).

On recense 2 grandes catégories d'utilisation du domaine public, différentes

selon les auteurs. Certains opposent l'usage normal (de tous) à l'usage anormal (d'une ou

quelques personnes). D'autres auteurs parlent d'usage collectif par opposition à un usage

privatif. Nous allons retenir une troisième distinction consacrée par le CG3P entre l'usage

conforme à l'affectation et l'usage compatible à l'affectation (les occupations privatives).









I) L'usage conforme à l'affectation



Article 2121-1 du CG3P : « Les biens du domaine public sont utilisés

conformément à leur affectation à l'utilité publique. Aucun droit d’aucune nature ne peut

être consenti s’il fait obstacle au respect de cette affectation. »





A) La liberté d'utilisation



On peut utiliser librement le domaine public, même sans autorisation particulière.



1) La liberté de circulation



Le principe est qu'on bénéficie tous d'une liberté de circulation sur tout le

domaine public. Cette liberté d'aller et venir, principe à valeur constitutionnelle, permet de

se déplacer librement sans contrainte particulière : CC 12 juillet 1979, Ponts à péage.

Certaines voies publiques ne peuvent toutefois pas être utilisées par tous : voies de

bus, pistes cyclables, voies piétonnes...



2) La liberté de stationnement



On a considéré pendant de nombreuses années que le stationnement sur la voie

publique était anormal et illicite. Avec la multiplication des véhicules, on a accepté que la

voie publique puisse servir au stationnement. Il y a de plus en plus d'exceptions,

notamment l'interdiction de garder un véhicule immobilisé sur la voie publique plus de 7

jours.



3) La liberté du commerce et de l'industrie



Le principe est qu'on peut exercer librement son commerce sur le domaine

public. Le juge va faire la distinction entre les activités commerciales d'intérêt privé, libres

mais qui peuvent être réglementées par le pouvoir de police, et les activités commerciales

qui présentent un intérêt pour la collectivité, qui sont encadrées.





B) La redevance d’occupation du domaine public



Il y a eu des évolutions entre le principe et les exceptions. Sous l’Ancien Régime et

jusqu’au XIXe siècle, le principe était celui de l’occupation à titre onéreux. Au cours du

XIXe siècle, on inverse le principe : la règle devient progressivement la gratuité en cas

d’usage normal : loi de 1880 sur la gratuité des ponts, loi de 1905 sur la gratuité des

monuments cultuels, loi de 1955 sur la gratuité des autoroutes… En cas d’usage

anormal, une taxe particulière doit être payée. Le principe connaît cependant de plus en

plus de dérogations depuis la seconde moitié du XXe siècle : autoroutes, ponts à péage,

stationnement payant… De sorte que le CG3P inverse de nouveau le principe, dans son

article 2125-1: « toute occupation ou utilisation du domaine public donne lieu au paiement

d’une redevance », mais il existe des dérogations : gratuité des occupations du domaine

public naturel et renvoie à d’autres textes (code de l’environnement…)

C) L’égalité entre les usagers



Egalité ne veut pas dire uniformité. Toutes les personnes placées dans la même

situation doivent être traitées de la même manière (CE, Sect. 10 mai 1974, Denoyer et

Chorques) : emplacements GIG, GIC, situation différentes pour les riverains…









II) L’utilisation compatible à l’affectation : les occupations

privatives



Dans le CG3P, le législateur précise qu’il peut y avoir une occupation compatible du

domaine public dans les limites du droit de tous. On peut noter que dans certains cas,

l’usage privatif est un usage normal et conforme à l’affectation puisque certaines

dépendances du domaine public ne peuvent être utilisées que privativement (cimetière).

L’usage privatif est dans certains cas utile pour l’usager du domaine public (concession de

station service, canalisation de gaz, pylônes électriques…) Les occupations privatives sont

importantes du point de vue économique ou financier car elles donnent lieu à redevance,

donc rentrée d’argent dans les caisses de l’administration.





A) Les principes généraux



On se pose la question du titre d’occupation : un occupant sans titre est passible

de contravention. Il existe deux catégories de titres d’occupation : les actes administratifs

unilatéraux (AAU) et les contrats administratifs ;

 Les AAU : permis de stationnement, lorsqu’on demande seulement à utiliser la surface

du domaine public, délivré par l’autorité de police et non le propriétaire du bien ;

permission de voirie à partir du moment où il y a emprise dans le sol. Elle est délivrée

par la personne publique gestionnaire du domaine public, c'est à dire le propriétaire ou

l’affectataire (concessionnaire d’autoroute par exemple).

 Les contrats administratifs : selon le décret-loi de 1938, le contrat d’occupation du

domaine public est un contrat administratif de droit public (concession de cimetière,

affichage, station service d’autoroute, de plage…)

Les règles qui guident l’occupation du domaine public sont notamment de deux

ordres. D’une part, l’occupation privative est temporaire et d’autre part, elle est précaire

et révocable. Il y a donc des clauses de résiliation au bénéfice de l’administration, dans

l’intérêt général.

La situation de l’occupant privatif : l’occupant peut occuper privativement le

domaine public dans les conditions fixées par l’autorisation et le particulier peut défendre

son droit contre les tiers. Il peut également construire des ouvrages conformément à

l’autorisation, ce qui pose problème puisqu’il n’est pas propriétaire du terrain et que

l’autorisation est temporaire.

L’occupant privatif peut défendre son droit contre l’administration en cas

d’occupation perturbée par son fait. Quand la perturbation est réalisée dans l’intérêt de la

dépendance du domaine public occupée, il n’y a en principe pas d’indemnisation mais elle

est possible quand les travaux sont réalisés dans l’intérêt d’autrui.

L’extinction de l’occupation privative : entraîne deux conséquences. D’une part,

l’occupant privatif doit remettre le domaine public en l’état sauf si l’administration lui

demande de laisser la construction, qui lui revient alors gratuitement et automatiquement

(CG3P, CGCT). D’autre part, le particulier doit quitter les lieux, à moins d’être considéré

comme un occupant sans titre pouvant être condamné dans le cadre d’une contravention

de voirie.

 Le terme fixé par l’autorisation : il n’y a en principe aucun droit au renouvellement

sauf quelques cas particuliers (concessions dans les cimetières pour une personne

connue).

 L’abrogation par l’administration avant le terme, en utilisant le principe de

l’autorisation précaire et révocable. Le particulier peut bénéficier d’une indemnité.

 L’abrogation-sanction : pour non respect de l’autorisation

 L’annulation : par le juge administratif pour illégalité

 La disparition ou la désaffectation du bien : la parcelle est par exemple déclassée

dans le domaine privé.

L’exclusion de principe des droits réels sur le domaine public : du fait des

règles de protection du domaine public, il est impossible de grever une parcelle du

domaine public de droits réels au profit de tiers. Cela a des conséquences pratiques au

niveau de l’intervention personnelle privée sur ce domaine. Ainsi, si par exemple une

collectivité territoriale passe un accord avec une association pour la construction d’une

maison de retraite sur le domaine public, l’association n’a pas la possibilité d’hypothéquer

le terrain pour sa construction. De même un concessionnaire d’autoroute ne peut

hypothéquer les constructions réalisées pour les prolonger. CE, 6 mai 1985, Association

Eurolat Crédit foncier de France : quand l’administration passe outre ces règles, le juge

administratif doit annuler. L’administration a donc essayé la pratique du déclassement : on

dissocie fictivement le terrain de la construction. Il faut cependant attendre que le

législateur règle la question avec une loi du 5 janvier 1988 relative au domaine public des

collectivités territoriales et une loi du 25 juillet 1994 relative au domaine public de l’Etat.

Ces 2 textes posent des dérogations au principe. Ils ont été codifiés au CG3P, aux articles

1311-1 et suivants.





B) L'occupation du domaine public de l'Etat



Cette occupation est régie par les articles 2122-5 à 2122-19 du CG3P.

Selon l’article 2122-6 CG3P, le titulaire d’une occupation privative du domaine

public de l’Etat dispose, sauf exception, d'un droit réel sur les constructions et les

installations qu'il a réalisé. Avec cet article, on a donc inversé le principe de l’arrêt de

1985. Cette possibilité ne s’applique pas au domaine public naturel.

Le particulier bénéficie des prérogatives et obligations d’un propriétaire pendant le

temps de l’autorisation.

L’autorisation fixe une durée d’occupation mais cette durée ne peut excéder 70 ans.

Les conditions de transmission des droits réels sont strictement prévues par le

CG3P. Le législateur ne les a pas interdites mais elles n’interviennent qu’avec

l’autorisation de la personne publique propriétaire et ce, si elles sont compatibles avec

l’affectation du domaine public.

Les hypothèques des constructions sont possibles seulement pour garantir des

emprunts relatifs au bien du domaine public.

Ces principes s’appliquent au domaine public de l’Etat géré par l’Etat lui-même et

les biens du domaine public de l’Etat gérés par les établissements publics nationaux et les

biens propres de ces derniers.

Des règles particulières sont fixées par les articles 2122-15 et suivants. L’Etat

ayant parfois des difficultés financières, il ne peut pas toujours entretenir des bâtiments

publics (justice, police, gendarmerie, défense nationale, sécurité…). Il peut donc proposer

à des personnes privées de construire ces bâtiments sur des terrains appartenant à l’Etat

en bénéficiant de droits réels et de la possibilité de louer le bien à l’Etat.





C) L'occupation du domaine public des collectivités territoriales



L’article 2122-20 du CG3P précise que les collectivités territoriales, leurs

groupements et établissements publics peuvent utiliser deux procédures. La loi de 1988

créé le bail emphytéotique administratif mais la nouveauté du CG3P est l’autorisation

d’occupation constitutive de droits réels.





1) Le bail emphytéotique administratif



Il est prévu par l’article 1311-2 CGCT : une collectivité territoriale peut signer avec

un particulier un bail emphytéotique administratif conformément à l’article L451-1 du

code rural qui confère à la personne un droit réel sur un bien immobilier.

 Dans le code, on parle des biens immobiliers des collectivités territoriales, du domaine

public et du domaine privé.

 Le législateur, dès 1988, avait précisé que le bail emphytéotique administratif était

signé « en vue de l’accomplissement, pour le compte de la collectivité territoriale, d’une

mission de service public ou en vue de la réalisation d’une opération d’intérêt

général », ce que confirme le juge : TA Marseille, 21 décembre 1990, Grangeon.

 Le législateur, en 2006, étend cette idée puisqu’il accepte cette technique pour des

services publics de justice, police, gendarmerie, SDIS (service départemental

d’incendie et de secours) et même au profit d’associations cultuelles à propos

d’édifices du culte ouverts au public (pour réduire les rigueurs de la loi de 1905).

 Le droit réel octroyé s’applique sur la construction et le bien lui-même.

 Les voies publiques et leurs dépendances ne sont pas concernées.

 Le juge administratif est compétent en la matière.

 Il est possible d’hypothéquer le bien, pour garantir des emprunts relatifs au bien

occupé.





2) Les autorisations d’occupation constitutives de droit réel



Le législateur transpose le principe applicable aux biens de l’Etat aux collectivités

territoriales dans les articles 1311-5 et suivants du CGCT.

 Les collectivités territoriales peuvent accorder des autorisations dans le cadre d’une

mission de service public ou d’intérêt général.

 On peut constituer des droits réels sur les seules constructions.

 Cela ne concerne pas le domaine public naturel.

 Cela confère les mêmes prérogatives et obligations qu’un propriétaire pendant le

temps de l’autorisation.

 Elle est au maximum de 70 ans.

 La transmission est possible avec l’accord de la collectivité.

 Il est possible d’hypothéquer le bien, pour garantir des emprunts relatifs au bien

occupé.









Section 3 : Le régime juridique du domaine privé





I) L'utilisation du domaine privé



La personne publique gère librement son domaine privé, selon les règles qui lui

sont applicables. Il n’existe pas un seul régime juridique, puisque par exemple, la gestion

du domaine privé de l’Etat diffère de celle des collectivités territoriales. Le domaine est

géré par chaque ministère affectataire ou service déconcentré, sous le contrôle du service

des domaines. En matière de domaine privé étatique, il intervient par exemple

obligatoirement au moment des ventes, alors que pour les collectivités territoriales, il ne

fait que donner un avis. Les règles d'utilisation se trouvent dans des actes administratifs

unilatéraux, mais on les trouve surtout dans des contrats.









II) La gestion du domaine privé



Article L. 2221-1 du CG3P : « (...) les personnes publiques (...) gèrent librement

leur domaine privé selon les règles qui leur sont applicables ».

...

Le domaine privé est insaisissable. Le régime fiscal est différent pour le domaine

privé.

III) Le contentieux relatif au domaine privé



A) Un contentieux judiciaire de principe



Tout le contentieux lié à la gestion du domaine privé est un contentieux judiciaire.

Les contrats concernant le domaine privé sont en principe des contrats de droit privé. Le

contentieux de la responsabilité est aussi un contentieux judiciaire lorsqu'il touche au

domaine privé.





B) Un contentieux administratif exceptionnel



Les décisions détachables de la gestion courante du domaine privé peuvent donner

lieu à des contentieux administratifs. CE, 3 mars 1975, Courrière (rec. p. 165)

Par ailleurs, dans certains cas, un contrat portant sur le domaine privé peut être

administratif, par application des critères de distinction entre les contrats. CE, 4 juillet

1969, Trouvé (rec. p. 360)

Enfin, un contentieux de la responsabilité lié au domaine privé sera administratif à

partir du moment où il y a un dommage lié à des travaux publics ou à un ouvrage public.

TC, 8 février 1965, Martin.

Deuxième partie

Les travaux publics



Il y a d'une part un intérêt économique des travaux publics. Le secteur des

travaux publics a toujours occupé une place importante dans l’économie nationale. Sous

l’Ancien Régime, se développe un intérêt croissant pour les travaux publics encore accru

au XXe siècle. Cf. Keynes et le New Deal. Les différents gouvernements ont eu à un

moment ou un autre le souhait de développer les travaux publics pour accroître l’économie

nationale avec les politiques des grands travaux. Cette politique apparaît aussi au niveau

de l’Europe : plan Delors de 1993, Livre des grands travaux de 1998…

Les travaux publics présentent surtout un intérêt juridique. La loi du 28 pluviôse an

VIII fait apparaître ce régime juridique original, et son interprétation est essentielle. L’article

14 donne compétence au juge administratif « sur les réclamations des particuliers qui se

plaindront des tors et des dommages procédant du fait personnel des entrepreneurs et

non du fait de l'administration ». Petit à petit, on a étendu la compétence du juge

administratif à tous les litiges concernant les travaux publics. Il a donc « caractère attractif

des travaux publics » de la compétence du juge administratif.

L’article R431-3 CJA prône l’absence du ministère d’avocat en première instance

car en matière de travaux publics le problème essentiel est celui de la responsabilité.

Toutefois, il est nécessaire en appel et en cassation.

La règle de la décision préalable n’est pas applicable en la matière : le délai de

deux mois ne s’applique donc pas puisque l’administration n’a pas à prendre de décision.

Dans le cadre de dommage de travaux publics, le particulier peut attaquer soit

l'administration, soit l'entrepreneur, soit les 2, tout cela devant le juge administratif.

En matière de dommage de travaux publics, le régime peut être un régime de

responsabilité sans faute, ou un régime de responsabilité pour faute présumée, ou encore

pour faute.

Chapitre 1

Les notions de travail public et

d'ouvrage public



Il n’existe pas de définition législative mais il existe toutefois quelques textes

notamment la loi de 1988 qui précise que le reboisement des montagnes est un travail

public ou la loi de 1964 relative au travail de démoustification. Le problème est celui de

l’existence d’une ou de deux notions (opération et ouvrage). Pour certains auteurs, il n’y

aurait qu’une seule notion mais cette idée a été contestée notamment par Capitant et

Auby. Aujourd’hui, il existe bien deux notions différentes mais ayant le même régime

juridique et emportant les mêmes conséquences.









Section 1 : La notion de travail public





Cette notion se retrouve dans 2 décisions fondamentales (dans les GAJA) :

- CE, 10 juin 1921, Commune de Montségur : un travail public est un travail

immobilier exécuté pour le compte d'une personne publique dans un but d'intérêt

général.

- TC, 28 mars 1955, Effimieff : un travail public est un travail immobilier exécuté pour le

compte d'une personne privée en vue de la réalisation d'une mission de service

public.









I) Un travail immobilier



Il doit y avoir un travail, c'est à dire une opération matérielle réalisée par l’homme :

construction, destruction, déblayage, voies publiques, fossés, inhumation… Par rapport à

l’entretien et la réparation des bâtiments publics, ce sont des travaux, mais pour le juge

administratif, s’ils se limitent à de « simples besognes ménagères » ne touchant pas à la

conservation de l’immeuble, ce ne sont pas des travaux publics : Cass. 9 janvier 1958.

Le travail doit également porter sur un immeuble au sens du Code civil :

immeuble par nature (abattage des arbres, TC 5 juillet 1999, Commune de Stetten) ou par

destination (CE, 1978, Société Muller : orgue d’Eglise spécialement construit et installé

dans un studio de l’ORTF ; ascenseurs…).

II) Un travail exécuté pour le compte d'une personne

publique dans un but d'intérêt général



La référence est l’arrêt CE, 10 juin 1921, Commune de Monségur (GAJA). En

1908, deux enfants jouent dans une Eglise à se suspendre au bénitier, à l’origine scellé,

qui tombe sur les enfants et les blesse. Le premier problème est celui de la compétence

de la juridiction. Le Conseil d’Etat va procéder en plusieurs étapes : il reconnaît que

depuis les lois de séparation de l’Eglise et de l’Etat de 1905, il n’existe plus de service

public cultuel. Mais pour autant, ces travaux sont réalisés pour le compte d’une

personne publique, c'est à dire pour le compte de la commune propriétaire de l’Eglise,

dans un but d’intérêt général. Il conclu en disant qu’on est face à un travail public et

donc est compétent le juge administratif (loi du 28 pluviôse an VIII). A partir de 1921, le

juge l’applique régulièrement : Civ. 1ère, 25 janvier 2000, société Elyo.





A) Pour le compte d'une personne publique



Si les travaux sont réalisés au profit d’une personne privée, ils ne seront pas

qualifiés de travaux publics. De ce fait, des travaux réalisés pour le compte de

propriétaires dans un lotissement ne sont pas des travaux publics : CE, 29 novembre

1984, Association syndicale des propriétaires de la cité lacustre de Port Grimault, même

pour les propriétaires privés de monuments historiques (critère organique). Au niveau des

HLM, on trouve des offices d’HLM, personnes publiques et SA d’HLM, de droit privé. Cela

pose donc problème si des travaux sont réalisés. TC, 15 novembre 1999, Mollo.

Le bénéficiaire doit être l’Etat, les collectivités territoriales ou établissements

publics. Pour les premiers, il n’y a aucun problème mais pour les établissements publics,

fallait-il distinguer les EPA et les EPIC ? Le juge a précisé qu’il ne fallait pas distinguer,

l’essentiel étant la personne publique. Mais si cet établissement devient une société

privée, alors il ne remplit plus les conditions de Monségur : exemple de France Télécom.

Le problème a également été celui des organismes publics internationaux. Le juge dit que

ces travaux sont qualifiés de publics si la France est membre de cet organisme : CE, 18

décembre 1981, Ministre des relations extérieures c/ Pelaz.

Les travaux peuvent être réalisés par la personne publique elle-même, à son profit

(système de la régie). Elle peut aussi faire réaliser les travaux par une autre personne,

publique ou privée, pour elle-même. Quand les travaux sont réalisés sur les biens qui

n’appartiennent pas à la personne publique, les travaux seront qualifiés de publics à partir

du moment où le bien reviendra automatiquement et sûrement à la personne publique

(biens de retour) : TC, 16 mars 1998, SA d’HLM CARPI c/ ministre de l’équipement. Mais

en l’espèce, les travaux étaient réalisés dans un lotissement privé, mais la voie privée à

construire devait revenir à la personne publique au bout d’un certain temps.





B) Dans un but d'intérêt général



C’est une seconde condition nécessaire. Des travaux réalisés pour une personne

publique dans un but patrimonial ne sont pas considérés comme des travaux publics : TC,

5 juillet 1999, Mme Menu (travaux d’exploitation d’une forêt). Mais si une forêt domaniale

est exploitée et qu’une route y est ouverte à la circulation générale, on considère qu’elle

est affectée à l’intérêt général, dans les Landes notamment.

La notion d’intérêt général n’est pas une notion figée, on veut pour exemple la

construction des casinos ou celle des salles de spectacle :

- Dans les années 1920, la construction des casinos n’est pas considérée comme un

travail public car d’une part les casinos ne sont pas des services publics et que le but

n’est pas d’utilité publique : CE, 12 mai 1922, Saint- Malo.

- Dans les années 1940, le Conseil reconnaît qu’il existe un intérêt public à la

construction des casinos puisqu’il parle de concession de travaux publics : CE, 11

juillet 1941, Grenouiller.

- Récemment, avec CE, 25 mars 1966, Ville de Royan, le CE reconnaît l’existence d’un

service public dans la construction et la gestion des casinos.

La notion d’intérêt général permet la reconnaissance de travaux publics dans

certains domaines : la construction de logements sociaux, d’un palais des Congrès, de

bâtiments liés au service public, les opérations de remembrement, l’installation d’un jardin

autour d’un monument aux morts (CE, 1921, Baudouin), l’entretien d’un arbre classé

comme monument naturel…









III) Un travail exécuté pour le compte d'une personne

privée en vue de la réalisation d'une mission de service

public



La jurisprudence est celle du TC, 28 mars 1955, Effimieff. Une loi de 1948 donne

mission à des associations-syndicats de propriétaires qualifiés d’établissements publics de

reconstruire les immeubles sinistrés au profit des personnes privées propriétaires. Selon la

jurisprudence Monségur, ce ne sont pas des travaux publics mais le tribunal des conflits

précise que la mission confiée est une mission de service public. De ce fait, il en déduit

que les travaux réalisés au profit de personnes privées dans le cadre de ces

missions sont qualifiés de travaux publics.

Il est important de noter la date de cet arrêt. Dans les années 1950, on voit resurgir

la notion de service public dans la jurisprudence. La jurisprudence Effimieff s’applique

rapidement puisqu’est rendu CE, 20 avril 1956, Ministre de l’agriculture c/ consorts

Grimouard dans laquelle le Conseil d’Etat applique la jurisprudence Effimieff dans une

affaire de travaux de reboisement au profit de propriétaires privés. On peut également

citer l’arrêt CE, 12 avril 1957, Mimouni : il s’agissait de travaux sur des immeubles privés

menaçant de s’écrouler.

La grande différence entre Effimieff et Monségur porte sur le bénéficiaire des

travaux. La jurisprudence Effimieff n’interdit pas que le bénéficiaire soit une personne

publique mais à ce moment, on bascule alors vers la jurisprudence Monségur. Il suffit à

cet effet de regarder la définition du service public, c'est à dire une activité d’intérêt

général assumée directement ou indirectement par une personne publique.

Le travail doit être exécuté dans le cadre d’un service public. L’élément important

est donc la notion de service public, ce qui implique donc intérêt général. Mais l’intérêt

général n’implique pas nécessairement service public.

Dans certains manuels, les auteurs précisent que dans Effimieff, il faut une

condition supplémentaire, que les travaux soient réalisés par la personne publique. Elle

n’est pas nécessaire mais ce n’est qu’une référence à la personne publique car il y a

service public. Depuis 1955, le juge administratif applique régulièrement la jurisprudence

Effimieff.

Le juge administratif applique indifféremment les deux notions.



C.E. 10 juin 1921 MONSEGUR T.C. 28 mars 1955 EFFIMIEFF

Travail immobilier Travail immobilier

+ +

Pour le compte d’une personne publique Pour le compte d’une personne privée

+ +

Dans un but d’intérêt général Dans le cadre d’une mission de

service public









Section 2 : La notion d'ouvrage public





I) Les éléments constitutifs de l'ouvrage public



A) Un bien immobilier



C’est seulement une application du Code civil, c'est à dire un immeuble au sens

du Code civil. De ce fait, des gradins démontables ne sont pas qualifiés d’ouvrages

publics. CE, 26 septembre 2001, département du Bas-Rhin : dans une cour de récréation

d’une école, trois garçons sont autour d’un banc dont deux ont le pied sur une latte du

banc. L’un l’enlève, libérant la latte qui cogne le garçon se trouvant de l'autre côté. Le

Conseil casse l’arrêt de la CAA car le banc n’est pas fixé au sol, ce n’est donc pas un

ouvrage public. Tous les biens fixés au sol sont donc des immeubles comme le montre

notamment CE, 4 décembre 1970, Ministre de la défense c/ Starr : une cible flottante

servant à l’armée de l’air était reliée au plateau continental par un filin a été considérée

comme un immeuble…

Dans certains cas, certains meubles sont considérés comme des ouvrages dès lors

qu’ils forment un ensemble indissociable avec l’immeuble. C’est notamment le cas des

buts de football posés au sol, ascenseurs…





B) Un bien aménagé



Une intervention de l’homme est nécessaire. Une plage naturelle n’est pas un

ouvrage public (1974), mais si elle est aménagée, alors elle peut devenir un ouvrage

public. C’est la même chose pour les cours d’eau ou les pistes de ski, encore qu’une piste

de ski naturelle est de plus en plus rare. Mais dès lors qu’elle est aménagée par l’homme,

elle devient un ouvrage public.





C) Un bien affecté à une fonction d'intérêt général



Si cet immeuble aménagé est affecté à un service public, il est un ouvrage public.

Si cet immeuble aménagé est affecté à l’usage direct du public, il est affecté à

l'intérêt général. Il y a donc un rapprochement entre les notions d’ouvrage public et de

domaine public. On classe donc les voies publiques dans cette catégorie, de même que

les églises appartenant à une collectivité territoriale.

Mais des biens appartenant à des personnes privées peuvent aussi être qualifiés

d’ouvrage public. Ce sont les biens appartenant à des personnes privées gérant des

services publics comme par exemple CE, 30 septembre 1955, Caisse régionale de

sécurité sociale de Nantes relatif à la SNCF qui avait alors le statut de société privée. Les

biens immobiliers lui appartenant aménagés à cet effet et affectés à une mission de

service public peuvent être qualifiés d’ouvrage public. On également retrouver la même

solution pour les voies privées. Si ces dernières sont ouvertes à la circulation générale,

elles peuvent être qualifiées d’ouvrages publics.

Les biens appartenant à des personnes privées peuvent être qualifiés d’ouvrages

publics quand ils font corps avec un ouvrage public plus vaste et appartenant à une

personne publique. C’est par exemple le cas des branchements de canalisation d’eau, de

gaz ou d’électricité : TC, 1982, Logerau. C’est également le cas des grilles (soupirail) qui

sont encastrées dans le trottoir et appartenant à des propriétaires privés permettant

l’aération de caves.

CE Avis, 11 juillet 2001, Adelée a semé le doute sur la définition de l'ouvrage

public. Le Conseil d’Etat avait indiqué que du fait du changement de statut de France

Télécom, ses ouvrages immobiliers ne pouvaient plus être qualifiés d’ouvrages publics. Or

cela pouvait avoir une conséquence sur la qualification des ouvrages publics. Cet avis

présuppose que la qualification d’ouvrage public dépend de l’appartenance à une

personne publique du bien. Or ce ne serait en fait qu’un cas d’espèce, la transposition de

la volonté du législateur qui ne voulait plus protéger les ouvrages de France Télécom. Il

n’y a donc pas de changement.









II) Etude comparative sur la notion d'ouvrage public



En principe, l’ouvrage public est la conséquence d’un travail public et les travaux

publics sont réalisés sur des ouvrages. Ce principe connaît un certain nombre

d’exceptions :

- Les travaux publics ne donnent pas toujours naissance à des ouvrages publics :

démolition, travail public effectué sur un bien privé (l’affaire Grimouard avec l’opération

de reboisement).

- Un ouvrage public n’est pas toujours le résultat du travail public : une commune

restaure une maison qui devient une mairie annexe mais ayant été achetée, il n’y avait

pas de travail public.

- Un travail effectué sur un ouvrage public ne sera pas toujours qualifié de travail public

: travaux effectués dans un but purement financier et patrimonial.





La deuxième comparaison est celle entre les ouvrages publics et le domaine

public. Certains biens du domaine public ne seront jamais des ouvrages publics :

domaine public naturel, biens du domaine public mobilier. A l’inverse, des ouvrages publics

n’appartiennent pas au domaine public : les chemins ruraux des communes, les routes

forestières ouvertes à la circulation générale (jurisprudence Martin). Enfin, les ouvrages

publics appartenant à des personnes privées n’entreront jamais dans le domaine public.





DOMAINE PUBLIC TRAVAIL PUBLIC TRAVAIL PUBLIC OUVRAGE PUBLIC

(Monségur) (Effimieff)



Bien Travail immobilier Travail immobilier Bien immobilier

(mobilier ou + + +

immobilier) Pour le compte Pour le compte Aménagé

appartenant à une d’une personne d’une personne +

personne publique publique privée Affecté à l’intérêt

+ + + général

Affecté à l’usage Dans un but d’intérêt Dans le cadre d’une

direct du public général mission de service

Ou public

Affecté à un service

public









III) La protection de l'ouvrage public et des travaux publics



A) La protection pénale des ouvrages publics et travaux publics



Si un ouvrage public appartient au domaine public, il peut être protégé au titre

des contraventions de grande voirie ou de voirie. Il peut encore l'être au titre de

l'affectation au service public ou à l'usage du public. Il existe une protection pénale

particulière.





1) L'article 433-11 du Code pénal



« Le fait de s'opposer, par voies de fait ou violences, à l'exécution de travaux

publics ou d'utilité publique est puni d'un an d'emprisonnement et de 15000 euros

d'amende ». Avec cet article sont protégés tous les travaux publics (Cour de cassation,

1956). On peut également être poursuivi pour le fait de s’opposer aux travaux publics

même s’ils sont effectués sans autorisation. (Crim. 17 octobre 1967). L’opposition doit

résulter de violences contre les personnes et contre les biens : ainsi en 1956, la personne

qui voulait s’opposait au remembrement et enlevait les bornes placées par les agents du

service public commettait des violences. Un autre avait clôturé son terrain pour éviter la

réalisation des travaux, rebouchait les trous creusés par l’administration, de nuit. Enfin,

l’opposition doit résulter d’un acte intentionnel. Elle ne peut résulter de l’imprudence ou de

la négligence.





2) L'article 322-2 du Code pénal



L’article 322-1 du Code pénal dispose que « La destruction, la dégradation ou la

détérioration d'un bien appartenant à autrui est punie de deux ans d'emprisonnement et de

30000 euros d'amende, sauf s'il n'en est résulté qu'un dommage léger. Le fait de tracer

des inscriptions, des signes ou des dessins, sans autorisation préalable, sur les façades,

les véhicules, les voies publiques ou le mobilier urbain est puni de 3750 euros d'amende

et d'une peine de travail d'intérêt général lorsqu'il n'en est résulté qu'un dommage léger »

L’article 322-2 du même Code : « L'infraction définie au premier alinéa de

l'article 322-1 est punie de trois ans d'emprisonnement et de 45000 euros d'amende et

celle définie au deuxième alinéa du même article de 7500 euros d'amende et d'une peine

de travail d'intérêt général, lorsque le bien détruit, dégradé ou détérioré est :

1º Destiné à l'utilité ou à la décoration publiques et appartient à une personne publique ou

chargée d'une mission de service public ;

2º Un registre, une minute ou un acte original de l'autorité publique ;

3º Un immeuble ou un objet mobilier classé ou inscrit, une découverte archéologique faite

au cours de fouilles ou fortuitement, un terrain contenant des vestiges archéologiques ou

un objet conservé ou déposé dans un musée de France ou dans les musées,

bibliothèques ou archives appartenant à une personne publique, chargée d'un service

public ou reconnue d'utilité publique ;

4º Un objet présenté lors d'une exposition à caractère historique, culturel ou scientifique,

organisée par une personne publique, chargée d'un service public ou reconnue d'utilité

publique.

Dans le cas prévu par le 3º du présent article, l'infraction est également constituée si son

auteur est le propriétaire du bien détruit, dégradé ou détérioré.

Lorsque l'infraction définie au premier alinéa de l'article 322-1 est commise à raison de

l'appartenance ou de la non-appartenance, vraie ou supposée, de la personne propriétaire

ou utilisatrice de ce bien à une ethnie, une nation, une race ou une religion déterminée, les

peines encourues sont également portées à trois ans d'emprisonnement et à

45 000 Euros d'amende. »

Cet article concerne tous les ouvrages publics quelle que soit leur importance :

lavoir, canalisation d’eau, pylône électrique…

Cet article s’applique même si l’ouvrage a été édifié illégalement. Crim. 24 octobre

1946 : l’armée décide d’édifier illégalement un pylône électrique sur le terrain d’un

particulier qui est allé scier le pylône avec un chalumeau.

On ne protège que l’ouvrage public : si un bien n’est plus affecté à l’intérêt général il

n’est plus protégé par cet article mais l’article 322-1 du code pénal prend le relais.

Le juge exige pour utiliser cet article, une atteinte relativement grave à l’ouvrage

public. Est considérée comme une atteinte grave la destruction de branchements

électriques, le fait qu’une personne enlève le toit d’un baraquement servant d’école, le fait

qu’une personne lance une barre de fer sur des lignes à haute tension, le fait de réunir

une canalisation d’eau avec une autre de gaz, enfin le fait de taguer des murs si on utilise

une peinture non susceptible d’être enlevée sans détériorer le support.

Il faut une intention pour être poursuivi.





B) La règle de l'intangibilité de l'ouvrage public



1) La règle de l'intangibilité et ses fondements



Il s’agit d’une règle jurisprudentielle ayant pour origine, pour son principe, l’arrêt CE,

7 juillet 1863, Robin de la Grimaudière. Ce principe repose sur l’adage « ouvrage public

mal planté ne se détruit pas ». On ne peut donc pas demander au juge d’ordonner la

destruction de l’ouvrage public, même irrégulièrement construit. Mais l’administration elle-

même peut très bien décider de la destruction de son bien.

Cette règle s’impose aux deux ordres de juridiction. La seule solution est de

demander l’expropriation indirecte, c'est à dire demander une indemnité à l’administration.

Mais à partir du moment où elle est accordée, il y a transfert automatique de propriété.

On peut trouver plusieurs fondements. On ne peut pas détruire un ouvrage public

car on le juge ne peut adresser d’injonctions à l’administration. On peut également dire

que l’ouvrage public est nécessaire pour la population et il faudra donc le reconstruire.

Financièrement, c’est aberrant : il est donc peut être préférable d’indemniser le

propriétaire. Enfin, le dernier fondement et certainement le plus juste est de dire qu’on ne

peut le détruire car l’ouvrage est affecté à l’intérêt général. Il est donc nécessaire de le

protéger. Jean Marie Auby disait à cet effet que « l’intangibilité marquait la primauté de

l’intérêt général sur toute autre considération de régularité juridique. »





2) La remise en cause du principe



On assiste à une remise en cause de ce principe depuis une quinzaine d’années.

Il n’y a pas de revirement de jurisprudence mais une évolution apparaissant de deux

manières.

Remise en cause sous-jacente dans les années 1990 : elle est due à trois

éléments.

 CE, 19 avril 1991, Epoux Denard et Martin : une commune avait installé une buse

sous un chemin rural pour l’écoulement des eaux rurales. Les riverains demandent au

maire de la supprimer et ce dernier refuse. Pour le conseil d’Etat, il n’y a pas d’erreur

manifeste d’appréciation et refuse d’annuler le refus du maire. Si le juge avait annulé

ce refus, cela aurait obligé l’administration communale à détruire la buse qui était

ouvrage public.

 Cass. Ass. plén. 6 janvier 1994, Consorts Baudon de Mony c/ EDF : la Cour de

cassation interdit la procédure de l’expropriation indirecte (il y a revirement de

jurisprudence). Cela signifie que si l’administration empiète, on ne peut demander la

destruction de l’ouvrage mais l’administration doit mettre en œuvre une procédure

d’expropriation pour régulariser la situation. Si elle veut l’éviter, elle peut également

demander au propriétaire de racheter le terrain empiété.

 Loi du 8 février 1995 : elle a permis d’adresser des injonctions à l’administration. Cf.

article L911-1 CJA.

La remise en cause réelle, dans les années 2002-2003 :

TC, 6 mai 2002, M. et Mme Binet c/ EDF : « L’autorité judiciaire ne saurait sans

s’immiscer dans les opérations administratives et ainsi sur la compétence du juge

administratif, prescrire aucune mesure de nature à porter atteinte, sous quelque forme que

ce soit, à l’intégrité ou au fonctionnement d’un ouvrage public ; qu’il n’en va autrement que

dans l’hypothèse où la réalisation de l’ouvrage procède d’un acte qui est manifestement

insusceptible de se rattacher à un pouvoir dont dispose l’autorité administrative et

qu’aucune procédure de régularisation appropriée n’a été engagée. » Le juge ne peut

porter atteinte à l’ouvrage public, intégrité et fonctionnement. En cas de voie de fait, le

juge judiciaire va pouvoir intervenir. Il faut qu’aucune procédure de régularisation n’ait

été engagée. Cette jurisprudence a ensuite été appliquée par la cour de cassation : Civ.

2ème, 30 avril 2003, Consorts X c/ Commune de Verdun sur Ariège et Civ. 1ère, 28 juin

2005, Consorts Dabeedin.

CE Section, 29 janvier 2003, Gasiglia (JCP éd. G 2003 n° 10118) : cette affaire

concerne le juge administratif, dans le cadre d'une décision juridictionnelle, la question

étant de détruire l'ouvrage public ou non. Le CE pose des conditions : y a-t-il une

possibilité de régulariser la situation ? Si ce n'est pas possible, le juge va mettre en

balance les inconvénients et les avantages. Cette affaire a été appliquée, notamment avec

CE 13 février 2009, Communauté de communes de St-Malo de la Lande (AJDA 2009, p.

1057).

Chapitre 2

La responsabilité du fait des

travaux publics et ouvrages publics





Section 1 : La compétence juridictionnelle





I) La compétence de principe du juge administratif



Le juge administratif est compétent du fait de la loi du 28 pluviôse an VIII et du

fait de son extension jurisprudentielle. Cette loi parlait des conseils des préfectures,

transformés en tribunaux administratifs avec la réforme de 1953. Le tribunal administratif

dans le ressort duquel a lieu le fait générateur est compétent. Article R312-14 CJA. Il

existe tout de même des exceptions tenant à la compétence du Conseil d’Etat en premier

et dernier ressort lorsque le dommage a été subi dans un lieu qui n’est pas soumis à un

tribunal administratif, comme une école française située à l’étranger par exemple : CE, 28

février 1964, Ministre des armées c/ Kankowsky ; bateau en collision avec une cible de

l’armée de l’air : CE, 4 décembre 1970, Ministre de la défense c/ Starr. La décision

préalable n’est pas nécessaire pas plus que le ministère d’avocats.









II) La compétence exceptionnelle du juge judiciaire



A) En cas d'emprise irrégulière ou de voie de fait



C’est l’application du droit administratif général. L’emprise irrégulière est une

occupation ou une dépossession d’une propriété privée immobilière par un entrepreneur

de travaux publics (ou administration dans ce cadre). Si l’emprise est régulière, le juge

administratif est compétent, à l’inverse, c’est le juge judiciaire. Lorsque l’administration

occupe ou dépossède un propriétaire privé irrégulièrement, c’est le juge judiciaire qui

indemnise le dommage. La voie de fait est une atteinte grave à un droit de propriété ou

une liberté individuelle ou un élément manifestement insusceptible de se rattacher au

pouvoir de l’administration. Le juge judiciaire est compétent : TC, 23 mai 2005, Haut

commissaire de la République en Polynésie française.

B) En cas de poursuites pénales contre l'entrepreneur



Un entrepreneur de travaux publics cause un dommage mais ce fait dommageable

est aussi constitutif d’un délit pénal. Normalement, cela signifierait que cet individu irait

devant le juge pénal pour être condamné, et la victime devrait aller devant le juge

administratif pour dommages et intérêts. Le juge accepte de réunir les deux parties devant

le juge pénal et le particulier peut lui demander directement l’indemnisation de son

préjudice : TC, 13 juin 1960, Sieur Douieb c/ Stokos. Le juge fait ici référence à la loi de

1957 sur les véhicules (non applicable en l'espèce).





C) En cas de dommage provoqué par un véhicule



La loi du 31 décembre 1957 règle les dommages causés par un véhicule

appartenant à l'administration. Il faut se référer à son article premier, qui parle de

véhicules de tout type, du moment que le véhicule est un engin qui est capable de se

mouvoir de manière propre.





D) En cas de dommage subi par un usager d'un SPIC



Leurs dommages relèvent de la compétence du juge judiciaire mais au départ, le

juge exigeait un contrat (abonnement) entre le particulier et le SPIC. Ainsi, si une

explosion a lieu chez quelqu’un abonné chez EDF seul cet usager relève du juge

judiciaire, pas les invités qu’il avait ce soir là même s’ils sont aussi usagers du SPIC, chez

eux. Cela ne concerne que les dommages relatifs aux installations personnelles. Par la

suite, le juge a accepté d’étendre cette compétence à des personnes qui n’avaient pas

signé de contrat : TC, 5 décembre 1983, Niddam. Une personne prend le train sans titre

de transport et alors qu’un contrôleur l’aperçoit, il sort précipitamment du train essaie

d’enjamber un muret derrière lequel il y avait un dénivelé et se blesse. Même si la

personne n’avait pas de titre de transport, elle utilisait le service donc pouvait être

considérée comme un usager de celui-ci. CE, 24 novembre 1967, ministre des travaux

publics c/ Dlle Labat : fête organisée dans une gare pour fêter le centenaire de la SNCF. Il

y avait tellement de personnes que des personnes ont décidé de s’installer sur les

marquises qui se sont effondrées : il faut regarder au cas par cas selon la qualité de la

victime. Celles qui sortaient ou allaient prendre un train étaient considérées comme des

usagers du SPIC (compétence du juge judiciaire) mais les participants sont des usagers

de l’ouvrage publics (compétence du juge administratif).









Section 2 : Les conditions de la responsabilité





Il y a un caractère attractif des travaux publics : tout ce qui touche de près ou de

loin aux travaux publics est considéré comme des dommages de travaux publics.

- Du matériel destiné à un travail public entreposé dans un hangar qui prend feu :

l’incendie est un dommage de travaux publics.

- Des enfants prennent une échelle laissée par un entrepreneur de travaux publics et

se blessent : travaux publics.

- Un véhicule glisse sur une plaque de verglas due aux embruns d’un barrage

hydroélectrique.









I) L'existence d'un dommage lié à un travail public



Le dommage peut résulter :

- de l’exécution d’un travail public ou de la construction d’un ouvrage public

- des modalités d’entretien de l’ouvrage public ou d’un vice de construction :

effondrement du plancher d’une mairie (CE, 1968, Garçon), plafond d’une église,

l’entretien des voies publiques (les nids de poules, les regards non fermés sur les

chaussées, CE, 19 février 2007 : Monsieur Clément habite dans un lycée et tombe

dans un trou laissé par des ouvriers…) Des entrepreneurs réalisent des travaux

publics à Angers sans les protéger : M. Rihal est tombé dedans.

- de l’existence d’un ouvrage public : la gêne est due à la présence de cet ouvrage

(désagrément de voisinage d’une route à grande circulation, pylône électrique,

cabines téléphoniques, gares de triage, dépôt d’ordures ménagères)

- du fonctionnement de l’ouvrage public : cendres, poussières, bruits, odeurs,

vibrations provoquées par un terrain militaire… CE, 2 octobre 1987, EDF c/ M. Spire :

propriétaire d’une maison à côté de laquelle l’administration installe une centrale

nucléaire. Elle se plaignait d’abord de la vue, de l’éclairage permanent, panages de

vapeur d’eau, du bruit. Le Conseil d’Etat a indiqué que seul le préjudice du au bruit

pouvait être indemnisé car les autres n’étaient pas anormaux.

- de l’absence d’ouvrage public ou de l’inexécution d’un travail public : inondation

provoquée par l’absence ou la faiblesse du réseau d’eaux pluviales : CE, Affaire

Commune de Cassis : des feuilles d’un arbuste piquant dépassait de l’allée et

quelqu’un a été blessé. CE, 1994, Affaire Navoutou : à Nouméa, place des cocotiers,

une noix de coco est tombée sur quelqu’un. La CAA Paris avait dit qu’il y avait

dommage de travaux publics en l’absence de toute visite d’entretien régulier des

arbres.









II) Un triple régime de responsabilité



Il y a au niveau de la doctrine deux courants de pensée. Des auteurs tels que

Chapus ou Vedel pensent que la responsabilité varie selon les caractères du dommage et

il faut distinguer entre les dommages permanents (présence et fonctionnement de

l’ouvrage) et les dommages accidentels. Lorsque le dommage est permanent, le régime

de responsabilité est un régime de responsabilité sans faute mais dans le second cas, il

faut distinguer selon la qualité de la victime : si c’est un participant (responsabilité pour

faute), un usager (responsabilité pour faute présumée), ou sans faute (responsabilité sans

faute).

Pour d’autres auteurs tels qu’Auby, Gaudemet… et la jurisprudence actuelle, il faut

distinguer en fonction de la seule qualité de la victime : un participant (responsabilité pour

faute), un usager (responsabilité pour faute présumée), ou sans faute (responsabilité sans

faute).

Mais l’un dans l’autre, cela revient au même excepté pour la question des

dommages permanents. On se réfère à l’affaire Mme Spire : en utilisant le premier

comme le second régime de responsabilité, on a une responsabilité sans faute.





A) Le participant et la responsabilité pour faute



L’arrêt de principe est CE, 1er décembre 1937, Société des établissements

Jean-François. Le juge précise que lorsque la victime du dommage est un participant

au travail public, pour être indemnisé, il doit prouver la faute du maître d’ouvrage,

c'est à dire de l’administration. Le participant bénéficie du travail (rémunération) on le

distingue donc du tiers. C’est aussi un professionnel qui connaît donc les dangers de son

métier à la différence d’un usager.

Le problème est que le juge parfois a une conception large du participant. Par

exemple, dans une affaire de 1976, un particulier était propriétaire d’un immeuble à côté

duquel il y avait des travaux publics mais dont le compteur d’eau se situait sur le chantier.

En voulant le fermer, il s’est blessé et a été considéré comme un participant au service

public. On aurait normalement du le considérer comme un tiers. Mais dans d’autres cas, il

montre bien que le participant agit effectivement. C’est le cas notamment d’ouvriers

travaillant dans un chantier et logés sur place. Ils ont été blessés par l’effondrement d’un

mur sur le baraquement : ils n’étaient alors pas des participants.

Elle connaît une exception en cas de collaborateurs occasionnels : cette règle ne

s’applique pas à eux. C’est le cas d’un bénévole aidant les agents à installer les

réverbères dans une commune. Il dispose donc d’un régime de responsabilité sans faute.





B) L'usager et la présomption de faute



1) La distinction usager/tiers



L’usager est celui qui au moment du dommage utilise l’ouvrage ou le travail public :

les piétons d’un trottoir, les automobilistes par rapport à la chaussée, les spectateurs dans

un théâtre… A l’inverse le tiers est celui qui au moment du dommage ne profite ni n’utilise

l’ouvrage public : le pécheur mort noyé par un lâcher de barrage. Dans certaines

hypothèses, une même personne peut être considérée comme usager et tiers par rapport

à un même fait : CE, 22 octobre 1971, Ville de Fréjus. Le juge a considéré que la ville de

Fréjus était un usager du barrage pour tous les dommages subis par le réseau de la

distribution d’eau et comme un tiers pour les autres dommages.

Le juge considère que l’usager des voies publiques est aussi usager des

installations intégrées à la voie publique. Si l’élément n’est pas intégré dans la voie, il est

cependant considéré comme tiers : CE, commune de Gonfaro. Une canalisation d’eau fuit

et l’eau se répandant sur la chaussée gèle et cause un accident. Si elle est incorporée à la

chaussée la victime est considérée comme usager de la cause du dommage mais si elle

ne l’est pas, l’usager de la chaussée est un tiers à la canalisation.

Le régime de responsabilité s’applique aussi à l’usager anormal. Des enfants

jouaient dans les monuments d’une fontaine publique et se sont blessés : il y a usage

anormal de la fontaine. C’est aussi le cas d’un enfant qui joue sur une aire de jeux

séparée d’une autoroute par un grillage troué. L’enfant va chercher son ballon sur

l’autoroute : l’enfant a été considéré comme usager anormal de l’autoroute.





2) Le régime de responsabilité



C’est ce que l’on appelle le régime pour défaut d’entretien normal. Pour certains

auteurs, il apparaît comme un régime de responsabilité sans faute, d’autres considèrent

que c’est un régime intermédiaire entre la responsabilité pour faute et la responsabilité

sans faute. La doctrine considère que c’est un régime de responsabilité pour faute

présumée. On inverse donc la charge de la preuve puisque l’administration doit prouver

qu’elle a tout mis en œuvre pour éviter l’accident. Ce régime est donc beaucoup plus

intéressant que le régime applicable au participant.

Cette appréciation est réalisée par le juge administratif in concreto en fonction des

circonstances de temps et de lieu. Ainsi, s’il y a une tempête exceptionnelle en Anjou et

que l’on se blesse : le juge sera moins sévère que si la tempête a lieu en montagne.

Juridiquement, cela relève donc de l’appréciation souveraine des juges du fond. Au regard

de la jurisprudence, un défaut d’entretien normal au niveau de la chaussée et des trottoirs

est un trou d’au moins cinq centimètres, cela peut être aussi un dysfonctionnement des

feux tricolores, mais tout dépend à quel moment il y a dysfonctionnement (panne de trois

jours ou au moment de l’accident).

Il y a tout de même une exception où la personne est usager mais qu’il n’y a pas

de présomption de faute : dans les ouvrages particulièrement dangereux, l’usager victime

connaît un régime de responsabilité sans faute : CE, 6 juillet 1973, Dalleau. A la Réunion,

un rocher s’est détaché et a blessé un automobiliste. La route est un ouvrage

exceptionnellement dangereux : la victime doit donc bénéficier d’un régime de

responsabilité très favorable. Dans l’affaire CAA, Lyon 1990 et CE, 5 juin 1992, ministre de

l’équipement c/ Mme. Cala, la CAA qualifie l’ouvrage au moyen d’éléments précis qui

permet donc au juge de cassation d’apprécier la dangerosité de l’ouvrage.





C) Le tiers et la responsabilité sans faute



Le principe est posé par la jurisprudence CE, 28 mai 1971, Département du Var c/

entreprise Bec frères : lorsque la victime est un tiers, le régime est un régime de

responsabilité sans faute, sur le fondement de l’égalité des citoyens devant les charges

publiques. Cela peut être du à différents cas : CE, 1931, Dlle Gobi. Cette demoiselle est

standardiste et à quelques kilomètres de là, l’explosion d’une mine due à des travaux

publics à provoqué une dérivation des courants électrique et l’a électrocuté. Ce régime se

retrouve dès qu’il y a dommage du à la présence ou au fonctionnement de l’ouvrage

public.

Section 3 : La mise en oeuvre de la responsabilité





I) La personne responsable



Première question : contre qui la victime peut-elle intenter une action dans le

cadre de dommages de travaux publics ?

- Dans l’hypothèse où les travaux publics sont exécutés par l’administration elle-

même, la victime se retourne directement contre l’administration.

- Quand les travaux sont réalisés par un entrepreneur pour le compte de

l’administration, la victime a le choix et peut agir soit contre l’entrepreneur devant

le juge administratif, soit contre l’administration, soit contre les deux solidairement.

- Dans l’hypothèse des concessionnaires d’ouvrages publics, si les travaux sont

confiés par lui à un entrepreneur, la victime peut se retourner soit contre

l’entrepreneur soit contre le concessionnaire soit contre les deux solidairement.

Mais elle ne peut en principe se retourner contre l’administration, sauf si le

concessionnaire est insolvable.

- La dernière hypothèse est celle du dommage résultant de l’intervention de

plusieurs personnes publiques : par exemple une personne a un accident sur

une route nationale dans une agglomération du fait d’un rétrécissement et en

l’absence d’éclairage public. La victime peut agir contre l’une ou l’autre de ces

collectivités.





Deuxième question : qui est réellement responsable ? Cf. cours de deuxième

année (contributions à la dette, action en garantie, action récursoire…)

- Si la personne qui a été attaquée est la personne publique, le maître d’ouvrage

peut se retourner soit contre l’architecte, contre l’entrepreneur, les sous-traitants…

mais la victime est indemnisée par elle.

- Si la personne qui a été attaquée est l’entrepreneur, il pourra de la même

manière se retourner contre l’architecte, ses sous-traitants voire contre le maître

d’ouvrage si l’administration a commis une faute.

- Quand le concessionnaire est attaqué, il peut se retourner contre l’entrepreneur,

l’architecte et les sous-traitants mais pas contre l’administration.









II) Les caractères du dommage



Il y a réparation dès lors que le dommage est actuel, certain, direct, évaluable et

argent et parfois anormal et spécial.

 Un dommage actuel et certain : on refuse l’indemnisation des dommages simplement

éventuels.

 Un dommage direct : c’est le lien de causalité entre le fait et le dommage.

 Un dommage évaluable en argent : il doit donner lieu à une réparation pécuniaire. Le

juge considère que sont évaluables en argent tous les dommages liés aux biens

mobiliers et immobiliers ainsi que les dommages corporels. Le juge accepte aussi

l’indemnisation du préjudice moral.

 Un dommage spécial : seul un individu ou quelques uns peuvent être indemnisés.

Juridiquement, le juge refuse d’indemniser si par exemple toute la population est

concernée. Ex : la construction d’un barrage a diminué la valeur touristique d’une

commune : toute sa population est concernée. Mais un boulanger qui perd une partie

de sa clientèle du fait de la construction du barrage subit un préjudice spécial.

 Le préjudice doit être anormal : il va l’être quand il s’agit d’un dommage corporel. Il le

sera aussi dans le cadre de la destruction d’un bien mobilier ou immobilier. Le

problème apparaît dans le cas des troubles de voisinage. Il faut envisager plusieurs

hypothèses :

 CE, 18 novembre 1998, Société les maisons de Sophie : des travaux publics

sont réalisés (construction d’une autoroute) et provoquent un préjudice pour un

commerçant. Le juge accepte d’indemniser le commerçant en cas de préjudice

anormal. Elle s’applique dans de nombreux cas : construction d’une rocade à

Saumur… CE, 6 novembre 2006, Société relais Saint Martin : pas de préjudice

anormal de subir des travaux pendant six mois entraînant la fermeture d’une

station service pendant une semaine.

 Il n’y a pas d’indemnisation dans l’hypothèse où des travaux publics ont entraîné

une modification du plan de circulation, même si le préjudice est anormal et

spécial (il ne touche qu’un seul commerçant) : CE, 26 mai 1965, Ministre des

travaux publics c/ époux Trebaldini : il ne faut pas accroître le coût des travaux

publics.

 S’il y a modification du plan de circulation due à une décision de police

administrative : CE, 13 mai 1987, Aldebert (décision du maire de Saint Georges

sur Loire de fermer la route nationale aux camions cause un préjudice au

restaurant routier). Il y a préjudice anormal et spécial : le juge a accepté de

l’indemniser.









III) Les cas d'exonération



La force majeure : elle peut permettre à l’administration de s’exonérer de sa

responsabilité si l'événement est imprévisible, extérieur et irrésistible. Le juge est très

exigeant pour reconnaître la force majeure et l’est de plus en plus, c'est à dire que

désormais le caractère imprévisible est de plus en plus reconnaissable. Au niveau des

événements naturels, si il y a eu au cours du siècle un événement similaire, il n’y a pas de

force majeure : CE, 14 mars 1986, Commune de Val d’Isère (une avalanche n’était pas un

événement de force majeure car en cinquante ans il y en avait eu trois). CE, 3 mai 2006,

Commune de Bollene : cours d’eau sorti de son lit plusieurs fois pendant le siècle. Lorsque

le juge reconnaît la force majeure, elle peut exonérer totalement ou partiellement

l’administration.

Le fait de la victime : la victime a été imprudente, maladroite, fautive… et a

contribué au préjudice. L’exonération peut être totale ou partielle.

Le fait du tiers : au niveau du droit administratif général, le fait du tiers exonère en

cas de responsabilité pour faute mais pas en matière de responsabilité sans faute. En

matière de dommage de travaux publics, le fait du tiers n’exonère pas, quel que soit le

régime. Mais l’administration pourra ensuite engager une action récursoire contre le tiers

auteur du dommage. Dans l’hypothèse où l’administration ne peut se retourner contre le

tiers, on peut accepter l’exonération pour fait du tiers dans le cas des dommages de

travaux publics.

Le cas fortuit : la solution est la même que pour le fait du tiers. En principe, il

n’exonère pas l’administration. On le définit souvent par deux éléments : un événement

imprévisible et irrésistible. Ex : CE, 2 décembre 1970, société des eaux de Marseille : un

motard circulait sur une route mais au passage de la moto, la route s’est effondrée. Après

enquête, on a remarqué que sous la chaussée se trouvait une canalisation d’eau fuyant

depuis longtemps. C’était un cas fortuit car l'événement était imprévisible et irrésistible

mais n’était pas extérieur à l’administration.

Chapitre 3

La réalisation des travaux publics



Lorsqu’une personne publique veut réaliser des travaux publics, elle dispose d’un

choix entre plusieurs procédés. Cette administration est libre de choisir celui qu’elle

souhaite comme l’a rappelé la jurisprudence : CE, 8 février 1991, Région Midi Pyrénées.









Section 1 : Les différents modes de réalisation des

travaux publics





I) La régie



Par le système de la régie, l'administration réalise elle-même les travaux publics.

La technique de la régie est souvent utilisée pour les travaux publics de moindre

importance. Pour des travaux publics importants, on utilise beaucoup moins le recours à la

régie au profit d'autres procédés.





II) La concession de travail public



Cette technique consiste pour l'administration à demander à une personne privée

de réaliser le travail public, c'est-à-dire de construire l'ouvrage public, de l'entretenir et de

le réparer. CE, 14 février 1975, Epoux Merlin. C'est l'exemple des concessions

d'autoroutes. Les concessions de travaux publics sont liées aux concessions de service

public. Les concessions sont également utilisées en matière portuaire ou aéroportuaire,

pour des parkings souterrains... L'administration ne paie rien, c'est l'usager qui paie.

Le contrat de concession de travail public est à durée déterminée, et à la fin du

contrat, le bien revient à la personne publique.





III) Le marché d'entreprise de travaux publics (METP)



Pour certains auteurs, ces marchés ont totalement disparu ; pour d'autres, on les

retrouve encore. On peut considérer que les marchés d'entreprise de travaux publics

(METP) n'ont pas totalement disparu : article 10 du Code des marchés publics. Quoi qu'il

en soit, ces METP doivent rester des exceptions. C’est en réalité une procédure créée par

le juge selon laquelle une société réalise la construction et la gestion de l’ouvrage pour

une durée relativement longue. C’est une procédure intermédiaire entre la concession et

les marchés publics car on applique le Code des marchés publics et on demande à la

société de gérer l’ouvrage. Mais dans le cadre d’un METP, la société privée n’est pas

rémunérée par l’usager mais par l’administration, via le versement d’une redevance

annuelle.





IV) L'offre de concours



L'offre de concours est un contrat par lequel une personne privée ou publique

offre à l’administration une contribution en nature ou en argent pour réaliser des travaux

publics. Ainsi, des habitants d’une commune, pour inciter l’administration à la construction

d’un réseau de canalisation d’eau ont accepté d’en financer une partie. Même si

l’administration a signé le contrat, elle peut tout de même renoncer aux travaux publics.





V) Le marché de travaux publics



On demande à la société privée de construire un ouvrage. Le Code des marchés

publics a été créé en 1964 et réformé en mars 2001 mais depuis il y a eu deux nouvelles

réformes en janvier 2004 et en août 2006. L’objectif de la réforme était la simplification du

Code : le pouvoir réglementaire a en partie réussi.

Les marchés publics sont en principe des contrats écrits mais il peut y avoir des

conventions orales. Cela a été accepté par le juge administratif dès 1968 et l’article 11 du

Code des marchés publics précise que les contrats de plus de 4 000 euros sont des

contrats écrits. Dans les versions précédentes, le seuil était de 200 000 euros.

Les marchés sont des contrats administratifs par détermination de la loi : la loi du

28 pluviôse an VIII et la loi MURCEF de 2001.

Le fait qu’un contrat fasse référence au code des marchés publics ou aux cahiers

des charges n’entraîne pas automatiquement la qualification de marché de travaux publics

: TC, 26 mars 1990, AFPA.

Au niveau de la rémunération de l’entrepreneur, il y a une différence entre la

concession et le marché public puisqu’au niveau de ce dernier, il reçoit une rémunération

forfaitaire à la fin de son marché.

Article 1er du Code des marchés publics : « Les marchés publics sont des

contrats conclus à titre onéreux entre les pouvoirs adjudicateurs définis à l’article 2 et des

opérateurs économiques publics ou privés, pour répondre à leurs besoins en matière de

travaux, de fournitures ou de services. »





A) La présence d'une personne publique



1) Le principe



Les articles 1er et 2 du Code des marchés publics disposent que l’Etat, les

collectivités territoriales et les établissements publics autres que les EPIC peuvent

signer des marchés publics. En principe, un contrat conclu entre deux personnes

privées ne peut être un contrat de marché public. Les contrats signés entre un

entrepreneur et ses sous-traitants ne seront pas qualifiés de marchés de travaux

publics (CE, 1975, société Paul Millet). De même, un contrat signé entre un

concessionnaire et un entrepreneur ne peut être qualifié de marché public même si le

concessionnaire est une SEM. Quand une personne publique devient une société de droit

privé, cela a une conséquence immédiate sur les contrats signés par elle : ils ne peuvent

plus être qualifiés de marché public. Au regard de l’article 2, les EPIC ne peuvent pas en

principe signer des contrats de marché public.





2) Les exceptions



Certains auteurs considèrent que la technique du mandat implicite est une

application indirecte de la jurisprudence Peyrot, qui s’oppose au mandat exprès. Pour une

autre partie de la doctrine, il existe deux exceptions claires : la jurisprudence Peyrot, et

la technique du mandat exprès et implicite. Nous appliquerons plutôt celle-ci.





a) La jurisprudence Société Entreprise Peyrot



TC, 8 juillet 1963, Société Entreprise Peyrot c/ société Autoroute d’Esterel

Côte d’Azur. Un contrat est signé par une SEM d’autoroutes et un entrepreneur. Le

tribunal indique que si l’Etat avait construit l’autoroute, ce contrat aurait été un contrat de

droit public donc un marché public. Cette solution est transposée à l’espèce : il en est de

même quand une société privée signe un contrat pour la construction de l’autoroute ou

d’une route nationale.

Le juge a élargi la notion aux tunnels routiers (CE, Société concessionnaire

française pour la construction et l’exploitation du tunnel sous le Mont blanc) et à

l’exploitation de cet ouvrage public (TC, 12 novembre 1984, SEM du tunnel de Sainte-

Marie aux mines). Le juge a décidé que cette jurisprudence s’appliquait même s’il n’y avait

pas de SEM. Enfin, il a accepté de l’appliquer à la construction des ouvrages annexes

nécessaires à la route (murs antibruit).





b) La théorie du mandat



La théorie du mandat apparaissait dans le Code des marchés publics de 2001 et

2002 mais pas dans celui de 2006. Cette technique, créée par le législateur, existe

toujours. Ce contrat sera un marché de travaux publics si l’une des parties agit au nom et

pour le compte de la personne publique. Mandat exprès : CE, 2 juin 1961, Leduc. Le

mandat implicite apparaît à partir de 1975 dans la jurisprudence : CE, 1975, société

d’équipement de la région Montpelliéraine (TC, 1975, Commune d’Agde). Un contrat signé

entre deux personnes privées sera un marché public même si la personne publique n’a

pas reçu mandat explicite, du fait de la nature du marché.

B) La réalisation d’un travail public



Cf. jurisprudences Effimief et Montségur. Il faut aussi prendre en compte le

caractère attractif des travaux publics. Le problème est qu’il faut un lien suffisant avec le

travail public : CE, 12 juillet 1912, Société des granits porphyroïdes des Vosges : l’objet du

contrat est seulement la fourniture de pavés et non pas l’exécution du service public. Cf.

article 1er du code des marchés publics.









Section 2 : Le régime des marchés publics



Les textes de référence nécessaires à la signature d’un marché de travaux

publics sont :

- le Code des marchés publics,

- les normes communautaires puisque l’Europe est très intéressée par les questions

de marchés : il existe donc de nombreuses directives (Travaux du 18 juillet 1989,

secteur exclu du 31 mars 2004), des règlements communautaires… Des arrêts CE,

Ass. 6 février 1998, Tête, CE, 20 février 1998 (concession A86)…

- les cahiers des charges types : les marchés de travaux publics en sont souvent

accompagnés. Ils ne sont là que pour préciser les conditions d’exécution du marché.

Si une administration ne les utilise pas, cela signifie que le contrat devra faire 350

pages plutôt que 50 pages… ils se divisent en deux grandes catégories :

 les documents généraux sont des documents applicables pour tous les

marchés de travaux et se divisent eux-mêmes en deux catégories : les cahiers

des clauses administratives générales (dispositions administratives des

marchés de travaux) : le CCAG travaux date de 1976 et les cahiers des

clauses techniques générales (CCTG) datant de 1970

 les documents particuliers sont propres à chaque marché de travaux publics.

On distingue les CCAP : les cahiers des clauses administratives particulières

et les CCTP : les cahiers des clauses techniques particulières.









I) La formation des marchés de travaux publics



L'administration a le choix, selon l’article 26 du code des marchés publics, entre

diverses procédures.

A) Les procédures de passation



1) Les appels d'offres



La procédure des appels d’offre, c’est lorsqu’une personne publique choisit l’offre

économiquement la plus avantageuse parmi celles présentées, sans négociation et sur la

base de critères définis préalablement : l’administration peut y mettre ce qu’elle veut : le

coût d’achat, les délais d’exécution, la qualité esthétique. Une commission d’appel d’offre

choisit. Elle n’est pas composée de la même manière selon qu’il s’agisse d’un marché de

l’Etat ou des collectivités territoriales. Au niveau de l’Etat, sa composition est assez libre.

Quand il s’agit d’un marché d’une collectivité territoriale : elle est composée de l’exécutif et

trois à cinq membres de l’assemblée délibérante élus à la proportionnelle. Cela permet

d’éviter que la majorité décide en fonction de critères pas nécessairement les plus

économiquement avantageux. D’autres personnes en plus y siègent : le responsable des

services techniques, un représentant de la DGCCRF (répression des fraudes) et des

personnalités qualifiées extérieures à la collectivité.

La procédure se déroule en différentes étapes :

La publicité doit prendre différentes formes comme le précise le code des marchés

publics. Lorsqu’il s’agit d’un marché de travaux public dont le montant est de 90 000 à 5

270 000 euros, la publicité doit avoir lieu dans un JAL ou un BOAMP mai passé ce seuil il

doit y avoir une publicité supplémentaire au JOUE. L’objectif est d’informer les sociétés de

la réalisation d’un marché. Dans cette publicité, on énonce la procédure : par appel d’offre

ouvert ou restreint. Le premier signifie que toute Société peut déposer une offre alors que

dans la seconde, on organise une présélection pour éviter d’être submerger par le nombre

des propositions mais au moins cinq sociétés doivent être retenues.

Par la suite, les candidats déposent leur offre selon le système de la double

enveloppe et la commission d’appel d’offre examine les offres. Dans un premier temps,

elle ouvre la première enveloppe regroupant des informations relatives à la société : elle

pourra en écarter certaines.

La commission va alors ouvrir la deuxième enveloppe contenant l’offre de la

société. Mais l’administration peut déclarer l’appel d’offre infructueux et considérer

qu’aucune offre ne permet de réaliser l’ouvrage. Les candidats écartés sont informés et

dix jours plus tard le contrat avec la société retenue est conclu. On publie ensuite l’avis

d’attribution du marché.





2) Les procédures négociées



Elles permettent de négocier avec les autres sociétés. Il y a deux techniques.

- La procédure négociée après publicité et mise en concurrence. Cette technique

peut être utilisée quand la procédure d’appel d’offres a été infructueuse. Elle s’utilise

aussi pour certains marchés en matière de recherche ou d’expérimentation. Elle peut

s’utiliser d’emblée pour les marchés de travaux dont le montant est compris entre

210 000 et 5270000 euros.

- La procédure négociée sans publicité et mise en concurrence : cette technique

peut être utilisée en cas d’urgence, de marché complémentaire (l’université achète

300 tables et six mois plus tard elle en veut 15 de plus), lorsqu’une seule société peut

répondre à l’offre.

Le dialogue compétitif : c’est une procédure utilisée quand l’administration n’a pas

tous les éléments en sa possession permettant de définir clairement le marché. Elle fixe

donc un résultat à attendre à partir duquel les sociétés font des propositions. Par exemple,

l’université d’Angers veut construire une nouvelle faculté de droit permettant d’accueillir

4000 étudiants, 150 enseignants et 50 personnels administratifs.

Elle peut également organiser un concours : celui qui gagne le premier prix

remporte le marché.





B) Les contrôles sur la passation des marchés



1) La multiplication des contrôles



Considérant qu’il y a en jeu des fonds publics, il est évident qu’on met en place des

procédures complexes de contrôle pour éviter les abus et illégalités. On organise donc

une mise en concurrence pour éviter le choix discrétionnaire de l’entrepreneur par

l’administration, une égalité entre tous les candidats, les corruptions actives et passives.

Ces contrôles peuvent être exercés par différentes structures : la commission centrale des

marchés de 1959 contrôle les différentes procédures de passation des marchés, le service

central de prévention de la corruption de 1993, le conseil de la concurrence, la mission

interministérielle d’enquête sur les marchés publics, différentes juridictions françaises

(pénales de droit commun, financières…)





2) Les contrôles spécifiques des juridictions administratives de droit

commun



Il existe deux techniques. La première est le référé précontractuel prévu aux

articles 551-1 et suivants du CJA. Il ne peut être utilisé qu’avant la signature du contrat

(d’où le délai de dix jours entre la publicité et la signature du contrat). Le juge dispose de

pouvoirs relativement importants puisqu’il peut interdire la signature du contrat, en

supprimer certaines clauses, contraindre l’administration à respecter la légalité et les

obligations méconnues.

Si le marché est signé, on utilise le contrôle a posteriori. Jusqu’à présent, un tiers

au contrat ne pouvait pas attaquer directement le contrat et ne pouvait attaquer que les

actes détachables du contrat (CE, 1905, Martin), excepté le préfet, dans le cadre de son

contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales. Cette jurisprudence de principe

a évolué récemment puisqu’avec CE, Ass. 16 juillet 2007, Société Tropic travaux

signalisation, le juge accepte qu’un candidat évincé puisse attaquer le contrat devant le

juge administratif.

II) L'exécution du marché



A) Les obligations de l'entrepreneur et les pouvoirs de l'administration



1) L'exécution personnelle



Le marché est conclu intuitu personae et de ce fait, l’entrepreneur est le seul à

pouvoir l’exécuter. Mais il existe deux exceptions à cette règle :

- La cession : l’entrepreneur peut décider de vendre le marché à une autre société,

avec l’accord de l’administration. Cela a pour conséquence un changement de

responsable, vers la société qui a « acheté » le marché. Dans certaines hypothèses, il

peut y avoir un accord de l’administration sous forme tacite, à partir du moment où

l’administration donne des ordres de services à l’acheteur : CE, 28 mai 2001, Territoire

des îles Walis et Futuna. Cette exception est assez rare.

- La sous-traitance : son régime est fixé par différentes textes : les articles 112 à 117

du code des marchés publics, la loi du 31 décembre 1975. A l’inverse d’une cession, la

sous-traitance n’est une cession que d’une partie du marché. La conséquence

juridique est que l’entreprise qui a signé le marché public reste responsable vis-à-vis

de l’administration. L’administration doit donner son accord à la sous-traitance et

agréer les conditions de rémunération du sous-traitant. Dans certaines hypothèses,

l’administration va donc refuser cet accord, ce qu’elle fait par exemple si le sous-

traitant est en difficulté financière, pour des raisons techniques. L’acceptation est

normalement expresse mais le juge admet également une acceptation implicite qui

apparaît souvent par le silence gardé par l’administration pendant plus de 21 jours.

Normalement, l’administration paie le titulaire du marché qui paie ses sous-traitants,

mais la loi de 1975 prévoit au contraire un système de paiement direct du sous-traitant

par l’administration lorsqu’elle a agréé la rémunération du sous-traitant et que le

montant des travaux est supérieur à 600 euros. Mais ce système ne fonctionne que

pour les sous-traitants de premier rang, c'est à dire les sous-traitants du titulaire du

marché.





2) L'obligation d'exécuter dans les délais



Souvent, un article du marché public porte sur les délais d’exécution du marché :

un délai global ou diverses échéances. Si ce n’est pas le cas, on considère que

l’entrepreneur doit respecter une durée normale d’exécution et c’est le juge administratif

qui fixe en cas de contestation cette durée normale en s’appuyant sur les intentions des

parties, la capacité de l’entrepreneur, les travaux similaires déjà exécutés… Si

l’entrepreneur ne respecte pas cette durée normale, il sera sanctionné. Mais dans

certaines circonstances, elle peut être prolongée du fait d’évènements ou de circonstances

particulières : une décision de l’administration, phénomènes naturels, sujétions

imprévues…

3) L'obligation d'exécuter la prestation prévue



Il faut respecter les éléments contenus dans le marché public et dans les

cahiers des charges, conformément aux règles définies de la profession. Si le

professionnel constate un vice de conception pouvant compromettre la solidité de l’édifice,

il doit en informer l’administration. Dans la plupart des cas, tout est prévu, au moins dans

les cahiers des charges.





4) Les pouvoirs de direction et de contrôle



C’est l’administration qui donne les ordres de service aux titulaires du marché

(réunions de chantier). Ce pouvoir est prévu dans le CCAG de 1976 mais même si ce

n’est pas prévu dans un marché, le juge considère qu’il s’agit d’un pouvoir du maître

d’ouvrage. Ces règles sont en principe des ordres écrits, mais le juge accepte les ordres

verbaux au moment des réunions de chantier. En pratique c’est souvent par oral que

l’ordre est passé mais une confirmation par écrit fait régulièrement suite.





5) Les pouvoirs de modification unilatérale



Ce sont les clauses exorbitantes de droit commun puisque l’administration va

pouvoir modifier unilatéralement le marché public alors que ce marché est un contrat.

La modification unilatérale n’est pas totalement discrétionnaire puisque l’administration

peut modifier unilatéralement dans l’intérêt général. Normalement, ce pouvoir est prévu

dans le marché public, mais comme le marché public est un contrat administratif et que

dès qu’il y a un contrat administratif, ce pouvoir est présent, l’administration a donc

d’emblée ce pouvoir même s’il n’est pas évoqué : CE, 2 février 1982, Union des transports

publics urbains et régionaux.

En principe, l’entrepreneur ne peut refuser l’ordre donné, sauf s’il s’agit d’une

modification importante sinon, l’entrepreneur doit la réaliser.





6) Les pouvoirs de résiliation unilatérale



C’est une règle applicable dans tous les contrats administratifs, même lorsque ce

n’est pas prévu au contrat. C’est pour un motif d’intérêt général. Si l’administration résilie

unilatéralement le contrat, l’entrepreneur a tout de même le droit à des indemnités.





7) Les pouvoirs de sanction de l'administration



Les sanctions pécuniaires : ce sont tout d’abord les clauses contractuelles

(pénales), sanctions prévues au contrat en cas de non-respect du marché public (délai…)

Elles sont appliquées même si l’administration ne subit pas de préjudice. Il y a également

le système des dommages et intérêts : le contrat ne prévoit pas de sanction pécuniaire.

Pour percevoir cette sanction, l’administration doit prouver son préjudice.

La mise en régie : elle est prévue dans l’article 49 du CCAG de 1976. Elle est

utilisée pour surmonter la défaillance temporaire de l’entrepreneur (mouvement de grève

important dans l’entreprise). L’administration va donc récupérer la réalisation du marché

de façon provisoire, aux frais et risques de l’entrepreneur.

Les sanctions résolutoires : la résolution simple permet de résilier le contrat :

l’entrepreneur quitte le chantier et l’administration passe un nouveau contrat. La résiliation

aux frais et risques de l’entrepreneur (résiliation avec réadjudication à la folle enchère) :

l’administration résilie le contrat avec la société mais comme il n’est pas terminé,

l’administration trouve un autre entrepreneur et s’il y a une différence de coût entre les

deux contrats, c’est la première entreprise qui supporte la différence, ce qui est

généralement le cas. CE, 5 novembre 1982, Société Propétrol : la communauté urbaine

de Strasbourg passe un contrat dans les années 1970 avec la société pour la fourniture de

fioul moyennant un prix fixé au contrat. La société décide avec le choc pétrolier de ne plus

livrer l’OPHLM de Strasbourg : l’administration résilie le contrat pour faute grave, aux frais

et risques de la société. La communauté passe un 2 ème marché avec une société qui

prend en compte les cours du pétrole…

Les sanctions accessoires : l’exclusion temporaire ou définitive des futurs

marchés publics est la plus célèbre. Quand l’administration ouvrira la 1ère enveloppe, elle

exclura la société. Toutefois, il faut que la sanction soit prévue au contrat, et une faute

grave de l’entrepreneur et manquement réitéré à une obligation prévue au contrat.





B) Les droits de l'entrepreneur et les obligations de l'administration



On dit souvent dans les relations contractuelles, qu’il y a égalité entre les deux

cocontractants, ce qui n’est pas le cas dans le cadre des contrats administratifs.

L’entrepreneur a toutefois quelques droits.





1) Le droit au paiement du prix pour les travaux effectués



Ce prix est prévu au contrat et n’est pas figé. Des évolutions sont concevables car

dans certains cas, la réalisation du marché demandera plusieurs années. La règle est que

le prix est définitif après réalisation du marché (règle du service fait) mais si la réalisation

dure plusieurs années, il peut y avoir augmentation due au coût de la vie. On peut donc

prévoir dans le marché un prix ajustable sur des ratios. S’ils ne sont pas fixés dans le

contrat, ils peuvent évoluer d’un commun accord ou en cas de conflit le juge pourra les

fixer.

A été mis en place un système d’avances et d’acomptes prévus dans le Code des

marchés publics en fonction d’un pourcentage d’avancée des travaux (Cf. construction

d’autoroute). L’entrepreneur peut également demander paiement du prix pour des travaux

supplémentaires réalisés : CE, 1967, Nicou. Mais les entrepreneurs qui réalisent d’eux-

mêmes les travaux supplémentaires ne seront pas rémunérés sauf s’ils sont

indispensables. CAA, 13 février 2007, SNC Dumèze Ile de France.

2) Le droit à des indemnités



Les indemnités pour modification du marché : l’administration décide de travaux

supplémentaires. L’entreprise sera payée pour ces travaux mais elle pourra également

être indemnisée si elle a subi un préjudice de leur fait.

Les indemnités pour imprévision : CE, 3 mars 1916, Gaz de Bordeaux,

lorsqu’un évènement imprévu bouleverse l’économie du contrat, l’entrepreneur peut

demander une indemnisation (voir également Société Propétrol).

L’indemnité pour fait du prince : lorsqu’une décision d’une administration qui

n’est pas partie au contrat aggrave les conditions d’exécution d’un contrat. Ainsi, un

contrat est passé avec le Conseil général de Maine et Loire pour le transport de fourniture

au Nord vers le Sud d’Angers pendant 3 ans. Mais le maire d’Angers interdit le passage

des camions dans la ville : accroissement du coût.









III) La fin du marché



A) Les hypothèses de fin du marché



L’hypothèse la plus courante est la réalisation totale du marché, exécuté, payé et

réceptionné. La technique de réception se retrouve dans l’article 41 du CCAG de 1976 et

se décompose en plusieurs étapes

- L’entrepreneur avise l’administration de la date supposée de fin des travaux.

- Le maître d’œuvre va donc convoquer l’entrepreneur pour des opérations préalables

à la réception (tour du propriétaire) et l’architecte va informer l’entrepreneur en lui

disant qu’il va ou non proposer la réception des travaux à l’administration.

- Le maître d’ouvrage décide de la réception des travaux. Elle peut être pure et simple.

Elle peut aussi les réceptionner avec réserves et procéder à une réception partielle

des travaux ou encore à une réception avec réfaction du prix.

Une autre hypothèse est la fin des travaux par accord amiable de l’entrepreneur

et de l’administration. La troisième hypothèse est le décès de l’entrepreneur, son

incapacité civile, la faillite de l’entreprise. Il peut également y avoir résiliation du

contrat par l’administration dans l’intérêt général, ou encore résiliation sanction pour

faute grave ou encore mais beaucoup plus rarement la résiliation prononcée par le

juge pour faute grave de l’administration.





B) La responsabilité de l’entrepreneur





1) La responsabilité contractuelle



On y trouve deux éléments.

- La responsabilité contractuelle de droit commun : on met en œuvre cette

responsabilité lorsque l’entrepreneur n’a pas respecté les clauses du contrat. Cette

responsabilité s’applique jusqu’à la réception des travaux. Ne sont concernées que

les personnes qui ont signées un contrat avec l’administration, de sorte que le sous-

traitant n’est pas concerné par elle (mais l’entrepreneur pourra se retourner contre lui

si la faute est de son fait).

- L’obligation de parfait achèvement : c’est une responsabilité contractuelle prévue

par l’article 44 du CCAG de 1976 après réception des travaux. Cette obligation est

une responsabilité de six mois après les travaux d’entretien et d’un an après les

travaux plus importants par exemple de construction : CE, 6 avril 2007, centre

hospitalier de Boulogne sur mer : la réception des travaux met fin aux relations

contractuelles entre l’entrepreneur et l’administration mais il existe des exceptions,

notamment cette obligation de parfait achèvement.





2) La responsabilité décennale



Elle trouve son fondement dans les articles 1792 et 2270 du Code civil : le CCAG

de 1976 y fait référence dans l’article 45, ainsi que le juge administratif. Mais le juge

n’applique pas littéralement ce texte : il n’applique que les principes inspirés des articles.

Cette responsabilité qui dure en principe 10 ans n’est pas une responsabilité

figée : l’administration peut y déroger partiellement. D’un commun accord, administration

et entrepreneur peuvent décider d’en modifier les conditions mais pas de ne pas

l’appliquer : le délai de garantie peut être allongé ou réduit même si l’allongement est plus

fréquent (le CE a même accepté une responsabilité décennale de 25 ans.) On peut

également déroger au titulaire de la garantie ou la portée de celle-ci : CE, 2 février 1973,

Trannoy : cette responsabilité ne peut être écartée qu’en cas de force majeure ou de faute

du maître d’ouvrage.

Ce délai peut être interrompu pour différentes raisons : la reconnaissance de la

responsabilité de l’entrepreneur : il y a assignation et interruption des travaux. Elle permet

de rouvrir un nouveau délai d’un même délai au profit du maître d’ouvrage.

La responsabilité décennale s’applique ou concerne les vices de construction

graves, non apparents au moment de la réception des travaux, pouvant porter atteinte à la

solidité ou au fonctionnement normal de l’édifice.





3) La responsabilité biennale



Elle a été instituée par une loi du 3 janvier 1967 et on la retrouve dans le Code

civil, article 1792-3. En principe, c’est une responsabilité d’une durée de deux ans

concernant les menus ouvrages, c'est à dire les éléments d’équipements dissociables du

bâtiment. L’entrepreneur sera déclaré responsable dès lors qu’il y a un

dysfonctionnement par rapport à ce bien. Elle s’applique à partir de la réception des

travaux.

La différence avec la responsabilité décennale n’est pas toujours très claire car

normalement les revêtements de sols sont couverts par la responsabilité biennale mais

CAA Nantes, 6 décembre 1995 mais si le désordre est tellement important qu’il rend

l’équipement impropre à son utilisation, cela sera couvert par la responsabilité décennale.

Troisième partie

L'expropriation pour cause

d'utilité publique



Pour réaliser des travaux publics, l’administration va utiliser ses propres terrains

ou procéder par accord amiable avec les propriétaires privés. Lorsque ces derniers

refusent la proposition de l’administration (refus de vente ou prix trop faible),

l’administration va utiliser la procédure d’expropriation pour cause d’utilité publique, ce

qu’elle fait également directement souvent.

L’hypothèse la plus classique est celle de la construction de routes ou d’autoroutes.

Cette procédure est l’un des exemples les plus remarquables de pouvoir exorbitant de

l’administration portant atteinte au droit inviolable et sacré de la propriété. L’expropriation

est une procédure administrative par laquelle l’administration contraint un particulier à lui

céder ou à une autre personne la propriété d’un bien, dans un but d’intérêt général

(d’utilité publique) et moyennant une juste et préalable indemnité.









Chapitre 1

Les conditions de l'expropriation





Section 1 : Les expropriants et les bénéficiaires de

l'expropriation





L’expropriant est celui qui met en œuvre la procédure d’expropriation, le

bénéficiaire est celui qui tire profit de l’expropriation et l’Etat est toujours présent même

dans les procédures concernant une collectivité territoriale puisque c’est lui qui signe la

déclaration d’utilité publique.

I) L'Etat



Selon la Cour de cassation, l'Etat peut non seulement déclarer l'utilité publique et

prononcer la cessibilité mais aussi, et bien entendu, bénéficier de la mise en oeuvre d'une

procédure pour laquelle il est opérateur, et cela même après les lois de décentralisation de

1983 qui n'ont pas modifié sa compétence en l'espèce (Cass. Civ. III, 13 mars 1985,

Mayniel).









II) Les expropriants



A) Les personnes publiques



- Les collectivités territoriales peuvent exproprier, ce qui a été admis dès l’origine :

 Il faut qu’elle exproprie dans ses limites territoriales mais il existe des

expropriations extraterritoriales, dans des cas particuliers, comme pour étendre

un cimetière, une zone industrielle, la construction de viaducs, routes d’accès,

périphériques… ponctuellement.

 Il faut respecter la répartition de compétences : une commune ne pourrait donc

exproprier pour construire un lycée (de la compétence de la région) : CE, 4 juin

1954, Commune de Thérouanne.

- Les établissements publics : au départ, la jurisprudence semblait leur refuser la

qualité d’expropriant. Lorsqu’elle l’acceptait, c’était parce qu’un texte l’autorisait

expressément. A partir de 1958, on accepte que les établissements publics

nationaux puissent avoir cette catégorie, même sans texte. CE, 17 mars 1972,

Affaire l’Evêque : le conseil d’Etat reconnaît à tous les établissements publics la

possibilité d’avoir la qualité d’expropriant parce que ce sont des personnes

publiques (toutes les personnes publiques peuvent donc être expropriants).





B) Les personnes privées



Une personne privée peut dans certains cas avoir cette qualité. Le juge

précisait d’abord qu’une personne privée pouvait avoir la qualité d’expropriant à partir du

moment où elle était concessionnaire de service public ou de travaux publics, dans la

mesure où un texte le permettait : une loi de 1905 à propos des concessionnaires de

distribution d’énergie électrique…

Par la suite, il accepte de reconnaître cette qualité à des personnes privées qui ne

sont pas concessionnaires s’il existe toujours un texte (loi) : cela intervient ponctuellement.

Le passage d’une obligation à une autre se fait pratiquement au même moment.

En 1973, le juge accepte que toute personne privée gérant un service public, même

en l’absence de texte, peut exproprier, en respectant sa compétence : CE, 17 janvier

1973, Ancelle.

III) Les bénéficiaires de l'expropriation



Dans de très nombreux cas, le bénéficiaire de l’expropriation est aussi

l’expropriant. Parfois, il y a deux personnes distinctes : celui qui entreprend la procédure,

et celui qui en bénéficie. C’était très courant au XIXe siècle et cela s’est fait de plus en

plus rare jusqu’à aujourd'hui : CE, 17 juillet 1950, Cazentre et Castex.

Par tradition, le juge accepte cette technique souvent lorsque le bénéficiaire est une

personne privée. Mais il y était plus réticent lorsqu’il y avait deux personnes publiques. On

peut l’accepter lorsque le bénéficiaire est une organisation internationale publique.









Section 2 : L'objet de l'expropriation





Il faut partir de l’article L11-1 du Code de l’expropriation qui dispose que : «

L’expropriation d’immeubles, en tout ou partie, ou de droits réels immobiliers, ne

peut être prononcée qu’autant qu’elle aura été précédée d’une enquête et qu’il aura été

procédé contradictoirement à la détermination des parcelles à exproprier, ainsi qu’à la

recherche des propriétaires, des titulaires de droits réels et autres intéressés. »









I) Les immeubles



On peut exproprier des terrains bâtis ou non bâtis, cultures, friches, sépultures…

Mais on ne peut exproprier des immeubles situés à l’étranger. On ne peut donc pas

exproprier une ambassade ou un consulat.

L’autre problème est la question de l’expropriation des biens des personnes

publiques. Si ce bien entre dans le domaine privé, l’expropriation est possible : CE, 9

novembre 1979, Affaire forêt domaniale de Saint-Jean de Monts. Par conséquent, les

biens entrant dans le domaine public d’une personne publique ne peuvent pas par principe

être expropriés. Il faudra donc déclasser le bien pour qu’il tombe dans le domaine privé

d’où on pourra l’exproprier. Une autre technique est la procédure des transferts de gestion

ou d’affectation : c’est l’hypothèse où un bien du domaine d’une personne publique passe

dans le domaine d’une autre personne publique par simple transfert : CE, 1984, Commune

de Thiais. Cette règle connaît tout de même une exception puisqu’il est possible

d’exproprier une parcelle du domaine public quand la surface expropriée est peu

importante. CAA Paris, 1994, conservatoire des espaces littorales et rivages lacustres.

L’expropriation a lieu en tout ou en partie. Qui dit expropriation partielle se réfère

à la règle selon laquelle la propriété du sol entraîne celle du sous-sol et de ce qu’il y a au-

dessus. Mais on peut admettre la possibilité d’exproprier l’un sans l’autre. Le cas le plus

courant est l’expropriation du sous-sol sans l’expropriation du sol dans les cas nombreux

de constructions de tunnels (routier) ou de galeries (métro). L’expropriation partielle

signifie aussi qu’il est possible d’exproprier un lot dans une copropriété : CE, 1963,

Truffaut.









II) Les droits réels immobiliers



L’ordonnance de 1958 permet d’exproprier des droits réels immobiliers sans

exproprier le fonds (un droit d’usage, d’usufruit, d’habitation, …) C’est également le cas

des servitudes de voisinage qu’en expropriant on fait disparaître. Cela sert parce qu’un

droit réel mobilier bloque un projet sans que l’administration ait besoin du terrain. Il y a

quelques rares jurisprudences : CE, 27 mars 1987, Dlle Raphaëlle. L’ordonnance n’a pas

permis à l’inverse de constituer des servitudes par expropriation, sauf si un texte le

prévoit. C’est par exemple une loi du 8 juillet 1941 qui permet de créer une servitude de

survol des terrains par un téléphérique par expropriation.









III) Exceptionnellement les meubles



Au regard de l’article L11-1, il n’est pas possible d’exproprier des meubles. Mais un

texte peut le prévoir. Tous les brevets et inventions peuvent être expropriés au besoin de

la défense nationale, de même que les meubles et approvisionnements nécessaires aux

usines de guerre : CE, Ass. 10 mars 1939, Société des établissements E. Grant. Il est

aussi possible d’exproprier les biens culturels maritimes du fait d’une loi de 1989, les fonds

de commerce…









Section 3 : Le but de l’expropriation : l’utilité

publique





On constate depuis deux siècles qu’il y a eu une extension de la notion d’utilité

publique, du fait du législateur d’une part et du juge administratif d’autre part.









I) L’extension législative de l’utilité publique



Au départ, on ne pouvait exproprier que pour étendre le domaine public ou réaliser

des travaux publics. Le législateur a progressivement accepté l’expropriation : pour une

cause d’insalubrité, pour protéger des monuments historiques, aménager les villes, loger

des familles nombreuses, constituer des réserves foncières… Encore maintenant, le

législateur étend cette notion : une loi de 1989 prévoit l’expropriation des immeubles en

état d’abandon manifeste ou des immeubles exposés à des risques majeurs naturels par

la loi de 1995.









II) L’extension jurisprudentielle de l’utilité publique



On doit beaucoup au juge administratif puisqu’il a précisé la notion d’utilité

publique et son contrôle. Il l’a étendu sur cette notion, en utilisant trois techniques

particulières dans les années 1960.





A) L’utilité publique appréciée abstraitement



Cette technique utilisée jusque dans les années 1960 était très simple puisque pour

dire si le projet était d’utilité publique, le juge administratif regardait simplement si par

nature, le projet présentait un intérêt général. Ainsi, la construction d’une bibliothèque est

par nature d’utilité publique, peu importe qu’elle soit démesurément grande par rapport à

la commune. CE, 13 mai 1964, Sieurs Malby et Bedouet : « considérant que la création

d’un aérodrome par la commune de l’Aigle constitue en elle-même une opération pouvant

être légalement déclarée d’utilité publique. »





B) L’utilité publique appréciée concrètement



Le juge regarde si concrètement dans la situation présentée, le projet est d’utilité

publique, en tenant compte des circonstances de l’affaire. CE, 4 mars 1964, Dame Veuve

Borderie : construction d’un centre hippique pour la préparation des futurs JO : «

considérant qu’il résulte des pièces du dossier que ladite commune est dans l’incapacité,

eu égard notamment à son importance et à son activité, de réaliser les objectifs ainsi

allégués. »





C) L’utilité publique appréciée concrètement au moyen de la technique

du bilan



La technique apparaît officiellement dans CE, Ass. 28 mai 1971, Ville nouvelle

Est. Il s’agissait de construire une nouvelle ville dans l’agglomération Lilloise pour 20 000

habitants avec un centre universitaire pour 30 000 étudiants sur environ 500 hectares soit

plus de un milliards de francs mais il fallait exproprier environ 250 habitants dont certains

venaient juste d’emménager. « Considérant qu’une opération ne peut être légalement

déclarée d’utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier et

éventuellement les inconvénients d’ordre social qu’elle comporte ne sont pas excessifs eu

égard à l’intérêt qu’elle présente. »

Avec cette technique, le juge refuse de contrôler le choix discrétionnaire de

l’administration, ce que rappelle le Commissaire Brébant dans cette affaire. Le juge ne se

prononce pas sur le projet en lui-même, le tracé de l’autoroute par exemple. Cette règle

est toujours utilisée comme le montre CE, 13 décembre 2002, Association pour la

sauvegarde de l’environnement et la promotion de Saint-Léger-en-Bray.

Mais avant même 1971, le juge administratif avait déjà utilisé la technique du bilan

notamment dans un arrêt CE, 27 novembre 1964, groupement de défense de l’îlot

Firmigny centre.

En 1972, le juge administratif approfondit son contrôle dans CE, Ass. 20 octobre

1972, Société civile Sainte Marie de l’Assomption. Il s’agit de construire l’autoroute au

Nord de Nice et une bretelle de raccordement mais il fallait supprimer en partie un hôpital

psychiatrique. On était alors confronté à deux intérêts publics en concurrence. Le juge a

considéré que la construction de l’autoroute est plus importante que l’hôpital (empiète sur

les jardins) mais non celle de la bretelle de raccordement.

Il faut reconnaître qu’avec la jurisprudence Ville Nouvelle Est, le juge administratif

refusait d’annuler les grands projets d’intérêt national : construction d’une centrale

nucléaire, camps militaires… Mais il semble qu’il y ait une évolution depuis l’affaire CE,

Ass. 28 mars 1997 : projet d’autoroute français et suisse mais le projet est abandonné par

la Suisse. En parallèle, il existe déjà des routes nationales en 2x2 voies. Enfin, le trafic

prévu était estimé à 10 000 véhicules par jour (infime) pour un coût de 80 millions de

francs le kilomètre. Ce projet n’est pas d’utilité publique.

Chapitre 2

La phase administrative de

l'expropriation



L’ordonnance de 1958 a décidé de simplifier la procédure d’expropriation.

Certains auteurs ont essayé de répertorier les procédures spécifiques existant auparavant

(160 régimes particuliers environ). On maintient quelques procédures spécifiques

notamment celle des enquêtes Loi Bouchardeau, relatif à la protection de l’environnement.

L’ordonnance conserve également la procédure d’urgence (L15-4 et suivants Code de

l’expropriation) qui permet de réduire les délais et la procédure d’extrême urgence (L15-6

et suivants) : il est possible de prendre possession des terrains avant le paiement de

l’indemnité. Cette procédure est parfois utilisé par le législateur notamment pour la

construction des prisons, d’installations sportives lorsque des manifestations sont

programmées (Albertville, Stade de France…). Le conseil constitutionnel accepte tout à

fait cette technique : DC, 25 juillet 1989, TGV Nord.









Section 1 : L’enquête préalable





Le principe est la nécessité d’une enquête préalable mais il existe quelques

exceptions, notamment en matière de défense nationale. Il y a plusieurs étapes

notamment une information préalable à l’expropriation.









I) L’information préalable à l’enquête



Dès que l’administration a un projet, on lui demande d’informer le public afin de

permettre aux administrés d’être informés sur les projets. Elle a été créée par une

directive du 14 mai 1976 pour éviter que l’administration ne prépare des projets en secret

et qu’une fois totalement aboutis, elle les présente au public. Les systèmes d’information

sont assez variables : réunions, panneaux d’affichage…tout dépend de l’ampleur du

projet.

Pour renforcer cette technique, le législateur a également créé la Commission

Nationale du débat public (AAI) permettant le débat au sein de la société sur certaines

infrastructures.

II) Le dossier d’enquête



Ce dossier est préparé par l’expropriant et est adressé au préfet. Certaines

contraintes sont posées par le Code de l’expropriation. Ce dossier doit comporter divers

documents obligatoires, sachant qu’il en existe deux catégories. Le principe est celui du

dossier complexe et l’exception le dossier simplifié.





A) Le dossier complexe



Article R11-3 du Code de l’expropriation publique : « L'expropriant adresse au

préfet pour être soumis à l'enquête un dossier qui comprend obligatoirement :

I.- Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de la réalisation de

travaux ou d'ouvrages :

1) Une notice explicative ;

2) Le plan de situation ;

3) Le plan général des travaux ;

4) Les caractéristiques principales des ouvrages les plus importants ;

5) L'appréciation sommaire des dépenses ;

6) L'étude d'impact définie à l'article R. 122-3 du code de l'environnement, lorsque les

ouvrages ou travaux n'en sont pas dispensés ou, s'il y a lieu, la notice exigée en vertu de

l'article R. 122-9 du même code ; [les ¾ du dossier en règle générale : bruit, écoulement

des eaux de ruissellement, plantation des végétations ; passages des animaux…]

7) L'évaluation mentionnée à l'article 5 du décret nº 84-617 du 17 juillet 1984 pris pour

l'application de l'article 14 de la loi nº 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des

transports intérieurs, lorsque les travaux constituent un grand projet d'infrastructures tels

que défini à l'article 3 du même décret. [informations indispensables aux grands projets,

coûts et conséquences…]





B) Le dossier simplifié



Article R11-3 : II.- Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de

l'acquisition d'immeubles, ou lorsqu'elle est demandée en vue de la réalisation d'une

opération d'aménagement ou d'urbanisme importante et qu'il est nécessaire de procéder à

l'acquisition des immeubles avant que le projet n'ait pu être établi :

1) Une notice explicative ;

2) Le plan de situation ;

3) Le périmètre délimitant les immeubles à exproprier ;

4) L'estimation sommaire des acquisitions à réaliser»





Le juge regarde si tous les documents sont présents. S’il en manque un, il pourra

annuler la procédure d’expropriation. Mais on constate que le juge n’est pas très exigeant

quant au contenu de chaque document : les projets sont donc très voire trop développés.

CE, 7 février 1986, Padilla : Lac bleu d’Avrillé que l’on avait projeté d’exproprier sans

aucune information sur le coût réel. Le juge s’est contenté d’une appréciation très

sommaire.









III) Le déroulement de l’enquête



A) La désignation des commissaires enquêteurs et leurs missions



La désignation a été modifiée par la loi démocratie et proximité de 2002.

Désormais, ils sont désignés par le président du tribunal administratif qui désigne un

commissaire ou une commission (trois ou cinq membres) d’enquête en fonction de la

complexité du projet. Il choisit parmi des personnes inscrites sur des listes

départementales. Mais le président n’est pas obligé de choisir dans le département où a

lieu le projet. Ce sont souvent des retraités, anciens fonctionnaires (magistrats, militaires,

agents de la DDE…), officiers ministériels, architectes, entrepreneurs de travaux publics…

Les commissaires enquêteurs ne doivent pas être directement ou indirectement concernés

par le projet.

Leur mission est de donner un avis sur le projet, sur l’utilité publique du projet :

savoir si ce projet est intéressant pour le projet. Ils vont recevoir des conseils, organiser

des réunions publiques et à l’issue de l’enquête rendre des conclusions.

Ces personnes sont indemnisées sous forme de vacations, c'est à dire que le

président du tribunal leur accorde un certain nombre de vacations en fonction du projet.

C’est l’expropriant qui rémunère le commissaire enquêteur par le biais de la caisse des

dépôts et consignations.





B) L’arrêté d’ouverture de l’enquête et l’information du public



Une fois que le président du tribunal a désigné les commissaires enquêteurs, le

préfet ouvre l’enquête en signant l’arrêté d’ouverture d’enquête. On y trouve la date

d’ouverture de l’enquête et sa durée (elle ne peut être inférieure à quinze jours). Mais pour

une procédure intéressant l’environnement, il y a entre un et deux mois d’enquête. Le juge

demande à ce que l’enquête n’ait pas lieu pendant les vacances scolaires sauf si le projet

intéresse ceux qui sont en vacances. On y trouve aussi des informations sur les

possibilités de consulter le dossier d’enquête. Juridiquement, cet arrêté est un acte

préparatoire qui n’est donc pas susceptible de recours. CE, 1975, Jacquier (BM Angers). Il

y a également des informations sur la publication d’un avis dans les journaux régionaux

et/ou nationaux. Le code de l’expropriation pose des contraintes très précises par rapport

à leur publication : l’avis doit être publié à deux reprises, au moins huit jours avant le début

de l’enquête et dans les huit jours qui suivent l’enquête. En matière d’environnement, les

délais sont de quinze jours avant l’ouverture et huit jours après. L’expropriant doit

également afficher sur les lieux l’avis d’enquête publique. Les commissaires ont six mois

pour rendre leurs conclusions.

Section 2 : La déclaration d’utilité publique





On demande à l’expropriant de confirmer ce projet. Cela concerne surtout les

collectivités territoriales qui devront prendre une déclaration de projet confirmant la volonté

de l’autorité de réaliser le projet. Elle est transmise à l’Etat mais elle ne peut être attaquée

directement. L’Etat n’est pas concerné et n’a pas à en prendre du fait que c’est à lui de

prendre la DUP.









I) L’autorité compétente



Le principe essentiel est que c’est l’Etat seul qui signe la DUP. Mais l’article

R11-2 précise qu’au sein de l’Etat il peut y avoir quatre autorités :

- le préfet, autorité de principe

- si un projet intéresse deux ou plusieurs départements, il peut y avoir un arrêté

conjoint des préfets s’ils sont d’accord

- le ministre, en cas de désaccord entre préfets ou parce que le projet concerne

l’administration centrale

- le Premier ministre, pour les grands projets : lignes TGV, autoroutes, certains

aéroports, canaux…









II) Le contenu et les effets de la déclaration d’utilité publique



On n’impose pas de délai pour ouvrir l’enquête préalable mais lorsqu’elle est

terminée, la DUP doit intervenir dans un délai d’un an et dix-huit mois s’il s’agit d’un décret

du Premier ministre. Passé ce délai, il faut reprendre toute la procédure.

On y trouve des informations sommaires du projet : expropriant et bénéficiaire, un

plan dans un projet de construction d’autoroute. Le contenu doit être conforme à celui

présenté dans le projet. En cas de modification substantielle, la procédure doit être

reprise. Elle détermine également le délai permettant de réaliser l’opération. Si la DUP ne

fixe pas de délai, la règle posée est qu’elle doit intervenir dans un délai de cinq ans, dix

ans pour l’urbanisme. Il peut être prorogé pour la même durée que celui fixé.









III) Le contentieux de la déclaration d’utilité publique



Elle fait l’objet d’une publicité, c'est à dire par voie d’affichage, de presse, et

publication dans des recueils d’actes administratifs… S’il s’agit d’un décret en conseil

d’Etat, il est publié au JO puis affiché…Elle est importante car elle fait courir les délais de

recours devant le juge administratif et la DUP est un acte qui peut être déféré au juge

administratif.

Quelle est sa nature ? Elle ressemble fortement à un acte réglementaire (publiée,

pas de notification…) Le problème est que le juge administratif ne la qualifie pas comme

tel : CE, 20 décembre 1963, Dlle du Halgouet, exception faite du cas où elle intervient en

matière d’urbanisme et obligeant à les modifier. Ce n’est pas non plus un acte individuel :

décision d’espèce, intermédiaire…

Le juge administratif exerce un contrôle dessus et tout d’abord un contrôle du

type bilan. En procédant à ce contrôle, il regarde également si l’administration n’avait pas

des terrains permettant de réaliser l’opération. L’administration ne peut exproprier si elle a

des terrains permettant de recevoir le projet envisagé : CE, 3 avril 1997, Consorts

Métayers et Epx Lacour. Le juge contrôle également s’il n’y a pas de détournement de

pouvoir. Le problème est que certains projets peuvent profiter à des particuliers : CE, 20

juillet 1971, Ville de Sochaux. Cela peut être autorisé si la société privée joue un rôle

important dans l’économie régionale ou locale.









Section 3 : La phase de cessibilité





Dans la phase d’utilité publique, l’objectif était de savoir si le projet est d’utilité

publique mais ici, l’objectif est ici de déterminer précisément les terrains nécessaires de

façon concrète.





I) L’enquête parcellaire



Un dossier parcellaire doit être rendu. On y trouve un plan parcellaire et des

informations relatives aux propriétaires et terrains concernés. Ce dossier réalisé, une

enquête parcellaire est ouverte par le préfet. Il désigne les commissaires enquêteurs et

dans l’arrêté d’ouverture, on trouve l’objet de l’enquête, les dates, la durée (qui ne peut

être inférieure à quinze jours) et les horaires de consultation du dossier. Le préfet peut

décider de ne pas l’ouvrir et de bloquer le projet. Le juge exerce ici un contrôle restreint de

l’erreur manifeste d’appréciation. L’arrêté est un acte préparatoire insusceptible de

recours.

L’arrêté est transmis aux intéressés, c'est à dire à toutes les personnes directement

concernées par le projet. Si toutes les personnes ne sont pas connues, on procède à un

affichage. Dans certaines affaires mineures, l’enquête parcellaire peut être réalisée en

même temps que l’enquête préalable. Il est également possible d’avoir un acte unique

relatif à la DUP et l’arrêté de cessibilité.





II) L'arrêté de cessibilité



Il n’y a qu’une autorité compétente, le préfet de département. Cet arrêté déclare

cessible les terrains. Il est relativement court (deux articles en règle générale), c'est à

dire qu’il prépare le transfert de cessibilité. Les éléments fondamentaux sont les tableaux.

Le préfet a une certaine marge de manœuvre car il peut réduire ou accroître un peu

l’emprise. L’arrêté de cessibilité, juridiquement, est un acte administratif individuel de sorte

qu’il faut absolument le notifier aux intéressés.

Cet arrêté peut être déféré au juge du tribunal administratif alors que pour la DUP,

si elle est prise par le préfet, le tribunal est également compétent mais si elle est prise par

le Premier ministre, le conseil d’Etat est compétent. Enfin, si le ministre est compétent, le

juge compétent est encore le tribunal administratif. Cet arrêté peut être attaqué

directement pour illégalité ou en invoquant une illégalité sur un acte précédent (exception

d’illégalité) et entre autres en invoquant l’illégalité de la DUP. On se situe ici dans la

théorie des opérations complexes : des actes s’enchaînent et ont des conséquences

sur les actes suivants. A partir de ce moment-là, l’administration est obligée de reprendre

une nouvelle DUP.

L’arrêté de cessibilité doit être transmis au juge de l’expropriation dans les six mois.

On change alors de phase, vers la phase judiciaire.

Chapitre 3

La phase judiciaire de

l'expropriation



L’ordonnance de 1958 met en place un juge de l’expropriation, c'est à dire un

magistrat du tribunal de grande instance désigné par le Premier président de la cour

d’appel, pour trois ans renouvelable (art. L13-1 du code de l’expropriation). Le ministre de

la Justice définit le nombre de juges par département en fonction du nombre d’affaires

mais même s’il y a plusieurs juges dans un département, il se prononce seul, c’est un juge

unique. Au niveau de l’appel, les affaires sont étudiées par une ou plusieurs chambres

mais au niveau de la Cour de cassation, cela relève de la compétence de la Troisième

chambre civile.

Ce juge a reçu deux missions : transférer la propriété et fixer le montant de

l’indemnité due aux particuliers. Mais sa mission peut parfois se réduire à peu de choses,

puisque peut intervenir à tout moment de la phase administrative ou judiciaire un accord

entre les parties. Mais il est plus simple que l’accord intervienne dans la phase

administrative, puisqu’il n’y a alors pas de phase judiciaire. Quand l’accord intervient alors

que le juge est saisi mais avant qu’il ne rende l’ordonnance, le juge se prononce pour

prendre acte de l’accord conclu entre le particulier et l’administration en prenant une

ordonnance de donner acte. Enfin, si l’accord intervient après l’ordonnance

d’expropriation mais avant le jugement fixant l’indemnité, l’accord ne porte plus que sur le

prix. On parle alors de traité d’adhésion ou de traité amiable. Le juge ne se prononcera

pas par jugement pour fixer le montant des indemnités.

La conséquence pratique est que lorsqu’il y a par exemple un projet

d’administration concernant différents propriétaires, si l’administration arrive à obtenir un

accord avec tous les propriétaires sauf quelques-uns, il existe une technique obligeant le

juge à tenir compte des accords passés pour fixer le montant des indemnités (Art L13-16)

en mettant en place un système de majorité qualifiée : quand l’administration passe un

accord avec la moitié des propriétaires représentant les deux tiers des terrains ou

l’inverse, le juge doit en tenir compte : Civ. 3ème, 15 janvier 2003.

Section 1 : L'ordonnance d'expropriation





I) La procédure



Elle débute par la transmission au juge de l’expropriation des pièces de la

phase administrative, intervenant dans les six mois après l’arrêté de cessibilité. Cela

concerne la DUP, l’arrêté de cessibilité, l’enquête parcellaire… Seul le préfet peut saisir le

juge de l’expropriation. Lorsqu’il y a un pourvoi en cassation et une cassation, il ne peut y

avoir d’auto-saisine du juge de cassation : Civ. 3ème, 25 mars 1997, Epoux Doyen.

A partir de ce moment, selon les textes, il a quinze jours pour se prononcer mais il

est possible de ne pas respecter scrupuleusement ce délai de quinze jours.

L’ordonnance d’expropriation est rendue sans audience publique, sans ministère public,

sans commissaire du gouvernement ni débat contradictoire. Elle rendue par le juge seul

dans son cabinet. Cette ordonnance est notifiée aux expropriés puisqu’il s’agit d’une

décision individuelle, classiquement par lettre recommandée, ou par acte extrajudiciaire.

Mais cette notification n’a aucune influence sur le transfert de propriété qui s’opère dès

la signature de l’ordonnance. Mais si le juge n’a pas tous les documents, il ne peut

prononcer l’ordonnance. Depuis 2005, le code de l’expropriation a prévu une technique de

demande des pièces manquantes.









II) Le contenu de l'ordonnance d'expropriation



Le visa de l'ordonnance est important, car très détaillé : en effet, il va attester que

toutes les pièces sont présentes et donc que le dossier est complet. Si le juge se contente

de constater la présence des pièces dans leur ensemble, sans les détailler, le juge de

cassation annule : il ne peut y avoir de visa global.

Dans le visa, on trouve :

- La saisine du juge de l’expropriation par le préfet

- La DUP : le juge de l’expropriation ne peut contrôler son contenu mais seulement sa

validité

- Les arrêtés d’ouverture d’enquêtes parcellaire et d’utilité publique (regarde

seulement les délais…)

- Le plan parcellaire

- L’arrêté de cessibilité

- …

Le juge va faire un « copier-coller » des tableaux figurant à l’arrêté de cessibilité.

III) Les effets de l'ordonnance d'expropriation



L'ordonnance d'expropriation transfère immédiatement la propriété. Il y a

transfert de propriété au moment où le juge appose sa signature sur l'ordonnance : Civ.

3ème, 19 novembre 1993, Epoux Cherrère. Concrètement, l'administration devient

propriétaire, et ne peut plus renoncer à la procédure d'expropriation ; seule une

rétrocession pourra être envisagée. Au moment de la signature, le juge va transférer la

propriété, mais l'administration ne peut pas prendre possession de son terrain

immédiatement, puisque dans la procédure d'expropriation, il est prévu le paiement d'une

indemnité « juste et préalable » ; l’administration ne prendra possession de son terrain que

lorsqu’elle aura versé l’indemnité, à moins qu’il n’y ait une procédure d’extrême urgence.

L’ordonnance envoie l’expropriant en possession. Au moment de la signature,

tous les droits attachés au terrain disparaissent (art L12-2). Si le bien était par exemple

loué, le locataire n’est plus locataire et pour autant, l’ex-propriétaire continue de jouir de

son bien jusqu’à l’indemnisation.









IV) Les recours



L’ordonnance d’expropriation n’est pas susceptible d’appel : Civ. 3ème, 12

mai 1999, Moschenross c/ Commune de Haguenau. Le seul recours possible est un

recours en cassation et le pourvoi doit être formé dans les quinze jours suivant la

notification de l’ordonnance. L’auteur du pourvoi doit également informer la partie adverse

dans les huit jours sous peine de déchéance du pourvoi. Mais le code de procédure civile

permet un délai plus long pour déposer le mémoire.

La théorie des procédures complexes s’applique également puisque l’annulation

de la DUP ou de l’arrêté de cessibilité prive a posteriori l’ordonnance de base légale.

L’article L12-5 du code de l’expropriation prévoit les procédures d’annulation de

l’ordonnance du fait de l’annulation ou de la disparition d’un acte de la procédure

administrative.









Section 2 : Le droit à indemnité





I) La procédure de fixation de l’indemnité



On la retrouve dans les articles L13-4 et R13-16. Elle peut être mise en œuvre

dès l’ouverture de l’enquête préalable à la DUP. Cela permet de ne pas trop allonger la

procédure d’expropriation. On ne la met en œuvre que dans l’hypothèse où il y a

désaccord entre le propriétaire et l’expropriant. Elle se divise en neuf phases :

- La notification par l’expropriant d’un acte de la procédure d’expropriation, par

lettre recommandée avec accusé de réception ou acte extrajudiciaire : l’ordonnance,

la DUP…. Lorsque toutes les personnes concernées ne sont pas connues, on

organise en plus une publicité collective par voie d’affichage.

- Dans le délai d’un mois, les propriétaires, personnes qui ont des droits sur les

propriétés, informent l’expropriant de l’identité de toutes les personnes

titulaires de droits réels ou personnels sur le terrain. Si le propriétaire ne le fait

pas, le locataire ne percevra pas d’indemnité de l’expropriant mais il peut se

retourner contre le propriétaire.

- La notification de l’offre : l’expropriant notifie à chaque personne concernée une

proposition d’indemnité principale et accessoires (échange, relogement…). Elle peut

intervenir dès l’ouverture de l’enquête préalable à la DUP, ce qui signifie que

l’administration a déjà une connaissance très précise des terrains à exproprier.

- La réponse de l’exproprié doit intervenir dans le délai d’un mois après la

proposition. Si l’exproprié accepte la proposition, il y a traité d’adhésion et l’affaire est

terminée. A l’inverse, l’exproprié fait une contre-proposition.

- Saisine du juge de l’expropriation par lettre recommandée, par l’expropriant, dès

l’ouverture de l’enquête préalable à la DUP ou par l’exproprié, à partir de

l’ordonnance d’expropriation. Elle doit intervenir au plus tard un mois après la

proposition par l’expropriant la saisie est accompagnée d’un mémoire. La partie

adverse à six semaines pour adresser son mémoire en réponse. La non-

transmission du mémoire en réponse est réputée être une acceptation à la

proposition de l’administration.

- L’ordonnance fixant la visite sur les lieux est prise par le juge de l’expropriation,

devant intervenir dans un délai de deux mois après l’ordonnance en respectant le

délai de six semaines pour le mémoire en réponse.

- La visite sur les lieux est faite par le juge de l’expropriation, les parties concernées,

éventuellement un notaire, ou toute autre personne qualifiée pour assister le juge, un

expert dont la présence est possible depuis un décret de 2005, et un commissaire du

gouvernement, le directeur des services fiscaux du département, mais la question de

son indépendance peut poser problème. Jusque dans les années 2000, le juge

judiciaire considérait que le commissaire du gouvernement était une autorité

indépendante neutre, qu’il n’y avait pas d’atteinte à l’impartialité des décisions

rendues et qu’ainsi, sa présence n’était pas contraire à l’article 6§1 de la Conv. EDH :

CE, 27 avril 1994, Richard Roterson – Civ. 3ème, 8 avril 1978, Yvon. Mais dans

CEDH, 24 avril 2003, Yvon c/ France, la Cour estime qu’il y a atteinte de cet article.

En juillet 2003, la cour de cassation a suivi en partie cette position. Cette décision a

conduit à des modifications de la procédure dans le décret de 2005 tenant sur la

possibilité de répliquer aux conclusions du commissaire de gouvernement. Lorsqu’il

rend ses conclusions, il doit les notifier aux intéressés et faire des comparaisons par

rapport à d’autres terrains. Civ. 3ème 10 mai 2007, évoque cette possibilité.

- L’audience peut se passer en dehors du tribunal (audience foraine)

- Le jugement a lieu en l’absence d’accord huit jours après la visite sur les lieux. Le

juge fixe le montant de l’indemnité et à ce propos, le juge est tenu par les

propositions des parties : il ne peut juger infra petita ou ultra petita. Il y a une

dérogation si le commissaire du gouvernement propose un prix inférieur à celui de

l’administration. Les voies de recours sont traditionnelles : il y a un recours dans un

délai d’un mois et un pourvoi en cassation, dans les deux mois.

II) La réparation du préjudice



A) L’intégralité du préjudice



L’indemnité doit couvrir la totalité du préjudice mais seulement celui-ci. On

indemnise pour permettre à l’exproprié de se replacer « en même et semblable état ». Le

juge refuse l’enrichissement sans cause. L’administration verse d’abord une

indemnisation principale couvrant la valeur vénale des biens expropriés. On trouve

également différentes indemnités accessoires telles que l’indemnité de remploi couvrant

tous les frais que l’exproprié doit supporter du fait de l’acquisition d’un nouveau bien, les

indemnités pour dépréciation du surplus (reste un terrain à côté de la centrale

nucléaire !!!), indemnité de clôture, de perte de gisement…





B) Les caractères du préjudice



Ces caractères sont prévus à l’article L 13-13 du Code de l’expropriation.





1) Le préjudice doit être direct



On n’indemnise que ce qui est du à l’expropriation directement et non les

autres éléments. Le juge applique au cas par cas cette règle. C’est l’hypothèse où il y a

une expropriation partielle mais sur le terrain restant est imposée une servitude

indemnisée par le juge de l’expropriation, mais si la servitude n’est pas due à

l’expropriation, ce n’est pas lui qui indemnisera. Une personne s’est vue expropriée

partiellement et le terrain restant n’était plus constructible mais ce n’était pas dû au fait de

l’expropriation. Lorsque le préjudice est lié aux travaux publics ou aux ouvrages publics,

c’est le juge administratif qui est compétent. Le juge a par exemple dit que lorsqu’il y a

morcellement de propriété du à l’expropriation, il y a bien un lien direct avec l’expropriation

mais s’il y a un allongement du parcours du fait de l’établissement d’un ouvrage public, le

Tribunal des conflits a dit que le préjudice est lié à la construction de cet ouvrage.





2) Le préjudice doit être matériel



Dans le cadre de l’expropriation on n’indemnise pas le préjudice moral. Le juge de

l’expropriation s’y refuse.





3) Le préjudice doit être certain



Il faut pouvoir évaluer le préjudice avec certitude, ce qui peut vouloir dire que le

préjudice doit être réel. Mais un préjudice futur peut être indemnisé, s’il peut être évalué

avec certitude. Ainsi, si un champ de blé est exproprié trois jours avant la moisson cause

un préjudice futur mais certain. Le juge judiciaire refuse donc d’indemniser un

préjudice simplement éventuel. Il a par exemple refusé d’indemnisé le particulier pour

perte de gisement du sous-sol alors qu’il n’était pas exploité à l’heure actuelle, ni

exploitable. C’est également le cas de la personne qui avait l’intention de lotir le terrain.









III) L’évaluation de l’indemnité



Il ne doit pas y avoir d’enrichissement sans cause au niveau de la propriété.

Ont donc été mises en place des sécurités pour l’éviter. De ce fait le juge procède en deux

étapes en regardant d’abord la consistance du bien puis après en l’évaluant.



A) La consistance du bien



Le juge regarde la composition matérielle de ce bien. Il regarde également la

consistance juridique de ce bien : il est occupé par le propriétaire lui-même, loué, grevé

de servitudes… Il se place pour le faire au moment de l’ordonnance d’expropriation : toute

modification postérieure n’est pas prise en compte. Le juge peut également se placer au

niveau de l’ouverture de l’enquête de la DUP et précise que toute modification intervenue

depuis son ouverture sont présumées être réalisées dans un but spéculatif. Mais la preuve

contraire peut en être rapportée.





B) L’évaluation du bien



On évalue chaque bien en fonction de la consistance analysée

précédemment. Le juge se place au moment du jugement. Mais on met en place une

sécurité puisqu’il observe l’usage effectif du bien un an avant l’ouverture de l’enquête. Le

problème le plus important est le fait de savoir si le terrain est constructible ou non au jour

de l’évaluation du bien. Pour le savoir regarde d’abord la condition de desserte (le terrain

est desservi par le réseau) et le terrain doit être constructible au regard des documents

d’urbanisme.









Section 3 : Les autres droits de l’exproprié





I) Les droits en cas d’interruption ou de lenteur de la

procédure



L’administration peut renoncer à son projet à tout moment, ce qui n’est pas

constitutif d’une faute. Malgré tout, l’exproprié peut subir un préjudice. La seule possibilité

est celle d’une responsabilité sans faute de l’autorité pour rupture de l’égalité devant

les charges publiques.

L’inaction de l’administration : le législateur a prévu un certain nombre de

procédures pour obliger l’administration à agir (art L11-7 code de l’expropriation).

L’administration agit mais lentement : le juge accepte que l’exproprié puisse

demander une indemnité si vraiment il y a lenteur de l’administration, mais la lenteur est

appréciée par le juge. Ainsi dans une affaire de 1975, un délai de sept ans entre la DUP et

la fixation de l’indemnité est tout à fait normal.







II) La réquisition d’emprise totale



Le texte de référence est l’article L13-10 du code de l’expropriation.

L’administration a décidé de n’exproprier que partiellement mais l’exproprié peut

demander l’expropriation totale. Deux cas sont possibles :

- L’expropriation d’un immeuble bâti dont la partie restante est inutilisable dans les

conditions normales

- L’expropriation d’un terrain nu nécessite de remplir deux conditions : la partie

restante doit représenter le quart du terrain total ou moins représentant au plus dix

ares (1 000 m²).







III) La rétrocession



L’article de référence est l’article L12-6 du code de l’expropriation. Le terrain

revient à son propriétaire initial. Le juge compétent est le juge judiciaire de droit

commun. La rétrocession peut être demandée dans deux cas :

- Dans les cinq ans suivant l’ordonnance d’expropriation, l’administration n’a rien fait,

n’a pas commencé les travaux pour donner au terrain sa destination.

- Lorsque l’administration a modifié la destination du bien, sans délai.



Cette procédure est applicable pendant trente ans et elle conduit l’administration à

revendre le bien au propriétaire au prix du marché au moment de la vente.

On peut faire échec à la procédure de rétrocession par divers moyens.

L’administration prend une nouvelle DUP, elle vend ou détruit le bien. C’est encore

possible à partir du moment où il y a un ouvrage public sur le terrain. Le particulier peut

tout de même demander une indemnisation pour compenser le fait qu’il ne puisse

récupérer son bien.