Marek Kozak

Marek Kozak









Fundusze Strukturalne Unii Europejskiej po reformie

tekst opublikowany w książce: „Droga do Funduszy strukturalnych Unii Europejskiej”

(PARR, Warszawa, 2000)





Wprowadzenie





Fundusze Strukturalne są zasadniczym źródłem finansowania celów polityki

strukturalnej Unii. Poszczególne fundusze powstawały poczynając od roku 1960. Ich

znaczenie szczególnie wzrosło z chwilą podjęcia decyzji o pogłębieniu i przyspieszeniu

integracji. W ramach tzw. Pakietów Delorsa, reformujących politykę Unii i odpowiednio

strukturę finansów, dwukrotnie powiększano środki funduszy (w 1988 i 1992). Obok

Funduszy Strukturalnych źródłem finansowania polityki strukturalnej są także Fundusz

Spójności (od 1994r.) oraz Europejski Bank Inwestycyjny (EIB).









Fundusze Strukturalne Unii Europejskiej

- Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (European Regional Development Fund -

ERDF), którego celem jest zmniejszenie dysproporcji w poziomie rozwoju pomiędzy

różnymi obszarami Unii;1

- Europejski Fundusz Socjalny (European Social Fund - ESF), którego zadaniem jest

poprawa możliwości uzyskania zatrudnienia w Unii;

- Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (European Agriculture Guidance and

Guarantee Fund - EAGGF), który wspomaga narodowe programy pomocy dla rolnictwa i

wspiera rozwój obszarów wiejskich;

- Instrument Finansowy Rozwoju Rybołówstwa (Financial Instrument for Fishieries

Guidance - FIFG), który wspiera restrukturyzację rybołówstwa w krajach UE.









1

Uwaga: nie mylić z Europejskim Funduszem Rozwoju, który udziela pomocy 64 krajom AKP (Azji, Karaibów i

Pacyfiku), czyli byłym terytoriom zależnym (koloniom) niektórych państw europejskich.

2





Fundusze Strukturalne można analizować z kilku punktów widzenia i w różnych

układach.

Po pierwsze, ich środki są rozdysponowane pomiędzy cztery fundusze zarządzane

przez właściwe Dyrekcje Generalne Komisji Europejskiej.

Po drugie, środki te przyporządkowano trzem (od roku 2000) zasadniczym celom

(zadaniom).

Po trzecie, zasoby te dzieliły się (i dzielą nadal) na dwie zasadnicze części ze względu

na odpowiedzialność za ich przygotowanie i wykonanie:

a/ tzw. programy krajowe, tj. takie, które są przygotowywane przez kraj członkowski i

po uzgodnieniu z Komisją Europejską samodzielnie przez ten kraj realizowane, oraz

b/ tzw. Inicjatywy Wspólnotowe i działania innowacyjne, tj. programy dotyczące

kluczowych zagadnień dla Unii jako całości, opracowane przez właściwe służby Komisji i po

uzgodnieniach z krajami członkowskimi realizowane bezpośrednio przez Komisję.

Po czwarte, dzieliły się (i dzielą) na cele regionalne i horyzontalne. Krótko mówiąc,

horyzontalne to takie, o których środki można się ubiegać bez względu na lokalizację

wnioskodawcy (czyli na całym terytorium Unii). Regionalne zaś to takie, o które ubiegać się

mogą wnioskodawcy określonego regionu Unii ( spełniającego pewne kryteria, przyjęte przez

Komisję Europejską). Dla zachowania porównywalności, wszystkie jednostki podziału

terytorialnego istniejące w poszczególnych krajach Unii przyporządkowano pięciu typom

jednostek, powstałym dla celów nomenklatury statystycznej NUTS. O wsparcie w ramach

Celu 1 ubiegać się mogą regiony typu NUTS II, w ramach Celu 2 w zasadzie regiony typu

NUTS III. Listę upoważnionych regionów NUTS II zawiera aneks 4. Nie prowadzi się

polityki regionalnej Unii na poziomie NUTS IV i NUTS V (jako zbyt małych, chociaż są one

jej ważnymi beneficjentami).

W swej historii fundusze strukturalne przechodziły różne fazy rozwoju, stosownie do

zmieniających się potrzeb, zwłaszcza pod wpływem kolejnych poszerzeń Wspólnot.

Europejski Fundusz Socjalny i Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (tylko

sekcja Orientacji, czyli rozwoju, jest w istocie funduszem strukturalnym) powstały w 1960

roku. Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (1975 r.) powstał w wyniku poszerzenia

Wspólnot w 1973 r. i pod wpływem Wielkiej Brytanii, która z dawna miała konkurencyjne,

nie dotowane rolnictwo (zatem nie mogło liczyć na środki w ramach Wspólnej Polityki

Rolnej), natomiast prowadziła wewnętrzną politykę regionalną, wspierając rozwój słabo

rozwiniętych obszarów peryferyjnych. Instrument Finansowy Rozwoju Rybołówstwa (1993 r.)

3





powstał zaś w odpowiedzi na wejście do Wspólnot państw o znaczącym, aczkolwiek

zacofanym sektorze rybołówstwa (Grecja, Hiszpania, Portugalia).2 Działalność Funduszy

Strukturalnych podlega nie tylko ogólnym normom prawa, ale też przepisom szczegółowym.

Elementarne zasady działania prezentuje poniższa tablica.





Zasady Działania Funduszy Strukturalnych





 Koncentracja środków na trzech Celach priorytetowych dla osiągnięcia rozwoju.

 Programowanie, prowadzące do formułowania wieloletnich programów rozwoju,

poprzez proces, w ramach którego decyzje przygotowywane są drogą układu

partnerskiego. Proces ten obejmuje kilka etapów, kończących się przejęciem środków

przez publicznego albo prywatnego promotora działań.

 Partnerstwo, oznaczające możliwie najściślejszą współpracę między Komisją, a

odpowiednimi władzami na szczeblu krajowym, regionalnym i lokalnym w każdym

państwie członkowskim, od etapu przygotowawczego aż po etap realizacji działań.

 Dodatkowość, co oznacza, że pomoc udzielana przez Unię stanowi uzupełnienie wkładu

danego państwa członkowskiego, a nie okazję do redukcji tego wkładu. Z wyjątkiem

sytuacji, w których zachodzą po temu szczególne powody, państwa członkowski muszą

utrzymać wydatki publiczne na każdy z celów na poziomie przynajmniej takim samym,

jak w okresie poprzedzającym otrzymanie pomocy.

Stosunki pomiędzy Komisją, a państwami członkowskimi i regionami opierają się

również na zasadzie subsydiarności (pomocniczości), określonej w Traktacie z Maastricht.

Ogólnie rzecz biorąc, polega ona na tym, że władze wyższego szczebla nie powinny i nie

mogą podejmować działań w żadnych sprawach, w których możliwe jest skuteczne

osiągnięcie celu na niższym szczeblu.





W 1992r. w związku z podjęciem decyzji o wprowadzeniu nie później niż w 1999r. unii

monetarno-ekonomicznej, wprowadzono pewne zmiany w funkcjonowaniu i podwojono

budżet (tab.2). W związku z rozszerzeniem Unii o nowe kraje w 1995 r. wprowadzono

dodatkowy, nowy cel: wsparcie rozwoju regionów słabo zaludnionych (poniżej 8 osób/km2),

w praktyce regionów w północnej Szwecji i Finlandii.



2

Nie od rzeczy będzie przypomnieć, że jeszcze w latach 80-tych miały miejsce przypadki użycia broni w walce o

4









Tab. 1. Nakłady na Fundusze Strukturalne UE 1989-2006.



1989 - 1993 1994 - 1999 2000 – 2006



Numer celu Środki Numer celu Środki Numer celu Środki

w mld euro w mld euro w mld euro

(w cenach (w cenach (w cenach

1988) 1992) 1999)

Cel nr 1 34,0 Cel nr 1 96,5 Cel nr 1 135,9

(regionalny) (regionalny) (regionalny)

Cel nr 2 6,4 Cel nr 2 15,7 Cel nr 2 22,5

(regionalny) (regionalny) (regionalny)

Cele nr 3i4 7,2 Cele nr 3i4 11,5 Cel nr 3 24,1

(horyzontalne) (horyzontalne) (horyzontalny)

Cel nr 5a 3,5 Cel nr 5a 5,4 - -

(horyzontalny) (horyzontalny)

Cel nr 5b 2,7 Cel nr 5b 7,0 - -

(regionalny) (regionalny)

- - Cel nr 6 0,7 - -

(regionalny)

Ogółem 56,6 136,8 182,5



Źródła: EUROSTAT (1994); Komisja Europejska (1996); Rada Europejska (Konkluzje Szczytu Berlińskiego 24-

25.03.99). Oprac. własne.

Uwaga: bez nakładów na Fundusz Spójności, inicjatyw wspólnotowych i bez środków dla krajów kandydujących.





Wielkie sumy przeznaczone na Fundusze Strukturalne od początku lat 90-tych budziły

liczne pytania o efektywność ich wydatkowania. Poczynając od roku 1993 Komisja

Europejska ma powinność przedstawiania co 3 lata raportu o spójności, analizującego efekty

dotychczasowych i przedstawiającego rekomendacje dalszych działań. Fundusze były i są też

przedmiotem gorących debat, a często - ostrej krytyki, wysuwanej z bardzo różnych pozycji

(kraje netto dopłacające do budżetu Unii żądały zaostrzenia warunków pomocy dla regionów i

krajów biedniejszych, te ostatnie zaś wręcz przeciwnie, oczekując większego wsparcia dla

swego rozwoju podkreślały, że poprzez zaostrzenie warunków utrudnia im się korzystanie ze

środków, co jest sprzeczne z celami polityki strukturalnej). Najbardziej surową krytykę

zgłaszali ci, którzy podkreślali (w oparciu o pierwszy Raport o Spójności z 1996r.), że wbrew

oczekiwaniom nie następuje zmniejszenie różnic pomiędzy najbogatszymi i najbiedniejszymi









dostęp do łowisk w Europie.

5





regionami.3 Wydaje się jednak, że osąd ten jest przedwczesny. Przede wszystkim

skumulowane nakłady na inwestycje przypadły na lata 1994-1997, zatem na ocenę ich

efektów wypadałoby poczekać. Podobnie nie można się spodziewać natychmiastowych

efektów działań proinnowacyjnych i szkoleniowych. Trudno też zanegować efektywność

działania Funduszy Strukturalnych w świetle utrzymywania się zróżnicowania

międzyregionalnych na względnie stałym poziomie 1:3, gdyż w pierwszym etapie celem

polityki spójności musi być zahamowanie narastania tych zróżnicowań, a dopiero później - ich

łagodzenie. Pełną ocenę będzie zatem można dać za kilka lat. (Najnowsze informacje w tej

sprawie przynosi opublikowany w 1999r. dokument Komisji Europejskiej “Better

management through evaluation”. Kolejny Raport o Spójności winien się ukazać u schyłku

roku).

Słusznie natomiast poddawano krytyce nadmierne skomplikowanie instytucjonalne i

trudności w efektywnym wykorzystaniu środków, co w sumie prowadziło do szerokiej debaty

nad wielkością budżetu funduszy strukturalnych, jego podziałem i zasadami wydatkowania.

Zwracano tez uwagę na nadmierne rozproszenie środków i rozmycie ich efektów. W efekcie

uzgodnień dokonanych podczas Szczytu Berlińskiego (24-25 marca 1999) przyjęto nowy

model funduszy.

Objętość tej pracy wyklucza szczegółowe porównanie funkcjonowania funduszy

strukturalnych w poprzednich okresach planistycznych. Dlatego w dalszym ciągu uwaga

zostanie skoncentrowana nie tyle na porównaniach, co na przedstawieniu reguł

obowiązujących od 1 stycznia 2000, na rok przed nowym tysiącleciem. Osoby zainteresowane

przeszłością funduszy mogą sięgnąć po liczne publikacje na ten temat, wśród nich - po

wydawnictwa PARR.





Fundusze Strukturalne 2000-2006



Nakłady łączne na politykę strukturalną Unii (z wyłączeniem środków Europejskiego

Banku Inwestycyjnego) można rozdzielić na cztery główne linie finansowe:

a) Fundusze Strukturalne (programy krajowe) dla obecnych 15 krajów członkowskich

(EUR15)





3

Raport stwierdza, że zróżnicowanie to zmalało o 0,2%. Zauważmy jednak, że gwałtowny awans przeszły

niektóre kraje, zwłaszcza Irlandia, ale też Hiszpania i Portugalia, a więc te, w których występują najbiedniejsze

regiony Unii.

6





b) Inicjatywy wspólnotowe i działania innowacyjne

c) Fundusz Spójności

d) Środki dla krajów kandydujących, udostępnione im po akcesji (zob. aneksy 1-3).

Zmiany, jakie objęły Fundusze Strukturalne, dotyczyły przede wszystkim puli i

struktury środków, liczby i zakresu rzeczowego poszczególnych celów, koncentracji i

poprawy efektywności działania, organizacji i zarządzania, monitoringu i oceny. Dla Polski

szczególnie ważne jest wydzielenie w ramach Funduszy Strukturalnych kwoty 45.4 mld euro

dla 10 państw kandydujących, z której będzie można korzystać po przystąpieniu do Unii. Dla

zapoznania się ze szczegółowymi rozwiązaniami warto sięgnąć bezpośrednio do rozporządzeń

i wytycznych Unii. Przedstawione dalej informacje przybliżają wprawdzie te zagadnienia, nie

są wszakże wyczerpujące.





Tab. 2. Fundusze Strukturalne 2000 – 2006 (programy krajowe).

Zadania finansowane Środki Środki

w mln euro w%

Cel 1 (regionalny). Wsparcie rozwoju i dostosowań strukturalnych 127543 69.7

regionów zacofanych. Mogą ubiegać się regiony typu NUTS II,

gdzie PKB na głowę nie przekracza 75% średniej Unii.

Przejściowe wsparcie dla byłych regionów Celu 1 8411 4.4

Cel 2 (regionalny) – społeczna i ekonomiczna konwersja 19733 11.5

obszarów dotkniętych trudnościami strukturalnymi. W zasadzie

regiony typu NUTS III przemysłowe, wiejskie, miejskie lub

związane z rybołówstwem

Przejściowe wsparcie dla byłych regionów Celu 2 i 2721 1.5

5(b)

Cel 3: Wsparcie adaptacji i modernizacji polityki edukacji, 24050 12.4

szkoleń i zatrudnienia. Cel horyzontalny (dostępny na całym

terytorium Unii)

FIFG (Instrument Rozwoju Rybołówstwa), poza obszarem Celu 1. 1106 0.5

Razem 183564 100





Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Komisji Europejskiej. Bez Inicjatyw Wspólnotowych i

kosztów szkoleń i doradztwa.

7









Podobnie jak w okresie poprzednim, relatywną wielkość nakładów na Fundusze

Strukturalne ustalono w relacji do ogólnych nakładów na Unię Europejską i jej budżet.

Nakłady na Unię określono na poziomie 1.27% PKB Unii (tyle zatem wynosi średnio składka

na Unię), zaś na politykę strukturalną odpowiednio 0.46% PKB, czyli niewiele mniej, niż na

Wspólną Politykę Rolną Unii. Nowością jest przyjęcie ograniczenia pomocy, jaką dany kraj

może uzyskać z Unii Europejskiej do równowartości 4% PKB tego kraju. W Polsce te 4%

odpowiada wielkości 6-8 mld euro rocznie.

Zwiększenie nakładów na Fundusze, aczkolwiek znaczące, dokonane zostało jednakże

w mniejszej skali niż miało to miejsce w 1988 i 1993, kiedy to każdorazowo je podwajano.

Łącznie na programy krajowe (tab. 1) oraz Inicjatywy Wspólnotowe (tab. 2) przeznaczono

194 mld euro. Zmniejszono przy tym liczbę uprawnionych celów (z 7 do 3), co nie znaczy

jednak, że radykalnie "obcięto" różne działania. Bardziej zasadne jest mówienie o ich

przegrupowaniu. I tak, nowy Cel 1 objął działania takie same, jak dawny Cel 1, ale włączył

też regiony dawnego Celu 6 i regiony peryferyjne (zdefiniowane w Traktacie

Amsterdamskim). Trzeba tu wszakże podkreślić, że zmniejszono wprawdzie liczbę

uprawnionych regionów Celu 1, ale regiony, które utraciły prawa dostępu do Funduszy objęto

pomocą przejściową, by ułatwić ich “odłączenie od smoczka”. (zob. aneks 4.A i B).

Nowy Cel 2 łączy dawne cele 2 i 5b, ale służy restrukturyzacji nie tylko regionów

kryzysowego przemysłu (poprzedni Cel 2) i obszarów wiejskich (poprzedni Cel 5b), ale także

regionów miejskich i zależnych od sektora usług i rybołówstwa (tam, gdzie występuje kryzys).

Nowy Cel 3 łączy w sobie dawne Cele 3 (przeciwdziałanie bezrobociu) i 4 (pomoc w

adaptacji do zmian na rynku pracy). Cel ten nie będzie realizowany na obszarach objętych

Celem 1.

Poprawiona zostanie koncentracja terytorialna pomocy. Cele 1 i 2 mają obejmować

już nie 51% ludności Unii, lecz 35 - 40 %4. Za realizację odpowiadają kraje członkowskie po

uzgodnieniu programów z Komisją.

Istotną zmianą jest relatywna redukcja nakładów na tzw. Inicjatywy Wspólnotowe,

które poprzednio wynosiły 9% wartości Funduszy Strukturalnych, a także na działanie

innowacyjne (poprzednio 1%). Obecnie nakłady te wyniosą odpowiednio 5.35% i 0.65%.

Inicjatywy wspólnotowe są zarządzane bezpośrednio przez Komisję Europejską po

8





uzgodnieniu z krajami członkowskimi. Przyjmuje się, że Inicjatywy dotyczą zagadnień

ponadnarodowych, nie dotyczących żadnego z krajów członkowskich w sposób szczególny i

dlatego nie odzwierciedlonych należycie w programach krajowych.





Tab. 3. Inicjatywy Wspólnotowe i działania innowacyjne.

1994 – 1999 2000 – 2006

(w cenach z 1994) (w cenach z 1999)

INICJATYWY WSPÓLNOTOWE

13 inicjatyw (INTERREG II, LEADER II,

REGIS II, ADAPT, RECHAR II, RESIDER 4 inicjatywy mln euro

II, RETEX, KONVER, SMEs, URBAN,  INTERREG 4875

PESCA, PEACE oraz cztery zintegrowane  URBAN 700

projekty tworzące jeden program: NOW,  LEADER + 2020

YOUTHSTART, HORIZON i  EQUAL 2847

INCLUSION)

FINANSE

Razem 13937 mln euro , tj.9% 10442 mln euro, tj. 5.35 %

Funduszy Strukturalnych Funduszy Strukturalnych

DZIAŁANIA INNOWACYJNE

1% 0.65% każdego

Funduszy Strukturalnych Funduszu (ERDF, EAGGF –sekcja

orientacji, ESF)

Źródło: oprac. własne.







Inicjatywy (w miejsce poprzednich 13) finansują 4 programy: INTERREG, URBAN,

LEADER+, EQUAL (tab. 3).5

Program INTERREG uznawany jest za szczególnie istotny ze względu na jego

bezpośrednie i pośrednie skutki dla zacieśniania więzi międzyregionalnych w Unii, a tym

samym podnoszenia spójności społecznej i ekonomicznej. Sprawdzony w przeszłości w









4

Porównaj: Agenda 2000, Volume I, DOC/97/G, Strasbourg. Trzeba tu podkreślić, że w rozporządzeniach i

komentarzach powiada się, że Cel 2 obejmuje 18 % ludności Unii, ale nie ma na razie ani słowa o Celu 1. Być

może więc zakładane łącznie 40 % zostanie przekroczone.

9





działaniu, INTERREG będzie finansował głównie wspólne projekty współpracy

transgranicznej i międzyregionalnej.

Program ten wesprze trzy wydzielone linie działań: a) promocja zintegrowanego

rozwoju regionalnego sąsiadujących regionów granicznych (największy udział w środkach),

b) wsparcie harmonijnej integracji terytorialnej w Unii, c) usprawnienie polityki i techniki

rozwoju regionalnego i spójności poprzez współpracę międzynarodową i międzyregionalną.

Program URBAN jest odpowiedzią na nasilające się w wielkich aglomeracjach

europejskich zjawiska kryzysu centrów miejskich i zamieszkujących je społeczności,

zagrożonych bądź dotkniętych już zjawiskami masowego bezrobocia i przejawami patologii

społecznej, a także małych i średnich miast. Program URBAN obejmie do 50 jednostek.

Co się tyczy programu LEADER+, to stanowi on kontynuację wcześniejszych działań

w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich poprzez zwłaszcza rozmaite pilotażowe

projekty w skali lokalnej, także współpraca z innymi obszarami i instytucjami.

Program EQUAL jest zaś demonstracją znaczenia, jakie Unia przywiązuje do

tworzenia każdemu obywatelowi szans uzyskania zatrudnienia. EQUAL szczególną uwagę

poświęca stymulowaniu przedsiębiorczości i tym grupom, które w pierwszej kolejności

narażone są na bezrobocie i społeczne wykluczenie: młodzież, kobiety i inne specyficzne

grupy mające utrudniony dostęp do rynku pracy.

Zadaniem działań innowacyjnych jest wsparcie pilotażowych, nowatorskich

przedsięwzięć o znaczeniu ponadkrajowym. Np. finansowano z nich przygotowanie koncepcji

zagospodarowania przestrzennego Unii (Europe 2000 i 2000 Plus) i liczne projekty

pilotażowe. Dobór tematów jest efektem konsultacji ze środowiskami eksperckimi i

państwami członkowskimi.

Wydzielono też (to dobra wiadomość) środki dla przyszłych krajów członkowskich, a

zgodnie z przyjętą w Berlinie zasadą "ring fencing" (odgrodzenia) środki te w razie ich

niewykorzystania nie mogą być przekazane krajom piętnastki, co usuwa element

konkurowania o nie z krajami członkowskimi. Chodzi o kwotę 45.4 mld euro !

W porównaniu z okresem poprzednim zdecydowanie uproszczono relacje pomiędzy

poszczególnymi Celami a funduszami (tab. 4), co niewątpliwie poprawi organizację i uprości

komunikację z właściwymi służbami zarządzającymi.







5

Przed rokiem 1988 istniały cztery inicjatywy (STAR, VALOREN, RENAVAL, RESIDER), a w latach 1988-

1993 dodano do nich RECHAR, RETEXT, KONVER, NOW, EUROFORM, HORIZON, LEADER,

10









Tab. 4. Finansowanie celów przez poszczególne fundusze.

Cel Fundusz finansujący

Cel 1 ERDF ESF EAGGF FIFG

- sekcja orientacji

Cel 2 ERDF ESF

Cel 3 ESF





W ślad za przyjętym podziałem na zadania przyporządkowane poszczególnym Celom,

idą też konsekwencje w postaci tzw. stóp wsparcia, czyli mówiąc krótko, stopnia hojności, na

jaką można liczyć.

W zasadzie nie uległy zmianie ogólne stopy pomocy (maksymalnie 75% kosztów

całkowitych i co najmniej 50% nakładów publicznych) w regionach Celu 1 (z możliwością

wyjątkowego podwyższenia do 80% w krajach kohezyjnych i nawet 85% w regionach

peryferyjnych6). Wszędzie indziej (cele 2 i 3) maksymalna stopa to 50% kosztów całkowitych

i co najmniej 25% nakładów publicznych.

Zmieniły się niektóre proporcje udziału Unii w kofinansowanych przedsięwzięciach

(stopy pomocy) w zależności od typu projektu. Wynoszą one (od 2000 r.):

a) w przypadku projektów infrastrukturalnych generujących przychody:

 50% w krajach objętych Funduszem Spójności7

 do 40% kosztów całkowitych w innych regionach Celu 1

 25% na obszarach Celu 2.

Powyższe stopy mogą być zwiększone o 10%, jeżeli pomoc jest wydatkowana na inżynierię

finansową, a tych 10% nie będzie miało formy pomocy bezpośredniej8.

b) w przypadku inwestycji w przedsiębiorstwach:

 35% w regionach Celu 1

 15% na obszarach Celu 2.





INTERREG, PRISMA, TELEMATIQUE, REGIS, REGEN, ENVIREG, STRIDE.

6

W praktyce dotychczas chodziło o odległe terytoria zamorskie. Należy pamiętać, że w skład Unii wchodzi np.

leżąca w Ameryce Południowej Gujana Francuska, żeby nie wspomnieć o wyspach na Atlantyku i Karaibach.

7

Grecja, Irlandia, Hiszpania, Portugalia

8

Rozporządzenia nie rozwijają tego wątku, zatem rzecz zostanie doprecyzowana wytycznymi bądź tzw. dobrą

praktyką.

11





Udział ten może wzrosnąć o 10%, jeśli pomoc dotyczy małych i średnich przedsiębiorstw i

nie będzie realizowana w formie bezpośredniej.

Widać wyraźnie, że tam gdzie to uzasadnione, pozostawia się więcej miejsca dla

sektora prywatnego jako inwestora przedsięwzięć mogących przynieść dochód. Nadzwyczaj

delikatną kwestią jest jednak definicja przedsięwzięć infrastrukturalnych generujących

przychody: jeżeli jest to np. telefonia, to nowe kraje członkowskie nie uzyskają już takiej

pomocy na jej rozwój, z jakiej korzystały kraje członkowskie w latach minionych. Nie trzeba

tłumaczyć, jakie konsekwencje powoduje to w Polsce.

Jeśli chodzi o zarządzanie finansami, to dotąd obowiązywał skomplikowany system

wypłat i zaliczek, który obecnie uległ uproszczeniu. Zobowiązania finansowe mają być

podejmowane na cały rok do dnia 30 kwietnia; środki nie wydane do końca następnego roku

“przepadają”9. Wypłaty z Komisji dokonywane będą następująco:

 z chwilą podjęcia pierwszego zobowiązywania finansowanego (pierwszy kontrakt)

Komisja wypłaci krajowi członkowskiemu 7% wkładu Funduszy do danego programu

 następne wypłaty będą zwrotem poniesionych wydatków potwierdzonych przez kraj

członkowski

ostatnia płatność nastąpi po otrzymaniu całej wymaganej dokumentacji.

Zupełną nowością jest wprowadzenie “nagrody za osiągnięcia” (performance reserve)

w wysokości 4% Funduszy z przeznaczeniem dla najbardziej efektywnych programów.10

Rezerwa ta ma zostać rozdzielona nie później niż 31 marca 2004 r.

W porównaniu z okresem poprzednim istotnie zaostrzono rygory kontroli finansowej,

nakładając większe obowiązki przede wszystkim na kraje członkowskie. W razie stwierdzenia

nieprawidłowości, Komisja może zażądać wyjaśnień i ograniczyć lub zawiesić część lub

całość pomocy Unii w danym programie, jeśli kraj członkowski nie wprowadzi korekt a

spotkanie uzgodnieniowe nie przyniesie efektów. Warto w tym kontekście podkreślić, że

monitoring to po prostu stwierdzenie stanu faktycznego realizacji programów i projektów

(choć często przy użyciu całkiem wyrafinowanego zestawu wskaźników). Monitoring sam w

sobie nie zawiera oceny, lecz jest dla niej podstawą.

Na uwagę zasługuje obszerniejsze i bardziej szczegółowe potraktowanie zagadnień

ocen (ewaluacji).





9

Ściślej rzecz biorąc będą uznawane na niezakontraktowane (co oznacza wygaśnięcie wcześniej zawartego

kontraktu).

10

Idea wydaje się być bardzo sensowna, aczkolwiek w praktyce może wywołać nieoczekiwane skutki uboczne.

12





 Ocena ex ante (wstępna) będzie prowadzona przez władze odpowiedzialne w kraju

członkowskim za przygotowanie planów. Obejmie analizę słabych i silnych stron regionu

(sektora). Ocenia zgodność strategii i celów z charakterystyką regionu lub obszaru, z

cechami demograficznymi włącznie. Określa oczekiwany wpływ planowanych działań

priorytetowych, zwłaszcza w kategoriach zatrudnienia, ochrony środowiska, równych

szans dla kobiet i mężczyzn, używając tam gdzie to możliwe mierzalnych celów

(wskaźników).11

 Ocena interim (cząstkowa, pośrednia) będzie powinnością zwierzchności realizującej dany

program, we współpracy z Komisją. Obejmuje ocenę pierwszych efektów podjętych

działań, spójność z oceną wstępną, (czy cele zachowują ważność), jak też przejrzystość i

rzetelność zarządzania finansowego oraz jakość monitoringu i wdrażania. Ocena ta będzie

sporządzana przez niezależną instytucję i zostanie przekazana właściwemu komitetowi

monitorującemu i do Komisji Europejskiej nie później niż 31 grudnia 2003r. Posłuży do

przeglądu programu oraz do rozdzielenia rezerwy dla najlepiej rokujących przedsięwzięć.

 Ocena ex post (końcowa) będzie obowiązkiem Komisji Europejskiej we współpracy z

krajem członkowskim i odpowiednią instytucją wdrażającą. Ma zmierzać ku ocenie

wykorzystania środków, wpływu, efektywności i skuteczności działań oraz ich zgodności

z oceną ex ante. Ocena ta zawierać będzie wnioski dotyczące spójności ekonomicznej i

społecznej. Będzie dokonana przez niezależną instytucję i obejmując okres 2000 - 2006

zostanie zakończona przed 31 grudnia 2009r. Oceny każdego Ramowego Programu

Wsparcia (CSF), Planu Operacyjnego (OP) oraz Uproszczonego Dokumentu

Programowego (SPD) zostaną przeprowadzone przed 31 grudnia 2005r., tak, aby móc się

przygotować do kolejnego okresu planistycznego.

Inaczej niż w minionym okresie planistycznym, wszystkie Cele (1, 2 i 3) wymagają

zaplanowania działań z góry na siedem lat (poprzednio Cel 2 był planowany w formule 2 x 3

lata, wszystkie pozostałe cele na 6 lat), z możliwością korekty po ocenie interim.

W przypadku Celu 1 wymagane będą Ramowe Programy Wsparcia12 i Programy

Operacyjne (OP). Jednakże w przypadku programów Celu 1 o wartości nakładów Unii poniżej

1 mld euro oraz w przypadku Celów 2 i 3 zalecane są Uproszczone Dokumenty Programowe

(SPD). W odróżnieniu od lat minionych, ani OP ani SPD nie będą musiały zawierać



11

Przy okazji ocen ex ante dokonuje się także oceny stosowania zasady dodatkowości. Dla upewnienia się, że

pieniądze Unii będą dodatkiem, nie zaś zastępstwem dla środków własnych wnioskodawcy, Komisja może

sięgnąć po budżety wnioskodawcy z kilku ostatnich lat. To przestroga.

12

Spotyka się też termin Wspólnotowe Ramy Wsparcia.

13





szczegółowych informacji o działaniach. Jednakże po przyjęciu OP i SPD, kraj członkowski

lub dany region będzie musiał przyjąć nowy, uzupełniający dokument planistyczny dla

każdego programu, w którym zostaną wskazani beneficjenci oraz dokonany zostanie podział

środków według typów działań (measures). Nie od rzeczy będzie przypomnieć, że strategia

rozwoju stanowi jeden z wymaganych elementów każdego dokumentu programowego.

Zwięzłą informację o trybie programowania zawiera aneks 5.

Programowanie, monitoring i oceny będą podporządkowane zasadzie partnerstwa.

Każdy kraj członkowski wyznaczy dla każdego swojego programu jedną instytucję

odpowiedzialną za wdrażanie. Instytucja ta co najmniej raz w roku przeprowadzi wraz z

Komisją Europejską przegląd efektów programu. Każdy program będzie podlegał Komitetowi

Monitorującemu, na czele którego stanie przedstawiciel kraju członkowskiego lub regionu.

Podobne Komitety Monitorujące będą powoływane na wszystkich szczeblach zarządzania,

dając możliwość zainteresowanym stronom cyklicznego przeglądu programów i ich oceny.

Programy (lub ich elementy) będą poddawane ocenie niezależnych audytorów.

Tyle w największym skrócie o Funduszach Strukturalnych. Dla pełnego obrazu

konieczne jest jednak omówienie także Funduszu Spójności.





Fundusz Spójności





Z formalnego punktu widzenia Fundusz Spójności, niewątpliwie bardzo ważny

instrument polityki strukturalnej Unii, nie był (i nie jest) funduszem strukturalnym. Oznacza

to, że wydatkowanie jego środków nie podlegało zasadom i procedurom Funduszy

Strukturalnych, w szczególności zaś nie wymagało przygotowania złożonych dokumentów

programowych. Wystarczyło przygotować dobrze opracowane projekty (grupy projektów) i z

należytym uzasadnieniem (wraz z informacjami niezbędnymi dla oceny ex ante) przedłożyć

Komisji Europejskiej.

Fundusz Spójności jest instrumentem wprowadzonym w życie (w założeniu

początkowo tylko na okres 1994-1999) w celu pomocy krajom słabiej rozwiniętym (PNB

poniżej 90% średniej w Unii) w integracji z ekonomicznym centrum Unii i pomocy w

przygotowaniach do celów unii monetarno-ekonomicznej. Powyższe kryterium spełniały

cztery kraje, zwane dziś często kohezyjnymi (Grecja, Hiszpania, Irlandia, Portugalia). By

korzystać z pomocy Funduszu Spójności kraj członkowski musiał wykazać się osiągnięciami

w stabilizowaniu swej gospodarki i spełnieniu tzw. kryteriów Maastricht (dopuszczających do

14





przystąpienia do unii monetarno - ekonomicznej). Środki Funduszu Spójności (15.5 mld euro

w cenach z 1993r.) można było przeznaczać na dwie główne kategorie wielkich (ponad 5 mln

euro) inwestycji infrastrukturalnych w zakresie a) transeuropejskich sieci transportowych

(łączących peryferyjne kraje kohezyjne z centrum gospodarczym Unii) oraz b) ochrony

środowiska. W praktyce (choć rozporządzenie nie narzucało proporcji) środki Funduszu były

dzielone na obie kategorie inwestycji w stosunku 50:50.

Fundusz Spójności okazał się bardzo sprawnym instrumentem, wskutek czego

zdecydowano, że jego istnienie zostanie przedłużone na lata 2000-2006. Rozporządzenie Nr

1264/1999 przeznacza na Fundusz 18 mld euro dla (nadal) Grecji, Hiszpanii, Irlandii i

Portugalii. Na kraje te nałożono też dodatkowy warunek: przestrzegania postanowień Paktu o

Stabilizacji i Wzroście. Ponadto dany kraj ma obowiązek przygotowania programu w zgodzie

z Rozporządzeniem Nr 1466/97. Więcej uwagi poświęca się zarządzaniu, kontroli itp. W

aneksie I określa się wstępny podział środków pomiędzy zainteresowane państwa: Grecja (16-

18%), Hiszpania (61-63,5%), Irlandia (2-6%), Portugalia (16-18%). Stopa wsparcia

(wysokość dotacji) może sięgać 80% wartości projektu, w wyjątkowych przypadkach nawet

90%.





Podsumowanie





Przegląd zmian zasad funkcjonowania Funduszy Strukturalnych pozwala na wskazanie

kilku zagadnień, szczególnie silnie związanych z perspektywą akcesji Polski do Unii

Europejskiej.

Po pierwsze zauważmy, że w porównaniu z wcześniejszymi reformami w ramach tzw.

Pakietów Delorsa (1988, 1993), zmniejszyła się dynamika przyrostu nakładów.

Po drugie, wyraźnie wzrastają wymagania dotyczące przygotowania i efektywnej

implementacji programów, co powinno skłaniać do jak najszybszego zakończenia prac

przygotowawczych nad strategiami, planami i programami na poziomach regionalnym i

krajowym oraz innymi dokumentami, a przede wszystkim do zapewnienia jak najwyższej ich

jakości. Rzecz nie jest bowiem w tym, by złożyć w terminie jakiś program, lecz by był to

program odpowiadający polskim potrzebom, a zarazem - spełniający wymagania

metodologiczne i prawne Unii.

Po trzecie, wykorzystanie środków wymagać będzie bardzo sprawnego systemu

implementacji. Każda instytucja i osoba mająca praktyczne doświadczenie w realizacji

15





finansowanych przez Unię Europejską programów pomocy (jak choćby agencja rozwoju

regionalnego) jest na wagę złota, bowiem realizacji programów nie można nauczyć się z

książek.

Po czwarte, utrzymanie Funduszu Spójności jest dobrą wiadomością dla krajów

kandydujących. Pozwala on szybko i sprawnie dofinansować wielkie projekty inwestycyjne

(np. budowę autostrady), co daje korzyści nie wymagające komentarza zwłaszcza w Polsce.

Na zakończenie dodajmy, że rozczarowanie czeka wszystkich przyzwyczajonych do

skuteczności postaw roszczeniowych, którzy będą w samozadowoleniu oczekiwać deszczu

darmowych pieniędzy z Brukseli. Pieniądze, owszem, mogą być darmowe, ale wejście do Unii

w istocie oznaczać będzie nie automatyczny przydział pieniędzy, lecz prawo do ubiegania się

o nie według określonych reguł i kryteriów. Nie warto zatem tracić czasu na rozczulanie się

nad własną biedą i zacofaniem, bo Fundusze Strukturalne nie są formą pomocy społecznej.

Warto natomiast pracować nad projektami i programami pozostającymi w zgodzie z logiką i

przepisami normującymi funkcjonowanie Funduszy Strukturalnych.

16





Aneks 1

Struktura wydatków z Funduszy Strukturalnych

UE (2000-2006), EUR 15x)







w mln Euro w %%



Cel 1 135,910 69,70

Cel 2 22,500 11,50

Cel 3 24,050 12,30

Inicjatywy Wspólnoty 10,400 5,35

Szkolenia i doradztwo 1,300 0,65

związane z przygotowaniemi

wdrożeniem programów

Rezerwa 0,850 0,50





RAZEM 195,010 100,0

Źródło: Official Journal of the European Communities, L 160, 26 June 1999





x)

EUR 15 = dane dotyczą 15 krajów członkowskich

17





Aneks 2



Fundusze Strukturalne w podziale na kraje członkowskie, 2000 - 2006

(mln euro, w cenach 1999).

Kraj Cel 1 Przejściowe Cel 2 Przejściowe Cel 3 Instrument Razem

wsparcie dla wsparcia dla rozwoju

byłych byłych regionów rybołówstwa

regionów Celu Celu 2 i 5(b) FIFG (poza

1 obszarem Celu 1)

BE 0 625 368 65 737 34 1829

DK 0 0 156 27 365 197 745

D 19229 729 2984 526 4581 107 28156

EL 20961 0 0 0 0 0 20961

E 37744 352 2553 98 2140 200 43087

F 3254 551 5437 613 4540 225 14620

x)

IRL 1315 1773 0 0 0 0 3088

I 21935 187 2145 377 3744 96 28484

L 0 0 34 6 38 0 78

NL 0 123 676 119 1686 31 2635

A 261 0 578 102 528 4 1473

P 16124 2905 0 0 0 0 19029

FIN 913 0 459 30 403 31 1836

Sxx) 722 0 354 52 720 60 1908

UK 5085 1166 3989 706 4568 121 15635

EUR15 127543 8411 19733 2721 24050 1106 183564

Razem 69.7 4.4 11.5 1.5 12.4 0.5 100

w%

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: INFOREGIO NEWS; Newsletter No. 65





x)

łącznie z programem PEACE (2000-2004);

xx)

łącznie ze specjalnym programem dla szwedzkich obszarów nadbałtyckich

18









Aneks 3



Finansowe rezultaty szczytu Unii Europejskiej w Berlinie dla krajów kandydujących





A. Środki zarezerwowane w budżecie UE 15 dla krajów kandydujących, dostępne po

przyjęciu do Unii Europejskiej (mld EURO w cenach z 1999r.)



Razem

2002 2003 2004 2005 2006 2002-2006



Rolnictwo 1 600 2 030 2 450 2 930 3 400 12 410



Inne wydatki 2 540 4 680 6 640 8 510 10 810 33 180



Ogółem 4 140 6 710 8 890 11 440 14 210 45 390



B. Środki łączne dostępne dla nowych krajów członkowskich (po uwzględnieniu ich wkładu

do budżetu UE 21)



Razem

2002 2003 2004 2005 2006 2002-2006



Rolnictwo 1 600 2 030 2 450 2 930 3 400 12 410



Operacje 3 750 5 830 7 920 10 000 12 080 39 580

strukturalne





Polityka 730 760 790 820 850 3950

wewnętrzna



Administracja 370 410 450 450 450 2130



Ogółem 6 450 9 030 11 610 14 200 16 780 58070

19





Aneks 4





A. Lista regionów objętych Celem 1 w latach 2000 - 2006.

Kursywą zaznaczono regiony wcześniej nie objęte Celem 1.





 Niemcy: Brandenburg, Mecklenburg - Vorpommern, Sachsen, Sachsen - Anhalt,

Thüringen

 Grecja: Anatoliki Makedonia, Thraki, Dytiki Makedonia, Kentriki Makedonia, Thessalia,

Ipeiros, Ionia Nisia, Dytiki Ellada, Sterea Ellada, Peloponnisos, Attiki, Voreio Aigaio,

Notio Aigaio, Kriti (i.e. the whole country)

 Hiszpania: Galicia, Principado de Asturias, Castilla y León, Castilla - La Mancha,

Extremadura, Comunidad, Valenciana, Andalucía, Región de Murcia, Ceuta y Melilla,

Canarias

 Francja: Guadeloupe, Martinique, Guyane, Réunion

 Włochy: Campania, Puglia, Basilicata, Calabria, Sicilia, Sardegna

 Irlandia: Border, Midlands and Western Seaboard

 Austria: Burgenland

 Portugalia: Norte, Centro, Alentejo, Algarve, Açores, Madeira

 Finlandia: Itä - Suomi, Väli - Suomi (część), Pohjois - Suomi (część)

 Szwecja: Norra Mellansverige (część), Mellersta Norrland (część), Övre Norrland (część)

 Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii: South Yorkshire, West Wales & The Valleys,

Cornwall & Isles of Scilly, Merseyside.





B. Wsparcie przejsciowe przewidziano dla regionów, które od roku 2000 tracą dostęp

do środków w ramach Celu 1:

Ostberlin (Niemcy), Hainaut (Belgia), Cantabria (Hiszpania), Corse i dystrykty Valenciennes,

Douai i Avesnes (Francja), Molise (Włochy), Southern i Eastern (Irlandia), Flevoland

(Holandia), Lisboa e Vale de Tejo (Portugalia), Płn. Irlandia, Highlands and Islands (Wielka

Brytania).

Aneks 5

Programowanie



Kraj członkowski może - w uzgodnieniu z Komisją Europejską - wykorzystać dwie

ścieżki programowania: klasyczną i uproszczoną. Ścieżkę uproszczoną zaleca się zwłaszcza

dla programów nie przekraczających 1 mld euro oraz realizowanych w ramach Celu 2 i 3.





Ścieżka klasyczna Ścieżka uproszczona

1. Rząd składa Komisji uzgodniony na 1. Rząd składa Komisji uzgodniony na

szczeblu regionalnym i krajowym plan szczeblu regionalnym i krajowym projekt

rozwoju. Plan obejmuje: jednolitego (uproszczonego) dokumentu

a) opis aktualnej sytuacji (dysproporcje i luki programowego14, zawierającego:

rozwojowe, już zaangażowane środki, a) plan (diagnoza, strategia, główne osi

pomoc wcześniej otrzymana z Unii i ich rozwoju regionu),

efekty wraz z oceną), b) projekt programu operacyjnego (środki i

b) opis odpowiedniej strategii służącej szczegółowe działania).

realizacji priorytetów i celów rozwoju 2. Negocjacje z Komisją Europejską.

opatrzone informacją ilościową i wstępną 3. Przyjęcie przez Komisję jednolitego

oceną spodziewanych rezultatów (uproszczonego) dokumentu programowego

poszczególnych typów działań, obejmującego:

c) ogólne zestawienie finansowe sumujące a) Ramowy Program Wsparcia (diagnoza,

środki krajowe i unijne, przeznaczone na strategie, główne elementy, monitoring)

realizację poszczególnych priorytetów. b) program operacyjny

2. Negocjacje z Komisją Europejską 4. Uzupełniający dokument planistyczny

3. Komisja Europejska, w wyniku negocjacji i (wskazanie beneficjentów i szczegółowy

na podstawie ww planu ustala Ramowy podział środków między działania). Do

Program Wsparcia (RPW)13 określający wiadomości Komisji.

zobowiązania finansowe Komisji w stosunku

do głównych elementów planu objętych

planem, formy wsparcia, procedury oceny i

monitoringu, terminy.

4. W drodze uzgodnień krajowych i

regionalnych, na podstawie RPW, Rząd

przedstawia Komisji Europejskiej projekt

programu operacyjnego (OP).

5. Negocjacje z Komisją

6. Przyjęcie przez Komisję programu

operacyjnego określającego szczegółowo

rodzaje środków i działań.

7. Uzupełniający dokument planistyczny

(wskazanie beneficjentów i szczegółowy

podział środków między działania). Do

wiadomości Komisji.









7

CSF po angielsku lub CCA po francusku

14

SPD po angielsku lub DOCUP po francusku