OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO
CONTRATACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL EN
INFRAESTRUCTURA Y SERVICIOS CON
PEQUEÑOS CONTRATISTAS LOCALES
Recomendaciones a partir del caso del Municipio
Provincial de Cajamarca / Perú
OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO
OFICINA SUBREGIONAL PARA LOS PAÍSES ANDINOS
CONTRATACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL EN
INFRAESTRUCTURA Y SERVICIOS CON
PEQUEÑOS CONTRATISTAS LOCALES
Recomendaciones a partir del caso del Municipio
Provincial de Cajamarca / Perú
JOSE ANTONIO YENG CHOY SANCHEZ
LIMA, ENERO DEL 2004
PRÓLOGO
La prestación de servicios y el desarrollo y mantenimiento de infraestructura siguen siendo
uno de los mayores problemas en muchos países en desarrollo. Los insuficientes recursos
financieros y los inadecuados mecanismos institucionales existentes en la mayoría de las
agencias públicas nacionales y locales, incluyendo los gobiernos regionales y locales
(municipios), no permiten superar este enorme déficit en términos de infraestructura y
servicios. Si bien es cierto que la OIT no puede hacer mucho en cuanto a la falta de
recursos financieros, si puede en cambio contribuir en desarrollar estrategias más eficientes,
que permitan mejores costos-beneficios y una mejor empleabilidad de la mano de obra local,
considerando los mismos recursos económicos disponibles (siempre limitados e
insuficientes) para atender la infraestructura local y prestar servicios básicos en áreas
rurales y urbanas.
Los enfoques claves que se buscan fomentar desde la OIT bajo este esquema son dos: por
una parte, la expansión de las oportunidades de empleo a través del desarrollo de políticas de
inversión pública aplicando metodologías intensivas en mano de obra, y por otra parte, la
expansión de oportunidades de participación del sector privado en la contratación pública. La
aplicación de ambos enfoques en forma conjunta puede generar sinergias importantes.
Diversas experiencias desarrolladas por la OIT en varios continentes, han demostrado que la
participación de los contratistas locales en los procesos de contratación pública de servicios y
infraestructura favorece un enorme potencial para la generación del empleo local, calificado y
no calificado, así como una mejor calidad y sostenibilidad de las obras y servicios ejecutados.
Sin embargo, un reciente estudio1 sobre tres países (Bolivia, Perú y Ecuador) realizado por la
Oficina Subregional para los Países Andinos de la OIT, demuestra que el acceso a la
contratación pública de los pequeños contratistas locales en la región es todavía bastante
limitado e insuficiente por la existencia de un conjunto de barreras legales e institucionales, aún
cuando existen esfuerzos importantes en Perú y en Bolivia, sobre todo en el tema de
compras estatales.
En el presente documento se describen los resultados de un estudio de caso sobre la
contratación pública municipal, a partir de la experiencia del Municipio Provincial de
Cajamarca (Perú), con el propósito de revisar la práctica actual en la contratación de bienes,
servicios y obras con contratistas locales. Este estudio forma parte de una revisión de casos
en diferentes continentes que viene promoviendo el Programa de Inversiones Intensivas en
Empleo de la OIT. Es seguro que este trabajo ayudará a obtener lecciones prácticas para
mejorar las estrategias de intervención de la OIT en la línea de la promoción del empleo y
del desarrollo local.
Ricardo Hernández Pulido
Oficina Subregional para los Países Andinos
1
Políticas de contratación pública y modalidades legales de organización para la pequeña empresa en los países
andinos. OIT. Lima-Perú. Noviembre de 2003.
i
CONTENIDO
INTRODUCCIÓN ............................................................................................................. 1
1. PARTICIPACIÓN DEL SECTOR PRIVADO EN LA CONTRATACIÓN
PÚBLICA ................................................................................................................ 3
1.1 Participación del sector privado en el Perú.......................................................... 3
1.2 Experiencias de contratación pública con pequeños contratistas locales ............ 4
Contratación de servicios de limpieza pública ................................................. 4
Compras estatales .......................................................................................... 5
Contratación de obras de infraestructura social ............................................... 5
Contratación de servicios de mantenimiento vial ............................................. 6
Contratación del mejoramiento de caminos de herradura................................ 6
Contratación de obras de agua y saneamiento rural ....................................... 7
1.3 Asociaciones públicas - privadas ........................................................................ 7
Los contratos tradicionales .............................................................................. 7
Los contratos no tradicionales ......................................................................... 8
Las asociaciones públicas - privadas .............................................................. 9
2. MARCO LEGAL PARA LA CONTRATACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL ............... 10
2.1 Decisión legal y gestión municipal ..................................................................... 10
Políticas de administración directa y contratación municipal ......................... 10
Modalidades para la prestación de servicios públicos ................................... 11
Otorgamiento de concesión de servicios y ejecución de obras ...................... 11
Rol subsidiario del municipio en materia empresarial .................................... 11
Limitaciones a la ejecución de obras por administración directa.................... 12
Ejecución obligatoria de obras y servicios concertados por la comunidad. .... 12
2.2 Modalidades de contratación pública municipal ................................................ 13
Aplicación de las normas de contratación pública nacional ........................... 13
Modalidades de contratación pública ............................................................ 13
Principales características de las modalidades contratación pública ............. 14
2.3 Aplicación de la contratación pública municipal ................................................. 15
Contratación de servicios públicos ................................................................ 15
Contratación de obras de infraestructura ....................................................... 15
2.4 Legislación favorable para los pequeños contratistas locales ........................... 16
Políticas de contratación pública y participación de pequeños contratistas ... 16
Normas favorables para la participación de micro y pequeñas empresas ..... 17
Normas favorables para la participación de organizaciones comunitarias ..... 18
2.5 Limitaciones del actual marco legal ................................................................... 18
3. POLÍTICAS DE CONTRATACIÓN EN EL MUNICIPIO PROVINCIAL DE
CAJAMARCA ....................................................................................................... 20
3.1 Presupuesto municipal 2002 ............................................................................. 20
Plan Anual de Adquisiciones (PAA) ............................................................... 21
Presupuesto modificado (PIM) y ejecutado por fuentes de financiamiento
(2002)............................................................................................................ 22
3.2 Contratación municipal de bienes ..................................................................... 23
Política municipal de contratación de bienes ................................................. 23
Presupuesto municipal para bienes............................................................... 23
3.3 Contratación municipal de servicios .................................................................. 24
Política municipal de contratación de servicios .............................................. 24
Presupuesto municipal para servicios ........................................................... 25
ii
3.4 Contratación municipal de obras ....................................................................... 26
Política municipal de contratación de obras .................................................. 26
Presupuesto municipal para obras ................................................................ 26
3.5 Barreras internas que afectan las políticas de contrataciones municipales ....... 28
Procesos y procedimientos del sistema operativo ......................................... 28
Problemas en el sistema operativo de adquisiciones .................................... 30
4. PARTICIPACIÓN DE LOS PEQUEÑOS CONTRATISTAS LOCALES ................ 31
4.1 Contratación municipal de bienes ..................................................................... 31
4.2 Contratación municipal de servicios .................................................................. 32
4.3 Contratación municipal de obras ....................................................................... 32
4.4 Resumen .......................................................................................................... 34
5. IMPACTOS DE LA CONTRATACIÓN CON PEQUEÑOS CONTRATISTAS
LOCALES ............................................................................................................. 35
5.1 Participación de los pequeños contratistas de obra........................................... 35
Tipo y número de contratos de obra .............................................................. 35
Modalidades de contratación de obras .......................................................... 36
Perfil de los pequeños contratistas de obra ................................................... 36
Experiencia de los pequeños contratistas ..................................................... 37
Modalidad legal de organización ................................................................... 37
Tamaño de la empresa ................................................................................. 38
Equipamiento de los pequeños contratistas .................................................. 38
5.2 Barreras existentes ........................................................................................... 38
Barreras legales ............................................................................................ 38
Barreras políticas .......................................................................................... 39
5.3 Resultados de la contratación de pequeños contratistas locales ....................... 40
Nivel de cumplimiento de las obras contratadas ............................................ 40
Diferencial de costos con la administración directa ....................................... 40
Rentabilidad económica de los contratos de obra ......................................... 42
Fortalecimiento de la asociatividad ................................................................ 42
Impacto en la generación de empleo ............................................................. 42
Condiciones laborales ................................................................................... 43
Participación de género ................................................................................. 45
6. RECOMENDACIONES DEL ESTUDIO ................................................................. 46
6.1 Establecer políticas integrales de gestión municipal.......................................... 46
6.2 Identificar servicios públicos para ser contratados con pequeños
contratistas locales............................................................................................ 47
6.3 Mejorar el sistema operativo de contratación municipal .................................... 47
6.4 Flexibilización del marco legal ........................................................................... 49
6.5 Fortalecer y mejorar la oferta de los pequeños contratistas locales .................. 50
ANEXO 1: Ley y reglamento de promoción de las MYPE (selección de
dispositivos). ....................................................................................................... 51
ANEXO 2: Información general sobre el Municipio de la Provincia de
Cajamarca ............................................................................................................ 55
ANEXO 3: Metodología utilizada para el estudio de caso ...................................... 60
iii
RELACIÓN DE CUADROS:
Cuadro 1: Modalidades de contratación pública por nivel de cuantía ........................ 14
Cuadro 2: Características de las modalidades de contratación pública..................... 14
Cuadro 3: Plan Anual de Adquisiciones para el año 2002 (en nuevos soles) ............ 21
Cuadro 4: Presupuesto municipal programado y ejecutado: año 2002 ..................... 22
Cuadro 5: Listado referencial de bienes.................................................................... 23
Cuadro 6: Contratación de bienes para el año 2002 (en nuevos soles) .................... 24
Cuadro 7: Listado referencial de servicios ................................................................ 25
Cuadro 8: Contratación de servicios para el año 2002 (en nuevos soles) ................. 25
Cuadro 9: Listado referencial de obras ..................................................................... 26
Cuadro 10: Fuentes de la contratación municipal de obras para el año 2002 ............. 27
Cuadro 11: Contratación de obras para el año 2002 (en nuevos soles) ...................... 27
Cuadro 12: Sistema operativo de contratación municipal ........................................... 29
Cuadro 13: Contratación de bienes municipales con MYPE para el año 2002 (en
nuevos soles) ........................................................................................... 31
Cuadro 14: Contratación de servicios municipales con MYPE para el año 2002
(en nuevos soles) ..................................................................................... 32
Cuadro 15: Ejecución de obras en el año 2002 (nuevos soles) .................................. 32
Cuadro 16: Contratación de obras municipales con MYPE para el año 2002 (en
nuevos soles) ........................................................................................... 33
Cuadro 17: Contratación municipal con pequeños contratistas en el año 2002
(en nuevos soles) ..................................................................................... 34
Cuadro 18: Tipo de obras, contratistas y valores de contratación (en nuevos
soles) ....................................................................................................... 35
Cuadro 19: Modalidades de contratación de obras ..................................................... 36
Cuadro 20: Edad, profesión y tiempo de residencia de pequeños contratistas ........... 36
Cuadro 21: Experiencia o especialidad en obras ........................................................ 37
Cuadro 22: Modalidad legal de organización .............................................................. 37
Cuadro 23: Calificación legal de los contratistas de obras .......................................... 38
Cuadro 24: Criterios de calificación de la Ley MYPE .................................................. 38
Cuadro 25: Equipamiento propio de los pequeños contratistas .................................. 38
Cuadro 26: Nivel de cumplimiento de las obras contratadas....................................... 40
Cuadro 27: Comparación de la administración directa y la contratación de MYPE ..... 41
Cuadro 28: Opinión sobre costos comparativos entre la administración directa y
los contratos con MYPE ........................................................................... 41
Cuadro 29: Rentabilidad para los pequeños contratistas de obra (en nuevos
soles) ....................................................................................................... 42
Cuadro 30: Empleo generado en los contratos de obra (en nuevos soles) ................. 43
Cuadro 31: Costos comparativos estimados por tipo de material empleado e
impacto en el empleo ............................................................................... 43
Cuadro 1: Distritos de la Provincia de Cajamarca ..................................................... 56
Cuadro 2: Sectores urbanos del Distrito de Cajamarca ............................................ 57
Cuadro 3: Municipios de Centro Poblado Menor rural del distrito de Cajamarca ....... 57
iv
INTRODUCCIÓN
El presente estudio se concentra en la experiencia desarrollada en el Municipio Provincial de
Cajamarca, en la sierra norte del Perú. Para la selección de este caso se considero tres
criterios:
• Que se trate de un municipio con un ámbito de influencia urbano y rural para poder
revisar la situación de los servicios y obras en ambos casos.
• Que se trate de un municipio con buena capacidad de organización y que cuente con
recursos suficientes para realizar contrataciones públicas.
• Que cuente con la apertura suficiente para la contratación de pequeños contratistas
locales en bienes, servicios y obras demandadas por el municipio.
El objetivo de este estudio es obtener un conocimiento real de la situación actual de la
contratación pública municipal en materia de política de adquisiciones de bienes, servicios y
obras, identificando las barreras que deben ser levantadas para una mejor participación de
los pequeños contratistas locales, teniendo en cuenta las condiciones y limitaciones
existentes en la demanda y oferta de los bienes, servicios y obras públicas.
A partir de este caso, podrán ser extraídas lecciones para una mejor orientación de las
políticas de promoción de la contratación de pequeños contratistas por parte de los
municipios (gobiernos locales), los cuales conjuntamente con los gobiernos regionales
alcanzan casi el 25 % del total del presupuesto nacional en el Perú.
El estudio consta de seis capítulos:
El primer capítulo aborda en forma breve los antecedentes sobre la participación del sector
privado en el Perú y algunas experiencias importantes de contratación con pequeños
contratistas locales en los últimos 15 años.
El segundo capítulo desarrolla de manera puntual el marco legal aplicable a la contratación
pública municipal, con especial atención en las normas favorables y desfavorables para
promover la participación de los pequeños contratistas locales, así como las limitaciones
legales existentes.
El tercero capítulo presenta las políticas de contratación en el caso del Municipio Provincial
de Cajamarca. Se presentan las políticas de gestión municipal en materia de bienes,
servicios y obras durante el año 2002, la composición y características del financiamiento de
las contrataciones y una relación de los principales problemas detectados.
El cuarto capítulo, presenta el resultado general de la participación de pequeños contratistas
locales en materia de bienes, servicios y obras contratadas por el Municipio Provincial, los
alcances de la política de contratación de obras y las barreras legales e institucionales
identificadas que limitan una mayor participación de este sector en los procesos de
selección y contratación municipal.
El quinto capítulo presenta los impactos generados en la experiencia con los pequeños
contratistas locales para la ejecución de obras en el Municipio de Cajamarca. Se revisa el
enfoque conceptual de la experiencia y los principales indicadores analizados: nivel del
cumplimiento de los contratos, costos comparativos con relación a la administración directa,
rentabilidad de los contratos, asociatividad, empleo generado, condiciones laborales y
participación de género.
1
El último capítulo presenta las principales recomendaciones del estudio en relación a la
mejora de las políticas de contratación municipal orientadas a los pequeños contratistas,
incluyendo las referentes a los procesos operativos, al marco legal vigente y a la mejora de
su oferta y competitividad.
Finalmente, se han considerado 3 Anexos al estudio. Básicamente se trata de información
complementaria a los temas trabajados en el cuerpo del documento.
2
1. PARTICIPACIÓN DEL SECTOR PRIVADO EN LA
CONTRATACIÓN PÚBLICA
Las experiencias desarrolladas por la OIT en diversos continentes han demostrado que la
participación del sector privado, y específicamente de los pequeños contratistas locales2 en los
procesos de contratación pública para la ejecución de obras y servicios en el ámbito urbano y
rural favorece un gran potencial para la generación del empleo local, así como una mejor
sostenibilidad de éstos.
1.1 PARTICIPACIÓN DEL SECTOR PRIVADO EN EL PERÚ
En el Perú, la participación del sector privado en la contratación pública ha tenido cambios
sustantivos en los últimos 30 años. Hasta fines de la década del setenta, los esquemas
predominantes que se implementaron en la ejecución de servicios públicos y en la
construcción de la infraestructura, estaban orientados en políticas de “administración
directa”. Esto significaba que la gran mayoría de servicios y obras eran ejecutadas por las
propias entidades públicas, directamente o a través de “empresas especializadas”.
Los principales servicios públicos como: los servicios telefónicos, agua potable y
alcantarillado, y energía eléctrica, estaban a cargo de empresas públicas nacionales,
regionales y municipales creadas por el régimen militar3 que gobernó el país entre 1968 y
1979. En cuanto a la construcción de infraestructura económica y social, se creó una
“Empresa Nacional de Vivienda” y un “Fondo Nacional de Vivienda” con las aportaciones de
los trabajadores, para promover este sector. Asimismo, para los grandes proyectos de
construcción, como por ejemplo centrales hidroeléctricas y algunas carreteras nacionales, se
permitieron mecanismos de contratación con el sector privado, pero de manera restrictiva.
Una situación similar se desarrolló en el ámbito de los servicios públicos y obras a cargo de
los municipios. Servicios como la limpieza pública de la ciudad, fueron asumidos
directamente por la administración municipal, organizándose direcciones especializadas
para dicho fin o creando empresas municipales. En ambos casos, se realizaron inversiones
en equipamiento y personal.
A partir de 1980, con la instalación de un gobierno civil, se inició un proceso lento de
“privatización” de servicios públicos, incorporando la participación de empresas privadas.
Este proceso se desarrolló en forma intensa durante los años noventa, cuando las
principales empresas de servicios telefónicos y de energía eléctrica fueron “vendidas” al
sector privado. Desde medianos de los ochenta se puede observar la coexistencia de
políticas de ejecución por administración directa en obras y servicios públicos, con políticas
de contratación con el sector privado, incluyendo una progresiva participación de pequeños
contratistas locales, especialmente en lo que se refiere al ámbito municipal.
En los años noventa, además de la apertura a la inversión privada y principalmente
mediante la venta de las grandes empresas públicas, se promovieron nuevas inversiones en
2
Se incluye bajo esta calificación a las microempresas, pequeñas empresas, organizaciones especializadas de la
comunidad, y organizaciones no gubernamentales (ONG).
3
Las políticas que se implementaron, incluyeron la nacionalización de empresas transnacionales en los sectores de
minería y petróleo, la reforma agraria y la expropiación de los latifundios y complejos agroindustriales, la reforma
del sector industrial mediante la implementación de mecanismos de participación de los trabajadores en las
empresas, y la creación de empresas especializadas para asumir los principales servicios y producción nacional,
con un enfoque de sustitución de importaciones.
3
la infraestructura social, productiva y económica. Los programas de financiamiento
multilateral del BID, del Banco Mundial y de la Corporación Andina de Fomento (CAF) entre
otros, establecieron también políticas de contratación obligatoria con el sector privado en
sustitución del sistema tradicional de “administración directa” para la ejecución de obras y
servicios públicos.
Si bien es cierto que la participación del sector privado en la contratación pública en el Perú ha
sido cada vez más importante desde los inicios de los años 90, los resultados de esta
participación han sido bastantes diferenciados. La mayor participación privada para atender la
demanda en el mercado de bienes, servicios y obras públicas ha estado orientada a las
medianas y grandes empresas, especialmente en los servicios y obras públicas en el ámbito
urbano. La mayor parte de las entidades públicas, principalmente las que corresponden al
gobierno central, con excepción de las entidades y programas públicos especiales que han
desarrollado programas con financiamiento multilateral, y la mayoría de los municipalidades,
han tenido políticas conservadoras y restrictivas para la contratación del sector privado, y muy
limitadas en relación a los pequeños contratistas. La situación puede ser definida como la
coexistencia de políticas de administración (ejecución) directa con políticas de contratación
privada.
1.2 EXPERIENCIAS DE CONTRATACIÓN PÚBLICA CON PEQUEÑOS CONTRATISTAS
LOCALES
En el Perú, se han desarrollado diversas experiencias de contratación pública con pequeños
contratistas locales, principalmente en el ámbito de los servicios públicos municipales, así como
en los programas financiados por el BID y Banco Mundial para el desarrollo de infraestructura
social y económica en las zonas rurales.
En estas experiencias, algunas sectoriales y otras de cobertura nacional, los pequeños
contratistas locales han tenido una participación variable en los procesos de contratación
pública. Bajo el concepto “pequeño contratista local” se incluye a las pequeñas empresas y
microempresas (MYPE), a las organizaciones locales de base comunitaria (OBC), y a las
organizaciones no gubernamentales (ONG).
A continuación se presenta de manera resumida, algunas de las experiencias más importantes.
Contratación de servicios de limpieza pública
En 1987, el Municipio de Villa el Salvador4, con el apoyo de la ONG IPES implementó un
programa piloto para la promoción de microempresas locales dedicadas a brindar servicios de
recolección de basura y limpieza pública. Estas microempresas estaban conformadas en su
mayoría por mujeres residentes en las propias zonas urbanas, donde no existía el servicio de
recolección de basuras y las actividades desarrolladas eran de uso intensivo de mano de obra.
Este servicio es de carácter complementario y se articula con el sistema tradicional del
Municipio para su transporte y disposición final.
Otras experiencias, similares, fueron promovidas en ciudades como Cajamarca (sierra norte) y
también en la Ciudad de Ilo – Moquegua (costa sur). También se desarrollaron programas de
subcontratación con la Empresa de Servicios Municipales de Limpieza de Lima (ESMLL) para
la operación de microempresas de mujeres en el barrido de calles y zonas públicas del cercado
de Lima.
4
Ubicado en el Cono Sur de la Ciudad de Lima, con una población cercana a los 400,000 habitantes, principalmente
migrante, con niveles altos de pobreza y servicios públicos deficitarios.
4
Para la aplicación de este tipo de contratos, se utilizó la legislación general sobre
contrataciones públicas, la cual no permitía la contratación directa con un solo postor. Para
superar esta limitación, se realizaban tres invitaciones a un número igual de microempresas y
se seleccionaba aquella que había sido conformada para dicho objetivo. Un asunto
fundamental para entender este procedimiento es que en este tipo de programas el municipio
en convenio con una ONG o entidad promotora creaba y capacitaba a las microempresas,
precisamente para ser contratada y brindar el servicio. Todo el proceso puede ser calificado
como una “asociación pública – privada” entre el Municipio, la ONG y las organizaciones
vecinales para promover la implementación y operación de las microempresas.
Si bien los resultados no fueron del todo satisfactorios y los programas se vieron afectados por
distintos factores5, la gran lección aprendida de estas experiencias, fue demostrar que era
posible que la MYPE incursione en el mercado de los servicios públicos de manera competitiva,
técnicamente capaz y rentable, brindando servicios satisfactorios a los usuarios y con empleo
intensivo de la mano de obra.
Compras estatales
En el caso del Perú, puede destacarse el programa de compras estatales desarrollado por el
Fondo de Compensación y Desarrollo Social (FONCODES) entre 1993 y 1995, lo que
significó la adquisición masiva6 de calzado, buzos y carpetas escolares a través de la
contratación de cientos de pequeñas y microempresas bajo un esquema de cadena
productiva y subcontratación por cuotas. Para su implementación, fue necesario elaborar
una legislación especial sobre compras estatales, y también utilizar el mecanismo legal de
“núcleos ejecutores” bajo el sistema del FONCODES.
Un programa similar, pero más permanente, se implementa desde inicios de la década de
los noventa a través del Programa Nacional de Abastecimiento Alimentario (PRONAA) para
la adquisición de alimentos para los comedores populares, así como los programas de
compra directa a productores agropecuarios que aplicaron algunas empresas públicas para
la adquisición de insumos y productos (leche, productos de pan llevar, hojas de coca, etc).
Este programa incluye al compra de productos a pequeñas y microempresas, y también a
organizaciones de productores agropecuarios locales, incluyendo de esta manera un
mecanismo de tipo contratación comunitaria. Este programa se desarrolló inicialmente al
amparo de diversas leyes especiales que autorizaban la contratación directa a productores
locales como “excepción” a la ley de contratación pública.
Contratación de obras de infraestructura social
Este tipo de contratación puede ser calificado bajo el enfoque de contratación comunitaria7.
Este tipo de contratación viene siendo desarrollado por el Fondo Nacional de Compensación y
Desarrollo Social (FONCODES) desde inicios de los años noventa en el marco de los
programas de inversión social y lucha contra la pobreza. Bajo este enfoque se promovió la
participación de miles de comunidades rurales y urbanas, mediante la conformación de
“núcleos ejecutores”, encargados de realizar la contratación de pequeños contratistas locales,
5
Un tema crítico que afectó la sostenibilidad de estas experiencias está vinculado al financiamiento del servicio que
debía ser asumido por los usuarios mediante el pago de un arbitrio, el mismo que venía siendo deficitario.
6
Se denominó el programa del millón.
7
Es importante diferenciar las experiencias de “contratación comunitaria” de aquellas experiencias de “participación
comunitaria”. En éstas últimas generalmente las comunidades aportan trabajo en forma voluntaria y gratuita a
cambio de la obra misma, sin percibir pago dinerario alguno. En otros casos pueden pactarse compensaciones
mediante entregas de alimentos, ropa o medicinas a cambio del trabajo comunitario mediante faenas comunales.
Estas prácticas desarrolladas por los Municipios, Entidades Públicas y ONG no pueden definirse, ni por su forma,
ni por sus propósitos, como contratación comunitaria.
5
MYPE y organizaciones comunitarias bajo la modalidad de “comités de obra” para la ejecución
de pequeñas obras de infraestructura social y económica de carácter local (agua, saneamiento
rural, rehabilitación de viviendas, caminos de herradura, caminos rurales, canales de riego,
etc.).
Si bien en la mayoría de casos no se contrató directamente a la comunidad para ejecutar las
obras, éstas participaron en el suministro de la mano de obra asalariada, y en el suministro de
material de construcción de la zona (empedrados) a través de brigadas de trabajo o comités de
obras. Un problema identificado en este modelo de contratación es el referido al rol parcial o
colateral de las organizaciones comunitarias usuarias de las obras, en la medida que el “núcleo
ejecutor” es una especie de “comité de coordinación y administración” de carácter multilateral,
donde participa el Municipio local y otras instancias que no siempre son usuarias, resultando en
una pequeña burocracia administrativa.
Para la operación de los núcleos ejecutores, se adoptaron procedimientos legales especiales
que permitieron que estos núcleos realicen directamente los procesos de contratación,
supervisión y recepción de obras, facultad que de acuerdo a la legislación nacional debía ser
de competencia de FONCODES. Estos procedimientos especiales se realizaron con base en el
convenio de los proyectos BID y BIRF, los cuales de acuerdo a la Ley de Gestión
Presupuestaria pueden ser aplicados en estos casos, prevaleciendo sus normas expresas
sobre las disposiciones generales de la Ley de Contratación Pública.
Contratación de servicios de mantenimiento vial
Estas experiencias han ido implantándose en el Perú desde 1994 en el ámbito de los servicios
públicos viales bajo competencia del Ministerio de Transportes y Comunicaciones. El propósito
central es atender el mantenimiento rutinario de los caminos del país mediante actividades
preventivas y de mantenimiento rutinario que faciliten un mayor ciclo de vida útil del camino con
posterioridad a su rehabilitación o construcción. Por su naturaleza, se tratan de tareas
intensivas en mano de obra, y no requieren mayor equipamiento. Para la conformación de las
microempresas, se consideran procesos de selección y capacitación de personas residentes en
las zonas próximas a los caminos y de esta manera desarrollar su pertenencia y
responsabilidad social.
En 1994, la ONG IPES desarrolló el primer proyecto piloto para promover la contratación y
operación de dos microempresas de mantenimiento rutinario en 120 kilómetros de vías
nacionales asfaltadas. En 1996 se implementó el Programa de Caminos Rurales con el co-
financiamiento del Banco Mundial y del BID, programa que atiende a 11,000 kilómetros de
caminos vecinales mediante la operación de 430 microempresas. Finalmente, desde el año
2001, se implementa el sistema de mantenimiento vial con microempresas para toda la red de
carreteras nacionales asfaltadas, y actualmente bajo esta modalidad se atiende
aproximadamente 7,000 kilómetros a través de 180 microempresas.
En el caso del Programa de Caminos Rurales, proyecto especial del Ministerio de
Transportes y Comunicaciones desde 1996, se utilizan normas especiales para la
contratación directa de las microempresas promovidas por el programa bajo los
mecanismos establecidos en el convenio del programa, excepción prevista en la Ley de
Gestión Presupuestaria.
Contratación del mejoramiento de caminos de herradura
Bajo la competencia del mismo Programa de Caminos Rurales, se desarrolló desde 1996, la
contratación de obras de mejoramiento de caminos de herradura (caminos no motorizados). En
este componente, las organizaciones comunitarias rurales ubicadas en el entorno de los
caminos de herradura, se constituyen legalmente en “Comités Viales” con el propósito de
6
asumir la ejecución de las obras de mejoramiento del camino. Estos comités son contratados
por el programa y deben asumir como mínimo el aporte voluntario del 30 % del costo de la
mano de obra. Para su operación cuentan con la asistencia técnica y administrativa de una
ONG que le brinda acompañamiento durante el proceso de ejecución del contrato (2 a 3
meses). Los comités asumen posteriormente la responsabilidad del mantenimiento periódico,
para lo cual se compromete también el apoyo de los municipios locales.
El modelo de contratación comunitaria se ejecuta al amparo de las normas especiales de
contratación previstas en el convenio y con base en lo establecido en la Ley de Gestión
Presupuestaria.
Contratación de obras de agua y saneamiento rural
Esta experiencia promovida por CARE-PERU desde 1999, se desarrolla en diversos distritos
rurales del Departamento de Cajamarca. El propósito del proyecto denominado PROPILAS,
es la ejecución de obras de agua potable y saneamiento a través de ONG y micro y
pequeñas empresas seleccionadas y capacitadas previamente, que luego deben capacitar a
las Juntas Administradoras de Servicios de Saneamiento (JASS) en la administración,
operación y mantenimiento del sistema.
En su primera etapa, se aplicó un modelo mixto para la contratación de ONG y MYPE. El 50
% de proyectos fueron contratados por los municipios distritales y el otro 50 % fueron
contratados por la comunidad usuaria a través de las Juntas Administradoras de Servicios
de Saneamiento (JASS). Los resultados permitieron observar fortalezas y debilidades en
ambos esquemas, de tal manera que para la segunda etapa, actualmente en ejecución, se
integraron ambos modelos, mediante el sistema de contratación conjunto: municipio – JASS.
Este modelo puede ser calificado con un enfoque de contratación comunitaria8 que facilita la
contratación de pequeños contratistas locales en la ejecución de las obras. No obstante, en
esta experiencia la participación laboral de la comunidad es gratuita. Esta condición limita
las posibilidades de un participación económica de los “comités de obra”, situación desigual
en relación a la participación de los pequeños contratistas.
1.3 ASOCIACIONES PÚBLICAS - PRIVADAS
Los contratos tradicionales
La visión tradicional de la contratación pública en los países de América Latina ha sido la de
separar de manera absoluta el rol de “contratante”, del rol de “contratista”. El primero
corresponde a la entidad pública que demanda bienes, servicios y obras; el segundo a cargo
de la empresa privada que brinda la oferta correspondiente.
En el plano legal, esta distinción se manifiesta por las siguientes características:
• El establecimiento de condiciones legales preestablecidas impuestas por el Estado, que
generalmente son denominadas como “Cláusulas de Adhesión”, lo cual otorga muy poco
margen de negociación entre el contratante y el contratista.
• La relación de ejecución del contrato se desarrolla en un ambiente de “autoridad” entre la
entidad contratante y el contratista. Esto se manifiesta casi siempre en que la mayoría de
los derechos y privilegios corresponden a la entidad contratante (Estado) y la mayoría de
obligaciones son de parte del contratista.
8
Este enfoque responde al modelo que promueve el Banco Mundial en los proyectos con base comunitaria que
financia.
7
• El tratamiento desigual del incumplimiento también es una buena señal de esta
diferenciación, el incumplimiento de la entidad contratante puede ser “entendido” y hasta
aceptable como “natural”, en tanto si este incumplimiento es del contratista, los
“castigos” o “sanciones” son inmediatas y no admiten mayor tolerancia.
• Un contrato tradicional de servicios o de obra no considera “legal” e incluso “ético”
mecanismos de “colaboración mutua” o de “acciones innovadoras” para mejorar el
cumplimiento del contrato frente a hechos o circunstancias nuevas no previstas
inicialmente.
• Estos contratos están protegidos por un conjunto de normas de control público y por
normas rígidas e inflexibles que limita la “discrecionalidad” de las entidades contratantes
en la ejecución del contrato.
Esta separación formal tiene un efecto fundamental en los resultados del contrato y en su
eficacia como instrumento legal para la provisión de bienes, la ejecución de servicios y la
construcción de obras. Algunos efectos propios de este tipo de contratos son los siguientes:
• El contratista cumple con lo establecido en las bases y en los expedientes; esto significa
que no hace nada más de lo comprometido, no presentando condiciones favorables para
“mejorar” los resultados del contrato.
• Las relaciones de valor del contrato se efectúan por el resultado objetivo: “costo por
kilómetro”, “costo por tarea”, “costo por producto”. De esta manera, si se presenta un
mayor trabajo no previsto inicialmente, el contratista no lo realizará a menos que el
contratante deba pagarle un costo “adicional”.
• Las posibilidades de que la entidad contratante “ayude” al contratista asumiendo cierta
flexibilidad en la ejecución del contrato, puede ser observada como una “práctica
peligrosa” y sancionable, aún cuando exista buena fé y transparencia en dicha acción y
sea una forma de resolver un problema o circunstancia nueva.
En conclusión, en los contratos públicos tradicionales se encuentra con “partes” o
“contrapartes” separadas, cada una con sus propósitos específicos, derechos y obligaciones
e intereses y conflictos propios. No se admiten “socios” o “asociados”, porque no se trata de
una “relación de objetivos comunes”, reduciéndose la relación contractual a una relación
“económica - patrimonial”.
Los contratos no tradicionales
En el contrato público no tradicional, las posibilidades de relación entre contratante y
contratista van más allá de las relaciones patrimoniales e incluyen diversos mecanismos de
colaboración o de promoción conjunta como las siguientes:
• Mecanismos de inversión conjunta en la prestación de servicios y ejecución de obras
públicas.
• Mecanismos preparatorios de los contratos para mejorar su eficacia, y mecanismos post
contrato para garantizar su sostenibilidad.
• Mecanismos de riesgos compartidos y sistemas de compensación de pérdidas y
ganancias.
• Acuerdos de promoción e incentivo de empleo, mediante mecanismos de reconversión y
reinserción laboral, bolsas de empleo local, capacitación técnica a la mano de obra local,
incentivos al aumento de empleabilidad mediante uso de tecnologías intensivas en mano
de obra, bonificaciones para la subcontratación local, preferencia por el uso de
materiales locales, etc.
• Promoción de micro y pequeñas empresas conformadas por la propia población usuaria
o residente en las zonas donde se ejecuta la obra o el servicio, las cuales posteriormente
son contratadas por el programa o proyecto.
8
Este tipo de contratos puede ser observado en los siguientes casos:
• Contratos de concesión de inversiones en servicios y obras públicas, modalidad distinta
a la regulada en la Ley de Contratación Pública, y que admite un conjunto de
flexibilidades y oportunidades de “colaboración” o “asociación”. En este marco se acepta
el concepto de “asociados” o “socios” del contrato.
• Programas públicos financiados con recursos de la cooperación internacional o con
financiamiento “multilateral” (BID, Banco Mundial, etc.), destinados a promover proyectos
de desarrollo de infraestructura urbana y rural, generación de empleo y lucha contra la
pobreza. Estos contratos operan bajo las normas especiales de contratación previstos en
el convenio y en la Ley de Gestión Presupuestaria y se observan en varias experiencias
en el Perú.
• La suscripción de “Convenios de Cooperación Institucional” entre entidades contratantes
(por ejemplo municipios) y entidades privadas de promoción (por ejemplo ONG) para
ejecutar proyectos en servicios o infraestructura local, incluyendo la promoción y
contratación de pequeñas y microempresas para la ejecución de obras (agua y
saneamiento), servicios públicos (limpieza pública y mantenimiento vial); y la ejecución
de obras por la propia comunidad a través de modalidades legales especializadas
(comité vial para el mejoramiento de caminos de herradura o comité de gestión forestal
para la reforestación).
Las asociaciones públicas - privadas
En el Perú, las prácticas de asociaciones públicas - privadas son procedimientos
excepcionales o no tradicionales. Se vienen aplicando en algunos programas y proyectos
públicos y en algunas áreas de inversión privada desde fines de los años ochenta, pero con
un mayor desarrollo en los últimos diez años.
En los programas y proyectos de cooperación y financiamiento internacional, se observan
componentes específicos para promover empleo local y diseños participativos que incluyen
un rol estratégico para los pequeños contratistas locales y las organizaciones comunitarias
como usuarias y protagonistas del proyecto.
En la mayoría de los casos, se aprecia que el financiamiento de los programas orientados a
la participación comunitaria incluye aportes financieros definidos y tareas de asistencia
técnica para el desarrollo de asociaciones públicas - privadas.
No obstante, en el Perú no se han desarrollado esquemas de articulación entre los distintos
programas que promueven este componente y tampoco se ha presentado un marco
conceptual que permita debatir y exponer sus potencialidades metodológicas y sus
limitaciones reales.
9
2. MARCO LEGAL PARA LA CONTRATACIÓN PÚBLICA
MUNICIPAL
No existe una regulación especial para las contrataciones públicas municipales, debiendo
aplicarse la legislación nacional. Asimismo, la legislación de contratación pública no ha
previsto ningún tipo de flexibilidad para adaptar las regulaciones de contratación general a
las condiciones locales en donde intervienen los municipios.
Existen 4 normas legales principales aplicables a la contratación pública municipal:
• La Ley Orgánica de Municipalidades (LOM) vigente que establece las competencias y
funciones de los Municipios en materia de obras y servicios públicos, así como los
criterios de decisión legal para su gestión.
• La Ley de Adquisiciones y Contrataciones del estado (LACE) y su reglamento que
establece 5 modalidades de contratación pública y algunas disposiciones que facilitan la
publicidad de las convocatorias para una mejor participación de las MYPE.
• La Ley Marco del Presupuesto Participativo (LEPP) que establece un mecanismo de
asignación del gasto público a partir de las prioridades de la sociedad civil, condición que
tendrá un alto impacto en la manera como se elabora el Plan Anual de Adquisiciones
(PAA), y en la programación y ejecución del presupuesto anual de bienes, servicios y
obras municipales.
• La Ley de Promoción de la Micro y Pequeña Empresa (Ley MYPE) y su reglamento
(REMYPE) que establecen disposiciones especiales orientadas a la contratación de las
micro y pequeñas empresas.
2.1 DECISIÓN LEGAL Y GESTIÓN MUNICIPAL
Políticas de administración directa y contratación municipal
La Constitución del Estado y la Ley Orgánica de Municipalidades (LOM) de Mayo del 2003,
facultan a cada municipio para decidir la modalidad de ejecución de los servicios y obras
públicas que deben ser realizadas, debiendo garantizarse las mejores condiciones de
eficiencia, eficacia y beneficio para los usuarios.
CONSTITUCION DEL ESTADO, ARTÍCULO 192
Las municipalidades tienen competencia para:
(...)
4. Organizar, reglamentar y administrar los servicios públicos locales de su responsabilidad.
5. Planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones, y ejecutar los planes y
programas correspondientes.
LOM, ARTÍCULO 2 - AUTONOMÍA
Los gobiernos locales gozan de autonomía política, económica y administrativa en los asuntos
de su competencia.
La autonomía que la Constitución Política del Perú establece para las municipalidades radica
en la facultad de ejercer actos de gobierno, administrativos y de administración, con sujeción
al ordenamiento jurídico.
10
Modalidades para la prestación de servicios públicos
Los servicios públicos pueden ser ejecutados por el propio municipio o mediante empresas
contratadas para dicho fin.
LOM, ARTÍCULO 32- MODALIDADES PARA LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS
Los servicios públicos locales pueden ser de gestión directa y de gestión indirecta, siempre
que sea permitido por ley y que se asegure el interés de los vecinos, la eficiencia y eficacia
del servicio y el adecuado control municipal. En toda medida destinada a la prestación de
servicios deberá asegurarse el equilibrio presupuestario de la municipalidad.
Otorgamiento de concesión de servicios y ejecución de obras
Los municipios tienen la facultad legal de otorgar concesiones al sector privado para atender
los servicios públicos y la ejecución de infraestructura. Esta modalidad permite el desarrollo
de mecanismos de asociación pública - privada.
LOM, ARTÍCULO 33 - OTORGAMIENTO DE CONCESIÓN
Los gobiernos locales pueden otorgar concesiones a personas jurídicas, nacionales o
extranjeras para la ejecución y explotación de obras de infraestructura o de servicios públicos
locales, conforme a ley.
La concesión puede autorizar el reembolso de la inversión mediante los rendimientos de la
obra o el aprovechamiento sostenible de los recursos.
Las decisiones de concesión de nuevos proyectos, obras y servicios públicos existentes o por
crear, son adoptadas por acuerdo municipal en sesión de concejo y se definen por mayoría
simple.
Rol subsidiario del municipio en materia empresarial
Si bien los municipios deben evaluar la conveniencia, necesidad y capacidad disponible para
participar directamente en la ejecución de servicios y obras de infraestructura, la
Constitución Nacional y la propia Ley Orgánica de Municipalidades considera que el Estado
debe cumplir un rol subsidiario de la iniciativa privada.
CONSTITUCION DEL ESTADO, ARTICULO 58
La iniciativa privada es libre. Se ejerce en una economía social de mercado. Bajo este
régimen el estado orienta el desarrollo del país, y actúa principalmente en las áreas de
promoción del empleo, salud, educación, seguridad, servicios públicos e infraestructura.
LOM, ARTÍCULO 35 - ACTIVIDAD EMPRESARIAL MUNICIPAL
Las empresas municipales son creadas por ley, a iniciativa de los gobiernos locales con
acuerdo del concejo municipal con el voto favorable de mas de la mitad del número legal de
regidores. Dichas empresas adoptan cualquiera de las modalidades previstas por la
legislación que regula la actividad empresarial y su objeto es la prestación de servicios
públicos municipales.
(...)
Los criterios de dicha actividad empresarial tendrán en cuenta el principio de subsidiariedad
del Estado y estimularán la inversión privada creando un entorno favorable para ésta. En
ningún caso podrán constituir competencia desleal para el sector privado ni proveer de bienes
y servicios al propio municipio en una relación comercial directa y exclusiva.
11
Limitaciones a la ejecución de obras por administración directa
Es importante mencionar que en el caso de la ejecución de obras por administración directa
la Contraloría General de la República ha establecido mediante la Resolución de Contraloría
N° 195-88-CG (Julio de 1988) algunas condiciones o requisitos para que esta sea eficiente y
eficaz, las mismas que a continuación presentamos, debido a que frecuentemente no son
cumplidas por los municipios.
• Las entidades que programan la ejecución directa de obras deben contar con la
asignación presupuestal correspondiente, el personal técnico administrativo y los
equipos necesarios.
• Es requisito indispensable para la ejecución de obras por administración directa contar
con el “Expediente Técnico” debidamente aprobado.9
• La entidad pública deberá demostrar que el costo total de la obra a ejecutarse por
administración directa, debe ser igual o menor al presupuesto base deducida la utilidad,
situación que deberá reflejarse en la liquidación de obra. 10
• La obra deberá contar con un Ingeniero Residente o Inspector, según el caso.
• Durante la ejecución de las obras se realizarán pruebas de control de calidad de los
trabajos y materiales11.
• Debe llevarse una contabilidad de los gastos concordante con el presupuesto aprobado
para la obra.12
• Concluida la obra, la entidad pública deberá designar una comisión para formular el Acta
de Recepción y realizar la liquidación técnica y financiera de la obra, en un plazo máximo
de 30 días.
Ejecución obligatoria de obras y servicios concertados por la comunidad.
La Ley Orgánica de Municipalidades - LOM (Mayo del 2003) y la Ley Marco del Presupuesto
N° 28056 - LEY MAP (Agosto del 2003) representan un cambio sustantivo en materia de
planificación de las inversiones públicas municipales. Como resultado de este proceso de
concertación presupuestal, la comunidad puede decidir la prioridad de determinada obra o
servicio, e incluso la modalidad en que debe ser ejecutado: por administración directa, por
contratación con pequeños contratistas o por convenio de co-ejecución con la comunidad
local.
LOM, ARTÍCULO 53 - PRESUPUESTO DE LOS GOBIERNOS LOCALES
Las municipalidades se rigen por presupuestos participativos anuales como instrumentos de
administración y gestión, los cuales se formulan, aprueban y ejecutan conforme a la ley de la
materia, y en concordancia con los planes de desarrollo concertados de su jurisdicción. El
presupuesto participativo forma parte del sistema de planificación.
Las municipalidades, conforme a las atribuciones que les confiere el artículo 197° de la
Constitución, regulan la participación vecinal en la formulación de los presupuestos
participativos.
9
Para garantizar la neutralidad en la elaboración del presupuesto base, es recomendable que los estudios para la
elaboración de los expedientes técnicos se realicen por consultores externos a la entidad pública y que se realice
un control de calidad mediante el estudio de muestras, tarea que puede ser realizada por el colegio de ingenieros
o la universidad local.
10
Esta medida en la práctica no tiene mayor impacto porque el presupuesto base es preparado por el propio
municipio. Sería necesario que antes de la adopción de la decisión, se elabore una evaluación de costo beneficio
entre ejecutar la obra por administración directa o por contrato, incluyendo las razones técnicas, sociales y
económicas que justificarían la ejecución de la obra por el propio municipio.
11
Esta medida es difícil de cumplir por cuanto el control de las obras lo realizan los propios funcionarios del
municipio. Podría ser importante la participación de una entidad técnica externa, como por ejemplo el colegio de
ingenieros o la universidad local.
12
La contabilidad de los gastos por administración directa en la ejecución de obras debería incluir los gastos directos
y los gastos indirectos; sólo de esta manera se podría comparar los costos finales respecto a las obras por
contrato.
12
LEY LEPP, ARTICULO 1 - DEFINICIÓN DE PRESUPUESTO PARTICIPATIVO
El proceso del presupuesto participativo es un mecanismo de asignación equitativa, racional,
eficiente, eficaz y transparente de los recursos públicos, que fortalece las relaciones Estado -
Sociedad Civil. Para ello, los gobiernos regionales y gobiernos locales promueven el
desarrollo de mecanismos y estrategias de participación en la programación de sus
presupuestos, así como en la vigilancia y fiscalización de la gestión de los recursos públicos.
LEY LEPP, ARTICULO 3 - FINALIDAD
La Ley tiene por finalidad recoger las aspiraciones y necesidades de la sociedad, para
considerarlos en los presupuestos y promover su ejecución a través de proyectos y
programas prioritarios, de modo que les permita alcanzar los objetivos estratégicos de
desarrollo humano, integral y sostenible. Asimismo optimizar el uso de los recursos a través
de un adecuado control social en las acciones públicas.
La Ley Marco del Presupuesto Participativo (LEPP) sin duda tendrá un impacto fundamental
en la elaboración y programación del Plan Anual de Adquisiciones de los municipios, que
antes era definido exclusivamente por la propia entidad. Es posible que a través del proceso
de planificación participativa se acuerde la ejecución de políticas favorables a la contratación
de pequeños contratistas locales. Por ejemplo, decidir que parte de los servicios públicos
(viables) pueda ser ejecutada mediante la contratación de micro y pequeñas empresas
locales, o que la ejecución de obras sea asignada en su mayoría con contratistas locales, y
en caso de pequeñas obras comunitarias fomentar y maximizar los convenios de co-
ejecución de obras con las organizaciones vecinales o comunitarias. Representa por tanto
un importante plataforma para incorporar decisiones de política dirigidas a mejorar la
participación de los pequeños contratistas locales.
2.2 MODALIDADES DE CONTRATACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL
Aplicación de las normas de contratación pública nacional
La Ley Orgánica de Municipalidades vigente no establece ninguna norma especial de
contratación. Precisa más bien que todos los procesos de adquisiciones de bienes y
servicios, así como la contratación de obras, deberán realizarse dentro del marco de la Ley
de Contrataciones y Adquisiciones del Estado y su Reglamento .
LOM, ARTÍCULO 34 - CONTRATACIONES Y ADQUISICIONES LOCALES
Las contrataciones y adquisiciones que realizan los gobiernos locales se sujetan a la ley de la
materia, debiendo hacerlo en acto público y preferentemente con las empresas calificadas
constituidas en su jurisdicción, y a falta de ellas con empresas de otras jurisdicciones.
Los procesos de contratación y adquisición se rigen por los principios de moralidad, libre
competencia, imparcialidad, eficiencia, transparencia, economía, vigencia tecnológica y trato
justo e igualitario; tienen como finalidad garantizar que los gobiernos locales obtengan bienes,
servicios y obras de la calidad requerida, en forma oportuna y a precios o costos adecuados.
Modalidades de contratación pública
En el siguiente cuadro se presentan las cinco modalidades de contratación pública previstas
por la Ley de Contrataciones, por nivel de cuantías o montos de contratación.
13
13
Cuadro 1: Modalidades de contratación pública por nivel de cuantía
Modalidades Bienes Servicios Obras
Licitación Pública Igual o mayor a No aplicable Igual o mayor de
S/. 350,000 S/. 900,000
Concurso Público No aplicable Igual o mayor de No Aplicable
S/. 150,000
Adjudicación Directa Entre S/. 175,000 y Entre S/. 75,000 y Entre 450,000 y
Pública S/. 350,000 S/. 150,000 S/. 900,000
Adjudicación Directa Entre S/. 35,000 y Entre S/. 15,000 y Entre S/. 90,000
Selectiva S/. 175,000 S/. 75,000 y S/. 450,000
Adjudicación de Monto menor de Monto menor de Monto menor de
Menor Cuantía S/. 35,000 S/. 15,000 S/. 90,000
Las modalidades de contratación se establecen en función de diferentes cuantías, que están
definidas por el tipo de adquisición: bienes, servicios u obras. Las cuantías son establecidas
anualmente en la Ley de Presupuesto Público y en el caso del Perú no pueden ser
modificadas sino por otra Ley. Esto resulta inflexible y limita las posibilidades de promover
una mayor participación de los pequeños contratistas locales que generalmente sólo son
considerados en los procesos de menor cuantía y de adjudicación directa selectiva.
Principales características de las modalidades contratación pública
En el siguiente cuadro se presentan las principales características de cada una de las
modalidades aplicables a la contratación municipal.
Cuadro 2: Características de las modalidades de contratación pública
Características Licitación Concurso Adjudicación Adjudicación Adjudicación
Directa Púb. Directa Sel. Menor
Bienes, Bienes, Bienes,
Bienes y Servicios y
Materia Servicios y Servicios y Servicios y
Obras consultoría
Obras Obras Obras
Invitación Invitación
Invitación
14 Abierta y Abierta y directa y directa y
Convocatoria directa y
pública pública comunicación a comunicación a
publicación
PROMPYME PROMPYME
Número de Mínimo tres Mínimo tres Mínimo un
Indeterminado Indeterminado
Postores postores postores postor
Registro de Registro de Registro de Registro de
Contratistas Contratistas Contratistas del Contratistas del
Registro Previo
del Estado del Estado Estado Estado
(Obras) (Obras) (Obras) (Obras)
Plazos 60 a 90 días 60 a 90 días 30 a 60 días 30 a 60 días 30 días
• Fiel • Fiel • Fiel • Fiel • Fiel
cumplimiento cumplimiento cumplimiento cumplimiento cumplimiento
15
Garantías (10 %) (10 %) (10 %) (10 %) (10 %)
• Adelanto • Adelanto • Adelanto • Adelanto • Adelanto
(100%) (100%) (100%) (100%) (100%)
13
El tipo de cambio que puede ser utilizado para la referencia en US$ es de S/. 3.52 (Diciembre 2002).
14
PROMPYME comunica a las MYPE interesadas en participar en el proceso de selección mediante la página WEB
de Internet. Las interesadas podrán presentarse y participar como postores cumpliendo las condiciones
establecidas en las bases del proceso. En caso de empate, las MYPE tienen derecho de preferencia.
15
Tratándose de la contratación de servicios de ejecución continuada con las MYPE se permite que la garantía de fiel
cumplimiento se sustituya por un descuento mensual para conformar un Fondo de Garantía.
14
Para el caso de la adquisición de bienes y ejecución de obras, se aplican cuatro
modalidades: adjudicación de menor cuantía, adjudicación directa selectiva, adjudicación
directa pública y licitación pública. En los dos primeros casos se realiza por convocatoria
cerrada (invitación directa) y se comunica a PROMPYME para su difusión y publicidad entre
las MYPE a través de su portal de compras estatales. En los casos restantes, se realiza por
convocatoria abierta y mediante publicación. En el caso de obras se requiere estar inscrito
en el Registro de Contratistas del Estado. Los plazos referenciales para este tipo de
modalidades varían desde 30 días para las adjudicaciones de menor cuantía y selectiva
hasta 90 días para los procesos de licitación. Las garantías exigidas son dos: la garantía de
fiel cumplimiento y la garantía por adelantos o anticipos del contrato.
En el proceso de contratación de servicios, se aplican también cuatro modalidades:
adjudicación de menor cuantía, adjudicación directa selectiva, adjudicación directa pública y
concurso público. En los dos primeros casos, se realiza por convocatoria cerrada (invitación
directa) y se comunica a PROMPYME para su difusión y publicidad entre las MYPES a
través de su portal de compras estatales. En los casos restantes, se realiza por convocatoria
abierta y mediante publicación. Los plazos referenciales para este tipo de modalidades
varían desde 30 días para las adjudicaciones de menor cuantía y selectiva hasta 90 días
para los procesos de licitación. Las garantías exigidas son dos: la garantía de fiel
cumplimiento y la garantía por adelantos o anticipos del contrato.
2.3 APLICACIÓN DE LA CONTRATACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL
Contratación de servicios públicos
Los servicios públicos que pueden ser contratados por el municipio provincial de acuerdo al
artículo 73, inciso 2 de la Ley Orgánica de Municipalidades son los siguientes:
• Saneamiento ambiental, salubridad y salud.
• Transito, circulación y transporte público.
• Educación, cultura, deporte y recreación.
• Programas sociales, defensa y promoción de derechos ciudadanos.
• Seguridad ciudadana.
• Abastecimiento y comercialización de productos y servicios.
• Registros civiles, en mérito a convenio suscrito con el Registro Nacional de Identificación
y Estado Civil, conforme la ley.
• Promoción del desarrollo económico local para la generación de empleo.
• Establecimiento, conservación y administración de parques zonales, parques zoológicos,
jardines botánicos, bosques naturales, directamente o a través de concesiones.
• Otros servicios públicos no reservados a entidades de carácter regional o nacional.
(cementerios, mantenimiento de vías, mantenimiento de parques y jardines, etc.)
Contratación de obras de infraestructura
Los tipos de infraestructura urbana y rural que pueden ser contratados por el municipio
como función provincial y/o distrital de acuerdo a la Ley Orgánica de Municipalidades son los
siguientes:
• Infraestructura urbana para vivienda (habilitación de viviendas).
• Infraestructura de electrificación urbana y rural, pública y domiciliaria.
• Infraestructura urbana de recreación (parques, jardines, losas deportivas, etc.).
• Infraestructura urbana vial (calles, veredas, pistas, escalinatas, puentes, drenaje urbano,
etc.).
• Infraestructura rural vial (trochas carrozables, caminos rurales, caminos de herradura,
drenaje rural, etc.).
15
• Infraestructura ecológica (viveros, reforestación, arborización, etc.).
• Infraestructura educativa (municipal).
• Infraestructura salud (municipal).
• Infraestructura de riego rural (canales, pozos, etc.).
• Infraestructura de agua potable y saneamiento rural (pilones, redes de conexión y
distribución, letrinas, pozos, redes de desagüe, etc.).
• Infraestructura de comercio y abastecimiento (mercados, ferias, mataderos (camales),
etc.).
2.4 LEGISLACIÓN FAVORABLE PARA LOS PEQUEÑOS CONTRATISTAS LOCALES
Políticas de contratación pública y participación de pequeños contratistas
Un reciente estudio16 sobre tres países (Bolivia, Perú y Ecuador) realizado por la Oficina
Subregional para los Países Andinos de la OIT demuestra que el acceso a la contratación
pública de las micro y pequeñas empresas en la región es todavía bastante limitado e
insuficiente por la existencia de un conjunto de barreras legales e institucionales que operan
como restricciones o limitaciones permanentes.
A continuación presentamos las principales conclusiones y recomendaciones del estudio
mencionado, aplicables al caso del Perú.
• Las MYPE tienen mayor acceso a las modalidades de contratación pública por
adjudicación directa de menor cuantía (un solo postor)17 y en los procesos de
adjudicación directa selectiva (lista de tres invitados como mínimo). Sin embargo, estas
modalidades representan los menores montos de contratación18. Se recomienda
implementar un mecanismo flexible19 para aumentar o adecuar las cuantías a las
necesidades de contratación pública con las MYPE de servicios y obras públicas. Por
otra parte, para mejorar el acceso a las modalidades de mayores cuantías (concursos o
licitaciones) se proponen dos recomendaciones: (i) promover la “asociación” o consorcio
de las MYPE, y, (ii) facilitar mecanismos de incentivos a la subcontratación con las
medianas y grandes empresas.
• La falta de publicidad de la convocatoria puede ser una barrera para el acceso de las
MYPE a la contratación pública. Una convocatoria abierta favorece el acceso a la
información sobre los procesos de contratación pública, aún cuando las micro y
pequeñas empresas enfrentan serias limitaciones para competir con empresas medianas
y grandes. El estudio recomienda la difusión de información sobre contrataciones con el
Estado entre las micro y pequeñas empresas, usando distintas mecanismos como es el
caso del portal de compras estatales que lleva adelante la Comisión de Promoción de la
Micro y Pequeña Empresa (PROMPYME) en el Perú.
16
Políticas de contratación pública y modalidades legales de organización para la pequeña empresa en los países
andinos. OIT. Lima-Perú. Noviembre de 2003.
17
La falta de criterios y procedimientos uniformes para la aplicación de esta modalidad ha generado un uso
conservador y restrictivo por parte de las Entidades Públicas.
18
Esta restricción impide que las MyPE puedan ejecutar obras públicas de mayor envergadura, así como servicios
públicos con periodicidad anual (aseo urbano, mantenimiento de infraestructura rural y urbana, mantenimiento
rutinario de caminos, etc.), afectando la sostenibilidad de los programas de contratación de obras y servicios con
micro y pequeñas empresas.
19
En el caso del Perú se requiere la modificación de la Ley de Presupuesto Anual, en tanto que en el Ecuador debe
ser aprobado por Decreto Ministerial. El caso de Bolivia en este sentido resulta excepcional, debido a que el
Ministerio de Hacienda mediante una resolución puede ampliar las cuantías en función de las necesidades
justificadas de las diferentes entidades públicas.
16
• En el caso del Perú, una barrera legal para acceder a la contratación pública es la
exigencia de estar inscrito en el Registro Nacional de Contratistas del Estado para el
caso de obras. El estudio propone la implementación de un registro simplificado para el
caso de los pequeños contratistas de obras o la aplicación de un mecanismo similar a la
Tarjeta Empresarial20 que utiliza Bolivia.
• La exigencia de las garantías de seriedad de oferta, buen cumplimiento y anticipo o
adelanto es vinculada con la capacidad de acceso al crédito y financiamiento que afecta
a las MYPE en general. El limitado acceso a crédito de las MYPE les hace muy difícil
cumplir con esta exigencia. Aún cuando en los casos de las modalidades de menor
cuantía estas garantías pueden ser más flexibles, los porcentajes exigidos son similares,
sin tener en cuenta la modalidad de selección. En general se sugiere la implementación
de fondos de garantía orientados exclusivamente a brindar soporte financiero a las
MYPE. Asimismo, pueden contemplarse otras opciones complementarias, como es
reducir el porcentaje de los montos de las garantías o las opciones de garantías líquidas
mediante descuentos de los pagos en el caso de contratos de servicios de ejecución
periódica o continuada.
Normas favorables para la participación de micro y pequeñas empresas
La Ley de Adquisiciones y Contrataciones del Estado (LACE), su reglamento (RELACE), así
como la Ley de Promoción de las MYPE (Ley MYPE) y su reglamento (REMYPE),
establecen diversos mecanismos legales favorables a la contratación pública de las micro y
pequeñas empresas. Los principales son los siguientes:
• La obligación de las entidades públicas de elaborar y publicitar el Plan Anual de
Adquisiciones del año siguiente, para que los potenciales postores puedan conocer con
la debida anticipación los rubros de bienes, servicios y obras que serán materia de
convocatoria. (Art. 5-8 RELACE) y (Art. 19 Ley MYPE)
• La obligación de las entidades públicas de canalizar y orientar el 40 % de sus compras
estatales hacia micro y pequeñas empresas. (Art. 19 Ley MYPE)
• Mecanismos de publicidad, para que las micro y pequeñas empresas puedan acceder a
la información de aquellas modalidades de selección que por sus características son
cerradas, como es el caso de las adjudicaciones de menor cuantía21 (con un solo postor)
o de las adjudicaciones directas selectivas (con tres postores como mínimo). Esta
notificación se realiza a la Comisión de Promoción de la Pequeña y Microempresa
(PROMPYME) para su difusión entre las micro y pequeñas empresas. (Art. 19 LEY
MYPE y Art. 14 RELACE).
• El derecho de preferencia que tienen las MYPE frente a otros postores, cuando se trate
de empate en cumplimiento de las especificaciones técnicas y económicas. Esta
preferencia también se aplica entre las MYPE locales y no locales, en el mismo caso de
empate. (Art.19 Ley MYPE)
• Las MYPE pueden participar en consorcios manteniendo el derecho de preferencia.
Todos los beneficios y medidas de promoción para que las MYPE participen en las
compras estatales incluye a los consorcios que sean establecidos entre las MYPE.
(Art.18 Ley MYPE)
• Las subcontrataciones se efectuaran de preferencia con MYPES. (Art. 120 RELACE).
• La participación en fondos de financiamiento y garantías para compras estatales. (Art. 31
Ley MYPE).
20
La Tarjeta Empresarial es un mecanismo que permite que los pequeños productores de Bolivia puedan gozar de
reconocimiento jurídico para efectos de presentarse en los procesos de contratación pública, y reducir los
requisitos legales exigidos para su participación como por ejemplo, la reducción del 50 % de las garantías de fiel
cumplimiento y del 50 % de la experiencia requerida.
21
En los procesos de menor cuantía mayores de S/. 12,800 (US$ 3,710).
17
• La posibilidad de elegir constituir una garantía de fiel cumplimiento mediante descuentos
mensuales de los pagos a cambio de la carta fianza o póliza de caución; esto en el caso
de que el contrato sea de servicios o suministro de ejecución periódica. (Art. 19 Ley
MYPE).
Normas favorables para la participación de organizaciones comunitarias
Se presentan dos posibilidades de acuerdo a la legislación vigente. La primera, prevista en
la Ley Orgánica de Municipalidades en su artículo 117, establece la posibilidad de conformar
comités de gestión de vecinos con el propósito de ejecutar obras en sus zonas de
residencia. Para ello se requiere la aprobación del Comité de Gestión por una resolución
Municipal, señalándose los aportes que realizaran las partes: municipalidad, vecinos e otras
instituciones.
LOM, ARTÍCULO 117 - COMITÉS DE GESTIÓN
Los vecinos tienen derecho de coparticipar, a través de sus representantes, en comités de
gestión establecidos por resolución municipal para la ejecución de obras y gestiones de
desarrollo económico. En la resolución municipal se señalarán los aportes de la
municipalidad, los vecinos y otras instituciones.
Si bien este dispositivo es nuevo y responde a una práctica común mediante la cual el
municipio suscribe un convenio con la comunidad, en el cual el municipio aporta asistencia
técnica y materiales y la comunidad la mano de obra, este mecanismo podría también ser
utilizado para que el municipio, además de aportar materiales, pueda financiar parte del
costo de la mano de obra, aunque por sus características estos pagos deberán realizarse
directamente por el propio municipio como contratos de servicio específicos
La segunda, la contratación de organizaciones jurídicas con base comunitaria (asociaciones,
comités, empresas, cooperativas, etc.) mediante la aplicación de procedimientos especiales
22
de contratación con fondos provenientes de convenios de financiamiento internacional . En
estos casos, para contratar comités comunales o vecinales para ejecutar obras, no será
necesario el Registro de Contratistas del Estado a cargo de CONSUCODE.
LEY DE GESTIÓN PRESUPUESTARIA DEL ESTADO N° 27209, ARTICULO 49.1
Las Entidades del Sector Público que utilicen recursos de donaciones o provenientes de
operaciones oficiales de crédito, sujetarán la ejecución del gasto y los procesos de Licitación
y Concurso, a lo establecido en los respectivos Convenios de Cooperación y en los
documentos anexos, así como, supletoriamente a las disposiciones contenidas en las
Leyes Anuales de Presupuesto.
2.5 LIMITACIONES DEL ACTUAL MARCO LEGAL
Las principales limitaciones del marco legal referidas a la contratación pública municipal son
las siguientes:
• La falta flexibilidad en la aplicación de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones en el
caso de los pequeños municipios, especialmente los de nivel distrital y rural, los cuales
no cuentan con la capacitación, ni con la capacidad técnica para llevar adelante los
procesos de contratación pública. Esta situación es un incentivo para que estos
22
De acuerdo a la Ley de Gestión Presupuestaría y a la Ley de Contratación Pública, las contrataciones que se
financien con fondos provenientes de organismos multilaterales de crédito aplicarán los procedimientos
establecidos en los respectivos convenios; en todo aquello no establecido expresamente, será aplicable la
legislación nacional. Para la aplicación de este mecanismo los procedimientos especiales constaran en el Manual
de Operaciones correspondiente.
18
municipios realicen los servicios y obras por administración directa en vez de hacerlo
mediante contratos.
• La falta de criterios y procedimientos uniformes para la aplicación de la adjudicación de
menor cuantía viene limitando su uso para promover una mayor participación de los
pequeños contratistas locales. Esta modalidad está diseñada para ser aplicada con “un
solo postor” o a través de la contratación directa. Sin embargo, en la práctica las
entidades públicas prefieren realizar un concurso privado mediante la invitación a tres
postores para obtener tres cotizaciones, mecanismo que corresponde a la modalidad de
adjudicación selectiva, para una cuantía mayor.
• La ausencia de un registro especial de pequeños contratistas locales que permita la
participación de micro y pequeñas empresas, organizaciones comunitarias y vecinales, y
organizaciones no gubernamentales en la ejecución de obras de manera localizada,
temporal o específica. Para cada obra pública existe la exigencia de contar con el
certificado de “Contratista del Estado” para poder participar en su ejecución, aún cuando
sean obras pequeñas y se encuentren ubicadas en zonas donde no existan contratistas
tradicionales.
• La falta de una disposición legal que permita la contratación directa con organizaciones
de la comunidad legalmente constituidas, al menos en los servicios y obras bajo
competencia de los municipios. Una norma legal expresa permitiría una mejor
participación de la comunidad y de los vecinos organizados en la ejecución de las obras,
y facilitaría la gestión administrativa y legal de los municipios que actualmente deben
realizar operaciones similares (pero con alcances limitados) bajo las modalidades de
convenios de co-ejecución.
19
3. POLÍTICAS DE CONTRATACIÓN EN EL MUNICIPIO
PROVINCIAL DE CAJAMARCA
En este capítulo se presenta la experiencia del Municipio Provincial de Cajamarca, ubicado
en la sierra norte del Perú, en lo referente a las políticas de contratación de bienes, servicios
y obras públicas durante el año 2002. La información general sobre el Municipio de la
Provincia de Cajamarca se presenta en el Anexo 2.
3.1 PRESUPUESTO MUNICIPAL 2002
Para entender como funciona el sistema de programación y ejecución presupuestal en el
Perú es importante mencionar los siguientes alcances.
El ciclo del presupuesto público tiene cinco fases: (i) planificación (ii) programación, (iii)
ajustes presupuestales, (iv) ejecución y (v) evaluación. Las dos primeras fases se
desarrollan durante el segundo semestre de cada año, orientadas al presupuesto del año
siguiente. La tercera y cuarta fase se desarrollan durante el año y la última se realiza en
forma semestral y anual.
El instrumento esencial para planificar las compras municipales que serán incluidas en el
presupuesto público de cada año, se denomina “Plan Anual de Adquisiciones” (PAA). La
elaboración de este plan es obligatorio para todas las entidades públicas y debe ser
presentando durante el cuarto trimestre a la entidad normativa de las contrataciones
públicas denominada CONSUCODE. A su vez, esta entidad proporciona información a
PROMPYME, entidad promotora de las compras estatales orientadas a la micro y pequeña
empresa, para difundir la información en su portal de internet y facilitar la participación de las
MYPE en convocatorias y procesos de contratación pública en curso.
El PAA debe correlacionarse con aquellas obras y servicios concertados con la comunidad y
que son de carácter obligatorio por efecto de la ley del presupuesto participativo. Sin
embargo, el plan anual de adquisiciones (PAA) sólo considera el monto o valor total de las
adquisiciones de bienes, obras y servicios que serán objeto de contratación pública, no así
de aquellos servicios y obras que serán ejecutados o realizados por administración directa.
Esto explica la diferencia de montos al comparar el PAA con el presupuesto programado, lo
cual sí incluye el valor total de los bienes, servicios y obras, sin diferenciar aquellos
contratados de los que serán ejecutados por la propia entidad pública.
El presupuesto programado y enviado al Ministerio de Economía, para su conciliación y
ajuste, e incorporación en el presupuesto nacional consolidado, permite que una vez
aprobado en Diciembre de cada año, el municipio pueda contar con un presupuesto “inicial”
o de “apertura”. Sin embargo, durante el primer semestre generalmente se realizan ajustes
al presupuesto, sea porque se definen mayores ingresos de algunas fuentes variables
(FONCOMUN y Canon) o porque se incluyen nuevas actividades no programadas
inicialmente. Esto resulte en la necesidad de realizar un ajuste al presupuesto. Es probable
entonces que el presupuesto ajustado sea mayor al presupuesto aprobado o inicial. La
evaluación semestral y anual se realiza en función de ambos, el presupuesto inicial y del
presupuesto final o ajustado. Para efectos de este estudio se realizará la comparación sólo
con el presupuesto ajustado.
20
Para efectos del presente capítulo, utilizaremos tres referencias al presupuesto municipal:
• El Plan Anual de Adquisiciones (PAA), como “planificado”.
• El Presupuesto Institucional Municipal Modificado (PIM), una vez incluido todos los
presupuestos adicionales, como “presupuestado”
• La evaluación presupuestaria del gasto público, como “ejecutado”
Plan Anual de Adquisiciones (PAA)
El Plan Anual de Adquisiciones (PAA) es un instrumento fundamental para programar los
bienes, obras y servicios que serán contratados por el municipio durante el año, y por tanto,
permite conocer el grado de apertura que tiene el municipio para contratar con el sector
privado y las políticas orientadas a los pequeños contratistas locales. También es un
indicador de las políticas de administración directa del municipio; en tal sentido una menor
cobertura del PAA define una mayor aplicación de la “administración directa”23. La Ley de
Adquisiciones y Contrataciones del Estado obliga a toda entidad pública a elaborar el Plan
Anual de Adquisiciones y comunicarlo al CONSUCODE antes del mes de diciembre de cada
año24. Esta información es enviada a PROMPYME para analizar las oportunidades de
compras estatales orientadas a la micro y pequeña empresa, las cuales son presentadas en
su portal de compras estatales.
El Plan Anual de Adquisiciones del Municipio Provincial de Cajamarca (MPC) programado para
el año 2002, fue de 12,525,889 nuevos soles (US$ 3,558,491)25, de acuerdo al siguiente
cuadro.
Cuadro 3: Plan Anual de Adquisiciones para el año 2002 (en nuevos soles)
Rubros Menor Adjudicación Adjudicación Concurso Licitación TOTAL
Cuantía Directa Directa Público Pública
Selectiva Pública
Bienes 183,606 986,773 - - 2,087,944 3,258,323
Servicios 23,338 100,100 - 2,125,172 - 2,248,610
Obras 1,020,837 3,568,535 1,037,072 - 1,392,512 7,018,956
TOTAL 1,227,781 4,655,408 1,037,072 2,125,172 3,480,456 12,525,889
Fuente: Municipio Provincial de Cajamarca
De acuerdo a la programación inicial del Plan Anual de Adquisiciones, se pueden observar los
siguientes lineamientos de política:
• En el caso de la adquisición de bienes y suministros, se estableció el 64 % mediante la
modalidad de licitación pública, el 30 % mediante adjudicación directa selectiva y el 6 %
mediante la modalidad de menor cuantía. Se considera que el 100 % de la demanda
municipal de bienes y suministros se contrataría con el sector privado.
• En lo que se refiere a servicios, se establece el 94 % mediante concurso público,
especialmente destinado a contratación de personal para las diversas áreas, proyectos y
unidades municipales. El 4 % se programó bajo la modalidad de adjudicación directa
selectiva y el 2 % mediante procesos de menor cuantía.
23
Esta puede realizarse mediante una Dirección Municipal, un proyecto especial o incluso una empresa municipal
especializada.
24
El nivel de cumplimiento actual es del 70 %.
25
Considerando un tipo de cambio de S/. 3.52 por un dólar americano.
21
• En cuanto a la contratación de obras, se estableció que el 20 % debía efectuarse
mediante licitación pública, el 15 % a través de adjudicación directa pública, el 51 %
mediante adjudicación directa selectiva y el 14 % a través de procesos de menor
cuantía.
Presupuesto modificado (PIM) y ejecutado por fuentes de financiamiento (2002)
Las fuentes de financiamiento del Municipio Provincial de Cajamarca son las siguientes:
• El canon y sobre canon representan el 20 %
• El Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUM)26 representa el 40 %
• Los recursos directamente recaudados representan el 26 %
• Las donaciones y transferencias representan el 6 %
• Los otros impuestos representan el 8 %
El presupuesto municipal para el año 2002 alcanzó la suma de S/. 25,329,979 (US$
7,196,016)27 y su ejecución la suma de 21,037,587 de acuerdo al detalle por fuentes de
financiamiento que se presenta en el siguiente cuadro.
Cuadro 4: Presupuesto municipal programado y ejecutado: año 2002
Fuentes de financiamiento Presupuesto Ejecución %
Canon y sobre canon 5,051,159 3,417,688 68%
FONCOMUN 10,216,703 9,284,129 91%
Recursos directamente recaudados 6,518,769 5,225,314 80%
Donaciones y transferencias 1,566,812 1,565,973 100%
Otros impuestos municipales 1,976,536 1,544,483 78%
TOTAL 25,329,979 21,037,587 83%
Fuente: MPC
En relación al presupuesto municipal es importante mencionar lo siguiente:
• El gasto ejecutado representa un 17 % de gasto menor en relación a lo presupuestado
para el año 2002. Esta menor ejecución tiene un impacto negativo directo en la menor
adquisición de bienes, servicios y obras.
• El menor porcentaje de ejecución del gasto (64 %) se encuentra en la fuente del canon y
sobre canon28, recursos que sólo pueden ser empleados para efectuar gastos de
inversión o de capital. El canon y sobre canon representa el 20 % de los ingresos del
municipio, en especial el referido al canon minero, producto de la actividad del
yacimiento de oro de Yanacocha.
• La mayoría de municipios del país tiene serios problemas de financiamiento, lo que
genera que existan dificultades para cubrir todos los gastos requeridos y significa que
mantienen una situación ajustada o deficitaria. En el caso del Municipio Provincial de
Cajamarca, esta situación es inversa, lo que significa un desaprovechamiento importante
de estos recursos disponibles, que la mayoría de municipios del país no tiene.
26
Este Fondo proviene del 2% aplicado al impuesto general de las ventas y que conforma un fondo nacional que es
distribuido entre los municipios provinciales y distritales del país en función del número de habitantes. Este Fondo
representa en la mayoría de municipios del país entre el 70 % y 80 % del total de ingresos municipales.
27
Tipo de cambio: S/. 3.52 por 1 dólar americano.
28
Esta fuente representa el 20 % del total de ingresos municipales del Municipio Provincial de Cajamarca, en
especial el referido al canon minero, producto de la explotación del yacimiento de oro de Yanacocha.
22
3.2 CONTRATACIÓN MUNICIPAL DE BIENES
Política municipal de contratación de bienes
La política municipal de adquisición de bienes y suministros tiene dos aplicaciones:
1. Satisfacer el desarrollo de las actividades administrativas y técnicas de las gerencias,
departamentos, unidades y proyectos, por ejemplo: papelería y materiales de escritorio y
computo; asimismo, aquellos referidos a brindar los servicios públicos: por ejemplo:
materiales, herramientas y uniformes para el personal de limpieza pública (gastos
corrientes29).
2. Ejecutar las obras de infraestructura a través de la propia administración municipal
(gastos de capital e inversiones)
En el siguiente cuadro se presenta un listado referencial de los principales bienes y
suministros demandados por el MPC.
Cuadro 5: Listado referencial de bienes
Tipo de gasto Aplicaciones Listado referencial
• Materiales de escritorio
• Bienes muebles
Administración y servicios • Uniformes y vestimenta
Gastos corrientes
públicos • Repuestos (no sofisticados)
• Herramientas
• Combustibles
• Bienes Inmuebles (edificios)
• Terrenos
Gastos de capital Inversiones y obras • Maquinarias
• Equipos
• Materiales de construcción
Presupuesto municipal para bienes
Por sus características, el total de bienes y suministros son contratados con el sector privado.
Las contrataciones de bienes y suministros se realizan con los recursos provenientes del
FONCOMUN, los recursos directamente recaudados y otros impuestos.
La ejecución en bienes para el año 2002 fue de S/. 4,694,900 (US$ 1,333,778)30, de acuerdo
al detalle que se presenta en el siguiente cuadro que presenta el presupuesto municipal
destinado a los servicios municipales, incluyendo los servicios públicos, y los montos
programados (PAA), presupuestados (PIM) y ejecutados.
29
Durante la década de los 90, la legislación nacional limitaba la asignación presupuestal de los Municipios para
ambos tipos de gasto. En ese sentido se establecía el 30 % para gastos corrientes y el 70 % para gastos de
capital e inversiones. Actualmente no existe una asignación obligatoria, dependiendo de cada Municipio decidir su
asignación presupuestal.
30
Tipo de cambio de S/. 3.52 por un dólar americano.
23
Cuadro 6: Contratación de bienes para el año 2002 (en nuevos soles)
Categoría de gastos Planificado Presupuestado Ejecutado
Gastos corrientes 2,723,583 2,662,208
3,258,323
Gastos de capital 2,030,751 2,032,692
TOTAL 3,258,323 4,754,334 4,694,900
Fuente: MPC
Al respecto podemos hacer los siguientes comentarios:
El 57 % de la ejecución corresponde a bienes y suministros asignados a gastos corrientes
para cubrir necesidades de la administración y servicios públicos. En tanto, el 43 % de la
ejecución corresponde a bienes y suministros asignados a gastos de capital o inversiones.
Se realizó un gasto adicional de S/. 1,436,577 (44%) en relación a lo planificado en el Plan
Anual de Adquisiciones para el año 2002, lo cual indica una mayor demanda de bienes y
suministros no considerados en el PAA..
Finalmente, se aprecia en el caso de la contratación de bienes que el monto ejecutado es el
99 % de lo presupuestado, es decir se cumplió con el uso del presupuesto disponible.
3.3 CONTRATACIÓN MUNICIPAL DE SERVICIOS
Política municipal de contratación de servicios
La política municipal de contratación de servicios tiene tres aplicaciones:
1. Consultorías para la ejecución de los proyectos, por ejemplo estudios y expedientes
técnicos, así como otro tipo de asistencia y asesoría técnica especializada para mejorar
los productos y procesos requeridos para una buena gestión municipal.
2. Los servicios públicos de competencia municipal. Estos pueden ser a través de la
contratación de personal en los casos en que los servicios se ejecuten por administración
directa; o mediante la contratación de empresas para dicha tarea31.
3. Los servicios internos, no públicos, que tienen como objetivo satisfacer necesidades de la
administración municipal, por ejemplo transporte, hospedaje, reparaciones de
computadoras, etc. Al igual que en el caso anterior, estos servicios pueden ser cubiertos
mediante contratación de personal especializado o a través de empresas de servicios.
En el siguiente cuadro se presenta un listado referencial de los principales servicios,
excluyendo las consultorías.
31
Diversas experiencias demuestran que existe un potencial real para la participación de las MYPE.
24
Cuadro 7: Listado referencial de servicios
Categoría de
Aplicaciones Lista referencial
gastos
Administración directa
• Contratación de personal
Empresas de servicios
• Limpieza publica
Servicios públicos • Agua potable
• Serenazgo
• Mantenimiento parques y jardines
Gastos • Mantenimiento infraestructura pública.
corrientes
• Cementerios
• Tarifas de servicios públicos (agua, luz, teléfono)
• Servicios de transporte
Servicios internos
• Alimentación
• Hospedaje
• Servicios técnicos
• Seguros
Gastos de Servicios de • Contratación de personal para obras por
capital personal administración directa o miniproyectos.
Presupuesto municipal para servicios
Las contrataciones de servicios se realizan con los recursos provenientes del FONCOMUN, los
recursos directamente recaudados y otros impuestos. En el caso de los servicios públicos,
estos tienen distintos niveles de autofinanciamiento. En el caso del servicio de agua ejecutado
por la empresa municipal, este alcanza el 80 % de autofinanciamiento. En tanto que otros
servicios públicos, como la limpieza pública alcanza sólo el 60 %, y el servicio de serenazgo el
40 %.
Ante esta baja recaudación por conceptos de servicios públicos, el Municipio de Cajamarca
viene implementado el Servicio de Administración Tributaria (SAT). Los usuarios pagan “tasas”
y “arbitrios” por el uso de los servicios públicos; estos pagos se realizan directamente al
Municipio de Cajamarca, salvo el caso del agua potable que se efectúa con la empresa
municipal de agua.
La ejecución para la contratación de servicios en el año 2002 por parte de Municipio
Provincial de Cajamarca fue de S/. 4,035,806 (US$ 1,146,535)32, de acuerdo al detalle que se
presenta en el siguiente cuadro que presenta el presupuesto municipal destinado a los
servicios municipales, incluyendo los servicios públicos, y los montos programados (PAA),
presupuestados (PIM) y ejecutados.
Cuadro 8: Contratación de servicios para el año 2002 (en nuevos soles)
Categoría de gastos Planificado Presupuestado Ejecutado
Gastos corrientes 2,228,387 2,178,170
2,248,610
Gastos de capital 1,859,577 1,857,636
TOTAL 2,248,610 4,087,964 4,035,806
Fuente: MPC
32
Tipo de cambio de S/. 3.52 por un dólar americano.
25
Al respecto podemos hacer los siguientes comentarios:
El 54 % del presupuesto ejecutado corresponde a servicios para gastos corrientes y el 46 %
para gastos de capital. Como se mencionó en anteriormente, los servicios públicos son
ejecutados directamente por el Municipio.
Se realizó un gasto adicional de S/. 1,787,196 (79%) en relación a lo planificado en el Plan
Anual de Adquisiciones para el año 2002, lo cual indica la mayor demanda de servicios no
programados.
Por otra parte, se aprecia que en el caso de la contratación de servicios, el monto ejecutado
alcanza el 99 % del presupuestado, es decir se cumplió con el uso del presupuesto disponible.
3.4 CONTRATACIÓN MUNICIPAL DE OBRAS
Política municipal de contratación de obras
La ejecución de obras de infraestructura tiene dos aplicaciones:
1. Las obras referidas a la construcción, mejoramiento, rehabilitación y mantenimiento de la
infraestructura urbana y rural.
2. Las obras referidas a los edificios municipales.
En el siguiente cuadro se presenta un listado referencial de los principales obras de
competencia municipal.
Cuadro 9: Listado referencial de obras
Tipo de Obras Actividades o proyectos
• Rehabilitación y pavimentación de vías urbanas
Obras públicas • Rehabilitación y mantenimiento periódico de caminos rurales
• Puentes, veredas, escalinatas urbanas
• Drenaje urbano
• Construcción y mejoramiento de parques y zonas recreativas
• Reparación y mantenimiento de Escuelas
• Reparación y mantenimiento de Centros de Salud
• Defensas ribereñas
• Mejoramiento de viviendas
• Agua potable y saneamiento rural
• Construcción del Relleno Sanitario Municipal
Obras municipales • Mejoramiento y reparación de edificios públicos municipales
Presupuesto municipal para obras
La ejecución de obras33 se realiza principalmente con los recursos provenientes del
FONCOMUN, del canon y sobre canon y los recursos directamente recaudados, y son
asignados bajo la categoría de gasto de capital e inversiones.
33
Algo que se aprecia frecuentemente en la planificación de las obras municipales es que se pone un énfasis
absoluto en la construcción (nuevas obras) y en la rehabilitación (reparación de las obras existentes) antes que
en el mantenimiento de las mismas. Un caso referencial en el Municipio de Cajamarca es la existencia de una
política de “pavimentación de vías urbanas” sin tomar en cuenta un plan de mantenimiento rutinario y periódico.
26
La ejecución de obras municipales en el año 2002 fue de S/. 9,860,096 (US$ 2,801,163), de
acuerdo al detalle que se presenta en el siguiente cuadro.
Cuadro 10: Fuentes de la contratación municipal de obras para el año 2002
Fuente de financiamiento Presupuestado Ejecutado %
Canon y sobre canon 5,051,158 3,417,688 68
FONCOMUN 6,959,632 6,167,265 89
Recursos directamente recaudados 1,040,360 275,143 26
TOTAL 13,051,150 9,860,096 76
Fuente: MPC
En comparación con el presupuestado, se observa una menor ejecución de obras. En efecto,
durante el año 2002 se ejecutó sólo el 76 % del presupuesto disponible para obras, incluyendo
las obras por administración directa (realizadas por la propia municipalidad), así como
aquellas obras contratadas con el sector privado, incluidas las MYPE.
Para tener una referencia del efecto de esta menor ejecución presupuestal en obras, podemos
mencionar que con una ejecución mayor gastando el 20 % de estos recursos en
remuneraciones, se podrían haber generado 12,129 jornales de US$ 12 cada uno en obras de
pavimentación de calles o similares.
En el siguiente cuadro se presenta el presupuesto municipal para el año 2002 destinado a
los obras contratadas con el sector privado, incluyendo las MYPE, y los montos planificados
(PAA), presupuestados (PIM) y ejecutados.
Cuadro 11: Contratación de obras para el año 2002 (en nuevos soles)
Categoría de gastos Planificado Presupuesto Ejecutado
Gastos corrientes - - -
Gastos de capital 7,018,956 13,051,150 5,969,760
TOTAL 7,018,956 13,051,150 5,969,760
Fuente: MPC
Al respecto podemos hacer los siguientes comentarios:
El monto presupuestado es mayor al monto planificado en 86 %, lo cual es positivo en la
medida que significa una mayor disponibilidad de recursos destinados a la ejecución de obras
municipales. Esta diferencia se debe principalmente al canon y sobre canon, los cuales no se
contemplan en el PAA.
Sin embargo, el monto ejecutado es menor en relación al presupuestado en 54 %, y también es
menor al planificado en 15 %. Estas cifras son negativas en ambos casos, lo cual significa que
existe un nivel de ineficacia del gasto público municipal en materia de inversiones en obras.
27
3.5 BARRERAS INTERNAS QUE AFECTAN LAS POLÍTICAS DE CONTRATACIONES
MUNICIPALES
En el estudio se observa que la principal causa que explica la menor ejecución del gasto
público orientado a la adquisición de bienes, servicios y obras, se encuentra en problemas
de carácter operativo - administrativo, comunes en la mayor parte de los municipios del país.
Estos constituyen barreras internas que deben ser identificadas y removidas para
implementar políticas más eficaces en materia de contratación pública.
En este sentido, se presenta aquí una descripción de los procesos y procedimientos del
sistema operativo, seguido por una relación de los problemas más importantes y comunes
que afectan el sistema operativo de adquisiciones municipales.
Procesos y procedimientos del sistema operativo
El sistema operativo de contratación municipal esta conformado por un proceso de 5 fases:
Fase I: Requerimientos. En esta fase se realiza la solicitud de los requerimientos de bienes
y servicios necesarios para el desarrollo de la administración directa municipal. Esta fase
depende de las diversas instancias que demandan bienes y servicios. Se pueden identificar
hasta tres tipos de demandas comunes: (i) demanda de bienes y suministros para realizar el
trabajo administrativo y técnico del personal de las diferentes gerencias y departamentos; (ii)
demandas de bienes, suministros y servicios para atender los servicios públicos a cargo del
municipio, y (iii) demandas de bienes y servicios para la ejecución de obras a cargo de la
Gerencia de Infraestructura o del Departamento de Mini Proyectos.
Fase II: Aprobación. En esta fase se aprueban las solicitudes, para lo cual se requieren al
menos tres condiciones: (i) que el requerimiento se encuentre programado en el PAA, (ii)
que se encuentre dentro de la oportunidad para su abastecimiento, y (iii) que se encuentre
presupuestado y exista disponibilidad para la ejecución del gasto. Esta fase debe ser
coordinada entre la Gerencia Municipal, la Gerencia de Administración y la Gerencia de
Planificación y Presupuesto.
Fase III: Procesamiento. Esta fase está a cargo de la Gerencia de Administración a través
del Departamento de Abastecimiento para el caso de bienes, suministros y servicios. En el
caso de obras, se coordinará dicho requerimiento con la Gerencia de Infraestructura. Este
proceso es de carácter administrativo y generalmente no debería demorar más de 15 días
calendarios. Esta fase tiene por lo menos 8 procedimientos internos que deben cumplirse.
Fase IV: Selección de contratistas. En el caso de bienes y servicios, este proceso está a
cargo de la Gerencia de Administración; en el caso de obras, este proceso es realizado por
la Gerencia de Infraestructura. Los plazos son variables dependiendo de la modalidad de
contratación pública. En esta fase deben cumplirse por lo menos 11 procedimientos
internos.
Fase V: Cumplimiento o ejecución. En esta fase se ejecuta el servicio o la obra y se
entregan los bienes o suministros a la unidad usuaria del municipio. Asimismo, se realizan
los pagos y liquidaciones y se registran los gastos en la contabilidad municipal.
A continuación se presenta un cuadro resumen sobre el sistema operativo de contratación
municipal.
28
Cuadro 12: Sistema operativo de contratación municipal
Fase I Fase II Fase III Fase IV Fase V
Requerimientos Aprobación Procesamiento Selección de contratistas Cumplimiento o ejecución
Paso 1 al 3 Paso 4 Pasos 5 al 12 Pasos 13 al 23 Pasos del 24 al 29
Gerencias, unidades, Gerencia General Gerencia de Administración Gerencia de Administración, Gerencia de Administración,
34
proyectos, otros. Municipal Gerencia de Infraestructura unidades usuarias
1. Elaboración de la solicitud 4. Aprobación o 5. Traslado al Departamento de 13. Preparación de las bases y demás 24. Proveedor entrega bienes y
2. Presentación a la Gerencia desaprobación de Abastecimiento. documentación suministros, o ejecuta el servicio.
de Administración. la solicitud. 6. Proceso de cotización. 14. Conformación del Comité Especial, o 25. Conformidad del Almacén (bienes)
3. Elevación a la Gerencia 7. Elaboración de cuadros convocatoria del Comité Permanente. o de la unidad usuaria (servicios)
General Municipal para su comparativos. 15. Convocatoria por Invitación directa a 26. Emisión y registro del cheque y
aprobación. 8. Orden de compra o servicio. postores seleccionados o publicación comprobante de pago.
9. Cuadro de necesidades según corresponda a la modalidad. 27. Autorización del cheque.
10. Registro en el Plan de 16. Venta / entrega de las bases. 28. Envío a caja para pago al
Adquisiciones. 17. Absolución de consultas. proveedor.
11. Preselección de potenciales 18. Recepción de propuestas técnicas y 29. Registro del gasto en la
proveedores que pueden ser económicas. contabilidad.
invitados (en menor cuantía, 19. Evaluación del Comité.
adjudicación directa selectiva y 20. Comunicación de la buena pro.
pública) 21. Entrega de la documentación y garantías
12. Definición de la modalidad de según corresponda.
selección. 22. Suscripción del contrato
23. Registro del compromiso financiero.
34
El proceso para la contratación de obras, sigue un esquema similar al de bienes y servicios: elaboración de bases, lista de postores precalificados (adjudicación de menor cuantía,
selectiva y pública), conformación del Comité Especial (adjudicación de menor cuantía) o Permanente (para los otros casos), convocatoria, venta de bases, absolución de
consultas, recepción de propuestas, evaluación, calificación y buena pro y suscripción del contrato.
29
Problemas en el sistema operativo de adquisiciones
• Se observan deficiencias en los procedimientos de las unidades usuarias, en el caso de
los requerimientos de materiales para la ejecución de obras por administración directa.
• La falta de expedientes técnicos en el caso de obras, requisito fundamental para la
aprobación de su ejecución tanto por administración directa como por contrato, explica el
retraso en la ejecución de las obras durante el segundo semestre del año 2002 y el
primer semestre del año 2003
• Falta una mayor coordinación en procesos y acuerdos entre las Gerencias de
Infraestructura, de Administración y de Planificación y Presupuesto en relación al
seguimiento y monitoreo de las metas programadas y la ejecución del presupuesto
anual.
• Como consecuencia de la diferenciación entre los procesos de contratación de obras y
de bienes y servicios, los primeros son asumidos casi exclusivamente por la Gerencia de
Infraestructura, en tanto que los segundos se quedan a cargo de la Gerencia de
Administración. Esta separación puede generar dificultades, por ejemplo cuando se trata
de la adquisición de materiales de construcción requeridos para la ejecución directa de
obras.
• Existen problemas en la elaboración de las cotizaciones requeridas para la preparación
de las cuadros comparativos y ordenes de compra. Esto se explica especialmente por la
falta de un programa informático o una base de datos actualizada que facilite de manera
relativamente rápida la información necesaria sobre las cotizaciones de bienes,
suministros y servicios.
• Es necesaria una mayor participación de la Gerencia de Planificación y Presupuesto en
el proceso de adquisiciones, al menos en tres momentos: (i) en la verificación previa de
la disponibilidad presupuestal para aprobación de los proyectos de obras o compras de
bienes y servicios, (ii) en el registro de las adquisiciones realizadas para monitorear el
cumplimiento del Plan Anual de Adquisiciones (PAA), y (iii) en la evaluación anual de la
ejecución del presupuesto municipal.
• No hay mayor incentivo en la conformación y funcionamiento de los Comités
Permanentes y Comités Especiales para la selección de contratistas de bienes, servicios
y obras. Se considera una “carga administrativa” y un trabajo mayor no valorado,
especialmente por aquellos miembros “no permanentes” o que no tienen exclusivamente
esta función.
30
4. PARTICIPACIÓN DE LOS PEQUEÑOS CONTRATISTAS
LOCALES
En el presente capítulo se presentan los resultados sobre el acceso y participación de los
pequeños contratistas locales en las políticas de contratación desarrolladas por el Municipio
Provincial de Cajamarca durante el año 2002. Asimismo se revisa el perfil de los pequeños
contratistas locales que han participado en los procesos de contratación de obras y las barreras
identificadas para ampliar la participación de otro tipo de pequeños contratistas locales además
de las MYPE.
4.1 CONTRATACIÓN MUNICIPAL DE BIENES
Por su naturaleza, la política de adquisiciones de bienes y suministros está dirigida
principalmente a la contratación del sector privado. Se estima que las compras de bienes y
suministros del Municipio de Cajamarca con las micro y pequeñas empresas locales
alcanzaron en promedio 61 % del total de compras efectuadas durante el año 2002. Sin
embargo, dos tercios de estas compras eran adjudicados a pequeños contratistas de los
Departamentos de la Libertad, Lambayeque y Lima, esto debido a la falta de competitividad
en los precios y volumen de entrega por parte de los pequeños contratistas locales. El 39 %
restante se adquirió de empresas medianas y grandes (por ejemplo: maquinaria y equipos) e
incluso de algunas empresas públicas (por ejemplo cemento). En el cuadro se observa el
monto estimado para cada caso.
Cuadro 13: Contratación de bienes municipales con MYPE para el año 2002 (en nuevos soles)
Categoría de gastos Total ejecutado MYPE %
Gastos corrientes 2,662,208 1,863,546 70%
Gastos de capital 2,032,692 1,016,346 50%
TOTAL 4,694,900 2,879,892 61%
Fuente: MPC
No se cuenta con información registrada sobre el número de MYPE que han sido
contratadas en los procesos de adquisición de bienes y suministros durante el año 2002. Sin
embargo, de acuerdo a las entrevistas realizadas con diversos funcionarios y técnicos del
municipio, se estima que pueden alcanzar un número de 120 empresas, distribuidas en
distintos tipos de productos como: papelería, tinta de computadora, computadoras y
equipos, muebles y enseres, útiles de escritorio, confecciones de uniformes, combustible,
materiales de construcción, llantas de vehículos, repuestos de equipos, etc.
Las microempresas y pequeñas empresas que han participado en los procesos de
contratación municipal se caracterizan por lo siguiente:
• El 40 % puede ser calificadas como microempresas y el 60 % restante como pequeñas
empresas, de acuerdo a la calificación establecida en la Ley de promoción de las MYPE.
• El 65 % opera como empresas unipersonales, es decir no tienen personería jurídica, en
tanto el 35 % asume la personería jurídica de sociedades anónimas, sociedades de
responsabilidad limitada y empresas individuales de responsabilidad limitada. No se
observan ventajas o desventajas por adoptar alguna modalidad de organización legal.
• El 70 % de las micro y pequeñas empresas que contrataban con el municipio, se
encontraba registrado en el régimen general del impuesto general a las ventas y
entregaba facturas. Esta era una de las exigencias del Municipio para efectuar el pago
correspondiente.
31
4.2 CONTRATACIÓN MUNICIPAL DE SERVICIOS
En el caso del Municipio Provincial de Cajamarca, durante el año 2002, la mayor parte de
los servicios públicos ha sido ejecutada por administración directa a través de diversas
empresas, proyectos, gerencias y unidades municipales. No obstante, existe el interés del
municipio de promover mecanismos de concesión de servicios públicos, incluyendo la
participación de la micro y pequeña empresa. En el Anexo 3 se presenta una relación de los
servicios municipales con potencial para ser atendidos por las MYPE.
La política de contratación de servicios está dirigida principalmente a la contratación de
personal operario y calificado para brindar los servicios públicos y otros servicios internos
requeridos. En el caso del Municipio Provincial de Cajamarca, la contratación de servicios
con la participación de las micro y pequeñas empresas puede alcanzar en promedio el 23 %
del total de servicios. El 77 % restante, cubre las contrataciones de servicios de personal,
consultorías (estudios) y pago de servicios públicos. En el cuadro siguiente se puede
observar el monto estimado para cada caso.
Cuadro 14: Contratación de servicios municipales con MYPE para el año 2002 (en nuevos soles)
Categoría de gastos Total ejecutado MYPE %
Gastos corrientes 2,178,170 653,451 30%
Gastos de capital 1,857,636 278,645 15%
TOTAL 4,035,806 932,096 23%
Fuente: MPC
Debe considerarse que el 70 % del presupuesto para este componente esta orientado a la
contratación de personal y estudios de consultoría, rubros que no son considerados como
actividad de las micro y pequeñas empresas.
4.3 CONTRATACIÓN MUNICIPAL DE OBRAS
Las obras pueden ser ejecutadas bajo tres modalidades generales: (i) por administración
directa, o (ii) por contratación con el sector privado, incluyendo la concesión35 para la
construcción y explotación de infraestructura, (iii) convenios de cooperación con la
comunidad, bajo cual esquema el municipio aporta los materiales y la asistencia técnica, y la
comunidad aporta la mano de obra.
Cuadro 15: Ejecución de obras en el año 2002 (nuevos soles)
Tipo de ejecución Monto %
Administración directa 3,890,328 39%
Obras por contrato 5,969,769 61%
TOTAL 9,860,096 100%
Fuente: MPC
La ejecución de las obras del Municipio Provincial de Cajamarca durante el año 2002, se
efectuó de la siguiente manera:
35
La concesión es una modalidad legal especial que permite la participación de las empresas privadas en los
servicios e infraestructura pública, incluyendo aportes en inversión conjunta. Las normas para contratar
concesiones son distintas a las establecidas en la Ley de Contratación Pública. Para este efecto es requisito
establecer un convenio con la entidad “Pro- Inversión” encargada de promover este mecanismo.
32
• El 38 % se ejecutó por administración directa 36
• El 1 % se ejecutó por convenios de cooperación con la comunidad37
• El 61 % se ejecuto por contratos con el sector privado
De acuerdo al Plan Anual de Adquisiciones para el año 2002, se incumplió con la política de
contratación de obras con el sector privado. En efecto, el PAA consideraba que el 95 % de las
obras debían ser contratadas y sólo el 5 % se ejecutarían por administración directa. Este
indicador de cumplimiento es importante, porque el PAA debe ser una herramienta confiable
y seria para la planificación municipal y para la definición de las políticas de contratación
pública local.
La política de ejecución de obras del Municipio Provincial de Cajamarca durante el año 2002
ha permitido que el 100 % de las obras por contrato de obra fuera contratado con micro y
pequeñas empresas locales. No se registró ninguna contratación con organizaciones
comunitarias38, ni con ONG39.
Como se ha mencionado, la contratación de obras con el sector privado durante el año 2002
alcanzó el 61 % del presupuesto total para obras, lo que representa aproximadamente S/.
5,969,769 (US$ 1,695,957)40. Por las características de las contrataciones realizadas,
básicamente de menor cuantía y adjudicación selectiva, y el perfil de los contratistas de obras
pueden considerarse que el 100 % de los contratos de obra han sido ejecutados por micro y
pequeñas empresas.
Cuadro 16: Contratación de obras municipales con MYPE para el año 2002 (en nuevos soles)
Categoría de gastos Total ejecutado MYPE %
Gastos corrientes - - -
Gastos de capital 9,860,096 5,969,769 61%
TOTAL 9,860,096 5,969,769 61%
Fuente: MPC
36
Para la ejecución directa de las obras, el Municipio Provincial de Cajamarca cuenta con un equipo
básico de maquinarias El equipamiento esta conformado por: un cargador frontal 644-G, un cargador retro
excavador Komatsu, una motoniveladora 679- C, un rodillo CA- 152, un tractor D7 – G, un volquete Volvo – 1655,
un volquete Scania XQ – 8863 y una compresora neumática Atlas Coopco.
37
Para la ejecución de convenios de cooperación con las comunidades para la ejecución de pequeñas obras locales,
el municipio ha implementado el departamento de “Mini Proyectos”. Bajo este mecanismo se han ejecutado 30
proyectos en zonas rurales. Los proyectos realizados se concentran en obras de infraestructura educativa,
caminos rurales y saneamiento básico, por un monto de S/. 127,262 (US$ 36,154).
38
Los convenios de cooperación comunitaria (mini proyectos) para la ejecución de pequeñas obras locales no
pueden ser definidos como “contratación comunitaria” por que falta el aporte patrimonial en la relación de
asociación pública – privada.
39
A través del Programa de Agua y Saneamiento apoyado por el Banco Mundial, se desarrollaron procesos de
contratación con ONG para la ejecución de obras y mantenimiento de sistemas de agua y saneamiento rural en el
Departamento de Cajamarca, solo que estas experiencias fueron desarrolladas con los municipios distritales, y no
con la Municipalidad Provincial de Cajamarca.
40
Tipo de cambio de S/. 3.52 por un dólar americano.
33
4.4 RESUMEN
A continuación se presenta el resumen de las contrataciones del Municipio Provincial de
Cajamarca con pequeños contratistas (micro y pequeñas empresas) durante el año 2002.
Cuadro 17: Contratación municipal con pequeños contratistas en el año 2002 (en nuevos soles)
Categoría de gasto Bienes Servicios Obras por Total Total %
contrato MYPE ejecutado
Gastos corrientes 1,863,546 653,451 - 2,516,997 4,840,378 52%
Gastos de capital 1,016,346 278,645 5,969,769 7,264,760 13,750,424 53%
TOTAL 2,879,892 932,096 5,969,769 9,781,757 18,590,802 53%
Fuente: MPC
El total de compras municipales con MYPE en el año 2002 fue de S/. 9,781,757
(US$2,778,908) 41. De este monto el 29 % corresponde a las adquisiciones de bienes, el 10
% a la contratación de servicios, y el 61 % a la contratación de obras. Para el caso del
Municipio Provincial de Cajamarca, puede estimarse en 53 % el promedio de contratación
municipal con MYPE, solo superado por programas especiales orientados exclusivamente a
la contratación con pequeños contratistas locales42.
41
Tipo de cambio de S/. 3.52 por un dólar americano.
42
Otras entidades que promueven la contratación de MYPE en la región son: el Programa de Caminos Rurales
(PROVIAS Rural) que contrata el mantenimiento rutinario con microempresas, la rehabilitación con pequeñas
empresas y el mejoramiento de caminos de herradura con las organizaciones comunitarias; el Fondo Nacional de
Compensación Social (Foncodes) que contrata la ejecución de pequeñas obras de infraestructura urbana y rural
con las organizaciones comunitarias y MYPE a través de los núcleos ejecutores; el Programa Nacional de
Abastecimiento Alimentario (PRONAA) que compra directamente a los productores agropecuarios locales; y el
programa de Agua y Saneamiento Rural (Propilas) que contrata a MYPE y ONG para la ejecución de obras de
agua y saneamiento rural.
34
5. IMPACTOS DE LA CONTRATACIÓN CON PEQUEÑOS
CONTRATISTAS LOCALES
5.1 PARTICIPACIÓN DE LOS PEQUEÑOS CONTRATISTAS DE OBRA
Por que la mayor contratación con MYPE en términos de montos se realizó en las obras
municipales, se entra en esta sección en un poco más detalle.
Tipo y número de contratos de obra
En el siguiente cuadro se presentan los tipos de obras contratadas, el número de contratos
suscritos, así como la participación de pequeños contratistas.
Cuadro 18: Tipo de obras, contratistas y valores de contratación (en nuevos soles)
Tipos de obras N° de Nº de Precio base Contratado
contratos contratistas Monto Diferencial
menor (%)
Pavimentación de
35 23 5,747,661 5,282,103 8%
vías urbanas
Empedrado 1 1 164,301 139,084 15%
Construcción de
veredas, drenajes y
5 5 703,088 638,410 9%
otras obras
urbanas.
Encausamiento de
1 1 76,514 74,984 2%
ríos
Obras de
9 6 764,925 747,289 2.5%
remodelación
Construcción y
remodelación de 6 6 627,927 575,591 8.5%
Parques y plazuelas
Construcción y
ampliación de 3 1 483,534 435,180 10%
puentes.
TOTAL 60 43 8,567,950 7,892,641 8%
Fuente: MPC
De la información presentada es importante resaltar lo siguiente:
• En cuanto al número de obras contratadas, el 58 % corresponde a la pavimentación de
vías urbanas, 35 contratos de un total de 60.
• En lo referente al monto de contratación, estos 35 contratos de pavimentación
representan el 67 % del monto total de obras por contrato, y en promedio alcanzan los
S/. 150,000.
• El promedio de contratos por contratistas es de 1.4, siendo el más alto en el caso de
pavimentación con 1.5 por contratista. No se observa coeficientes de concentración, sin
embargo es claro que hubiera podido promoverse un mayor número de contratos si se
hubiera ejecutado el presupuesto total de obras.
• Respecto al diferencial entre el precio base de la obra y el precio contratado, se observa
que en promedio las obras han sido adjudicadas con el 8 % menos al precio base.
• Debe precisarse que los contratos de obras suscritos con pequeños contratistas locales
en el año 2002 ascendieron a S/. 7,892,641 (US$ 2,255,040). Sin embargo, el monto
ejecutado en ese año fue menor, y solo alcanzó S/. 5,969,769 (US$ 1,695,957), de
acuerdo a la información presentada anteriormente.
35
Modalidades de contratación de obras
En el siguiente cuadro se presentan las modalidades de contratación de obras aplicadas por
el Municipio de Cajamarca.
Cuadro 19: Modalidades de contratación de obras
Tipos de obras N° de Modalidad de contratación
contratos Menor % Selectiva % Pública %
Cuantía
Pavimentación de vías 35 16 46% 18 51% 1 3%
urbanas
Empedrado de calles 1 ---- 1 100% ----
Construcción de veredas, 5 2 40% 3 60% ----
drenajes y otros
Encausamiento de ríos. 1 1 100% ---- ----
Obras de remodelación 9 5 55% 4 45% ----
Construcción y remodelación 6 3 50% 3 50% ----
de parques y plazoletas
Construcción y ampliación de 3 1 33% 2 67% -----
puentes.
TOTAL 60 28 47% 31 52% 1 1%
Fuente: MPC
El 47 % de las obras ha sido contratadas a través de la adjudicación de menor cuantía, el
52% corresponde a la modalidad de adjudicación selectiva, y apenas el 1 % a la
adjudicación pública. Debe tenerse en cuenta que se trata de obras pequeñas y medianas
que no superan un valor de S/. 450,000 (US$ 127,840).
En relación a lo programado en el componente obras del Plan Anual de Adquisiciones,
(cuadro 3), existe una gran diferencia, como veremos a continuación:
• El PAA estableció un porcentaje del 14.5 % para la modalidad de adjudicación directa de
menor cuantía, mientras que en la ejecución esta modalidad alcanzó el 47%.
• Respecto a la modalidad de adjudicación directa selectiva, se programó un 51 % del total
de contrataciones, mientras que en la ejecución se alcanzó el 52 %.
• En lo referente a la adjudicación directa pública, se programó el 15 % y se ejecutó sólo el
1 %.
• Finalmente, a pesar que el PAA consideró que el 20 % de las obras debían ser
contratados por licitación pública, no se ejecutó ninguna bajo esta modalidad.
Perfil de los pequeños contratistas de obra
A continuación, se presenta un perfil de los pequeños contratistas de obra que operan en la
Provincia de Cajamarca, a partir de una encuesta aplicada a una muestra de 30 contratistas
de obras.
Cuadro 20: Edad, profesión y tiempo de residencia de pequeños contratistas
Edad Profesiones/ Residencia en Origen / nacimiento
ocupaciones Cajamarca
0-30 30-40 +40 Ing. Otra Otra 0-5 5-10 +10
años años Años Civil profesión ocupación años años años Cajamarca Otro lugar
5% 40% 55% 70% 20% 10% 20% 40% 40% 75% 25%
Fuente: Encuestas y Entrevistas.
36
Se observa que el 95 % de los pequeños contratistas locales son mayores de 30 años, y que el
70% de ellos son Ingenieros Civiles. En su mayoría (80 %) tienen residencia en Cajamarca por
más de 5 años. En cuanto a su origen, se aprecia que el 75 % son del Departamento o de la
Región Cajamarca.
Debe precisarse que aproximadamente la tercera parte de los pequeños contratistas locales no
es ingeniero civil, y que al inicio de sus actividades han desempeñado ocupaciones conexas o
incluso distintas a las de construcción, par posteriormente ingresar a esta actividad. Es
importante mencionar que en el Perú no se exige la calidad de ser Ingeniero Civil para
constituir y operar una empresa dedicada a la construcción, situación que sí ocurre por ejemplo
en el Ecuador.
Experiencia de los pequeños contratistas
Cuadro 21: Experiencia o especialidad en obras
Edificaciones Pavimentaciones Caminos Parques y Agua
(viviendas y otros) de calles rurales obras publicas
90% 45% 30% 30% 40%
Fuente: Encuestas y Entrevistas.
La mayoría de los pequeños contratistas tiene experiencia en edificaciones urbanas,
especialidad tradicional de los ingenieros civiles. Respecto a otras experiencias, éstas son
variadas, entre pavimentación de vías urbanas, caminos rurales, obras en parques y
saneamiento rural, en agua y desagüe.
Modalidad legal de organización
Cuadro 22: Modalidad legal de organización
Sociedad Mercantil Empresa Individual de Empresa
Responsabilidad Limitada Unipersonal
30% 30% 40%
Fuente: Encuestas y Entrevistas.
Respecto a la modalidad de organización legal, se observa que el 60 % de los pequeños
contratistas se constituye como personas jurídicas, adoptando modalidades de sociedades
mercantiles (sociedad anónima y sociedad comercial de responsabilidad limitada) o la
modalidad de empresa individual de responsabilidad limitada. Sólo el 40 % realiza
actividades como persona natural. Es posible que una de las razones para adoptar este tipo
de modalidad legal sea la necesidad de salvaguardar su patrimonio familiar, diferenciándolo
del patrimonio de la actividad económica, la cual por sus características es bastante
riesgosa desde el punto de vista legal.
Esta situación es bastante diferente respecto a otras actividades económicas en el caso de
las MYPE dedicadas a las actividades de producción, comercio y servicios, en las cuales se
estima que aproximadamente el 70 % opera como persona natural y sólo un 30 % se
constituye como persona jurídica.
37
Tamaño de la empresa
Cuadro 23: Calificación legal de los contratistas de obras
Número de Medianas empresas Pequeñas Empresas Microempresas
contratistas
No. % No. % No. %
locales
200 40 20 90 45 70 35
Fuente: Encuestas y Entrevistas.
Para elaborar este cuadro se consideró una población total de 200 empresas contratistas en
Cajamarca, y una muestra de 30 contratistas, 20 miembros de la Asociación de Contratistas
de Cajamarca y 10 no asociados. Asimismo, se aplicó la Ley y el Reglamento de Promoción
de Microempresas que establecen los siguientes criterios de calificación:
Cuadro 24: Criterios de calificación de la Ley MYPE
Categorías Número máximo de Volumen de
trabajadores /año ventas/ año
S/.
Microempresa 1 a 10 480,000
Pequeña empresa 1 a 50 + 480,000 hasta
2,720,000
Equipamiento de los pequeños contratistas
Cuadro 25: Equipamiento propio de los pequeños contratistas
EQUIPAMIENTO BÁSICO EQUIPAMIENTO MENOR NO TIENE EQUIPAMIENTO
25% 45% 30%
Fuente: Encuestas y Entrevistas.
Se aprecia que sólo el 25 % de los pequeños contratistas cuenta con equipo básico propio, y
que el 45 % cuenta con equipo menor. El 30 % no tiene equipamiento. Esto significa que
todavía hay un bajo nivel de capitalización.
5.2 BARRERAS EXISTENTES
Barreras legales
En el caso del Perú, hasta la aprobación de la Ley de promoción de las micro y pequeñas
empresas, existían barreras legales que impedían la contratación pública de este sector. El
establecimiento de cuotas obligatorias que deben ser contratadas con MYPE (mínimo de
40%) y la aplicación de mecanismos de publicidad y difusión de las convocatorias cerradas,
así como la aplicación del derecho de preferencia, promueven condiciones favorables para
este sector económico. La única barrera legal de importancia que subsiste para las MYPE,
es la exigencia de obtener el “Registro Nacional de Contratistas del Estado” para participar
en las contrataciones públicas de ejecución de obras.
En el caso de las organizaciones basadas en la comunidad y las ONG, estas no cuentan
con mecanismos legales favorables para participar directamente en los procesos de
contratación pública. En estos casos, en tanto no se promuevan cambios en la legislación
actual que permitan un tratamiento similar a las MYPE, se podrán utilizar mecanismos de
participación indirecta. Un esquema viable es la promoción de “MYPE comunitarias” para
participar en los procesos de contratación local, aplicándose las mismas exigencias.
38
Otra fórmula para promover la participación de estas modalidades de organización local en
los procesos de contratación pública, es la aplicación de “normas especiales de
contratación” prevista en la Ley de Gestión Presupuestaria para el caso de los proyectos y
programas públicos ejecutados con recursos provenientes de convenios de financiamiento
internacional. Este mecanismo se utiliza actualmente en programas de rehabilitación y
mantenimiento de caminos rurales (PROVIAS) a cargo del Ministerio de Transportes, en los
programas de infraestructura de agua y saneamiento rural con municipios de distritos rurales
y en los programas de infraestructura social a cargo del Foncodes.
Barreras políticas
Estas barreras están relacionadas con los criterios y prácticas de ejecución de servicios y
obras por parte de los municipios y responden a un enfoque que podemos calificar como
“cultura de la administración directa”, cuyas características principales pueden ser
resumidas de la siguiente manera:
• Se considera que el municipio debe estar presente en la ejecución de los principales
servicios y obras, directamente o a través de una empresa municipal, para garantizar el
“interés público” de los usuarios y de la comunidad en general.
• Se considera que la presencia del municipio en la ejecución directa de las obras y
servicios, genera “créditos políticos” respecto a la eficiencia de la gestión municipal, y su
posterior reconocimiento por parte de la población.
• Existe una percepción social de que los mecanismos de contratación pública son
generalmente “poco transparentes” y pueden ser mecanismos formales de “prácticas
corruptas” para favorecer a grupos vinculados con los funcionarios municipales. Bajo
este enfoque, la ejecución directa puede resultar más favorable.
• Se considera también que los costos de las obras y servicios realizados directamente
por el municipio, pueden ser menores y con mejor “control de calidad” que aquellos
realizados mediante contratos privados.
• Cuando la ejecución de servicios y obras es realizada directamente por el municipio,
pueden implementarse mecanismos de participación comunitaria con la comunidad y
vecinos, como es el caso del programa de “Mini Proyectos” desarrollado por el Municipio
Provincial de Cajamarca. Estos no podrían realizarse mediante la contratación con el
sector privado.
Este conjunto de criterios, algunos de los cuales pueden ser ciertos y otros discutibles,
constituye los argumentos frecuentes para defender y promover las políticas de
administración directa por parte de los municipios, y es la base para definir el tipo de política
de contratación pública. Esto se refleja en las diferentes posiciones respecto al diseño de
estas políticas municipales. Existen municipios que maximizan la contratación de servicios y
obras, bajo un enfoque predominante de subsidiariedad. En otros casos, como el del
Municipio de Cajamarca, se implementa un doble estándar, con altos niveles de contratación
pública para el caso de los bienes y las obras, pero con un esquema absoluto de
administración directa para los servicios públicos. De esta manera, estas variables políticas,
legales y financieras, operan como barreras para promover una mayor participación de los
contratistas locales.
La experiencia en este tema nos demuestra que la primera barrera que debe superarse para
implementar políticas orientadas a promover una mayor participación de los pequeños
contratistas locales, es la “barrera política”. Esto significa que si no existe la firme decisión
de las autoridades por implementar acciones definidas en este sentido, no se observarán
cambios sustantivos en las políticas de contratación a cargo de los diferentes grupos de
39
entidades públicas, aún cuando existan normas legales favorables e incluso expresamente
dirigidas a promover la participación de los pequeños contratistas locales.
5.3 RESULTADOS DE LA CONTRATACIÓN DE PEQUEÑOS CONTRATISTAS
LOCALES
Nivel de cumplimiento de las obras contratadas
En el siguiente cuadro, se presenta una evaluación general sobre el nivel de cumplimiento
de las obras contratadas, tomando como referencia el caso de las obras de pavimentación y
considerando dos criterios: cumplimiento de los plazos y calidad de las obras.
Cuadro 26: Nivel de cumplimiento de las obras contratadas
Nivel de Muy bueno Bueno Malo Muy malo
cumplimiento
Retraso de Retraso de 5 a Retraso mayor a
Cumplimiento de Dentro del plazo
hasta 5 días 15 días 15 días
plazos
40 % 35% 20 % 5%
Defectos Defectos
Calidad de las Mejor acabado Sin defectos
focalizados generalizados
obras
20 % 65 % 15 % -----
Fuente: Encuestas y Entrevistas.
En lo referente al cumplimiento de los plazos, se aprecia que el nivel de cumplimiento es
bueno, el 75 % de los entrevistados considera que los contratistas cumplen los plazos
previstos o tienen un retraso no mayor de 5 días.
Respecto a la calidad de las obras, aún cuando es bastante difícil de estimar por que no
existen indicadores de evaluación, se estimó a partir de las encuestas a los transportistas
(taxistas) y a la opinión de los funcionarios de obras del MPC, que el 85 % ha ejecutado las
obras con buena y muy buena calidad.
Diferencial de costos con la administración directa
A continuación se presenta una evaluación general sobre el diferencial de costos entre
obras por contrato con MYPE versus la administración directa por parte del MPC.
Para este efecto se ha tomado en cuenta los valores positivos y negativos de cada tipo de
ejecución en relación a los costos y luego se relacionaron estos valores con la opinión de los
funcionarios del MPC, de los contratistas y técnicos independientes.
40
Cuadro 27: Comparación de la administración directa y la contratación de MYPE
Tipo de ejecución de Valores positivos Valores negativos
obras
• No adiciona el valor del IGV • Adiciona un mayor costo por
• No adiciona utilidades dirección técnica.
• Utiliza su propio equipo • Adiciona gastos generales difíciles
• Utiliza su propio personal de cuantificar y controlar.
• Adiciona costos directos de difícil
medición y control.
Ejecución por
administración directa • Adiciona costos mayores en caso
de retraso de obra.
• El incumplimiento o mala
ejecución de la obra no es
reparado mediante multas o
deductivos.
• No se garantiza el buen
cumplimiento de la obra.
• Los costos directos están • Adiciona el valor del IGV
definidos y son controlables. • Adiciona el valor del impuesto a la
• Los gastos generales están renta.
definidos y limitados. • Adiciona las utilidades
Ejecución por contrato • Los incumplimientos o daños • Adiciona mayores gastos de
con MYPE son susceptibles de multas, personal en relación a sus
deductivos o reparaciones. verdaderos costos.
• Se garantiza la buena
ejecución de la obra (fianza).
• El mayor plazo de la obra no
genera un mayor costo de la
misma.
Cuadro 28: Opinión sobre costos comparativos entre la administración directa y los contratos con
MYPE
Grupo de opinión Administración directa Tienen costos similares Administración directa
es mas cara o equivalentes es más barata
Grupo de 65 % 20 % 15 %
contratistas
Grupo del MPC 30 % 25 % 45 %
Grupo de técnicos 70 % 30 % -----
independientes
Promedio 55% 25% 20%
Fuente: Encuestas y Entrevistas.
En general, la opinión mayoritaria, en promedio 55 %, indica que la ejecución de obras por
administración directa es más cara; un 25 % opina que ambas tienen costos similares o
equivalentes y sólo un 20 % considera que la administración directa es más barata. Es
importante mencionar que esta opinión se basa en la comparación del mayor costo total que
puede generar adoptar alguna de las modalidades de ejecución de obras. Sin embargo, aún
cuando los costos sean equivalentes o cuando las obras por contrato sean más caras, el
sistema de ejecución por contrato en general es más eficaz y controlable, salvo casos
especiales en los cuales se justifica optar por una política de administración directa.
En este sentido, el municipio deberá intervenir sólo en aquellos casos en los cuales el sector
privado, incluyendo a las MYPE, no pueda hacerlo, no tenga interés económico o cuando
por la naturaleza o las características de la obra no se justifique su participación
(emergencias, convenios comunitarios o obras con orientación social)
41
Rentabilidad económica de los contratos de obra
A continuación, se presenta una estimación respecto a la rentabilidad formal y real de los
pequeños contratistas de obra. Para este efecto se ha tomado en cuenta el porcentaje de
utilidad establecido en la propuesta económica para el caso de las obras de pavimentación,
la cual se estima representativa para el resto de obras. Asimismo, se compara esta
rentabilidad formal, con la rentabilidad real, producto de la práctica y experiencia en la
ejecución de los contratos.
Cuadro 29: Rentabilidad para los pequeños contratistas de obra (en nuevos soles)
Rentabilidad Utilidad Monto referencial por Origen de la mayor utilidad
contrato promedio de
S/. 150,000
Formal 5% 7,500
Real 10 % 15,000 • Menor pago al personal.
• Menor plazo de ejecución
Fuente: Entrevistas con funcionarios del MPC, contratistas y técnicos independientes
En general, las propuestas económicas y la utilidad formal es bastante baja. Esto es
producto de la elaboración de los expedientes técnicos y la elaboración del precio base. Si
se considera además que la gran mayoría de contratistas presenta propuestas con un precio
del 90 % del valor referencial, la baja rentabilidad se manifiesta en mayor medida. Por esa
razón los contratistas buscan compensar esta pérdida con ahorros en el pago de la mano de
obra.
Fortalecimiento de la asociatividad
La experiencia en contratos de obra realizados por el Municipio Provincial ha originado la
formación de una Asociación de Contratistas de Cajamarca, que incluye aproximadamente
55 pequeñas y microempresas, de un estimado de 200 (28%).
La visión de esta asociación es desarrollar un programa de capacitación, asistencia técnica
y legal, información, financiamiento y equipamiento que haga posible mejorar su capacidad y
competitividad en el mercado local, público y privado.
Una aproximación en este sentido es el promover mecanismos de “contratos de
colaboración” para participar en obras mayores a nivel de licitación pública, o articularse a
esquemas de subcontratación con grandes empresas constructoras.
Impacto en la generación de empleo
En el siguiente cuadro se presenta el número de jornales y puestos de trabajo creados
durante el año 2002 como resultado del programa de contratación de obras del Municipio
Provincial de Cajamarca. Para elaborar esta información se ha considerado que en
promedio la mano de obra representa el 18 %43 del total del presupuesto de la obra, y que el
35 % corresponde a la mano de obra calificada y el 65 % restante a la mano de obra no
calificada. Los cálculos se han efectuado usando el monto total contratado y ejecutado en
43
En el caso de las obras para la pavimentación de vías que representan el 55 % del total de las obras y cerca del 70
% del presupuesto ejecutado en el año 2002, la participación de la mano de obra es del 15 %, y de este monto el
70 % esta destinado para mano de obra no calificada y el 30 % restante para la mano de obra calificada.
42
obras para el año 2002, el monto ascendente a S/. 5,969,769 (US$ 1,695,957), tomando el
18% como base referencial, o sea S/. 895,465..
Cuadro 30: Empleo generado en los contratos de obra (en nuevos soles)
Tipo de mano Monto Jornal Jornales Empleo por Jornales Empleo
de obra en mano diario por año año por mes por mes
de obra (2002) (2002)
Mano de obra no
626,825 24 26,118 876 2,176 73
calificada (70%)
Mano de obra
268,640 56 4,797 156 400 13
calificada (30%)
TOTAL 895,465 30,915 1,032 2,576 86
Fuente: MPC
La ejecución de 60 contratos de obra durante el año 2002, ha permitido generar un total de
30,915 jornales, lo que representa un acumulado de 1,032 puestos de trabajo, calificados y
no calificados.
Debe precisarse que el empleo generado en este tipo de contratos tiene una relación directa
con el tipo de tecnología aplicada. Al respecto puede observarse el siguiente cuadro para
comparar los costos por metro cuadrado con material alternativo, y su efecto en el
porcentaje de remuneraciones en el presupuesto, lo que refleja un mayor o menor impacto
en el empleo generado por este tipo de contratos44.
Cuadro 31: Costos comparativos estimados por tipo de material empleado e impacto en el empleo
2 2 2 2
Costo del m de % de Costo del m % de Costo del m de % de Costo del m de % de
pavimento mano de asfalto mano adoquinados mano empedrado mano
(S/.) de (S/.) de (S/.) de obra (S/.) de
obra obra obra
70 20 % 70 20 90 40 % 90 50 %
Es evidente que la aplicación de materiales y técnicas constructivas alternativos
(adoquinados y empedrados) puede generar por lo menos el doble de empleo en este tipo
de contratos, con una inversión adicional no mayor del 30 % del presupuesto estándar para
obras de rehabilitación de vías urbanas. Un dato importante es que en Cajamarca el Centro
de Desarrollo de la Construcción (CEDESCO) ya viene desarrollando un proyecto para la
producción de “adoquines” o “bloquetas” con microempresas locales, de manera tal que
podrían promoverse nuevos alternativas para el suministro de materiales y el desarrollo de
un nuevo mercado de materiales para la construcción.
Condiciones laborales
En cuanto a las condiciones mínimas exigidas para calificar los trabajos de obras como
“decentes”, se observan las siguientes prácticas inapropiadas por parte de los pequeños
contratistas:
• Si bien las remuneraciones mensuales del personal de obra superan la remuneración
mínima legal45, se observa un menor pago de los jornales previstos en la propuesta
económica y en los presupuestos técnicos.
44
Estudios específicos pueden ser requeridos para identificar alternativas constructivas con alto impacto en el
empleo y cuyos costos marginales sean aceptables, de tal manera que puedan ser incorporados en las políticas
de inversión municipal.
45
La remuneración mínima legal en el Perú es de S/. 430, equivalente a US$ 124 mensuales.
43
Menor pago al personal en relación a los presupuestos aprobados
El promedio de remuneraciones en los contratos de obra de pavimentación de vías urbanas, que ha
sido utilizado para evaluar la muestra del estudio, es el siguiente:
• Mano de obra no calificada (obreros): S/. 24 (US$ 7) por día y S/. 720 (US$ 206) por mes.
• Mano de obra calificada (operadores): S/. 56 (US$ 16) por día y S/. 1,680 (US$ 482) por mes.
Sin embargo, en los expedientes técnicos y en los presupuestos económicos de las obras
contratadas, los montos asignados como remuneración son mayores a los que realmente son
pagados. En efecto se observa el siguiente promedio presupuestado:
• Mano de obra no calificada (obreros): S/. 40 (US$ 11.5) por día y S/. 1,200 (US$ 345) por mes.
• Mano de obra calificada (operadores): S/. 75 (US$ 21.5) por día y S/. 2,250 (US$ 646) por mes.
Esta situación es reconocida tanto por los funcionarios del MPC, como por los propios contratistas.
Algunas de las explicaciones que se formularon al respecto son las siguientes:
• El presupuesto económico es referencial y depende de cada contratista hacer los ajustes en
función a sus costos.
• La actual legislación de contratación pública no obliga a los municipios o entidades contratantes
a exigir o verificar el cumplimiento de la legislación laboral.
• La rentabilidad de este tipo de contratos es muy baja (aproximadamente 5%), esto debido a que
se limita los gastos generales (5%) y que el sistema de evaluación de los postores funciona en
base al menor precio (no menor al 90 % del presupuesto base), esto significa que casi todos los
contratistas trabajan con una cotización 10 % menor al presupuesto base. Ese menor ingreso se
refleja en la reducción de los costos laborales en la ejecución.
Si bien el tema es discutible desde el punto de vista legal y técnico, esta situación demuestra al
menos dos problemas serios en materia de remuneraciones:
• Una deficiente metodología para la elaboración de los presupuestos base y la evaluación de los
presupuestos económicos (precio más bajo). Sería importante desarrollar algunas metodologías
alternativas y que sean legalmente admitidas, para incluir otros criterios de evaluación de las
propuestas, por ejemplo el criterio de porcentaje de participación de la mano de obra en las
propuestas presentadas por los postores.
• La falta de mecanismos legales y contractuales para garantizar un mínimo de protección a los
trabajadores del contratista, como por ejemplo establecer en los contratos una cláusula de
garantía remunerativa de un porcentaje mínimo del presupuesto económico destinado al pago de
los trabajadores, cuyo incumplimiento genere una reducción del monto contratado por el
porcentaje no pagado.
• Es usual realizar jornadas laborales mayores a las 8 horas, sin compensación
económica o con horas extras.
• Se utiliza frecuentemente la práctica de asegurar solamente a un grupo de trabajadores,
aproximadamente al 40 %, dejando al 60 % fuera de esta cobertura.
• También se verifica que los trabajadores no calificados no cuentan siempre con los
uniformes apropiados y equipos de seguridad necesarios.
Como resultado de lo mencionado, se puede afirmar que el empleo generado por esta
experiencia no es del todo satisfactorio, y podría ser de mejor calidad. Un dato importante es
que, con la legislación anterior de contrataciones públicas, se obligaba al contratista a
demostrar el cumplimiento del pago de los seguros y beneficios laborales de los
trabajadores contratados para la obra. Esta disposición estaba incluida en la anterior ley de
contratación pública que fue derogada.
44
Un mecanismo disponible para mejorar las condiciones laborales de los trabajadores, no
calificados, es la aplicación del régimen laboral especial establecido para los trabajadores de
la micro y pequeña empresa previsto en la Ley de Promoción MYPE. Finalmente, el
cumplimiento de esta normatividad laboral puede ser considerado como un incentivo para
participar en los programas de compras estatales.
Participación de género
En general, la experiencia de contratación de obras con pequeños contratistas locales no ha
tenido mayor impacto favorable en lo que respecta a la participación del género femenino.
En efecto, la participación de contratistas o trabajadoras mujeres es de apenas el 5 % en el
caso de obras de pavimentación y de 3 % en otro tipo de obras.
En cuanto a su participación en la Asociación de Contratistas de Cajamarca, se observa que
sólo el 10 % de los asociados son mujeres.
Finalmente, en lo que respecta a la mano de obra no calificada en obras, la participación de
las mujeres es nula, y en lo que respecta a los trabajos calificados, técnicos y profesionales,
su participación apenas alcanza el 20 %.
45
6. RECOMENDACIONES DEL ESTUDIO
El modelo de contratación pública aplicado por el Municipio Provincial de Cajamarca para la
adquisición de bienes y la ejecución de servicios y obras durante el año 2002, corresponde
al enfoque tradicional del contrato público, tal como se analizó en el capítulo 1 de este
documento. Esto significa que no se promueven específicamente asociaciones públicas -
privadas a nivel de las contrataciones municipales.
Como consecuencia de este enfoque, se aprecian las siguientes características en la
experiencia desarrollada por el Municipio de Cajamarca:
• No se incluyen enfoques de contratación comunitaria, salvo el programa de convenios de
“Mini Proyectos” que representa apenas el 1 % del presupuesto total ejecutado en obras
durante el año 2002. Este programa considera algunos elementos de una asociación
pública - privada mediante el aporte del municipio de los materiales de construcción y la
asistencia técnica, y el aporte de la mano de obra por parte de la comunidad. No
obstante, este mecanismo participativo no puede ser definido como “contratación
comunitaria” porque no considera ningún mecanismo de retribución económica para el
aporte de la comunidad, elemento característico de una relación contractual. No
obstante, este tipo de programas podría ser ampliado e integrado bajo un esquema de
contratación comunitaria “limitada” bajo la modalidad de “comités de gestión” vecinales o
comunales previsto en la nueva Ley Orgánica de Municipalidades.
• Las políticas municipales de contratación pública no tienen un enfoque expreso por la
generación de empleo y la reducción de la pobreza, aún cuando la orientación favorable
a las MYPE pueda ser considerado bajo este criterio. Esto significa que todavía existe un
desencuentro entre las políticas municipales de servicios y obras públicas y las políticas
de desarrollo local para asegurar que la inversión pública pueda servir como herramienta
para promover empleo y la reducción de la pobreza.
• No hay un enfoque sobre la preferencia o incentivos para tecnologías de uso intensivo
de mano de obra. Se observa, en el caso de las contrataciones de obras, el uso de
tecnologías intensivas en equipamiento, como es el caso de la pavimentación de vías
urbanas cuya generación de empleo es apenas del 20 % del presupuesto total de la
obra. Sin embargo, otras opciones técnicas como el “empedrado” o el “adoquinado” de
calles puede generar, sin mayor costo, entre 2 y 2.5 veces más empleo, y al mismo
tiempo se podría promover una demanda sostenida para abastecer materiales de
construcción local.
A continuación, se presentan las principales recomendaciones del estudio orientadas a
mejorar la participación de los pequeños contratistas locales en las contrataciones
municipales a partir de la experiencia del Municipio Provincial de Cajamarca.
6.1 ESTABLECER POLÍTICAS INTEGRALES DE GESTIÓN MUNICIPAL
Estas políticas de gestión municipal deberían considerar los siguientes aspectos:
• Definición de los servicios públicos y obras que serán contratadas con el sector privado,
y aquellos que serán ejecutados directamente por el municipio, indicando las razones
técnicas, económicas y sociales que justifican esta decisión, bajo los principios de
transparencia, eficacia y eficiencia de la gestión municipal.
46
• Definición de la metas de adquisiciones municipales en bienes, servicios y obras con los
pequeños contratistas locales, en aplicación de la Ley de promoción de las MYPE que
obliga a considerar un mínimo del 40 % de las compras municipales.
• Definición de las estrategias y metas para la ejecución de pequeñas obras y servicios
bajo el enfoque de participación y contratación comunitaria, incluyendo la suscripción de
convenios de apoyo con entidades promotoras que puedan facilitar las capacidades y
gestión de estas organizaciones.
• Relación de los proyectos de inversión municipal que serán ejecutados en aplicación de
la Ley del Presupuesto Participativo.
• Criterios e indicadores de evaluación de las políticas de gestión municipal de
contratación pública, incluyendo la evaluación de los contratistas.
6.2 IDENTIFICAR SERVICIOS PÚBLICOS PARA SER CONTRATADOS CON
PEQUEÑOS CONTRATISTAS LOCALES
Se recomienda realizar un estudio para identificar aquellos servicios públicos viables con
condiciones para su “tercerización” y la promoción de las MYPE y otros pequeños
contratistas locales que puedan ser contratadas por el Municipio de Cajamarca. De esta
manera, el sistema de servicios públicos podrá desconcentrase, se generará empleo
sostenible bajo un esquema empresarial y se mejorará la capacidad de evaluación sobre la
calidad de los servicios.
Algunos servicios públicos municipales que actualmente son atendidos en forma exclusiva
por administración directa y que pueden ser analizados en el estudio son los siguientes:
• Mantenimiento rutinario y periódico de vías urbanas y rurales46
• Mantenimiento de parques y jardines
• Servicio de fumigación de locales comerciales
• Servicios de limpieza pública47 (recolección domiciliaria en zonas localizadas, barrido de
calles y zonas públicas, limpieza de monumentos y plazoletas, etc)
• Servicios de administración y mantenimiento de cementerios
• Servicios de arborización y reforestación urbana y rural
6.3 MEJORAR EL SISTEMA OPERATIVO DE CONTRATACIÓN MUNICIPAL
Para mejorar el actual sistema operativo de contratación en el Municipio Provincial de
Cajamarca se propone lo siguiente:
• Incorporar otros criterios, además del plazo y el precio para calificar la participación de
las MYPE en las contrataciones de obras, tal como lo permite la Ley de Contrataciones,
para evitar que sea el sistema de sorteo el que califique la calidad del contratista.
46
Actualmente, operan en las zonas rurales de la provincia de Cajamarca 4 microempresas de mantenimiento
rutinario de caminos rurales que atienden cerca de 90 kilómetros y que son cofinanciados por el programa
PROVIAS RURAL del Ministerio de Transportes y los municipios distritales correspondientes.
47
En Cajamarca ya se implementaron hace algunos años experiencias exitosas con microempresas de limpieza
pública, pero lamentablemente por decisión de la anterior administración municipal no fueron renovadas y
actualmente se realiza el servicio a través de un proyecto especial del propio municipio.
47
• Mejorar los instructivos de abastecimiento y una mayor capacitación al personal de la
Gerencia de Infraestructura para superar las deficiencias en el proceso de
requerimientos especialmente en el caso de las compras de materiales para la ejecución
de las obras por administración directa.
• Implementar un programa de monitoreo de la gestión presupuestal municipal, función
que debería corresponder a la Gerencia de Planificación y Presupuesto48. Esta medida
mejoraría la coordinación entre la Gerencia de Infraestructura, la de Administración y la
de Planificación y Presupuesto en relación al seguimiento y monitoreo de las metas
programadas y la ejecución del presupuesto anual.
• Implementar una base de datos actualizada que facilite de manera relativamente rápida
la información necesaria sobre las cotizaciones de bienes, suministros y servicios. El
sistema actual se basa en la recolección manual de cotizaciones. Asimismo, es
importante disponer de criterios objetivos y transparentes en la selección de los
proveedores que son invitados a participar en los procesos de adjudicación de menor
cuantía y adjudicación directa selectiva.
• Implementación de un bono de productividad (en forma semestral) para incentivar la
mejor participación de los miembros de las comisiones de evaluación. Estos bonos
estarían en función al cumplimiento de las metas de adquisiciones anuales y a los
indicadores de evaluación previstos en el documento de política municipal.
• Organización e implementación de una Secretaría Técnica de Adquisiciones y un nuevo
reglamento interno de procesos de abastecimiento, complementando y uniformizando las
disposiciones establecidas por el CONSUCODE y la Contraloría en esta materia,
especialmente en los criterios y procedimientos aplicables a la participación de las micro
y pequeñas empresas, y la inclusión de algunos nuevos criterios de selección en las
bases de los procesos de contratación de obras admitidos por la Ley de contrataciones.
• Establecer mecanismos de control a los contratistas de obra para garantizar el
cumplimiento de la legislación laboral de las MYPE, como un requisito para acceder a los
programas de compras municipales.
• Implementar un portal de compras municipales para mejorar el sistema de información
sobre las convocatorias y que las postores puedan prepararse oportunamente.
• Diseñar un módulo de información, capacitación y control de calidad de los proveedores
del Municipio Provincial para mejorar los procesos competitivos para ambas partes.
• Proponer un sistema de consultas rápidas al CONSUCODE por el Internet, de tal
manera que se acceda a mecanismos de consulta y asistencia técnica sobre temas
vinculados a la aplicación de la Ley de Contratación Pública.
• Establecer un mecanismo de coordinación con PROMPYME para realizar reportes
periódicos con indicadores de contratación y desempeño de las MYPE, y poder revisar
los problemas y debilidades del sistema de promoción de MYPE, diferenciado aquellas
proveedoras de bienes, servicios y obras.
48
Es necesaria una mayor participación de la Gerencia de Planificación y Presupuesto en el proceso de
adquisiciones, al menos en tres momentos: en la verificación previa de la disponibilidad presupuestal para la
aprobación de los proyectos de obras o compras de bienes y servicios; el registro de las adquisiciones realizadas
para monitorear el cumplimiento del Plan Anual de Adquisiciones (PAA); y la evaluación anual de la ejecución del
presupuesto municipal.
48
6.4 FLEXIBILIZACIÓN DEL MARCO LEGAL
Las posibilidades de realizar adecuaciones o aplicaciones flexibles del marco legal que
regulan las contrataciones municipales, son bastantes limitadas. La falta de normas
especiales de contratación para municipios que permitan adaptar las condiciones de
contratación a la realidad local, impide realizar mayores cambios a las normas vigentes. No
obstante, se pueden recomendar las siguientes mecanismos legales:
• Adecuar el Plan Anual de Adquisiciones (PAA) para diseñar compras orientadas a
“pequeña escala”. Esto permitiría el uso intensivo de modalidades de adjudicación de
menor cuantía y adjudicación directa selectiva dirigidas hacia una oferta de pequeños
contratistas locales. Si bien es cierto que la Ley de Contratación Pública prohíbe el
“fraccionamiento”, no ocurre lo mismo con los mecanismos de “sectorización” para el
caso de obras y servicios, o “lotización” para la adquisición de bienes y suministros.
Estos mecanismos ya han sido utilizados por el Municipio Provincial de Cajamarca para
lograr una mejor participación de los pequeños contratistas locales.
• Aprovechar la Ley del Presupuesto Participativo para definir planes de ejecución de
obras y servicios bajo enfoques de contratación comunitaria, regulando los alcances y
aplicación legal del artículo 117 de la Ley Orgánica de Municipalidades que permite la
formación de “Comités de Gestión” para la ejecución de obras locales. Para este efecto
se propone elaborar un reglamento (ordenanza municipal) que regule los alcances de
esta modalidad49.
• Promover mecanismos de contratación pública no tradicional, utilizando el marco legal
de “concesiones” o promoviendo la participación de ONG locales en el desarrollo de
mecanismos de contratación comunitaria, favoreciendo la triangulación municipio -
entidades promotoras - organizaciones comunitarias y vecinales.
• Promover la creación de MYPE “comunitarias”, a partir de la legislación vigente. Bajo
esta categoría, por ejemplo, estas empresas podrían participar en los procesos de
adquisición de bienes y en la ejecución de servicios. No obstante, para el caso de la
ejecución de obras, tendrían que obtener el “Registro Nacional de Contratista”.
• Promover incentivos en las bases de las licitaciones y concursos públicos para favorecer
las propuestas técnicas que incluyan mecanismos de generación de empleo, uso
intensivo de mano de obra, asociaciones públicas - privadas, subcontratación con
pequeños contratistas locales, incluyendo MYPE, ONG y organizaciones comunitarias
especializadas.
• Promover la formación de “alianzas estratégicas” a través de consorcios o asociaciones
en participación, integrados por pequeños contratistas locales, incluyendo MYPE,
organizaciones comunitarias y ONG para participar en los procesos de contratación
pública de mayor cuantía.
49
Esto sería un paso importante para desarrollar mecanismos legales orientados hacia la contratación comunitaria,
como se ha hecho en otros países como Colombia, Bolivia y Ecuador. Asimismo, es importante considerar la
participación de las ONG en los procesos de construcción de pequeñas obras sociales, en especial cuando
ejecutan recursos de cooperación internacional y requieren mecanismos de co-ejecución con los municipios,
como es el caso de las obras de agua potable y saneamiento rural, y de caminos de herradura.
49
6.5 FORTALECER Y MEJORAR LA OFERTA DE LOS PEQUEÑOS CONTRATISTAS
LOCALES
Por el lado de la oferta, deben fortalecerse tres aspectos vinculados entre sí y que afectan
las posibilidades efectivas para la mejor participación de las MYPE en los procesos de
compras municipales de bienes, servicios y obras.
• Definir la oferta real. Un problema que ya se presenta en los diversos esfuerzos por
articular la demanda pública con la oferta de las MYPE, son las limitaciones existentes
en la oferta disponible (precios, calidad, volumen, oportunidad, garantías y condiciones
post venta). Por otra parte, no todos los sectores, ni todos los segmentos tienen las
mismas condiciones de oferta y demanda, aspecto que debe ser analizado en forma
conjunta. Finalmente, se aprecian mejores oportunidades en los sectores y segmentos
“nuevos”, como por ejemplo el caso de los servicios de mantenimiento de infraestructura
urbana y rural.
• Mejorar la competitividad. Para eso es necesario el diseño de programas de
información, capacitación y asistencia técnica y financiera para brindar el soporte
necesario a las empresas participantes en los procesos de contratación, desde la fase
preparatoria hasta la ejecución misma del contrato. Los programas de apoyo
mencionados pueden ser desarrollados por las ONG, centros de servicios empresariales
y por los diferentes programas públicos de apoyo al sector. Al respecto se podría diseñar
un mecanismo de “certificación empresarial” para aquellas empresas calificadas por los
programas de desarrollo de capacidades.
• Establecer un mecanismo de certificación. Esto permitirá promover el desarrollo de
aquellos segmentos del sector que cuenten con potencialidad para responder a las
exigencias del mercado público. Significa que no es suficiente la simple reducción de las
barreras institucionales y legales para mejorar el acceso de este sector en los procesos
de contratación pública, sino que es preciso desarrollar una oferta seria, sostenible y
confiable capaz de participar exitosamente en los procesos de concurso y licitación
pública.
50
ANEXO 1: LEY Y REGLAMENTO DE PROMOCIÓN DE
LAS MYPE (SELECCIÓN DE DISPOSITIVOS).
LEY No 28015 (Julio 2003)
LEY DE PROMOCIÓN Y FORMALIZACIÓN DE LA MICRO Y PEQUEÑA EMPRESA
(MYPE)
Artículo 2.- Definición de la Micro y Pequeña Empresa (MYPE)
La Micro y Pequeña Empresa es la unidad económica constituida por una persona natural o
jurídica, bajo cualquier forma de organización o gestión empresarial contemplada en la
legislación vigente, que tiene como objeto desarrollar actividades de extracción,
transformación, producción, comercialización de bienes o prestación de servicios.
Cuando en esta Ley se hace mención a la sigla MYPE, se está refiriendo a las Micro y
Pequeñas Empresas, las cuales no obstante de tener tamaños y características propias,
tienen igual tratamiento en la presente Ley, con excepción al régimen laboral que es de
aplicación para las Microempresas.
Artículo 3.- Características de las MYPE
Las MYPE deben reunir las siguientes características concurrentes:
a) El número total de trabajadores:
La microempresa abarca de uno (1) hasta diez (10) trabajadores inclusive.
La pequeña empresa abarca de uno (1) hasta cincuenta (50) trabajadores inclusive.
b) Niveles de ventas anuales:
La microempresa: hasta el monto máximo de 150 Unidades Impositivas Tributarias UIT.
La pequeña empresa: a partir del monto máximo señalado para las microempresas y hasta
850 Unidades Impositivas Tributarias - UIT.
Las entidades públicas y privadas uniformizan sus criterios de medición a fin de construir una
base de datos homogénea que permita dar coherencia al diseño y aplicación de las políticas
públicas de promoción y formalización del sector.
ACCESO A LOS MERCADOS Y LA INFORMACIÓN
Artículo 19.- Mecanismos de facilitación
Se establece como mecanismos de facilitación y promoción de acceso a los mercados: la
asociatividad empresarial, las compras estatales, la comercialización, la promoción de
exportaciones y la información sobre las MYPE.
Artículo 20.- Asociatividad empresarial
Las MYPE, sin perjuicio de las formas societarias previstas en las leyes sobre la materia,
pueden asociarse para tener un mayor acceso al mercado privado y a las compras estatales.
Todos los beneficios y medidas de promoción para que las MYPE participen en las compras
estatales incluye a los Consorcios que sean establecidos entre las MYPE.
51
Artículo 21.- Compras estatales
Las MYPE participan en las contrataciones y adquisiciones del Estado, de acuerdo a la
normatividad correspondiente. Prompyme facilita el acceso de las MYPE a las compras del
Estado.
En las contrataciones y adquisiciones de bienes y servicios, las entidades del Estado,
prefieren a los ofertados por las MYPE, siempre que cumplan con las especificaciones
técnicas requeridas.
En los contratos de suministro periódico de bienes o de prestación de servicios de ejecución
periódica, distintos de los de consultoría de obras, que celebren las MYPE, éstas podrán optar,
como sistema alternativo a la obligación de presentar la garantía de fiel cumplimiento, por la
retención de parte de las Entidades de un porcentaje de un diez por ciento (10%) del monto
total del contrato.
La retención de dicho monto se efectuará durante la primera mitad del número total de pagos
a realizarse, de forma prorrateada, en cada pago, con cargo a ser devuelto a la finalización del
mismo.
Sin perjuicio de la conservación definitiva de los montos referidos, el incumplimiento
injustificado por parte de los contratistas beneficiados con la presente disposición, que motive
la resolución del contrato, dará lugar a la inhabilitación temporal para contratar con el Estado
por un período no menor de un (1) año ni mayor a dos (2) años.
Los procesos de selección se pueden llevar a cabo por etapas, tramos, paquetes o lotes. La
buena pro por cada etapa, tramo, paquete o lote se podrán otorgar a las MYPE distintas y no
vinculadas económicamente entre sí, lo que no significará un cambio en la modalidad del
proceso de selección. Asimismo, las instituciones del Estado deben separar no menos del
40% de sus compras para ser atendidas por las MYPE, en aquellos bienes y servicios que
éstas puedan suministrar.
Se darán preferencia a las MYPE regionales y locales del lugar donde se realizan las compras
estatales.
Artículo 33.- Fondos de garantía para las MYPE
COFIDE destina un porcentaje de los recursos financieros que gestione y obtenga de las
diferentes fuentes para el financiamiento de la MYPE, siempre que los términos en que les son
entregados los recursos le permita destinar parte de los mismos para conformar o incrementar
Fondos de Garantía, que en términos promocionales faciliten el acceso de la MYPE a los
mercados financiero y de capitales, a la participación en compras estatales y de otras
instituciones.
52
REGLAMENTO DE LA LEY DE PROMOCION Y FORMALIZACION DE LA MICRO Y
PEQUEÑA EMPRESA (Noviembre 2003)
Artículo 18.- Asociatividad Empresarial
Las MYPE, sin perjuicio de las formas societarias previstas en la normatividad vigente, pueden
asociarse o celebrar contratos asociativos, para tener un mayor acceso al mercado privado y a las
compras estatales.
Los beneficios y medidas de promoción para que las MYPE participen en las compras estatales,
incluyen a los consorcios que sean establecidos entre las MYPE. La conformación de consorcios
o la adopción de cualquier forma de asociatividad empresarial, no acarrea ni da lugar a la pérdida
de la condición de MYPE.
Artículo 19.- Compras estatales
La Comisión de Promoción de la Pequeña y Microempresa - PROMPYME facilita el acceso de
las MYPE a las compras del Estado a través de la difusión de los Planes Anuales de las
Entidades del Estado, difusión de sus convocatorias a los procesos de Adjudicaciones
Publicas de Bienes y Servicios o Consultoría de Obras y Adjudicación de menor cuantía
destinadas a la Ejecución de Obras; otorgamiento de la Buena Pro y otros mecanismos de
articulación de la demanda y oferta de bienes, servicios y obras previstas en la legislación de
la materia; así como la promoción para la conformación de consorcios y programas de
subcontratación. Las compras estatales que realicen a las MYPE podrán efectuarse a través
de mecanismos centralizados de negociación.
Se dará preferencia a las MYPE regionales y locales del lugar donde se realizan las compras
estatales, respecto de los bienes y servicios que puedan ser suministrados por las empresas
regionales y locales, siempre que cumplan satisfactoriamente con las especificaciones
técnicas y económicas requeridas.
En las contrataciones y adquisiciones de bienes y servicios, las entidades del Estado,
prefieren a los ofertados por las MYPE, cuando sean ofrecidos en condiciones similares de
calidad, oportunidad y precio, así como cuando cumplan con las especificaciones técnicas
requeridas conforme al Decreto Supremo Nº 013-PC-2001, Reglamento de la Ley de
contrataciones y adquisiciones del Estado.
Las MYPE como sistema alternativo a la obligación de presentar la garantía de fiel
cumplimiento, podrán optar por la retención de parte de las Entidades de un porcentaje de un
diez (10) por ciento del monto total del contrato. La retención de dicho monto se efectuará
durante la primera mitad del número total de pagos a realizarse, de forma prorrateada en cada
pago, con cargo a ser devuelto a la finalización del mismo, a cuyo efecto deberán suscribir la
Declaración Jurada autorizando el referido descuento.
El incumplimiento injustificado por parte de una MYPE que motive la resolución del contrato,
dará lugar a la inhabilitación temporal para contratar con el Estado, por un período no menor
de un (01) año ni mayor a dos (2) años, lo que será establecido en la correspondiente
resolución de sanción, teniendo en cuenta la gravedad de la falta cometida.
Para los fines dispuestos por el artículo 21º de la Ley, se entiende por MYPE vinculada
económicamente aquellas cuyo titular, persona natural o socio, sea el mismo, o una MYPE
participe directa o indirectamente en el capital social de la otra en no menos del 30% del
capital.
Las Entidades del Estado deberán separar no menos del 40% de sus compras globales, para
que sean atendidos por las MYPE, para tal efecto, presentarán además de sus Planes
Anuales de Adquisiciones establecido por la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del
Estado, su Presupuesto Anual a las entidades correspondientes.
53
PROMPYME, se encargará de difundir dicha información a las MYPE para facilitar el acceso a
dichas compras estatales.
Se dará preferencia a las MYPE regionales y locales del lugar donde se realizan las compras
estatales, respecto de los bienes y servicios que puedan ser suministrados por las empresas
regionales y locales, siempre que cumplan satisfactoriamente con las especificaciones
técnicas y económicas requeridas.
Artículo 21.- Obligación de reportar las compras estatales
Las compras que realicen las entidades del Estado a las MYPE, deberán ser reportadas por
estas a CONSUCODE y a la Comisión de Promoción de la Pequeña y Micro Empresa -
PROMPYME. Dicho reporte se realizará cada dos meses y deberá especificar el rubro, monto
y número de MYPE que accedieron a las compras estatales.
El incumplimiento en la entrega de los planes anuales de adquisiciones y contrataciones, de
los reporte de compras estatales y de las buenas pro de los procesos de selección realizados
por las entidades del Estado a PROMPYME, serán informados al CONSUCODE y a la
Contraloría General de la República para la aplicación de sanciones correspondientes
conforme a Ley.
Artículo 26º.- Acceso al Financiamiento.
El Estado apoya los esfuerzos de las empresas del sistema financiero orientados al sector de
las microfinanzas, en el marco de la Ley N° 26702, "Ley General del Sistema Financiero y del
Sistema de Seguros y Orgánica de la Superintendencia de Banca y Seguros". Dentro de este
marco fomenta el fortalecimiento institucional de las empresas dedicadas a las microfinanzas
tales como las Cajas Municipales de Ahorro y Crédito (CMAC), las Empresas de Desarrollo de
las Pequeñas y Microempresas (EDPYMES), las Cajas Rurales de Ahorro y Crédito (CRAC), y
las Cooperativas de Ahorro y Crédito y Cajas de Crédito Popular. Empresas especializadas
tales como: Empresas de Arrendamiento Financiero, Empresas de Factoring, Empresas
Afianzadoras y de Garantías.
De igual modo, apoya mediante la participación de la Superintendencia de Banca y Seguros-
SBS, Corporación Financiera de Desarrollo-COFIDE, y la Comisión Nacional Supervisora de
Empresas y Valores-CONASEV, la utilización de mecanismos de emisión de valores
mobiliarios en organismos centralizados de negociación y de las sociedades de propósito
especial de titulación enmarcadas dentro del Decreto Legislativo N° 861 y sus modificatorias -
Ley del Mercado de Valores.
Asimismo, promueve el acercamiento y/o la formalización de las instituciones no supervisadas
con la Superintendencia de Banca y Seguros mediante la adopción de criterios de
autorregulación que faciliten su incorporación como empresas supervisadas siempre que
realicen operaciones de financiamiento a las MYPE.
Artículo 31.- Fondos de garantía para las MYPE
COFIDE destinará prioritariamente un porcentaje de los recursos financieros que gestione y
obtenga de las diferentes fuentes para el financiamiento de las MYPE, para conformar o
incrementar Fondos de Garantía, siempre que los términos en que les son entregados los
recursos se lo permita, para facilitar el acceso de la MYPE a los mercados financieros y de
capitales, a la participación en compras estatales y de otras instituciones.
El Estado promueve el desarrollo de fondos de experimentación para el diseño y puesta en
marcha de nuevos productos financieros experimentales, tales como asociaciones de créditos,
sociedades de garantía reciprocas.
54
ANEXO 2: INFORMACIÓN GENERAL SOBRE EL
MUNICIPIO DE LA PROVINCIA DE
CAJAMARCA
1. EL DEPARTAMENTO DE CAJAMARCA
Límites geográficos: Este departamento está situado en la zona norte - andina del Perú.
Limita por el norte con Ecuador, al sur con la Libertad, al este con Amazonas, al oeste con
Piura y Lambayeque.
Superficie: El departamento tienen 33,317 kilómetros cuadrados.
Clima: Cajamarca goza de una variedad de climas: templados en las cimas y laderas
montañosas y cálidos en las laderas bajas y fondos de valle.
Relieve: El territorio del Departamento de Cajamarca, cuyo relieve es bastante accidentado,
está constituido por zonas de Costa y Sierra y Selva
Población: La población total del Departamento es de 1,343,501 habitantes.
Capital: La capital del departamento es la Ciudad de Cajamarca ubicada en la provincia del
mismo nombre al margen derecho del río Mashcón, a 2,750 m. de altitud.
Provincias: El departamento de Cajamarca tiene 13 provincias: Cajabamba, Cajamarca,
Celendín, Contumazá, Cutervo, Chota, Hualgayoc, Jaén, San Ignacio, San Miguel, San
Marcos, San Pablo y Santa Cruz.
Economía: La situación geográfica de Cajamarca, al norte del Perú y cerca del clima
ecuatorial, ha modificado por completo su sistema de vida. Sus serranías de altitud
relativamente baja con respecto al resto del territorio nacional, han sido favorecidas con una
riqueza mineral enorme50. No solamente se extrae el oro, la plata y el cobre, sino molibdeno y
tungsteno. Desde mediados de la década de los noventa opera en este Departamento la
explotación minera “Yanacocha” considerada como un de los yacimientos de oro más
importantes del mundo.
La economía de Cajamarca es muy variada además de contar con una excelente producción
agropecuaria y ganadera La riqueza de sus pastos y la fecundidad de sus suelos es realmente
muy grande. Finalmente, tiene un conjunto de atractivos turísticos que la convierten entre los 5
departamentos del Perú con mayor potencial en esta actividad.
50
Esta actividad ha generado una dinamización de la economía local, especialmente en la Provincia de Cajamarca, y
ha contribuido a generar recursos locales a través del pago del derecho de “cánon minero” a favor de los
Municipios Provinciales, Distritales y del Gobierno Regional.
55
2. LA PROVINCIA DE CAJAMARCA
La provincia de Cajamarca es una de las 13 provincias del departamento del mismo nombre.
Se divide políticamente en 12 distritos51, de los cuales el distrito capital de Cajamarca,
concentra el 52 % de la población total de la provincia.
Cuadro 32: Distritos de la Provincia de Cajamarca
Distritos Área provincial
Cospan 18 %
Asunción
20 %
Magdalena
San Juan
Chetilla
Cajamarca
Jesús
Llacanora 52 %
Namora
Matará
Baños
Encañada 10 %
La población total de la Provincia es de 236,500 personas que equivale al 18 % del total del
departamento. La población urbana asciende al 44 %, mientras que el 56 % vive en la zona
rural. Durante los últimos 12 años, la población urbana ha crecido con un índice anual del
3%.
3. EL MUNICIPIO PROVINCIAL DE CAJAMARCA.
El Municipio Provincial tiene competencia sobre el distrito de Cajamarca incluyendo sus
zonas urbanas y rurales, debe atender directamente a una población de aproximadamente
122,980 habitantes residentes en la ciudad de Cajamarca. Para efectos de ordenar su
jurisdicción se ha distribuido la zona urbana en 13 sectores:
51
Asimismo, se crearon 48 municipios de centros poblados menores, para atender la zona rural de la Provincia. En el
caso de la ciudad de Cajamarca los límites de cada Municipio Vecinal dependen del grado de homogeneidad y
articulación entre los barrios que lo conforman. Para la zona rural el límite de los municipios de centros poblados
menores son las micro cuencas o accidentes geográficos. En total existen 4 cuencas y 55 micro cuencas.
56
Cuadro 33: Sectores urbanos del Distrito de Cajamarca
Sector Nombre Situación
Sector 1 San Sebastián sector consolidado
Sector 2 San José sector consolidado
Sector 3 San Pedro sector consolidado
Sector 4 Pueblo Nuevo sector medio
Sector 5 Contapaccha sector medio
Sector 6 La Colmena sector consolidado
Sector 7 Pueblo Libre sector bajo
Sector 8 San Antonio sector bajo
Sector 9 Santa Elena sector bajo
Sector 10 Miraflores sector bajo
Sector 11 Mollepampa sector bajo
Sector 12 San Vicente sector bajo
Sector 13 Cumbe Mayo sector medio
La zona rural se encuentra bajo la competencia de 15 municipios de centro poblado menor
(CPM).
Cuadro 34: Municipios de Centro Poblado Menor rural del distrito de Cajamarca
Municipio CPM Pariamarca
Municipio CPM Santiago apóstol de agocucho
Municipio CPM Porconcillo Alto – Nuevo Progreso
Municipio CPM La Ramada
Municipio CPM Cashapampa
Municipio CPM Huambocancha Baja
Municipio CPM Huambocancha Alta
Municipio CPM Chamis
Municipio CPM Porcon Alto
Municipio CPM Porcon Bajo
Municipio CPM Huacariz San Antonio
Municipio CPM La Paccha
Municipio CPM Tual
Municipio CPM Rio Grande
Municipio CPM Choroporcón – La Esperanza
4. ORGANIZACIÓN DEL MUNICIPIO PROVINCIAL DE CAJAMARCA.
Para cumplir con los funciones establecidas por la Ley Orgánica de Municipalidades en
materia de infraestructura urbana y rural, así como en lo referente a los servicios públicos
locales el Municipio Provincial cuenta con la siguiente estructura orgánica:
• El Consejo Municipal, conformado por la Asamblea de Regidores.
• El Alcalde, es el máximo representante legal y titular del pliego presupuestal.
• Las unidades de apoyo al Alcalde. Son dos, la Secretaría General y la Oficina de Imagen
Institucional y protocolo.
• La Gerencia General, responsable de la dirección, administración y gestión del
municipio.
• Las gerencias de asesoría. Son tres, la gerencia de administración, la gerencia de
asesoría jurídica y la gerencia de Planificación y presupuesto.
• Las gerencias de línea: Son cinco, la gerencia de desarrollo social, la gerencia de
desarrollo económico, la gerencia de recursos naturales, medio ambiente y participación
ciudadana, gerencia de desarrollo urbano y acondicionamiento territorial, y, la gerencia
de infraestructura.
57
• Los proyectos especiales. Son dos, el proyecto de limpieza pública y relleno sanitario, y
el proyecto de seguridad ciudadana y policía municipal.
• Entidades con autonomía funcional. Son cuatro, la Empresa Municipal del Agua
(SEDACAJ), la televisión municipal (TV NORTE), el Complejo Turístico Baños del Inca y
el Sistema de Administración Tributaria (SAT).
• Instancias y comisiones especializadas. Son varias, las principales son: el órgano de
control institucional, la procuraduría pública municipal, y las instancias de participación
social, tales como: la veeduría ciudadana y comunicación social, el Consejo de
Coordinación Local Provincial y Distrital, la Junta de Delegados Vecinales Comunales y
la Mesa de Concertación.
A continuación se presenta el organigrama estructural de la Municipalidad Provincial de
Cajamarca.
58
ORGANIGRAMA ESTRUCTURAL DE LA M. P DE CAJAMARCA
CONCEJO COMISIONES DE REGIDORES
MUNICIPAL
PROCURADORIA PÚBLICA MUNICIPAL
ORGANO DE CONTROL INSTITUCIONAL
PROCURADORIA CIUDADANA
AUDITORIA FINANCIERA
ADMINISTRATIVA
COMICION DE ETICA Y ANTICORRUPCCION
VEEDURÍA CIUDADANA Y COMUNICACIÓN SOCIAL
ALCALDIA CONSEJO DE COORDINACIÓN LOCAL Y
PROVINCIAL
CONSEJO DE COORDINACIÓN LOCAL
DISTRITAL
GERENCIA JUNTA DEN DELEGADOS VECINALES
SECRETARIA GENERAL IMAGEN MUNICIPAL COMUNALES
INSTITUCIONAL Y
PROTOCOLO
COMITÉ DE DEFENSA CIVIL
CENTRO DE DISTRIBUCIÓN
DE DOCUMENTOS Y ARCHIVO
MESA DE
CONCERTACION
GERENCIA DE GERENCIA DE
ADMINISTRACIÓN INFORMATICA
Y ESTADISTICA
GERENCIA DE
ASESORIA
PERSONAL
DEPARTAMENTO DE PLANES Y
PROGRAMAS Y DE COOPERACIÓN
TECNICA
CONTABILIDAD
GERNCIA DE DEPARTAMENTO DE
PLANIFICACIÓN Y PRESUPUESTO
PRESUPUESTO
TESORERIA
ABASTECIMIENTO
DEPARTAMENTO DE
RACIONALIZACION
GERENCIA DE RECURSOS
NATURALES MEDIO AMBIENTE Y
GERENCIA DE GERENCIA DE GERENCIA DE DESARROLLO GERENCIA DE
PATICIPACION CIUDADANA
DESARROLLO SOCIAL DESARROLLO URBANO Y ACONDICIAMIENTO INFRAESTRUCTURA
ECONOMICO TERRITORIAL
DEPARTAMENTO
DE SANEAMIENTO
DERTAM.. DE ASUNTOS DEPARTAMENTO DE AMBIENTAL DEPARTAMENTO DE DEPARTAMENTO DE
EDUCATIVOS UCCULTURALES Y INDUSTRIA Y ACONDICIONAMIENTO EJECUCIÓN DE OBRAS
DEPORTIVOS PRODUCCION TERRITORIAL
DEPARTAMENTO DE DEPARTAMENTO DE
ASUNTOS DE SALUD Y PARQUES Y
ASISTENCIALES DEPARTAMENTO DE JARDINES DEPARTAMENTO DE DEPARTAMENTO DE SUPEV. Y
COMERCILIZACION LICENCIAS Y CONTROL DE OBRAS
DEPARTAMENTO DE Y LICENCIAS CONTROL URBANO
REGISTROS CIVILES
DEPARTAMENTO
DE RECURSOS
DEMUNA DEPARTAMENTO DE NATURALES DEPARTAMENTO DE
TURISMO TRANSPORTE URB.
Y CIRCULAC. VIAL DEPARTAMENTO DE
LIQUIDACIÓN DE OBRAS
POLICÍA MUNICIPAL DEPARTAMENTO
DE
PARTICIPACIÓN DEPARTAMENTO DE
CIUDADANA ESTUDIOS Y
PROYECTOS DEPARTAMENTO DE
MAQUINARIA Y
LIMPIEZA PÚBLICA EQUIPO PESADO
RELLENO SANITARIO
SEGURIDAD CIUDADANA POLICIA MUNICIPAL Y SISMUVI
SEDACAJ TV NORTE COMPLEJO TURÍSTICOS S. A. T.
BAÑOS DEL INCA
59
ANEXO 3: METODOLOGÍA UTILIZADA PARA EL
ESTUDIO DE CASO
1. METODOLOGÍA UTILIZADA PARA EL ESTUDIO DEL CASO
1.1 Selección del municipio para el desarrollo del caso
La selección de municipio de Cajamarca se realizó tomando en cuenta los siguientes
criterios:
• Se trata de un municipio provincial con capacidad organizativa y financiera para efectuar
políticas importantes de contratación municipal.
• Se trata de un municipio que debe atender demandas de servicios e infraestructura
urbana y rural, y es un buen referente de los municipios medianos ubicados en las
principales capitales de departamento y es un buen referente del promedio nacional de
municipalidades.
• Se trata de un municipio con una buena apertura a promover políticas de contratación
con MYPES y ha generar modelos de participación de organizaciones vecinales y
comunitarias.
Asimismo, la Oficina Sub regional de la OIT para los países Andinos ha venido realizando
algunos proyectos de capacitación con pequeños contratistas de obra que operan a nivel de
la Provincia de Cajamarca.
1.2 Proceso de trabajo
El estudio se realizó en tres fases:
Fase 1: Elaboración del marco general del estudio con pequeños contratistas.
• Para entender los alcances de la experiencia con pequeños contratistas locales, se
consideró conveniente incluir dos capítulos iniciales, el primero respecto a los
antecedentes del tema en el Perú, incluyendo el interés de la OIT en promover este tipo
de políticas de contratación. El segundo, la propuesta de un conjunto de parámetros
institucionales, económicos y legales que deben ser considerados en el diseño de
políticas de contratación con pequeños contratistas.
• Enseguida se preparó la estructura temática pensando en una experiencia real en un
municipio provincial representativo del promedio nacional, en este caso el Municipio
Provincial de Cajamarca, esto significaba explorar las políticas de contratación pública a
partir de los planes de adquisición anual y de los presupuestos municipales en materia
de bienes, servicios y obras. Asimismo, debía revisarse el grado de apertura respecto a
la participación de pequeños contratistas, la cual podría ser variable, y revisar los
impactos y problemas que esta experiencia ha generado. De esta manera se desarrollo
un marco de análisis relacionado con los términos de referencia del estudio.
• Se complementó la información legal en el ámbito municipal sobre promoción de
compras estatales con micro y pequeñas empresas, a partir del estudio sobre Políticas
de Contratación Pública y modalidades de organización legal con pequeñas empresas
en la Región Andina realizado por la Oficina Sub regional de la OIT para los Países
Andinos.
60
Fase 2 Trabajo de campo con el Municipio Provincial de Cajamarca
• Para realizar el trabajo de campo se preparó un programa de visitas con diversas
entidades públicas y privadas vinculadas con el tema por estudiar.
• También se solicitó una lista de documentos e información al Municipio Provincial de
Cajamarca para poder ser revisados durante el trabajo de campo.
• Se preparó el formato de encuesta que debía ser aplicada a una muestra de pequeños
contratistas privados para analizar su características y condiciones de operación.
• Durante 10 días se trabajo en la ciudad de Cajamarca realizando diversas entrevistas
con funcionarios y técnicos municipales, se aplicaron encuestas a 30 pequeños
contratistas y entrevistas con diversos responsables de programas públicos y privados
vinculados con el tema. Se recopiló y sistematizó la información obtenida y se realizó
varias visitas a distintas obras ejecutadas por pequeños contratistas.
Fase 3: Procesamiento de la información, análisis y redacción del estudio
• Con la información obtenida se procedió a realizar el análisis correspondiente, se trabajo
en primer lugar el marco jurídico de la contratación municipal, luego se revisaron los
presupuestos municipales programados y ejecutados para el año 2002 en materia de
bienes y suministros, servicios y obras. Con esta información se pudo preparar el
capítulo referente a las políticas de contratación municipal.
• Luego de la revisión de estas políticas se observó que la participación de los pequeños
contratistas se concentraba en la adquisición de bienes y en la contratación de obras.
Por tanto, se trabajo la experiencia y los resultados para el caso de los contratos de
obras, y específicamente en lo referente a la pavimentación de calles que representaba
más del 70 % del total de contratos.
• Finalmente se desarrollaron las principales recomendaciones del estudio a partir de la
experiencia del caso de los contratos de obra con pequeños contratistas .
• Las principales conclusiones de la versión preliminar del estudio fueron presentadas en
un taller de trabajo realizado con los principales funcionarios municipales y los
representantes de la Asociación de Contratistas. En este taller se recogieron algunos
comentarios sobre el estudio que han sido incorporados en la versión final del
documento.
1.3 Taller de trabajo con funcionarios del Municipio Provincial de Cajamarca
Con el propósito de revisar los resultados preliminares del estudio se realizó un taller de
trabajo con los principales funcionarios y técnicos del MPC en la primera semana del mes de
Diciembre del 2003. En esta reunión participaron las siguientes gerencias:
• Gerencia Municipal
• Gerencia de Administración
• Departamento de Abastecimiento
• Gerencia de Planificación
• Departamento de Presupuesto
• Gerencia de Infraestructura
• Departamento de Obras
• Departamento de Estudios
• Asesor del Alcalde
• Asesor de la Gerencia Municipal
Asimismo, participaron otras entidades como la Asociación de Contratistas de Cajamarca, el
Centro de Desarrollo de la Construcción (CEDESCO) y el programa de apoyo a las MYPES
IFC - Swiss Contacc.
61
Las principales conclusiones del taller fueron las siguientes:
• El reconocimiento de que han existido problemas diversos en la ejecución de las obras
durante el año 2002 y parte del 2003, esto debido a que la mayor parte de las obras no
tenían expediente técnico y la preparación de los mismos ha tomado bastante tiempo.
• La administración municipal actual es nueva y recién ingresa en enero del año 2003. Los
primeros meses han permitido conocer la situación de la gestión anterior y corregir los
problemas identificados. En el primer semestre del año 2003 se terminó la ejecución de
las obras comprometidas y contratadas en el año 2002, y se ejecutaron aquellas
pendientes. Se estimo que la ejecución de las obras programadas para el año 2003
debían ser próximas al 90 %.
• Se están realizando mejoras en la coordinación de las gerencias para que el Plan Anual
de Adquisiciones sea efectivamente una herramienta importante en la determinación de
las políticas de compras municipales.
• Se esta implementando la Unidad de Gestión de Proyectos para mejorar el control de
calidad de los proyectos de inversión mayores a los S/. 750,000 (US$ 216,138) de
acuerdo a la ley del sistema nacional de inversión pública.
• Se destacó la importancia de la apertura que tiene el MPC en materia de contratación
con las MYPE a diferencia de las otras entidades públicas que operan en Cajamarca, el
hecho de que las contrataciones de obra alcancen niveles del 70 %es destacable,
asimismo se reconocieron problemas en la oferta de las MYPE para el caso de algunos
bienes mencionándose que corresponde a las entidades promotoras de las compras con
MYPEs brindar capacitación y asistencia técnica a los proveedores para mejorar su
competitividad.
• Respecto a los servicios públicos, se reconoce que los servicios se realizan
exclusivamente por administración directa y que no se llega aún a los niveles de eficacia
y autofinanciamiento requerido, por esta razón se viene implementado el Sistema de
Administración Tributaria (SAT) para mejorar la recaudación de los tributos municipales y
por otra parte existe interés en promover mecanismos de concesiones de los servicios
públicos municipales, incluyendo en este esquema a las micro y pequeñas empresas
locales.
• Se consideró importante establecer mecanismos para mejorar los procesos operativos
de las adquisiciones como un programa de cotizaciones concertado con los
proveedores, una nuevo reglamento interno de procesos de adjudicación de menor
cuantía, la conformación de una secretaría técnica de adquisiciones como un
mecanismo integrador y de gestión de las políticas de contrataciones, entre otras
medidas.
• Se reconocieron problemas en algunos temas vinculados con las normas legales de
contratación pública, tales como:
• Los problemas en la aplicación del derecho de preferencia de las MYPE, están
generando una distorsión en los resultados de los procesos de selección de contratistas
de obras. En efecto, debido a que las bases de los procesos exigen sólo el monto de la
oferta y el plazo de ejecución como criterios de selección, y siendo que la mayoría de los
postores se limitan a proponer el 90 % del presupuesto base y el plazo previsto como
referencial, la mayoría de los precalificados obtienen un empate en la propuesta técnica
y económica, luego del cual las empresas auto calificadas como MYPE (mediante una
declaración jurada) tienen derecho de preferencia sobre otras que no lo son. Esta
situación obliga a realizar un sorteo entre MYPES y como resultado del mismo al
ganador de la buena pro. Este mecanismo no garantiza la buena calidad del postor y no
es eficiente.
• La aplicación de la Ley de presupuesto participativo que obliga a los municipios a
incorporar los proyectos y programas priorizados por las organizaciones representativas
de la sociedad civil, previa concertación y conciliación con el MPC, podría generar
presiones y conflictos en materia presupuestal respecto de las políticas de contratación
62
municipal, tanto en lo referente a la manera de asignar las cuotas del 40 % de compras
estatales dirigidas a MYPES , como al control de calidad de los proyectos de inversión
previstos en la Ley del Sistema Nacional de inversiones.
• La imposibilidad legal de realizar mecanismos de contratación comunitaria, es decir que
las comunidades a través de sus comités de obras o asociaciones puedan ser
contratadas por el MPC. En tanto esto no se cambie, el MPC vienen utilizando de
manera sostenible el esquema de los convenios de cooperación con las comunidades
para la realización de mini proyectos de obras en las cuales el municipio aporta
materiales y supervisión técnica y la comunidad la mano de obra de manera gratuita.
Una variante legal que también podrían ser utilizada con un mayor márgen de amplitud
es el mecanismo de “Comités de gestión” previsto en la actual Ley de Municipalidades.
• El excesivo control que tiene el CONSUCODE y la poca flexibilidad existente en los
procesos de contratación Municipal. La Ley de Contratación Pública no se adecuada a
los nuevos procesos de descentralización y regionalización que promueven una mayor
autonomía de los gobiernos descentralizados.
• Por su parte los pequeños contratistas manifestaron su interés en continuar participando
en los procesos de contratación de obras y solicitaron al MPC cumplir con los Planes
Anuales y con las metas previstas, en la medida que la “no ejecución de una obra”
significaba un oportunidad perdida para los contratistas locales, asimismo, se recomendó
cumplir el principio de subsidiariedad en la ejecución de obras limitando la intervención
de la administración directa a aquellos casos extraordinarios o muy especiales.
• Finalmente, se observó la necesidad de que los pequeños contratistas mejoren su
capacidad competitiva y su capacitación técnica y financiera, incluyendo mecanismos de
asociatividad empresarial para participar en contrataciones de mayor cuantía.
1.4 Relación de las principales entidades visitadas
Entidad Pública Gerencia o área
Municipio Provincial de Cajamarca • Asesoría del Alcalde Provincial
• Asesoría del Gerente Municipal
• Gerencia de Infraestructura
• Gerencia de Administración
• Gerencia de Planificación y Presupuesto
• Gerencia de Desarrollo Urbano
• Gerencia de Desarrollo Económico
• Asesor Legal en adquisiciones
Asociación de Contratistas de Cajamarca • Presidente
Centro de Desarrollo Construcción • Gerente General
(CEDESCO)
Programa de apoyo a las MYPE IFC- • Coordinador general
SWISSCONTACT
Programa de Vías Rurales (PROVIAS RURAL) • Jefe Zonal
CARE-PERU: Programa Propilas • Coordinador general
2. ENCUESTAS APLICADAS A CONTRATISTAS LOCALES
Para obtener la información referente al perfil de los contratistas se efectuaron un total de 30
encuestas, 20 a contratistas miembros de la Asociación de Contratistas de Cajamarca y 10 a
contratistas independientes. A continuación se presenta el formato de la encuesta utilizada.
63
ENCUESTA A CONTRATISTAS DE CAJAMARCA
1. Datos generales del contratista:
Nombre y Apellidos : .............................................................................................
Edad : ............................................................................................
Profesión o especialidad:.......................................................................................
Modalidad de organización legal: Empresa: Unipersonal....................................
Persona Jurídica ............. Tipo (SA, SRL, ETC)...................................................
Lugar de nacimiento :............................................................................................
Tiempo de residencia en Cajamarca.....................................................................
Tiempo como asociado de la ASOCIACIÓN.........................................................
Número de trabajadores permanentes .................................................................
Si posee maquinaria: indique su equipamiento principal: .....................................
........................................................................................................................................
......................................................................................................................
Valor de equipo y Maquinaria (aproximado)..........................................................
Correo Electrónico para hacerles llegar información: ...........................................
2. Datos sobre la actividad que realiza:
¿Que tipo de obras realiza su empresa ?: Infraestructura urbana ....................
Infraestructura rural ..................................,...........................................................
¿Que tipo de obras es la que más ha ejecutado en su experiencia en Cajamarca ?
Edificaciones ..............., caminos ....................., agua...................., pistas y veredas
.................................., otros........................................................
¿Que tipo de actividad ha realizado?: construcción.....................................................
rehabilitación.............................., mejoramiento o reparaciones
............................Mantenimiento periódico ...........
3. Datos sobre las entidades y contratos que ha ejecutado (2002 – 2003):
¿Con que entidades ha realizado contratos en los dos últimos años 2002 y 2003 ?.
Municipio Provincial de Cajamarca..............................cuantos contratos........... para
que tipo de obras ................................................................, por que monto
....................................., cuanto tiempo de duración..........................................
Con otros municipios distritales de la Provincia de Cajamarca (INDICAR)
........................................................................................................................................
........................................................................................................................................
........................................................................................................................................
....................................................................................................
Con otras entidades públicas ( PROVIAS RURAL, FONCODES, ETC) (INDICAR)
........................................................................................................................................
........................................................................................................................................
........................................................................................................................................
....................................................................................................
64
4. Apertura de las entidades públicas para los pequeños contratistas
¿Qué entidades públicas son las que más apertura tienen para ejecutar obras por
contrato en la Provincia de Cajamarca ?
Municipio Provincial : Muy buena .............., Buena ............, Poca .........Ninguna........
Municipio Distrital : Muy buena .............., Buena ............, Poca .........Ninguna........
Región : Muy buena .............., Buena ............, Poca .........Ninguna.........
ESSALUD : Muy buena .............., Buena ............, Poca .........Ninguna........
PROVIAS RURAL : Muy buena .............., Buena ............, Poca .........Ninguna.....
FONCODES : Muy buena .............., Buena ............, Poca .........Ninguna........
¿Porque razones hay poca o ninguna apertura?
No conocen la legislación de contratación y no saben ejecutar el proceso
..........................
No tienen interés porque ellos mismos lo quieren ejecutar ......................................
Quieren demostrar ante sus poblaciones que ellos están haciendo las obras ........
Tienen intereses económicos o prácticas corruptas ................................................
Se busca beneficiar a algunos grupos de contratistas amigos ................................
Otras razones ...........................................................................................................
¿Qué problemas críticos se observan en los procesos de selección y ejecución de
los contratos de obra?
No hay información suficiente en los procesos de menor cuantía y selectiva:..........
Hay demasiados contratistas y pocas obras...............................................................
Hay grupos de contratistas que buscan asegurarse obras ........................................
Hay prácticas corruptas en las entidades públicas ....................................................
Los contratistas no pueden obtener garantías ...........................................................
Los contratistas no pueden obtener financiamiento ...................................................
El proceso de selección y contratación se demora demasiado ..................................
Las entidades se demoran en los pagos de valorizaciones .......................................
Las entidades se demoran en las liquidaciones finales ..............................................
La supervisión de las obras no es la mejor ................................................................
Los plazos son muy reducidos para ejecutar las obras ..............................................
Los presupuestos de obras son muy bajos o insuficientes ........................................
Las Entidades no quieren dar adicionales ..................................................................
Los costos de la mano de obra son muy altos ...........................................................
Se exigen demasiados requisitos para las obras mayores ........................................
El sorteo no permite una verdadera evaluación de los contratistas ...........................
El sorteo favorece a los contratistas que no tienen capacidad suficiente ..................
5. Propuestas para mejorar la participación de los contratistas locales en las
compras estatales
Que se reduzcan los plazos y requisitos de las entidades públicas .....................
Establecer cuotas máximas en las obras para una mayor participación ..............
Mejorar el sistema de aprobación de los informes de valorización para evitar
excesivas demoras en los pagos...........................................................................
Mejorar el sistema de información sobre las convocatorias .................................
Facilitar mecanismos de financiamiento específico para las compras estatales...
Establecer un sistema de arbitraje rápido ante la Cámara de Comercio para
solucionar los problemas en la ejecución de los contratos...................................
65
Reducir los costos de la Mano de Obra de los trabajadores ...............................
Establecer otros mecanismos de evaluación para evitar que el empate se resuelva
por la suerte ..........................................................................................
Que las entidades públicas evalúen el buen cumplimiento de los contratos anteriores
como un criterio para la calificación de los postores............................
Que por lo menos el 70 % del presupuesto de obras se ejecute mediante contrata
como parte de la política de la entidad pública ......................................
6. Propuestas para mejorar los servicios de la Asociación de Contratistas
Promover la incorporación de nuevos asociados.................................................
Establecer una especialización por tipos de obras ...............................................
Lograr convenios con ONGS y programas de apoyo a las MYPE para establecer
Fondos de Garantía para las obras.....................................................
Establecer un programa de capacitación y asistencia técnica para mejorar la gestión
de las empresas Asociadas.....................................................................
Establecer un sistema de Información por Internet para canalizar las convocatorias
en forma equitativa........................................................................
Establecer un código de ETICA para los pequeños contratistas para promover una
competencia leal y sana.................................................................................
Mejorar la integración entre los contratistas para fortalecer su participación en
consorcios, asociación en participación o subcontratación...................................
Promover un sistema de consultas directas con CONSUCODE
(Alo CONSUCODE o vía página WEB)................................................................
Desarrollar convenios con Universidades, SENCICO, CAPECO, Colegio de
Ingenieros, ONGS y otras entidades vinculadas a la construcción para establecer
una red de alianzas y cooperación del sector.....................................
66