CURSO
CULTURA POLÍTICA SOCIALISTA
A questão urbana no Brasil
Fundação João Mangabeira
Brasília, 2011
Sede própria - SHIS QI 5 Conjunto 2 Casa 2
CEP 71615-020 - Lago Sul - Brasília, DF
Telefax: 61 3365-4099 / 3365-5277 / 3365-5279
www.fjmangabeira.org.br
www.tvjoaomangabeira.com.br
DIRETORIA EXECUTIVA
Presidente: Carlos Siqueira
Diretor-Financeiro: Renato Xavier Thiebaut
Diretor de Assessoria: Marcos Rezende Villaça Nunes
Diretor de Cursos: José Carlos Saboia
Diretora-Administrativa: Carmen Soriano Puig
CONSELHO CURADOR
Membros natos Membros eleitos pelo Conselho Curador
Eduardo Henrique Accioly Campos Jaime Wallwitz Cardoso
Carlos Siqueira Dalvino Trocolli Franca
Jaime Lewis Gorman Jr.
Membros eleitos pelo Alexandre Aguiar Cardoso
Diretório Nacional do PSB Sérgio Machado Resende
Luiza Erundina de Sousa Adilson Gomes da Silva
Roberto Amaral Álvaro Cabral
Serafim Fernandes Corrêa Carlos Eugênio Sarmento Coelho da Paz
Kátia Born Ribeiro Silvânio Medeiros
Mari Elizabeth Trindade Machado
Antônio Cesar Russi Callegari
Suplentes
Paulo Blanco Barroso
Elaine Breintebach
Paulo Braccarense
Joe Carlo Vianna Valle
CONSELHO FISCAL Manoel Antônio Vieira Alexandre
Cacilda de Oliveira Chequer
Auxiliadora Maria Pires Siqueira da Cunha
Antônio Marcos Ferreira Duarte
Suplentes
Marcos José Mota Cerqueira
Dalton Rosa Freitas
Sumário
1 Apresentação 7
2 Introdução 11
3 A evolução urbana no Brasil contemporâneo 13
O processo de industrialização e a produção da cidade 14
O crescimento radial 16
A verticalização 18
O policentrismo 18
O padrão de urbanização 19
A lógica especulativa 20
4 Tipologia das cidades brasileiras 23
Cidades novas 23
Cidades pequenas e médias 24
Grandes cidades 24
Metrópoles 25
5 Regiões metropolitanas no Brasil 27
Qualificação das regiões metropolitanas 27
6 Os problemas metropolitanos e suas limitações de governança 33
7 Caracterização das dimensões da exclusão no ambiente urbano 37
Habitação 39
Saneamento básico 40
Mobilidade urbana 41
Inexistência ou falta de acesso aos serviços públicos de natureza social 44
Segurança pública 46
8 Um fator especial de exclusão: o processo de urbanização como produtor
da habitação subnormal 49
9 Estatuto da Cidade como instrumento de intervenção e planejamento 53
10 Ações pontuais dos últimos governos 55
Histórico do desenvolvimento do arcabouço legal 59
11 O Plano Diretor do Município 65
12 Estruturação de políticas públicas para a superação da condição de
exclusão social 67
Planejamento urbano 67
Saneamento básico 69
Habitação 71
A mobilidade urbana 73
Segurança pública 77
Políticas sociais 81
13 Conclusão 97
14 Referências bibliográficas 109
Apresentação
1
Apresentação
Carlos Siqueira *
Presidente da Fundação João Mangabeira
O documento de referência relacionado à Aula 4 trata de uma questão que
o Partido Socialista Brasileiro entende essencial à superação do cenário de exclusão
social que caracteriza nosso país, e que vem se reproduzindo continuamente, em
que pese ter havido avanços pontuais nos últimos anos.
Se considerarmos que a taxa de urbanização atingiu aproximadamente
85% (2010), é no território das cidades em particular que se materializa a injustiça
social, a iniquidade no acesso aos direitos garantidos pelo texto constitucional, as
violações de um sem número de direitos, que em seu conjunto aviltam a dignidade
dos brasileiros.
Esse cenário de violação de direitos, ainda que assole prioritariamente os
debaixo, os extratos inferiores de renda, conforme se demonstra ao longo desse
documento, atinge a todos, por transformar a cidade em lócus de segregação, de
tensões e insatisfações, que se desdobram em violência epidêmica, que vitimam
tanto, e tão violentamente, quanto situações de conflito civil aberto (ainda que
caiba aos pobres de maneira direta os elementos recorrentes da violência urbana,
não raro ela atinge aos ricos, na forma aparentemente aleatória do sequestro, do
latrocínio, do roubo a mão armada).
7
Cultura política socialista
A questão urbana no Brasil
Apresentação
1
A cidade, compreendida do ponto de vista de uma perspectiva política
trans-formadora, que subverta e inverta as prioridades tradicionalmente atribuídas,
pelo arranjo hegemônico que vem conduzindo os destinos da nação, não é apenas,
portanto, objeto do urbanismo, ou do planejamento urbano. Trata-se, a rigor, de
concertar todas as políticas de Estado, para que de tal concerto se invente um
espaço radicalmente novo de existência e convivência, lugar dos relacionamentos
fraternos, do acolhimento, da hospitalidade, da atenção e respeito à diferença, da
equidade.
Se a cidade congrega a imensa maioria da população de nosso país, é em seu
território que se desenrola a luta política que cabe a um partido socialista travar.
Trata-se, portanto, não apenas de realizar intervenções que melhorem a qualidade
de vida urbana, mas transformar os objetivos relacionados a tal melhoria em uma
plataforma política total, que permita realizar as inversões de prioridades, sem as
quais não se pode transformar o Brasil em um país justo e fraterno, ou ainda criar
condições adequadas de desenvolvimento, que um projeto de nação decente deve
preconizar.
Não por acaso, nesse documento de referência, as diferentes políticas
de Estado são acessadas para qualificar projetos de intervenção urbana, que se
alinhem com a luta de emancipação dos debaixo, que conhecem das cidades,
majoritariamente, suas dimensões exclusivas. Aborda-se, em consequência, não
apenas o planejamento urbano, ou as questões relacionadas à mobilidade, mas a
saúde, a educação, a assistência social, dentre outras políticas, como elementos
8
Cultura política socialista
A questão urbana no Brasil
Apresentação
1
inerentes à cidade que queremos construir e que seja o local de uma existência digna.
Cidades dignas, pacificadas e fraternas, é neste berço que o PSB quer ver nascer um
Brasil que nunca existiu, que prioriza aqueles que o modelo de desenvolvimento
excludente, concebido sob medida para os interesses dos poderosos – nacionais e
internacionais – só concebe como massa passível de espoliação.
* Carlos Siqueira é advogado. Atualmente é Primeiro Secretário Nacional do PSB e Presidente da
Fundação João Mangabeira.
9
Cultura política socialista
A questão urbana no Brasil
Introdução
2
Introdução
As cidades enquanto aglomeração populacional têm uma história antiquíssima,
que perpassa um enorme conjunto de civilizações, as quais, a seu modo, foram mais
ou menos urbanas. Do ponto de vista teórico e analítico, contudo, esta antiguidade
da cidade deve ser pensada criticamente, porque, a rigor, o modo de produção da
vida material – para não falar ainda da cultura – variou significativamente ao longo do
tempo, conferindo às cidades papéis e atributos significativamente distintos.
Sob o ponto de vista arqueológico, histórico, urbanístico é possível referir-se
às cidades como algo perfeitamente identificável e contínuo ao longo do tempo, mas,
considerando-se o conjunto da vida social, aquela mesma cidade – antiquíssima em
certos casos – são muitas cidades, apresentando dinâmicas distintas e, em certos
momentos, completamente divergentes.
Em primeiro lugar deve-se considerar que a cidade implica, de saída, relações
determinadas com o mundo rural, sendo que somente nesta relação se define sua
identidade específica, sua natureza primeira. Fazer uma assertiva desta ordem significa,
contudo, afirmar que existe uma relação orgânica entre o urbano e o rural, que se
configura em um determinado modo de produzir os elementos que asseguram a vida
material o que, portanto, estabelece as condições da dinâmica socioeconômica tanto
do campo, quanto da cidade. Se mudam, portanto, as condições gerais, o panorama
em que se desenrola a existência humana, altera-se significativa e substancialmente
o significado das palavras cidade e campo, urbano e rural.
11
Cultura política socialista
A questão urbana no Brasil
A evolução urbana no Brasil contemporâneo
3
A evolução urbana no Brasil contemporâneo
A cidade brasileira é originalmente um produto direto do processo de
colonização, razão pela qual se fixou antes de tudo na faixa litorânea, a partir da qual
se efetivavam as relações de exploração das riquezas que garantiriam, em grande
medida, a opulência da Metrópole. Sua localização obedecia, complementarmente,
a uma lógica de defesa da possessão colonial, contra todos os seus demais
pretendentes, assim como a um modelo de exploração que se aproxi-mava da
pilhagem 1.
A interiorização ocorre, portanto, como suplantação desta primeira etapa
de organização do processo de colonização, requerendo, em consequência, o
desenvolvimento de atividades agrícolas propriamente ditas, ou de exploração do
território, especialmente aquelas que se prestavam ao mercado internacional2.
O desenvolvimento da agricultura de exportação e de larga escala não pode
ser pensado, no entanto, como um processo autônomo, relativamente ao escravismo
colonial3. A história do latifúndio colonial e do sistema econômico que a ele se
1 A esse respeito vale a pena assistir Aguirre, a cólera dos deuses (Werner Herzog, 1972).
2 Note-se que o sistema colonial se organizou, originalmente, segundo os preceitos mercantilistas,
que compreendiam que a riqueza de cada nação dependia diretamente do comércio internacional,
consubstanciando-se no acúmulo de reservas, sob a forma de metais preciosos. Nessa concepção a
possessão colonial tinha uma enorme importância, pois o dinamismo econômico dependia diretamente
de mercadorias que pudessem ser realizadas no mercado internacional.
3 A este propósito considerar especialmente a obra de Jacob Gorender, O escravismo colonial, Editora
Ática, 1992. 13
Cultura política socialista
A questão urbana no Brasil
A evolução urbana no Brasil contemporâneo
3
associa só pode ser corretamente compreendida, em sua historicidade pretérita
e consequências presentes, se for aceito que sua dinâmica é aquela da exploração
da mão de obra escrava, fato, que à sua vez, engendra toda uma conformação
social, de que nasce uma cultura que lhe é própria. Nesta experiência de exploração
econômica, que foi simultaneamente uma obra de devastação e genocídio - de
negros e índicos -, a civilização afirmou-se como correlata da barbárie4.
Note-se que estas populações, tanto quanto as demais levas de trabalhadores
- imigrantes, mas especialmente os migrantes nordestinos - permanecem
estrangeiros com relação, senão à cidade, seguramente para com a cidadania. O
processo de desenvolvimento capitalista, que se sucedeu ao escravismo, viria a
fazer deles, tanto quanto aos afrodescendentes, cidadãos de segunda classe, aos
quais correspondem espaços públicos e privados de mesma ordem.
O processo de industrialização e a produção da cidade5
Com a crise do sistema de produção escravista e do universo econômico que
a ele corresponde, inicia-se um processo de diferenciação da atividade econômica
interna, que conduz ao adensamento das cidades - movimento relativamente
tímido até a década de 1930. A partir dessa década ocorre, contudo, um impulso
4 A conquista ibérica, esse primeiro capítulo da história colonial européia, “transformou o mundo
recém-conquistado em uma câmara de torturas”, escreve Benjamin. As ações da “soldadesca hispânica”
criaram uma nova configuração espiritual (...) “que não podemos representar sem horror”. (LÖVY, 2005,
p. 10).
5 Considerando os limites do presente trabalho, não é possível relatar a história do desenvolvimento
das cidades brasileiras em geral. Optou-se, portanto, por tomar os casos das cidades de São Paulo e Rio
de Janeiro como exemplos, mesmo que eles não sejam necessariamente paradigmáticos. A vantagem
desta escolha reside no fato de que ela revela, mais do que qualquer outra opção, a relação entre a
14 cidade brasileira e a modernidade, com todos os seus recortes, possibilidades e desafios.
Cultura política socialista.
A questão urbana no Brasil
A evolução urbana no Brasil contemporâneo
3
decisivo no processo de industrialização brasileiro, que decorre essencialmente da
crise da economia cafeeira, cujo efetivo ponto de inflexão pode de ser encontrado a
partir da crise geral da economia capitalista, consubstanciada no crash da bolsa de
Nova Iorque, em 1929. Por razões que não cabe desenvolver no presente estudo,
o Estado de São Paulo toma a dianteira do processo de industrialização brasileiro,
configurando, em consequência, grande parte do dinamismo original do moderno
processo de urbanização do país.
A partir, portanto, da década de 1930 inicia-se um processo mais vigoroso de
urbanização, que visto a partir do prisma da cidade de São Paulo, e seus indicadores
populacionais, apresenta-se do seguinte modo:
• Em 1930 a cidade registra 890 mil habitantes, cifra que atinge aproxi-madamente
1,6 milhão em 1945;
• De 1920 a 1930 o crescimento populacional foi de 56%, ao passo que no período
1930 a 1940 de 47%;
• Este crescimento populacional já é explicado essencialmente pelo fluxo migratório
interno (para o conjunto do Estado de São Paulo, entre 1935 e 1945 os migrantes montam a
401.990, ao passo que os imigrantes correspondem a apenas 3.027);
• Em 1940, por outro lado, São Paulo já concentrava 45,4% do valor bruto da
produção industrial do Brasil6.
6 Fonte: CAMPOS, Cândido Malta; GAMA, Lucia Helena; SACCHETTA, Vladimir (org.), São Paulo,
Metrópole em trânsito: percursos urbanos e culturais. São Paulo: Editora Senac São Paulo, 2004 15
Cultura política socialista
A questão urbana no Brasil
A evolução urbana no Brasil contemporâneo
3
O crescimento radial
Como esse incremento populacional se distribuiu pelo espaço? Observa-se
desde fins da década de 1930 uma tendência à expansão radial da cidade, no sentido
de sua periferia. Esse movimento era relativamente novo, e, portanto, ainda não
estava consolidado como solução habitacional típica para as camadas populares,
pois até então a população de baixa renda ocupava fundamentalmente os cortiços,
que se concentravam nas regiões centrais da cidade - estratégia de habitação que
privilegiava a proximidade entre o local de moradia e aquele do trabalho7. Os
registros cartográficos da cidade daquela época começaram a mostrar, contudo,
manchas dispersas de ocupação, que sobrepunham novos e velhos loteamentos,
sem uma integração efetiva ao centro da cidade. Observa-se, ainda, uma tendência à
conurbação dessas áreas, que excediam o território estrito da cidade - constituindo-
se, portanto, nos rudimentos da área metropolitana de São Paulo.
Quais foram os fatores aceleradores desta expansão radial? Em primeiro
lugar a reorganização dos transportes urbanos, que deixaram de se estruturar
por meio dos trilhos (trens e bondes) - às margens dos quais se organizaram os
bairros mais antigos - para se comporem sobre a lógica do veículo automotivo, que
poderia chegar às mais rarefeitas populações, com mais flexibilidade que a ferrovia
e seus equivalentes. Além disso, houve na década de 1940, uma grande crise no
mercado de imóveis para locação, em função da Lei do Inquilinato de 1942 - que
congelou os aluguéis -, somando-se a esse fato a organização de um sistema de
7 Para menção rápida sobre os cortiços:
http://www.favelatemmemoria.com.br/publique/cgi/cgilua.exe/sys/start.htm?infoid=63&from_info_
index=6&sid=4 (último acesso em 20/07/2011)
16 http://www.ensaioaberto.com/joao_rosa_cabeca_de_porco.htm
Cultura política socialista.
A questão urbana no Brasil
A evolução urbana no Brasil contemporâneo
3
vendas parceladas de terrenos (1937)8. Esse trinônio levou as camadas populares a
se encaminharem para a autoconstrução periférica que, apesar dos inconvenientes
de sua condição excêntrica, para com os núcleos de atividade econômica, eram
acessíveis por ônibus, além de terem os lotes valores de aquisição mais módicos.
No que se refere ao processo de industrialização e seus efeitos sobre a
organização do território urbano, além da correlação evidente entre ambos os
fenômenos, há que se indicar um evento específico, que viria a ter grande impacto
sobre o modo como se organizou a cidade. Trata-se da opção resoluta que fez o país
pela indústria automobilística, fato que se consolida já a partir da década de 1950.
Esta opção teve impacto decisivo sobre a constituição de toda a malha de transporte
e escoamento de mercadorias do país, para não falar da configuração de sua matriz
energética, que passou a ser altamente dependente de combustíveis fósseis. No que
se refere à cidade de São Paulo particularmente, no período compreendido entre
1964 e 1985, se construíram muitas das maiores de suas vias públicas: Avenida Vinte
e Três de Maio, Ruben Berta, Bandeirantes, Marginais do Pinheiros e Tietê; havendo
ainda ampliação (alargamento) da Avenida Paulista, Faria Lima, entre outras.
Em que pese o discurso desenvolvimentista, esta definição se mostrou
igualmente vinculada a concepções sócio-políticas que espelham o que se tem de
mais atrasado no país, ou seja, a opção preferencial pela solução individual e privada,
a indiferença para as condições da maioria e a segregação espacial entre ricos e
8 Para referência rápida sobre estes dois pontos, ver:
http://www.vitruvius.com.br/arquitextos/arq000/esp399.asp
http://www.vitruvius.com.br/arquitextos/arq031/arq031_03.asp
http://www.historica.arquivoestado.sp.gov.br/materias/anteriores/edicao01/materia03/
http://web.infomoney.com.br/templates/news/view.asp?codigo=137540&path=/suasfinancas/
17
imoveis/direitos/
Cultura política socialista
A questão urbana no Brasil
A evolução urbana no Brasil contemporâneo
3
pobres. No que se refere à cidade propriamente dita, tal definição trouxe impactos de
longo prazo que viriam a comprometer sua sustentabilidade, especialmente porque
houve um grande comprometimento ambiental, que repercute sobre os índices de
poluição do ar, mas também implica em poluição sonora e comprometimento de
mananciais - devido à ocupação desordenada e periférica, que avançou sobre as
cabeceiras de rios. Existe, ainda, o problema da impermeabilização do solo urbano,
que fez da enchente uma consequência comum, ainda que não totalmente natural
dos verões brasileiros.
A verticalização
Data da década de 1940 a origem do impulso que conduziria à verticalização
da cidade, processo que tem - novamente com relação a São Paulo - vínculo com
dois institutos jurídicos específicos, ou seja, o estabelecimento de normas para
regulamentar a copropriedade - condomínios (1928) - e a Lei do Inquilinato (1942).
A rigor, o grande impulso para edificação de edifícios só ocorreria após a publicação
da Lei do Inquilinato, que inibiu a atividade rentista (conforme já havia foi indicado
mais acima). A verticalização passa a ser um fenômeno que altera significativamente
a paisagem urbana, contudo, apenas a partir das décadas de 1960 e 1970, até
mesmo porque, nas décadas antecedentes havia uma grande resistência a essa
solução arquitetônica, em função do estigma do cortiço.
O policentrismo
Deve-se considerar, ainda, como elemento da configuração da geografia
da cidade o policentrismo que viria a caracterizá-la a partir também da década
de 1950, com a constituição de subcentros como Pinheiros, Lapa, Santo Amaro,
18
Cultura política socialista.
A questão urbana no Brasil
A evolução urbana no Brasil contemporâneo
3
Brás, fenômeno este que seria suplementado mais recentemente com os eixos da
Avenida Faria Lima, Luiz Carlos Berrini, e assim por diante.
Não se pode deixar de fazer alusão, por fim, à grande atenção que o poder
público conferiu historicamente às vias perimetrais, em detrimento das radiais. A
rigor, este comportamento, além de privilegiar a população de renda mais alta - pois
as vias perimetrais ligam entre si bairros economicamente privilegiados -, acaba
sendo de grande interesse de incorporadores e construtores, pois propicia uma
enorme valorização dos terrenos e propriedades existente nessas localidades.
O padrão de urbanização
São três, portanto, no essencial, as características do processo de urbanização
brasileiro, conforme ele é ilustrado a partir da experiência de São Paulo - que, de
certo modo, se repete nas demais áreas Metropolitanas do país.
a) Verticalização que se intensifica a partir especialmente das décadas de 1960-1970,
em grande parte estimulada por financiamentos para tal fim;
b) Expansão horizontal de baixa densidade, caracterizada por um alargamento
permanente da fronteira urbana. Este processo foi apoiado pelas políticas de financiamento e
produção habitacional, assim como pela oferta reativa dos serviços públicos básicos9;
9 A população de baixa renda, em especial, acabou por se conformar a esta tendência, tendo se
vulgarizado os loteamentos e conjuntos habitacionais periféricos, que se fundamentam do ponto de
vista econômico no baixo preço dos terrenos e na autoconstrução. 19
Cultura política socialista
A questão urbana no Brasil
A evolução urbana no Brasil contemporâneo
3
c) Criação contínua de novos centros, bem como de novos bairros de classe média,
sendo que estes últimos foram grandemente favorecidos pela disponibilidade de financiamentos
para tal fim10.
Esse padrão de urbanização é uma consequência simultânea da velocidade
de crescimento da população das cidades, da falta de planejamento, e da submissão
quase irrestrita a uma ótica privada de desenvolvimento urbano, que instrumentalizou
para seus fins limitados as políticas públicas correspondentes. Os princípios de
expansão das cidades obedecem, portanto, a uma lógica, mas ela seguramente não
é a do urbanismo, uma vez que aqueles se subordinam, a rigor, diretamente aos
ditames da especulação imobiliária, que produz o espaço urbano como negócio
entre particulares.
A lógica especulativa
A partir das décadas de 1950 a 1960 o empreendimento imobiliário
mudou de escala, tornou-se grande negócio, sendo legítimo dizer, portanto, que
sua atividade principal converteu-se efetivamente na produção da cidade, com
fundamento em uma lógica articulada e sistemática de especulação e exploração,
que tem por elemento essencial a ação do poder público, ao oferecer e disponibilizar
os equipamentos urbanos que apoiam a expansão desordenada, mas extremamente
lucrativa da cidade11.
10 O raciocínio de base de ambas as tendências tem por fundamento a percepção de que os
centros tradicionais são lugares saturados, que deveriam ser objeto de descentralização, até mesmo
administrativa.
11 A esse respeito, ver:São Paulo1975: crescimento e pobreza. Publicação de 1976, organizada pelo
CEBRAP. São Paulo: Loyola, 1976 http://www.centrodametropole.org.br/divercidade/numero6/
20 Introdu__o_Livro%5B1%5D.pdf MARICATO, Ermínia. Produção capitalista da casa e da cidade no Brasil.
Cultura política socialista.
A questão urbana no Brasil
A evolução urbana no Brasil contemporâneo
3
Para se mensurar a escala envolvida nesse processo de produção, basta
lembrar que em 1940 a população urbana do país correspondia a 26,3% do total, ao
passo que em 2000 atingiu-se algo em torno de 80%, com aproximadamente 70%
dos brasileiros ocupando não mais do que 10% do território nacional. Do ponto de
vista absoluto, partiu-se de 18,8 milhões de habitantes, para se atingir a cifra de 138
milhões12.
Nesse modelo de expansão - designado pela literatura especializada
de padrão periférico de crescimento urbano - observa-se a seguinte dinâmica:
retenção especulativa de áreas periféricas da cidade, que são objeto de projetos
habitacionais descontínuos, os quais, por força mesmo de tal descontinuidade no
sentido radial, obrigam o poder público a estender os serviços públicos básicos, até
os limites extremos das linhas de expansão da cidade - onde efetivamente reside
parte significativa e mais vulnerável de sua população. Em assim procedendo, além
de sancionar movimentos de valor urbanístico duvidoso, o poder público acaba por
propiciar a valorização de todas as áreas intermediárias vazias, que passam a ser
comercializadas, então, com lucros excepcionais, pois incorporam, sem contrapartida
privada, as melhorias que foram propicia-das pelo investimento estatal.
A lógica deste modelo é reforçada por uma característica que o Brasil repete,
acompanhando uma tendência mundial, ou seja, o elevado índice de metropolização
– processo em que a urbanização intensa unifica espacialmente vários municípios.
Para se ter uma ideia de ordem de grandeza desse fenômeno, basta lembrar que as
nove principais regiões metropolitanas do país respondem por 30% da população
Alfa Ômega, 1969.
12 MARICATO, Ermínia. Brasil, cidades: alternativas para a crise urbana. Editora Vozes, Petrópolis,
2001. 21
Cultura política socialista
A questão urbana no Brasil
A evolução urbana no Brasil contemporâneo
3
urbana. A Região Metropolitana de São Paulo, a maior entre elas, congrega à sua
vez 39 cidades, concentrando uma população aproximada de dezenove milhões
de habitantes13.
Note-se que os preceitos especulativos não orientam apenas a expansão
dos bairros populares das cidades, mas envolvem ainda, e de maneira muito
especial, as regiões consideradas nobres. Como já se aludiu mais acima, a
tendência a se investir em vias perimetrais, que articulam bairros de populações
de alta renda, ou suas áreas de interesse comercial, encontra-se determinada
pela valorização imobiliária. O mesmo ocorre na determinação dos eixos de
expansão que atendem às demandas dessas mesmas populações, como é o
caso, em São Paulo, do eixo sudoeste da cidade, que alinha uma série de bairros
dos estratos econômicos superiores.
22 13 www.emplasa.sp.gov.br
Cultura política socialista.
A questão urbana no Brasil
Tipologia das cidades brasileiras
4
Tipologia das cidades brasileiras
As cidades brasileiras constituem uma rede urbana dotada de grandes
potencialidades para o desenvolvimento. Grandes problemas de infraestrutura e
de serviços públicos, contudo, encontram seu território mais próprio nas cidades,
em especial nas regiões metropolitanas, carecendo da formulação e implantação
de políticas cujas naturezas, ainda que se referindo ao local, demandam esforços
do conjunto da federação.
Segundo o arquiteto Jorge Wilheim, as cidades brasileiras formam um
arquipélago onde existem “ilhas” de consumidores modernos, com os mesmos
gostos e padrões de consumo, onde ocorre o diálogo interurbano global em níveis
diversos e simultâneos. As “ilhas” são delimitadas pelos “oceanos” compostos
pelas populações excluídas.
A atenção à abordagem da problemática propriamente urbana das cidades
brasileiras deve ser diferenciada em função de sua dinâmica de crescimento e de
importância regional, conforme as seguintes características:
Cidades novas
Essas cidades, criadas sem nenhuma orientação ou planejamento, tiveram
crescimento rápido e ocupam a função de centro regional de referencia para
comércio (apoio às atividades agrícolas regional, entreposto para transporte,
23
Cultura política socialista
A questão urbana no Brasil
Tipologia das cidades brasileiras
4
exportação); serviços como educação, saúde, cultura e ainda referência na rede
logística de transporte. São cidades com menos de cinquenta anos de criação e
estão localizadas principalmente nas regiões Centro-Oeste e Norte do Brasil, fruto
do avanço das fronteiras agrícolas.
Cidades pequenas e médias
São importantíssimas para o desenvolvimento brasileiro, em razão de sua
relação estreita, bem como articulação com a região de produção agrícola a que
pertence. As médias são responsáveis pelos melhores índices de qualidade de vida,
bem dotadas de infraestrutura, rápida formação de riquezas e desenvolvimento
cultural. Seus maiores desafios estão no controle de seu crescimento horizontal,
verticalização e mobilidade.
Grandes cidades
Aquelas com população superior a 500 mil habitantes, com algumas
ultrapassando um milhão de habitantes. São polos de região muitas vezes
com características próprias, ligadas ao turismo, parques industriais, florestas
circundantes, portos fluviais e outros. Apresentam grandes dificuldades no controle
de sua expansão e ocupação de solo, no saneamento básico, transporte público,
serviços de saúde, atendimento de creches, oportunidades de emprego, presença
de periferias com ocupação irregular, padrão habitacional de péssima qualidade,
dentre outras questões complexas.
24
Cultura política socialista
A questão urbana no Brasil
Tipologia das cidades brasileiras
4
Metrópoles
São aquelas cidades que catalisam o diálogo global, imprescindível para
estratégias de desenvolvimento nacional. São casos especiais e como tanto merecem
políticas nacionais e estaduais diferenciadas. São cidades que devido ao processo
de desenvolvimento e crescimento se transformaram em uma mancha urbana que
extrapola as divisas oficias dos municípios, e que passaram a ter importância nacional e
mesmo internacional, como polos geradores de riquezas e desenvolvimento.
Seus maiores desafios são o controle de seu crescimento urbano, já que
extrapolam os limites da municipalidade, a forte presença dos abismos sociais e espaciais
entre grupos da população, segregação social expressiva, serviços públicos inadequados
e insuficientes, poluição ambiental, situações de riscos, violência, crime organizado e
aqueles ligados às insuficiências da relação institucional entre os diferentes municípios.
25
Cultura política socialista
A questão urbana no Brasil
Regiões metropolitanas no Brasil
5
Regiões metropolitanas no Brasil
No Brasil, as primeiras regiões metropolitanas foram estabelecidas em 1973,
tendo por marco regulatório a Lei Complementar 14, promulgada nos quadros
da Constituição de 1967. A instituição de uma região metropolitana, depois da
Constituição de 1988, passou a ser atribuição dos Estados-membros, que definem os
critérios específicos para sua instituição como também para a gestão metropolitana,
critérios esses voltados à integração da organização, do planejamento e execução
de funções públicas de interesse comum dos municípios que compõem a Região
Metropolitana, a partir de uma perspectiva regional.
Qualificação das regiões metropolitanas
Segundo o Observatório das Metrópoles, “[...] até 31 de março de 2010, o
Brasil contava com 35 regiões metropolitanas (RMs) e 3 regiões integradas de
desenvolvimento econômico (RIDE’s). No caso das RIDE’s, vale lembrar ainda, que na
sua composição inclui municípios de diferentes unidades de federação.”, conforme se
indica no quadro a seguir:
27
Cultura política socialista
A questão urbana no Brasil
Regiões metropolitanas no Brasil
5
Quadro 1: Regiões Metropolitanas segundo as Grandes Regiões - 2010
Norte Nordeste Sudeste Sul Centro Oeste
Belém (PA) Aracajú (SE) Baixada Santista (SP) Carbonífera (SC) Goiania (GO)
Macapá (AP) Agreste (AL) Belo Horizonte (MG) Chapecó (SC) RIDEDF*
Manaus (AM) Cariri (CE) Campinas (SP) Curitiba (PR) Vale do Rio Cuiabá (MT)
Fortaleza (CE) Grande Vitória (ES) Florianópolis (SC)
Grande São Luís (MA) Rio de Janeiro (RJ) Foz do Itajaí (SC)
João Pessoa (PB) São Paulo (SP) Lages (SC)
Maceió (AL) Vale do Aço (MG) Londrina (PR)
Natal (RN) Norte / Nord
Recife (PE) Catarinense (SC)
Ride Porto Alegre (RS)
Petrolina / Juazeiro Tubarão (SC)
Ride Teresina / Timon Vale do Itajaí (SC)
Salvador (BA)
Sudoeste
Maranhense (MA)
3 13 7 12 3
38
Fonte: Assembléias Legislativas Estaduais, Governos de Estado; www.planalto.gov.br e
www.integracao.gov.br para legislação federal.
*A RIDEDF conta com dois municípios do estado de Minas Gerais, portanto da região Sudeste. Para efeito
de contagem optamos por manter essa RIDE na esteregião Centro-Oeste, visto que o núcleo metropolitano
e a maioria dos municípios pertencem a essa região.
28
Cultura política socialista
A questão urbana no Brasil
Regiões metropolitanas no Brasil
5
Localização das Regiões Metropolitanas Oficiais14:
14 As informações acima foram pesquisadas em: “As Metrópoles no Censo 2010: novas tendências?”
produzido pelo Observatório das Metrópoles, disponível em (acessado em 29/09/2011, as 12h49):
http://www.observatoriodasmetropoles.net/download/texto_MetropolesDez2010.pdf 29
Cultura política socialista
A questão urbana no Brasil
Regiões metropolitanas no Brasil
5
Regiões Metropolitanas15:
POSIÇÃO REGIÃO METROPOLITANA ESTADO POPULAÇÃO
1 Região Metropolitana de São Paulo SP 19.672.582
2 Região Metropolitana do Rio de Janeiro RJ 11.711.233
3 Região Metropolitana de Belo Horizonte MG 4.882.977
4 Região Metropolitana de Porto Alegre RS 3.979.561
5 RIDEDF e entorno DF 3.716.996
6 Região Metropolitana do Recife PE 3.688.428
7 Região Metropolitana de Fortaleza CE 3.610.379
8 Região Metropolitana de Salvador BA 3.574.804
9 Região Metropolitana de Curitiba PR 3.168.980
10 Região Metropolitana de Campinas SP 2.798.477
11 Região Metropolitana de Goiânia GO 2.173.006
12 Região Metropolitana de Manaus AM 2.106.866
13 Região Metropolitana de Belém PA 2.100.319
14 Região Metropolitana de Vitória ES 1.685.384
15 Região Metropolitana da Baixada Santista SP 1.678.513
16 Região Metropolitana de Natal RN 1.350.840
17 Região Metropolitana de São Luís MA 1.327.881
18 Região Metropolitana de João Pessoa PB 1.198.675
19 Região Metropolitana de Maceió AL 1.156.278
20 RIDE Grande Teresina / Timon PI / MA 1.142.912
21 Região Metropolitana do Norte/Nordeste Catarinense SC 1.094.570
22 Região Metropolitana de Florianópolis SC 1.012.831
Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE): Censo Brasileiro 2010
15 Há uma discrepância da tabela acima, relativamente aos dados do Observatório das Metrópoles,
em razão de não estarem contabilizadas por aquela instituição as Regiões Metropolitanas apontadas em
30 vermelho, a saber, Campina Grande e Feira de Santana.
Cultura política socialista
A questão urbana no Brasil
Regiões metropolitanas no Brasil
5
POSIÇÃO REGIÃO METROPOLITANA ESTADO POPULAÇÃO
23 Região Metropolitana de Aracaju SE 835.654
24 Região Metropolitana do Vale do Rio Cuiabá MT 834.060
25 Região Metropolitana de Londrina PR 764.258
26 RIDE Petrolina / Juazeiro PE / BA 757.776
27 Região Metropolitana do Vale do Itajaí SC 689.909
28 Região Metropolitana de Campina Grande PB 687.135
29 Região Metropolitana de Feira de Santana BA 672.701
30 Região Metropolitana do Vale do Aço MG 615.004
31 Região Metropolitana de Maringá PR 612.617
32 Região Metropolitana do Agreste AL 601.251
33 Região Metropolitana do Cariri CE 564.557
34 Região Metropolitana da Foz do Rio Itajaí SC 532.830
35 Região Metropolitana de Macapá AM 509.883
36 Região Metropolitana de Chapecó SC 403.548
37 Região Metropolitana Carbonífera SC 369.366
38 Região Metropolitana de Tubarão SC 356.790
39 Região Metropolitana de Lages SC 350.607
40 Região Metropolitana do Sudoeste maranhense MA 345.878
TOTAL 89.336.316
TOTAL POPULAÇÃO BRASILEIRA 190.732.694
POPULAÇÃO VIVENDO EM REGIÕES METROPOLITANAS 47%
31
Cultura política socialista
A questão urbana no Brasil
Os problemas metropolitanos e suas limitações de governança
6
Os problemas metropolitanos e suas limitações de governança
A descentralização e o aumento do protagonismo dos municípios colocados
pela Constituiçao de 1988 levaram à transferência de poder decisório para o
município ou as entidades e os órgãos locais.
A descentralização, a sua vez, tem duas vertentes: uma, usada por tendências
democratizantes, vê a descentralização como possibilidade de tornar o governo mais
acessível ao cidadão, aumentando a participação direta da cidadania e o controle e
a responsabilização social.
Outra vertente, focalizando apenas os processos de modernização gerencial
da gestão pública, enxerga na descentralização a possibilidade de aumento da
eficiência do governo local. As formulações mais radicais dessa última tese se
associam a um ideário de extração francamente neoliberal, que chega a defender
as ditas cidades-estado – globais e globalizadas –, que não teriam por referência um
Estado-nação, de tal forma que se articulariam, sem mediações, o local e o global.
A autonomia municipal que nasce do marco constitucional de 1988 deve
ser considerada, contudo, incompleta ou parcial, visto que não se fez acompanhar
de recursos orçamentários que pudessem fazer frente aos enormes problemas que
passaram a ser de competência dos Municípios, seja de modo direto e principal, seja
de forma subsidiária ou complementar.
33
Cultura política socialista
A questão urbana no Brasil
Os problemas metropolitanos e suas limitações de governança
6
Se, contudo, um dos elementos mais fortes da reforma do Estado, sob a
perspectiva dos chamados setores sociais, foi a descentralização, no relacionado
à infraestrutura urbana ele tornou-se um grande obstáculo, uma vez que quase
todos os temas ligados à questão – transportes, saneamento, energia, entre outros
– dificilmente estão circunscritos a um só município.
A maior parte das redes de infraestrutura se encontra atualmente sob
gestão poder estadual ou federal. Por outro lado, como se trata de redes cuja
cobertura excede o território municipal, dificilmente uma cidade, isoladamente,
tem força política para determinar a estratégia de investimentos e gestão dessas
infraestruturas. Ocorre, contudo, que a oferta dos serviços, sua distribuição pelas
diferentes comunidades, o acesso ou ausência dele, são determinantes para a
qualidade de vida dos munícipes e para o próprio modelo de gestão territorial, com
enormes impactos na economia das cidades.
A descentralização e o aumento da autonomia municipal levaram,
complementarmente, a um conflito de governança das áreas metropolitanas,
havendo um enfraquecimento das antigas instâncias de gestão (quando efetivamente
existentes). Não se desenvolveu, contudo, um arranjo institucional que permita dar
conta dos problemas cujas escalas são maiores que um município isoladamente e
menor do que o Estado.
A associação de municípios por meio de consórcios foi uma das respostas que
emergiram recentemente, na tentativa de superar os limites da ação exclusivamente
municipal, para problemas que tem escalas maiores que o estritamente local.
34
Cultura política socialista
A questão urbana no Brasil
Os problemas metropolitanos e suas limitações de governança
6
Muito embora os consórcios devam ser compreendidos como um passo
importante, na construção de instâncias de governança regional – e no caso, das
regiões metropolitanas –, o fato de que venham se constituindo em torno de
problemas específicos (transportes, gestão hídrica, coleta de resíduos sólidos,
saúde, etc.) – os torna limitados, como alternativa de gestão cooperativa.
35
Cultura política socialista
A questão urbana no Brasil
Caracterização das dimensões da exclusão no ambiente urbano
7
Caracterização das dimensões da exclusão no ambiente urbano
A concentração populacional e as grandes densidades se consolidam nas
cidades, em especial nas metrópoles, e fazem sobressair as grandes desigualdades
sociais – miséria, desemprego, violência, habitações subnormais, e outras. A cidade
é, portanto, o espaço da exclusão de muitos e das melhores condições de vida para
poucos.
“Por um lado, há a hipótese de que a urbanização é necessária para o processo do crescimento
nacional pelas economias de aglomeração e escala que cria, pelas oportunidades de emprego
e melhoramento de posição social que oferece e, finalmente, por seu clima favorável à
elaboração de ideologias progressistas. Por outro lado, porém, acusa-se a urbanização de
agravar desequilíbrios socioeconômicos e disparidades regionais, de gerar subemprego,
degradação da habitação e definição de serviços essenciais. As pessoas reagem como se a
origem, tanto das boas coisas como das más, fosse a cidade e, por consequência, devesse esta
elaborar suas respostas em seu próprio interior” (SANTOS, 1982, p. 181).
Evolução da população total do Brasil nos últimos 30 anos16
ANO POPULAÇÃO % CRESCIMENTO
1980 119.002.706
1990 146.825.475 23,38
2000 169.799.170 15,65
2010 190.755.799 12,34
16 Crescimento % equivale ao crescimento decenal, apurado a título de exemplo conforme segue
[(146.825475/119.002.706)-1] x 100. 37
Cultura política socialista
A questão urbana no Brasil
Caracterização das dimensões da exclusão no ambiente urbano
7
Taxa de urbanização do Brasil nos últimos 30 anos
ANO % DA POPULAÇÃO TOTAL
1980 67,59%
1990 75,59%
2000 81,25%
2010 84,38%
Em 2009, 19% dos domicílios urbanos brasileiros abrigavam famílias cujo
rendimento era de até ½ salário mínimo per capita. No Norte (30,7%) e no Nordeste
(36,3%), os percentuais em questão estavam muito acima da média nacional; na
outra ponta estava o Sul (10,9%), seguido do Sudeste (12,2%) e do Centro-Oeste
(16,4%) encontram-se em situação mais favorável.
A população de menor rendimento residia majoritariamente em casas
(96,6%). De uma forma geral, em 2009, 87,5% dos domicílios brasileiros eram casas
e 12,1% apartamentos.
Das crianças e adolescentes de até 17 anos, 44,7% viviam com uma renda
familiar per capita de meio salário mínimo e 18,5% de ¼ de salário mínimo.
Nesse cenário é razoável afirmar que a segregação urbana está relacionada
às condições econômicas das famílias, em que uma minoria com melhores condições
tem de forma privilegiada o acesso aos bens de consumo.
A segregação na cidade é também espacial (distância entre moradias de
diferentes grupos), causada pela valorização excessiva dos imóveis que dispõem de
38
Cultura política socialista
A questão urbana no Brasil
Caracterização das dimensões da exclusão no ambiente urbano
7
serviços de infraestrutura (pavimentação de vias, água/esgoto, transporte público,
etc.), associados a uma localização estratégica quanto ao acesso ao trabalho,
educação, saúde, comércio, lazer, cultura e outros.
Habitação
O resultado é uma grande quantidade, a maioria, de pessoas habitando
locais cada vez mais distantes, com péssima qualidade ambiental, em assentamentos
irregulares, loteamentos clandestinos, favelas, cortiços, habitação subnormal, sem
acesso a serviços de saneamento, saúde, educação e segurança. São, nessas condições,
obrigadas a se locomoverem a pé, ou de bicicleta, por não terem condições de pagar
tarifa do transporte público, ou se sujeitarem aos transportes clandestinos.
Outra quantidade menor, habitando a cidade legal, dotada de todos os
serviços públicos (transporte público, metrô, escolas melhor equipadas, clinicas
de saúde, hospitais melhor equipados, cinemas, praças, quadras esportivas, etc.),
com a presença do Estado, valendo-se de meios de transportes individualizados,
particulares, e dos altos muros de condomínios fechados e vigilância particular.
Segundo o Plano Nacional de Habitação (2009) do Ministério das Cidades,
o número de famílias morando em locais com carências de ao menos um item de
infraestrutura, em áreas urbanas, alcança cerca de 12 milhões. Destas, cerca de 3,2
milhões de famílias vivem em assentamentos precários.
O déficit habitacional (2007) corresponde a 6,5 milhões de domicílios. A maior
parte deste déficit é urbano e fortemente concentrado nas famílias que auferem
renda de até R$ 600,00 (a valores de 2007).
39
Cultura política socialista
A questão urbana no Brasil
Caracterização das dimensões da exclusão no ambiente urbano
7
DEFICIT HABITACIONAL URBANO
POR FAIXA DE RENDA DA FAMÍLIA (em R$ de 2007)
Renda Nº Unid. % sobre total
do deficit
até 600,00 4.287.472 65,0
600,00 a 1200,00 1.748.598 27,0
1200,00 a 2000,00 325.715 5,0
mais de 2000 205.245 3,0
TOTAL 6.567.030 100,0
Saneamento básico
Um serviço essencial à boa qualidade de vida, o saneamento básico, também
tem a sua condição de acesso ligada diretamente à renda e à escolaridade. Em 2009,
62,6% dos domicílios brasileiros urbanos eram atendidos, ao mesmo tempo, por
rede de abastecimento de água, rede coletora de esgoto e coleta de lixo direta. Entre
aqueles com rendimento médio de até ½ salário mínimo per capita, o percentual não
chegava à metade (41,3%) e subia para 77,5% entre os domicílios com mais de dois
salários mínimos de rendimento domiciliar per capita.
No Norte, 13,7% dos domicílios urbanos tinham acesso simultâneo aos três
serviços de saneamento e, nos domicílios mais pobres, esse percentual não chegava
a 10%. No Nordeste, o percentual médio ficava em 37% (27,9% para a faixa de
rendimento de até ½ salário mínimo per capita). O Sudeste demonstra possuir uma
melhor cobertura dos serviços em questão, com uma média de 85,1% dos domicílios
atendidos.
Em 2009, quase 60% das crianças de até 14 anos (46,3 milhões) residiam em
domicílios em que pelo menos um serviço de saneamento (água, esgoto ou lixo)
40
Cultura política socialista
A questão urbana no Brasil
Caracterização das dimensões da exclusão no ambiente urbano
7
não era adequado. Cerca de 5 milhões de crianças (10,9% do total de 0 a 14 anos)
moravam em domicílios onde essas três formas de saneamento eram inadequadas
simultaneamente, percentual que chegava a 19,2% entre as crianças nordestinas17.
Analisando a relação entre a escolaridade e o acesso, observa-se que quanto
menor o número de anos de estudo, mais vulnerável a pessoa se encontrará por não
ter acesso adequado a abastecimento de água. Assim, a maior parcela do déficit
(aproximadamente 47%) é formada de pessoas sem instrução ou com menos de 1
ano de estudo.
Mobilidade urbana
Talvez o mais forte impacto da segregação espacial nas grandes e medias
cidades encontre-se na mobilidade, que desequilibra a economia das cidades e
acentua a exclusão social.
A forma de crescimento horizontal das cidades, distanciando, cada vez mais,
o local da moradia dos mais pobres do seu local de trabalho, associado à falta de
prioridade de políticas públicas de transporte público urbano, só tem agravado a
situação.
Na Região Metropolitana de SP apenas 7% dos trabalhadores que residem
na capital se deslocam para outro município para trabalhar, já nas cidades do colar
metropolitano esse percentual sobe para 43%, com forte tendência de crescimento,
pois há 10 anos ele era 38%. Isso indica que os moradores da periferia são muito
mais dependentes dos empregos fora e consequentemente, muito dependentes
dos sistemas de transporte metropolitano. (IPEA 2011)
17 As estatísticas apontadas acima foram obtidas da Síntese de Indicadores Sociais (SIS) 2010, IBGE. 41
Cultura política socialista
A questão urbana no Brasil
Caracterização das dimensões da exclusão no ambiente urbano
7
O modelo construído na maioria das cidades brasileiras, em especial nas
metrópoles, privilegia automóveis e motos, que, juntos, respondem por apenas
20% das viagens urbanas, em detrimento do transporte coletivo ou não motorizado,
como bicicletas ou trânsito de pedestres.
De acordo com os dados da Pesquisa Nacional por Amostra Domiciliar do
IBGE, realizada nos anos de 1992 e 2008, houve um incremento médio de 7% nos
tempos de viagem das populações, que vivem nas maiores metrópoles brasileiras,
sendo que o percentual médio de trabalhadores que gastam mais de 1 hora no
deslocamento casa-trabalho subiu de 15,7% para 19%.
A falta de políticas públicas para transporte de massas e mobilidade urbana,
aliada a passagens cada vez mais caras, provocaram uma queda de cerca de 30% na
utilização do transporte público no Brasil, nos últimos dez anos.
Tem sido muito pouco o investimento em mobilidade urbana nas últimas
décadas, onde ocorreu o incentivo à utilização do transporte individual. Um dado da
pesquisa mostra que 90% dos subsídios federais para transporte de passageiros são
destinados à aquisição e operação de veículos individuais (carros e motocicletas).
Como consequência, o uso de automóveis nas grandes cidades cresce 9% ao ano,
enquanto o de motocicletas dá saltos de 19%.
Como agravante, nos últimos 10 anos, as tarifas do transporte intermunicipal
metropolitano subiram cerca de 30% acima da inflação medida pelo IPCA, seguindo
praticamente o mesmo comportamento das tarifas dos sistemas de ônibus urbanos.
As tarifas dos sistemas metro ferroviários também subiram em termos reais, mas
bem abaixo do acumulado observado nos sistemas sobre pneus.
42
Cultura política socialista
A questão urbana no Brasil
Caracterização das dimensões da exclusão no ambiente urbano
7
Observe-se que o aumento real das tarifas de transporte é um dos principais
motivos do aumento das viagens intermunicipais a pé dos residentes dos municípios
do colar metropolitanos. Essas viagens aumentaram cerca de 60% en-tre 1997 e
2007, o dobro das viagens a pé intermunicipais dos residentes do município de São
Paulo e o triplo das viagens municipais a pé de toda a RMSP18.
O principal motivo para realização de viagens a pé é a pequena distância
(76% dos pedestres), mas aquele que mais cresceu entre 1997 e 2007, para os
residentes da periferia metropolitana de São Paulo, foi a tarifa cara do transporte
publico (IPEA 2011).
A política de combustíveis também contribuiu para o encarecimento do
transporte público, pois os ônibus movidos a diesel estão em 85% dos municípios do
país e são o principal meio de transporte de massas nas grandes cidades. Segundo
o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), o preço do óleo diesel subiu
50% a mais que o da gasolina nos últimos 10 anos.
Como solução para amenizar o quadro, surgiram os meios de transportes
ilegais, sem controle ou fiscalização pelo poder público. Trata-se dos sistemas de
vans, peruas, motos que hoje estão presentes em 63% das cidades brasileiras com
mais de 300 mil habitantes.
O ambiente e as condições criados para a mobilidade resultam no crescente
aumento dos óbitos por acidentes de trânsito no Brasil urbano.
18 Comunicado IPEA - Dinâmica populacional e sistema de mobilidade nas metrópoles brasileiras – 28
de julho de 2011. 43
Cultura política socialista
A questão urbana no Brasil
Caracterização das dimensões da exclusão no ambiente urbano
7
ÓBITOS POR TRÂNSITO
Categoria Nº (2008) Variação (%)
entre 1998/2008
Pedestre 12.157 -40,2
Ciclista 2.072 189,2
Motociclista 11.471 505,5
Automóvel 10.420 57,2
Caminhão 1.264 100,7
Ônibus 230 23,2
Outros 660 26,6
TOTAL 38.274 23,9
Fonte: DATASUS/MS
Inexistência ou falta de acesso aos serviços públicos de natureza social
A segregação urbana tem ainda outra face, que não é espacial, mas sim
social, marcada pela dificuldade que alguns grupos têm para conseguir serviços de
melhor qualidade, como escolas, médicos, emprego, cultura e lazer.
Conforme os dados e análise do IBGE (SIS – Síntese de Indicadores Sociais,
2009) em 2008, dois terços dos jovens brancos e menos de um terço dos pretos e
pardos cursavam o nível superior. 14,7% dos brancos e somente 4,7% dos pretos e
pardos adultos tinham superior completo em 2008.
Entre o 1% com o maior rendimento familiar per capita na população
brasileira, apenas 15% eram pretos ou pardos.
44
Cultura política socialista
A questão urbana no Brasil
Caracterização das dimensões da exclusão no ambiente urbano
7
O estudo destaca que a renda da família é determinante para a frequência à
escola, que aumenta conforme aumenta o nível de rendimento das famílias: na faixa
de 0 a 3 anos, a taxa era 18,5% para as famílias que viviam com até ½ salário mínimo
per capita e 46,2% para as que viviam com mais de 3 salários mínimos per capita.
No grupo de 4 a 6 anos, a taxa era de 77,1%, na faixa de até ½ SM, e quase
universal (98,8%), para as crianças na faixa de rendimento de mais de 3 salários
mínimos per capita. Na faixa dos 7 a 14 anos de idade, que corresponde ao ensino
fundamental, o acesso à escola está praticamente universalizado em todos os níveis
de rendimento. A frequência escolar dos adolescentes de 15 a 17 anos era de 78,4%,
nas famílias do primeiro quinto de rendimento (os 20% mais pobres), e 93,7%, nas
famílias do último quinto, as 20% mais ricas.
A escolaridade também está relacionada ao acesso aos serviços de saúde. O
aumento do nível de escolaridade reduz a procura por serviços de saúde por motivo
de doença, na área urbana, possivelmente pelo fato de a educação trazer um maior
conhecimento dos problemas de saúde dos indivíduos e como evitá-los, no que
se refere a uma boa alimentação, exercícios físicos, etc., melhorando assim a sua
qualidade de vida.
Segundo análise do IBGE19, em 2003 (Acesso e utilização de serviços de
saúde), na classe de rendimento familiar inferior a 1 salário mínimo a dependência
do serviço público de saúde correspondia a 97%, enquanto na classe com renda
superior a 20 salários mínimos a dependência era de somente 16% - a grande maioria
dos mais ricos se utilizam de planos privados de assistência médica.
19 Acesso e utilização de serviços de saúde 2003 (base de informações PNAD 2003). 45
Cultura política socialista
A questão urbana no Brasil
Caracterização das dimensões da exclusão no ambiente urbano
7
Se analisarmos o atendimento da demanda existente, ele se comporta
de forma a reproduzir a exclusão dos mais pobres. Entre os mais pobres, o não
atendimento da demanda foi de 3,3%, tendo caído para 0,5% entre aqueles com
renda acima de 20 salários mínimos. Em termos relativos, o não atendimento à
demanda entre os mais pobres foi 6,5 vezes maior comparado ao do grupo de maior
renda20.
Um forte indicador da exclusão dos mais pobres relativamente à saúde
está na mortalidade infantil, onde aproximadamente 70% das mortes de recém-
nascidos ocorrem por causas evitáveis, entre elas, falta de atenção adequada à
mulher durante a gestão, no parto e também ao feto e ao bebê, ligadas diretamente
à condição social da mãe. Além desses fatores, a mortalidade infantil também está
associada à educação, ao padrão de renda familiar, ao acesso aos serviços de saúde,
à oferta de água tratada e esgoto e ao grau de informação das mães. Mais uma vez
os mais pobres são os que mais perdem vidas.
Segurança pública
A não presença do Estado, nas franjas da cidade, na periferia, na favela, “nas
comunidades”, abre espaço para o crime organizado e o tráfico de drogas, para as
milícias, gangs e outras formas de organização e de poder. A violência decorrente
deste desenho social novamente recai sobre os excluídos.
As estatísticas oficiais de criminalidade indicam, desde há pelo menos duas décadas, todas as
modalidades de violência e crime, em especial aquelas que envolvem a prática de violência
como os roubos, os sequestros, os estupros e especialmente os homicídios. Em todo o País,
46 20 Acesso e utilização de serviços de saúde 2003 (base de informações PNAD 2003).
Cultura política socialista
A questão urbana no Brasil
Caracterização das dimensões da exclusão no ambiente urbano
7
o alvo preferencial dessas mortes são adolescentes e jovens adultos masculinos, em especial
procedentes das chamadas classes populares urbanas. (* Sérgio Adorno - Núcleo de Estudos
da Violência, do Centro de Excelência da Fundação de Pesquisa do Estado de São Paulo
(Fapesp).
Provavelmente parte significativa dessas mortes são frutos de conflitos entre
quadrilhas, associados ou não ao tráfico de drogas. O cenário se completa com as
mortes praticadas por policiais, justiceiros, grupos de extermínios, linchamentos e
outras formas de violência que se caracterizam como violação dos direitos humanos.
Segundo o Ministério da Saúde, Sistema de Vigilância de Violências e
Acidentes (VIVA), os homens jovens, de 20 a 29 anos, de cor parda e com escolaridade
média de 5 a 8 anos de estudo foram as principais vítimas de violência urbana no
Brasil em 2009. Do total de 4.019 atendimentos em unidades de referência para
acidentes e violências, 2.915 foram de pessoas do sexo masculino (71,1%), contra
1.098 do sexo feminino (28,7%).
Do total, 2.207 foram de pessoas de cor parda e 714 de cor preta,
correspondendo a 72,8% dos atendimentos, o total de pessoas de cor branca foi de
90 (2,3%)
“O fato de termos a maioria dos atendimentos ocorrendo na parcela identificada como
parda e preta aponta para as relações de gênero e racismo. Sabe-se que as diferenças
raciais associam-se às desigualdades sociais, que condicionam as ocorrências de
eventos violentos nas comunidades”, afirma Marta Silva (coordenadora da área de
Vigilância e Prevenção de Acidentes e Violências do Departamento de Análise de
Situação de Saúde - Dasis).
47
Cultura política socialista
A questão urbana no Brasil
Um fator especial de exclusão: o processo de urbanização
como produtor da habitação subnormal 8
Um fator especial de exclusão: o processo de urbanização como
produtor da habitação subnormal
O processo de urbanização brasileiro se encontra com a lógica sistêmica da
sociedade capitalista contemporânea - globalizada - na habitação subnormal e, em
especial na favela, que é ao mesmo tempo seu produto reiterado e signo de uma
desigualdade que não faz senão crescer.
A Região Metropolitana de São Paulo conta com aproximadamente 5 milhões de pessoas,
cerca de 27% da população total, vivendo em habitações irregulares: loteamentos ilegais,
favelas e cortiços. O desemprego em níveis altos contribui para que as franjas das cidades
sejam locais de risco urbano.
A complexidade desse processo mostra-se pelo conjunto de algumas variáveis sociais, como a
violência e a construção pelo próprio morador em áreas de risco geológico e de enchentes, em
áreas de mananciais e outras áreas de proteção ambiental, em terrenos instáveis, como risco
de desabamento ou contaminação do solo. As periferias apresentam essas características e
outras, como saneamento básico precário e dificuldades de acesso aos serviços de saúde e
educação. (SILVA et alli., 2004, p. 23)
Nesse processo que produz a habitação subnormal opõem-se, ainda, a cidade
legal - capitalista em sua essência, provida dos serviços públicos essenciais, regular
em seus vários aspectos, e regulamentada em tudo que é essencial (espaço, portanto,
da minoria) - e outra cidade, fundada no cubismo improvisado dos cortiços, nas
49
Cultura política socialista
A questão urbana no Brsil
Um fator especial de exclusão: o processo de urbanização
8 como produtor da habitação subnormal
formas íngremes em tons terracota das moradias de auto-construção; na ilegalidade
explícita da favela - irregular tanto juridicamente, quanto em seu urbanismo de ruas
tortas e acidentais, no traçado incerto do barraco, nos caminhos necessários, mas
impressionistas de seus habitantes -; todos eles submetidos a uma relação precária
com o solo urbano, com o que se afirma um vínculo quase insubsistente como o
mundo que, de toda forma, é o único que é dado a estes homens e mulheres viverem.
O processo de urbanização se apresenta como uma máquina de produzir favelas e agredir o meio
ambiente. O número de imóveis ilegais na maior parte das grandes cidades é tão grande que,
inspirados na interpretação de Arantes e Schwarz sobre Brecht, podemos repetir que “a regra
se tornou exceção e a exceção regra”. A cidade legal (cuja produção é hegemônica e capitalista)
caminha para ser, cada vez mais, espaço da minoria. O direito à invasão é até admitido, mas
não o direito à cidade. A ausência do controle urbanístico (fiscalização das construções e do uso/
ocupação do solo) ou flexibilização radical da regulação nas periferias convive com a relativa
“flexibilidade”, dada pela pequena corrupção, na cidade legal. Legislação urbana detalhista
e abundante, aplicação discriminatória da lei, gigantesca ilegalidade e predação ambiental
constituem um círculo que se fecha em si mesmo - Ermínia Maricato.
Este território da maioria, sem regras claras, lugar do precário e do improviso, da vida
edificada sobre o espaço inóspito, é lugar de degredo, um infra mundo no qual ainda
assim vivem homens verdadeiros, cidadãos de carne e osso, que aparecem para o
poder público, e para a indiferença privada, como espectros, uma humanidade de
segunda ordem, de que se apercebem apenas pelos custos que gera, e pelo peso que
representa para os afortunados.
50
Cultura política socialista
A questão urbana no Brasil
Um fator especial de exclusão: o processo de urbanização
como produtor da habitação subnormal 8
Revela-se nisso a natureza terrível do sistema econômico que se constrói, dia a dia,
assim como a perversidade das relações que engendra. A rigor, como o índice de
pujança econômica do capitalismo tardio (pós-industrial para muitos) é a própria
redundância, ou seja, o crescimento econômico que desemprega em lugar de
empregar aparece como questão, e exatamente nas cidades, a população que não
pode se integrar naturalmente aos processos formais de trabalho e que, para seus
fins, é inútil e inaproveitável. Esses “ociosos”, tão perpétuos quanto involuntários,
esses desgarrados da história, se concentram e se aglutinam espacialmente, como
produto necessário do próprio processo que produz a riqueza e, nesta concentração
necessária, sujeitam-se a toda sorte de riscos, que já no pequeno horror de suas
manifestações acidentais e aleatórias - a enchente, o deslizamento de terra, a
chacina, a ausência de saneamento e serviços públicos em geral, etc. -, prenunciam
possibilidades que vão para além do imaginável, mas não da história.
(...) Uma quantidade importante de seres humanos já não é mais necessária ao pequeno
número que molda a economia e detém o poder. Segundo a lógica reinante, uma multidão
de seres humanos encontra-se assim sem razão razoável para viver neste mundo, onde,
entretanto, eles encontraram a vida.
Para obter a faculdade de viver, para ter os meios para isso, eles precisariam responder às
necessidades das redes que regem o planeta, as redes dos mercados. Ora, eles não respondem
– ou antes, são os mercados que não respondem mais à sua presença e não precisam deles.
Ou precisam muito pouco e cada vez menos. Sua vida, portanto, não é mais “legítima”, mas
tolerada. Importuno, o lugar deles neste mundo lhes é consentido por pura indulgência, por
sentimentalismo, por reflexos antigos, por referência ao que por muito tempo foi considerado
sagrado (teoricamente, pelo menos). Pelo medo do escândalo. Pelas vantagens que os
51
Cultura política socialista
A questão urbana no Brsil
Um fator especial de exclusão: o processo de urbanização
8 como produtor da habitação subnormal
mercados ainda podem tirar disso. Pelos jogos políticos, pelas jogadas eleitorais baseadas
na impostura de ver em curso uma “crise” provisória que cada campo pretende ser capaz de
estancar.
E depois, determinado bloqueio atávico das consciências impede de aceitar de imediato uma
implosão. É difícil admitir; impensável declarar que a presença de uma multidão de humanos
se torna precária, não pelo fato inelutável da morte, mas pelo fato de que, enquanto vivos,
sua presença não corresponde mais à lógica dominante, uma vez que já não dá lucro, mas,
ao contrário, revela-se dispendiosa, demasiado dispendiosa. Ninguém ousará declarar,
numa democracia, que a vida não é um direito, que uma multidão de vivos está em número
excedente. Mas num regime totalitário, será que não se ousaria? Já não se ousou? E, embora
deplorando, será que já não admitimos o princípio, quando a uma distância igual àquela de
nossos locais de férias a fome dizima populações? (FORRESTER, 1997, p. 27-8)
52
Cultura política socialista
A questão urbana no Brasil
Um fator especial de exclusão: o processo de urbanização
como produtor da habitação subnormal 9
Estatuto da Cidade como instrumento de intervenção e
planejamento
Como se indicou anteriormente, muito há para se fazer para corrigir a
trajetória das cidades brasileiras. Muitas ainda têm o desafio de trabalhar com a
eliminação da miséria, das condições mínimas para sobrevivência, transformando-
as em espaços democráticos, de justiça social e com boa qualidade de vida.
Nesta luta devem estar articulados os municípios, os Estados e a União,
num grande esforço para mudança da realidade urbana e por que não da realidade
brasileira.
Aos Municípios cabem as ações voltadas aos interesses locais, em especial
o desenvolvimento urbano, sendo que o principal desafio é a concretização da
Reforma Urbana proposta pela Constituição Brasileira e detalhada pelo Estatuto da
Cidade.
Basicamente se trata do fortalecimento do Município no controle da produção
da cidade, sobrepondo-se ao capital na definição de diretrizes do crescimento
urbano, qualidade de moradias, universalização dos serviços de saneamento básico,
transporte e todos os outros da área social.
53
Cultura política socialista
A questão urbana no Brsil
Ações pontuais dos últimos governos 10
Ações pontuais dos últimos governos
Os governos do período mais recente da história do Brasil vêm empreendendo
uma série de medidas objetivando tratar as questões pertinentes ao ambiente
urbano, com ênfase particular no saneamento ambiental, habitação, mobilidade,
dentre outros temas de grande relevo para fins urbanísticos.
O programa Minha casa, minha vida (Lei 11.997, de 07/07/2009) tem
nesse contexto uma grande importância, visto se destinar a aumentar o acesso da
população de baixa renda à casa própria, tendo por meta a construção de 1 milhão
de moradias.
O relevo do programa para fins da política habitacional pode ser visto no
quadro a seguir, que caracteriza mudança significativa no padrão de atendimento
por faixa de renda.
55
Cultura política socialista
A questão urbana no Brsil
10 Ações pontuais dos últimos governos
ATENDIMENTO POR FAIXA DE RENDA
678.876
61.486 594.947
544.208 95.409 65.651
489.457 75.495 449.810
388.198 143.073 116.555 77.643 131.076
309.398 339.171
127.291 86.442
102.815
119.963 521.981
134.047 398.220
160.014 87.327 352.158
76.408 226.421 285.725
98.943 100.893 149.029
Ano 2002 Ano 2003 Ano 2004 Ano 2005 Ano 2006 Ano 2007 Ano 2008 Ano 2009
175.351 260.907 236.356 346.384 468.713 617.390 372.167 529.296
Até 5 SM Até 5 SM Até 5 SM Até 5 SM Até 5 SM Até 5 SM Até 5 SM Até 5 SM
Até 03 SM Entre 03 e 05 SM Acima de 05 SM
As intervenções do governo federal, em parceria com Estados e Municípios, no
âmbito do saneamento ambiental caminham na mesma linha, ou seja, a de se garantir
acesso a bens e serviços públicos essenciais a uma vida efetivamente compatível com a
contemporaneidade e afinada com a sanidade que a mesma implica.
Há que se considerar, contudo, que o cenário ainda não é o ideal, conforme
demonstra o quadro a seguir:
56
Cultura política socialista
A questão urbana no Brasil
Ações pontuais dos últimos governos 10
DOMICÍLIOS PARTICULARES PERMANENTES (%)
CARACTERÍSTICAS GRANDES REGIÕES
BRASIL
N NE SE S CO
ABASTECIMENTO DE ÁGUA
Rede geral 83,9 58,3 78,0 91,8 84,1 81,3
Outra forma 16,1 41,7 22,0 8,2 15,9 18,7
ESGOTAMENTO SANITÁRIO
Rede coletora 52,5 9,5 32,1 80,6 33,4 37,6
Fossa séptica 20,7 50,6 22,9 8,2 43,4 10,9
Outro 22,9 32,3 34,2 10,6 21,9 50,4
Não tinham 3,9 7,6 10,8 0,6 1,3 1,1
DESTINO DO LIXO 1,1
Coletado 87,9 80,1 75,4 95,3 90,7 89,1
Outro 12,1 19,9 24,6 4,7 9,3 10,9
PNAD-2008
No capítulo da mobilidade urbana, há que se enaltecer as ações no sentido
de se ampliar a oferta de serviços públicos de transporte, com ênfase particular
para a construção de metrôs, modal no qual o Brasil ainda tem um desenvolvimento
bastante insuficiente, mesmo se comparado a seus vizinhos na América do Sul –
como é o caso da rede de metrôs de Buenos Aires, relativamente a São Paulo.
Observa-se neste tópico, ainda, decisões cuja qualidade estratégica é duvidosa. O
trem bala que se planeja construir, ligando São Paulo ao Rio de Janeiro, é bastante
questionável, pois consome uma quantidade enorme de recursos, para servir a uma
parcelo muito pouco significativa da população nacional.
57
Cultura política socialista
A questão urbana no Brsil
10 Ações pontuais dos últimos governos
Ações que contam com esforço cooperado das três esferas de governo
na área de segurança pública também merecem acompanhamento próximo. As
intervenções nas favelas cariocas, por exemplo, demonstrou ser absolutamente
essencial à normalidade da vida cidadã que o Estado se faça presente em todos os
territórios da cidade. Há que se observar, contudo, que a ação estrita no âmbito
da segurança, por mais importante que o seja, constitui-se em uma solução parcial
e precária. Faz-se necessário que o Estado se faça presente assegurando o acesso
ao conjunto de serviços essenciais, entendidos como tal saúde, educação, lazer e
cultura, habitação, saneamento ambiental, para não falar das dimensões próprias à
modernidade, como a inclusão digital.
Feito esse rápido apanhado, em que pese ser necessário reconhecer os
esforços que vêm sendo empreendidos, os avanços realizados, é forçoso apontar
para as limitações existentes. As populações de baixa renda, os que não são
endinheirados em sentido próprio, vivem mal nas cidades. São precárias para
estes segmentos as condições de sanidade, os transportes públicos afligem tais
populações com horas a fio em transportes públicos abarrotados, desatualizados e
ineficientes.
Os serviços públicos são de difícil acesso e, salvo aqueles que têm uma
forte componente territorial em sua organização – casos da saúde e educação –,
assimetricamente presentes nas vidas dos cidadãos. O modelo de urbanização
imposto pelos interesses do capital imobiliário privilegia a centralidade de
equipamentos ligados aos diferentes serviços públicos, em uma sociedade em
que as classes mais pobres têm seu lugar de existência nas periferias distantes e,
consequentemente, desassistidas. Nesse sentido, a dinâmica territorial materializa
58
Cultura política socialista
A questão urbana no Brasil
Ações pontuais dos últimos governos 10
uma iniquidade social, que está relacionada à apropriação por poucos, apropriação
privada, de patrimônio que é coletivamente construído e que deveria ter, em
consequência, uma natureza efetivamente pública, que só se realiza enquanto tal à
medida que se facilitam os acessos.
Atinge-se nesse ponto a razão de ser última da insuficiência daquilo que
vem sendo feito nos últimos anos. Se a cidade se organizou territorialmente para
dar forma à exclusão, se os equipamentos e serviços públicos foram construídos
particularmente onde estão os ricos, é preciso então assumir a necessidade de se
repensar a propriedade urbana, colocando-a a serviço da promoção dos direitos mais
elementares de cidadania. Trata-se, portanto, não apenas de levar serviços a custos
brutais para as periferias, mas de reorganizar os territórios mais antigos das cidades,
para que recebam aqueles que os ricos só aceitam como compatriotas e concidadãos,
se estiverem em condição de segregação espacial.
Os instrumentos que o Estatuto da Cidade instituiu, na justa medida de seu
uso parcimonioso e moderado, denunciam de maneira categórica que as políticas
relacionadas ao urbanismo são praticadas em nome dos ricos e não dos que se
encontram em condição de exclusão.
Histórico do desenvolvimento do arcabouço legal
O Estatuto da Cidade está vinculado à questão do desenvolvimento urbano,
fundado no cumprimento da função social da cidade. Trata-se da Lei Federal de
n.º 10.257 de 10 de julho de 2001, que somada a outras legislações compõe os
instrumentos urbanísticos federais.
59
Cultura política socialista
A questão urbana no Brsil
10 Ações pontuais dos últimos governos
Nos últimos 30 anos foram editados três instrumentos urbanísticos federais
importantes:
• Lei Complementar 14, de 8/6/73, que cria as regiões metropolitanas e instaura os
primeiros instrumentos de planejamento federal no campo urbano e territorial;
• Lei 6.766, de 19/12/79, recentemente alterada pela Lei 9.875, de 29/01/99, que
dispõe sobre o parcelamento do solo;
• Lei de Loteamentos e Lei 6.803 de 2/7/80, que dispõe sobre as diretrizes básicas
para o zoneamento industrial nas áreas críticas de poluição. O Estatuto vem complementar
a legislação até então existente e dar à Política Urbana instrumentos eficazes de gestão.
O debate em torno do Estatuto da Cidade no Congresso Nacional (Câmara
e Senado) levou 10 anos. A demora na promulgação da Lei n.º 10.257 dá a medida
de sua importância. Sancionada em julho de 2001, torna-se o grande instrumento
regulador e definidor de diretrizes gerais da política urbana (a Lei re-gulamenta os
artigos 182 e 183 da Constituição Federal).
Diferentemente da legislação tradicional, o Estatuto não apresenta fórmulas,
parâmetros ou receituário de passos e instrumentos a serem seguidos, na crença
de um suposto planejamento urbano racional e salvador, que garanta uma cidade
perfeita e isenta de conflitos. Estabelece de forma clara e aberta formas possíveis
de diálogo entre planejamento e gestão, planejamento e política.
60
Cultura política socialista
A questão urbana no Brasil
Ações pontuais dos últimos governos 10
De competência do município, a política urbana proposta no Estatuto tem
por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da
propriedade urbana mediante diretrizes gerais:
• Garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana,
à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte e aos serviços
públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações;
• Gestão democrática por meio da participação da população e de associações
representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e
acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;
• Cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade
no processo de urbanização, em atendimento ao interesse social;
• Planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da
população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área de influência,
de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre
o meio ambiente;
• Oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transporte e serviços públicos
adequados aos interesses e necessidades da população e às características locais;
• Ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar a:
- Utilização inadequada dos imóveis urbanos;
- Proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes;
61
Cultura política socialista
A questão urbana no Brsil
10 Ações pontuais dos últimos governos
- Parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivos ou inadequados
em relação à infraestrutura urbana;
- Instalação de empreendimentos ou atividades que possam funcio-nar
como polos geradores de tráfego, sem a previsão da infraes-trutura
correspondente;
- Retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua subu-
tilização ou não utilização;
- Deterioração das áreas urbanizadas;
- Poluição e a degradação ambiental.
• Integração e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, tendo
em vista o desenvolvimento socioeconômico do Município e do território sob sua área de
influência;
• Adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de expansão
urbana compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econômica do
Município e do território sob sua área de influência;
• Justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização;
• Adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e financeira e
dos gastos públicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, de modo a privilegiar os
investimentos geradores de bem-estar geral e a fruição dos bens pelos diferentes segmentos
sociais;
• Recuperação dos investimentos do Poder Público de que tenha resultado a
valorização de imóveis urbanos;
62
Cultura política socialista
A questão urbana no Brasil
Ações pontuais dos últimos governos 10
• Proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do
patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico;
• Audiência do Poder Público municipal e da população interessada nos processos de
implantação de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre
o meio ambiente natural ou construído, o conforto ou a segurança da população;
• Regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa
renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação
do solo e edificação, consideradas a situação socioeconômica da população e as normas
ambientais;
• Simplificação da legislação de parcelamento, uso e ocupação do solo e das normas
edilícias, com vistas a permitir a redução dos custos e o aumento da oferta dos lotes e unidades
habitacionais;
• Isonomia de condições para os agentes públicos e privados na promoção de
empreendimentos e atividades relativos ao processo de urbanização, atendido o interesse
social.
Além das Diretrizes gerais o Estatuto trouxe novos poderes para as
Administrações Municipais, por meio de institutos tributários, financeiros, jurídicos
e políticos, no sentido de atender mais plenamente à função social da propriedade
e da cidade. Constituem-se em instrumentos efetivos de intervenção propi-ciados
pelo Estatuto da Cidade:
63
Cultura política socialista
A questão urbana no Brsil
10 Ações pontuais dos últimos governos
• Parcelamento, edificação ou utilização compulsórios;
• Desapropriação com pagamento em títulos da dívida pública;
• Direito de superfície;
• Direito de preempção;
• Outorga onerosa do direito de construir;
• Transferência do direito de construir;
• Operações urbanas consorciadas;
• Estudo de impacto de vizinhança;
• Usucapião especial de imóvel urbano.
Importante destacar que o Estatuto da Cidade serve principalmente para
a obtenção de uma gestão democrática da cidade, favorecendo as Administrações
Municipais que têm o compromisso de garantir uma melhor qualidade de vida
urbana para a maioria dos seus cidadãos.
64
Cultura política socialista
A questão urbana no Brasil
O Plano Diretor do Município 11
O Plano Diretor do Município
O ponto central, aquele que deflagra todo o processo de implantação de
uma política municipal de urbanização e de gestão democrática da cidade é o Plano
Diretor.
Instrumento de planejamento municipal, que com a nova lei passou a ser
obrigatório (ressalvado, desde que mais favoráveis, as disposições contidas nas
Constituições Estaduais e nas Leis Orgânicas Municipais) para:
• Com mais de vinte mil habitantes;
• Integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas;
• Onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os instrumentos pre-vistos no
§ 4º do art. 182 da Constituição Federal (imposto progressi-vo);
• Integrantes de áreas de especial interesse turístico;
• Inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades com
significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional.
A elaboração do Plano Diretor Municipal, que deve abranger todo o
território do município e não somente a zona urbana, deve garantir a ampla
participação dos organismos governamentais, não governamentais, sociedade civil
e forças empreendedoras, assim como a ampla publicidade através de audiências 65
Cultura política socialista
A questão urbana no Brsil
11 O Plano Diretor do Município
públicas, debates e acesso de qualquer interessado aos documentos e informações
produzidos.
O processo de elaboração do Plano Diretor é um processo político,
democrático e público na definição de qual é a cidade que queremos, no presente e
no futuro.
O eixo norteador deve ser a participação popular, garantida mediante a
constituição de órgãos colegiados de política urbana, debates, audiências, consultas
públicas, conferências; planos e projetos de lei de iniciativa popular, referendos,
plebiscitos.
Dentro desse esquema, a participação popular pode encontrar lugar em
todas as dimensões da política urbana: a formulação de instrumentos urbanísticos,
a negociação e aprovação na Câmara, a implementação, a gestão cotidiana e, se
necessário, sua revisão.
66
Cultura política socialista
A questão urbana no Brasil
Estruturação de políticas públicas para a superação da condição
de exclusão social 12
Estruturação de políticas públicas para a superação da condição de
exclusão social
Planejamento Urbano
O entendimento de que a cidade é o espaço de consolidação das exclusões
geradas pelas diferentes classes sociais, onde uma minoria se associa ao Estado para
o controle dos espaços e serviços e ainda para manter as condições de reprodução
do capital e uma grande maioria fica à margem desse processo é condição inicial
para atuarmos em prol da reforma urbana.
O Estado atua através da legislação urbanística, essa definida pelo e para
os interesses dos grupos burgueses e pelo capital imobiliário, colocando a grande
maioria dos bairros e construções na condição de ilegalidade e clandestinidade,
principalmente nas grandes cidades e metrópoles. Esse é um grande desafio para
as três instâncias de governo, desenvolver programas de regularização fundiária
urbana garantindo o direito de propriedade para aqueles quem tem a posse pacífica
do lote urbano, integrando-os á cidade legal.
Outro desafio se refere ao não cumprimento da função social da
propriedade, conceito que está contido na Constituição Brasileira e no Estatuto da
Cidade que regulamenta a política urbana no Brasil. Nas cidades brasileiras, há uma
quantidade expressiva e inaceitável de terrenos e prédios ociosos no tecido urbano,
dotados de toda a infraestrutura de serviços públicos, estocados em geral com fins
especulativos.
67
Cultura política socialista
A questão urbana no Brsil
Estruturação de políticas públicas para a superação da condição
12 de exclusão social
Além de interferirem negativamente no mercado de terras, estas áreas oneram
o poder público municipal, que se vê obrigado a atender às justas reivindicações dos
moradores de áreas desprovidas de toda e qualquer infraestrutura e, nesta tarefa,
dotar de serviços e equipamentos também os terrenos ociosos existentes.
Necessário reverter o papel desempenhado pelos interesses das burguesias
urbanas e do capital especulativo, trabalhando na construção de uma política de
desenvolvimento urbano, através do Plano Diretor Municipal e dos instrumentos
previstos no Estatuto da Cidade de forma a garantir o acesso à cidade para todos e
a Justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização.
A elaboração do Plano Diretor Municipal deve garantir a ampla participação
da sociedade local, em especial os representantes dos excluídos da cidade. Não
deve ser mais um instrumento técnico de poder de uma classe sobre as demais. O
Plano Diretor é um processo político, democrático e público na definição de qual
é a cidade que queremos, no presente e no futuro. Uma cidade de todos e não de
alguns.
O eixo norteador de sua construção deve ser a participação popular,
garantida mediante a constituição de órgãos colegiados de política urbana, debates,
audiências, consultas públicas, conferências; planos e projetos de lei de iniciativa
popular, referendos, plebiscitos. Trata-se de um pacto por uma cidade democrática,
sustentável, justa socialmente e onde os investimentos públicos devam ser feitos
em prol da maioria, garantindo-lhes uma melhor qualidade de vida e a cidadania.
68
Cultura política socialista
A questão urbana no Brasil
Estruturação de políticas públicas para a superação da condição
de exclusão social 12
Saneamento básico
Este é o setor que complementa o processo de exclusão espacial das cidades.
Quando a maioria da população urbana é obrigada a se estabelecer, muitas vezes
de forma clandestina ou irregular, nas periferias da cidade, ela encontra ou constrói,
moradias subnormais, com reaproveitamento de materiais não adequados, técnicas
rudimentares e inseguras de construção, condições insalubres de ventilação e
iluminação, além da ausência de infraestruturas adequadas.
O desafio nesse setor é o de redirecionamento, no nível das três esferas de
Governo, dos investimentos públicos para o setor, de forma a eliminar a exclusão
espacial, que se vem caracterizando ao longo deste documento.
No saneamento básico são urgentes investimentos que garantam o acesso
aos serviços de fornecimento de água potável, como de recolhimento e afastamento
dos esgotos domésticos. Quando se fala de acesso, não se trata somente da execução
de obras de instalação de redes, mas de um conjunto de ações que garantam
efetivamente a utilização de tais serviços, tais como:
• Programas de construção de banheiros para as habitações que ainda não
dispõem desse espaço, devidamente interligados ás redes públicas;
• Política de tarifas que seja compatível com a renda das famílias que serão
atendidas, inclusive com política de subsídios se for o caso; soluções técnicas para
água e esgoto que sejam compatíveis com a realidade local;
69
Cultura política socialista
A questão urbana no Brsil
Estruturação de políticas públicas para a superação da condição
12 de exclusão social
• Ações integradas com as políticas de saúde e educação de forma
a desenvolver comportamentos compatíveis com os novos serviços
colados à disposição, desenvolvendo uma educação sanitária
que propicie melhores condições de saúde às pessoas.
Destaque deve ser dado á questão do lixo doméstico. Além da necessidade
de ampliação dos serviços de coleta de forma regular, cabem ações que propiciem
a implantação de coletas seletivas, que integrem os catadores autônomos, ou
catadores de “lixões” de forma cooperativa, transformando-os parceiros, em um
sistema integrado de coleta de resíduos sólidos urbanos.
Ações educativas com objetivo de trabalhar coleta seletiva, reciclagem, lixo
zero, e outras que propiciem alterações de comportamento urbano e melhoria na
qualidade ambiental da cidade também são necessárias.
É pertinente à política de saneamento o tema da drenagem urbana,
diretamente ligada á forma de ocupação do solo urbano. Ocupações, legais ou
clandestinas, de áreas naturais de drenagem, como beira de córregos, alagadiços
ou áreas de encostas, sujeitas a deslizamento de solo, além da excessiva densidade
urbana e impermeabilização do solo pelas vias e áreas internas aos lotes e a
destruição de vegetação ciliar nas nascentes e cabeceiras de córregos e rios (na
zona rural) tem provocado eventos de grande destruição e prejuízos econômicos e
sociais na cidade.
O não disciplinamento ou controle da forma de ocupação, tem levado o poder
70
Cultura política socialista
A questão urbana no Brasil
Estruturação de políticas públicas para a superação da condição
de exclusão social 12
público a investir consideráveis recursos em soluções paliativas e emergências, nas
tentativas recorrentes controle de enchentes urbanas. A construção de ”piscinões” ou
canalizações com ampliação da calha de rios e córregos, sempre com investimentos
elevadíssimos, não tem sido suficientes para o controle dos eventos de enchentes e
deslizamentos, onde as vítimas novamente são as classes dos mais pobres.
O desafio é definir política de uso e ocupação de solo que alivie ou liberte os
canais de drenagem natural, não somente na zona urbana consolidada mas também
na rural, de forma a proteger o recurso hídrico e garantir a permeabilidade do solo.
Essas ações devem ser consideradas em processos de regularização fundiária,
reurbanização de favelas e áreas irregulares de assentamento, implantação de
novas vias urbanas e conjuntos habitacionais.
Incorporar o conceito de “bacia hidrográfica” e a partir daí definir um plano
de macro drenagem para o município é condição primordial no entendimento das
formas de ocupação do solo e de como garantir melhores condições de habitação
para os excluídos e na construção de uma cidade que seja compatível com a
preservação dos recursos hídricos.
Habitação
A trajetória da política habitacional no País tem sido marcada por mudanças
na concepção e no modelo de intervenção do poder público no setor que ainda não
lograram êxito, especialmente no que se refere ao equacionamento do problema
da moradia para a população de baixa renda.
71
Cultura política socialista
A questão urbana no Brsil
Estruturação de políticas públicas para a superação da condição
12 de exclusão social
Enquanto a política habitacional estiver baseada em princípios financeiros
e não sociais, os mais necessitados continuarão á margem, buscando soluções
próprias para viver na cidade.
Embora a União seja a responsável em rever o sistema de financiamento
da habitação de interesse social, garantindo que as camadas de baixa renda
tenham acesso à moradia, o município deve se integrar nesse esforço, garantindo
mecanismos e instrumentos ligados ao planejamento urbano e aos serviços públicos
que levem a uma integração de novas unidades habitacionais de forma inclusiva,
com a cidade já consolidada.
Criar mecanismos onde o capital imobiliário, produtor de novos espaços
urbanos, possa dar a sua contra partida social garantindo reservas ou disponibilidades
de solo urbano que possam ser utilizados para fins de habitação popular, em regiões
que propiciem a inclusão urbana, é uma das possibilidades.
Outra possibilidade é utilizar os instrumentos previstos no Estatuto da
Cidade de forma a ocupar áreas e imóveis ociosos, abandonados ou deteriorados
nas áreas centrais, destinando-os a habitações para os segmentos de baixa renda,
como forma de recuperar e dar vida aos velhos centros urbanos.
A configuração adequada das políticas de Estado requere que se compreenda
que a habitação não se restringe à casa, mas incorpora o direito à infraestrutura,
saneamento ambiental, mobilidade e transporte coletivo, equipamentos e serviços
urbanos e sociais, buscando garantir direito à cidade. Para assegurar tais direitos,
mais uma vez, é necessária a construção de amplo debate sobre as necessidades
da cidade quanto à habitação, por meio do Plano Municipal de Habitação, com
72
Cultura política socialista
A questão urbana no Brasil
Estruturação de políticas públicas para a superação da condição
de exclusão social 12
definição de diretrizes, obrigações e responsabilidades de todos os atores envolvidos
na produção da cidade, em especial dos excluídos.
É fundamental assegurar, durante todo o processo mecanismos de controle
social que permitam a transparência dos programas e ações a serem implantadas,
especialmente no que se refere à definição clara dos critérios e meios de seleção
das famílias beneficiadas.
A mobilidade urbana
As condições historicamente construídas pelas políticas públicas de
transporte e trânsito urbano precisam ser revertidas de forma a contribuírem para
a construção de cidades mais sustentáveis, com melhorias das condições de vida
para a grande massa de excluídos.
Nesse sentido cabe, em particular, encontrar formas de cobrança das
externalidades negativas provocadas pelo modelo preferencial do uso de
automóveis/motocicletas, em detrimento do transporte coletivo, dos usuários de
bicicletas e dos pedestres.
Esta cobrança pode ser feita tanto na forma operacional – por exemplo, com
restrições à circulação de automóveis – quanto na forma econômica, de aumento
dos custos de aquisição e operação de automóveis.
Os grandes desafios da mobilidade urbana estão centrados na inversão
das prioridades de uso do espaço urbano, que historicamente tem investido
73
Cultura política socialista
A questão urbana no Brsil
Estruturação de políticas públicas para a superação da condição
12 de exclusão social
mais recursos no apoio ao deslocamento por automóveis, tornando precárias as
condições de circulação a pé, em bicicleta ou em ônibus vos sistemas modais para
as políticas públicas de transporte público e trânsito.
Quanto aos serviços de transporte público os desafios que se apresentam
são:
1. Muitos problemas apresentados nos sistemas de transporte público estão
relacionados à falta de modelos regulatórios adequados, bem como de contratos e instrumentos
jurídicos que permitam um melhor controle da atividade por parte do poder público. Tal
ambiente regulatório demonstra-se menos favorável à realização dos investimentos necessá-
rios à melhoria de qualidade dos serviços prestados, prejudicando ainda a produtividade e
integração do serviço.
2. Apresenta-se, ainda, com ênfase particular a necessidade de regular a si-tuação
do transporte público nas Regiões Metropolitanas, objetivando a integração dos serviços,
incorporando aspectos relativos à operação, planejamento, além da gestão financeira,
jurídica e institucional. Im-põem-se desenvolver uma política de transporte público válida
para to-da a Região Metropolitana e não somente para a cidade pólo, por meio da elaboração
e implantação de um Plano de Transporte Urbano Inte-grado (obrigatório para cidades com
mais de 500 mil habitantes, con-forme o Estatuto da Cidade);
3. O acesso dos usuários de baixa renda ao transporte público tem se tor-nado cada
dia mais difícil em função do encarecimento das tarifas, que tem se tornado um dos principais
estímulos ao transporte individual. Baratear as tarifas, seja por maior controle, justiça na
redistribuição dos ônus pelos programas de gratuidade e ainda criar subsídios é desafio para
a ampliação do número de usuários e minimização da exclusão so-cial pela mobilidade;
74
Cultura política socialista
A questão urbana no Brasil
Estruturação de políticas públicas para a superação da condição
de exclusão social 12
4. Novas tecnologias disponíveis para programação e controle dos serviços possibilitam
quaisquer formas de integração entre diferentes meios de transporte, transformando os
sistemas públicos de transporte de forma a serem mais eficientes e atrativos;
5. Todo o sistema de transporte público precisa rever seus índices de pro-dutividade
(Índice de passageiros por Quilômetro – IPK, por exemplo) e encontrar formas de melhorá-los,
seja pela reprogramação dos servi-ços, pela oferta de serviços diferenciados, ou por meio da
substituição de tecnologias. Outras possibilidades são os investimentos em projetos físicos
– por exemplo, faixas, canaletas exclusivas e corredores – e/ou controle eletrônico do uso
do espaço viário, associados a restrições ao uso do automóvel nas situações em que isto for
essencial.
6. Grande parte dos sistemas municipais de transporte por ônibus urbanos apresenta
equilíbrio financeiro (mesmo que isso seja motivo de exclusão de muitos por conta das altas
tarifas), no entanto os sistemas in-termunicipais de ônibus e os metro-ferroviários não
apresentam a mesma situação de equilíbrio, fato que muitas vezes impede a integração entre
esses diferentes sistemas, sob o risco de se perder o equilíbrio existente no sistema de ônibus.
O desafio é buscar o equilíbrio entre o aumento do custo proveniente da maior qualidade da
infraestrutura e da participação de sistemas deficitários, com o potencial de redução de custo
operacionais por medidas de racionalização e controle.
Quanto á circulação de pessoas (trânsito), que é uma atividade essencial
para a sustentabilidade das grandes cidades e metrópoles e que tem relação direta
com a qualidade dos sistemas públicos de transporte, os maiores desafios são:
1. Dotar os municípios de pessoal adequado, com capacidade técnica para o trabalho
com trânsito e ainda o uso de materiais adequados;
75
Cultura política socialista
A questão urbana no Brsil
Estruturação de políticas públicas para a superação da condição
12 de exclusão social
2. Organizar processos de capacitação dos órgãos municipais de trânsito, de forma
a permitir que os mesmos instituam sistemas permanentes de coleta de informações e
organização de indicadores, em especial aqueles ligados aos acidentes de trânsito, tornando
transparente à sociedade dados confiá-veis;
3. Aumentar a coordenação de esforços de fiscalização da Polícia Militar (Governo
Estadual) e das polícias municipais, por meio de convênios es-pecíficos e ainda pela
organização completa e definitiva dos cadastros na-cionais de condutores e de infrações;
4. Mostrar para a sociedade, por meio de programas de comunicação perma-
nente e trabalho competente de parte da fiscalização, as vantagens de um sistema eficaz
de fiscalização e de sua importância para a defesa da vida e melhoria das condições de
circulação para todos. Buscar-se-ia nesse caso a eliminação de imagens negativas, formadas
pelas notórias deficiências do Estado na prestação de bons serviços e pela visão equivocada a
respeito da chamada “indústria de multas”.
5. Reforçar os recursos do FUNSET- Fundo Nacional de Segurança e Edu-cação de
Trânsito, para investimentos em programas de educação e segu-rança de trânsito e os da
Cide - Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico, para investimento para melhoria
da infraestrutura de trânsito e transporte;
6. Implantar efetivamente a obrigatoriedade da Inspeção Veicular completa (IV), para
garantir melhor segurança dos veículos em circulação e risco menor de acidentes, além de se
diminuir a emissão de poluentes, o que permitirá melhorar a qualidade do ar nas grandes
cidades e metrópoles.
76
Cultura política socialista
A questão urbana no Brasil
Estruturação de políticas públicas para a superação da condição
de exclusão social 12
Segurança pública
Na maior parte das cidades brasileiras o tema violência ou insegurança é
o tema de maior preocupação da população, às vezes perdendo apenas para a
questão “emprego”, e é uma das causas básica da segregação espacial que ocorre
nas cidades, conforme dados apresentados no início desse documento.
Primeiramente, é preciso entender que quando falamos em combate
à violência ou formas de garantir a segurança pública nas cidades brasileiras
é imprescindível considerar as especificidades e as demandas locais. O
desenvolvimento econômico regional, a urbanização local, os valores culturais e suas
transformações, as dinâmicas das relações sociais, o cotidiano das comunidades,
as estruturas familiares, as redes comunitárias, as relações de vizinhança, entre
outros, são fenômenos que provocam situações diferentes, que confirmam que as
múltiplas realidades regionais são profundamente distintas. Isso indica que as ações
dos gestores na área da segurança pública, sejam eles estaduais ou municipais,
não podem ser desenvolvidas sem se levar em consideração as es-pecificidades e
demandas pertinentes a cada território local21.
Em segundo lugar, é preciso entender o que significa segurança pública,
quem são os agentes ou atores que podem assegurá-la, para num terceiro momento
analisarmos de que forma os municípios podem contribuir para com a segurança
pública.
21 Este tema é abordado em mais detalhes no artigo “Gestão em Segurança Pública” de Tereza Cristina
BARALDI, texto base da aula VI, Módulo II, do Curso de Gestão Pública promovido pela Fundação
João Mangabeira, disponível em: http://www.tvjoaomangabeira.com.br/index.php/modulo-ii/aula-vi-
modulo-ii-6. 77
Cultura política socialista
A questão urbana no Brsil
Estruturação de políticas públicas para a superação da condição
12 de exclusão social
Os objetos da segurança pública são a prevenção e a repressão da
criminalidade. É fundamental destacar que até muito recentemente se entendia
segurança pública como uma atividade apenas de combate à criminalidade,
mas hoje o componente de prevenção, e não apenas de combate, é central para
compreendermos inclusive como as cidades podem lidar com esta questão.
Quanto a quem seriam os “agentes garantidores da segurança pública”, a
Constituição Brasileira de 1988 estabelece no seu artigo 144 que:
A Segurança Pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para
a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através
dos seguintes órgãos: I – polícia federal; II – polícia rodoviária federal; III – polícia ferroviária
federal; IV – polícias civis; V- polícias militares e corpos de bombeiros militares22.
O que não significa dizer, como se verá adiante, que as possíveis ações
de prevenção da violência no âmbito local estejam apenas na mão, e sob
responsabilidade, das forças policiais.
Voltando ao âmbito local, de que forma os municípios podem contribuir
com a segurança pública e quais são os desafios atuais para as cidades?
Até surgir a concepção preventiva de segurança pública, a responsabilidade
sobre ela era somente do Poder Público, que sempre atuou por meio das suas
forças policiais. Atualmente, a segurança pública (e seus problemas) é vista como
22 No § 8º do art. 144, o Constituição também incluiu as Guardas Municipais na esfera de atuação da
78 Segurança Pública.
Cultura política socialista
A questão urbana no Brasil
Estruturação de políticas públicas para a superação da condição
de exclusão social 12
algo a ser compartilhado entre governo e sociedade. Há uma distribuição de
responsabilidades específicas, igualmente importantes e multidisciplinares, para o
governo e para a sociedade.
Algumas sugestões para o trabalho preventivo, nas cidades, no que se refere
à violência e à criminalidade (BARALDI, 2008):
• Cuidar da limpeza e iluminação urbana;
• Urbanizar as favelas, trazendo condições sanitárias adequadas para a prevenção
na área da saúde e da segurança pública, com acesso fácil a todas as moradias e a limpeza
pública;
• Estabelecer áreas de lazer bem cuidadas para espaço de convivência, segura para
as crianças, adolescentes e as pessoas da comunidade;
• Incentivar os jovens a prosseguirem seus estudos;
• Fortalecer a viabilidade econômica e a coesão social dessas comunida-des;
• Disponibilizar mais serviços públicos efetivos e facilidades para os mo-radores, ou
seja, mais presença do Estado não apenas por meio das forças policiais, mas sim na garantia
de todos os direitos sociais;
• Estreitar os laços comunitários na população por meio de políticas pú-blicas
efetivas;
• Alimentar relações positivas entre a comunidade e as forças policiais – dois projetos
utilizados para construir essas relações positivas são: Polí-cia Comunitária, exercido pelos
policiais militares e civis (consiste na aproximação e convivência pacífica entre forças policiais 79
Cultura política socialista
A questão urbana no Brsil
Estruturação de políticas públicas para a superação da condição
12 de exclusão social
e comunidades para o auxílio mútuo na solução de crimes, bem como na sua prevenção) e os
Conselhos de Segurança Pública, que são conselhos paritários, formados por representantes
dos poderes públicos e da comunidade, cujo objetivo é tratar das questões de segurança
pública daquela região e de buscar suas soluções para prevenção ou repressão.
Estas ações, e muitas outras que poderiam estar descritas aqui, explicitam
um ponto central nos enfrentamento dos desafios que se colocam para as cidades
no campo da segurança pública: a existência de parcerias entre a comunidade
afetada pela criminalidade e os diferentes agentes do Poder Público. Parcerias
aqui entendidas no seu sentido mais amplo, não apenas aquelas entre as forças
policiais e o poder público local, mas envolvendo também outros atotes locais
como empresários, comerciantes, prestadores de serviços e organizações sociais,
ou organizações não governamentais.
No entanto, muitos especialistas chamam a atenção para um ponto
importante do ponto de vista da gestão “essas parcerias não se sustentam sem uma
coordenação exercida com dedicação exclusiva, ou seja, que haja um controle da
própria comunidade sobre essas parcerias” (BARALDI, 2008).
É importante, ainda, que se estabeleçam fundos específicos para custear
a função do coordenador local dessas parcerias, esteja esta coordenação na mão
de um órgão policial, ou vinculada à criação de um órgão público local específico.
Nos Estados Unidos, por exemplo, esta liderança é exercida pela autoridade policial
local. Na Europa, o fortalecimento comunitário na área de segurança é liderado
80 pelo poder político local”.
Cultura política socialista
A questão urbana no Brasil
Estruturação de políticas públicas para a superação da condição
de exclusão social 12
Políticas sociais
Educação
A educação, atualmente, tem dois elementos basilares, a Constituição
Federal (consequentemente, as Constituições Estaduais e do Distrito Federal e as
Leis Orgânicas dos Municípios para complementá-la) e a Lei de Diretrizes e Bases da
Educação Nacional (Lei nº 9.394 de 20/12/1996)23. Note-se que a Educação Básica
compreende:
• Educação Infantil com as creches, que atendem crianças de zero a quatro anos e
as pré-escolas que atendem, depois da creche até os seis anos;
• Ensino Fundamental, com dois conjuntos - os anos iniciais (1ª a 4ª séries) e que
corresponde ao que foi conhecido como curso primário e mais antigamente grupo escolar e os
anos finais (5ª a 8ª séries) e que corresponde ao antigo curso ginasial. Esta divisão deverá ser
alterada com a introdução do ensino fundamental de nove anos. Poderemos ainda encontrar
a terminologia de ciclos em função da adoção da progressão continuada, e ainda anos e
não séries. É oferecido regularmente dos 6 aos 14 anos. Cabe aqui fazermos referência à
alteração que está ocorrendo no ensino fundamental com o acréscimo de um ano letivo e que
passará a ter a duração de 9 anos, obrigatoriamente, a partir de 2010, por força da Lei Nº
11.274 de 6 de fevereiro de 2006.
23 A LDB, traz a normatização de toda a educação contemporânea, desde os princípios básicos, direitos
e obrigações, atribuições dos entes federados e municípios, públicos e privados, explicitação sobre
níveis e modalidades de ensino, profissionais da educação até dos recursos financeiros e sua utilização
(LOPES, checar data). 81
Cultura política socialista
A questão urbana no Brsil
Estruturação de políticas públicas para a superação da condição
12 de exclusão social
• Ensino Médio, subsequente ao ensino fundamental e anterior ao universitário,
com a duração de três anos. Conhecido anteriormente como Colegial ou ainda Científico ou
Clássico, incluindo também o Magistério ou Normal;
• Ensino Técnico ou Profissional, direcionado para as mais diversas profissões;
• Educação Especial, direcionada para as pessoas com necessidades especiais para o
aprendizado, tanto em escolas regulares como em escolas especiais;
• Educação de Jovens e Adultos, direcionada a todos os que não tiveram acesso à
escola, voluntária ou involuntariamente, na idade apropriada.
Quando se trata dos desafios para as cidades da educação, o professor
José Norberto Callegari Lopes, em texto de 2007 para o curso de Formação Política
coordenado pela Fundação João Mangabeira24, apresenta uma reflexão que deve
ser tida como ponto de partida: “Para que [a educação] seja considerada uma
política pública são necessários fundamentalmente dois elementos: o primeiro que
seja aberta para todos, ou seja, pública, o segundo que a sociedade participe da
sua gestão, podendo-se mesmo considerá-la tão mais pública quanto maior for
a participação popular”. Conceito básico para compreendermos os desafios e as
possibilidades de alcance de uma educação pública de qualidade.
Nos municípios, responsáveis pela educação infantil (praticamente
exclusivos) e pelo ensino fundamental (em conjunto com o Estado), por
determinação constitucional (§ 2º do artigo 211), a gestão da educação é feita pelas
82 24 Curso de Formação Política, Módulo II “Políticas Públicas e Direitos Humanos”, Aula 1 - Educação.
Cultura política socialista
A questão urbana no Brasil
Estruturação de políticas públicas para a superação da condição
de exclusão social 12
Secretarias Municipais ou equivalentes (Departamentos), devendo existir também,
em cada Município, o Conselho Municipal de Educação, com funções deliberativas.
É importante lembrar que aos Conselhos Municipais cabe uma tarefa importante,
que nem sempre é exercida, a de criar as normas para autorização e fiscalização
dos estabelecimentos públicos e privados de educação infantil, que não estejam
subordinados ao sistema estadual.
Os Municípios atuam muito pouco no ensino médio, no profissionalizante e
no superior, pois, para fazê-lo, necessitam alocar recursos orçamentários superiores
ao mínimo constitucional, além de atender a toda a demanda nos níveis sob a sua
responsabilidade.
Outro ponto importante é que o Estado ainda é o grande provedor da
educa-ção básica no Brasil – a participação do setor privado no total de matrículas
varia entre 10% para o ensino fundamental, chegando a 27% na educação infantil25.
Pensar em uma educação de qualidade no âmbito das cidades, cujo acesso seja
universal, num espaço que promova a inclusão significa pensar no fortalecimento e
na promoção de uma educação pública de qualidade, promovida e garantida pelos
agentes públicos.
A participação da comunidade e as parcerias com diferentes atores,
como empresas e organizações da sociedade civil, são fundamentais, no entanto
é necessário que seja uma política que ganhe centralidade no planejamento da
gestão local, caso contrário serão feitos sempre remendos para corrigir rumos de
um desafio que não foi enfrentado com o peso que deveria.
25 Dados do INEP, última atualização: 2006. 83
Cultura política socialista
A questão urbana no Brsil
Estruturação de políticas públicas para a superação da condição
12 de exclusão social
A avaliação também é apontada por muitos especialistas como sendo um
ponto central para o aprimoramento da garantia de uma educação pública de
qualidade.
Quando tratamos ainda especificamente das cidades, alguns problemas
precisam ser equacionados e solucionados em curto ou médio prazo, para que a
educação possa ser considerada uma política pública consistente, valendo destacar
o aumento do atendimento na educação infantil, especialmente nas creches, pois o
número de matrículas corresponde a cerca de 30% da população nessa faixa etária;
e a melhoria da qualidade no ensino fundamental e médio.
No caso do ensino médio é importante lembrar que se trata basicamente
de uma responsabilidade dos Estados, mas é uma questão latente em todas as
cidades brasileiras, independente do ente federado responsável pela sua execução,
havendo uma demanda por matrícula no ensino médio que supera em muito a
oferta existente.
Considerado o cômputo geral dos desafios, apresenta-se com relação
ao ensino fundamental a necessidade premente de se investir pesadamente
na melhoria da qualidade da educação, ao passo que nas demais modalidades
educacionais faz-se necessário complementar tais esforços com a universalização
dos serviços prestados à população.
Saúde
O perfil epidemiológico no Brasil está em transição. Isso significa que
a população ainda está sujeita, em muitas regiões e segundo as suas condições
84
Cultura política socialista
A questão urbana no Brasil
Estruturação de políticas públicas para a superação da condição
de exclusão social 12
de vida, a doenças infecto-contagiosas, que deveriam estar superadas, pois já as
conhecemos e sabemos, teoricamente, como evitar.
Embora a expectativa de vida para os brasileiros que nasceram a partir de
2009 é de 73,17 anos, de acordo com dados do Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística (IBGE) o que representa um crescimento de 10,6 anos em comparação
com 1980, essa população também é afetada por males do chamado primeiro
mundo, ou seja, as doenças cardiovasculares e as crônico-degenerativas. A vida
longa e a mudança importante em meio urbano de hábitos alimentares e do perfil
de atividades ampliam o risco dessas doenças e aumentam os gastos com assistência
médico-hospitalar. Reforça-se aqui a importância do ambiente urbano e sua forte
relação com a saúde dos indivíduos, desde a qualidade ambiental, como o acesso
às diferentes políticas e serviços públicos. Mais uma vez os processos de exclusão
contribuem para o nível de saúde dos mais pobres.
Uma peculiaridade trágica do nosso perfil epidemiológico é que estamos
perdendo, especialmente nas capitais e grandes cidades do Brasil, um grande
número de homens jovens. Segundo o Mapa da Violência 2006 , o Brasil ocupa
o terceiro lugar mundial no número de homicídios de jovens, atrás de Colômbia e
Venezuela. A taxa é de 51,7 homicídios por 100 mil habitantes jovens, sendo que
75% dos homicídios de jovens foi realizado com armas de fogo. Outro “dragão-da-
maldade” é o trânsito das grandes capitais.
São vidas poupadas pela redução progressiva da mortalidade infantil e que
se perdem ou perdem qualidade por causa da violência.
A criação e implantação do SUS, a partir da Constituição de 1988, muito tem
85
Cultura política socialista
A questão urbana no Brsil
Estruturação de políticas públicas para a superação da condição
12 de exclusão social
contribuído pela melhoria das condições de saúde do povo brasileiro, somando-
se às políticas de saneamento básico, educação, segurança, seguridade e todas as
demais que compreendem o conceito de bem estar.
O princípio geral orientador do Sistema Único de Saúde é o de que “a saúde
é um direito do cidadão e um dever do Estado”, conforme expresso na Constituição.
O SUS estabelece um elenco de princípios que poderiam ser ordenados em
dois grupos: os princípios nucleares ou ideológicos e os princípios organizacionais.
No primeiro grupo estão:
O princípio da universalidade garante que todos os cidadãos têm direito à
saúde, independente de qualquer condição e direito de acesso a todos os níveis de
assistência à saúde.
O princípio da integralidade informa que esse direito é integral, abrangendo
os aspectos de promoção, proteção e assistência à saúde física, psíquica e social,
e garante o acesso a um “conjunto articulado e contínuo das ações e serviços
preventivos e curativos, individuais e coletivos, exigidos para cada caso em todos os
níveis de complexidade do sistema”
O princípio da equidade informa que esse direito deve ser garantido de forma
equânime, segundo as necessidades, com igualdade de acesso, sem preconceitos
ou privilégios de qualquer espécie.
O princípio da participação diz respeito à natureza democrática do SUS
que garante espaços e mecanismos de participação e controle social por meio
86
Cultura política socialista
A questão urbana no Brasil
Estruturação de políticas públicas para a superação da condição
de exclusão social 12
de Conselhos deliberativos em cada esfera de governo e da realização, a cada
quatro anos, de Conferências municipais, estaduais e nacional de saúde, onde
representantes dos usuários, trabalhadores e gestores deliberam sobre diretrizes e
questões do Sistema Único de Saúde.
No segundo grupo estão os princípios de organização do sistema:
A descentralização é um princípio organizativo do SUS, que informa que é na
esfera municipal, mais próximo à população, que deve estar o poder de decisão do
sistema. Ao Município compete planejar, organizar, controlar e avaliar as ações e os
serviços de saúde e gerir e executar os serviços públicos de saúde. E que à direção
estadual do SUS, além de promover a de a descentralização para os Municípios
dos serviços e das ações de saúde, compete prestar apoio técnico e financeiro aos
Municípios e executar supletivamente ações e serviços de saúde.
O princípio da regionalização diz respeito a aproximar a oferta de serviços
de seus usuários, bem como de prover a eficiência dos recursos, por meio da
organização regional dessa oferta.
O princípio de hierarquização da rede de serviços de saúde dialoga com a
questão da regionalização, pois diz respeito à organização da oferta por níveis de
complexidade, que também objetiva a eficiência dos recursos e a garantia do acesso
do usuário a todos os níveis de complexidade, porém de forma ordenada.
Com o SUS, os municípios criaram e expandiram redes de atendimento
ambulatorial, para a promoção, proteção e atendimento básico à saúde de toda a
população. A expansão da rede deu-se, sobretudo, no atendimento básico.
87
Cultura política socialista
A questão urbana no Brsil
Estruturação de políticas públicas para a superação da condição
12 de exclusão social
Para dar conta dessa expansão, os governos municipais não só aumentaram
progressivamente o percentual de seus orçamentos para a Saúde, como utilizaram
outras estratégias, como o consórcio, para conseguir prover serviços de retaguarda
(apoio diagnóstico e terapêutico e internações) para sua população.
Por outro lado a parte do sistema que se refere aos estabelecimentos
especializados (clínicas, laboratórios de diagnostico e hospitais), necessita de
maiores recursos financeiros e humanos teve uma expansão menor, mantendo-se
a distorção da distribuição de leitos, maior no setor privado do que no público.
O SUS é uma realidade. Mais da metade dos brasileiros, cerca de 96 milhões
de pessoas, está cadastradas no Programa Saúde da Família (PSF). Os dados do
Panorama da Saúde no Brasil, publicação elaborada com base na Pesquisa Nacional
por Amostra de Domicílios (Pnad), com referência no ano de 2008, mostram que o
Saúde da Família é mais abrangente que os planos de saúde. O serviço particular
atende a 25,9% da população, ou seja, cerca de 49,2 milhões de pessoas.
A maior parte das famílias atendidas vive na Região Nordeste, que concentra
35,4% dos domicílios cadastrados ou 9,7 milhões de famílias. Em seguida estão o
Sudeste, com 9,1 milhões de atendidos e o Sul, onde as equipes de saúde visitam
4,5 milhões de casas. A Região Norte tem cobertura em 2 milhões de domicílios ou
7,4% do total no país.
Outros indicadores reforçam a importância do SUS, sendo internacionalmente
reconhecido pelo seu progresso no atendimento universal à AIDS, na implementação
do Programa Nacional de Imunização e no atendimento relativo á Atenção Básica.
88
Cultura política socialista
A questão urbana no Brasil
Estruturação de políticas públicas para a superação da condição
de exclusão social 12
Grande gargalo no SUS que reflete diretamente na sua capacidade de
resolutividade esta no seu financiamento, que deve ser tripartite – município,
estado e união. A Emenda Constitucional 29, aprovada em 2000, definiu que o
Ministério da Saúde deve gastar em saúde, em relação ao ano anterior, valor igual
acrescido da variação nominal do PIB; os Estados 12% de sua receita disponível e
os Municípios 15%. Apesar da União e dos Estados questionarem a necessidade de
regulamentação da Emenda, os Municípios acolheram a sua determinação, o que
foi vital para a implementação do SUS.
Hoje ainda não temos a regulamentação da Emenda 29, aprovada, mantendo
a grande sobrecarga de compromisso de financiamento com os Municípios.
O SUS propõe um jogo cooperativo entre os atores, particularmente entre
as esferas de governo, o setor privado e a sociedade. Essa cooperação é essencial
para que a saúde consiga realizar os princípios da universalização, equidade
e integralidade. Porém, os interesses conflitantes acabam, muitas vezes, por
caracterizar um jogo competitivo. Embora com essas dificuldades, desse ponto
de vista, a arquitetura do SUS é uma das mais bem sucedidas experiências de
articulação institucional e vem sendo observada e aproveitada por outras políticas
públicas.
Considerando os avanços obtidos pelo SUS durante seus dezesseis anos de
implementação, considerando que a saúde é uma produção política e social, que
extrapola o setor saúde e considerando que o Brasil é um país continental e com
muitas diferenças e iniqüidades regionais, é preciso trabalhar com um conjunto de
desafios que podem impedir ou propiciar a implementação plena da saúde como
direito de todos e dever do Estado. 89
Cultura política socialista
A questão urbana no Brsil
Estruturação de políticas públicas para a superação da condição
12 de exclusão social
Entre esses desafios, cinco parecem ter uma importância crucial para que
tenhamos um avanço ou um refluxo nas conquistas do SUS:
A Politização da Saúde - A inscrição do SUS na Constituição e toda a movimentação
que se seguiu teve sustentação num movimento político conhecido como Reforma
Sanitária, os movimentos populares de saúde foram protagonistas do processo
de mudança. É preciso trabalhar continuamente o que o SUS representa para a
população brasileira, a garantia do direito à saúde sem nenhuma condicionante,
e ouvir da população o que está errado e precisa ser corrigido, retomando e
reforçando essa aliança.
Financiamento estável da Saúde - O financiamento da Saúde nunca foi o previsto
na Constituição e na Lei Orgânica.Há poderosos interesses, inclusive de partidos
políticos, governadores e prefeitos, que trabalham pela desvinculação de recursos
e que conseguiram obstaculizar a regulamentação da Emenda. O financiamento é
estratégico para a continuidade ou a falência do Sistema Único de Saúde.
Efetivação do Pacto entre gestores - A idéia de que a articulação intergestores
pode ser pactuada e não hierarquicamente normatizada é um grande avanço
na construção do SUS, representa a possibilidade de dar corpo a compromissos
que envolvem as três esferas de governo – municipal, estadual e federal – e
transparência a seus objetivos e planos. O Pacto pela Saúde precisa ser apropriado
pelos Conselhos e representações da população, como formas de acompanhar e
avaliar o cumprimento dos compromissos pelos gestores.
Radicalização da descentralização - É preciso avançar na regionalização e
descentralização do SUS, a partir de uma unidade de princípios, e uma diversidade
90
Cultura política socialista
A questão urbana no Brasil
Estruturação de políticas públicas para a superação da condição
de exclusão social 12
operativa que respeite as singularidades regionais. A regionalização da rede de
assistência, garantindo o acesso da população a todos os níveis de complexidade e
desafogando os grandes centros como pólos de prestação de serviços, é um ponto
importante para a qualidade da assistência.
Aliança Saúde e Meio Ambiente - A Saúde há muito tempo tem clareza sobre os
impactos dos condicionantes ambientais sobre a saúde da população. É preciso
aproveitar esse momento, em que se amplia a percepção das estreitas relações
entre a situação ambiental, o bem-estar e o futuro das pessoas, para reforçar uma
aliança intersetorial, que propicie projetos em conjunto e um esforço integrado
para melhorar as condições presentes e as perspectivas de futuro.
Acolhimento do usuário e garantia de acesso aos diferentes níveis de complexidade
- Um desafio que permanece, apesar de toda a expansão dos serviços e dos
empregos em saúde, é a melhoria do acolhimento ao usuário e a garantia de seu
acesso, quando necessário, aos outros níveis de complexidade do sistema.
O processo de trabalho nas unidades do sistema de saúde ainda serve mais
aos interesses corporativos do que aos interesses da população e a troca constante
de gestores e gerentes, por critérios estranhos a competência técnica, mantêm a
dificuldade de controle e avaliação do atendimento.
A saúde se produz com pessoas e entre pessoas. É, antes de tudo, uma
relação entre sujeitos, com suas potencialidades, limites e saberes, mediada por
tecnologias geradas pelo conhecimento científico e pelo conhecimento popular. É
preciso resgatar a importância dessa relação, para que o Sistema, além de eficiente
e eficaz, seja humano e olhe para as pessoas e não para as doenças ou problemas.
91
Cultura política socialista
A questão urbana no Brsil
Estruturação de políticas públicas para a superação da condição
12 de exclusão social
Cultura, desporto e lazer
No campo da cultura, desporto e lazer, o ponto de partida e o elemento
fundamental para que se enfrentem os desafios colocados para as cidades e,
consequentemente, construam-se política públicas adequadas para lidar com tais
desafios é considerar que cultura, esporte e lazer é um direito, e um direito de
todos, e não uma política setorial seja de prevenção da violência, seja de promoção
da imagem da cidade ou do município.
O ex-diretor da Unesco René Maheu defendeu a tese de que o esporte
e a cultura vieram da mesma fonte: o lazer. Para ele, o esporte e a cultura, em
sua espontaneidade, além de expressarem valores éticos, oferecem dignidade à
liberdade. Esta questão é ainda mais relevante quando estamos falando da parcela
jovem e idosas da população que vive em nossas cidades.
O desporto especificamente, nas cidades de diferentes portes, deve ser
visto como meio de educação, de saúde e de lazer e não deve ser abordado apenas
pelo seu viés de “esporte competitivo”, tendo como meta que todos os jovens se
profissionalizem seja em qual área do esporte eles estejam, este não pode ser o
indicador.
A prática esportiva frequente e a adoção de políticas públicas locais
que incentivem a prática do esporte nos diversos espaços públicos na cidades,
especialmente nas escolas, é um vetor de promoção da educação de forma mais
ampla.
92
Cultura política socialista
A questão urbana no Brasil
Estruturação de políticas públicas para a superação da condição
de exclusão social 12
As políticas públicos para o esporte devem considera-lo também como um
meio para a saúde, promoção da qualidade de vida e garantia de lazer, um direito
de todos. Diferentes pesquisa internacionais mostram como países e cidades que
têm políticas para o desporto com esses componentes gasta-se menos com saúde
pública, e muitas vezes com segurança pública, apesar deste último não poder ser o
objetivo principal da política e si.
Um exemplo de política que poderia ser debatido tanto no âmbito da
educação, como da cultura, como da inclusão social, mostrando que essas políticas
são intrinsecamente relacionadas e assim devem ser abordadas nas cidades, é o
Programa Abrindo Espaços que consiste na abertura das escolas públicas nos fins
de semana, com oferta de atividades de esporte, lazer, cultura, inclusão digital e
capacitação para o mundo do trabalho. Ao contribuir para romper o isolamento
institucional da escola e fazê-la ocupar papel central na articulação da comunidade,
o programa materializa um dos fundamentos da cultura de paz: estimular a
convivência entre grupos diferentes e favorecer a resolução de conflitos pela via da
negociação. (NOLETO, 2008)
Assistência social
Os excluídos da cidade legal, na sua grande maioria se caracterizam pela
condição de pobreza. Pobreza que, segundo Amartya Sen, é entendido como a
privação de capacidades substantivas e da liberdade de escolher e usufruir a vida
com independência, pela falta de oportunidade de desenvolvimento e o frágil e
irregular acesso a serviços públicos em todas as áreas.
93
Cultura política socialista
A questão urbana no Brsil
Estruturação de políticas públicas para a superação da condição
12 de exclusão social
A assistência social se constitui em torno da premissa de garantir segurança
aos excluídos e todos os que estão em riscos sociais, assegurando condições
mínimas de cidadania. A Constituição Federal de 1988 elevou a assistência social
para a condição de política social, compondo com a saúde e a previdência social o
tripé da seguridade social. Desde então, os municípios enfrentam dificuldades em
se estruturarem de forma a atender a demanda social existentes nas cidades.
A partir da Constituição ocorreram regulamentações como a Lei Orgânica
da Assistência Social – LOAS, o Estatuto da Criança e do Adolescente – ECA, o
Sistema Único da Assistência Social – SUAS e a NOB - Norma Operacional Básica da
Assistência Social, que evidenciam que este é um campo ainda em construção, que
transita do antigo modelo assistencialista (da política do favor e da benemerência,
do primeiro-damismo e do clientelismo eleitoral), para um novo estatuto em que a
assistência se coloca como direito social, mesmo que ainda esteja muito longe sua
efetiva materialização.
Esse novo formato de política trouxe mudanças na organização e gestão da
Assistência Social, assim como no desenho institucional da ação governamental.
Uma das mais importantes dentre elas é a instituição de processos de deliberação
democrática, tais como:
• Conferências com representação dos vários segmentos sociais, para a proposição
de diretrizes para a política, nos três níveis – Município, Estado e União;
94
Cultura política socialista
A questão urbana no Brasil
Estruturação de políticas públicas para a superação da condição
de exclusão social 12
• Institucionalização dos conselhos como órgãos colegiados permanentes e de
caráter deliberativo sobre a política;
• Criação das Comissões Intergestores, nas esferas, federal e estadual, como fóruns
de negociação e pactuação entre os gestores das três ins-tâncias de governo.
Quanto ao financiamento da política de assistência social, a Constituição
Federal e a LOAS determinam que o mesmo integre o orçamento da Seguridade
Social, que é partilhado pelas três esferas de governo .
A NOB/SUAS apresenta uma nova metodologia de financiamento, de forma
a atender a PNAS/2004, que traz substantivas mudanças quando comparadas ao
legado institucional de financiamento e de gestão financeira e orçamentária.
Os critérios de partilha de recursos e de transferência de recursos do SUAS
rompem com a lógica de financiamento praticada mediante relação convenial,
baseada no estabelecimento de valores per capita com vinculação ao binômio
meta/entidade , que obstruía a gestão local dos recursos.
O SUAS institui, então, critérios de partilha com base técnica e critérios de
transferência, por meio dos pisos de proteção social, criados pela NOB/SUAS, com
regulação específica e com efetivo repasse regular e automático fundo a fundo.
A operacionalização desse modelo de financiamento pela via fundo a fundo,
com repasses regulares, automáticos e que utilizam mecanismos informatizados
tem permitido o cumprimento do compromisso legal de efetivo pagamento. Isso
está sendo possibilitado tanto pelas novas regras estabelecidas pela NOB/SUAS e 95
Cultura política socialista
A questão urbana no Brsil
Estruturação de políticas públicas para a superação da condição
12 de exclusão social
regulações complementares, quanto pela implantação da RE-DESUAS, o sistema
nacional de informação do SUAS.
Todas essas transformações e avanços na formatação da política da
Assistência Social não provocaram de imediato uma inversão das práticas até
então desenvolvidas. Ainda persistem desafios a serem enfrentados para que se
efetive a política organizada por meio de um sistema, que exige necessariamente a
participação de instâncias e atores diversos, nem sempre sintonizados, em tempo e
interesse, com as disposições do processo. Os desafios que se apresentam são:
• Concretizar os mecanismos de gestão em especial aqueles que garantem a par-
ticipação e o controle social.
• Avançar no processo de descentralização, sem perder a visão nacional e
integradora, acompanhadas de estratégias solidárias de coordenação e cooperação;
• Adotar novas estratégias que promovam a integralidade e a eqüidade no acesso;
• Superação dos constantes conflitos e embates dos novos conceitos da política,
relativamente ao velho modelo assistencialista;
• Promover mudança cultural em relação ao modo como a sociedade brasileira vê e
convive com a desigualdade, a pobreza, a violência, o abandono e o sofrimento humano dos
cidadãos deste país.
96
Cultura política socialista
A questão urbana no Brasil
Conclusão
13
Conclusão
“Os conhecidos e assustadores problemas das nossas cidades precisam ser entendidos
como partes fundamentais da questão nacional. A dinâmica de formação, crescimento e
transformação das nossas cidades sintetiza duas questões nacionais cruciais: a questão
democrática e a questão distributiva.” (RIBEIRO: 1, 2011).
As reflexões realizadas ao longo deste documento buscaram mostrar que
os desafios que se colocam para as cidades hoje são muitos, com base em raízes
históricas e modelos de sociedade e de desenvolvimento que comumente não
priorizaram a inclusão social, a distribuição de renda e o reconhecimento de que
todos são iguais e têm o mesmo direito à cidade.
Nas diversas áreas do campo das políticas públicas pode-se apontar
caminhos para que os espaços urbanos no Brasil contemporâneo sejam mais
inclusivos e garantidores de direitos. Independente da área específica, existem
elementos comuns que devem ser buscados, caso se pretenda evoluir no sentido da
construção de um outro modelo de cidade. Esses elementos passam essencialmente
pela questão democrática e pela questão redistributiva (RIBEIRO, 2011).
A questão democrática se traduz na capacidade dos diferentes atores que
interagem e constroem os espaços urbanos, tantos públicos como privados, de
forjarem uma nova coalizão de interesses, não aquela especulativa e excludente,
mas um novo pacto que seja capaz de instalar nas cidades um regime político
republicano, que assegure a todos o direito à cidade. Ou seja, alianças, parcerias
97
Cultura política socialista
A questão urbana no Brsil
13 Conclusão
e políticas públicas que garantam, no processo de reconstrução e reinvenção
dos nossos espaços urbanos, o direito à participação de todos nos processos
deliberativos que dizem respeito à cidade e seus destinos.
É fundamental, ainda, que se abandone o modelo tradicional de gestão,
muito presente em grande parte da administração pública brasileira, que planeja
e executa suas ações de forma compartimentalizada. É imprescindível para a
construção de um modelo novo de cidade a integração entre as diversas políticas
públicas, o único caminho, em termos de gestão, capaz de atender às demandas
cada vez mais complexas e diversas apresentadas pela sociedade, que tende à
urbanização de todo o seu modo de vida.
Já o aspecto “redistributivo” refere-se à quebra do controle excludente do
acesso à riqueza, à renda e às oportunidades geradas no (e pelo) uso e ocupação
do solo urbano, assegurando a todos o direito à cidade como riqueza social em
contraposição a sua mercantilização.
Trata-se, portanto, em seus elementos mais essenciais, de organizar as
políticas públicas para que elas promovam as inversões de prioridades, que colocam
nos centros de suas ações, os excluídos, passando a operar, todo o aparelho estatal
sob a lógica de assegurar e promover os direitos humanos dos debaixo. Nesse
sentido, o Partido Socialista Brasileiro preconiza as seguintes ordens de intervenções
na questão urbana brasileira.
***
98
Cultura política socialista
A questão urbana no Brasil
Conclusão
13
Considerando que a população se direciona às cidades para melhor desfrutar
do patrimônio comum que a humanidade tem construído ao longo de sua história,
para desfrutar dos benefícios de uma vida que deve se aninhar no contexto de
comunidades vibrantes, animadas pelo progresso, pela hospitalidade, os gestores
públicos estão obrigados a prover melhores condições para os que chegam ao
território urbano.
Não existe aqui, evidentemente, qualquer ordem de menosprezo à vida
no campo, mas o reconhecimento de que ela também vai melhor, se desenrola
com mais conforto e segurança, se as cidades se encontram bem organizadas e
pujantes, do ponto de vista socioeconômico. Dessa forma, o gestor que promove
o desenvolvimento urbano, tendo por prioridade os debaixo, ao fazê-lo se insere
não apenas na corrente das demandas dos que chegam, mas em uma obra de
civilização, que conspira a favor de uma sociedade fraterna e equânime. Com base
nesse princípio fundamental, cabe ao gestor e em particular àqueles que se alinham
à esquerda, com o Partido Socialista Brasileiro, ter por elementos de orientação em
suas ações as seguintes propostas:
Habitação
Desenvolver projetos que possam promover uma vida que tenha sanidade,
respeito, privacidade, ou seja, que transforme o local de moradia em espaço de
promoção da humanidade de cada qual e do conjunto dois direitos humanos
assegurados pelo texto constitucional, mas violados na prática cotidiana, em
particular quando as diferentes populações são condenadas a viverem em habitações
subnormais, cortiços, favelas, aos quais não chegam os serviços públicos essenciais.
99
Cultura política socialista
A questão urbana no Brsil
13 Conclusão
Não se trata, portanto, apenas de se pensar na casa, mas enredá-la em
condições de vida que assegurem o acesso à cidade, à sanidade, aos serviços de
saúde, educação, lazer, etc. É preciso superar, em particular, a ideia de que aos
pobres se deve destinar a periferia, longe, distante e precária. A cidade deve ser
construída segundo os princípios de uma sociedade fraterna, que promova a
igualdade de oportunidades, o que só se faz se for enfrentada a questão essencial,
também no setor habitacional, ou seja, uma estrutura fundiária perversa, que dá aos
ricos a cidade legal, urbanizada e organizada e que, em complemento, ganha com a
miséria, á medida que transforma o lugar de destino dos pobres – as periferias – em
lugar do ganho especulativo.
Saneamento ambiental
A meta precípua dessa política setorial consiste em garantir o acesso
universal e permanente, a 100% da população urbanizada, dos serviços de água,
esgotamento sanitário, coleta de resíduos sólidos, etc. Trata-se, nesse último caso,
de assegurar destinação adequada de resíduos residenciais e industriais, do resíduo
(lixo) produzido pela indústria de construção e assim por diante. Nunca é demais
observar que a sanidade do ambiente, em suas diferentes dimensões, é fundamental
para combater a violação de direitos básicos, dentre os quais o direito à saúde.
Mobilidade urbana
Este tema deve ser compreendido em modo amplo, ou seja, no sentido de
promover a apropriação coletiva, plural, democrática, dos diferentes territórios e
oportunidades da cidade.
100
Cultura política socialista
A questão urbana no Brasil
Conclusão
13
Trata-se, portanto, em especial, de desfazer a segregação espacial em que
vivemos atualmente; permitir que os jovens, independentemente da renda de suas
famílias, possam ir ao teatro, ao cinema, trabalhar e estudar em condições que não
os condene ao esgotamento, devido a deslocamentos insanos, provocados por uma
cultura de sujeição do mais fraco, ao mais poderoso economicamente.
Desse modo, não há meios termos a considerar: é preciso priorizar
efetivamente o transporte coletivo e onerar aqueles que se deslocam por meios
privados, em veículos de pequeno porte e individuais. Faz-se necessário ampliar as
redes ferroviárias, os metrôs, os corredores de interligação de cidades, nas áreas
metropolitanas.
É preciso, ainda, reverter a sanha da renúncia fiscal em benefício do carro
e do modelo de deslocamentos que ele implica. Significa dizer que os gestores e
parlamentares progressistas devem miliar para diminuir ou eliminar impostos
relacionados à produção de equipamentos de transporte coletivo, subsidiar a tarifa
dos transportes coletivos, entre outras medidas congêneres.
Planejamento urbano
O elemento central nesse segmento é a inversão da lógica do planejamento,
que prioriza o capital e o lucro da indústria imobiliária, o padrão insustentável de
vida dos ricos, em detrimento da imensa maioria da população urbana.
Ainda que se deva considera essenciais a participação e controle social no
planejamento urbano, cabe ao gestor público a tarefa essencial de militar por uma
inversão efetiva de prioridades no ato de planejar, não dando por natural e razoável,
aquilo que é uma expressão territorial da sociedade de classes. 101
Cultura política socialista
A questão urbana no Brsil
13 Conclusão
Segurança pública
De um ponto de vista socialista a polícia, que instrumentaliza o monopólio
estatal da violência, deve atuar para garantir que todos os territórios da cidade
sejam espaços de cidadania.
Não se trata, portanto, apenas e tão somente de combater a marginalidade
ou o crime, mas de fazê-lo por que ambos estão implicados com a violação de
direitos. Mantendo-se em mente tal perspectiva é possível conduzir a prática
policial, independentemente da força que a realiza, no sentido da aproximação
das comunidades que serve, dos procedimentos preventivos e territorialmente
orientados. A polícia, assim considerada, deixa de ser uma força repressiva que atua
diretamente em benefício do status quo, para se converter em um elemento de
promoção de direitos e de combate a sua violação.
Educação
As metas da política pública de educação precisam ser ambiciosas, pois dela
depende em grande parte a reversão da condição de iniquidade em que vivem a
porção mais significativa de brasileiros. Trata-se, portanto, de:
• Almejar a universalização do acesso e garantia de permanência em todas as etapas
e modalidades educacionais;
• Erradicar o analfabetismo;
• Assegurar a conclusão das séries em idade própria, evitando-se a todo custo a
evasão;
102
Cultura política socialista
A questão urbana no Brasil
Conclusão
13
• Evitar que a educação de pobres se transforme no ensino profissionali-zante,
quando não a conclusão apenas do ensino médio.
• Ampliar a oferta de vagas nas escolas superiores públicas;
• Prover linhas de crédito d baixíssimo, juros para financiar educação su-perior.
Saúde
Para assegurar que no território das cidades ocorra uma atenção à saúde
compatível com a dignidade de seus moradores é fundamental organizar o modelo
assistencial como um todo.
Postos de saúde, unidades ambulatoriais, prontos socorros devem estar
próximos das populações que servem, assegurando que o serviço de média e
alta complexidade observe a devida economicidade, mas que se faça disponível e
suficiente. Para tanto se demonstram essenciais os serviços de regulação, e viaturas,
que possam fazer o adequado trânsito de pacientes, entre os diferentes níveis de
complexidade do sistema de saúde.
A meta, portanto, é a de aprofundar e radicalizar o SUS, para que ele se
transforme em ferramenta de uma sociedade reconciliada, justa, equânime, e não
o lugar de destino daqueles que, por não terem dinheiro, recebem uma atenção de
segunda classe.
103
Cultura política socialista
A questão urbana no Brsil
13 Conclusão
Cultura, desporto e lazer
O problema básico nesta política setorial relaciona-se ao fato de que não se
a perceba como elemento pertinente aos direitos fundamentais da pessoa humana.
Cultura, desporto e lazer são não acessórios de uma vida pautada por necessidades
ou obrigação de ordem superior.
Participar de atividades de tal natureza inscreve o cidadão em todo o ciclo
civilizatório, propiciando-lhe uma vida mais prazerosa, saudável, feliz. Desse modo,
o gestor efetivamente comprometido com as causas populares deve disponibilizar
todos os equipamentos públicos à população, abrir escolas, promover a aproximação
da população com os teatros, cinemas, quadras poliesportivas, praças públicas;
incentivar as iniciativas comunitárias e induzi-las, por meio da promoção em
diferentes espaços urbanos, de oficinas de teatro popular, jogos de rua, competições
esportivas intercomunitárias, etc.
Facilitar, concomitantemente, o acesso da população a tais benefícios, de
tal modo que ao prazer de realiza-los não se oponha o desconforto de meios de
transporte superlotados ou simplesmente indisponíveis.
Assistência Social
Esta política setorial, em que pese a organização mais recente, enfrenta os
mesmos desafios indicados para a saúde pública.
104
Cultura política socialista
A questão urbana no Brasil
Conclusão
13
Lida, contudo, com questões que são essenciais ao aprofundamento
democrático de nosso país e à compreensão do que deveria ser uma sociedade
acolhedora e inclusiva. Dessa forma, aos gestores públicos que a materializam, cabe
não apenas assistir as populações em condição de vulnerabilidade, mas também
iniciar os debates visando superar o senso comum, que entende encontrar-se tal
vulnerabilidade no território de escolhas de cada um, ou, ainda, nas circunstâncias
de histórias de vida desviantes ou condenáveis.
Trata-se, portanto, de superar a mentalidade de benemerência e filantropia
que inspirou – e inspira – muitas das ações públicas e privadas na área, para inscrevê-
las no território da promoção de direitos e resistência a suas violações.
Regiões Metropolitanas
A questão metropolitana, para ser adequadamente tratada, demanda a
mesma ação intersetorial e multidisciplinar que diz respeito às cidades de um modo
geral, mas requer, complementarmente, o fortalecimento de institucionalidades
que possam dar conta de suas particularidades, em especial a de natureza sócio
territorial.
Sendo maior que o Município e menor que o Estado, compreendendo em
seu território múltiplos recortes, que impactam diferenciadamente os municípios
que as compõem, as regiões metropolitanas precisam desenvolver estratégias e
abordagens com diferentes matizes, compondo arranjos político-institucionais que
permitam conferir a devida especificidade às soluções a serem implantadas.
105
Cultura política socialista
A questão urbana no Brsil
13 Conclusão
Faz-se necessário, ainda, fortalecer e empoderar as instâncias de
concertação interferderativa existentes, de modo que elas possam servir de
elemento de concepção, organização, implementação, gestão, monitoramento e
avaliação das políticas pública, para todo o território metropolitano, sem que se
percam os compromissos históricos assegurados na Constituição Federal de acesso
e permanência universais.
Compreendidas as dificuldades de ser criar instâncias de governança que
se superponham e diferenciem de Estados e Municípios, torna-se evidente que o
encaminhamento das questões metropolitanas deve dar-se por meio de um enorme
esforço de cooperação e articulação, colocando-se os gestores na perspectiva da
população, que vive quotidianamente em uma mancha territorial que desconhece
as divisões administrativas, e habita um território cujos pro-blemas requerem um
enfrentamento de ordem e escalas mais amplas.
A ampliação das escalas para enfrentar os problemas metropolitanos implica,
contudo, uma postura política, que é própria aos partidos populares, orientados
não pelas disputas de curto prazo, mas pelo preceito atemporal de assegurar às
populações excluídas, aos debaixo, melhorias significativas de qualidade de vida.
***
106
Cultura política socialista
A questão urbana no Brasil
Conclusão
13
A inversão de prioridades que se detalhou acima deve articular em suas
estratégias, nas ações em que se desdobra, os planos local e nacional, as três esferas
da federação, de modo a mudar de modo maiúsculo e substantivo a qualidade de vida
dos brasileiros, fazendo chegar a seus locais de moradia, aos seus deslocamentos
no tecido urbano, a seus corpos, os benefícios que o texto constitucional promete e
adianta, mas que restam irrealizados.
A possibilidade dessa inversão de prioridades e as tarefas que ela implica
requerem, contudo, uma perspectiva política específica e ela é a do Partido Socialista
Brasileiro, que busca realizar reformas radicais na vida nacional, no contexto de
uma firme e resoluta perspectiva democrática.
107
Cultura política socialista
A questão urbana no Brsil
Referências bibliográficas
14
Referências bibliográficas
BERNARDES, Ricardo Silveira, Martha Paiva Scárdua e Nestor Aldo Campana.
Organizadores. Guia para a elaboração de Planos Municipais de Saneamento.
Ministério das Cidades. Brasília, Brasil, 2006.
BLAY, Eva Alterman, organizadora. A luta pelo espaço: textos de sociologia urbana.
Editora Vozes, Petrópolis, Brasil, 1978.
BRITTO, Ana Lúcia. Coordenadora. Panorama do Saneamento Básico no Brasil -
Avaliação político-institucional do setor de saneamento básico. Volume IV (Versão
preliminar). Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental, Ministério das Cidades,
Brasília, 2011.
CAMPOS, Cândido Malta; GAMA, Lucia Helena; SACCHETTA, Vladimir (org.), São
Paulo, Metrópole em trânsito: percursos urbanos e culturais. São Paulo: Editora
Senac São Paulo, 2004
CASTELLS, Manuel. Cidade democracia e Socialismo. Paz e Terra, Rio de Janeiro,
Brasil, 1980.
ESCOLA DE FORMAÇÃO POLÍTICA MIGUEL ARRAES, Fundação João Mangabeira.
Curso de Formação, capacitação e atualização política. Produção editorial Abaré.
Brasília: 2007.
Módulo II “Políticas Públicas e Direitos Humanos” - Aula 1 Educação. Autor Jose
Norberto Callegari Lopes
109
Cultura política socialista
A questão urbana no Brsil
14 Referências bibliográficas
Módulo II “Políticas Públicas e Direitos Humanos” - Aula 6 Gestão em Segurança
Pública. Autora: Tereza Cristina Albieri Baraldi
Módulo II “Políticas Públicas e Direitos Humanos” - Aula 7 Política Públicas e Te-mas
Transversais. Autor: Luiz Cláudio Campo
GORENDER, Jacob. O escravismo colonial, Editora Ática, 1992.
HOLANDA, Sergio Buarque de (1995). Raízes do Brasil. 26.ed. São Paulo: Cia das
Letras.
IPEA. Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e políticas públicas. Brasília,
Brasil, 2010.
IPEA. Comunicado nº 102, Dinâmica populacional e sistema de mobilidade nas
metrópoles brasileiras. Brasília, Brasil, 2011.
IPEA. Comunicado nº 94, Infraestrutura social e urbana no Brasil subsídios para uma
agenda de pesquisa e formulação de políticas públicas. A mobilidade urbana no
Brasil. Brasília, Brasil, 2011.
LOJKINE, Jean. O Estado capitalista e a questão urbana. Martins Fontes, São Paulo,
Brasil, 1981.
MARICATO, Ermínia. Produção capitalista da casa e da cidade no Brasil. Alfa Ômega,
1969.
________ Brasil, cidades: alternativas para a crise urbana. Editora Vozes, Petrópolis,
2001.
110
Cultura política socialista
A questão urbana no Brasil
Referências bibliográficas
14
MORAES, Luiz Roberto Santos. Coordenador. Panorama do Saneamento Básico
no Brasil - Análise situacional do déficit em saneamento básico. Volume II (Versão
preliminar). Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental, Ministério das Cidades,
Brasília, 2011.
NEVES, Estela. Sistematização do debate sobre “Desenvolvimento urbano - cidades
sustentáveis e qualidade de vida”. BNDES, Rio de Janeiro, Brasil, 2002.
NOLETO, Marlova Jovchelovitch. “Abrindo Espaços: educação e cultura para a paz”.
4ª Ed revisada. UNESCO e Fundação Vale. Brasília, 2008.
RIBEIRO, Luiz Cesar de Queiroz e SANTOS JR., Orlando Alves. “Desafios da Questão
Urbana”. Le Monde Diplomatique Brasil, Ano 4, Número 45, 2011.
ROLNIK, Raquel e BOTLER, Milton – “Por uma política de reabilitação de centros
urbanos”. Revista Óculum, São Paulo, 2004.
SANTOS, Milton. A Cidade nos Países Subdesenvolvidos. Editora Civilização Brasileira,
Rio de Janeiro, Brasil, 1965.
VILLAÇA, Flávio. Espaço intra-urbano no Brasil. Stúdio Nobel, São Paulo, Brasil, 2001.
WAISELFISZ, Julio Jacobo. Mapa da Violência 2 0 1 1 Os Jovens do Brasil, Ministério
da Justiça, Instituto Sangari, São Paulo, 2011.
WANDERLEY, Luiz Eduardo (2007). “Cidades, Globalização e Gestão Pública” In XXXX
(checar fonte correta)
XAVIER, Hélia Nacif, organizadora. Desafios da nova política urbana. IBAM, Rio de
Janeiro, Brasil, 2005. 111
Cultura política socialista
A questão urbana no Brsil