prima bozza ancora incompleta
DOCUMENTO DI LAVORO DEL 24.05.1999
Bruno Giau
POLITICA FORESTALE
AMBIENTALE E MONTANA
a.a. 1998/99
Avvertenza
Questo documento ha la forma e i contenuti del “materiale di lavoro” a supporto
del modulo di Politica ed è ben lontano dall‟essere una dispensa. I temi trattati
hanno uno sviluppo diverso, con argomenti non svolti (la prima parte e alcuni
capitoli della seconda), altri da completare, da correggere o da aggiornare, altri,
infine da ridurre. Alcune pagine sono costruite sugli appunti presi a lezione,
nell‟a.a. 96/97, da Cristina Magnaghi, oggi brillantemente laureata, integrati con
materiale originale o riscritti.
Per altro, la totale assenza di testi di riferimento su cui studiare suggerisce di
rendere disponibile questo brogliaccio agli studenti. Ai quali sono fin d‟ora grato
per tutte le correzioni, le critiche e i suggerimenti che vorranno farmi pervenire.
(B.G.)
INDICE ATTUALE
INTRODUZIONE AL MODULO ......................................................................... 3
PARTE PRIMA
1. LA POLITICA ECONOMICA ....................................................................... 4
2. IL FLUSSO CIRCOLARE DEL REDDITO ................................................. 4
3. LA FUNZIONE DI CONSUMO E DI RISPARMIO RISPETTO AL
REDDITO ........................................................................................................ 4
4. IL MOLTIPLICATORE DEL REDDITO .................................................... 4
5. LA CRESCITA ECONOMICA E LA SUA MISURA ................................. 4
6. LO SVILUPPO E LO SVILUPPO SOSTENIBILE ..................................... 4
PARTE SECONDA
1. I SOGGETTI DELLA POLITICA................................................................. 5
2. OBIETTIVI, METODI E STRUMENTI ....................................................... 8
2.1 Obiettivi ____________________________________________________8
2.2 Metodi e strumenti ____________________________________________8
3. LA POLITICA FORESTALE IN ITALIA.................................................... 9
3.1 Consistenza dei boschi italiani e obiettivi della politica forestale ________9
3.1.1 Consistenza dei boschi italiani _______________________________9
3.1.2 Obiettivi della politica forestale italiana _______________________10
3.2 Il quadro normativo ___________________________________________11
3.3 Politica forestale nazionale _____________________________________12
3.3.1 Dalla formazione del Regno sino al PFN (1985) _________________12
3.3.2 Il Piano Forestale Nazionale ________________________________14
3.3.3 Il “restauro dei boschi” ____________________________________19
4. 4. LA POLITICA FORESTALE DELL'UNIONE EUROPEA ................ 20
4.1 Una politica forestale “ombra” __________________________________20
4.2 Cenni sulla politica agraria della Comunità Economica Europea, oggi
Unione Europea (PAC) ________________________________________20
4.2.1 Impostazione iniziale della PAC _____________________________20
4.2.2 La riforma della PAC ______________________________________23
1
4.3 Obiettivi e interventi della CEE in campo forestale __________________26
4.3.1 Prima del 1992 ___________________________________________26
4.3.2 Dopo il 1992 ____________________________________________28
4.4 Linee d‟indirizzo attuali _______________________________________32
4.4.1 "Strategia comunitaria globale nel settore forestale" _____________32
4.4.2 Agenda 2000 “Per un’Europa più forte e più ampia” _____________32
5. CENNI DI POLITICA AMBIENTALE ...................................................... 35
6. LA POLITICA PER LO SVILUPPO RURALE......................................... 41
7. LA POLITICA MONTANA IN ITALIA ..................................................... 45
7.1 Quadro normativo ____________________________________________45
7.2 Le molte montagne italiane _____________________________________45
7.2.1 Il malessere demografico ___________________________________45
7.2.2 Il declino dell'attività agricola. ______________________________47
7.2.3 Qualche segnale positivo ___________________________________47
7.3 Gli interventi per la montagna in Italia ____________________________48
7.3.1 Interventi nazionali _______________________________________48
7.3.1.1 Le prime azioni a favore della montagna ____________________________ 48
7.3.1.2 La normativa attuale ____________________________________________ 50
7.3.1.2.1 Azioni volte ad esercitare direttamente un effetto attrattivo. ________ 50
7.3.1.2.2 Azioni volte a supplire all'insufficiente capacità di decisione e di
governo locale.____________________________________________ 51
7.3.1.2.3 Azioni destinate a migliorare la "qualità della vita" in montagna _____ 52
7.3.1.2.4 Azioni volte a ridurre la patologia fondiaria _____________________ 52
7.3.1.2.5 Art. 9 "Forme di gestione del patrimonio forestale" _______________ 52
7.3.1.2.6 Un giudizio d'insieme sui limiti e sull'applicazione della legge ______ 53
7.3.2 Interventi comunitari per le zone montane _____________________56
BIBLIOGRAFIA ................................................................................................... 57
Bibliografia dell‟introduzione ______________________________________57
Bibliografia della prima parte ______________________________________57
Bibliografia della seconda parte ____________________________________57
APPENDICE .......................................................................................................... 62
Il quadro legislativo generale ______________________________________62
2
INTRODUZIONE AL MODULO
Tutta l‟attività che ruota attorno alla gestione delle foreste dipende, direttamente o
indirettamente, dall‟intervento pubblico o, quanto meno, ne è condizionata. Tutto l‟esercizio
della selvicoltura, anche nei boschi privati, è regolato dal rispetto delle leggi ed a queste deve
conformarsi. Si pensi che, secondo l‟Inventario forestale nazionale (1985) l‟88,7% della
superficie forestale italiana è sottoposta a vincolo idrogeologico, il 100% soggiace al vincolo
paesaggistico, il 6,7% è interessata da vincoli naturalistici ed il 12,3% è interessata da norme
urbanistiche.
Dunque, indipendentemente dal regime di proprietà dei suoli forestali - che in Italia
appartengono nella misura del 66% a privati, del 25% a comuni, del 7% a Stato e regioni e del
2% ad altri enti pubblici (MAF, 1987) se possibile aggiornare, citando la fonte (annuario) –
“L‟insieme di questi vincoli comporta che praticamente nessun significativo intervento
gestionale da parte dei proprietari forestali possa essere eseguito senza autorizzazione pubblica”
(Pettenella, 1998).
Ma il condizionamento all‟attività esercitato dal sistema delle autorizzazioni obbligatorie non è
che una delle espressioni della presenza pubblica nel settore forestale. Altrettanto importanti
sono gli incentivi erogati della Pubblica Amministrazione, come si vedrà in seguito.
Il dominio dell‟azione pubblica nel condizionare i comportamenti privati si estende anche
all‟arboricoltura da legno, in particolare a quella a turno medio-lungo.
Considerazioni analoghe si possono svolgere attorno al tema ambientale, le cui ricadute
professionali sono tutte determinate da norme. Il concetto stesso di ambiente trova una sua
consistenza (determina significative azioni professionali) solo in quanto definito da una legge.
Per questo motivo si adotta in questo corso il concetto di ambiente dettato dalla Direttiva CEE
337/85 (si vedrà in seguito il significato di direttiva comunitaria) concernente la valutazione di
impatto ambientale, definisce l‟ambiente in base alle sue componenti. L‟articolo 3 della Direttiva
citata prevede la valutazione degli impatti su: “l‟uomo, la fauna e la flora; il suolo, l‟acqua, l‟aria
e il paesaggio, l‟interazione tra i fattori elencati; i beni materiali ed il patrimonio culturale.”
Per quanto riguarda, infine, il territorio montano, è la stessa Costituzione, all‟art. 44, a prevedere:
“La legge dispone provvedimenti a favore della montagna”. D‟altro canto il 95 % delle foreste
italiane si trova in montagna (fonte: I.F.N.). Pertanto chi si occupa di foreste non può prescindere
dall‟interessarsi anche dei problemi montani e dal conoscere le politiche volte ad affrontarli.
Risulta dunque, per tutte le considerazioni qui esposte, che l‟attività dei laureati in scienze
forestali ed ambientali si svolge all‟interno di un sistema dominato, direttamente o
indirettamente, dalla Pubblica Amministrazione. Egli o dipende dalla stessa P.A. o trae
dall‟insieme di norme specifiche motivi di impegno professionale. É per questo che si è ritenuto
necessario inserire questo modulo di “Politica forestale, montana e ambientale” nella
preparazione obbligatoria del laureato.
3
PRIMA PARTE
Cenni di politica economica
1. La politica economica
DEFINIZIONE DI POLITICA ECONOMICA
“La scienza della Politica economica studia il “buon governo” nel campo economico: ossia i
problemi riguardanti l‟indirizzo dei sistemi economici in relazione ai diversi obiettivi ritenuti
meritevoli di essere perseguiti. Rientrano nel suo ambito tanto l‟analisi di tali obiettivi quanto
quella dei mezzi o strumenti in vista della loro attuazione, e la valutazione delle conseguenze
delle varie istituzioni e dei vari tipi di ordinamenti sotto il profilo dei diversi obiettivi degni di
considerazione” (Forte, 1975). Nel corso ci occuperemo di politica forestale, ambientale e
montana, Si tratta di parti della politica economica generale del nostro Paese o dell‟Unione
Europea, spesso con forti contenuti sociali.
IL RESTO DELLA PRIMA PARTE NON E‟ SVILUPPATO IN QUESTE DISPENSE
2. Il flusso circolare del reddito
3. La funzione di consumo e di risparmio rispetto
al reddito
4. Il moltiplicatore del reddito
5. La crescita economica e la sua misura
6. Lo sviluppo e lo sviluppo sostenibile
4
SECONDA PARTE
Le politiche
1. I soggetti della politica
Riprendendo lo schema del flusso circolare del reddito visto nella prima parte, possiamo
riconoscere tre (più uno) aggregati di soggetti: le famiglie; le imprese; la Pubblica
Amministrazione. L‟ulteriore aggregato è il sistema bancario, di cui non ci occuperemo per nulla.
Individualmente e collettivamente tutti questi soggetti perseguono i propri obiettivi di breve e di
lungo periodo influenzandosi reciprocamente e concorrendo alla realizzazione concreta delle
politiche.
Nelle parti che seguono si ricorderanno brevemente i vari soggetti. Uno spazio maggiore sarà
dato a due fondamentali attori dell‟aggregato Pubblica Amministrazione: lo Stato e l‟Unione
Europea. La maggiore attenzione rivolta loro dipende dalla vastità e generalità delle conseguenze
che esse provocano soprattutto nell‟esercizio della capacità normativa. Anche le Regioni
possiedono capacità normativa, proprio in materia di agricoltura, foreste, caccia e pesca nelle
acque interne. Esse sono pertanto i soggetti pubblici con cui normalmente si rapportano gli altri
attori, e tale ruolo centrale rimane pur nella prospettiva di crescita delle autonomie locali voluta
dalla Legge 59/1997 (Bassanini uno).
Tuttavia la trattazione delle politiche regionali non troverà uno spazio proporzionato
all‟importanza del ruolo svolto dalle Regioni, a causa della grande difficoltà a riunire in una
visione organica e unitaria le azioni condotte dai 21 soggetti regionali (15 Reg. a statuto
ordinario, 4 a statuto speciale e 2 Provincie autonome)
Le famiglie sono costituite dai depositari del potere politico: i cittadini elettori. Esse, inoltre,
operano come soggetti politici nel duplice ruolo di detentori dei fattori produttivi e di
consumatori, e la loro azione è tanto più efficace quanto avviene attraverso associazioni, gruppi
di pressione, partiti.
I lavoratori dipendenti organizzati in sindacati. La proprietà fondiaria forestale, che fa capo a
privati nella misura del 66% della superficie forestale totale rappresentata, almeno in parte, da
Assoboschi
Una particolare forma di proprietà e quella costituita dai Demani collettivi.
Le imprese che operano nella filiera del legno si articolano in imprese vivaistiche, imprese di
produzione boschiva, tra le quali rivestono una particolare importanza i consorzi forestali e le
Comunità, le imprese di utilizzazione forestale, le imprese di prima e di seconda lavorazione del
legno, le imprese commerciali, quelle di trasporto, quelle di progettazione.
Le loro forme associative (Federlegno-Arredo, Fedecomlegno, ecc.)
I Consorzi forestali e della FECOF
La Pubblica Amministrazione raccoglie una pluralità di soggetti che svolgono sia funzioni
decisionali sia funzioni gestionali.
I Comuni nella duplice veste di proprietari forestali e di autorità di governo del territorio
attraverso gli strumenti normativi.
Le Comunità montane (ricordare l'Art. 9 della L. 97/94).
Le Provincie (ricordare la L. 59/97 "Bassanini uno").
Le Regioni
5
La delega anche legislativa che la Costituzione assegna alle Regioni in materia di agricoltura,
foreste, caccia e pesca nelle acque interne discende dal DPR 15.01.1972 n° 11 e il DPR
24.07.1977 n° 616 "Attuazione delle deleghe alle Regioni".
La situazione è particolarmente eterogenea da Regione a Regione
Gli organi operativi regionali, centrali e periferici. I servizi antincendio boschivo delle regioni.
Le “squadre di lavoro e di rimboschimento”, la formazione professionale regionale.
Lo Stato esercita l‟autorità politica tramite il Governo, organo esecutivo, ed il Parlamento,
organo legislativo. Il Governo agisce, in campo forestale, avvalendosi del Ministero per le
Politiche agricole, in cui opera la Direzione Generale Economia Montana.
Può essere utile ricordare brevemente le vicende che hanno condotto all‟attuale Ministero.
Sino al 1993 operava in Italia il Ministero dell‟Agricoltura e delle Foreste (M.A.F) con una
propria Direzione Generale per l‟Economia montana e per le Foreste, cui faceva capo, fra l‟altro,
il Corpo forestale dello Stato, l‟Azienda per le Foreste demaniali.
Tale struttura non era sostanzialmente diversa da quella che il Ministero aveva avuto dalla sua
fondazione, avvenuta nel
Per altro, fin dal 1972, con la nascita delle Regioni a Statuto ordinario (si veda più avanti) gran
parte delle competenze in materia di agricoltura, foreste, caccia e pesca nelle acque interne. Il
contrasto fra i poteri centrali e quelli regionali, hanno condotto all‟abrogazione del M.A.F.
tramite un referendum svolto nell‟aprile 1993. Ma nello stesso anno, con Legge 4.12.93 n° 491,
si è istituito il MI.R.A.A.F. Ministero delle Risorse agricole, alimentari e forestali, sorto sulle
ceneri del disciolto Ministero precedente e praticamente con gli stessi compiti.
Nel tentativo di evitare il successivo referendum abrogativo del M.I.R.A.A.F., promosso da
cinque Consigli regionali, è stato approvato il Decreto legislativo 4.06.97 n° 143 che prevedeva
l‟abrogazione della L. 491/93, l‟istituzione del MI.P.A. (Ministero per le politiche agricole) e il
trasferimento alla Regioni, ai sensi della L. 15.03.1997 n° 59 “Bassanini 1”, di tutti i compiti
gestionali del Ministero. In particolare l‟articolo 4 prevede che siano individuati i beni, le risorse
finanziarie e umane, quelle strumentali e organizzative da trasferire alle Regioni (“ivi comprese
quelle del CFS”), non necessarie alle funzioni di competenza statale
Rimanevano al Ministero compiti di disciplina generale e di coordinamento, e quelli di tutela e
rappresentanza presso l‟Unione Europea e gli altri Organismi internazionali “d‟intesa con la
Conferenza Stato-Regione”
Il referendum del giugno 1997 non ha raggiunto il quorum dei votanti.
Strumento del MIPA è il Corpo forestale dello Stato (CFS), organo di polizia giudiziaria (L.
121/81) con particolari (ma non esclusive) competenze in materia ambientale (il rispetto della
convenzione di Washington è affidato al CFS), organo tecnico forestale in tutte le regioni che
non si sono dotate di un proprio servizio forestale (ovviamente i servizi forestali regionali sono
formati da impiegati civili e non da poliziotti), organo della Protezione civile per quanto riguarda
la lotta contro gli incendi, organo deputato alla rilevazione delle informazioni della statistica
forestale. Oggi in forte discussione il futuro del CFS, che va perdendo le sue competenze
forestali (i cui meriti passati vanno però ricordati)
Altri Ministeri di riferimento per le politiche di cui si parla in queste lezioni sono il Ministero
dell‟Ambiente, Il Ministero dei Lavori pubblici.
Infine, fa capo allo Stato, quasi tutto il sistema di ricerca (CNR, Istituti di ricerca dei Ministeri,
ENEA, Dipartimenti universitari), e quello di istruzione superiore (Università, Istituti tecnici e
professionali).
6
L'Unione Europea nella determinazione delle scelte politiche in materia agraria, forestale,
ambientale e montana (che per l'U.E. è compresa nelle aree svantaggiate). L‟UE agisce tramite
Direttive e Regolamenti
QUADRO NORMATIVO DELLE TAPPE PIU’ SIGNIFICATIVE NELL’EVOLUZIONE
DEI SOGGETTI PUBBLICI DELLA POLITICA FORESTALE,
AMBIENTALE E MONTANA. (GIAU 1998)
Livello nazionale Livello comunitario
1947 22.12.47 Costituzione della Repubblica italiana
1957 (25.3.57 Trattato di Roma)
1971 L. 3.12.71 n° 1102 Comunità Montane
1972 DPR 15.1.72 n° 11 Trasferimento alle Regioni di Agricoltura, Foreste,
Caccia e Pesca
1986 L. 8.7.86 n° 349 Istituzione del Ministero dell'Ambiente
1989 L. 18.5.89 n° 183 "Autorità di bacino"
1990 L. 8.6.90 n° 142 "Riforma delle autonomie locali"
1992 " 7.2.92 Trattato di Maastricht)
"
1993 Dec Legislat. 4.6.93 n° 143 Istituzione del Ministero per le politiche
agricole MIPA
1997 L. 15.3.97 n° 59 "Bassanini 1"
L. 15.5.97 n° 127 “Bassanini 2”
1998 D. legislativo 13.3.98 n° 112 Attuazione L. 59/97 (capo I)
L. 16.5.70 n° 281 L. concernente provvedimenti finanziari per le Regioni a Statuto ordinario; All'art. 17 conferisce delega al Governo per il passaggio delle
funzioni e del personale statali alle regioni.
D.P.R. 15.1.72 n° 8 Trasferimento alle Regioni a Statuto ordinario delle funzioni amministrative statali in materia di urbanistica e di viabilità, acquedotti e
lavori pubblici di interesse regionale e dei relativi personali ed uffici.
D.P.R. 15.1.72 n° 11 Trasferimento alle Regioni a Statuto ordinario delle funzioni amministrative statali in materia di agricoltura e foreste, di caccia e di pesca
nelle acque interne e dei relativi personali ed uffici. (G.U. 19.2.72 n° 46, S.O.)
L. 22.7.75 n° 382 Norme sull'ordinamento regionale e sull’organizzazione della pubblica amministrazione.
D.P.R. 24.7.77 n° 616 Attuazione della delega di cui all'art. 1 della L. 22.7.75 n° 382. (G.U. 29.8.77 n° 234 S.O.)
Titolo I Disposizioni generali. Titolo II Agricoltura e foreste, Art.69. Titolo V Assetto e utilizzazione del territorio (Urbanistica art. 80; beni ambientali art.82)
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2. Obiettivi, metodi e strumenti
2.1 Obiettivi
DA SVILUPPARE RICORDANDO:
Il riequilibrio tra fasce di reddito, tra settori, tra tipi di impresa, tra aree geografiche.
Il sostegno del reddito.
La tutela dell‟ambiente.
Il sostegno della domanda
Il sostegno dell‟occupazione
Circa quest‟ultimo punto va detto che “ L‟obiettivo occupazionale ha sempre
caratterizzato l‟intervento pubblico italiano in campo forestale. Romano (1986, pag. 7) afferma
che dalla nascita della Repubblica sino alla prima metà degli anni settanta, tale obiettivo è stato
prevalente, unito a quello della protezione idrogeologica. Ma anche nei più recenti interventi
proposti è presente, fra gli altri, l‟obiettivo occupazionale. Si veda, ad esempio, il progetto di
“Restauro dei boschi” messo a punto da Federlegno-Arredo (Arquati e Ricci, 1997), avviato in
tre regioni italiane nei primi mesi del 1998 (Pavesi, 1998). Il Parlamento Europeo ha richiamato
le stesse finalità nella “Strategia Comunitaria globale nel settore forestale”, che cita fra gli
obiettivi prioritari di una politica forestale globale per l‟Unione Europea la promozione
dell‟occupazione rurale (Parlamento Europeo, 1994, pag. 57)” (Giau 1998).
2.2 Metodi e strumenti
Tra i metodi ricordare la programmazione, che risponde a diversi modelli: la “programmazione
centralizzata”, la “programmazione dal basso” (bottom up), la “programmazione negoziata”.
Tra gli strumenti ricordare anche i “Contratti di programma”, i “Patti territoriali”, i “Contratti
d‟area”
DA SVILUPPARE RICORDANDO:
Incentivi e disincentivi.
Strumenti finanziari, fiscali e/o contributivi, normativi.
Gli strumenti di sostegno e sviluppo dell‟offerta: premi di produzione, prezzo minimo garantito.
Gli strumenti di limitazione dell‟offerta: set-aside, quote di produzione, disciplinari, standard
igienico-sanitari, altri vincoli all‟offerta.
Gli incentivi alla domanda: la detassazione.
Gli strumenti di sostegno del reddito: diretti e indiretti.
Gli strumenti per la tutela dell‟ambiente e la loro effettiva applicabilità.
Gli strumenti per limitare e controllare l‟uso dei fattori, in particolare della terra, dei capitali, dei
mezzi tecnici.
Gli incentivi all‟uso dei fattori: lavoro, capitali.
8
3. La politica forestale in Italia
3.1 Consistenza dei boschi italiani e obiettivi della politica
forestale
3.1.1 Consistenza dei boschi italiani
I dati del 1° Inventario Forestale Nazionale (1985) realizzato in applicazione della L. 27/12/1977
n° 984 “Quadrifoglio” forniscono questo quadro (MAF-CFS, 1987):
Descrizione Superficie ha Massa legnosa mc mc/ha
Boschi cedui 3.858.300 337.859.684 88
Fustaie 2.577.600 419.610.101 163
Parziale 6.435.900
Altre formazioni 2.239.200
Superficie forestale Totale 8.675100
L‟indice di boscosità nazionale è risultato pari al 28,8% (massimo in Liguria col 69% e minimo
in Puglia col 7%).
Dall‟Annuario di Statistica Forestale più recente (!), che riporta i dati 1993, si hanno queste
informazioni (ISTAT, 1995):
Descrizione superficie ha (arrotondata)
Cedui semplici 2.821.100
Cedui composti 780.700
Fustaie 2.948.700
Parziale 6.550.500
Macchia mediterranea 225.800
Superficie forestale totale 6.776.300
Tali dati trovano una sostanziale conferma nei dati 1996 contenuti in: “Coltivazioni agricole e
foreste” (ISTAT, 1998):
Descrizione superficie ha
Cedui semplici 2.833.826
Cedui composti 783.646
Fustaie 2.953.460
F. di resinose 1.439.152
F. di latifoglie 1.154.437
F. miste 359.871
Parziale 6.570.932
Macchia mediterranea 266.244
Superficie forestale totale 6.837.176
La crescita di circa 60.000 ha in tre anni (di cui la metà da imputare alla Macchia mediterranea)
può indicare l‟avanzata del bosco su seminativi e pascoli ormai abbandonati, fenomeno che
certamente esiste, ma potrebbe anche dipendere, almeno in parte, dalle modalità di rilievo
statistico.
9
La gestione e utilizzazione delle foreste italiane occupava nel 1991 soltanto 40.013 persone,
secondo i dati del tredicesimo Censimento generale della popolazione (ISTAT, 1995). Dalla
stessa fonte risulta che l‟intera filiera foresta-legno (esclusa la produzione della pasta di legno e
della carta, oltre al commercio del legno e dei prodotti della sua lavorazione) presentava un
numero di occupati paria 506.413, per più della metà impiegati nell‟industria del mobile.
Purtroppo non sono disponibili dati più recenti relativi alla filiera nel suo complesso. Si può
ritenere che l‟occupazione forestale in senso stretto sia notevolmente inferiore rispetto alla
potenzialità occupazionale dei boschi nazionali, a causa delle note condizioni di abbandono e di
conseguente degrado di cui soffrono.
3.1.2 Obiettivi della politica forestale italiana
Abrami (1998) afferma che il bosco, nella legislazione italiana, non è mai stato inteso per la sua
polifunzionalità ma soltanto in chiave monofunzionale. In un primo tempo è stata valorizzata la
funzione di difesa (si veda l‟ispirazione generale del RDL 3267/23) con l‟imposizione del
vincolo idrogeologico a poco meno dell‟89 % della superficie boscata complessiva.
Successivamente (con la L. 431/85 “Galasso”) si è valorizzata la componente paesaggistica,
estesa sulla totalità dei boschi italiani.
Inoltre, gran parte degli interventi di imboschimento realizzati a partire dal 1949 hanno mirato
alla sola ricaduta occupazionale, che ispira ancora la gestione delle squadre di lavoro forestali
attive in molte regioni italiane.
Una chiara visioni plurifunzionale ha ispirato invece lo Schema di Piano Forestale Nazionale del
1987 che però non ha dato luogo ad una legge.
Un‟altra lettura interessante degli obiettivi della politica forestale nazionale riguarda l‟attenzione
alla consistenza dei boschi nazionali, il cui ampliamento è stato perseguito fino al 1985.
Successivamente, grazie alle informazioni acquisite con l‟Inventario forestale nazionale,
l‟attenzione si è rivolta al miglioramento dei boschi esistenti. Ciò nonostante le superfici forestali
continuano ad aumentare a causa dell'estensione spontanea del bosco su superfici non più
coltivate di montagna e dell‟alta collina.
La politica forestale spesso persegue finalità anche sociali, che in certi casi possono divenire
prevalenti. Nella relazione al II Congresso forestale nazionale di Venezia questo aspetto è stato
trattato nella relazione: “Le attività forestali: dall‟assistenzialismo alla produzione -
Inquadramento metodologico” (Giau, 1998), di cui si riporta il riassunto.
Il contributo parte dall’osservazione che nella gestione delle risorse forestali, con la loro
peculiare durata e complessità, soltanto le azioni che perseguono obiettivi di lungo termine
ottengono risultati duraturi ed ecologicamente corretti. Mentre quelle volte esclusivamente a
raggiungere traguardi a breve rischiano addirittura di generare effetti limitati o, peggio,
dannosi per la continuità dei boschi e per la manifestazione piena delle loro molteplici
potenzialità. Di qui la tesi, sviluppata nel lavoro, che le azioni forestali sottese soltanto a criteri
di breve termine diano risultati di natura assistenziale, mentre quelle assoggettate a vincoli di
lungo termine siano orientate alla produzione del complesso delle capacità utili che i boschi
sanno offrire e costituiscano la base della selvicoltura sostenibile.
Sotto questa luce si esaminano i requisiti che debbono possedere gli interventi forestali, e le
condizioni di contorno che li accompagnano, affinché prevalga l’orientamento alla produzione.
10
3.2 Il quadro normativo
Un primo commento d'insieme riguarda la progressiva sostituzione dell'UE allo Stato nazionale
nel dettare norme in materia forestale, nonostante il rifiuto della Comunità ad elaborare una sua
politica forestale autonoma. Di tale sostituzione il tabellone fornisce un colpo d'occhio piuttosto
efficace.
QUADRO NORMATIVO DELLA POLITICA FORESTALE. (GIAU 1998)
Norme nazionali Norme Comunitarie
1877 L. 20.6.1877 n° 3917 Maiorana Calatabiano
1910 L. 2.6.1910 n° 277 L. Luzzati
1923 R.D.L. 30.12.23 n° 3267 Serpieri "legge forestale"
1949 L. 29.4.49 n° 264"cantieri di rimboschimento"
1950 L. 10.8.50 n° 646 "Cassa per il Mezzogiorno"
1974 CIPE 6.11.74 P.S. n° 24 ISMEZ (ex Cassa)
1975 L. 26.4.75 n° 125 P.S. n° 24
CIPE 2.5.75 P.S. n° 24 ISMEZ
L. 1.3.75 n° 47 Norme integrative per la difesa dei boschi dagli incendi
1977 L. 27.12.77 n° 984 "Quadrifoglio"
1979 13.12.79 P.A.N. Reg. 269/79 Pacchetto mediterraneo
1980 CIPE 28.5.80 P.S. n° 24 ISMEZ
1985 Reg. 763/85 Modifiche al Reg. 269/79
Reg. 797/85 Miglioramento dell'efficienza delle strutture agrarie
Reg. 2088/85 "Piani Integrati Mediterranei"
1986 L. 8.11.86 n° 752 L. pluriennale per l'attuazione di interventi Doc. di lavoro. 2/86 Memorandum sull'azione della Comunità nel settore
programmati in agricoltura (Piano Pandolfi) forestale
Reg. 1401/86 Miglioramento agricoltura in zone svantaggiate
Reg. 3528/86 Studio moria del bosco
Reg. 3529/86 Infrastrutture lotta incendi
1987 Schema del P.F.N. approvato dal CIPE il 2.12.87 (G.U. 7.3.88) Reg. 1760/87 Modifiche al Reg. 797/85
Reg. 2052/88 Coordinamento fondi strutturali
Com. Comm. 11.11.88 "Strategie e azione della Comunità nel settore
forestale"
1989 Reg. 1609-1615/89 Misure forestali
Dec. 367/89 Comitato permanente forestale
1990 Reg. 867/90 Commercializzazione e trasformazione
1991 Reg. 1753/91 Modifiche al Reg. 797/85
Reg. 2328/91 Modifiche al Reg. 797/85
1992 Reg. 2080/92 Regime comunitario di aiuti alle misure forestali nel
settore agricolo
1993 Reg. 2081/93 "Riforma dei Fondi strutturali"
1994 Docum. Di lavoro del Parlamento Europeo 1994
“Una strategia comunitaria globale nel settore forestale”
1997 Reg. 950/97 "Miglioramento efficienza delle strutture agricole
11
3.3 Politica forestale nazionale
3.3.1 Dalla formazione del Regno sino al PFN (1985)
L. 20.06.1877 n° 3917 (Legge Majorana Calatabiano)
Definisce per la prima volta il vincolo idrogeologico, inteso come disciplina del godimento dei
boschi e dei terreni situati al di sopra della zona del Castagno e quelli che, per la loro situazione
conseguente a natura, pendenza, ecc. avrebbero potuto dar luogo, mediante disboscamento e
dissodamento, ad alterazione del suolo ed al disordine delle acque.
Alla base di questa legge c'è il concetto moderno che la proprietà privata deve essere gestita
facendo attenzione anche agli interessi della comunità (però il vincolo idrogeologico non viene
indennizzato in quanto "limita l'abuso e non l'uso").
La legge si situa in una politica rivolta alla protezione del bosco.
L. 2.06.1910 n° 277 (Legge Luzzati)
Istituisce il Demanio forestale dello Stato (il bosco pubblico diventa inalienabile).
Inoltre prevede aiuti per il rimboschimento (il bosco è visto non solo come mezzo di difesa
contro il dissesto, ma anche come fatto produttivo).
R.D.L. 30.12.1923 n° 3267 (Legge Serpieri) "Riordinamento e riforma della legislazione in
materia di boschi e di terreni montani"
E' la "legge forestale" italiana.
Viene ripreso il vincolo per scopi idrogeologici (Art. 1: "Sono sottoposti a vincolo per scopi
idrogeologici i terreni di qualsiasi natura e destinazione che, per effetto di forme di utilizzazione
contrastanti con le norme (della legge) possono con danno pubblico subire denudazioni, perdere
la stabilità o turbare il regime delle acque") e viene introdotto un nuovo vincolo, indennizzato
("vincolo per altri scopi": Art. 17 "I boschi che, per la loro speciale ubicazione, difendono terreni
o fabbricati (...) e quelli ritenuti utili per le condizioni igieniche locali possono essere sottoposti a
limitazioni nella loro utilizzazione. (...) Per la diminuzione di reddito derivante dalle limitazioni
sarà dovuto ai proprietari o possessori di boschi un congruo indennizzo").
La gestione delle aree vincolate è "subordinata ad autorizzazione"; in particolare sono previste
norme che regolamentano il taglio dei boschi.
Per i boschi pubblici è obbligatorio il "Piano economico o Piano di assestamento" (Art. 107 per
l'Azienda speciale per le Foreste Demaniali e l'Art. 130 per i Comuni e gli altri Enti), anche se al
1985 l'IFN ha rilevato che soltanto il 44% delle superfici occupate da boschi pubblici è assestata.
Per i boschi privati valgono le "Prescrizioni di massima di polizia forestale" (Art.10).
Il RDL 3267/23 è' un termine di riferimento ancora valido in molte sue parti, anche se soffre l'età.
Ricordare i Consorzi di gestione forestale e i limiti imposti dall'Art. 155 e commentare i suoi due
limiti principali: l'adesione limitata ai soggetti pubblici e l'obbligo a "mantenere separata la
gestione dei rispettivi patrimoni silvo-pastorali", restringendo il compito del Consorzio alla sola
gestione tecnica.
Per effetto di questo RDL la superficie forestale italiana è aumentata di mezzo milione di ettari
fino alla II Guerra Mondiale. Subito dopo la guerra il patrimonio forestale è apparso gravemente
compromesso per i tagli indiscriminati avvenuti durante il conflitto. Inoltre, parte delle sanzioni
che l'Italia ha ricevuto (in quanto Paese perdente) sono state pagate con la materia prima legno e
quindi sono stati necessari ulteriori disboscamenti.
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L. 29.04.1949 n° 264 (Legge Fanfani)
Ha previsto l'istituzione di diversi cantieri di rimboschimento. L'obiettivo primario non era il
rimboschimento in sé, ma l'occupazione della mano d'opera senza lavoro per distribuire denaro
(questi interventi di spesa pubblica che hanno lo scopo di distribuire la ricchezza tra la
popolazione si chiamano interventi keynesiani, dal nome dell'economista John Maynard Keynes
che li ha teorizzati, secondo il quale “gli investimenti pubblici finanziati da prestiti
contribuiscono ad aumentare l‟occupazione in periodi depressione economica”); sono stati
imboschiti circa 30.000 ha/anno per quasi 20 anni, però è stato usato soprattutto Pino nero, che
produce legno di scarsa qualità e ha deboli accrescimenti: il risultato è che oggi questi boschi non
sono utilizzabile in modo economicamente soddisfacente (in Francia è stata attuata una politica
simile dopo la Guerra, ma usando Douglasia nei rimboschimenti, cosa che oggi permette a questo
Paese di avere un‟interessante disponibilità di legname seppure di qualità non eccelsa).
Nel 1950 la L. 10.08.1950 n°646 istituiva la Cassa per il Mezzogiorno (successivamente
ISMEZ)
Nel 1975 essa finanzia un progetto con l'obiettivo di diffondere nuove superfici forestali che
abbiano una funzione sia produttiva sia di protezione dall'erosione superficiale. In questo
progetto è stato usato soprattutto il Pino laricio, il P. insigne, l‟Eucalipto. Il progetto, nel suo
insieme, è destinato ad andare a regime dopo 35 anni dall‟avvio. Più che di rimboschimenti si
tratta in realtà di impianti che si situano nell'area di competenza dell'arboricoltura da legno.
Si prevede di interessare in complesso 46.000 ha, realizzando un incremento medio di circa 10
m3/ha con una produzione a regime di circa 4,5 milioni di m3 di legname. E‟ previsto l‟impiego
di 4,8 milioni di giornate di lavoro all‟anno, corrispondenti a circa 20.000 occupati diretti, cui si
deve aggiungere l‟indotto, stimato nella misura di 12.000 addetti.
L. 27.12.1977 n° 984 "Quadrifoglio"
Viene applicata in tutte le zone non di competenza della Cassa per il Mezzogiorno. Si articola in
7 settori, uno dei quali forestale: esso prevede aiuti per investimenti nei boschi (conversione dei
cedui ad alto fusto) e per impianti di specie pregiate. Riprende anche i consorzi volontari tra
proprietari e conduttori di terreni, senza però predisporre specifici incentivi per questo scopo.
Inoltre prevede l'avvio dell'Inventario Nazionale, che consiste in un campionamento sistematico
con maglie di 3 km di lato (900 ha): vengono individuati 33.470 punti, 9.639 dei quali
corrispondono a boschi. Come si è visto, secondo l'Inventario in Italia ci sono 8.675.000 ha di
bosco, contando anche le cosiddette "formazioni particolari": macchia mediterranea, castagneti,
sughereti, pioppeti. Se invece non contiamo queste formazioni, la superficie forestale italiana
ammonta a circa 6,3 milioni di ha, di cui 3.200.000 di fustaie.
Quindi una discreta consistenza di superficie forestale, che arriva a coprire il 28,8% circa (1985)
della superficie territoriale (indice di boscosità). Ma l'Inventario mette alla luce una situazione
molto difficile in termini qualitativi:
l'accrescimento medio è di 3 m3/ha/anno, ma solo 1/3 di questa produzione viene prelevata:
abbandono dei boschi, che diventano stramaturi
la polverizzazione delle proprietà forestali private (che rappresentano il 66% della
superficie forestale totale), con una superficie media di soli 3 ha;
la localizzazione per il 95% in montagna;
l‟alta percentuale di cedui, nella misura del 44,5% della superficie forestale totale;
l‟insufficiente diffusione dei piani di assestamento (soltanto il 44% dei boschi
pubblici è assestato, nonostante l‟obbligo di legge);
le ridotte cure colturali;
le inefficienze delle imprese di utilizzazione forestali.
Di qui il giudizio di "paese ricco di boschi poveri" che è stato l'efficace sintesi dell'Inventario.
13
3.3.2 Il Piano Forestale Nazionale
La L. 8.11.1986 n° 752 "Legge pluriennale per l'attuazione di interventi programmati in
agricoltura", ha previsto l'attuazione di un Piano Forestale Nazionale (PFN).
Il PFN è stato approvato il 02/12/87 dal CIPE (Comitato Interministeriale per la Programmazione
Economica) e pubblicato sulla G.U. il 07/03/88.
E' tuttora il più recente documento di indirizzo globale della politica forestale italiana.
Ben difficile da dominare: 80 pagine di Gazzetta Ufficiale e 263 punti, riporta dati tecnici,
valutazioni politiche, commenti, divagazioni varie.
Non essendo una legge non si capisce bene per chi è vincolante. Il PFN si propone di essere "un
unico e coerente quadro di riferimento per le linee di intervento nel sistema forestale italiano"
(14).
Fra parentesi tonde sono indicati i numeri dei paragrafi del PFN
Prolisso, dispersivo, spesso contraddittorio, è una somma di tutto quello che si diceva al
momento circa la politica forestale, salvo ignorare quasi del tutto la delega che in materia hanno
(e avevano già, quando il PFN è stato redatto) le Regioni.
Ma il PFN non riesce ad avere una visione di sistema, non agisce su tutta la filiera del legno
essendo strettamente forestale (d'altro canto non avrebbe potuto essere altrimenti), non
aggredisce le cause profonde delle deficienze strutturali della selvicoltura italiana. In definitiva
non sembra essere quell'unico quadro di riferimento a cui aspira. Sembrerebbe trattarsi piuttosto
di un documento preparatorio, quasi uno schema di riflessione. In questi termini la sua utilità è
indubbia.
Il PFN è preceduto da una lunghissima Premessa di 43 pagine che fornisce un interessante
quadro della situazione forestale mondiale, europea e italiana.
Della situazione internazionale si osserva che sussistono forti motivi di preoccupazione, pur se le
analisi previsionali circa la disponibilità di materia prima su scala globale mostrano un quadro
tranquillizzante. Le preoccupazioni riguardano la riduzione della foresta tropicale (con le note
ripercussioni ambientali), lo stato di salute delle foreste temperate, per altro la lenta ma sensibile
crescita di superficie e di massa legnosa. E' in atto, inoltre, un processo di valorizzazione
industriale delle risorse interne da parte dei Paesi esportatori netti di carta, pannelli, segati.
Risulta comunque che molti tra i paese più deficitari e maggiormente consumatori, quali:
Francia, Gran Bretagna, Irlanda, Spagna, Portogallo, Giappone (con 240.000 ha/anno) hanno
dato vita a piani di rimboschimento "che hanno dato risalto agli aspetti produttivi" (46). Nulla di
tutto questo è avvenuto in Italia. Si evidenzia, infine, che la "ricollocazione della risorsa terra
verso la foresta e una possibilità e/o una necessità".
Da tutto emerge l'indicazione di potenziare, difendere ed estendere le foreste ovunque possibile.
Circa la situazione italiana, cui sono dedicate ben 23 pagine, il PFN inizia segnalando radicate e
strutturali inefficienze indotte dall'andamento generale dello sviluppo del Paese e da "scarsi
successi della politica forestale". Poi però non si esaminano le cause di tali insuccessi.
Viene invece svolta una lunga, dispersiva e faticosa analisi degli aspetti negativi dei nostri
boschi, che riprendono in parte i risultati dell'IFN: la localizzazione (76); la bassa produttività
legnosa (77); la forte presenza di cedui (79); le ridotte - o nulle - cure colturali (80); la
polverizzazione delle proprietà private (86); la bassa percentuale di boschi comunali assestati
(92); la scarsa efficienza delle imprese di lavorazione boschiva (115).
Prescindendo dalla castanicoltura e alla subericoltura – per altro entrambe in crisi – l‟effetto
finale della situazione descritta è che si estraggono dai boschi italiani solo 8 milioni di mc
14
(contro una produzione di 24-30 milioni; ovvero con un tasso di utilizzazione pari a circa 1/3) di
cui solo 3-4 milioni di mc di legno da industria.
Al fabbisogno interno di legno da industria (32-34 milioni di metri cubi tondo equivalenti) si fa
fronte con l'importazione, che muta nel tempo con l'arrivo di quantità decrescenti di tondo e di
quantità crescenti di semi lavorati. Questo pone in pericolo la sopravvivenza di molte imprese di
prima lavorazione del legno e, di riflesso, compromette anche la selvicoltura nazionale, che viene
progressivamente abbandonata.
Il fenomeno assume ormai una dimensione inquietante. Ed emerge con chiarezza che un bosco
non gestito, perché non interessante sotto il profilo economico, svolge poco e male le altre sue
funzioni (protettiva, ecc.).
Le possibili azioni di miglioramento sono, semplificando, la conversione dei cedui e la cura di
tutti i boschi.
A completare il quadro viene ricordato che sono anche disponibili almeno 2,5 milioni di ettari di
territori ex agricoli (per lo più in montagna e in collina), oltre a 75-120.000 ha di pertinenze
idrauliche in parte adatte alla pioppicoltura (149).
Per inciso occorre riconoscere che il PFN assegna alla pioppicoltura un notevole rilievo.
Gli Obiettivi del PFN sono organizzati secondo una struttura gerarchia che prevede:
un prerequisito (se non si verifica questo, cadono anche gli altri)
un obiettivo guida
un obiettivo operativo
tre obiettivi specifici
Il prerequisito consiste nell'assicurare un adeguato grado di tutela delle risorse forestali esistenti.
Ai fini della tutela occorrono:
a) azioni indirette
- valorizzazione economica dei boschi (tra le due tesi opposte secondo le quali si possono
proteggere i boschi solo utilizzandoli oppure non intervenire ma lasciar fare alla natura,
il PFN adotta la prima) (162);
- nuovo e più aggiornato quadro normativo, capace di aggiornare il R.D.L. 3267 del 1923;
- definizione degli aspetti istituzionali del CFS e del suo ruolo
b) azioni dirette.
- potenziamento della lotta agli incendi;
- azione di monitoraggio e di contrasto della moria dei boschi;
- protezione fitosanitaria dei boschi.
L’obiettivo guida è"lo sviluppo massimo, nella qualità e nella composizione, dei prodotti e dei
servizi ottenibili dalla foresta" (154).
L’obiettivo operativo consiste nell‟"avvio di un processo di potenziamento economico del
sistema forestale italiano (ricerca del miglioramento della gestione) (178).
I tre obiettivi specifici fanno riferimento alle tre relazioni che intercorrono tra la foresta e il
sistema economico:
- rapporto foresta-territorio
"investimenti forestali pubblici con funzioni protettive del territorio e conservativa dei beni
naturali" (183);
- rapporto selvicoltura-agricoltura
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"maggiore e più equilibrato sviluppo delle relazioni fra agricoltura e sistema forestale" (187).
Questo rapporto si sta sempre più allentando e in questo ambito si situa il ruolo dell'arboricoltura
da legno;
- rapporto selvicoltura-industria del legno
"sviluppo delle relazioni tra foresta e industrie del legno" (192).
Per quanto riguarda l'obiettivo guida della politica forestale si afferma che "Massime potenzialità
produttive, protettive, ambientali e ricreative tendono generalmente a coincidere" (154). Ma oggi
i boschi italiani sono in gran parte scadenti, quindi il compito principale del PFN è di mettere in
moto e coordinare un "insieme di sviluppi di sistema e della politica forestale tali a colmare
l'ampio divario tra la situazione attuale e quella prefigurata dall'obiettivo guida" (157).
Osservato che problemi di ordine economico sono alla base di numerosi fattori di crisi del
sistema forestale (177), il suo potenziamento economico (obiettivo operativo) risulta essere
"l'unico realistico punto di partenza possibile" (178). L'indirizzo di fondo dell'obiettivo operativo
è di operare in via prioritaria sul miglioramento dei boschi esistenti piuttosto che espanderli con
nuovi imboschimenti. In tal modo si dovrebbero ottenere risultati multipli in tempi più brevi, con
minori rischi di fallimento, attivando più lavoro manuale ed anche intellettuale (ed evitando il
problema del reperimento dei suoli per i nuovi impianti) (181).
Gli obiettivi specifici cercano un più efficiente collegamento della foresta con il territorio,
l'agricoltura, l'industria. Per quanto riguarda il primo aspetto, gli investimenti pubblici con
funzione protettiva del territorio e di conservazione dei beni naturali dovrebbero consistere, in
pratica, nell'acquisizione in varia forma di terreni abbandonati e di boschi degradati.
Circa il migliore e più equilibrato sviluppo delle relazioni tra agricoltura e sistema forestale il
PFN propone - ma è tutto molto vago - incentivi pubblici alle aziende con reddito anche"
forestale, da organizzare in funzione delle diverse realtà locali in collina e montagna. In pianura
si individuano gli impieghi del suolo da seguire nell'arboricoltura da legno e nella pioppicoltura,
per le quali si richiedono: assistenza tecnica, interventi pubblici, programmi di gestione
associative (191).
Lo sviluppo delle relazioni fra foreste e industria del legno dovrebbe avvenire sulla base di un
improbabile _allargamento della base produttiva" almeno sino a quando non si metta mano
all'ammassamento delle proprietà. Grandi complessi forestali garantirebbero (e, in effetti,
garantiscono, come nel caso ella Magnifica Comunità della Valle di Fiemme) elevati standard di
qualità del legname estratto, minori costi, continuità di prelievo.
E‟ prevista, infine, una specifica politica di “salvaguardia” della pioppicoltura e di aiuti
all'imboschimento con specie pregiate a rapido accrescimento (197).
Per raggiungere gli obiettivi ora ricordati il PFN individua una pluralità di Azioni distinguono,
innanzitutto, fra gli interventi di natura finanziaria e quelli non finanziari (normative, fiscali,
ecc.).
Le azioni sono raggruppate in tre grandi classi, di consistenza molto diversa, che definiscono
altrettante politiche (si veda lo specchietto seguente).
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Azioni previste dal Piano Forestale Nazionale
a. Potenziamento delle imprese del sistema forestale
a.1. Miglioramento della gestione forestale
a.2. Sviluppo tecnologico
a.2.1. Diffusione delle macchine
a.2.2. Sostituzione di macchine
a.2.3. Formazione di addetti
a.3. Manutenzione e sviluppo della foresta
a.3.1. Boschi poveri
a.3.2. Arboricoltura produttiva
a.3.3. Specie indigene pregiate
b. Potenziamento delle infrastrutture
b.1. Ricerca
b.2. Informazione
b.3. Promozione e mercato (gestiti dal Ministero con i suoi organi tecnici)
c. Verde urbano
a) Politiche per il potenziamento delle imprese del sistema forestale (200).
Il principio che regge questo pacchetto di possibili interventi è la convinzione che interventi di
tipo tradizionale (incentivi) possano rimettere in moto - o addirittura ricreare - condizioni di
economicità perdute (204).
A nostro avviso proprio tale presupposto rappresenta l‟aspetto meno convincente della proposta
nel suo insieme, e ne definisce i limiti.
Dopo la richiesta di riordino degli interventi in essere, quale condizione propedeutica necessaria
per realizzare un‟articolata politica di potenziamento delle imprese, il PFN illustra nuove e
innovative forme di intervento nel settore forestale. Esse sono:
1. forme para creditizie di anticipazione dei redditi attesi (208);
2. modelli di gestione congiunta pubblica e privata (209);
3. Fondo Forestale Nazionale (210);
4. esenzioni fiscali in selvicoltura (211);
5. società per la gestione unitaria di patrimoni forestali entrati in successione (211);
6. incentivi alla forestazione di terreni ex agricoli (212);
7. sostegno all'allevamento faunistico;
8. facilitazioni fiscali e finanziarie all'aggregazione di proprietà forestali private e pubbliche e
all'integrazione fra imprese di produzione boschiva e imprese di utilizzazione forestale
(213, 214);
9. innovazioni nelle lavorazioni (215).
Da sottolineare, per inciso, le azioni per la gestione della fauna, che rappresentano in un certo
senso, il riconoscimento ufficiale del rapporto di integrazione fra animali e vegetali
nell‟ecosistema forestale. In precedenza la fauna era per lo più considerata per i suoi aspetti
nocivi nei confronti delle piante.
Peraltro sono poi sviluppati soltanto i punti 2), 6), 8) e 9).
17
a.1. Miglioramento della gestione forestale
E, a nostro avviso, la parte migliore del PFN. Prevede consorzi di gestione forestale (217) con
una superficie continua di almeno 500-1000 ha, associando proprietà private e pubbliche, oltre ad
imprese di utilizzazione. In questo modo si cerca di ricomporre unità di gestione di dimensioni
tali da consentire l'esecuzione di operazioni selvicolturali convenienti e continuative nel tempo.
a.2. Azioni per lo sviluppo tecnologico (221)
Si tratta di interventi tradizionali di sostegno alla meccanizzazione, limitatamente alle Aziende
Regionali delle Foreste (222).
a.3. Azioni per la manutenzione e lo sviluppo della foresta (200)
Prevedono una serie di contributi da erogare sulla base di piani d'intervento e successivi collaudi.
In particolare:
a.3.1. Contributi per migliorare boschi poveri (225) quali: boschi cedui, fustaie abbandonate e
degradate, boschi attaccati o danneggiati. Si prevedono anche rimboschimenti, oltre a
diradamenti, pulizia, conversioni, viabilità forestale, piste e viali taglia fuoco.
a.3.2. Contributi per migliorare ed estendere l'arboricoltura produttiva (226), comprendente la
pioppicoltura, la castanicoltura da legno e la subericoltura. Si prevedono aiuti per l'esecuzione di
cure colturali sulla base di _piani di coltivazione" per l'intero turno.
a.3.3.Contributi per il rimboschimento con specie indigene pregiate a turno lungo (227). Si
suggerisce di finanziare sia rimboschimenti ex novo, sia la graduale sostituzione di nuove specie
in cedui o in fustaie degradate. Riguarda le specie indigene quali: Ciliegio, Noce, Acero, ma
anche le piante tartufigene e quelle che favoriscono la produzione di funghi o di sottobosco.
b) Politiche per il potenziamento delle infrastrutture (200).
Riguarda strutture materiali ma, soprattutto, immateriali, di carattere essenzialmente pubblico,
quali la ricerca, l‟informazione, la promozione del mercato.
b.1. La ricerca
Si indica un gran numero di argomenti di ricerca raggruppati in tre aree: aspetti tecnico-gestionali
(237), aspetti ambientali (238), aspetti economico-normativi (239). I temi sono i più vari, sino
alla proposta di una carta di accesso, a pagamento, a tutti i boschi privati con diritto di raccolta
(238). Manca però ogni raccordo con la ricerca in corso in ambiti diversi dal solo Ministero
dell‟Agricoltura e Foreste. Il ruolo di coordinamento della ricerca finanziata tramite PFN è
affidato al Corpo Forestale dello Stato (240).
b.2. L'informazione
Tra le azioni di maggiore significato sono da ricordare: la proposta di carta forestale nazionale
(di cui successivamente si è redatta quella della Regione Liguria, considerata come il prototipo
delle altre carte regionali, purtroppo non realizzate); l'Osservatorio nazionale per le foreste e il
legno; tutti gli interventi volti a migliorare le statistiche forestali e l'informazione (234).
b.3. La promozione del mercato
Nel complesso si tratta di suggerimenti che non sembra possano produrre ricadute significative e
che paiono soprattutto finalizzate a rivalutare il ruolo dei servizi ministeriali competenti" (247).
c) Politiche per il verde urbano (202).
18
Riguarda i parchi a prevalenza boschiva e i boschi in aree urbane di cui al D.M. 2.04.1968.
Prevede azioni cofinanziate da Regioni e Comuni, anche attraverso la Cassa Depositi e Prestiti
(250).
Il PFN avrebbe dovuto interessare il quinquennio 1986-1990 ma in pratica ha operato per il
triennio 1988-'90. La dotazione finanziaria complessiva era di 500 miliardi (256), pari a 166
miliardi per ciascuno dei tre anni d'azione effettiva, così ripartiti:
Ripartizione percentuale dei finanziamenti del P.F.N.
a. Potenziamento delle imprese del sistema forestale 100,0 79,9
a.1. Miglioramento della gestione forestale 22,2
a.2. Sviluppo tecnologico 11,1
a.3. Manutenzione e sviluppo della foresta 66,7
b. Potenziamento delle infrastrutture 12,4
b.1. Ricerca
b.2. Informazione
b.3. Promozione e mercato
c. Verde urbano 7,7
a+b+c Totale 100,0
I principali incentivi previsti dal PFN e i conseguenti risultati attesi si possono così
sintetizzare:
Per il miglioramento della gestione forestale si prevedevano contributi pari a 200.000 lire/ha una
tantum per la costituzione di consorzi forestali e di 50.000 lire/ha annui per il loro
funzionamento. Con tali contributi si sarebbero potuti riunire sotto la gestione consortile 120-
140.000 ettari.
Alla manutenzione e sviluppo dei Boschi poveri" è destinato un contributo medio di lire
400.000/ha (sino ad un massimo di 500.000) cumulabili con altri eventuali aiuti già esistenti. In
totale si sarebbero potuti interessare circa 450.000 ha.
Per la manutenzione e sviluppo dell'arboricoltura produttiva è dato un contributo di 300.000
l./ha, cumulabili con altri già esistenti, con una ricaduta di circa 70.000 ha/anno di nuovi
impianti.
Infine, per lo sviluppo di specie indigene pregiate si prevedeva un contributo una tantum di un
milione per ettaro, con la possibilità di coinvolgere circa 10.000 ha/anno.
3.3.3 Il “restauro dei boschi”
DA SVILUPPARE
19
4. 4. La Politica Forestale dell'Unione Europea
4.1 Una politica forestale “ombra”
Non si può parlare di una vera e propria politica forestale ma di azioni in campo forestale a
sostegno e supporto della politica agraria. Per questo motivo si svilupperanno alcuni cenni
essenziali sulla cosiddetta PAC.
4.2 Cenni sulla politica agraria della Comunità Economica
Europea, oggi Unione Europea (PAC)
4.2.1 Impostazione iniziale della PAC
Fino al 1985, la politica agricola della CEE aveva due linee d'azione:
- orientamento: ammodernare le imprese agricole, per migliorare la produzione, e rendere il
mercato trasparente;
- garanzia: nel tempo che sarebbe occorso perché l'agricoltura europea, nel suo complesso,
diventasse moderna ed efficiente, era necessario attuare una politica di "protezione"
dell'agricoltura stessa, con azioni di esclusione della concorrenza esterna e con il sostegno
indiretto dei redditi ottenuto mediante il sostegno dei prezzi.
A questo scopo è stato creato il FEOGA ("Fondo Europeo per l'Orientamento e le Garanzie
Agricole").
Queste due politiche non sono però state seguite in modo equilibrato: il 96% dei fondi sono stati
destinati alle azioni di sostegno dei prezzi (garanzia) e solo il resto al miglioramento delle
strutture. In particolare, salvo poche eccezioni che qui non vengono ricordate, si è scelto di
sostenere il reddito degli agricoltori indirettamente, cioè con il sostegno dei prezzi.
Semplificando molto, il meccanismo è il seguente: i Ministri dell'Agricoltura dei diversi Paesi
della CEE si riuniscono a Bruxelles e decidono un prezzo di orientamento in ECU (che poi
doveva essere "tradotto" nelle diverse monete nazionali, a vantaggio o svantaggio dei diversi
Paesi), oggi in EURO, per ogni prodotto “protetto”. Se gli agricoltori non riescono a vendere
tutta la loro produzione ad un prezzo almeno pari a quello minimo garantito possono portarla ai
centri di ritiro appositamente costituiti, che si impegnano a ritirarla pagando il prezzo garantito.
Per ogni prodotto interessato da questa politica sono fissate, per mezzo di Regolamenti, le
modalità operative effettivamente praticate, che prendono il nome di Organizzazione Comune di
Mercato (OCM) del prodotto xxx.
L‟applicazione ripetuta nel tempo del prezzo minimo garantito causa diversi effetti negativi.
Innanzitutto, il prezzo perdeva il suo significato economico di indicatore dell‟andamento della
domanda e dell‟offerta. E se il prezzo minimo garantito è fissato ad un livello superiore al prezzo
di equilibrio, com‟è in effetti, si verifica un‟eccedenza di offerta rispetto alla domanda. In
condizioni di mercato libero a questo fenomeno si accompagnerebbe una discesa del prezzo, per
permettere alla domanda di assorbire tutta l‟offerta presente, la cui conseguenza sarebbe di
determinare, nei tempi occorrenti all‟offerta per adeguarsi al prezzo, una diminuzione
dell‟offerta. Se viceversa il prezzo non scende, poiché si tratta, appunto, del prezzo minimo
20
garantito, l‟eccesso di offerta rispetto alla domanda diviene sistematica, dando luogo ad una vera
e propria patologia.
Così si è creato il problema delle eccedenze agricole, che costituisce tuttora l'incubo della CEE.
Esse inizialmente si sono contrastate imponendo quote di produzione (sullo zucchero dal 1979,
sul latte dal 1983). Si sono poi attuate politiche di incentivo all‟abbattimento delle bovine,
all‟espianto di vigneti e, dal 1985, uno dei tentativi è stato il set-aside (Reg. 1272/88), cioè la
messa a riposo dei terreni agricoli.
Ma il fenomeno non è stato eliminato. Le eccedenze sono state talora regalate ai Paesi in via di
sviluppo, ma questo ha ulteriormente depresso le povere agricolture di quei Paesi.
I prezzi minimi garantiti spingono a produrre molto, quindi a scegliere le tecniche basate sul
raggiungimento di alti risultati quantitativi. Quindi si fa largo uso di concimi chimici - addirittura
sino a determinare, talora, danni all'ambiente - e si favoriscono le monocolture, causando la
perdita di pratiche colturali tradizionali.
I ricavi artificiosamente tenuti alti consentono di sostenere costi alti, per cui i prezzi dei fattori
produttivi (suoli agricoli, acqua irrigua, macchine, mezzi tecnici, ecc.) aumentano.
I prezzi minimi garantiti praticati all‟interno della Comunità hanno isolato il mercato intra
comunitario da quello extra comunitario, in cui le stesse merci vengono commercializzate ad un
prezzo inferiore.
Ciò ha reso necessario creare una barriera protezionistica a difesa della Comunità dal mercato
internazionale. Tale barriera è costituita da dazi mobili, detti “prelievi all’importazione”,
destinati a innalzare il prezzo di entrata nella Comunità di quei prodotti agricoli importati che sul
mercato internazionale hanno un prezzo minore rispetto a quello interno. All‟opposto, agli
esportatori di derrate agricole dalla Comunità verso il mercato internazionale occorre
corrispondere una “restituzione”. Tutto questo stravolge i mercati internazionali e tale situazione
ha reso molto difficile l‟accordo GATT sul commercio nel mondo, le cui trattative, iniziate nel
1986 con l‟Uruguay round, si sono concluse soltanto nel 1993 con la firma del trattato, grazie al
mutamento di orientamento della PAC, di cui si dirà, che ha consentito l‟accordo definitivo tra
CEE e USA.
E‟ opportuno ricordare che il legno tondo e lavorato non ha mai goduto di un prezzo minimo
garantito. Il commercio internazionale di questi beni, da e per la Comunità rispetto al resto del
mondo, non ha dunque subito turbamenti a causa della politica comunitaria.
Il sostegno indiretto del reddito tramite il prezzo minimo garantito si dimostra anche iniquo. Si
sostiene il reddito di chi produce di più, cioè di chi ha già un reddito alto. Secondo una stima
CEE l‟80% dei contributi è andato al 20% dei produttori. Per contro a pagare questa politica
sono, proporzionalmente, i consumatori più poveri. Infatti aumenta il prezzo finale dei prodotti
alimentari, che sono beni primari (minore è il reddito del consumatore e maggiore è la quota del
reddito stesso dedicata al loro consumo).
Inoltre, il sostegno del prezzo non è stato di uguale intensità per tutti i prodotti. E‟ avvenuto così
che le distanze fra Paesi della CEE più e meno efficienti si sono accentuate invece che attenuarsi,
proprio perché i Paesi con maggiori difficoltà strutturali ed una più inefficiente macchina
amministrativa, come l'Italia, non hanno saputo indirizzare la loro politica verso un
miglioramento delle strutture. Per inciso, l'Italia è uno dei Paesi con maggiori difficoltà, non
perché ci sono tante piccole aziende, ma perché queste non sono inserite in un tessuto di
efficienti relazioni economiche (cooperative; servizi di sviluppo, divulgazione, trasporti e
mercati, credito per l'agricoltura; ricerca scientifica, ecc.).
21
I prodotti dell‟agricoltura continentale hanno ricevuto dalla Politica comunitaria un sostegno più
che proporzionale alla loro importanza. Viceversa per i prodotti mediterranei. Ai seminativi, che
rappresentano l‟11% della produzione della Comunità è stato destinato il 44% della spesa totale,
mentre alle colture mediterranee (25% della produzione agricola) è andato soltanto il 12% della
spesa. Ne è derivata, di conseguenza, una disparità di trattamento fra i diversi Paesi e fra aree
geografiche. Considerando soltanto tre Paesi: Italia, Francia e Germania, il confronto fra il
contributo al Valore Aggiunto agricolo della Comunità e la spesa sostenuta per il sostegno dei
prezzi delle rispettive produzioni agricole è il seguente:
Italia contributo al VA agr. dell‟UE: 20,5 spese per sostegno dei prezzi: 11,0%
Francia “ “ “ 20,6% “ “ “ 25,0%
Germania “ “ “ 13,0% “ “ “ 15,5%
Riassumendo, si possono ricapitolare nel quadro che segue i principali effetti negativi prodotti
dalla politica dei prezzi minimi garantiti con l‟indicazione dei correttivi (riforma della PAC,
riforma dei fondi strutturali, Agenda 2000) che sono stati proposti per superarli e che verranno
presentati più avanti.
PRINCIPALI EFFETTI DELLA PAC BASATA SUL SOSTEGNO DEI PREZZI E RELATIVI CORRETTIVI
EFFETTI CORRETTIVI
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
A. ECCEDENZE Riforma PAC
------------------------------------------------------------- Regg. 1760/92, 1766/92
B. TURBATIVA DEI COMMERCI INTERNAZIONALI più
------------------------------------------------------------- Misure di accompagnamento
C. DANNI AMBIENTALI Regg. 2078/92. 2079/92,
-------------------------------------------------------------- 2080/92
D. DISPARITA‟ FRA PRODUTTORI
-------------------------------------------------------------- AGENDA 2000
E. DISPARITA‟ FRA PRODOTTI
-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
F. DISPARITA‟ FRA AREE TERRITORIALI Riforma dei Fondi strutturali
------------------------------------------------------------- Regg. 2052/88, 2081/93
G. RITARDI NELL‟ADEGUAMENTO DELLE
STRUTTURE
------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Sino a questo punto si è parlato di azioni di garanzia. Vediamo ora gli interventi di orientamento.
Le prime significative azioni di orientamento (volte al miglioramento delle strutture delle
aziende) si sono avute nel 1972: si trattava di tre direttive strutturali, che in Italia sono state
recepite solo nel 1975 con la L. 153 e in tempi ancora successivi (1977) con leggi regionali (e
non da tutte le Regioni).
Il ritardo nel recepimento delle direttive CEE comporta l'impossibilità di accedere ai fondi messi
a disposizione. In pratica ormai si usano sempre più spesso i regolamenti (che non devono essere
convertiti in legge per diventare applicativi) proprio per ridurre i tempi (ma in questo modo non
c'è attenzione alle specificità locali, perché i provvedimento non vengono "filtrati" dai Parlamenti
dei diversi Stati membri).
22
Reg. 797/85 "Miglioramento agricoltura in zone svantaggiate"
E' il primo Regolamento CEE che finanzia interventi anche forestali da parte di privati ed è il
primo che ha come obiettivo anche il miglioramento delle condizioni ambientali
Dal 1985 si riscontra nella PAC una maggior attenzione per l'ambiente.
Gli obiettivi del Reg. 797/85 sono:
il riequilibrio fra domanda e offerta dei prodotti agricoli;
il miglioramento delle strutture produttive delle aziende;
lo sviluppo delle zone montane e svantaggiate;
la protezione dell‟ambiente e la conservazione delle risorse naturali.
Prevede diverse azioni (applicate ancora oggi, ma aggiornate e modificate nel tempo con i Regg.
1760/87, 1753/91, 2328/91 e 950/97). In particolare sono da ricordare le seguenti:
viene sostenuta la riconversione e l'estensivizzazione agricola (la stessa quantità di prodotti è
ottenuta con una maggiore quantità di terra);
vengono favoriti gli investimenti di capitali fissi delle aziende agricole mediante i “piani di
miglioramento materiali” e il “premio di insediamento ai giovani agricoltori”;
si promuovono azioni di supporto allo sviluppo dell'agricoltura: contabilità, associazioni,
servizi di sviluppo;
si attivano azioni specifiche a favore di zone montane e svantaggiate (Art. 13). Fra queste è
da ricordare l’indennità compensativa (Art. 15, par. 3). Ne beneficiano gli imprenditori
agricoli che coltivano almeno 3 ha per 5 anni in zone svantaggiate (in particolare a noi interessa
per le sue applicazioni in montagna). E' un tipo di sostegno diretto del reddito;
azioni specifiche per la protezione dell'ambiente (Art. 19);
misure forestali (Art. 20) eseguite da privati, nelle aziende agricole, per migliorare l'accesso,
la struttura del popolamento, le possibilità di utilizzazione. Si tratta di contributi in conto
capitale fino all'80% per il miglioramento del suolo e fino al 60% per tutti gli altri interventi.
misure a favore della formazione professionale
4.2.2 La riforma della PAC
Dal 1985 la politica agricola comunitaria è rivolta a contenere le eccedenze e a cercare di
arginare i problemi emersi con l'attuazione della politica precedente.
Nel 1992 la riforma della PAC assume una forma più organica.
La Comunità non abbandona il sostegno dei redditi agricoli, ma vuole ottenere tale risultato
sostituendo gradualmente il sostegno diretto a quello indiretto.
L'obiettivo ultimo, da raggiungere molto gradualmente, è quello di non alterare con le politiche
di sostegno del reddito i prezzi di mercato, che ritorneranno così ad assumere il loro ruolo di
indicatori dell‟andamento della domanda e dell‟offerta. Interventi di politica economica che non
hanno ripercussioni sui mercati (produzione e prezzi) prendono il nome di interventi
disaccoppiati.
Quando saranno eliminati i sostegni indiretti attuali, basati su prezzi minimi garantiti, concordati
in sede politica dai partner dell‟Unione, non dovrebbero più verificarsi le distorsioni ai mercati e
le eccedenze di produzione che si verificano attualmente, ma molti agricoltori europei potrebbero
subire un drastico ridimensionamento dei propri redditi. E‟ per questo che saranno necessarie
delle forme di integrazioni di reddito degli agricoltori. Il sostegno diretto del reddito avviene
mediante il sistema della compensazione.
23
La nuova impostazione della politica comunitaria basata sui presupposti ora detti prende il nome
di “Riforma Mac Sharry”. Alle molte perplessità e ai diffusi timori manifestati dal mondo
agricolo circa le conseguenze della riforma si è risposto varando le cosiddette "Misure di
accompagnamento", con lo scopo di "ammortizzare" gli impatti negativi della nuova PAC e di
concorrere a raggiungere più efficacemente i suoi fini.
Riforma Mac Sharry (Reg. 1765/92 e Reg. 1766/92)
L‟obiettivo è far diminuire i prezzi dei prodotti agricoli avvicinandoli gradualmente a quelli
internazionali, senza che diminuisca il reddito degli agricoltori, ciò che presuppone una
compensazione diretta.
In questo modo il reddito degli agricoltori risulta composto di due parti:
il ricavato dalla vendita dei prodotti
la compensazione diretta della CEE.
La compensazione è proporzionale alla superficie arabile coltivata (superficie arabile =
seminativo coltivato con colture annuali) e può essere forfetaria ad ettaro per i “piccoli
produttori” oppure specifica per coltura effettivamente praticata per i “produttori professionali”.
Soltanto la superficie arabile dà diritto alla compensazione. Sono esclusi i terreni che alla data
del 31/02/1991 erano destinati a colture permanenti (prati permanenti, vigneti, frutteti, arboreti
da legno), pascolo, bosco, impieghi non agricoli.
Il regime semplificato per i piccoli produttori è riservato a coloro che coltivano una superficie di
terra arabile la cui produzione potenziale, espressa in frumento, sia minore o uguale a 92
tonnellate all'anno. Per ogni Regione e ogni zona geografica sono state definite delle rese di
riferimento. Ad esempio in Piemonte le 92 ton/anno si ottengono con:
- 15 ha in pianura
- 20-25 in collina
- 45 in montagna
In pratica, più del 90% degli agricoltori rientra in questa categoria.
Per ogni ha di superficie arabile si riceve una compensazione fissa, indipendentemente dalla
specie coltivata (circa 557.000 £/ha in pianura e 467.000 £/ha in collina nella campagna
1994/95).
Nel regime generale per i produttori professionali: la compensazione è diversa a seconda della
specie coltivata, distinguendo fra: mais, altri cereali, semi oleosi, colture proteiche.
Vengono fissate le rese medie regionali, diverse per pianura e collina, e su questa base è concessa
la compensazione.
Sempre con riferimento alla campagna 1994/95 (valore dell‟ECU Garanzia lire 1.530) e al
Piemonte si aveva questo quadro:
compensazioni: lire a ettaro
mais altri cereali semi oleosi proteiche set-aside
pianura 705.606 483.953 1.195.514 699.043 706.105
collina 507.434 456.259 1.204.570 659.041 590.999
Per i produttori professionali c'è la clausola del set-aside obbligatorio e in rotazione: almeno il
15% delle terre arabili deve essere sottratto alla coltivazione ogni anno. Tale superficie è
concorre alla compensazione. (E‟ ammessa la destinazione della superficie da ritirare a colture
24
non alimentari prodotte nell‟ambito di un contratto di coltivazione che preveda la clausola del
ritiro)
Se non si rispetta l‟obbligo riposo annuale con rotazione del 15%:
- non si riceve la compensazione per la superficie che sarebbe dovuta entrare nel 15%;
- si riceve una multa pari alla compensazione che si sarebbe dovuto ricevere;
- l'anno successivo si deve mandare in set-aside il 15% della superficie arabile più la parte di
terreno che doveva andarci l'anno precedente.
Il regime generale è piuttosto complicato, anche perché è necessaria una documentazione
complessa per l'autocertificazione.
Paradossalmente, è il CFS che in Italia controlla il rispetto di queste procedure.
La Riforma Mac Sharry sembra essere efficace nel contrastare il problema delle eccedenze. Per
contro i suoi costi sono elevati e non consente di raggiungere l'obiettivo di ridurre la spesa per la
politica agricola comunitaria.
Misure di accompagnamento
- Reg. 2078/92
Introduce un regime di misure di sostegno per chi usa tecniche di coltivazione ed allevamento
ecocompatibili, riducendo: l'offerta di prodotti e l‟impatto sull'ambiente.
In realtà, anche se il Reg. 2978 è spesso indicato come regolamento ambientale, il miglioramento
dell'ambiente non è il suo obiettivo principale. Si tratta, come si è detto, di un ammortizzatore
sociale e il suo scopo ultimo è l'integrazione del reddito degli africoltori.
L‟agricoltura ecocompatibile non è soltanto quella biologica. Ciò che si desidera ottenere con
questo Regolamento è la riduzione delle sostanze chimiche impiegate, non la loro eliminazione.
Alcune Regioni italiane hanno sostenuto che l'agricoltura è sempre ecocompatibile, per cui tutti
gli agricoltori hanno diritto ai contributi; altre Regioni hanno fatto maggiori distinzioni. In ogni
caso, si tratta di un Reg. "destinato a molti".
- Reg. 2079/92
Questo Regolamento punta a ridurre la forza lavoro in agricoltura per consentire l‟avvio di
processi di ampliamento e di ammodernamento delle aziende rimaste.
In pratica si chiede agli agricoltori prossimi all‟età pensionabile di anticipare l‟andata in
pensione, e si finanziano i costi previdenziali che tutto questo comporta.
E' probabile che questo Reg. sia destinato a fallire, come era già fallita la Dir. 160/72 (cheaveva
lo stesso obiettivo), perché incontra delle resistenze di natura psicologica da parte degli
agricoltori, che hanno un rapporto particolare con la loro attività.
- Reg. 2080/92 si ricorda qui per completezza ma si sviluppa nel prossimo capitolo, che
raccoglie gli interventi CEE in campo forestale.
L‟obiettivo del Regolamento 2080/92 è di concorrere alla riduzione della produzione agricola
diminuendo per un certo tempo la disponibilità del fattore "terra". Se i seminativi che producono
eccedenze vengono destinati all'arboricoltura da legno si ottiene il duplice vantaggio di ridurre la
produzione agricola per alcuni decenni (obiettivo primario) e di produrre legname da industria di
cui la Comunità è deficitaria (obiettivo secondario).
Il Regolamento persegue inoltre un terzo obiettivo: quello del miglioramento dei boschi esistenti.
A tal fine prevede il finanziamento di interventi selvicolturali, aiuti all‟impianto di nuovi boschi
e azioni a favore della viabilità forestale.
Per questo motivo è invalso l‟uso di considerare “forestale” il Regolamento 2080/92, ma non va
mai dimenticato il suo scopo principale.
25
4.3 Obiettivi e interventi della CEE in campo forestale
Verranno ricordati qui, in sintesi, alcuni momenti della “politica forestale ombra” della
Comunità, distinguendo due fasi temporali, separate fra di loro dalla riforma della PAC di cui si
è detto. Si può facilmente notare che in ogni Regolamento o documento l‟obiettivo dominante è
sempre agricolo. Questo non è il frutto di un disegno nascosto, ostile alle foreste, ma dipende da
una precisa ed esplicita scelta compiuta dalla Comunità.
Il Trattato di Roma (25.03.1957) non ha previsto una Politica Forestale Comune a fianco della
Politica Agraria Comune. I sei Paesi fondatori (Belgio, Francia, Germania occidentale, Italia,
Lussemburgo, Olanda) hanno ritenuto che non vi fossero le condizioni e neppure la necessità di
darsi regole forestali europee. Questa determinazione è stata confermata sino ad oggi, anche se,
negli ultimi venti anni, si è registrato un numero crescente di interventi comunitari che
coinvolgono “anche” l‟ambito forestale (i più significativi dei quali sono ricordati in questo
capitolo), nel 1985 è nata la Divisione Foreste e Selvicoltura presso la Commissione CEE e, nel
1989, è stata istituito il Comitato Permanente Forestale.
Un significativo mutamento di indirizzo politico è stato espresso dall‟uscente Parlamento
Europeo, che nel 1994 ha discusso e approvato una "Strategia comunitaria globale nel settore
forestale" che potrebbe rappresentare una base di impostazione per una futura politica forestale
comunitaria autonoma.
4.3.1 Prima del 1992
Reg. 269/79 "Pacchetto mediterraneo"
È un insieme di misure in campo forestale il cui obiettivo è la difesa del suolo agricolo
dall'erosione.
Nel 1979 c'erano già problemi di eccedenze agricole, ma si è ritenuto egualmente di dover
intervenire per difendere l‟integrità e la fertilità dei suoli minacciati, considerando il ruolo di
risorsa primaria e irrinunciabile che hanno i suoli fertili.
Le zone interessate sono: il Mezzogiorno d‟Italia, le regioni Liguria, Toscana, Marche e Umbria,
l‟Appennino emiliano e le lagune adriatiche.
Tra gli interventi proposti in zone che potevano proteggere le aree agricole sottostanti,
ricordiamo:
il miglioramento dei boschi degradati;
la protezione dei boschi dagli incendi;
l‟apertura di piste forestali.
Il Reg. 269/79 è scaduto nel 1985, ma è stato sostituito con il Reg. 2088/85 "Piani Integrati
Mediterranei", che ripropone tutti gli interventi del precedente e, in più:
la sistemazione idrogeologica;
la valorizzazione dei prodotti del bosco e del sottobosco;
l‟istituzione di Parchi e aree protette:
Si noti che, per la prima volta, si tratta di interventi di natura intersettoriale.
Il Reg. 1401/86 ha esteso gli interventi previsti dai PIM alle zone che ne erano escluse, ma
riservandoli ai soli soggetti pubblici (soprattutto le Comunità montane).
26
1986 "Memorandum foreste"
E' un documento di lavoro della Commissione della CEE, non è una Direttiva né un
Regolamento.
E' anche detto "Azione comune nel settore forestale".
In esso viene dichiarato il ruolo polifunzionale delle foreste europee, viste sotto il profilo
produttivo (di materia prima legno), protettivo (a garanzia del mantenimento degli equilibri
ecologici), ricreativo.
Obiettivi
riduzione delle eccedenze agricole;
riduzione del deficit di materia prima legno;
difesa delle foreste dai nemici naturali e dagli incendi.
Linee di intervento
ampliamento delle foreste su suoli già agricoli;
miglioramento della gestione dei boschi esistenti affrontando tre problemi:
- le ridotte dimensioni delle imprese forestali;
- la mancata trasparenza del mercato del legno;
- la carenza di associazionismo in campo forestale;
protezione del bosco (c'è un elenco di tutti i "nemici" del bosco, con particolare attenzione per
il vento);
sostegno delle foreste dei Paesi in via di sviluppo.
1988 "Strategia e azione della Comunità nel settore forestale"
E' un documento di lavoro della Commissione.
E' più articolato del precedente, ma è sostanzialmente simile.
Strategia
Perseguimento di 8 obiettivi. In sintesi, si vuole far partecipare la componente forestale alla
gestione del territorio e allo sviluppo del mondo rurale. (Mondo rurale: parte del sistema socio-
economico in cui tutta l'attività dell'uomo è fortemente legata al territorio. Non ci si riferisce,
quindi, soltanto all'attività agricola. Si contrappone al mondo urbano)
Azioni
Sono simili a quelle del "Memorandum foreste", in più:
azioni specifiche a favore del sughero
azioni per l'approvvigionamento di legno
azioni per il miglioramento dell'ambiente
aumento della capacità autonoma di gestione del mondo forestale
protezione del sistema delle foreste
esaltazione dei prodotti immateriali della foresta
contributo delle politiche forestali alla cooperazione internazionale
maggior peso delle politiche forestali nelle politiche comunitarie.
Reg. 1609 - 1615/89 “Misure forestali”
Il Reg. 1609 prevede che gli aiuti all‟estensione delle superfici forestali siano estesi dai singoli
agricoltori anche alle loro Associazioni, alle Associazioni di proprietari, alle Cooperative, ai
Consorzi forestali, alle Comunità Montane.
27
4.3.2 Dopo il 1992
Reg. 2080/92
Come si è già detto, l‟obiettivo principale consiste nel diminuire la produzione agricola
eccedentaria diminuendo la terra disponibile, cosa che viene realizzata favorendo la diffusione
dell'arboricoltura da legno su una parte delle terre arabili.
Interventi presi in considerazione:
diffusione dell'arboricoltura da legno su terreni agricoli
impianto di nuovi boschi
miglioramento dei boschi esistenti
azioni a favore della viabilità forestale.
Incentivi previsti
contributo in conto capitale per l'impianto di nuovi boschi
rimborso delle spese di manutenzione nei primi 5 anni dopo l‟impianto per
l'arboricoltura da legno e per un nuovo bosco; sono aiuti erogati con
somme via via decrescenti
compensazione del mancato reddito conseguente all'abbandono dell'attività
agricola, per un arco di 20 anni.
I finanziamenti di queste azioni arrivano per metà dall'Unione Europea, per metà dallo Stato
italiano (cofinanziamento).
Come ogni Regolamento, che ha valore di legge per i Membri dell‟Unione, anche questo è stato
adottato in Italia senza una legge di recepimento. Però le Regioni, titolari di una competenza
specifica in campo agricolo, interpretano il Reg. Comunitario in relazione alle specificità locali e
definiscono le procedure di attuazione necessarie per attivare in pratica le misure previste.
Occorre però che queste procedure regionali siano approvate dalla Comunità, sia perché questa
cofinanzia le azioni, sia per verificare le procedure attuative concepite in sede locale non
stravolgano le finalità politiche del Regolamento.
Questa procedura è resa particolarmente lenta dal fatto che le Regioni italiane non possono
"dialogare" direttamente con la CEE, ma devono passare attraverso il Governo.
Alcune Regioni hanno esaltato le finalità di miglioramento dei boschi, altre hanno puntato
soprattutto sulla diffusione dell‟arboricoltura da legno. Alcune hanno privilegiato gli interventi
promossi dagli Enti pubblici, altre quelli dei privati. Ne risulta una situazione piuttosto confusa a
causa di questi comportamenti diversi.
Obiettivo 5/b nell’ambito del riordino dei fondi strutturali (Reg. 2081/93)
I Fondi istituiti dalla Comunità per contribuire al riequilibrio economico e sociale delle diverse
regioni sono quattro:
Fondo Europeo di Orientamento e Garanzia Agricoli (FEOGA Sezione Orientamento). Ha
due funzioni principali: A9 contribuire a cofinanziare dei regimi di aiuti nazionali
all‟agricoltura e di azioni sulle strutture agricole.
Fondo Sociale Europeo (FSE). Destinato al miglioramento della situazione occupazionale
mediante il finanziamento di sistemi di formazione e di adeguamento dei lavoratori nelle
trasformazioni industriali.
Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FERS). Destinato a ridurre le disparità di sviluppo
tra le diverse regioni dei Paesi membri mediante investimenti produttivi, in infrastrutture, in
ricerca e sviluppo, in strutture scolastiche e sanitarie, in reti transeuropee.
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Strumento Finanziario di Orientamento per la Pesca (SFOP). Destinato al sostegno delle
ristrutturazioni del settore della pesca, compresa la tasformazione dei prodotti finali e
l‟acquacoltura.
Inoltre, a partire dal 1993 è stato istituito il Fondo di Coesione (in applicazione dell‟Art. 130
del Trattato di Maastricht).
Il riordino dei fondi strutturali è stato avviato col Reg. 2052/88 "Coordinamento dei fondi
strutturali" e, successivamente, con il Reg. 2081/93.
Un regolamento quadro e uno di coordinamento assicurano l‟armonizzazione delle azioni della
Comunità svolte tramite questi Fondi e di altri strumenti quali prestiti, aiuti e garanzie della
Banca Europea degli Investimenti (BEI), del Nuovo Strumento comunitario (NSC), della CECA
(Comunità Europea del Carbone e dell‟Acciaio) e dell‟EURATOM (Bonfiglioli, 1994).
I Fondi rappresentano una disponibilità sostanziale di risorse di bilancio (indicativamente circa
1/3 del bilancio comunitario).
Prima del 1988 ogni Fondo agiva indipendentemente dagli altri. Considerarli insieme, definendo
modalità di azione e, soprattutto, finalità comuni permette di raggiungere migliori risultati perché
sono state evitate le sovrapposizioni e perché ora i diversi fondi, pur conservando la propria
specifica competenza, convergono verso il raggiungimento degli stessi obiettivi.
Gli obiettivi attualmente sono:
1. promuovere lo sviluppo e l'adeguamento strutturale delle zone in ritardo di sviluppo.
L‟obiettivo 1 è applicabile alle regioni in cui il PIL pro capite risulta, in base ai dati degli
ultimi tre anni, più basso del 75% rispetto alla media comunitaria. Rientrano nell‟obiettivo 1
il Mezzogiorno d‟Italia (Abruzzo, Basilicata, Calabria, Campania, Molise, Puglia, Sardegna,
Sicilia), la Grecia, il Portogallo, parte della Spagna, la Corsica e i dipartimenti francesi
d‟oltremare, Berlino Est e i nuovi landers tedeschi, le isole Azzorre, Canarie e Madera.;
2. promuovere azioni per aree in cui si manifesta il declino industriale. Rientrano le zone: in cui
il tasso medio di disoccupazione è superiore alla media comunitaria; in cui il tasso di
occupazione industriale è uguale o superiore, a partire dal 1975, alla media comunitaria; in
cui il tasso di occupazione è in regresso /per esempio la provincia di Torino);
3. lottare contro la disoccupazione di lunga durata e facilitare l‟inserimento professionale dei
giovani e l‟integrazione delle persone minacciate dall‟esclusione del lavoro;
4. agevolare l‟adattamento dei lavoratori ai mutamenti industriali e all‟evoluzione dei sistemi di
produzione;
5. promuovere azioni a sostegno dello sviluppo rurale, con due sub obiettivi:
5/a accelerare l'adeguamento delle strutture agrarie (senza delimitazioni
geografiche);
5/b agevolare lo sviluppo e l‟adeguamento strutturale delle zone rurali. Si
applica fuori dalle regioni dell‟obiettivo 1, in zone a scarso livello di sviluppo socio
economico che soddisfino almeno 2 dei 3 requisiti seguenti: a) elevato tasso di
occupazione agricola rispetto all‟occupazione totale, b) basso livello di reddito agricolo,
c) bassa densità di popolazione e/o tendenza allo spopolamento. Gli elenchi delle zone
5/b sono validi 6 anni.
6. Promuovere azioni a favore delle regioni settentrionali a bassissima densità di popolazione
E‟ prevista da Agenda 2000 (si veda più avanti) un‟ulteriore riforma dei Fondi strutturali,
impostata sulla riduzione degli obiettivi, dagli attuali sette(considerando lo sdoppiamento
dell‟obiettivo 5) a tre.
Il modo di agire dei Fondi è esattamente chiarito dal Reg./CEE 2052/88, all‟Art.4, comma 1, che
così recita: “L‟azione comunitaria è complementare alle azioni nazionali corrispondenti e vi
contribuisce. Ciò è il risultato della stretta concertazione tra la Comunità, lo Stato membro
29
interessato e le competenti autorità designate da quest‟ultimo a livello nazionale, regionale,
locale o altro, i quali agiscono in qualità di partner che perseguono un obiettivo comune. Tale
concertazione sarà in appresso denominata “partnership”. La partnership è operante in fatto di
preparazione, finanziamento, misure di accompagnamento e valutazione delle azioni”.
Le forme d‟intervento dei Fondi strutturali sono varie: cofinanziamento di programmi operativi,
cofinanziamento di un regime di aiuti nazionali, concessione di sovvenzioni, cofinanziamento di
progetti, sussidi all‟assistenza tecnica e a studi preparatori degli interventi. La BEI, a sua volta,
agisce mediante erogazione di prestiti o altre forme di cofinanziamento di investimenti, prestiti
globali, cofinanziamento di assistenza tecnica o di studi preparatori, garanzie.
Circa l‟attuale funzionamento dei FS, qui si accenna soltanto all‟aspetto che ha dirette
ripercussioni in materia forestale: l‟obiettivo 5/b.
In Italia, tutte le regioni montane non interessate dagli obiettivi 1, 2 e 5/a sono interessate
dall'obiettivo 5/b.
In Piemonte le zone comprese nell'obiettivo 5/b sono:
l'arco alpino del Piemonte meridionale (province di Cuneo, Asti e Alessandria);
la Val Sesia;
la Valle Belbo;
la parte montana del Verbano Cusio-Ossola;
le colline della provincia di Asti;
la parte meridionale dell'alessandrino;
il basso Monferrato;
i colli tortonesi.
Rimane esclusa tutta la montagna della prov. di Torino perché è interessata dall'obiettivo 2.
Principi di funzionamento sono tre:
la "partnership", modello di concertazione tra UE, Stato e livello locale di cui si è detto La
concertazione è obbligatoria in tutte le fasi, dalla progettazione alla valutazione. Inoltre le
azioni sono cofinanziate dai diversi Enti;
il principio della addizionalità: i finanziamenti erogati per questo Regolamento sono
aggiuntivi, non sostitutivi dei finanziamenti nazionali;
le azioni sono definite con un Documento Unico di Programmazione (DocUP), che deve
essere approvato dalla UE. Il DocUP individua le zone sottoposte al 5/b.
Il DocUP del Piemonte è stato approvato nel 1995. Prevede un finanziamento di 160 miliardi da
parte della UE più 190 miliardi da Stato e Regioni; con un investimento complessivo previsto, in
5 anni, di circa 800 miliardi.
Le misure contemplate sono 8 e, tra queste, assumono una particolare importanza ai nostri fini:
Misura I.1 "Interventi di supporto alle attività agro-silvo-pastorali" (ripristino di strade rurali,
realizzazione di piste forestali, ecc.)
Misura I.7 "Adeguamento e sviluppo della filiera forestale e dei prodotti del bosco e del
sottobosco":
A) interventi volti al miglioramento della struttura, della densità e della composizione
specifica dei boschi al fine di incrementarne le potenzialità bio-ecologiche ed
economiche (tagli di conversione all'alto fusto dei cedui, sfolli, diradamenti,
rinfoltimenti e altri interventi colturali)
B) interventi di miglioramento dei castagneti da frutto
C) interventi di redazione e adozione di documenti di pianificazione forestale
D) interventi volti ad incentivare la domanda di legname grezzo locale
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E) interventi volti ad agevolare la commercializzazione del legname grezzo a livello
locale attraverso la creazione di appositi centri di informazione, assistenza e servizio
alle varie fasi tecnico commerciali.
Il DocUP individua le zone del Piemonte sottoposte al 5/b e definisce un modello di sviluppo
per la montagna: uno sviluppo di tipo endogeno (autopropulsivo), integrato e sostenibile.
E' così anche nei DocUP di altre Regioni (Lombardia, Veneto, Emilia Romagna, Toscana), in cui
si dice anche che, più che allo sviluppo dei singoli settori occorre puntare allo sviluppo rurale:
dimensione territoriale dello sviluppo dove tutte le attività umane sono viste in modo integrato,
sono rispettose dell'ambiente, sono capaci di mantenere le risorse e di trovare un compromesso
tra le istanze del mercato e la valorizzazione delle diversità e originalità locali.
Uno sviluppo endogeno è basato sul controllo locale della accumulazione di risparmi e capitali e
sulla valorizzazione delle risorse locali; si tende a soddisfare la domanda con risorse locali e a far
rimanere la ricchezza nel luogo ove è stata prodotta. Si presuppone una capacità autonoma di
produrre innovazione.
E‟ necessario aumentare le conoscenze tecnologiche capaci di rendere disponibili nuove risorse.
Occorrono nuove regole (concertazione organizzata; coinvolgimento delle popolazioni locali
nelle scelte territoriali); la presenza di molte piccole imprese; una forte integrazione tra le
attività. Occorre, infine, l'integrazione con il resto del territorio.
Lo sviluppo sostenibile è capace di conservare le risorse naturali per le generazioni future. Ci
sono molte definizioni di sviluppo sostenibile ma in tutte le parole chiave sono: futuro,
ambiente, equità, fra diverse generazioni e nella stessa generazione.
Sembra esserci una contraddizione insanabile tra sviluppo economico ed ambiente, nel senso che
il primo avviene a scapito dell‟integrità del secondo. Nasce così un rapporto non equo fra
generazioni, perché vi sono fondate preoccupazioni che lo sviluppo di oggi rischi di
compromettere quello delle generazioni future. Ma l‟attenzione alla conservazione dell‟ambiente
“senza modificare il modello di sviluppo attuale” non fa sorgere soltanto ingiustizie
intergenerazionali, ma anche infragenerazionali. Non è giusto pretendere, ad esempio, che le
popolazioni dei paesi in via di sviluppo ancora ricche di risorse naturali non le sfruttino,
rinunciando a progredire economicamente, solo perché gli abitanti dei Paesi sviluppati hanno
maturato una sensibilità ambientale nuova, per altro dopo aver largamente compromesso le
proprie risorse.
Ma coniugare i tre obiettivi rappresentati dalle esigenze di equità, dalla salvaguardia della natura
e dalla crescita economica, è molto difficile concretamente.
Per questo motivo, per ora, lo sviluppo sostenibile è soltanto un modello astratto.
Sotto il profilo teorico, si distinguono due tipi di sviluppo sostenibile: quello forte: che
presuppone l'integrità assoluta dello stock delle risorse naturali disponibili; e la possibilità di
utilizzare soltanto le risorse rinnovabili per la parte che si accresce man mano. Il secondo tipo è
lo sviluppo sostenibile debole, secondo il quale si accetta una parziale diminuzione dello stock di
risorse naturali che dovrebbe essere reintegrato con l'innovazione e il lavoro dell'uomo, Si basa
sul presupposto che l‟intelligenza umana sappia trovare anche in futuro, così come è avvenuto in
passato, risorse addizionali, o nuove forme di sfruttamento meno distruttivo di quelle già
esistenti.
Sono due tipi di sviluppo "ideali", di riferimento.
31
4.4 Linee d’indirizzo attuali
4.4.1 "Strategia comunitaria globale nel settore forestale"
La "Strategia comunitaria globale nel settore forestale" è un documento del Parlamento europeo
varato nel 1994.
Rappresenta la base di impostazione di una politica forestale in senso settoriale (come si è detto i
primi due documenti: Memorandum e Strategia, rispettivamente del 1986 e del 1988, erano
ancora legati alle esigenze della politica agraria). Si tratta del primo, vero sforzo di elaborare una
politica forestale non dipendente da quella agraria e dal problema delle eccedenze.
Linee direttrici
promozione di una gestione armoniosa del patrimonio forestale;"armoniosa" è un termine
vago, ma costituisce il compromesso tra chi vuole utilizzare la foresta e chi vuole "lasciar
fare alla natura";
tutela e protezione delle foreste;
consolidamento della filiera legno con valorizzazione del legno europeo.
Linee di azione
pianificazione della gestione duratura delle foreste; con programmi di lungo periodo (Piani di
Assestamento);
interventi di rimboschimento a lungo termine (è un concetto diverso dall'occupazione di
terreni ex-agricole, che è a breve e medio termine);
mantenimento e sviluppo delle biodiversità;
attivazione di piani di emergenza contro i nemici delle foreste e di piani di recupero delle
foreste degradate;
promozione dell'ecomateriale legno. Questa azione si rende necessaria perché il legno,
materia prima rinnovabile, ultimamente è considerata male dai consumatori, che lo vedono
come il risultato della distruzione della foresta. Occorre dunque certificare la provenienza del
legname da boschi gestiti secondo criteri ecocompatibili (boschi disetanei, multispecifici, con
prelievo saltuario a scelta);
conservazione del patrimonio di tradizioni e di tecniche dell'industria del legno;
costituzione di una banca dati adatta a sostenere queste politiche;
coordinamento della ricerca sugli ecosistemi forestali.
4.4.2 Agenda 2000 “Per un’Europa più forte e più ampia”
Agenda 2000, detta anche “pacchetto Santer” (Jacques Santer era il Presidente della
Commissione Europea), è una comunicazione sul futuro delle politiche dell‟Unione Europea
presentata dalla Commissione nel luglio 1997. “Tecnicamente essa nasce come risposta alle
richieste formulate dal Consiglio Europeo di Madrid (1995) in relazione alle domande di
adesione all‟Unione dei Paesi dell‟Europa centro orientale (PECO) – rispetto ai quali i pareri
sono allegati ad Agenda 2000 – ed alla evoluzione da imprimere alle politiche comunitarie di
fronte alle sfide poste dalla prospettiva di una Europa allargata. Tuttavia, con Agenda 2000, la
Commissione Europea va ben al di là di tale mandato e propone una riflessione a tutto campo
rivolta a due obiettivi: da un lato, stilare un primo bilancio della fase di rafforzamento del
processo di integrazione economica e politica dell‟UE e di riforme istituzionali dei trattati
avviata con l‟Atto Unico del 1986 e, dall‟altro, delineare le prospettive future delle politiche
comunitarie” (INEA, 1998).
32
I Paesi PECO candidati a aderire all‟UE sono, a partire dal 2003, i seguenti: Polonia, Ungheria,
Repubblica Ceca, Slovenia, Estonia, Cipro. Successivamente dovrebbero aderire: Bulgaria,
Slovacchia, Romania, Lituania, Lettonia.
I punti su cui Agenda 200 pone particolare enfasi sono due. Innanzitutto l‟emergere nella società
europea di nuovi obiettivi anche di natura extra economica, quali la qualità della vita, la
salvaguardia dell‟ambiente, la solidarietà, la giustizia, obiettivi da perseguire ormai
esplicitamente. In secondo luogo, la priorità da assegnare alla riduzione delle disparità di reddito
fra cittadini, gruppi sociali, Paesi membri, espressamente enunciato dall‟art. 130A del Trattato,
secondo il principio della coesione economica e sociale. Tali disparità sono destinate ad
accrescersi con l‟allargamento prospettato dell‟Unione, e, poiché permane un forte vincolo di
bilancio, occorrerà rivedere l‟insieme delle politiche comunitarie. In particolare, l‟azione dei
Fondi strutturali dovrà essere finalizzata a promuovere in tutta l‟Unione uno sviluppo
competitivo ed una crescita sostenibile, generatrice di occupazione.
Agenda 2000 sviluppa un vasto e articolato ventaglio di argomenti. Qui ci si limiterà a riferire
dei contenuti essenziali relativamente a due punti: i Fondi strutturali e la politica agraria.
I Fondi strutturali e il Fondo di Coesione disporranno nel periodo 2000-2006 di 275 miliardi
di ECU (a prezzi ‟97) contro i 200 miliardi di ECU del periodo 1993-1999. 45 miardi di ECU
saranno riservati all‟ampliamento. I trasferimenti operati dai Fondi strutturali e dal Fondo di
Coesione non dovranno superare il 4% del PIL di uno Stato membro, attuale o futuro, per evitare
problemi di assorbimento degli aiuti.
Il numero di obiettivi passerà da sette a tre (2 obiettivi regionali e uno orizzontale, centrato sulle
risorse umane).
I nuovi obiettivi sono i seguenti.
Il nuovo obiettivo 1 si rivolge alle regioni in ritardo di sviluppo (PIL per abitante inferiore al 75%
della media comunitaria). L‟intensità dell‟aiuto sarà commisurata alla popolazione interessata, ad
divario tra ricchezza regionale e media UE e alla ricchezza nazionale. Un ulteriore sostegno sarà
riservato alle regioni gravemente colpite dalla disoccupazione.
All‟insieme delle regioni dell‟obiettivo 1 dovrebbero essere destinati 2/3 circa degli stanziamenti
dei Fondi strutturali.
Il nuovo obiettivo 2 è destinato alle zone con gravi esigenze di ristrutturazione economia e
sociale e cioè:
Zone di riconversione nei settori dell‟industria e dei servizi e della pesca
Zone rurali in declino a causa di una insufficiente diversificazione economica
Saranno adottati 2x2 criteri (bassa densità di popolazione o tasso di occupazione agricola
elevato; disoccupazione elevata o spopolamento)
Zone urbane in difficoltà 5 criteri di cui almeno uno indispensabile
(disoccupazione di lungo periodo, indigenza, degrado ambientale, criminalità, basso livello di
istruzione)
In particolare l‟attuale obiettivo 5/b dovrebbe essere inglobato nel “nuovo” obiettivo 2.
Il nuovo obiettivo 3 si propone lo sviluppo delle risorse umane, grazie soprattutto all‟intervento
del Fondo sociale europeo. Le azioni consisteranno nell‟adattamento e modernizzazione delle
politiche e dei sistemi di educazione, di formazione e di occupazione.
Circa la Politica agraria comune la Commissione propone di approfondire ed estendere la
riforma del 1992, favorendo sempre di più il passaggio da una politica di sostegno dei prezzi ad
una di sostegno diretto, sviluppando una politica rurale coerente che accompagni tale processo.
La Commissione propone per la PAC i seguenti obiettivi:
Aumentare la competitività sui mercati interni ed esterni;
Garantire la sicurezza e la qualità delle derrate;
33
Assicurare un equo livello di vita per la popolazione agricola, e contribuire alla stabilità ei
redditi agricoli;
Integrare gli obiettivi ambientali nella PAC;
Promuovere un tipo di agricoltura sostenibile;
Creare fonti di occupazione e di reddito alternative per gli agricoltori e le loro famiglie;
Semplificare la legislazione dell‟Unione.
Vengono quindi indicate riforme specifiche da attuare nei settori dei seminativi (cereali, semi
oleosi, piante proteiche), delle carni bovine, dei prodotti lattiero-caseari, dei prodotti
mediterranei.
Per quanto riguarda la politica rurale, poiché alle zone rurali sarà sempre più chiesto di svolgere
un ruolo importante per l‟ambiente e il tempo libero, si propone di potenziare e incentivare le
misure agro ambientali, con particolare riguardo ai servizi che richiedono un maggiore impegno
da parte egli agricoltori, quali: l‟agricoltura biologica, la tutela degli ambienti semi naturali, il
mantenimento degli alpeggi, ecc..
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5. Cenni di Politica ambientale
QUADRO NORMATIVO DELLA POLITICA AMBIENTALE. (GIAU 1998)
Norme nazionali Norme Comunitarie
1939 L. 29.6.39 n° 1497 "Protezione bellezze naturali"
1985 L. 8.8.85 n° 431 "Galasso" Dir 85/337 "Valutazione di Impatto Ambientale"
1986 L. 8.7.86 n° 349 Istituzione del Ministero dell'Ambiente
1988 DPCM 10.8.88 n° 377 Regolamento per le Procedure di
compatibilità ambientale
DPCM 27.12. 88 n° Norme tecniche per la redazione degli studi
di impatto ambientale
1989 L. 18.5.89 n° 183 "Difesa del suolo"
1991 L 6.12.91 n° 394 "Istituzione e gestione di aree naturali protette"
1992 L. 11.2.92 n° 157 "Gestione della Caccia" Reg. 2078/92 Protezione dell'ambiente e dello spazio naturale.
Com. (92)(23) 12.6.92 "Per uno sviluppo durevole e sostenibile"
1996 Dichiarazione di Cork
Le leggi 1497/39 "Protezione delle bellezze naturali" e 431/85 "Legge Galasso" non sono
trattate in questo corso. Si rimanda al programma di Istituzioni di Diritto Amministrativo e di
Legislazione Forestale.
Già si è accennato alla Convenzione di Washington sul commercio internazionale delle specie
di fauna e flora selvatiche minacciate di estinzione (CITES). Essa, approvata il 3.03.1973 a
Washington e depositata presso il governo elvetico, è entrata in vigore dopo la ratifica delle
prime dieci nazioni, avvenuta il 1° luglio 1975. L‟Italia non fu fra questi primi Paesi. Al 1991
aderivano alla CITES 112 Stati (Mereu, 1992).
Direttiva CEE 337 del 1985
Secondo la Direttiva CEE n° 337 del 27 giugno 1985, concernente la valutazione dell‟impatto
ambientale di determinati progetti pubblici e privati, la VIA ha l‟obiettivo di: “individuare,
descrivere ed eventualmente quantificare gli effetti sull’ambiente di un intervento, per esprimere
un giudizio di accettabilità sociale mediante la partecipazione interattiva dei soggetti
interessati”.
La Direttiva però dà solo questa definizione della VIA, senza individuare le procedure per
attuarla.
L‟art. 3 della Direttiva definisce anche l‟ambiente come la somma di uomo, fauna, flora, acqua,
aria, suolo, clima, paesaggio e delle interazioni tra tutti questi fattori, oltre che il patrimonio
culturale e materiale.
La VIA è un atto amministrativo e per avere valore deve seguire i dettami della legge.
La Direttiva 337/85, all‟Allegato I, individua 9 categorie di opere per cui la VIA è obbligatoria:
1) raffinerie di petrolio greggio
2) centrali termiche e altri impianti di combustione (potenza termica minima 300 MW), centrali
nucleari
3) impianti destinati allo stoccaggio definitivo dei residui radioattivi
4) acciaierie integrate di prima fusione della ghisa e dell‟acciaio
5) impianti per l‟estrazione, il trattamento e la trasformazione dell‟amianto
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6) impianti chimici integrati
7) autostrade, vie di rapida comunicazione, tronchi ferroviari per grandi distanze, aeroporti con
piste di almeno 2100 m
8) porti commerciali e vie navigabili accessibili a battelli di almeno 1350 t
9) impianti di qualsiasi tipo per l‟eliminazione dei rifiuti tossici e pericolosi
In Italia il D.P.C.M. n°377 del 1988 ha introdotto una decima categoria: le dighe con altezza
superiore ai 10 m e capacità maggiore di 100.000 m3.
All‟Allegato II della Direttiva sono poi indicati progetti da sottoporre VIA quando gli Stati
Membri ritengano che le loro caratteristiche lo richiedano (art. 4, comma). Tra quelli
maggiormente interessanti per la filiera forestale e del legno troviamo: i progetti di
ricomposizione rurale, di dissodamento messa a coltura di terreni incolti, di primo
rimboschimento (se provoca trasformazioni ecologiche negative), di produzione e lavorazione di
cellulosa, di stabilimenti per la produzione di pannelli di fibra o di particelle e di compensati.
Infine, all‟allegato III, sono indicati i contenuti minimi che deve possedere una Valutazione
d‟impatto ambientale:
la descrizione del progetto sottoposto a valutazione(caratteristiche fisiche, processi
produttivi, residui);
le eventuali alternative al progetto;
gli elementi dell‟ambiente che possono subire un impatto importane;
l‟indicazione dei possibili effetti rilevanti dovuti all‟esistenza del progetto, all‟utilizzazione
delle risorse naturali, all‟emissione di inquinanti (con l‟indicazione dei metodi di previsione
usati);
le misure previste per ridurre e, se possibile compensare i rilevanti effetti negativi che sono
previste;
un riassunto non tecnico sui ciascuno dei punti precedenti, per favorire la più ampia
consultazione popolare.
Come per tutte le Direttive, l‟applicazione richiede una legge di recepimento da parte di ciascuno
Stato Membro della Comunità. Ma per quanto riguarda la VIA, l‟Italia, è tuttora inadempiente.
Per la verità la L. 349/86 "Istituzione del Ministero per l'Ambiente e norme in materia di
danno ambientale", all'art. 6, prevede: "Entro sei mesi dall'entrata in vigore della presente legge
il Governo presenta al Parlamento il disegno di legge relativo all'attuazione delle direttive
comunitarie in materia di impatto ambientale." Ma questa scadenza non è stata rispettata.
Dopo un richiamo della CEE, nel 1988 sono stati emanati due Decreti del Presidente del
Consiglio dei Ministri del 1988 (D.P.C.M. 10 agosto 1988, n°377 e D.P.C.M. 27 dicembre 1988)
sulla pronuncia di compatibilità ambientale e sulle procedure enorme tecniche per la redazione
degli studio di impatto.
Per il D.P.C.M. 27 dicembre 1988 “Norme tecniche per la redazione degli studi di impatto
ambientale e la formulazione del giudizio di compatibilità di cui all’art. 6 L. 8/07/1986 n.
349, adottate ai sensi dell’art. 3 del DPCM 10/08/1988 n. 377”, la commissione che deve
valutare le domande di pronuncia sulla compatibilità ambientale è formata dal Ministero
dell‟Ambiente, dal Ministero per i beni colturali ed ambientali e dalla Regione. A questa
commissione deve pervenire la documentazione indicata all‟art. 2., di cui fa parte “una sintesi
non tecnica destinata all‟informazione al pubblico, con allegati grafici di agevole riproduzione”.
Il Decreto prevede di articolare l‟analisi in tre “quadri di riferimento”: programmatico,
progettuale, ambientale.
Il quadro di riferimento programmatico (art. 3) “... fornisce gli elementi conoscitivi sulle
relazioni tra l‟opera progettata e gli atti di pianificazione e programmazione territoriale e
settoriale.” Serve a verificare se l‟opera proposta è compatibile con i piani e i programmi già
approvati ai vari livelli istituzionali e territoriali.
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Il quadro di riferimento progettuale (art. 4) “... descrive il progetto e le soluzioni adottate a
seguito degli studi effettuati, nonché l‟inquadramento nel territorio, inteso come sito e come area
vasta. ”Consta di due parti:
1) la prima esplicita le motivazioni assunte dal proponente nella definizione del progetto (nelle
fasi di esecuzione e di funzionamento) e ne descrive le ricadute in termini di benefici;
2) la seconda consiste nella descrizione del progetto sotto il profilo delle caratteristiche tecniche
e fisiche, i vincoli, gli scarichi e gli interventi di ottimizzazione dell‟inserimento nel territorio
e nell‟ambiente.
Infine, il quadro di riferimento ambientale (art. 5), in cui “lo studio di impatto è sviluppato
secondo criteri descrittivi, analitici e previsionali”.
Nello specifico, il quadro di riferimento ambientale:
a) stima qualitativamente e quantitativamente gli impatti indotti dall‟opera sul sistema
ambientale, nonché le interazioni degli impatti con le diverse componenti ed i fattori
ambientali, anche in relazione ai rapporti esistenti fra essi;
b) descrive le modificazioni delle condizioni d‟uso e della fruizione potenziale del territorio, in
rapporto alla situazione preesistente;
c) descrive la prevedibile evoluzione, a seguito dell‟intervento, delle componenti e dei fattori
ambientali, delle relative interazioni e del sistema ambientale complessivo;
d) descrive e stima la modifica , sia nel breve che nel lungo periodo, dei livelli di qualità
preesistenti;
e) definisce gli strumenti di gestione e di controllo e, ove necessario, le reti di monitoraggio
ambientale;
f) illustra i sistemi di intervento nell‟ipotesi del manifestarsi di emergenze particolari.”
Gli impatti possono essere: diretti o indiretti (detti anche: primari e secondari); permanenti o
temporanei; a breve o a lungo termine; cumulativi o non cumulativi; reversibili o irreversibili;
negativi o positivi.
Nella fase di identificazione degli impatti, si possono usare vari strumenti:
1) liste di controllo (check list). Consistono in elenchi di possibili impatti; ed è probabile che
debbano essere adattate al caso in esame. E‟ un metodo che consente di non dimenticare gli
impatti “grossi”, ma è rigido e generico.
2) Matrici. Mettono in evidenza il binomio causa-effetto. La più usata è la matrice di Leopold:
che consiste in una tabella a doppia entrata con 88 colonne, in cui sono riportate le
componenti ambientali che possono subire l‟impatto, e 100 righe, che riportano le azioni che
possono determinare l‟impatto stesso. Esistono anche matrici complesse (coassiali) che
analizzano singole azioni su singole componenti ambientali per trovare l‟impatto
macroscopico; poi si può entrare nel dettaglio.
3) grafi
La quantificazione degli impatti è la parte più discussa e discutibile, ma non è obbligatoria. Può
essere ordinale o cardinale.
In questa fase si evidenziano diversi problemi. Innanzitutto ogni impatto avrà una unità di misura
diversa da quella degli altri. Per dare una valutazione complessiva è necessario normalizzare le
diverse misure esprimendole in una scala da 0 a 100, ma così facendo si produce una distorsione.
Inoltre bisogna attribuire pesi differenti a diversi impatti, ma i pesi stessi sono soggettivamente
scelti dall‟analista. L‟unica soluzione è dichiarare in modo esplicito i criteri impiegati nella
misurazione degli impatti, nella normalizzazione delle misure e, soprattutto, nella scelta dei
fattori di ponderazione impiegati
E‟ possibile elaborare un indice sintetico di impatto, grazie ad applicazioni di analisi multicriteri.
In questo modo però si riduce ulteriormente la possibilità di partecipazione della popolazione.
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Vertice sulla Terra a Rio de Janeiro: 3-14 giugno 1992
A Rio de Janeiro si sono incontrati i rappresentanti di 175 Paesi a diverso grado di sviluppo per
discutere sul destino del Pianeta in relazione al degrado ambientale che sembra minacciarlo. La
conferenza non ha avuto quasi nessuna ricaduta pratica, perché i documenti redatti contengono
per lo più, com‟era inevitabile affermazioni retoriche e di principio. Nonostante questo alcuni
Paesi non li hanno comunque sottoscritti perché troppo lontani dalle loro politiche economiche o
dai loro valori morali e religiosi.
Sono stati redatti 4 documenti più uno, non ufficiale, sulle foreste.
1) Convenzione sul clima: si propone di realizzare la stabilizzazione della concentrazione
nell'atmosfera dei gas che producono "l'effetto serra", cioè anidride carbonica. metano,
ozono, cloro-fluoro-carburi. Lo sviluppo di questa convenzione si è avuto col Convegno di
Kyoto del 19/11/1998, che ha fissato i limiti di emissione di anidride carbonica per gli stati
aderenti.
2) Convenzione sulle biodiversità: impegna i diversi Paesi ad agire per superare la scomparsa
di specie animali, vegetali, ecc. E' presente un'analisi delle specie in via d'estinzione.
3) Agenda 21: è un programma che i Paesi del mondo si danno per entrare nel ventunesimo
secolo.
In particolare, sono individuate delle linee d'azione per migliorare l'ambiente:
- aumento della superficie forestale e delle azioni per la conservazione della foresta
- risanamento della situazione ambientale già compromessa
- cooperazione internazionale
L'"Agenda 21" tocca aspetti sociali, economici, tecnico-gestionali; ma è solo un elenco di
buone intenzioni.
4) "Charta della Terra" o "Dichiarazione di Rio"
Si sviluppa il 27 articoli, di cui si ricordano qui quelli che, a nostro avviso, sembrano essere
maggiormente significativi.
Art. 1 "Gli esseri umani sono al centro delle relazioni per lo sviluppo sostenibile. Essi
hanno diritto ad una vita sana e produttiva in armonia con la natura": E‟ significativo che il
documento inizi citando "gli esseri umani", che viene così individuata senza incertezze come
la principale componente dell‟ambiente
Art. 2 "In armonia con quanto sancito dalla Carta delle Nazioni Unite e dai principi del
diritto internazionale, gli Stati hanno il diritto sovrano di sfruttare le loro risorse in
conformità con le loro politiche in materia di ambiente e di sviluppo ...". Non sfugge
l‟importanza dell‟aver voluto ribadire il principio che gli Stati più sviluppati non possono
impedire agli altri di sfruttare le proprie risorse.
Art. 3: "Il diritto allo sviluppo deve essere esercitato in modo da soddisfare equamente i
bisogni relativi allo sviluppo e all'ambiente delle generazioni presenti e future". Si tratta di
un‟altra definizione di sviluppo sostenibile.
Art. 5: " Tutti gli Stati e tutti gli individui coopereranno con impegno al compito essenziale
di eradicazione della povertà, una condizione indispensabile al fine di ridurre le differenze
esistenti negli standard di vita e meglio rispondere ai bisogni della maggioranza dei popoli
del mondo"
Art. 8: "Al fine di pervenire ad uno sviluppo durevole e a una migliore qualità della vita per
tutti i popoli, gli Stati dovranno (...) promuovere delle confacenti politiche demografiche".
Art. 18: "Gli Stati devono notificare immediatamente agli altri Stati tutte le catastrofi
naturali e tutte le altre situazioni di urgenza che rischiano di produrre degli effetti nefasti e
imprevisti sull'ambiente".
Art. 24: "La guerra esercita un'azione intrinsecamente distruttrice sullo sviluppo
sostenibile. Gli Stati devono dunque rispettare il diritto internazionale relativo alla
protezione dell’ambiente in tempo di conflitti armati…”.
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Art. 25 “La pace, lo sviluppo e la protezione dell’ambiente sono interdipendenti e
inscindibili”
L'Unione Europea ha aderito alla "Charta della Terra" in occasione della Conferenza di Lisbona
nell‟autunno 1992.
L‟impegno della Comunità per la tutela dell‟ambiente è nato nel 1973, in seguito alla Conferenza
delle Nazioni Unite sull‟ambiente umano svolta a Stoccolma, cui seguì il Consiglio Europeo di
Parigi, nel corso del quale i Capi di Stato e di Governo dei Paesi Membri si impegnarono a
sviluppare una polita comune per l‟ambiente (Sardone, 1995).
Infatti il Trattato di Roma, 1957, non fa alcun riferimento al tema ambientale. L‟ambiente è
ricordato in un apposito titolo dall‟Atto unico europeo (adottato nel 1986), e il tema viene
ampiamente ripreso e sottolineato nel Trattato di Maastricht sull‟Unione Europea (1992). Vi si
afferma che tra i principi base dell‟Unione vi è la promozione di una crescita sostenibile
rispettosa dell‟ambiente, e si individua la necessità che le esigenze connesse alla tutela
dell‟ambiente siano integrate nella definizione e nell‟attuazione delle altre politiche comunitarie.
Inoltre favoriscono le azioni di politica ambientale taluni principi procedure che regolano
l‟attività della Comunità introdotti dal Trattato.
In particolare va ricordato il principio di sussidiarietà (art. 3B), secondo il quale le decisioni
vanno ricondotte alla dimensione territoriale che è capace di dar luogo alla massima efficacia. Il
principio di sussidiarietà è accumunato nel V Programma quadro, che si vedrà più avanti, al
concetto più ampio di condivisione delle responsabilità. Tale concetto “non presuppone una
scelta operativa ad un livello ad esclusione degli altri, ma piuttosto l‟intervento congiunto di
attori e strumenti diversi ai livelli più opportuni, senza per questo mettere in dubbio la
ripartizione delle competenze tra Comunità, Stati membri e amministrazioni regionali e locali”
(Commissione delle Comunità Europee, 1992, pg. 9).
E‟ inoltre previsto che nell‟approvazione dei Programmi ambientali si segua la procedura di
codecisione (art. 189B) che permette al Consiglio di decidere a maggioranza qualificata proposte
da trasmettere al Parlamento per la definitiva approvazione. Invece per l‟approvazione di gran
parte delle disposizioni in materia ambientale è prescritta la maggioranza semplice nell‟ambito
del Consiglio.
Il Programma della Comunità più recente e attualmente in vigore in materia ambientale è il
"Quinto programma di azione della Comunità a favore dell'ambiente e dello sviluppo
sostenibile".
Il Quinto programma di azione della Comunità a favore dell'ambiente e dello sviluppo
sostenibile, intitolato “Per uno sviluppo durevole e sostenibile” porta la data del 12 giugno
1992.
Si tratta di un documento in due volumi, uno di analisi e uno di programmi d'azione. L‟obiettivi
principali è contenuto nel titolo e, per raggiungerlo, sono indicati alcuni obiettivi funzionali:
evitare l'esaurimento delle risorse naturali
razionalizzare l'uso dell'energia
modificare i modelli di consumo
Il programma si deve attuare in 9 anni, in due periodi, uno di collaudo, dal 1992 al 1995 e uno di
piena attuazione, dal 1996 al 2000.
Il Programma interessa 5 settori d‟intervento (industria manifatturiera, settore energetico,
trasporti, agricoltura e foreste, turismo) e prevede sette temi:
il cambiamento del clima;
l‟acidificazione e la qualità dell‟aria;
la protezione della natura e della biodiversità;
la gestione delle risorse idriche;
39
l‟ambiente urbano;
le zone costiere;
la gestione dei rifiuti.
Gli strumenti previsti sono di diversa natura:
- strumenti legislativi intesi a fissare i livelli di base di protezione della salute dei cittadini e
dell‟ambiente: norme, divieti, vincoli, certificazione dei prodotti;
- strumenti di mercato miranti a sensibilizzare produttori e consumatori ad un uso
responsabile delle risorse naturali. La principale strada suggerita è l‟internalizzazione dei costi
ambientali esterni, che consiste nel trasferire i costi ambientali dalla comunità a chi inquina.
Inoltre sono indicati incentivi e disincentivi economici e fiscali, per riequilibrare i prezzi, in
modo che i produttori europei che non inquinano non siano svantaggiati rispetto ai concorrenti
liberi di inquinare o a quelli che producono più rifiuti;
- strumenti orizzontali: ricerca scientifica, informazione e educazione del pubblico, istruzione
e formazione professionale;
- meccanismi di sostegno finanziario. Tutti i Fondi comunitari contribuiscono a questa spesa.
Inoltre il nuovo Fondo di Coesione (creato in occasione di Maastricht) partecipa al
finanziamento di progetti di miglioramento dell‟ambiente in Spagna, Grecia, Portogallo e
Irlanda.
Regolamento 2078/92 relativo a metodi di produzione agricola compatibili con le esigenze
di protezione dell’ambiente e con la cura dello spazio naturale
Il Reg. 2078/92 promuove la diffusione di un'agricoltura e di un allevamento ecocompatibili. Si è
già detto che gli obiettivi principali sono però la riduzione delle eccedenze agricole e la riduzione
degli effetti negativi della riforma della PAC sul reddito degli agricoltori mediante una forma di
incentivo diffuso (Per inciso, il finanziamento del Reg. 2078 fa capo alla sezione "Garanzie" del
FEOGA, anche se non vengono interessati i mercati e i prezzi). Dunque l‟obiettivo ambientale
risulta essere secondario, come dimostra il fatto che la gestione del Regolamento è affidata ad
un‟Amministrazione settoriale (gli Assessorati regionali all‟agricoltura), mentre il tema
ambientale è per definizione intersettoriale.
Sono previsti programmi zonali pluriennali (5 anni). In Italia la ripartizione territoriale è a livello
di Provincie e Regioni. Ogni Regione deve redigere un programma per l'attuazione del
Regolamento.
Il Piemonte ha questi obiettivi:
riduzione dei concimi e dei fitofarmaci. Sono stati distinti diversi ambiti territoriali
subregionali e, per ciascuno di essi, approvati dei disciplinari di coltivazione (impiego
massimo di concimi e fitofarmaci, pratiche colturali ammesse e quelle consigliate). Le
coltivazioni interessate sono: Vite, Mais, Riso, Cereali autunno-vernini, Colture ortive
(fragole, pomodoro, solanacee, cavolfiore, cipolla, sedano, zucchino, spinacio, fagiolo,
lattuga), Colture frutticole (melo, pero, actinidia, pesco, albicocco, susino, ciliegio).
estensione dell'agricoltura biologica:
trasformazione da seminativo a pascolo
trasformazione da seminativo a prato stabile
tutela delle produzioni foraggiere e dei pascoli montani
tutela delle specie animali in via di estinzione
cura dei terreni abbandonati
piantagione di siepi e filari per aumentare la biodiversità
I finanziamenti vanno al primo punto per il 90%.
40
6. La politica per lo sviluppo rurale
Uno sviluppo basato sull'adozione di tecniche capaci di aumentare la produttività e la
competitività sui mercati globali, genera talora effetti ambientali indesiderati e, soprattutto, è
difficile da proporre e da praticare nelle aree meno favorite. In tali situazioni un modello di
sviluppo settoriale spesso fallisce, come dimostra l'esperienza di gran parte dell'agricoltura di
montagna in Italia, mentre sembrano essere più efficaci modelli basati su molteplici attività
differenziate ma integrate fra di loro, sul perseguimento di un'offerta di qualità destinata a
soddisfare specifiche nicchie di mercato, sulla valorizzazione di tutte la risorse locali, su un
ridotto uso di fattori esterni, su tecniche produttive a basso impatto ambientale. Ciò che viene
definito come "sviluppo rurale" .
Lo sviluppo rurale sposta l'attenzione dall'agricoltura, intesa in senso lato (comprendendo
quindi l'allevamento, la selvicoltura, la prima trasformazione industriale dei prodotti), al mondo
rurale nel suo complesso: le istituzioni, i soggetti economici, le attività produttive, le risorse
naturali, il territorio, il paesaggio, gli stili di vita, le tradizioni. Caratteristica peculiare della
ruralità è l'equilibrio fra tutte queste componenti.
L'allargamento del campo di osservazione all'intero mondo rurale implica la riformulazione
dell'obiettivo di sviluppo, che non si limita più al solo sostegno dei redditi degli agricoltori
mediante azioni di supporto alle loro produzioni, ma diventa la ricerca di una migliore qualità
della vita per l'intera popolazione di un dato territorio. Tale obiettivo comprende anche il
perseguimento di un reddito adeguato degli agricoltori, per raggiungere il quale si prende in
considerazione un'ampia e diversificata gamma di strumenti, in relazione alla visione
multifunzionale e integrata che si viene ad avere dell'attività agricola.
L'Unione Europea individua nello sviluppo rurale una delle strade per riuscire a superare i limiti
della sua politica agraria. La scelta di ridefinire il modello di sviluppo perseguito, in parte ancora
allo stato di intenzioni ma in parte già tradotta in atti normativi, dipende, semplificando molto, da
due principali motivi. Innanzitutto l'esigenza di correggere le ben note inefficienze della politica
agricola comunitaria seguita nei primi trenta anni, che hanno generato un sostegno ingiustamente
diseguale fra aree, prodotti e tipi di impresa, oltre che forti distorsioni dei mercati e crescenti
difficoltà di bilancio. In secondo luogo la necessità di tenere conto dei grandi mutamenti
economici, sociali, culturali, che nel frattempo sono intervenuti. Fra questi va ricordata in
particolare la forte e diffusa percezione dei valori ambientali, acquisita ormai tra gli obiettivi
irrinunciabili della società contemporanea; ed è stato chiarito che il "legame fra agricoltura e
ruralità passa attraverso la funzione ambientale dell'agricoltura stessa" (Cecchi, 1996).
Nasce così, a metà degli anni ottanta (con il "Libro verde" del Commissario Andrissen e con il
Documento della Commissione "Il futuro del mondo rurale"), la concezione di un modello di
sviluppo capace di assicurare uno sfruttamento delle risorse ambientali non distruttivo, fondato
sulla mobilitazione e sul sinergismo di tutte le capacità produttive offerte da ciascun territorio,
orientato a perseguire una migliore qualità della vita nel suo complesso e non soltanto un
maggior reddito, progettato e gestito soprattutto dalle forze locali. E' quello che si definisce
sviluppo rurale. Che, quindi, è uno sviluppo, sostenibile, endogeno, integrato, locale. (Sul
significato di "Sviluppo sostenibile" si veda la prima parte del corso)
Interessante osservare che nella prospettiva di quello che Iacoponi (1996) definisce un "moderno
sviluppo rurale" si recuperano in senso positivo molti caratteri distintivi della società rurale,
purché capaci di armonizzarsi col mercato. "Il moderno concetto di sviluppo rurale deve
conciliare l'adesione al mercato con il mantenimento di caratteristiche organizzative ed
istituzionali salienti del mondo rurale, tentando di legare il binomio competizione e cambiamento
al binomio equilibrio e stabilità" (Iacoponi, 1997).
41
Iacoponi osserva che sino a ieri modernità e progresso implicavano necessariamente il distacco
dal mondo rurale. Ma se si misura il grado di sviluppo in termini di qualità della vita - ciò che,
fra l'altro, richiede anche il raggiungimento di un accettabile compromesso tra sfruttamento e
conservazione dei beni ambientali - la sostituzione della tradizionale cultura rurale con quella
urbana non è più una condizione necessaria per lo sviluppo. Occorre, al contrario, che si
consolidino reali e duraturi rapporti con il territorio, nelle sue espressioni culturali, sociali,
economiche, fisiche, naturalistiche, e si richiede un effettivo rispetto per le diversità, comunque
esse si manifestino, perché lo sviluppo rurale non può che essere intersettoriale e globale
all'interno di ciascuna area e differenziato fra i diversi sistemi locali.
Sotto questo profilo è da sottolineare il valore della complessità caratteristica del mondo rurale,
che dipende dalla combinazione equilibrata di molteplici attività economiche (agricoltura,
artigianato, piccola industria, turismo) sviluppate tutte sullo stesso territorio e legate fra di loro
da un sistema di relazioni reciprocamente utili. Ciò concorre all'affermazione di comunità locali
fortemente identificate e solidali e consente l'affermarsi di forme di uso delle risorse naturali
ispirate a criteri di rispetto e conservazione.
Sulla carta i vantaggi di uno sviluppo sostenibile, endogeno, integrato, locale, sono facilmente
intuibili: maggiore rispondenza delle politiche agli obiettivi grazie al coinvolgimento delle
popolazioni e delle istituzioni locali che garantisce la necessaria attenzione alle specificità e alle
differenze; maggiore rispetto per l'ambiente; minore costo delle politiche per merito della
mobilitazione e dell'impiego concertato di tutte le risorse locali che un simile modello di
sviluppo teorizza.
Nella direzione dello sviluppo rurale spingono non soltanto gli orientamenti politici dell'Unione
Europea, la cui più recente espressione si è avuta con la Dichiarazione di Cork (novembre 1996),
ma anche alcuni importanti interventi normativi. In particolare gli obiettivi 1 e 5b della riforma
dei Fondi Strutturali, realizzata con i Reg. 2052/88 e 2081/93. Ma, al di la dei pure importanti
indirizzi dell'U.E., si direbbe che, talora, è la forza stessa delle cose a spingere nella direzione di
questo tipo di sviluppo.
Ciò avviene ogni qual volta la salvaguardia dell'ambiente e il recupero dei valori tradizionali,
nelle loro diverse espressioni, entrano fra gli obiettivi dichiarati. Ma avviene anche con
riferimento a quelle situazioni territoriali per le quali non si nutre più fiducia verso altri tipi di
sviluppo, come nel caso delle aree più difficili e povere, meno capaci di adeguarsi con successo a
modelli urbano-industriali.
La chiamata a raccolta di tutte le risorse locali mobilitate verso un unico fine, e le implicite
componenti solidaristica e partecipativa teorizzate dallo sviluppo rurale, lo fanno ritenere
particolarmente adatto per le aree difficili. "Nelle aree dove i benefici netti della
modernizzazione non sono tali da fare entrare le imprese agricole nella competizione globale, i
processi di sviluppo rurale endogeno hanno rappresentato l'unica strategia per far fronte alla
marginalizzazione sociale ed economica implicita nelle forze del mercato e dell'evoluzione
tecnologica" (Romano, 1997).
Purché, come vedremo, sussistano alcune condizioni di base necessarie.
E non può aversi una politica di sviluppo per la montagna che trascuri i tratti caratteristici del
mutato scenario di fondo: le nuove aspirazioni circa la qualità della vita dell'intera popolazione;
l'accresciuta attenzione alle esigenze delle generazioni future accompagnata dalla ricerca e
recupero delle radici culturali; la crescente domanda di beni immateriali; la progressiva scarsità
relativa di beni naturali sino a ieri considerati liberi; il peso attribuito alle esternalità positive
derivanti dalle attività agro-forestali in ambiente montano, che spesso supera quello dei prodotti
venduti. Se esaminiamo gli obiettivi e l'articolazione della Dichiarazione di Cork, si ha una
conferma di come lo sviluppo rurale risponda a gran parte di tali esigenze. Gli obiettivi
consistono nell'invertire l'esodo rurale, mediante la lotta contro la povertà e l'offerta di eguali
42
opportunità, rispondendo alla crescente richiesta di benessere sociale da parte delle popolazioni
rurali e frenando il degrado ambientale.
Per raggiungere questi risultati la Dichiarazione di Cork propone un programma di sviluppo
rurale dell'Unione Europea basato su dieci principi:
1. la preferenza rurale come criterio ispiratore i tutte le politiche dell'Unione;
2. l'approccio integrato, multisettoriale e locale;
3. la diversificazione delle attività economiche e sociali;
4. la sostenibilità;
5. la sussidiarietà e il partenariato;
6. la semplificazione delle norme;
7. la programmazione dal basso;
8. la pluralità di finanziamenti, privilegiando quelli locali;
9. la gestione affidata a gruppi d'iniziativa locale;
10. la trasparenza delle azioni e dei risultati, tramite la loro valutazione permanente.
Purtroppo, non tutta l‟alta collina e la montagna italiana presentano le condizioni favorevoli per
l'innesco del moderno sviluppo rurale.
La situazione appare molto differenziata, ma il dato più frequente e più caratteristico di gran
parte delle diverse realtà è il sempre più intenso malessere demografico. Continua l'esodo, con lo
spopolamento di intere valli, le specie forestali colonizzano ex seminativi, si assiste
all'abbandono del bosco ceduo e, spesso, anche delle fustaie, si diffondono nuovi comportamenti
incontrollati, con villeggianti, turisti e nuovi insediati che si comportano come se tutto fosse res
nullius.
Vi sono, per altro, significative eccezioni. Si registra infatti, in circoscritti ambiti territoriali, la
crescita della popolazione, con l'arrivo di nuovi residenti di origine cittadina, e la ripresa di
attività non distruttive del paesaggio e delle risorse ambientali, spesso basate sul recupero di
prodotti tipici o sulla valorizzazione di tradizioni locali. In tali circostanze il ruolo propulsivo dei
soggetti politico amministrativi locali, in particolare modo delle Comunità Montane, risulta
spesso determinante, sia per la qualità e quantità dei servizi erogati, sia, soprattutto, per le
funzioni di indirizzo e di rappresentanza delle collettività locali (Gubert, 1997).
Le condizioni di partenza sono dunque del tutto differenti, per quantità e qualità di opportunità e
di risorse presenti all'origine, pur trattandosi sempre di zone montane. Se si prendessero in
considerazione non soltanto le aree difficili ma addirittura l'80% della superficie territoriale
dell'Unione Europea, come è stato proposto alla Conferenza di Cork, la variabilità relativa alle
condizioni di partenza si accrescerebbe al punto da vanificare l'effetto perequativo delle
necessarie politiche di sostegno, a svantaggio dei territori più deboli. Proprio il timore di tali
possibili ingiustizie alimenta una fondata critica ai risultati della Conferenza (Mantino, 1997).
D'altro canto il processo di rinascita della moderna ruralità "non è generalizzabile a tutto il
mondo rurale" (Iacoponi, 1997). Con riferimento alle aree montane, le principali condizioni di
base, tutte e congiuntamente necessarie, sembrano essere le seguenti: la presenza di una moderna
comunità rurale, formata in parte da popolazioni locali e in parte da abitanti acquisiti, portatori di
diversi stili vita e di nuove conoscenze; la presenza riconoscibile e condivisa di un'insieme di
norme e di tradizioni regolatrici della vita locale, capaci di costituire quasi un sistema culturale
proprio, pur se inserito nel contesto generale; infine, l'effettiva disponibilità di innovazioni nei
trasporti, nelle comunicazioni e nei modi di vivere, tali da eliminare l'isolamento fisico e
culturale o, per lo meno, da renderlo accettabile. Si deve poi aggiungere una quarta condizione,
che consiste del definitivo superamento, da parte delle popolazioni montane e in particolare della
componente agricola, dell'accentuazione strumentale delle pur innegabili diversità. Tale diffuso
atteggiamento persegue finalità di difesa e rivendicative e si giustifica a causa della bassa
capacità contrattuale di chi lo mette in atto. Tuttavia il suo effetto è quello di accrescere il grado
43
di chiusura della montagna rispetto all'esterno. Così l'isolamento fisico diventa ad un tempo
causa ed effetto di separatezza.
E' appena il caso di osservare, a questo riguardo, che sviluppo endogeno non significa chiuso.
Esso postula di soddisfare quote crescenti di domanda con risorse locali, e di incanalare il reddito
prodotto prevalentemente verso la comunità locale, anche per consentire una qualche produzione
autonoma di innovazioni. Ma richiede un rapporto intenso e positivo con l'esterno, da cui, fra
l'altro, proviene la domanda che è capace di attivare il processo di sviluppo. Soltanto
l'integrazione fra montagna e pianura potrà assicurare la sopravvivenza della prima e i vantaggi
cercati dalla seconda. Il compito a cui sono chiamati gli amministratori pubblici, sotto questo
profilo, è particolarmente arduo poiché richiede capacità di elaborazione di strategie complesse e
di lungo termine, e di concertazione fra esigenze spesso conflittuali. Ci si domanda se le élite
locali siano preparate a questi difficili compiti (Osti, 1995).
Naturalmente, anche dove le condizioni di base siano soddisfatte, per realizzare un moderno
sviluppo rurale, endogeno e sostenibile occorrono piani condivisi e coerenti ai diversi livelli
territoriali, azioni specifiche, risorse finanziarie, politiche armonizzate. Inoltre si devono
elaborare nuovi modelli e nuove regole per l'uso delle risorse naturali, sia sotto il profilo tecnico,
sia sotto quello organizzativo. In sintesi, occorre colmare un grande ritardo di elaborazione in
molti campi, e si impone un impegno di sperimentazione e di approfondimento specificamente
mirato allo scopo (Cannata, 1995).
44
7. La politica montana in Italia
7.1 Quadro normativo
QUADRO NORMATIVO DELLA POLITICA MONTANA. (GIAU 1998)
Norme nazionali Norme Comunitarie
1923 R.D.L. 30.12.23 n° 3267 Serpieri "legge forestale"
1933 R.D. 13.2.33 n° 215 "Bonifica integrale"
1939
1947 Artt. 9; 44 della Costituzione (22.12.47)
1952 L. 25.7.52 n° 991 "Provv. in favore dei territori montani"
1953 L. 27.12.53 n° 959 "Sovracanoni idroelettrici"
1955 D.P.R. 10.6.55 n° 987 "Consigli di valle"
1961 L. 2.6.61 n° 454 "1° Piano verde"
1962 L. 18.8.62 n° 1360 Proroga L. montagna
1966 L. 27.10.66 n° 910 "2° Piano verde"
1971 L. 3.12.71 n° 1102 "Nuove norme in favore della montagna"
1975 Dir. 268/75 (IV dir.) -> L. 10.5.76 n° 352
1980 L. ---.80 n° 925 "Sovracanoni elettrici"
1985 Reg. 797/85 Miglioramento dell'efficienza delle strutture agrarie
1986
Reg. 1401/86 Miglioramento agricoltura in zone svantaggiate
1987 Reg. 1760/87 Modifiche al Reg. 797/85
1988 Reg. 2052/88 Coordinamento fondi strutturali
1989 L. 18.5.89 n° 183 "Difesa del suolo"
1990 L. 8.6.90 n° 142 "Riforma delle autonomie locali"
1991 Reg. 1753/91 Modifiche al Reg. 797/85
Reg. 2328/91 Modifiche al Reg. 797/85
1993 Reg. 2081/93 "Riforma dei Fondi strutturali"
1994 L. 31.1.94 n° 97 "Nuove disposizioni per le zone montane"
1997 Reg. 950/97 "Miglioramento efficienza delle strutture agricole
1998 D. legislativo 13.3.98 n° 112 Attuazione L. 59/97 (capo I)
7.2 Le molte montagne italiane
7.2.1 Il malessere demografico
Ci limiteremo a ricordare alcuni principali dati statistici riaggregati (purtroppo per regioni
amministrative) secondo le seguenti quattro aree:
montagna alpina,
(esclude Liguria e Emilia)
montagna appenninica settentrionale e centrale,
(sino al Gran Sasso escluso)
montagna appenninica meridionale,
montagna insulare.
45
L'esodo della popolazione, iniziato nelle nostre montagne a partire dal 1870, continua senza
sosta, non frenato dai provvedimenti legislativi nazionali e Comunitari, dall'azione ormai
venticinquennale delle Comunità Montane, dallo sviluppo prepotente del turismo. Si può
pertanto affermare che il dato più caratteristico della questione montana italiana è il malessere
demografico, anche se la realtà appare differenziata. Ci limiteremo a ricordare alcuni principali
dati statistici riaggregati (purtroppo per regioni amministrative) secondo le seguenti quattro aree:
montagna alpina,
(esclude Liguria e Emilia)
montagna appenninica settentrionale e centrale,
(sino al Gran Sasso escluso)
montagna appenninica meridionale,
montagna insulare.
Dal '30 al '91 (dati non del tutto omogenei) si registra un calo del 20% dei residenti, pari a 1,9
milioni di persone.
La diminuzione maggiore si è avuta nell'Appennino centro settentrionale (-40%), poi nella
montagna insulare (-39%), e nell'Appennino meridionale (-20%).
I residenti nella montagna alpina sono aumentati (+9%). In particolare, nei sessanta anni
considerati sono aumentati i residenti del Trentino Alto Adige. (+110.000), della Lombardia
(+77.000) e della Valle d'Aosta (+15.000), mentre sono scesi quelli del Piemonte, del Veneto e
del Friuli V.G.
Sempre molto accentuata la diminuzione del numero di addetti all'agricoltura.
Essi erano (1990) il 6,6% degli intervistati dal CENSIS [4,3% nella montagna alpina e prealpina]
mentre i loro padri erano occupati in agricoltura nella misura del 24,6% [21,4%]. Un vero e
proprio crollo, avvenuto in una sola generazione.
I dati censuari rilevano talora il numero degli addetti talora quello delle giornate lavorate.
Emerge tuttavia che in generale dal 1930 al 1991 si sono persi ben 3,546 milioni di addetti
agricoli (con una caduta del 2%).
Il numero indice 1930=100 risulta essere pari a 33 per le Alpi; 19(!) per l'Appennino centro-
settentrionale; 34 per l'Appennino meridionale e 28 per le Isole.
La riduzione degli addetti sembra essersi interrotta nell'ultimo decennio, durante il quale
addirittura si è registrata una lieve inversione di tendenza. Se però si osservano le giornate
lavorative esse sono ulteriormente scese, tanto che il rapporto giornate/addetto - possibile
soltanto negli anni 1981 e 1991 - è il seguente:
1981 1991
Alpi 104 78
Appennino centro-sett. 88 59
Appennino merid. 81 63
Isole 83 61
ITALIA 90 66
Soltanto negli ultimi 20 anni la montagna piemontese ha perduto più di 27.000 addetti a tempo
pieno (stimati in termini di unità convenzionali di lavoro), attestandosi a poco più di 19,400
unità, che rappresentano il 41% di quelle che si avevano nel 1970.
46
Il CENSIS ricorda che sussistono forti componenti di marginalità tradizionali. Dovendo indicare
quali principali trasformazioni ha subito la località di residenza negli ultimi due anni, il 53%
circa degli intervistati ha risposto "invecchiamento della popolazione e calo delle nascite"; il
41,6% "la diminuzione degli addetti nei settori tradizionali"; il 32,5% "diminuzione del numero
dei residenti" ed il 31,5% "aumento della disoccupazione".
E‟ da sottolineare l'invecchiamento dell'Appennino centro settentrionale, l'eterogeneità delle
Alpi, il minore invecchiamento dell'App. meridionale.
7.2.2 Il declino dell'attività agricola.
E' in atto negli ultimi trenta anni, un marcato fenomeno di ridimensionamento dell'agricoltura
montana, accompagnato da un certo miglioramento strutturale.
Dal '30al '91 il numero di aziende si è dimezzato, max Alpi e Appennino centro-settentrionale,
minimo Appennino meridionale.
Si è ridotta la Sup. totale occupata dalle aziende, con una perdita di quasi 2,3 milioni di ettari,
metà dei quali persi dalle montagna dell'Appenn. centro-sett. (seguono: Alpi; Appenn. merid.
Isole).
La superficie aziendale media è aumentata, soprattutto nelle Alpi, dove la dimensione media è
quasi raddoppiata.
Tutte le realtà, comunque, hanno perso più aziende che superficie.
Sono diminuiti i bovini allevati (-300.000 capi in tutta Italia dal 31 al 91) ma con andamenti
divergenti: calano sulla Alpi e sull'Appennino centro-sett. mentre aumentano sull'Appennino
merid. e sulle montagne insulari. Lo stesso fenomeno si è verificato per gli ovini, il cui numero
assoluto, a livello nazionale, ha superato i capi allevati nel 1961 (anche se alleviamo ancora 1
milione di capi ovini in meno rispetto al 1930).
In Piemonte le aziende rimaste sono soltanto il 37,7% di quelle censite nel 1961, ma la SAU '90
è il 62,4% di quella di 30 anni prima. Pertanto, nel trentennio la superficie aziendale è quasi
raddoppiata, passando da 5,6 a 9,3 ha in media. Anche la SAU per ULU è andata notevolmente
crescendo, raggiungendo nel '90 il valore di 16,6 ha.
Tali fenomeni si realizzano con diversa intensità e qualità nelle varie situazioni. Esaminando
soltanto l'ultimo intervallo inter censuario (1982-1990) si osserva, ad esempio, che le montagne
cuneesi e novaresi hanno perso rispettivamente soltanto il 9 ed il 5% della superficie coltivata,
contro una media regionale del 12%. Per contro la montagna alessandrina registra un vero
tracollo, perdendo il 39% della propria SAU.
7.2.3 Qualche segnale positivo
Vanno registrati alcuni aspetti positivi cui non sembra sbagliato affidare qualche speranza.
Innanzitutto, come si è visto dall'analisi intercensuaria, sembra emergere una certa mobilità
fondiaria che conduce ad un ingrossamento delle aziende agricole (nella montagna alpina la
dimensione media aziendale è passata negli ultimo sessanta anni da 9,5 a 17,2 ha).
Si deve poi registrare la diffusione crescente di una domanda di cibi (di beni in genere) sani e
capaci di evocare consumi tradizionali, caratteristiche queste che ben si associano alla
provenienza montana.
47
Infine le comunità locali sembrano meno inclini all'abbandono e fortemente impegnate a
contrastare le tendenze involutive.
Lo studio CENSIS fa intravedere, pur nella grande variabilità di situazioni, elementi confortanti,
soprattutto alla luce dell'analisi sui residenti che ha evidenziato la presenza di una società locale
radicata e impegnata a contrastare le tendenze involutive. Infatti l'84,6% degli intervistati si è
dichiarato molto o abbastanza soddisfatto del proprio lavoro attuale, il 66% vive nella località
montana da più di 20 anni ed il 40% dichiara che è il solo luogo in cui riesce a vedersi [questa
percentuale scende al 37,5 % nella montagna alpina o prealpina]. Soltanto il 13% dichiara che se
potesse fuggirebbe dalla montagna [8,9% nella montagna alpina e prealpina].
In effetti l'esperienza comune permette di condividere una valutazione non pessimistica
dell'attuale condizione di vita di gran parte dei montanari.
Oggi l'interesse per i beni pubblici sembra essere più forte rispetto a quello per quelli privati
ottenibili in montagna (prodotti dell'agricoltura, dell'allevamento e della selvicoltura,
dell'industria estrattiva, di quella energetica, dell'artigianato) e, comunque, appare essere
dominante, tanto che le produzioni, di qualsiasi tipo, vengono sempre più spesso assoggettate a
vincoli e restrizioni dettati dal prevalere delle finalità collettive.
Dalla ricerca CENSIS (la Direzione Generale per l'Economia montana e per le Foreste ha
commissionato al CENSIS una grande ricerca, la cui relazione finale è stata recentemente
pubblicata. Si veda: MAF 1991) è emerso "un ruolo ... che oltrepassando le immagini di 'riserva',
'sottosviluppo', 'margine', si propone come unico e rilevante per dimensioni e per modalità d'uso
attuali e potenziali: insediativi, turistici, naturalistici, produttivi, culturali". "Compiti come la
tutela geologica, o ambientale, l'attenzione a una puntuale cura del paesaggio, accomunano le
sensibilità delle punte alte e di quelle medio-basse nella ricchezza e nel benessere." (MAF; 1991,
pag. 14).
7.3 Gli interventi per la montagna in Italia
7.3.1 Interventi nazionali
7.3.1.1 Le prime azioni a favore della montagna
L'Art. 44 della Costituzione della Repubblica Italiana recita: "La legge dispone provvedimenti a
favore delle zone montane."
Dunque favorire i territori montani non è assistenzialismo ma applicare un articolo della
Costituzione.
All'inizio, la politica per la montagna è stata una politica per l'agricoltura dei territori montani
L. 991/1952 "Provvedimenti in favore dei territori montani"
Importante per la definizione di territori montani:
Art. 1: "(...) sono considerati territori montani i Comuni censuari situati per almeno l'80% della
loro superficie al di sopra di 600 m di altitudine sul livello del mare e quelli nei quali il dislivello
tra la quota altimetrica inferiore e la superiore del territorio comunale non è minore di 600 m,
sempre che il reddito imponibile medio per ettaro censito, risultante dalla somma del reddito
dominicale e del reddito agrario (...) non superi le 2.400 £."
48
Si partiva dal presupposto che la montagna potesse superare lo squilibrio con il resto del
territorio purché fosse presente un sistema di aiuti; i fatti hanno dimostrato che questa tesi era
sbagliata, anche perché non è sufficiente puntare solo sull'agricoltura.
D.P.R. 987/1955 "Consigli di valle"
I Consigli di valle possono essere considerati la premessa delle Comunità Montane.
Alla fine della II Guerra Mondiale, i territori, man mano che si liberavano dai Tedeschi, si
riunivano in comunità chiamate Repubbliche autonome, che poi hanno conservato un'unità
riconosciuta dalle popolazioni. Questo D.P.R. riconosce ufficialmente alcune di esse: Consiglio
di valle della Val Sesia, della Valle Stura, della Val Maira, della Val Chiusella e dell'Alta Val di
Susa.
L. 1102/1971 "Nuove norme per lo sviluppo della montagna"
Art. 1: "Le disposizioni della presente legge sono rivolte a promuovere (...) la valorizzazione
della zone montane favorendo la partecipazione delle popolazioni, attraverso le Comunità
montane, alla predisposizione ed all'attuazione dei programmi di sviluppo e dei piani territoriali
dei rispettivi comprensori montani ai fini di una politica generale di riequilibrio economico e
sociale (...)".
Art. 3: "(...) I territori montani saranno ripartiti con legge regionale in zone omogenee in base a
criteri di unità territoriale, economica e sociale (...)"; art. 4: "In ciascuna zona omogenea (...) si
costituisce tra i Comuni che in essa ricadono la Comunità montana, Ente di diritto pubblico."
Le Comunità montane sono organismi elettivi in secondo grado: ogni Comune elegge tre
Consiglieri, che formano il Consiglio, al cui interno viene poi eletto il Presidente.
In certe zone, le Comunità montane sono diventate l'Ente delegato dalla Regione per tutte le
questioni inerenti la montagna, per es. in Liguria; in Piemonte la delega è meno ampia, ma le
Comunità montane funzionano abbastanza bene, almeno dove c'è già una buona tradizione di
autonomia e le popolazioni si riconoscono nell'Ente (è necessario il rispetto delle diversità
culturali). In certe Regioni, le Comunità montane sono presenti solo sulla carta (per es. in Val
d'Aosta); in molte Regioni meridionali, non sono proprio state istituite perché le popolazioni
locali non ne riconoscono l'utilità, dato che i Comuni sono molto più grandi che al Nord (qui i
Comuni a volte sono piccolissimi, per cui riunirsi è nel loro interesse).
Art. 5: "(...) ciascuna Comunità montana appronterà (...) un piano pluriennale per lo sviluppo
economico-sociale della propria zona".
La Comunità montana può avere un ruolo importante, quando i Comuni glielo concedono. Può
anche realizzare un Piano Regolatore Intercomunale al posto dei singoli Comuni.
In generale, i servizi che la Comunità montana offre ai Comuni sono: sgombero neve, servizi di
supporto alle parti più disagiate, consultori, gestione discariche, ecc.
Le Comunità montane sono state riviste negli art. 28 e 29 della L. 142/1990 "Riforma delle
autonomie locali":
vengono definite Enti locali;
i Comuni che ne fanno parte devono avere almeno 5000 abitanti;
i Comuni che ne fanno parte devono avere meno di 40000 abitanti;
i Comuni che ne fanno parte devono avere almeno il 15% della popolazione residente in
montagna;
è ammessa l'inclusione nella Comunità Montana di Comuni non montani con meno di 20000
abitanti;
il Piano di sviluppo non deve più essere approvato dalla Regione, ma fa parte del Piano
Territoriale della Provincia;
le Comunità Montane possono sostituirsi in tutte le funzioni ai Comuni che ne fanno parte;
49
le Comunità Montane hanno l'incarico di promuovere la fusione dei Comuni con meno di 1000
abitanti: sarebbe comodo per i servizi, ma in Piemonte si è verificato un solo esempio di fusione
(c'è competizione tra i Comuni limitrofi e una certa insofferenza dopo lo scioglimento degli
"aggregati" di Comuni imposti dal fascismo).
7.3.1.2 La normativa attuale
Il 31 gennaio 1994, nel suo ultimo giorno di attività, il Parlamento della cosiddetta "prima
Repubblica" ha approvato la Legge n. 97 "Nuove disposizioni per le zone montane". Si tratta
di un insieme di norme volte a salvaguardare e valorizzare le zone nel rispetto dell'articolo 44
della Costituzione (Art. 1 comma 1).
E' stata elaborata da una Commissione interministeriale che ha lavorato per molto tempo, ma è
stata approvata in fretta e furia; conseguenze:
non è stato possibile creare un Organo di coordinamento fra Stato e Regioni;
non è stata proposta una nuova definizione di terreni montani, che riuscisse a tenere conto della
grande diversità esistente tra le regioni montane italiane (soprattutto tra arco alpino e catena
appenninica).
Questi limiti sono stati riconosciuti dai suoi stessi redattori; è comunque importante che sia stata
approvata.
Gli obiettivi vengono perseguiti tramite l'attuazione di azioni organiche e coordinate dirette allo
sviluppo globale della montagna mediante la tutela e la valorizzazione delle qualità ambientali e
delle potenzialità endogene dell'habitat montano (Art. 1 comma 4).
Le disposizioni della L. 97/94 sono vincolanti per le Regioni nella loro funzione legislativa,
essendo state definite "principi fondamentali" ai sensi dell'articolo 117 della Costituzione.
Nella Legge sono richiamate e finalizzate tutte le norme già esistenti capaci di concorrere al
perseguimento dello scopo principale. In particolare alle Comunità Montane si estendono
capacità e competenze che la Legge 142/90 assegna ai Comuni.
Per altro il gran numero di temi e di norme richiamati nei 25 articoli che compongono la Legge,
rendono complessa la comprensione dell'architettura generale della Legge stessa.
Pertanto sarà data qui un'interpretazione del tutto soggettiva e per molti aspetti forse riduttiva al
significato generale della nuova Legge sulla montagna.
Sembra quasi che, con la Legge 97/94, il legislatore abbia cercato di realizzare una specie di
grande calamita, capace di attrarre uomini e risorse alla montagna. E per farlo, accanto alla serie
di provvedimenti, che mi limiterò ad elencare, destinati a svolgere l'azione attrattiva, si è
cercato anche di eliminare i principali ostacoli che si frappongono all'auspicato processo di
ritorno verso la montagna. Ostacoli individuati nell'insufficiente capacità di governo e di
decisione in sede locale, nell'insufficiente qualità della vita offerta e nella patologia
fondiaria.
7.3.1.2.1 Azioni volte ad esercitare direttamente un effetto attrattivo.
Per formare il magnete, lo strumento di attrazione, innanzitutto si dichiara tutta la montagna
italiana "area depressa" (Art. 1, comma 4b).
Tutta la montagna è dichiarata area depressa; sembra un "insulto", ma le aree depresse godono
di condizioni normative e di aiuti specifici (es. Cassa per il Mezzogiorno)
50
Quindi si costituisce un Fondo nazionale per la montagna, alimentato dai trasferimenti
comunitari, dello Stato e di enti pubblici (Art. 2), dotato di 20 miliardi all'anno per tre anni. Ogni
Regione e Provincia autonoma deve a suo volta costituire il proprio Fondo per la montagna, le
cui erogazioni saranno aggiuntive e non sostitutive di ogni altro trasferimento a favore degli enti
locali.
Sono poi previsti incentivi:
alle piccole imprese commerciali nei comuni montani con meno di 1000 abitanti (Art. 16);
allo sviluppo di attività produttive (Art. 13, comma 1);
all'accesso di giovani, con età compresa fra 18 e 40 anni in agricoltura, singolarmente o in
cooperativa, anche agevolando l'acquisto dei terreni (Art. 13, comma 4);
al trasferimento della residenza e dell'attività economica in comuni montani con meno di 5000
abitanti, con la clausola di permanervi per almeno un decennio (Art. 19);
alla pluri attività svolta dai coltivatori diretti e dalle loro cooperative, relativamente a lavori di
manutenzione del territorio, forestazione e attività connesse, sistemazioni idrauliche, difesa dalle
avversità atmosferiche (Art. 17).
Si estendono alle zone montane i benefici della Legge sull'imprenditoria giovanile (Art. 13), e la
possibilità di assunzione senza oneri previdenziali, a tempo parziale, di coltivatori diretti (Art.
18).
Si prevedono, tramite apposite leggi regionali, contributi sino al 75% del costo per piccole opere
e attività di manutenzione ambientali concernenti proprietà agro-silvo-pastorali (Art. 7).
Infine, l'auto produzione di energia elettrica, con generatori di potenza inferiore a 30 Chilowatt è
esentata dall'imposta di consumo, così come può essere ridotto dal CIP il sovrapprezzo termico
nei territori montani "in ragione del disagio ambientale" (Art. 10).
7.3.1.2.2 Azioni volte a supplire all'insufficiente capacità di decisione e di
governo locale.
Sono riconducibili a questa categoria le seguenti norme:
deleghe da parte di provincie e regioni alle Comunità Montane per la gestione del demanio
forestale (Art. 9 comma 4);
affidamento (con Legge regionale) alle Comunità Montane di compiti di manutenzione e
gestione del territorio (Art. 9 comma 5);
gestione diretta da parte delle Comunità Montane dei servizi pubblici destinati alla produzione di
beni e attività volti a realizzare fini sociali e a promuovere lo sviluppo economico e civile (Art.
12 che estende alle Comunità Montane gli articoli da 22 a 26 della L. 142/90);
semplificazione delle procedure amministrative (Art. 11);
esercizio associato delle Comunità Montane fra di loro o con i comuni di funzioni e di servizi
pubblici (Art. 11);
istituzione dell'Albo dei prodotti di montagna autorizzati a fregiarsi del marchio: "prodotto nella
montagna italiana" (Art. 15).
A proposito di quest'ultima norma si deve però osservare che la valorizzazione della particolare
qualità derivante dalla provenienza montana non è possibile per tutti i beni ma soltanto per
quelli:
a) che possono essere riconosciuti come provenienti dalla montagna facilmente e senza
equivoci;
b) per i quali si sia messa in atto un‟organizzazione di mercato capace di coinvolgere i
produttori agricoli, onde farli partecipare ai vantaggi dell'operazione;
c) per i quali si compiano azioni di marketing adeguate al mercato che si vuole
raggiungere, per informare il consumatore e tentare di segmentare la domanda;
d) il cui volume di offerta sia sufficiente a giustificare la realizzazione dei punti precedenti.
51
7.3.1.2.3 Azioni destinate a migliorare la "qualità della vita" in montagna
Perseguono questa finalità:
il decentramento di attività e servizi per i quali il CIPE non ritenga indispensabile la collocazione
in aree metropolitane (Art. 14);
la possibilità di costituire istituti per l'intero ciclo della scuola dell'obbligo (materna, elementare e
secondaria di primo grado) in comuni montani con meno di 5.000 abitanti (Art. 21);
la possibilità offerta alle Comunità Montane di operare quali sportelli dei cittadini.
7.3.1.2.4 Azioni volte a ridurre la patologia fondiaria
Si tratta delle norme forse più innovative e originali.
L'articolo 4 sulla "Conservazione dell'integrità dell'azienda agricola" prevede, nei comuni
montani, il diritto di acquisizione della proprietà a favore dell'erede (o degli eredi) che al
momento dell'apertura della successione esercitino attività agricola sul fondo. Tale diritto nasce
al termine del rapporto di affitto che si instaura nei confronti dell'erede coltivatore, e si estende
alle scorte, agli annessi e alle pertinenze. Viene così affrontata direttamente la causa prima della
frammentazione e polverizzazione fondiaria.
Nello stesso spirito si muove l'articolo 6 che rende più accessibile l'usucapione dei fondi rustici.
Non vi è dubbio che oggi siano avvertibili condizioni più favorevoli rispetto al passato per
quanto riguarda le possibilità di procedere ad un riordino fondiario in montagna. E' mutato
l'interesse nei confronti della proprietà della terra, sino a ieri difesa con accanimento. E sempre
più spesso è dato di osservare fenomeni di accorpamento e ingrossamento delle superfici che
avvengono in modo spontaneo e non ricevono una formalizzazione.
Infine, si procede ad un riordino della disciplina delle Organizzazioni montane al fine di
valorizzare le potenzialità dei beni agro-silvo-pastorali (Art. 3, comma 1). Tale compito è
affidato alle Regioni.
7.3.1.2.5 Art. 9 "Forme di gestione del patrimonio forestale"
E' l'unico articolo che si occupa del settore forestale; introduce alcune novità di rilievo:
l'assegnazione alle CM di compiti importanti nella gestione del patrimonio forestale, pubblico e
privato (NB la legge dice che le CM devono, non "possono", promuovere la gestione del
patrimonio forestale);
la possibilità di costituire dei Consorzi forestali in forma coattiva: basta che lo richiedano i
proprietari di almeno i 3/4 dei proprietari della superficie interessata. Non sarebbe difficile
perché le proprietà di maggiori dimensioni sono quelle pubbliche, ma è un'azione impopolare,
per cui è probabile che nessun Comune cercherà di applicare questa norma. Inoltre, la L.
142/1990 permette ai Comuni di riunirsi in Consorzi per la gestione dei beni comunali (es.:
Consorzi per lo smaltimento dei rifiuti), ma ogni Comune può aderire ad un solo Consorzio.
Un altro problema è quello causato dalla vendita del materiale legnoso, perché l'Ente non può
vendere "per conto" dei Comuni: in questo modo si perde la possibilità di entrare sul mercato
con un ingente volume di prodotto e, quindi, con una maggiore capacità contrattuale. In
pratica la gestione è comune ma poi bisogna dividere il prodotto, creando delle partite più
piccole e disomogenee. Per superare questo problema basterebbe una circolare del Ministero
delle Finanze.
la pluralità di soggetti e di modelli organizzativi previsti per la gestione dei boschi, che possono
essere:
Consorzi forestali
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Consorzi di miglioramento fondiario
Associazioni di proprietari (è necessario il riconoscimento di idoneità da parte della
Regione)
Comunità Montane
Proprietari forestali: Comuni, privati, Enti, organizzazioni montane.
In pratica le modalità sono libere e questo è giusto perché consente di assecondare le
situazioni locali già esistenti, valorizzando al massimo le risorse imprenditoriali locali, speso
limitate.
il raccordo tra la gestione forestale e la manutenzione del territorio. Sembra ovvio, ma su questi
due ambiti operano diverse competenze (a livello centrale: il Ministero per le politiche agricole;
il Ministero per i lavori pubblici, il Ministero per l'ambiente e quello per i beni culturali e
ambientali) e non è facile coordinarle;
il concetto di "idonei ambiti territoriali per la razionale gestione e la manutenzione dei boschi"
(comma 3). Le Comunità montane possono disegnare dei perimetri nuovi rispetto a quelli legali
(delle proprietà - confini giuridici - e dei Comuni - confini amministrativi -), in funzione della
gestione territoriale. Si riconosce il principio che è giusto che ci siano delle suddivisioni
territoriali diverse in funzione dei diversi scopi gestionali (simile al principio di sussidiarietà
dell'Unione Europea).
7.3.1.2.6 Un giudizio d'insieme sui limiti e sull'applicazione della legge
La legge funziona malissimo ed è sorprendentemente disattesa.
Sul primo numero di Monti e Boschi dell'anno 1996, il Presidente dell'Unione Nazionale dei
Comuni ed Enti Montani, Guido GONZI scrive che: "la legge 97 è un provvedimento
dimenticato: c'è ma non si vede".
Alla data del gennaio 1999 risulta che abbiano approvato leggi sulla montagna in relazione alla
97 soltanto le Regioni:
Piemonte LR 9.10.1995 n. 72 "Provvedimenti per la salvaguardia del territorio e per lo sviluppo
socio-economico delle zone montane”.
La stessa Regione ha predisposto un Testo Unico delle leggi sulla montagna, licenziato per la
discussione il 30 luglio '96.
Umbria LR 8.3.95 n. 40 "Nuove norme per il riassetto di territori montani", che ha però subito
pesanti critiche dal Commissario di Governo, e non solo, con conseguenti rinvii e ritardi.
Toscana LR 95/96
Basilicata LR 23/97
Liguria LR 33/97
Emilia –Romagna LR 22/97
Marche LR 35/97
Lombardia LR 14/98
Inoltre, hanno soltanto istituito il Fondo Regionale per la montagna le seguenti Regioni:
Abruzzo LR 134/95
Campania DDLR /96
Friuli-Venezia Giulia LR 10/97
Umbria LR 40/97
Risulta che abbiano provveduto a riordinare o per lo meno a ridelimitare i territori delle
Comunità Montane - in attuazione dell'art. 61 della L. 142/90 - 11 regioni. Esse sono, in ordine di
data: Piemonte, Veneto, Toscana, Lombardia, Emilia-Romagna, Basilicata, Valle d‟Aosta,
Campania, Abruzzo, Marche, Liguria.
53
Occorre rammentare che la L. 97/94, all'articolo 1, comma 2, recita: "quando non diversamente
specificato, le disposizioni della presente legge si applicano ai territori delle Comunità Montane
ridelimitate ai sensi dell'art. 28 della legge 8.06.1990 n. 142".
Il ritardo delle Regioni è dunque generalizzato e molto preoccupante.
Occorrono provvedimenti regionali per dare attuazione a significative parti della L. 97/94.
Ricordiamo le (dieci) principali:
art 3 riordino disciplina delle Organizzazioni montane (LR)
art 7 contributi max 75% per piccole opere e azioni ambientali (LR)
art 8 caccia, pesca e prodotti del sottobosco
art 9 deleghe alle CM per gestione del patrimonio forestale con esercizio associato (1)
art 9 deleghe alle CM per manutenzione del territorio (LR)
art 13 e 19 incentivi all'insediamento
art 14 decentramento di attività e servizi in CM
art 16 incentivi alle piccole imprese
art 21 scuola materna e dell'obbligo (2)
art 23 trasporti locali
(1) sino al settembre ’98 non erano pervenute al MIPA richieste di finanziamento per la
realizzazione di interventi di forestazione (in attuazione del P.F.N.) da parte di Comuni e/o di
Comunità Montane.
(2) Non si è ancora giunti (ottobre 1998) alla stesura formale degli accordi di programma e
intese nazionali, mentre si ha notizia di accordi in sede provinciale anche grazie all’impegno
dell’UNCEM.
Ma anche il ritardo dello Stato (e delle sue burocrazie) non è da meno.
Nella L. 97/94 le principali azioni realizzabili direttamente a livello nazionale sono:
art 13 estensione dei benefici della legge 44 per l'imprenditoria giovanile
art 17 incentivi alla pluri attività
art 18 assunzioni a tempo parziale
art 10 abolizione imposte di consumo sulle centraline con meno di 30 Kilowatt
art 10 riduzione del sovrapprezzo termico
art 15 prodotti della montagna (3)
art 4 integrità dell'azienda agricola
(3) Alla fine del primo semestre 1998 il Ministero ha emanato il decreto istitutivo dell’Albo.
Questo elenco comprende i tre articoli ritenuti maggiormente innovativi per lo sviluppo
dell'agricoltura di montagna, evidenziati in grassetto (Giacomini, Livigno 94).
Il Presidente Gonzi (cit.) scrive: "Dal gennaio 94 ad oggi la burocrazia ha continuato ovunque il
proprio lavoro di interdizione". E ricorda:
il blocco dell'esenzione fiscale per i piccoli commercianti (Finanze);
il blocco del sovrapprezzo termico (Industria);
l'esclusione di tutta la montagna non compresa negli obiettivi 1, 2 e 5/b dai benefici della
politica delle aree depresse e dall'applicazione della legge 44 (Bilancio)
le "stravolgenti" interpretazioni iniziali delle norme sulla pluri attività (Lavoro);
la mancata attuazione della tutela dei prodotti tipici montani (Risorse agricole);
nessuna disposizione per la riorganizzazione degli uffici e dei servizi statali (Funzione
pubblica);
54
idem per il decentramento in aree montane di attività e servizi (CIPE).
Pochi i segnali positivi dal centro. Fra questi ne vanno sottolineati due relativi alla scuola e al
fondo per la montagna. Le disposizioni per la realizzazione di istituti scolastici "comprensivi" nei
comuni montani (Pubblica Istruzione - circ. 4.08.95 n.268) hanno permesso la creazione, nel
1996/97, di 216 istituti comprensivi, saliti a 380 nell‟anno scolastico successivo.
Il Fondo Nazionale per la Montagna è passato dai 20 miliardi dalla prima dotazione per il 1994
(art 2), a 50 miliardi nel „95 e a 300 miliardi nel „96, ma è successivamente diminuito a 150
miliardi nel 1997 e a 100 nel 1998 (Bilancio).
Stato e Regioni sono in grave ritardo, nonostante il "Protocollo d'intesa" fra UNCEM e Regioni
che è stato firmato a Perugia e che impegna queste ultime ad attuare sollecitamente la legge.
Anche le Comunità Montane, cui è assegnato un ruolo centrale, non sembrano essere sempre
pronte all'impegno. Le cause degli insufficienti risultati ottenuti da molte Comunità Montane,
sembrano essere, essenzialmente:
insufficienti compiti, deleghe e poteri assegnati alle C.M.;
insufficienti capacità delle C.M .(competenze e motivazioni);
insufficienti risorse umane e/o finanziarie assegnate alle C.M.:
La Legge 97/94, così come le Legge 142/90 (articoli 28 e 29), agisce quasi esclusivamente sul
primo gruppo di motivazioni.
Le ricerche svolte nell'ambito del PF CNR/RAISA dal Gruppo di Trento diretto dal Prof. Gubert,
che esamina 213 delle 353 CM esistenti nel 1983 (UNCEM), con 4.120 Comuni, sono emersi
anche preoccupanti ritardi. Il 25% delle CM studiate non aveva ancora adottato il Piano di
Sviluppo e il 53% non si è mai dotata di un Ufficio di Piano, strumento non obbligatorio ma
utilissimo se si intende dare peso al ruolo programmatorio delle CM.
Come si spiega questo disinteresse, che per ora non autorizza ancora a parlare di fallimento della
legge ma che è motivo di gravi preoccupazioni circa la sua capacità di essere quello strumento di
sviluppo tanto atteso?
Probabilmente una spiegazione parziale si trova nella stessa legge 97. Una legge nata, come si è
detto, dopo un lungo processo di elaborazione ma poi varata in fretta e furia all'ultimo momento,
anche a prezzo di qualche mutilazione.
Sembrano condivisibili le principali critiche che Elena SARACENO ha sviluppato in occasione
del Forum sulla legge 97 organizzato dalla rivista "La Questione Agraria" (n. 55, 1994).
Esse riguardano la scarsa capacità di agire della legge 97 rispetto a questi tre aspetti:
a) la differenziazione delle azioni a seconda delle diverse situazioni montane che si incontrano
(montagne ricche e povere) Per ora l'unica differenziazione avviene a livello regionale
attraverso il riparto del Fondo Nazionale per la Montagna;
b) il sostegno dell'integrazione fra montagna e pianura;
c) il sostegno alle integrazioni intersettoriali.
Bisogna ancora aggiungere:
d) il peso eccessivo riservato alla componente produttiva agricola, che riceve la maggior parte
delle attenzioni anche se non è più la fonte principale di reddito e di occupazione.
Circa i punti b) e c) va ricordato che la Domanda che muove lo sviluppo della montagna è in
gran parte esterna alla montagna stessa. Ne discendono alcuni interrogativi. Lo sviluppo a valle o
comunque nei bacini in cui si forma la domanda condiziona lo sviluppo della montagna molto di
più degli interventi diretti di sostegno. Chi si preoccupa per lo meno di tenere sotto osservazione
le tendenze in atto pressi i potenziali "clienti"? Chi si preoccupa di predisporre meccanismi di
adattamento rispetto a tali mutamenti - nei limiti di quanto si ritiene possibile e senza stravolgere
55
tutto in modo irrimediabile. Chi si preoccupa per lo meno di creare le condizioni per favorire il
manifestarsi della domanda (si pensi all'immagine fornita ai turisti ....).
Il piano socio economico, in questa prospettiva, è ancora uno strumento sufficiente? Quale
efficacia avranno i Piani Territoriali provinciali redatti ai sensi della L. 142/90?
Un giudizio di sintesi sulla Legge 97/94 si può dunque riassumere nei termini seguenti: si tratta
di una legge che contiene alcune interessanti novità (suscitando per questo motivo l'ostilità più o
meno consapevole degli apparati burocratici e amministrativi) ma che non fa intravedere con
chiarezza un progetto moderno e di ampio respiro per la montagna, capace di suscitare un vasto
coinvolgimento, esteso ben al di la dei soli montanari.
Il rilancio della montagna richiede infatti una politica economica e territoriale generale, capace di
attivare intensi e permanenti processi di integrazione fra aree geografiche, attività produttive,
mercati.
Il fatto che, per ora, tutto questo non si abbia non giustifica la mancata applicazione della Legge.
7.3.2 Interventi comunitari per le zone montane
La montagna è intesa dalla Comunità come “zona svantaggiata”.
In realtà si è trattato, sino al 1993 (Reg. 2081/93: promozione dello sviluppo rurale tramite il
coordinamento dei Fondi Strutturali, obiettivo 5/b), di un aiuto all‟agricoltura di montagna:
realizzato mediante la Dir. 268/75 e il Reg. 797/85 e successive modificazioni sino al Reg.
950/97.
Di tutti questi provvedimenti si è accennato nelle parti che precedono.
56
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61
Appendice
Il quadro legislativo generale
QUADRO LEGISLATIVO GENERALE DELLA POLITICA FORESTALE,
AMBIENTALE E MONTANA (aggiornato al 1998)
(GIAU 1998)
Norme nazionali Norme Comunitarie
Specifiche per il settore forestale Interessanti anche il settore forestale
1877 L. 20.6.1877 n° 3917 Maiorana Calatabiano
1910 L. 2.6.1910 n° 277 L. Luzzati
1923 R.D.L. 30.12.23 n° 3267 Serpieri "legge
forestale"
1933 R.D. 13.2.33 n° 215 "Bonifica integrale"
1939 L. 29.6.39 n° 1497 "Protezione bellezze naturali"
1947 Artt. 9; 44 della Costituzione (22.12.47)
1949 L. 29.4.49 n° 264"cantieri di rimbo-
schimento"
1950 L. 10.8.50 n° 646 "Cassa per il
Mezzogiorno"
1952 L. 25.7.52 n° 991 "Provv. in favore dei territori
montani"
1953 L. 27.12.53 n° 959 "Sovracanoni idroelettrici"
1955 D.P.R. 10.6.55 n° 987 "Consigli di valle"
1957 (25.3.57 Trattato di Roma)
1961 L. 2.6.61 n° 454 "1° Piano verde"
1962 L. 18.8.62 n° 1360 Proroga L. montagna
1966 L. 27.10.66 n° 910 "2° Piano verde"
1971 L. 3.12.71 n° 1102 "Nuove norme in favore della
montagna"
1972 DPR 15.1.72 n° 11 Trasferimento alle regioni di
Agricoltura, Foreste, Caccia e Pesca
1974 CIPE
6.11.74
1975 L. 26.4.75 L. 1.3.75 n° 47 Norme integrative per la difesa dei Dir. 268/75 (IV dir.) -> L. 10.5.76 n° 352
n°125 boschi dagli incendi
CIPE 2.5.75
1977 P.S. n° 24 ISMEZ (ex. cassa) L. 27.12.77 n° 984 "Quadrifoglio"
DPR 24.7.1977 n° 616 Attuazione delle deleghe alle
Regioni
1979 13.12.79 P.A.N. Reg. 269/79 Pacchetto mediterraneo
1980 CIPE L. ---.80 n° 925 "Sovracanoni elettrici"
28.5.80
1985 L. 8.8.85 n° 431 "Galasso" Libro verde '85 "Indirizzi di riforma della PAC"
Reg. 763/85 Modifiche al Reg. 269/79
Reg. 797/85 Miglioramento dell'efficienza delle
strutture agrarie
Reg. 2088/85 "Piani Integrati Mediterranei"
Dir 85/337 "Valutazione di Impatto Ambientale"
1986 L. 8.11.86 n° 752 L. pluriennale per l'attuazione di Doc. di lavoro. 2/86 Memorandum sull'azione
interventi programmati in agricoltura (Piano Pandolfi) della Comunità nel settore forestale
L. 8.7.86 n° 349 Istituzione del Ministero Reg. 1401/86 Miglioramento agricoltura in zone
dell'Ambiente svantaggiate
Reg. 3528/86 Studio moria del bosco
Reg. 3529/86 Infrastrutture lotta incendi
1987 Schema del P.F.N. approvato dal CIPE il Reg. 1760/87 Modifiche al Reg. 797/85
2.12.87 (G.U. 7.3.88)
1988 DPCM 10.8.88 n° 377 Regolamento per le Procedure Reg. 1094/88
di compatibilità ambientale
DPCM 27.12. 88 n° Norme tecniche per la
redazione degli studi di impatto ambientale
Reg. 1096/88 Set-aside
Reg. 1272/88
Reg. 2052/88 Coordinamento fondi strutturali
Com. Comm. 11.11.88 "Strategie e azione della
Comunità nel settore forestale"
1989 L. 18.5.89 n° 183 "Difesa del suolo" Reg. 1609-1615/89 Misure forestali
Dec. 367/89 Comitato permanente forestale
1990 L. 8.6.90 n° 142 "Riforma delle autonomie locali" Reg. 867/90 Commercializzazione e
trasformazione
1991 L 6.12.91 n° 394 "Istituzione e gestione di aree Com. Comm. 100/91 Evoluzione e futuro della
naturali protette" PAC- "Proposta Mac Sharry"
Reg. 1753/91 Modifiche al Reg. 797/85
Reg. 2328/91 Modifiche al Reg. 797/85
62
1992 L. 11.2.92 n° 157 "Gestione della Caccia" (7.2.92 Trattato di Maastricht)
Reg. 1765/92 e Reg. 1766/92 "Riforma della
PAC"
Reg. 2078/92 Protezione dell'ambiente e dello
spazio naturale.
Reg. 2080/92 Regime comunitario di aiuti alle
misure forestali nel settore agricolo
Com. (92)(23) 12.6.92 "Per uno sviluppo
durevole e sostenibile"
1993 Reg. 2081/93 "Riforma dei Fondi strutturali"
1994 L. 31.1.94 n° 97 "Nuove disposizioni per le zone Docum. Di lavoro del Parlamento Europeo 1994
montane" “Una strategia comunitaria globale nel settore
forestale”
1996 Dichiarazione di Cork
1997 L. 15.3.97 n° 59 "Bassanini 1" Reg. 950/97 "Miglioramento efficienza delle
L. 15.5.97 n° 127 “Bassanini 2” strutture agricole
1998 D. legislativo 13.3.98 n° 112 Attuazione L. 59/97 D
(capo I)
L. 16.5.70 n° 281 L. concernente provvedimenti finanziari per le Regioni a Statuto ordinario; All'art. 17 conferisce delega al Governo per il passaggio delle
funzioni e del personale statali alle regioni.
D.P.R. 15.1.72 n° 8 Trasferimento alle Regioni a Statuto ordinario delle funzioni amministrative statali in materia di urbanistica e di viabilità, acquedotti e
lavori pubblici di interesse regionale e dei relativi personali ed uffici.
D.P.R. 15.1.72 n° 11 Trasferimento alle Regioni a Statuto ordinario delle funzioni amministrative statali in materia di agricoltura e foreste, di caccia e di pesca
nelle acque interne e dei relativi personali ed uffici. (G.U. 19.2.72 n° 46, S.O.)
L. 22.7.75 n° 382 Norme sull'ordinamento regionale e sulla organizzazione della pubblica amministrazione.
D.P.R. 24.7.77 n° 616 Attuazione della delega di cui all'art. 1 della L. 22.7.75 n° 382. (G.U. 29.8.77 n° 234 S.O.)
Titolo I Disposizioni generali. Titolo II Agricoltura e foreste, Art.69. Titolo V Assetto e utilizzazione del territorio (Urbanistica art. 80; beni ambientali art.82)
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