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									    RESULTADOS PARCIAIS DE PROJETO DE PESQUISA QUE ANALISA A RELAÇÃO ENTRE
AS ORIENTAÇÕES DO BIRD E BID E AS POLÍTICAS DE EDUCAÇÃO E SAÚDE NO ESTADO
                                         DO PARANÁ (1995 – 2002)

Francis Mary Guimarães Nogueira (Coord. do Projeto de Pesquisa) 1


INTRODUÇÃO: O presente trabalho é resultado parcial de análises que vem sendo realizadas na
produção da Pesquisa “Políticas e Programas nas Áreas de Educação e Saúde do Estado do
Paraná: Sua Relação com as Orientações do BIRD e BID e sua Contribuição na Difusão das
Propostas Liberalizantes em Nível Nacional”, por um grupo de pesquisadores e de alunos bolsistas
da Universidade Estadual do Oeste do Paraná e da Universidade Estadual de Londrina. A esta
altura da pesquisa, já foi possível apontar e analisar provisoriamente que a Reforma do Estado
Brasileiro em curso, desde o início dos anos 90, e aprofundada com o Governo de Fernando
Henrique Cardoso, se concretiza e ao mesmo tempo se consolida na implementação de políticas
das áreas de educação e saúde do Governo Lerner, no Estado do Paraná.
        Nesse sentido, a Reforma do Estado Brasileiro em curso promovida também na
implementação das políticas dessas políticas, convergem na direção de implementar os receituários
do BIRD e do BID, e vão além ao “traduzirem” esse receituário em políticas que estão sendo
implementadas. Isso propicia à estes Organismos Internacionais Multilaterais, a partir de avaliações
anuais destas políticas, reorientarem os desvios sistêmicos e proporem alterações substanciais,
tanto no curso dos projetos em andamento, como difundem estes projetos como modelos positivos
que devem ser seguidos por todos os países periféricos.
        Com esses indicativos, já é possível apontar que as políticas de educação e saúde
financiadas pelo BIRD e BID, constituem-se como parte da lógica das políticas de empréstimos
estruturais e setoriais amplamente “sugerida” pelo Banco Mundial nos anos 80, e que nos anos 90
são decisivas para as Reformas do Estado Brasileiro.
        Para tanto, este trabalho inicialmente contextualizará as políticas educacionais no conjunto
das reformas estruturais e setoriais promovidas em âmbito nacional e internacional pelo BIRD e BID
e por este novo formato do Estado Brasileiro. Na seqüência, se analisará como os projetos
financiados por esses Organismos internacionais para o ensino fundamental e médio,
respectivamente, ao implementar o seus programas de ação, aprofundam a reforma do Estado.
Com esse mesmo conteúdo político-ideológico se dá as mudanças no Ensino Superior e na Saúde
do Estado do Paraná.


A CONVERGÊNCIA ENTRE A REFORMA DO ESTADO BRASILEIRO E OS AJUSTES
ESTRUTURAIS E SETORIAIS PROPOSTOS PELO FMI E BIRD

        A crise dos anos 80, segundo Bresser Pereira, Ministro do MARE – Ministério da
Administração Federal e Reforma do Estado (1995 – 1998), seria conseqüência do funcionamento
irregular do Estado, de sua falta de efetividade, do seu crescimento distorcido, dos seus altos custos
operacionais, do seu endividamento público e de sua incapacidade de se adequar ao processo de
globalização em curso, que reduziu a autonomia e a capacidade dos Estados Nacionais para
gerirem suas próprias políticas econômicas e sociais. Esta interpretação faz parte dos argumentos
expressos no Plano Diretor:

        Num sistema capitalista, Estado e mercado, direta ou indiretamente, são as duas instituições
        centrais que operam na coordenação dos sistemas econômicos. Dessa forma, se uma delas

1
 Projeto interinstitucional, congregando os seguintes autores/pesquisadores das áreas de Educação, Saúde e Ciências
Sociais da Universidade Estadual do Oeste do Paraná - UNIOESTE e da Universidade Estadual de Londrina – UEL:
Ângela Maria Hidalgo, Antonio Bosco de Lima, Edaguimar Orquizas Viriato, Edmilson Lenardão, Eliane Cleide da Silva
Czernisz, Ileizi Luciana Fiorelli Silva, Ireni Marilene Zago Figueiredo, Isabelle Fiorelli Silva, Isaura Mônica Souza
Zanardini, Luiz Fernando Reis, Manoela de Carvalho, Maria Lúcia Frizon Rizzotto, Marleide Rodrigues da Silva Perrude,
Roberto Antonio Deitos, Rosa Maria Rodrigues e Solange de Fátima Reis Conterno.

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        apresenta funcionamento irregular, é inevitável que nos deparemos com uma crise. Foi
        assim nos anos 20 e 30, em que claramente foi o mau funcionamento do mercado que trouxe
        em seu bojo uma crise econômica de grandes proporções. Já nos anos 80 é a crise do
        Estado que põe em xeque o modelo econômico em vigência (Brasil, Presidência, 1995:14).

       No Brasil, nos anos 90, várias estratégias “modernizantes” no campo político, econômico e
administrativo foram utilizadas como “remédio” para enfrentar a crise e reconfigurar o Estado. O
“Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado” constitui, a nosso ver, na estratégia central, que
apesar de afirmar ser seu objetivo a reforma administrativa, pressupõe uma reforma do próprio
Estado e estabelece os parâmetros para a realização da mesma. “A reforma do Estado passou a ser
instrumento indispensável para consolidar a estabilização e assegurar o crescimento sustentado da
economia” (Brasil, Presidência, 1995:9).
Dessa forma o Plano Diretor caracteriza e distingue quatro setores que deveriam compor o aparato
de Estado:

        1) o Núcleo Estratégico do Estado, que corresponde ao governo em sentido lato, setor que
define as leis e as políticas públicas e cobra o seu cumprimento. É neste núcleo que as decisões
estratégicas seriam tomadas. 2) As Atividades Exclusivas, 2 setor em que são prestados serviços
que só o Estado pode realizar, como a cobrança e fiscalização dos impostos, a polícia, a
previdência social básica, o serviço de desemprego, a fiscalização do cumprimento de normas
sanitárias, o serviço de trânsito, a compra de serviços de saúde pelo Estado, o controle do meio
ambiente, o subsídio à educação básica, o serviço de emissão de passaportes, etc. Neste caso, as
autarquias e fundações deveriam ser transformadas em “agências autônomas”, administradas por
meio de “contrato de gestão”. 3) Os Serviços Não-exclusivos, correspondem aos setores onde o
Estado atuaria simultaneamente com outras organizações públicas não-estatais e privadas. A
presença do Estado, neste setor, é justificada porque os serviços envolveriam direitos humanos
como os da educação e da saúde, ou porque possuem “economias externas” relevantes, à medida
em que produzem ganhos que não podem ser apropriados através do mercado. São exemplos
deste setor as universidades, os hospitais, os centros de pesquisa e os museus, que devem ser
organizados como “organizações sociais”. 4) A Produção de Bens e Serviços para o Mercado,
constituindo as áreas de ação das empresas, é caracterizado pelas atividades econômicas voltadas
para o lucro que ainda não foram privatizadas (Brasil, Presidência, 1995:52/53).
        Um dos aspectos centrais dessa reforma, segundo o Plano Diretor, seria “o fortalecimento
do Estado para que sejam eficazes suas ações reguladoras, no quadro de uma economia de
mercado”. A reconstrução deste Estado, que seria a fonte da atual crise, deveria ser feita de tal
forma “que ele não apenas garanta a propriedade e os contratos, mas também, exerça seu papel
complementar ao mercado, na coordenação da economia e na busca da redução das
desigualdades sociais”. A redefinição do papel do Estado seria improrrogável, pois este “já não
consegue atender com eficiência a sobrecarga de demandas a ele dirigidas, sobretudo na área
social” (Brasil, Presidência, 1995:09/55/14).
        A reforma do Estado segundo também, o plano Diretor, envolveria quatro problemas
fundamentais: (1) a delimitação do tamanho do Estado, (2) a redefinição do seu papel, (3) a
recuperação da governança, ou seja, a capacidade financeira e administrativa de implementar as
decisões políticas tomadas pelo governo e (4) o aumento da governabilidade, que corresponde à
capacidade política do governo de intermediar interesses, garantir legitimidade e governar. Para
dar corpo a estas questões e reconstruir o Estado, seriam “inadiáveis” o ajustamento fiscal
duradouro; as reformas econômicas orientadas para o mercado; a reforma da previdência social; a
inovação dos instrumentos de política social; e a reforma do aparelho do Estado, com vistas a
aumentar a sua “governança” (Brasil, Presidência, 1995:16).
        A implementação de tais reformas permitiria a focalização do Estado no atendimento das
necessidades sociais básicas, reduzindo a sua área de atuação através de três mecanismos. A
privatização, por meio da venda de ativos públicos, que “não deveriam mais permanecer no setor



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 Durante o processo de reforma constitucional, por meio de lobby e pressão corporativa, algumas categorias, que
estavam fora da lista de atividades exclusivas do Estado, foram incorporadas a ela. Isto, no entanto, não se constituia no
essencial da reforma, mas o nuclear era o fim da estabilidade, do Regime Jurídico Único e a reforma da previdência.

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público” 3 ; a “publicização”, ou transformação de órgãos estatais em “entidades públicas
não-estatais”, de direito privado e sem fins lucrativos; e a terceirização, que seria a contratação de
serviços prestados por terceiros. No poder executivo permaneceria a responsabilidade pela
formulação e acompanhamento da implementação das políticas públicas.
        Essa reforma que foi desencadeada no Estado Brasileiro com um “certo atraso” em relação
aos países da América Latina a partir do início dos anos noventa, foi de certa forma resultado da
difusão das políticas de ajustes do Banco Mundial e dos Planos de Estabilização do FMI – Fundo
Monetário Internacional. Os empréstimos de ajustes estruturais e setoriais autorizados pelo BIRD a
partir de 1980 e 1983 respectivamente, vão se tornar regras de condicionalidades para os
empréstimos a projetos que não estariam a rigor definidos contratualmente nessas categorias
acima citadas. Nesse sentido, os empréstimos concedidos pelo BIRD para a educação escolar
brasileira, particularmente os empréstimos para a Educação Básica a partir dos anos 80 se inserem
nesse espírito de relações econômico-financeiras. Essa estratégia não é diferente no que diz
respeito ao PQE/BIRD e ao PROEM/BID, pois tudo indica que este projeto/programa vêm sendo
implementados, cumprindo o papel de contribuir para reestruturar produtiva, administrativa e
institucionalmente o Estado Brasileiro mediante a reestruturação no Estado do Paraná.
        No início dos anos oitenta, quando o Banco Mundial introduziu uma nova modalidade de
empréstimos conhecida como empréstimos de ajuste estrutural e posteriormente empréstimos de
ajustes setoriais, empréstimos de caráter de “Base Política”, foi uma resposta imediata e necessária
à crise econômica instalada nos países centrais que acabou desembocando nos países periféricos
como a “crise da dívida externa”. Nesse momento há uma completa desorganização
monetário-financeira nos países periféricos, que sempre necessitaram de empréstimos externos,
fosse do setor privado ou do setor público, para dinamizar e garantir o desempenho de suas
economias. Com a falta de fluidez do mercado privado internacional, o Banco Mundial assume ser o
maior tomador de empréstimos do setor privado internacional para repassar aos países periféricos
para que esses resolvam seus problemas de balanço de pagamentos, mediante o compromisso de
determinadas condições macroeconômicas. Essa nova modalidade de empréstimo vai acompanhar
as mudanças de cunho estrutural em nível internacional, e ao mesmo tempo vai imprimir e inovar,
nas relações monetário-financeiras com os países periféricos. Dessa forma, vai redimensionar o
papel dos Planos de Estabilização do FMI, e colocá-los como requisitos necessários, mas não, em
condição suficiente para responder às distorções econômicas praticadas pelos países periféricos.
Pois de acordo com o Banco, as regras definidas pelo FMI como a correção da administração
cambial, monetário-creditícia, fiscal e salarial também não seriam suficientes para redimensionar o
caráter macroeconômico, Setorial e Institucional destes países, o que seria alcançado através dos
empréstimos de ajustes estruturais e setoriais.
        Nessa conjuntura de crise de dívida externa, a alternativa dos empréstimos de ajustes
estruturais estão voltados para uma noção de que para haver desenvolvimento nos países
periféricos é preciso haver crescimento econômico orientado para a inserção competitiva no
mercado internacional “O enfoque do crescimento baseado em ajustes estruturais consistirá
precisamente em articular o circuito investimento-produção com as determinantes e condições
impostas pelas relações externas e pela reestruturação do papel do setor público”. (Lichtensztejn &
Baer, 1987:196)
        Os ajustes estruturais passaram a ser concedidos aos países prestatários, a partir da
aceitação de quatro pontos. O que parecia direcionar esses pontos, é a lógica da necessidade da
abertura comercial para o exterior, como contraponto à proteção interna, empreendida pelas
políticas de “desenvolvimento para dentro”, praticada pelos países periféricos. Seriam eles:
implantar uma política comercial e de preços, na direção de liberalizar o comércio, como forma de
rever as distorções econômicas ocorridas no passado, tornando eficaz o setor industrial desses
países “em desenvolvimento”, e garantindo a exportação dos excedentes produtivos; rever a
política de investimento público, para que o Estado redirecionasse suas prioridades em “função do
andamento da estrutura de preços internacionais e dos recursos disponíveis”; reorientar a política

3
 O governo tem se utilizado de vários mecanismos para proceder a privatização de serviços públicos. Podemos destacar
a transferência ou venda de estabelecimentos públicos para a iniciativa privada, a estratégia do seu afastamento
progressivo em ações específicas (privatização implícita), a redução da oferta de serviços, reconduzindo a demanda para
o setor privado (privatização por atribuição), até o financiamento público do consumo de serviços privados e a
desregulamentação, que permite a entrada do setor privado em setores que antes eram monopólio do Estado, como por
exemplo no caso da avaliação de serviços e da vigilância sanitária.

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orçamentária, reduzindo ao máximo o déficit fiscal do Estado, e atendendo ao máximo as atividades
produtivas privadas; e por último, promovendo reformas institucionais para garantir maior eficácia
ao setor público e às suas empresas.
        O socorro financeiro prestado pelo Banco aos países periféricos que viviam em uma
situação de penúria cambial e de constantes déficits do balanço de pagamentos, estendeu-se para
os Setores da economia em geral, conhecidos como Programa de empréstimos de ajustes
setoriais, introduzidos pelo Banco, a partir de 1983, “...há situações em que reformas de políticas
focalizadas em setores específicos são mais apropriadas do que programas de ajuste estrutural
para todo o país...”(Bacha, 1986: 174.)
        Nessa época havia uma certa resistência dos países periféricos em aceitar as
condicionalidades dos empréstimos de ajuste estrutural por parte de uma série de países, apesar
das suas precárias condições econômicas. O Brasil foi um desses países, e que, apesar de não ter
sido prestatário dessa modalidade de empréstimos, acabou negociando no segundo semestre de
1982, dois empréstimos, a rigor, de caráter de ajuste setorial; um para a agricultura e o outro para as
exportações. É possível inferir com a ajuda da citação logo abaixo extraída do Relatório do Banco
Mundial “Progress Report”, que os empréstimos de ajustes setoriais apesar de ganharem um
suposto “status” distinto dos empréstimos de ajuste estrutural, eles, em última instância, terão as
mesmas funções macroeconômicas definidas para os ajustes estruturais. “a) suportes de reformas
institucionais e econômicas; b) ênfase na racionalização dos programas de investimento do setor
público; e pressuposição de uma política macroeconômica apropriada ao indispensável objetivo de
estabilidade.” (in Gonzales et al,1990:76).
        Tudo indica que desde o início dos anos oitenta há uma estratégia do Banco para modificar,
por outros caminhos, a estrutura produtiva dos países periféricos, condicionando as políticas
econômicas destes países a incorporação de suas políticas macroeconômicas, administrativas e
institucionais para firmar contratos de todos os seus empréstimos para os Setores da economia em
geral, e particularmente, para os Setores Sociais como a Educação Básica. Vale destacar que
mesmo que o montante da receita total do banco para a concessão dos empréstimos estruturais e
setoriais tenham sido de apenas 10% da carteira total dos empréstimos concedidos pelo Banco nos
anos 80, as normas condicionais impostas contratualmente pelo Banco, para a área
macroeconômica e Setorial, acabaram virando regra para outros tipos de empréstimos.
        Parece que os empréstimos concedidos pelo Banco Mundial para a Educação Básica desde
os anos 80, particularmente os concedido para o PQE nos anos 90, se inserem nesse espírito de
relações contratuais econômico-financeiras somando-se, a mais, a exigência de uma regra, que
também foi resultado das mudanças macroeconômicas empreendidas pelo Banco, conhecida como
contrapartida, que os países ou estados federados prestatários são obrigados a participar com uma
parte do montante total do empréstimo que comumente representa cinqüenta por cento ou mais do
total do empréstimo.
        A exemplo dessa estratégia econômico-financeira foram firmados pelo Banco dois
empréstimos para a educação básica nos anos 80. O primeiro projeto, “Projeto Nordeste de
Educação Básica”, conhecido também como “EDURURAL”, foi aprovado em 10/06/1980,
comungando também com a direção política do segundo documento Setorial do Banco para a
Educação, de 1975, quando expressa que “...todo ser humano deve receber o mínimo de educação
básica tanto quanto os recursos financeiros o permitam e as prioridades do desenvolvimento o
exijam...” (McNamara,1975;trad. por Francis M.G.Nogueira). O segundo projeto para a Educação
Básica para as regiões Norte e Centro Oeste, também conhecido como projeto Monhangara, foi
aprovado em 1984. “Em conformidade com a mudança na política geral do Banco Mundial, os
empréstimos do Banco ao Brasil nos anos oitenta, focalizaram cada vez mais o ensino de primeiro
grau, particularmente nas regiões carentes”. (Banco Mundial, 1993:26).
        Nos anos 904, foram aprovados mais seis projetos. Para os todos os estados do Nordeste
foram aprovados dois: o Projeto Nordeste II e III. Os demais projetos foram para o estado de São
Paulo, Paraná, Minas Gerais e Espírito Santo. Os seis projetos expressaram em seus objetivos
algumas semelhanças além dos componentes operativos e de carteira de empréstimo do BIRD.
Todos esses projetos foram formulados e organizados com base em componentes ou programas de
ação, abrangendo as áreas de treinamento em serviço ou reciclagens para professores e corpo
administrativo da escola; construção e reforma física das escolas; equipamentos de informática e

1
    /1999, foi aprovado o projeto FUNDESCOLA II, abrangendo as regiões do Nordeste, Norte e Centro-Oeste.

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mobiliário; e aquisição de livros didáticos. Além desses componentes de conteúdo estritamente
pedagógico e de ações centradas no interior da escola, todos esses projetos incluem componentes
que “sugerem” uma mudança na relação do Estado com as políticas sociais, particularmente com o
setor educacional em direção ao que vem se chamando genericamente na acepção neoliberal de
Estado “Mínimo”, ausente do setor produtivo e coordenador das políticas sociais com a participação
efetiva do setor privado, da sociedade civil ou das Organizações Não Governamentais 5 e da
propalada e promovida cidadania através do trabalho voluntário e de programas como Comunidade
Solidária, concepção esta de cidadania preconizada pelo liberalismo clássico, chamado
recentemente de neoliberal.
        O exemplo emblemático foi a descrição do projeto Nordeste II para a Educação Básica, que
enfatizou em seus objetivos o “enxugamento do Estado”, no setor educacional, como instrumento
de competição entre os Estados do Nordeste, que resultou na prática em reforma administrativa e
institucional desses estados federados. “Nós [o Banco Mundial] e o Ministério acreditamos que este
“modelo competitivo” para a seleção dos Estados constitui um estímulo importante para eles
realizarem as reformas administrativas e a redução de despesas com mão-de-obra, consideradas
politicamente difíceis de implementar, mas necessárias para melhorar a eficiência no
gerenciamento da educação estadual”. (Banco Mundial, 1993:28)
        E também o Banco Mundial vinculou de forma decisiva as mudanças macroeconômicas ao
financiamento para a educação escolar básica, mostrando que a melhoria na educação escolar
promoveria a igualdade social e conseqüentemente a estabilidade macroeconômica. A estratégia
de cooperação do Banco no Brasil é de apoiar políticas de investimentos que encorajarão o
crescimento econômico e o desenvolvimento social num contexto de estabilidade macroeconômica.

             ... Níveis extremamente baixos de escolarização minam o potencial do Brasil para o
             crescimento econômico a longo prazo e parecem ser um fator que contribui ao alto grau de
             desigualdade de renda no Brasil, que ameaça a evolução de uma sociedade estável e
             democrática. Em todos os setores, nossa estratégia para o Brasil enfatiza melhoras na
             eficiência dos gastos públicos e, nos setores sociais, melhor escolha da população alvo e
             ampliação da prestação de serviços aos pobres. (Banco Mundial, 1993:25).

        Como o Banco Mundial (1944) o BID (1959), constitui-se também num organismo
multitateral financeiro que emergiu no contexto da Guerra Fria como resposta regional financeira
para dar suporte a Aliança para o Progresso, redefinindo as políticas estruturais para os países
periféricos dirigidas pelos países centrais. Nesse sentido, o BID, com o aval e a concordância do
próprio Banco Mundial, articulou as Américas, no plano econômico, político e ideológico,
gerenciando e promovendo a acumulação financeira desde a década de 60. No entanto, a
intensificação de sua participação nesse processo se deu na década de 80 e 90, tornando-se ainda
mais fundamental, particularmente na América Latina e Caribe, para as forças políticas e
econômicas que desencadeavam no processo de implementação de reformas estruturais e
setoriais.
        Considerando, também, que os interesses do capital, sob a hegemonia dos países
centrais-G-7, operacionaliza-se através da atuação do FMI, do BIRD, e do BID, especialmente para
a AL e Caribe, entendemos, portanto que, particularmente, o BIRD e BID estão política e
economicamente convergindo, de modo geral, em relação ao financiamento externo, e portanto se
constituem como instrumentos operacionais, financeiros e ideológicos dos interesses internos e
externos hegemônicos. Desse modo, as condicionalidades e orientações do BID e BIRD para
empréstimos aos países cruzam-se e articulam-se.
        Desse modo, em recentes relatórios, informes e documentos oficiais desses dois
organismos multilaterais, como por exemplo o Documento do Banco Mundial e o Documento do BID
sobre o Brasil, foram apresentados objetivos e estratégias em relação à sociedade brasileira, onde
podemos constatar condicionalidades adminstrativas/institucionais, político-ideológicas e
financeiras para a concessão dos empréstimos. Em Relatório do BIRD, podemos observar como
converge, de forma articulada, os interesses internos do Brasil aos interesses externos. “O governo
do Brasil tem um papel importante na estruturação de cada participação do Banco na base de novas
vantagens comparativas emergentes e historicamente derivadas. O BIRD também tem contribuído

5
    Como indicou anteriormente o Plano Diretor do Estado Brasileiro.

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para estruturar o seu papel através do diálogo com o país, incluindo conversas extensas com o
governo sobre o papel proposto do BIRD na assistência ao desenvolvimento do setor de educação
....” (BANCO MUNDIAL, 1998: 147-48).
         No Relatório do BID, verifica-se a mesma estratégia combinada das instituições
multilaterais, para a operacionalização dos empréstimos, onde, num esforço de coordenação,
planejam “...De conformidade com o ciclo de programação atual do Banco Mundial, se dará
prioridade à consolidação dos ajustes estruturais no Brasil, promoção política de erradicação da
pobreza e projetos de recursos humanos, infra-estrutura e meio ambiente. (...).”(BID, Apud Vianna,
1998:195-96).
         Portanto, fica explícita a convergência político-ideológica e econômica na operacionalização
das condicionalidades entre o BIRD e BID, para a estratégia em relação ao processo de concessão
de empréstimos, para o monitoramento das políticas referentes aos programas e projetos
financiados, bem como a articulação desses objetivos com as políticas mais amplas, tanto em nível
nacional como internacional. Com relação aos empréstimos do BID para a educação, os mesmos
seguem historicamente o que o BIRD tem feito no conjunto dos empréstimos para essa área nos
países periféricos, com estratégia política e econômica vinculada à promoção do desenvolvimento
econômico.
         Portanto, no campo educacional, a maioria dos empréstimos do BID têm sido direcionado
para o ensino médio e superior. Mais recentemente, tem assumido o ensino médio geral, nas suas
políticas de financiamento, como resultado da intensificação da educação de base geral, que de
acordo com a retórica vigente seria instrumento para o desenvolvimento social e acesso ao
processo de avanço tecnológico. Em relação ao Brasil, isso se explicita nesse Relatório.
No que se refere à educação, podemos observar a articulação do BIRD e BID quando, ao tratar da
educação no Brasil, apresentam suas orientações para o direcionamento de programas e
empréstimos. Da parte do BIRD, vem a afirmação de que

        A estratégia seleciona uma prioridade setorial de longo prazo – educação básica – na
        assistência do BIRD. De acordo com essa estratégia o Banco e o governo formariam uma
        parceria para atingir o objetivo estipulado pelo governo de assegurar a conclusão universal
        da educação básica até 2007. Esta prioridade setorial proposta resulta da compreensão –
        amplamente partilhada pelas autoridades – de que o progresso na educação é um requisito
        central para sustentar o crescimento a longo prazo assim como para aliviar a pobreza e
        reduzir a desigualdade de renda. (Banco Mundial, 1998:95).

Com relação ao BID, a estratégia do Banco para o Brasil converge, no que se refere ao campo
educacional, com o proposto pelo BIRD, quando afirma que “... No programa operacional de
1995-1997 foram identificadas as seguintes áreas prioritárias para receber apoio do Banco: (1)
educação pré-escolar e básica ou iniciativas de complementação do nível primário com
investimentos subseqüentes no nível secundário....”(BID, Apud Vianna, 1998:156).
 Dentre as orientações para a área educacional, que o BID entende como campo de atividade
fundamental, que este se proporia a financiar, estariam:

        [...] 4. Programas destinados a introducir reformas sustantivas en curríulum, métodos
        docentes, estrutura, organización y funcionamento de la educación básica, formal y no
        formal a nivel primario y secundário. Estos programas puedem incluir investigación
        educativa y formación, capacitación y reentrenamiento de maestros y personal técnico
        auxiliar de enseñanza, formas no tradicionales de educación y diseño, producción y
        evaluación de material didáctico, equipo y sistemas de comunicación de eficacia
        comprobada. El objetivo básico de estos programas es mejorar la calidad y la eficiencia de
        las actividades educativas y ampliar los niveles de participación sin aumentos
        considerables en los costos.(BID, 1999:02).

        Duas questões podem ser enunciadas, a partir da análise desses dois organismos
internacionais, no que se refere ao financiamento do desenvolvimento econômico e do setor social,
particularmente da educação. Uma é a questão ideológica: na incapacidade de gerar e contribuir
para o desenvolvimento dos países periféricos, é necessário administrar a pobreza e controlar
politicamente a miséria. É por isso que “... o tema da administração da pobreza foi assumindo

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espaço cada vez maior nos relatórios do Banco Mundial, enquanto o tema do desenvolvimento foi
colocado em surdina.” (CHESNAIS, 1996: 313). A outra questão, imbricada nessa, refere-se ao
processo de endividamento externo que os organismos multilaterais internacionais de crédito,
notadamente o BID e BIRD, têm promovido em relação aos países periféricos, através dos “[...]
co-empréstimos de investimentos, com base em contrapartidas financeiras dispendiosas pelo lado
do país receptor, e pela modalidade consensual dos empréstimos de ajustes estruturais e ajustes
setoriais, amarram-se as decisões de políticas econômicas nacionais aos critérios de melhores
condições para a acumulação internacional, liderada atualmente por um volume financeiro
imensurável que aporta nos países de acordo com o seu lucro”. (NOGUEIRA, 1999: 163-164).
        É nesse processo que a educação escolar emerge como uma integrante destacada e
articulada à lógica dos empréstimos de ajustes estruturais e setoriais. Portanto, pretendemos
entender os programas educacionais e o seu financiamento, particularmente o do PQE e o do
PROEM, como parte desse processo. Antes, porém, de examinarmos desses dois
projetos/programas, tecemos algumas considerações sobre a situação social e econômica do
Paraná nos anos 90, destacando alguns aspectos que consideramos relevantes para a
compreensão destes dois programas no contexto em que estão inseridos.


O ENSINO FUNDAMENTAL NO PARANÁ: A IMPLEMENTAÇÃO DO PQE


        O PQE – Projeto Qualidade no Ensino Público do Paraná, começou a ser negociado em
1992, sendo aprovado em 1994 no final de gestão de Roberto Requião/PMDB, mas sua
implementação ocorreu efetivamente no Governo Lerner/PFL (1995-2202). Para a sua
implementação, o PQE foi dividido em cinco componentes: Capacitação dos Recursos Humanos da
Educação, Desenvolvimento Institucional, Estudos e Pesquisas, Materiais Pedagógicos e Rede
Física. O início do primeiro governo Lerner coincide com as reformas desencadeadas em nível
nacional expressos no Plano Diretor da Reforma do Estado e seu Plano de Ação para a Educação
Escolar –1995/1998 já expressava a direção operacional e a direção conceitual empreendida nesta
reforma em nível nacional e nas definições recomendadas pelos Organismos Internacionais,
particularmente o Banco Mundial financiador do PQE, no valor de 96 milhões de dólares. O Projeto
articula concretamente, desde a sua implantação, o que o governo convencionou chamar de
parceria com os setores educacionais e principalmente com os governos municipais, engendrando
argumentos que propunham a superar uma suposta ou real deficiência produtora da repetência, do
desperdício e da ineficiência qualitativa no ensino ministrado. (Paraná, PQE, 1994:v-vii).
        O PQE prevê uma estrutura de implantação compreendida em cinco áreas de investimentos
denominadas de componentes ou programas de ação, atingindo deste suportes operacionais, aos
pedagógicos até os financeiros. Entretanto, destacamos para esta análise o quarto componente,
“desenvolvimento institucional” que tem como finalidade básica, a alteração do modelo de gestão
para maior controle, centralizando as decisões de financiamento, elaboração curricular e a
avaliação do sistema, e descentralizando compromissos para os municípios executarem, sem a
participação dos mesmos, no que é fundamental.
        O Programa de Ação, denominado “Desenvolvimento Institucional”, já citado acima,
expressa como ocorre a reforma do Estado Brasileiro, via a Reforma do Estado do Paraná,
mediante a reforma administrativa de caráter institucional em andamento na Secretaria de Estado
da Educação do Paraná, quando no Programa II – “Aperfeiçoamento do Sistema de Informações da
Educação”, aponta que deveria haver “agilização dos processos de descentralização gerencial,
com a ampliação dos espaços de decisão no âmbito dos estabelecimentos de ensino e nas diversas
instâncias da Secretaria”. E também o Programa III “Aperfeiçoamento Gerencial”, deste mesmo
componente, quando define a necessidade de “... reorganizar administrativamente a SEED com
vistas a instituir uma estrutura organizacional capacitada a cumprir com efetividade as metas
definidas pelo Estado no tocante ao ensino público, segundo a proposta pedagógica e o modelo de
gestão compatível com esta proposta” (Paraná, PQE, 1994:11-12).
        Este componente ou Programa de Ação “Desenvolvimento Institucional” acaba cumprindo
determinados objetivos que se referem aos programas de empréstimo de ajuste setorial que são os
mesmos definidos nos empréstimos de ajustes estruturais, definidos no início dos anos oitenta pelo
BIRD. As ações deliberadas deste projeto que vão ao encontro e implementam na prática os

                                                                                                7
cânones liberalizantes mediante a descentralização de Recursos Financeiros para as APMs por
intermédio do Programa Módulo Escolar para a compra de materiais didático-pedagógicos. Com
esse conteúdo/forma o PQE que tem como objetivo central a melhoria do rendimento escolar e da
escolaridade entre os alunos do Ensino Fundamental no Paraná, cumpre o papel de acordo com as
condições operacionais do Banco, que caberiam aos empréstimos setoriais, concretizando de
forma indireta e mediatizada as condicionalidades macroeconômicas que dizem respeito a uma
nova noção de Estado e da base produtiva da Nação Brasileira.


O ENSINO MÉDIO E PROFISSIONAL NO PARANÁ: O PROEM

        O PROEM – Programa Expansão, Melhoria e Inovação no Ensino Médio do Paraná, como
uma reforma do ensino médio e profissional, efetivamente, ocorreu a partir de 1995, de acordo com
o Plano de Ação 1995-1999 – Plano ABC da Secretaria de Estado da Educação do Paraná. O
Programa conta com financiamento externo do BID, no valor de 100 milhões de dólares e contou
com a aprovação do Contrato de Empréstimo em a 1996, e assinatura final aprovada pelo Senado
Federal em 1997. Apesar disso, o Programa já havia sido discutido e proposto em 1992, quando
foram realizadas reformas no ensino fundamental, através do PQE (BID, 1996). Os dados
preliminares dão conta que o Estado do Paraná deverá pagar aproximadamente 100 milhões de
dólares apenas de juros e encargos com a dívida sobre o empréstimo do PROEM.
        A implementação do PROEM insere-se no conjunto da reforma do Estado Brasileiro,
especialmente no que se refere aos pontos chamados de “aumento da governabilidade”, onde as
reformas estariam orientadas para o mercado, traduzindo-se no âmbito do PROEM, na redefinição
do ensino profissional, e a “publicização” ou transformação de órgãos estatais em “entidades
públicas não-estatais”, traduzida na criação da PARANATEC – Agência Paranaense de
Desenvolvimento do Ensino Técnico e PARANAEDUCAÇÃO – Agência de Serviço Social
Autônomo. Desse modo, o Programa integra o conjunto de reformas desencadeadas no Estado
Brasileiro e são preconizadas através das condicionalidades intrínsecas nos empréstimos de
ajustes estruturais e setoriais. Em um de seus Componentes, intitulado Desenvolvimento da Gestão
Escolar, afirma-se que existe necessidade de alterações no sistema educacional, pois “Políticas de
qualidade da educação requerem uma nova institucionalidade para viabilizar seu sucesso...”
(PARANÁ, SEED, 1996:73).
        O processo de consolidação da “nova institucionalidade” ocorreu com a criação das
agências autônomas PARANATEC e a PARANAEDUCAÇÃO. Dois instrumentos estratégicos para
a viabilização da reforma institucional e política no âmbito educacional. A PARANATEC, criada em
1995, com características e condições de gerar um amplo leque de possibilidades, notadamente de
cunho privado, podendo administrar e propor cursos e currículos a qualquer hora, de forma flexível e
diversificada, para atender os interesses do mercado. A PARANATEC tem autonomia em relação à
organização administrativa e política do Estado, mas não deixa de ter apoio financeiro e logístico do
mesmo, cumprindo dessa forma os “avanços” preconizados e propostos pelo BIRD BID6. Já a
PARANAEDUCAÇÃO, criada em 1997, com caráter jurídico privado e estatuto de entidade para o
Serviço Social Autônomo, pretende dar o suporte institucional, administrativo, pedagógico e
gerencial dos recursos humanos e financeiros à SEED, vinculada a este por convênio de
cooperação (PARANÁ, 1996; 1998).
        Essas mudanças promoveram a redefinição, para o ensino médio, transformando-o em
educação geral, anulando, em 1997, todas as matrículas no ensino profissional, no contexto da
profissionalização oriunda da Lei 5.692/71, e criou, em paralelo, através da PARANATEC os cursos
profissionalizantes em Complexos de Educação Profissional, resultando na reforma da educação
profissional “integradora” da maioria dos jovens matriculados no ensino médio, aproximadamente
460 mil alunos – correspondendo a 25% dos Jovens com direito ao acesso no ensino médio. Os
cursos profissionalizantes intitulados “modernamente” de pós-médio que atualmente permitem
acesso somente 1.733 jovens nesses Complexos demonstram efetivamente a redefinição das
prioridades para o mercado de trabalho, impondo mais uma vez, condições perversas à grande
maioria dos jovens que sonham com um emprego (PARANÁ, 1998).


6
    Ver BID, 1996; BIRD, 1992.

                                                                                                   8
        Já no que se refere à reforma administrativa e financeira, o Programa cumpre zelosamente
seus objetivos, favorecendo o repasse de recursos públicos para o incremento de ações
profissionalizantes exigidas pelo setor empresarial. Também cria com essa panacéia das novas
exigências e competências, uma enlouquecida corrida dos jovens para acessar cursos
profissionalizantes vendidos em todas as esquinas com a promessa de que o emprego deriva
dessas condições.
        Desse modo, as reformas institucionais que estão ocorrendo, em âmbito dos governos
estaduais, fazem parte de um projeto nacional de reforma das instituições construído internamente
a articulado externamente, tendo o BID e BIRD, como agentes fundamentais desse processo. Os
Estados da federação concorrem participando nesse movimento de articulação e contribuição para
a consolidação da Reforma do Estado Brasileiro, promotor das reformas neoliberais em curso
(PEREIRA, 1999).


A GESTÃO DEMOCRÁTICA EDUCACIONAL NA REDEFINIÇÃO DO PAPEL DO ESTADO

          Nesta parte refletimos sobre a organização da escola na perspectiva da gestão democrática,
partindo da compreensão de que pensar a gestão democrática nas escolas públicas no Brasil, hoje,
remete-nos à discussão de dois aspectos que, embora estejam interligados, possuem
especificidades próprias. O primeiro aspecto diz respeito à definição de descentralização,
participação e autonomia, fundamentais para a gestão democrática, tendo em vista que o uso de
tais categorias têm revelado uma ambigüidade que desconstrói totalmente os princípios de gestão
democrática numa perspectiva de transformação social.
          O segundo aspecto, relacionado a este, mas com características próprias é a definição do
papel que o Estado deve exercer na manutenção das Escolas Públicas, uma vez que utilizando-se
da ambigüidade das categorias descentralização, participação e autonomia vimos assistindo
políticas educacionais que delineiam uma mudança na organização da escola. Uma mudança
utilitarista para a gestão democrática, ou seja, tais categorias são concebidas no sentido de efetivar
a manutenção das carências pedagógicas e financeiras das Escolas, pela Comunidade Escolar,
sem no entanto, esta influenciar nas deliberações administrativas.
          O cerne da questão, portanto, neste texto, é o de compreender como estes dois aspectos
tem interagido entre si e qual o impacto para a organização da Escola Pública. Para tanto,
discutiremos as categorias descentralização, participação e autonomia, para na seqüência situar o
papel do Estado frente à gestão democrática das Escolas Públicas.
          Para situar de que forma vem se constituindo o papel do Estado no que se refere à gestão da
escola pública, é interessante destacar que além da análise de documentos oficiais produzidos pela
Secretaria de Estado da Educação do Estado do Paraná (SEED–PR), estamos coletando dados
junto à escolas da rede pública dos municípios de Cascavel e Londrina. Utilizamos enquanto
metodologia a entrevista semi-estruturada com sujeitos que nela exercem papéis voltados para a
gestão escolar, bem como com técnicos que atuam junto aos Núcleos Regionais de Ensino (NREs).
Pretendemos através desta pesquisa empírica analisar a gestão democrática no interior do espaço
escolar para situá-la frente à redefinição do papel do Estado.
          Quando pensamos em gestão democrática, consideramo-la enquanto um elemento da
organicidade de um sistema descentralizado, no qual a Instituição tenha autonomia de decisão
financeira, pedagógica e administrativa e conte com a participação de seus membros para tomar
decisões coletivamente. Sem dúvida, a descentralização, a autonomia e a participação
constituem-se em categorias de êxito no processo para se concretizar uma gestão democrática.
Entretanto, precisamos fazer uma análise crítica destes conceitos, visto que eles podem encobrir os
propósitos da ofensiva neoliberal de diminuição do papel do Estado de mantenedor das políticas
sociais.
          Casassus (1995:40) define que a desconcentração “é uma perspectiva e uma política que
reflete os interesses do poder central, com seu desejo de levar as decisões para mais perto do lugar
em que ocorre o ato educacional”, enquanto que a descentralização “é uma perspectiva e uma
política que reflete os interesses do poder local”. O autor afirma, ainda, que a desconcentração e a
descentralização se apresentam como “um continuum, no qual em algum momento a
desconcentração se transforma em descentralização; no qual há momentos em que está mais


                                                                                                    9
desconcentrado e menos descentralizado e logo se passa a um momento no qual se está mais
descentralizado e menos desconcentrado”.
         Esta estratégia seqüencial de desconcentração e descentralização, ao mesmo tempo em
que indica um processo de implementação programada, reflete também a ambigüidade quanto ao
significado e à diferença entre estes conceitos. Tal ambigüidade está intrínseca às circunstâncias
do próprio processo de implementação das políticas descentralizadoras.
         A diferença entre ambas reside no grau de participação e autonomia existentes no processo
de participação. Conforme Stein (1997: 82), o uso da desconcentração no lugar da
descentralização, “não ameaça tanto as estruturas consolidadas quanto a de uma ruptura com
velhas estruturas, sendo funcional à descentralização, assim como substituir-lhe, cobrindo-a de
uma aparência renovadora, que encobre o risco de um continuismo do modelo hegemônico”; ou
conforme Lobo (1990:06) “a descentralização envolve necessariamente alterações nos núcleos de
poder, que levam a uma maior distribuição do poder decisório até então centralizado em poucas
mãos.” E continua afirmando que “Esta a razão por que fica mais cômodo e tranqüilo para o governo
assentado em bases centralistas privilegiar a desconcentração e rotulá-la de descentralização”.
         Um dos argumentos que os Órgãos Centrais têm utilizado para justificar sua política de
descentralização é o de contar com a participação da comunidade escolar. Trata-se de propiciar
condições para que a comunidade participe nas questões administrativas, pedagógicas e
financeiras, a fim de que, deste modo, melhore a eficiência, a eficácia e a qualidade da escola
pública, concretizando assim, a sua democratização.
         Muitos são os estudos que comprovam que a participação se reduz a um canal legítimo de
manutenção do "status quo", verdadeira forma de representar o poder central. Isto significa que a
descentralização, utilizada de forma ambígua, no seu processo de desenvolvimento, pode camuflar
ou mesmo favorecer a participação de alguns em detrimento de outros, de acordo com os
interesses de quem detém o poder. Por isso, afirmamos que a participação pode ser utilizada tanto
por aqueles que lutam por uma sociedade justa, quanto por aqueles que utilizam o poder como um
meio para fortalecer e manter sua hegemonia.
         Dependendo do modo como a descentralização se apresente, ela pode escamotear a crise
educacional que está posta em nosso país; pode ratificar o consenso de que o Estado centralizado
é ineficiente, clientelista e burocrático, e que somente o mercado poderá garantir resultados mais
eficientes e eficazes. Daí a necessidade de descentralizar as políticas educacionais para que a
população participe dos problemas educacionais e se responsabilize por eles.
         O problema desta questão reside no fato de se afirmar que as políticas estão
descentralizadas, por isso estão mais democráticas, contando com a participação daqueles que
estão inseridos na realidade educacional, cumprindo-se assim com a democratização do ensino,
com a sua qualidade, com a sua oferta para toda a população, quando na realidade a prática
realizada é bem outra.
         Um exemplo deste modo de participação fictícia, passiva, é o relacionado com as
Instituições Auxiliares da Escola (Associação de Pais e Mestres [APM] e Conselho de Escola [CE]).
Enquanto órgãos institucionais deveriam deliberar pelas questões inerentes à escola. Entretanto, a
literatura sobre o assunto nos aponta que a atuação destas instituições praticamente inexiste7, e
quando existe ocorre de modo hierarquizado, ou seja, se adequando a postura do Diretor, que
preside o C.E. e a APM.
         Este exemplo reforça o nosso argumento de que a participação conclamada e efetuada
serve para legitimar, manter uma estrutura hierárquica, burocrática, autoritária, na qual está
presente o discurso da exclusão. A discussão em torno da autonomia da escola pública consoante
com a participação vem ganhando destaque também com o início da década de oitenta. Entre os
autores que sistematizaram o debate em torno da autonomia como diretriz de uma política
educacional podemos citar, entre outros, Warde (1992), Rios (1993), Azanha (1993), Silva (1993),
que fazem uma análise sobre tal categoria.
         De modo geral, a literatura sobre a autonomia da escola defende que esta pode possibilitar o
envolvimento da comunidade escolar nos aspectos pedagógicos, financeiros e administrativos,
participando, assim, na solução dos problemas pertinentes à Escola. Ou seja, “a autonomia da


7
 Sobre o assunto, entre outros, consultar LIMA, Antonio Bosco de. Burocracia e Participação: análise da (im)possibilidade
da participação transformadora na organização burocrática escolar. Dissertação de Mestrado. Campinas: UNICAMP,
1995.

                                                                                                                      10
Escola é algo que se põe com relação à liberdade de formular e executar um projeto educativo,”8
com capacidade para identificar os problemas, apresentar alternativas para solucioná-los e
administrar os recursos financeiros e materiais consoantes com tais alternativas. Isso pode
significar também, de acordo com o recente discurso de que quem qer autonomia tem o dever de
manter e subsidiar o “órgão autônomo”. Ou seja, a autonomia significa gerir, gerenciar e buscar
recursos para manutenção da escola. Isto significa que a relação entre descentralização,
participação e autonomia pode ser empregada de forma ambígua, podendo ser utilizada tanto por
aqueles que defendem políticas atreladas ao neoliberalismo, quanto por aqueles que defendem
políticas que garantam os interesses da maioria da população.
        A ambigüidade destes termos tem contribuído para criar um consenso em torno de uma
gestão democrática reduzida à “gestão compartilhada” que possibilite a privatização do Ensino, pois
em nome da descentralização, da participação e da autonomia, o Estado vem se desobrigando de
seu papel de mantenedor das escolas públicas. O Estado se transformou em um dos eixos
principais de debate na área educacional, tendo em vista que justifica os males educacionais
traduzidos no fracasso escolar com argumentos como estrutura morosa, gigantesca, ineficiente e
ineficaz. Decorre daí, a onda que prevalece em nível nacional e que torna necessário a redefinição
do seu papel. E é aqui que reside o perigo da privatização. Se tomarmos a reforma do Estado,
verificaremos que a sua área de atuação está delimitada em duas: no Núcleo Estratégico, no qual
as políticas são definidas e nas agências descentralizadas, as quais executam e regulam políticas
públicas. As escolas, hospitais, universidades são considerados serviços públicos não estatais.
        Estamos diante de um processo de privatização, e de forma bastante camuflada, pois
quando falamos na ambigüidade dos termos, referimo-nos a este sentido, no qual a
descentralização esteja congruente com a ordem espontânea do mercado, respeitadora da
liberdade individual e garantidora da eficiência econômica, a autonomia seja um instrumento
fundamental de construção de um espírito e de uma cultura de organização da empresa e a
participação seja uma técnica de gestão, um fator de coesão e de consenso. (Lima, 1994).
        Portanto, ao pensarmos numa política de descentralização comprometida com uma
educação democrática, pública e de qualidade para todos, preocupada com a gestão democrática,
encaminhando a participação, seja por meio de conselhos, associações e outras instituições, a fim
de alcançar a partilha do poder com os envolvidos com a educação, propomos que seja
considerado o contexto econômico, social, político e cultural que agem em favor da tendência
autoritária, para que se possa romper e superar tal tendência, pois como nos diz Casassus
(1995:88), “os processos de desconcentração parecem antes fortalecer os „coronelismos‟ locais, na
medida em que lá se reproduzem as práticas das relações tradicionais de centro-periferia”.
        Abordar a gestão democrática nas Escolas Públicas pressupõe o seu movimento com a
conjuntura econômica e social. De acordo com a nossa reflexão, há dois cenários em pauta: um
fundamentado no pressuposto autoritário privatista que trata da autonomia, da participação e da
centralização enquanto forma de controle dos Órgãos Centrais e o outro que trata da Gestão
democrática embasada nos princípios socialistas, garantindo a tomada de decisões por todos que
fazem parte do processo escolar, desamarrada das entranhas autoritárias. Portanto, considerar o
movimento dialético entre Escola e Sociedade contribui para que pensemos numa gestão
democrática que supere o autoritarismo, o racionalismo tacanho e o burocratismo que apenas
contribuem para mistificar os possíveis mecanismos democráticos, que são construídos, sem
dúvidas, também, apesar dos limites, no dia a dia da Escola Pública.
        O processo de reforma da educação no Brasil tem como momento importante, no aspecto da
normatização, a elaboração da Constituição na década de 80 e, posteriormente, o desenvolvimento
do debate em torno da definição de uma nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional-LDB,
em que os diferentes setores coloram suas propostas de configuração do sistema público de
ensino, inclusive no que se refere à gestão.
        No Brasil, durante os debates para a elaboração da Constituição de 1988, o “Fórum da
Educação na Constituinte em Defesa do Ensino Público e Gratuito”, elaborou a proposta de “gestão
democrática, acadêmica, científica, administrativa e financeira de todas as instituições e cursos, em
todos os níveis”. Propôs ainda, eleições para diretores e coordenadores, que tivessem o
envolvimento de todos os segmentos. Tivemos como resultado, inscrito no texto da Carta
Constitucional: “gestão democrática do ensino público, na forma da lei” (art.206, inciso VI, apud

8
    AZANHA, J.M.P.. Educação: alguns escritos. São Paulo: Nacional, 1987.

                                                                                                  11
Cunha, 1997:31). Essa determinação constitucional precisaria ser regulamentada em lei ordinária,
que no caso da educação consiste na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional-LDB.
         Assim, o embate transfere-se para a elaboração da LDB, durante a tramitação dos vários
substitutivos no Congresso e Senado, a concepção de gestão democrática defendida agora pelo
Fórum Nacional em Defesa do Ensino Público e Gratuito vai sofrendo um processo gradual de
esvaziamento de seu significado, chegando à aprovação da nova LDB, Lei n.º 9.394 de 20/12/1996,
com dois artigos que se referem à gestão democrática (art.14 e 15). Estes artigos não prevêem os
mecanismos institucionais de participação sugeridos pelo Fórum (Cunha, 1997:34-35). Entretanto,
a nova LDB ressalta a autonomia das escolas enquanto diretriz importante e permite uma maior
flexibilização da estrutura administrativa e pedagógica, que tem permitido a implantação de
inúmeros programas e medidas 9 com o foco na escola, enquanto principal executora e
dinamizadora dos objetivos anunciados.
         Pode-se afirmar que a nova LDB por um lado, deixa de definir o que entende por gestão
democrática, e por outro reforça o caráter de unidade individualizada da escola enquanto executora
das políticas educacionais. Na medida em que a nova LDB não criou um Sistema Nacional de
Ensino contemplando todos os níveis e graus, o princípio da fragmentação predominou, porque
além da divisão entre sistemas municipal, estadual e federal, estimula a divisão da base de cada
sistema a partir das escolas, faculdades, universidades, organizações autônomas, entre outras,
consideradas unidades independentes no processo de gestão da atividade educativa (Saviani,
1997).
         A Secretaria de Educação do Estado do Paraná vem desde 1995 – governo Jaime Lerner10-
implantando nas escolas da rede pública que oferecem ensino fundamental e médio, a chamada
“Gestão Compartilhada”, que tem como objetivos centrais a conquista da excelência na educação
através da modernização das estratégias de organização e a adequação às reformas que vêm
sendo feitas no papel do Estado.
         A análise desta concepção de gestão escolar permite-nos perceber a ênfase na
democratização e autonomia das unidades escolares a partir de uma administração que se
assemelha a utilizada em empresas supostamente modernas, eficientes e prósperas de nossa
sociedade capitalista. Deste modo, esta concepção de gestão estaria pautada numa moderna
concepção de administração, cujo fim principal seria “desburocratizar” o espaço escolar, assumindo
um gerenciamento mais flexível, capaz de reduzir custos e alcançar resultados mais imediatos que
estivessem respondendo de modo satisfatório às exigências de uma “sociedade globalizada.”
         Diante destas considerações, para compreender o papel que o Estado determina para a
gestão escolar da escola pública, faz-se necessário apreender a concepção de educação nas
políticas neoliberais. A educação vem se constituindo com o discurso de contribuir para a conquista
do desenvolvimento por parte dos países periféricos.
         Esta proposta de reformulação da gestão escolar deve ser compreendida a partir da reforma
da administração dos setores públicos, incluindo-se aqui a reforma do Estado brasileiro, e de um
quadro mais amplo que introduz uma variada gama de orientações para os aspectos políticos,
econômicos e sociais através de um processo que vem sendo denominado de globalização.
Processo este que impõe a necessidade de efetuar mudanças nas políticas sociais, bem como na
administração pública que a elas se referem.
         No que diz respeito à administração e financiamento da educação, os sistemas atuais têm
se demonstrado inapropriados para resolver os problemas que             se apresentam, em outras
palavras, a organização atual do sistema educacional não estaria contribuindo para uma educação
eficaz por falta de flexibilidade.
         Trata-se da defesa da administração pública gerencial, contrapondo-se a administração
burocrática sob a qual vinha sendo pautada a administração pública, a qual apresentava rigidez de
procedimentos e excesso de normas e regulamentos, concentrando e centralizando funções em
torno do aparelho estatal.
         De acordo, com o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado – documento que
consideramos relevante para compreender a proposta de reorganização da gestão escolar, uma
vez que se encontra relacionada com a modernização da administração pública e da redefinição
das políticas sociais - a administração pública gerencial estaria “baseada em conceitos atuais de
administração e eficiência, voltada para o controle dos resultados e descentralizada para chegar ao
9
    Um exemplo de programa é o intitulado "Dinheiro na Escola", que envia verbas diretamente a cada escola.
10
     Primeira gestão (1995-1998) e segunda gestão (1999-2002).

                                                                                                              12
cidadão” (p.10). Esta afirmação traz consigo a idéia de que as políticas públicas não têm sido
voltadas para o atendimento das necessidades sociais que requerem a cidadania, em razão da
rigidez e falta de eficiência da máquina administrativa, ou seja , em razão da incapacidade de
gestão do aparelho estatal.
         No que se refere à cobrança de resultados, é interessante destacar que de acordo com esta
perspectiva de administração, a preocupação com o processo deve deslocar-se para o controle dos
mesmos. Sendo que: “A administração pública gerencial enfatiza os resultados porque pressupõe
que será capaz de punir os que falharem ou prevaricarem.” (p.67).
         De um modo geral, é possível perceber que estão explicítos neste documento, critérios
necessários para implantar a pretendida modernização da gestão pública, incluindo-se aí, os
critérios necessários para torná-la ágil e eficiente sob o ponto de vista mercadológico, na medida
em que se pretende capaz de alcançar bons resultados com recursos escassos.
         A hipótese de que a proposta de gestão escolar que vem sendo operacionalizada no Estado
do Paraná deve ser compreendida a partir da reforma do aparelho do estado, é facilmente
comprovada ao retomarmos a compreensão de que a administração geral que se faz presente nas
demais organizações públicas e privadas, também se faz presente no interior da escola, sob a
justificativa de que para obter sucesso e satisfazer as necessidades que lhe são requeridas, se faz
necessário que a escola adote princípios e estratégias que já se mostraram eficientes em outras
organizações, bem como a idéia de que todas as organizações são eficientes sendo necessário
apenas algumas adaptações.
         Desta forma, os projetos e programas se inserem no contexto da globalização e das políticas
neoliberais, onde os organismos internacionais demandam orientações para os países periféricos.
Um exemplo do Estado do Paraná é a proposta de Gestão Compartilhada que busca a qualidade e
a modernização, entendendo que a reorganização escolar poderia estar contribuindo com o
desenvolvimento político, econômico e social do país. O documento que apresenta a proposta da
Secretaria de Educação do Estado do Paraná, afirma que “toda a escola paranaense deve ser um
centro de excelência”, e define excelência como: “[...] um grau de qualidade que responde às
expectativas dos envolvidos no processo e que assegura os efeitos desejados dentro da escola e na
comunidade externa, a partir dos resultados produzidos no coletivo. Portanto, excelência é
processo de aperfeiçoamento contínuo, orientado por dois critérios: satisfação e efetividade”. (Plano
de Ação da Secretaria de Estado da Educação do Paraná, 1995-1998).
         De acordo com este documento a escola tem autonomia para perseguir a excelência e deve
para tanto estabelecer parcerias com a comunidade - a chamada “Gestão Compartilhada” - para
fortalecer o alcance das metas propostas e tornar a escola mais eficaz.
         É possível perceber que o conceito de autonomia presente nesta concepção, não assume o
significado de participação de todos os sujeitos que compõem a comunidade escolar nos rumos da
escola, mas de “liberdade” individual para competir, buscar inovações capazes de reduzir custos,
gerar recursos e produzir bons resultados. Podemos dizer então, que essa concepção de gestão
compartilhada estaria acentuando o caráter individual, onde cada escola se esforça para ser a
melhor no mercado educacional, em outras palavras, o que significa adquirir a “excelência” proposta
pelo governo.
         Analisando a operacionalização da chamada gestão compartilhada, temos então, explícito o
limite da autonomia posta à escola, o qual encontra-se situado no espaço intra-escolar ( a escola
aponta seus problemas e deve ela mesma encontrar soluções) e voltado apenas para a busca de
melhores resultados, principalmente no que diz respeito a estrutura física e aspectos financeiros. O
mesmo pode ser dito acerca da concepção de parceria com a comunidade, a qual encontra-se
permitida no âmbito da execução e manutenção financeira das escolas.
         O documento recomenda o envolvimento da comunidade externa com os assuntos que
dizem respeito à escola e a inclusão dos pais na administração da unidade escolar a partir da
compreensão de que uma maior participação dos pais pode contribuir para melhorar o desempenho
da escola, sendo que a comunidade deve assumir um papel mais ativo na direção da escola, no
que diz respeito a sua administração e também na escolha da escola para seus filhos, indicando a
compreensão da educação como uma mercadoria que pode e deve ser escolhida.
         Podemos dizer que esta estratégia de envolvimento da comunidade seria uma das formas
de privatização do espaço escolar que vem sendo utilizada pelo Estado do Paraná enquanto
seguidor das políticas neoliberais, uma vez que estão sendo descentralizadas as responsabilidades


                                                                                                  13
financeiras em relação à educação e são incentivadas parcerias com setores da sociedade civil
para gerir a escola sem, no entanto, descentralizar o controle sobre a educação.
        Essa perspectiva de participação que vem predominando na reorganização das políticas
sociais, encontra suas bases na modernização das teorias administrativas, onde o controle através
da hierarquia e disciplinas rígidas começa a ceder espaço para práticas que utilizam-se da
motivação, cooperação e integração, uma vez que estas atendem de modo mais eficiente a
preocupação com o controle da ação coletiva que ora se faz presente e necessário.
        Outra forma de implantar concretamente esta proposta de gestão compartilhada constitui-se
no chamado Prêmio de Excelência, onde são premiadas as escolas estaduais que se destacam
através da prática de gestão desempenhada. Prêmio este que consiste num forte instrumento de
controle e fiscalização uma vez que permite à SEED identificar quais escolas e núcleos regionais
estão cumprindo com as determinações por ela emitidas, e ainda que atua como propaganda dos
modelos e métodos utilizados na administração de outros modelos de organizações e que são
utilizados pelas escolas na busca de excelência, eficiência, produtividade. Entendemos que este
Prêmio ao invés de se constituir numa experiência coletiva, que tem por fim a produção de uma
educação de qualidade, acentua a competição individual que se faz presente no mercado, uma vez
que cada escola se esforça para ser a melhor no mercado educacional.
        A respeito das estratégias descentralizadoras, vale lembrar, que têm o interesse explícito de
oportunizar o intercâmbio com o ambiente social, identificando suas necessidades (assegurando
inclusive a relação entre educação e necessidades econômicas) e retirando dele possibilidades de
inovação para a gestão do sistema educativo. É neste interesse de retirar do ambiente social formas
criativas e inovadoras para a resolução de problemas que encontramos a concepção de autonomia;
onde as escolas, com possibilidade para buscar novos contatos, estariam tendo acesso a inúmeras
formas de resolver suas dificuldades e aprendendo a administrar melhor seus recursos, ou até
mesmo aprendendo a gerar novas fontes.
        O que podemos apreender pelo que pesquisamos até o momento, é que as categorias
descentralização, participação e autonomia, na década de 90, são utilizadas explicitamente como o
abandono do Estado em relação à manutenção das políticas sociais. Nos anos oitenta estas
categorias eram centrais para a implantação e implementação destas políticas. Entretanto, ainda
não estavam articuladas com o processo de privatização e o total abandono do Estado perante as
mesmas, apontando uma possibilidade de democratização do Sistema Educacional.
        Esta perspectiva para a democratização compreendia a participação como a possibilidade
da Comunidade Escolar estar inserida na Escola a fim de que esta decida coletivamente os rumos
que a Escola pública deve tomar. O espaço para alcançar este objetivo era possibilitado por meio
das Eleições de Diretores e do Conselho Escolar. Entretanto, tal participação está limitada, na
medida em que o Estado centraliza o financiamento da educação exercendo o controle sobre a
autonomia da Escola. Portanto, a municipalização do Ensino Fundamental que se acentua nesta
década, a construção do Projeto Político-Pedagógico da Escola e as Eleições de Diretores sofrem
vários entraves e limites em relação à Descentralização, à Participação e à Autonomia.
        Na década de noventa tais categorias vão estar inseridas no discurso mercadológico, onde
participação, significa compartilhar a manutenção da escola. Decorre daí a Gestão Compartilhada
substituindo a Gestão Democrática, onde o controle das atividades administrativas continuam sob a
tutela do Diretor e sob o controle do Estado e a APM em detrimento ao Conselho Escolar assume
papel relevante na manutenção da Escola.
        O modelo presente, referenda o processo de desconcentração, como ocorre a partir de 1998
com a municipalização do Ensino; o Estado é mínimo para a manutenção e é máximo para o
controle; a União não executa nem financia, mas exerce, por exemplo, o controle das atividades
curriculares.
        A autonomia, condição preemente para o estabelecimento da participação e da
descentralização, é sucumbida neste processo, configurando-se na perspectiva na qual a
construção da autonomia da escola significa o exercício de parceria para a manutenção e
valorização do magistério e educando, para a manutenção da estrutura física do prédio escolar,
para o convite aos amigos da escola auxiliarem na discussão pedagógica, enfim, para que a escola
continue ensinando, os alunos aprendendo, os diretores dirigindo, os responsáveis por alunos
matriculando-os, as merendeiras servindo merenda, os supervisores supervisionando, os
orientadores orientando, enfim, cada um exercendo a sua função, para a construção da melhor
escola possível, como vem ocorrendo há várias décadas.

                                                                                                  14
O ENSINO SUPERIOR NO PARANÁ: A GESTÃO E A AUTONOMIA UNIVERSITÁRIA

         No Paraná as orientações do Banco Mundial têm encontrado eco nos discursos e práticas
daqueles que hoje são responsáveis pela condução política do Estado. Desde o inicio do governo,
em 1995, Lerner vem tentando implementar medidas com vistas a reformar o Ensino Superior no
Paraná. Durante o seu primeiro mandato podemos destacar três iniciativas: 1º) a lei 11.500/96, que
regulamentou a prestação de serviços pelas Instituições Estaduais de Ensino Superior (IEES)
paranaenses permitindo que as mesmas cobrassem pelos serviços prestados à comunidade; 2º) a
proposta apresentada em dezembro/97 pelo deputado Eduardo Trevisan, da bancada governista,
que instituía a gratuidade seletiva, ou seja o ensino pago nas IEES públicas paranaenses; 3º) a
proposta, discutida nos bastidores do estafe governista, de transformar as IEES em agências
sociais autônomas. Essas iniciativas se articulavam na direção da desobrigação do Estado quanto
ao financiamento integral do ensino superior e buscavam oferecer, como contrapartida às IEES,
alternativas de auto-sustentação financeira.
         As propostas de instituir o ensino pago nas IEES e de transformá-las em agências sociais
autônomas foram barradas pela mobilização da comunidade universitária. O Comitê em Defesa do
Ensino Superior Público do Paraná e a União Paranaense dos Estudantes coordenaram esse
processo de mobilização que, em janeiro/97, através de negociações na Assembléia Legislativa do
Paraná, impediu a votação do projeto que instituía o ensino pago nas universidades paranaenses e
que traria como desdobramento a reforma/privatização do ensino superior no Paraná.
         Logo após a sua reeleição, em outubro/98, o governo Lerner reiniciou, por “novos
caminhos”, a tentativa de reformar/privatizar as IEES do Paraná. O governo Lerner utiliza-se da
histórica bandeira da autonomia universitária como artifício para tentar impor uma reforma do
ensino superior público no Paraná11. Propõe a “concessão da autonomia definitiva às universidades
paranaenses” como estratégia para a implementação da reforma pretendida desde o início de seu
governo desobrigando-se definitivamente de seu compromisso constitucional de financiar
integralmente o conjunto das atividades de ensino, pesquisa e extensão desenvolvidas em nossas
IEES.
         Em março de 1999, o governo do Estado do Paraná e as IEES, através de suas
administrações superiores, assinaram um Termo de Autonomia provisório para o ano de 1999. Em
abril de 2000, o Termo foi renovado para mais um ano. O “Termo de Autonomia” estabeleceu que
“os recursos a serem repassados representam parcela de responsabilidade do Estado na cobertura
de todas as despesas com pessoal, encargos sociais, custeio e investimentos, ficando a cargo da
instituição a complementação necessária para o desenvolvimento de suas atividades.”(§ 1º da
Cláusula 1º do Termo de Autonomia). Dessa forma o Estado desobrigou-se de sua
responsabilidade de financiar integralmente as atividades do ensino superior. As administrações
das IEES foram coniventes com o governo Lerner nesse processo e, ainda, equivocadamente,
assumiram parcela de responsabilidade quanto ao financiamento das atividades a serem
desenvolvidas nas universidades e faculdades públicas estaduais12.
         A “autonomia” concedida através desse Termo foi chamada de provisória, tendo em vista
que o Termo assinado teria vigência apenas para um ano. A implementação da autonomia
definitiva, de acordo com informações da Secretaria de Ciência, Tecnologia e Ensino Superior
(SETI), deveria ocorrer a partir de 2001, após a aprovação de uma lei na Assembléia Legislativa. O
governo do Estado comprometeu-se a enviar, até o dia 31 de outubro de 2000, à Assembléia

11
   A concepção de autonomia universitária do governo estadual não é a mesma defendida pelos movimentos organizados
da comunidade universitária. O governo utiliza a mesma palavra com objetivos e significados diferentes. A respeito dos
diferentes entendimentos sobre o papel da autonomia, Lodi & Lima Neto (1998), afirmam: “se, de um lado, a comunidade
acadêmica busca, na autonomia, uma nova relação entre o Estado e a universidade, no sentido de imprimir uma maior
agilidade, transparência e qualidade social ao padrão de gestão das universidades públicas financiadas pelo Estado, de
outro, o governo usa-a para, no bojo da crise das contas públicas, abrir novos espaços para a progressiva transferência
dessa responsabilidade para os setores privados”. (p. 49)
12
   A Associação Paranaense das Instituições de Ensino Superior Público (APIESP) entidade que representa os reitores e
diretores das IEES, através do ofício nº 009/98, de 30 de novembro de 1998, encaminhou à SETI, “proposta de imediata
implantação de autonomia do Ensino Superior no Paraná”, propondo que o Estado repassasse apenas os recursos
suficientes para a folha de pagamento.

                                                                                                                    15
Legislativa projeto de lei para regulamentar a autonomia das universidades paranaenses.
Entretanto diferentemente do que anunciou, o governo Lerner acabou enviando tal projeto em
fevereiro de 2002.
         No ano de 2001 as universidades estaduais de Londrina, Maringá e do Oeste do Paraná,
que representam 80% do número de servidores das universidades paranaenses, como resposta a
política privatista do governo Lerner, deflagraram greve em defesa de melhores condições salariais
e de trabalho e pela ampliação do orçamento das universidades. Foram 169 dias de greve. A greve
foi deflagrada em 17 de setembro de 2001, suspensa vitoriosamente13 em 04 de março de 2002 e
se constituiu na mais longa greve de trabalhadores na história brasileira.
         Durante a greve, em 18 de fevereiro de 2002, o governador do Paraná Jaime Lerner enviou
à Assembléia Legislativa “(...) anteprojeto de lei dispondo sobre a Autonomia das Universidades
Públicas mantidas pelo Estado do Paraná (...)” (PARANÁ, 2002). Esse anteprojeto tramita na
Assembléia Legislativa na forma do projeto de lei 032/02. De acordo com a mensagem do
governador do Estado tal projeto de lei “visa adequar à legislação vigente, o exercício da Autonomia
das Universidades Públicas Estaduais, em complemento ao disposto nas Constituições Federal,
Estadual e na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, em prol da sociedade paranaense”.
(Ibidem)
         O projeto de lei 032/02, apresentado pelo governo do Estado do Paraná, diferentemente do
objetivo anunciado, se constitui num ato de flagrante desrespeito à autonomia das universidades
paranaenses. A Constituição Federal e a própria Constituição do Estado do Paraná garantem às
nossas universidades a autonomia como princípio auto-aplicável e dispensa, portanto, a aprovação
de qualquer lei complementar para normatizar o seu exercício. Esse fato por si só já demonstra que
a intenção do governo é utilizar como justificativa a concessão da autonomia às universidades para
atingir outros objetivos.
         Uma análise do projeto de lei 032/02 permite compreender que o objetivo do governo é
reformar o ensino superior no Paraná, processo em curso desde março de 1999, na direção das
orientações do Banco Mundial14. Tal reforma se constitui numa tentativa de implementar de forma
definitiva a política de desobrigação do Estado em financiar integralmente, com recursos do tesouro
do Estado, as atividades de ensino, pesquisa e extensão desenvolvidas nas universidades
paranaenses.
         A tramitação do projeto de lei 032/02, pelo menos por enquanto, está suspensa. No acordo
firmado entre o governo do Estado e o Comando de Greve, em 28 de fevereiro, “o poder executivo
retira o caráter de urgência para a tramitação do projeto de lei 032/02 [que pretendia regulamentar a
autonomia das universidades paranaenses], possibilitando assim que o mesmo seja amplamente
discutido pela comunidade paranaense”. A discussão do projeto 032/02 em caráter de urgência
permitiria a sua votação e aprovação num curto período de tempo. O governo estadual tem a
maioria dos deputados e poderia aprovar tal projeto em menos de quinze dias. Esse acordo que
pôs fim à greve permite que o movimento dos estudantes e servidores docentes e
técnico-administrativos possa se articular melhor para contrapor-se ao projeto. Com a aproximação
do período eleitoral e pelos contatos mantidos com o líder do governo na Assembléia Legislativa,
deputado Durval Amaral, é possível afirmar que o projeto do governo dificilmente será discutido e

13
   Do ponto de vista econômico o movimento alcançou resultados expressivos. O governo acabou concedendo um índice
de reajuste de 13,55% para os servidores docentes e técnicos de nível superior.Para os demais servidores técnicos foram
negociados índices maiores de reposição (50,03% para a classe I, 44,18% para a classe II, 38,15% para a classe III,
33,15% para as classes IV e V, 22,96% para a classe VI e 18,16% para a classe VII). O reajuste diferenciado foi uma forma
encontrada pelo Comando de Greve para corrigir injustiças e melhorar o salário dos servidores mais penalizados. Além do
reajuste o movimento de greve conseguiu, através de negociações junto à Comissão de Orçamento da Assembléia
Legislativa, ampliar os recursos orçamentários das universidades. No caso da Unioeste o orçamento foi ampliado para
R$ 55.461.400,00. A proposta inicial do governo era destinar R$ 46.209.880,00 para a Unioeste. Os recursos previstos
inicialmente para despesas com pessoal seriam insuficientes para cobrir os custos de toda a folha de pagamento. Outra
vitória importante para as universidades paranaenses foi a retirada do caráter de urgência do Projeto de Autonomia
apresentado pelo governo. Com isso o movimento conseguiu garantir, pelo menos por enquanto, que tal projeto não será
discutido e votada na Assembléia Legislativa. Ainda durante a greve, o governo retirou da Assembléia Legislativa o
projeto de lei 411/00 que pretendia transformar os cargos estatutários dos servidores públicos em cargos celetistas, o que
significaria uma precarização maior e um grave retrocesso do ponto de vista de uma série de direitos dos servidores
públicos garantidos em seus Planos de Carreiras.




                                                                                                                       16
votado antes da posse do novo governador e dos novos deputados que serão eleitos em outubro
deste ano. O perigo está temporariamente afastado.
         O movimento organizado da comunidade universitária, a eleição de um outro governador e
de outros deputados são elementos que poderão contribuir para que a reforma administrativa e
financeira do ensino superior no Paraná, na direção das orientações do Banco Mundial, seja
definitivamente rechaçada.


AS PROPOSTAS DO BANCO MUNDIAL PARA O SETOR DE SAÚDE NO BRASIL

        O interesse do Banco Mundial, no setor de saúde brasileiro, acompanhou a retomada do
discurso do combate à pobreza na última década e a emergência deste setor como um importante
mercado para o investimento privado. A “atenção” dispensada para este setor nacional, pode ser
comprovada pela quantidade de estudos e relatórios produzidos e divulgados por esta instituição, e
pelo aumento dos projetos financiados. Os estudos Teriam como objetivos, segundo o próprio
Banco, contribuir para aprofundar o conhecimento sobre este setor nacional e apresentar sugestões
para o “enfrentamento dos desafios do sistema de saúde brasileiro nas próximas décadas”. Estes
desafios incluiriam a descentralização e democratização e, a redução dos déficit fiscais,
principalmente mediante à redução dos gastos do governo pois, segundo o Banco, “as realidades
fiscais colidem com os sonhos de despesa alimentados pelo processo de democratização e pela
Constituição de 1988” (Banco Mundial, 1991, p.1/20).
        É bom salientar que a participação do Banco Mundial, no setor de saúde brasileiro, tem se
traduzido muito mais na apresentação de diretrizes e orientações para as políticas nacionais, com o
objetivo de promover importantes reformas do setor, do que, efetivamente, no financiamento de
projetos ou programas que possam ampliar quantitativa ou qualitativamente os serviços de saúde
em nível nacional. No documento “Brasil: novo desafio à saúde do adulto” (1991), está expresso que
“os empréstimos do Banco Mundial para o setor de saúde no Brasil eqüivalem a menos de 1% da
despesa nacional total em saúde”, contudo, este quantitativo não poderia impedir ao Banco de
pensar formas de aplicação do outro montante, afirmando que “é imperativo que o Banco Mundial
também apoie os esforços brasileiros no sentido de que os outros 99% da despesa sejam aplicados
com mais eficiência” (Banco Mundial, 1991, p.1).
        O núcleo temático dos documentos do Banco, analisados neste trabalho, constitui-se em
uma avaliação genérica do Sistema Único de Saúde brasileiro, com ênfase nos aspectos da relação
custo-benefício dos serviços e, na defesa da necessidade de reformas constitucionais e
institucionais vinculadas à este setor. As propostas de reformas apresentadas como fundamentais
para ampliar a assistência à saúde dos mais pobres, em realidade contribui com a tendência de
anular ou reduzir os direitos de saúde conquistados pela sociedade brasileira e consagrados na
Constituição Federal de 1988.
        As reformas, que o Banco propõem, teriam implicações imediatas no campo institucional,
sendo as principais: 1) A definição de quais poderes o governo estadual deve transferir para as
municipalidades e quais devem manter para si; 2) O estabelecimento de políticas de contenção de
custos, mantendo baixo os valores dos serviços, através da restrição do acesso; 3) Descentralizar a
responsabilidade pela prestação de serviços clínicos para os estados, saindo da ingerência federal
e da inexperiência e corrupção das secretarias municipais de saúde; 4) Retomar as experiências
das AIS - Ações Integradas de Saúde e do SUDS para as reformas futuras e, 5) Examinar com mais
cuidado os papéis dos setores público e privado de saúde no Brasil, para definir ações e políticas
específicas (Banco Mundial, 1995, p. x/xi).
        Além disso, o Banco faz uma defesa enfática da participação da rede privada na prestação
dos serviços de saúde no Brasil, com duras críticas à preferência dada, pela Constituição Brasileira,
às instituições filantrópicas e sem fins lucrativos. “Se o objetivo consiste em prestar serviços de
quantidade e qualidade máxima com os recursos existentes, então as políticas públicas atuais são
inapropriadas. As fontes filantrópicas e as fontes „com finalidade de lucro‟ devem competir em
terreno igual” (Banco Mundial, 1991, p.120).
        Pensando na limitação da atuação do setor público e na ampliação do setor privado na
prestação de serviços de saúde brasileiro, o Banco propõe uma distinção inicial sobre as tarefas do
setor publico e do setor privado, caracterizando os espaços de cada um da seguinte forma: “O setor
público é o responsável quase exclusivo pelas tarefas essenciais de regulamentação, promoção e

                                                                                                  17
educação, e tem importante papel a cumprir em matéria de financiamento. A prestação de serviços
deve ser feita por toda e qualquer entidade capaz de prestá-los mais eficientemente dentro da
política geral estabelecida pelo setor público” (Banco Mundial, 1991, p. 117).
         A partir da análise de que no Brasil presta-se demasiados serviços de base hospitalar, há
uma especialização exagerada no atendimento ambulatorial, cresce rapidamente o uso de
procedimentos de alta tecnologia e, gasta-se muito pouco em promoção e prevenção, o Banco
Mundial, apresentam como grandes diretrizes para as reformas do sistema de saúde brasileiro,
recém modificado e incluído na Constituição Federal, um conjunto de propostas que podem ser
sintetizados em seis pontos: (1)redução dos investimentos públicos no campo da assistência
médica; (2) focalização dos serviços públicos às populações pobres; (3) ênfase nas ações
preventivas, especialmente a redução dos fatores de risco; (4) utilização dos recursos públicos em
programas que representem, basicamente, bens públicos; (5) estabelecimento de prioridades a
partir de uma análise da relação custo/benefício; (6) introdução de reformas institucionais e no
sistema de financiamento do setor de saúde, que incluiria a descentralização, com dotação de
recursos, prioritariamente para os pobres, mobilização de recursos privados, racionamento da
atenção médica e o uso de incentivos e técnicas de gestão modernas.
         Chama também a atenção, na leitura de documentos do Banco Mundial, a avaliação que faz
da administração pública no Brasil. Para esta instituição, parece existir uma incapacidade nacional
de formular políticas sociais adequadas e de alocar eficientemente os recursos públicos. No
entender do Banco Mundial: “O problema principal do setor saúde no Brasil não é, porém, a falta de
dinheiro, e sim a aplicação inícua, ineficiente e ineficaz dos adequados recursos disponíveis. É
iníqua, porque a proporção dos recursos públicos destinados aos abastados é demasiada. É
ineficiente, por se gastar demais em „bens privados‟ (...) e por não se gastar o suficiente com os
„bens públicos‟ (...) é ineficaz no sentido de que, virtualmente em todos os níveis, os sistemas de
administração e recursos humanos são antiquados e improdutivos” (Banco Mundial, 1991, p. 8/9).
         Ainda segundo o Banco Mundial, o setor público no Brasil estaria mal orientado e ineficiente,
pois dedica atenção e recursos relativamente pequenos à sua função central de regulador,
promotor e educador. Por outro lado, na área à qual dedica a maior parte de sua atenção - a
prestação de serviços - o seu desempenho é insatisfatório e ineficiente (Banco Mundial, 1991,
p.117).
         Não é novidade para a maioria dos brasileiros, os problemas políticos e administrativos que
subsistem nas nossas instituições públicas, daí a uma generalização da situação e uma redução da
problemática do setor de saúde às questões assinaladas pelo Banco, é no mínimo desconhecer
parte da realidade brasileira. Em nenhum momento, nos documentos do Banco Mundial,
abordam-se os limites e as possibilidades que o atual processo de implementação do Sistema
Único de Saúde tem permitido “experimentar” em administrações locais e regionais. Por outro lado,
é difícil acreditar que as propostas formuladas por instituições externas, supostamente neutras,
possam resolver os problemas que aqui se enfrenta e serem mais adequadas às necessidades
nacionais do que aquelas emanadas do debate interno. Mesmo que as propostas estejam
respaldadas em estudos feitos por consultores brasileiros contratados e generosamente pagos pelo
Banco, como é o caso da maioria dos documentos divulgados por esta instituição, que tratam do
setor de saúde brasileiro.
         A perspectiva que predomina, no interior do Banco Mundial, para o setor de saúde brasileiro,
é da manutenção ou redução dos recursos destinados à saúde, com conseqüente diminuição da
oferta e da ampliação dos serviços. “Se é que exista algo a destacar, o Brasil já parece gastar, tanto
nos serviços públicos de saúde como no total, proporção do PIB algo maior do que se deveria
esperar de um país com o seu nível de renda per capita” (Banco Mundial, 1991, p. 101).
         Os dados disponíveis contradizem esta afirmação do Banco. Em 1990 o Brasil investiu de
recursos públicos, apenas US$ 88,00 per capita, e em 1998 US$ 115,3 per capita. Contando com
os recursos privados este valor, em 1998, foi de US$ 192,2 per capita. Países em condições
econômicas semelhantes ao Brasil investem bem mais que este valor em saúde, já nos países
“desenvolvidos” o gasto per capita varia de US$ 800 a US$ 2000. Em termos de PIB – Produto
Interno Bruto, o Brasil gasta com saúde pouco mais de 3%, já nos países ditos desenvolvidos, este
valor chega a 12% do PIB. (dados do Conselho Nacional de Saúde e do Ministério da Saúde).
         Como as políticas de ajuste do Banco Mundial e do FMI, às quais o Brasil está submetido,
não admitem aumentar os gastos públicos, a questão central parece ser o controle dos custos. Para
o Banco Mundial, “o conceito de controle de custos deve ser entendido como um conjunto de

                                                                                                   18
atividades destinadas a: (i) monitorar os custos incorridos; (ii) obter o maior volume de produção
possível para um dado volume de recursos; (iii) eliminar desperdícios. Contenção de custos, por sua
vez, enfatiza a eliminação dos desperdícios e a limitação no aumento dos custos” (Banco Mundial,
1995, p. viii). Com esta perspectiva econômico-financeira e sob o pretexto de dar prioridade
absoluta à estabilidade monetária e a orçamentos equilibrados, os gastos sociais e em
infra-estrutura estão sendo drasticamente cortados pelo governo. Isto resultou em um aumento da
desigualdade social, da pobreza, com o reaparecimento de doenças já consideradas sobre controle.
         Algumas “recomendações” e “estratégias de curto e médio prazo”, propostas pelo Banco
Mundial, merecem alguns comentários. São propostas que, se implementadas, mudariam
significativamente o arcabouço jurídico e institucional do Sistema Único de Saúde brasileiro.
Refiro-me as propostas de: flexibilização do SUS; redefinição do papel dos estados federados na
gestão do Sistema de Saúde; estabelecimento de um pacote de benefícios padrão; limitação do
acesso à serviços de atenção terciária; controle da oferta de serviços públicos em função dos
custos; adoção de formas de co-pagamentos; ênfase no controle dos resultados; favorecimento à
iniciativa privada; incentivo à concorrência na prestação de serviços ambulatoriais e hospitalares,
envolvendo indistintamente os setores público e privado e; do papel regulador do Estado, com o
deslocamento de atribuições para entidades de classe e organizações públicas de direito privado,
como o licenciamento de profissionais, o credenciamento de cursos e de unidades de saúde e, a
fiscalização e o controle médico-sanitário. Muitas destas propostas, mesmo que não em sua
íntegra, em alguma medida já foram contempladas nas reformas promovidas pelos governos
brasileiros nesta década, conforme poderá ser verificado a seguir e também no próximo capítulo,
quando trataremos especificamente das políticas nacionais de saúde.
         Com relação a recomendação do Banco Mundial para “desenvolver propostas para melhor
definir as atribuições federais, estaduais e municipais, enfatizando a flexibilidade do estado para
adaptar as diretrizes federais na organização e prestação dos serviços de saúde” (Banco Mundial,
1995, p. xxiii), a NOB-96 trata longamente da questão de redefinição das responsabilidades,
atribuições e funções das três esferas de governo.
         Para o Banco Mundial, a flexibilidade e a adaptação dos serviços de saúde, seriam mais
difíceis de serem operacionalizadas se as decisões estiverem concentradas no governo federal,
mas, por outro lado, as dificuldades aumentariam se o poder decisório estiver diluído em cada
município. Por isto, descentralizar sim, mas nem tanto e nem tudo. No entender do Banco, um erro
das reformas constitucionais implementadas no Brasil, na última década, foi transferir para o
município “algumas funções que não deveriam de forma alguma ser descentralizadas” e ignorar “o
papel central dos estados que são, potencialmente, os agentes mais importantes do sistema (...).
Sendo que a assistência terciária, assim como as funções de planejamento, são executadas de
forma mais eficiente no nível estadual do que no municipal” (Banco Mundial, 1995, p.31).
         Nos documentos do Banco Mundial sobre o setor de saúde brasileiro, chega-se a falar em
“um „golpe‟ dado pelas autoridades federais, na ânsia de salvar suas instituições”, ao rescentralizar
questões e poderes, que pela experiência do SUDS, estavam a cargo dos estados. O Banco
Mundial esperava, com as reformas constitucionais brasileiras, “que cada estado constituísse um
„sistema‟ único, ao invés de fazer parte de um sistema nacional, sendo responsável pelos serviços
estaduais e municipais em seu território” (Banco Mundial, 1995, p. 28/ix).
         Compreende-se daí, a defesa enfática do Banco, sobre a necessidade de uma redefinição
do papel e do poder dos estados federados, pois neste nível de governo, os experimentos como
co-pagamento, contenção de custos, políticas de racionamento, negociações entre prestadores de
serviços, relação custo/benefício, poderiam mais facilmente e com menor resistência serem
realizadas. Tais experimentos, uma vez avaliados, tornar-se-iam modelos para reformas do sistema
nacional, “as experiências em nível estadual podem servir de orientação para as políticas federais,
levando experiências bem sucedidas à outros estados ou ao governo federal” (Banco Mundial,
1995, p. 31).
         Quanto a sugestão de “Iniciar com o IBGE e outras instituições um levantamento da
demanda de assistência médica para determinar onde os pacientes buscam assistência, onde a
obtêm, quem paga por essa assistência, e quanto colocam de seus próprios bolsos”, pode-se dizer
que foi contemplada com a pesquisa nacional, realizada em 1999 pelo IBGE, com o apoio do
Ministério da Saúde sobre a Assistência Médico-Sanitária, divulgada recentemente.
         Nas propostas do Banco aparece a sugestão para: “Experimentar mecanismos de
co-pagamento, com base nos resultados do levantamento sobre demanda, e em experiências em

                                                                                                  19
estados e municípios, cobrando apenas de pacientes com renda acima de certo valor, para a
proteção dos mais pobres” (Banco Mundial, 1995, p. xxiii). Embora ilegalmente e sem apoio oficial,
sabe-se da existência de cobrança de taxas complementares, que ocorre tanto na rede pública de
saúde, como em hospitais conveniados ao SUS. Esta prática tem sido sistematicamente
denunciada nos conselhos de saúde e, em órgãos de imprensa regional e nacional. Segundo
Vianna, Piola & Reis (1998), pesquisadores do IPEA, esta conduta é uma “prática que prospera
sem aparente reação objetiva das autoridades do setor e dos órgãos profissionais responsáveis
pela vigilância do comportamento ético de seus filiados, e sem provocar a mobilização indignada
das representações dos usuários nos conselhos de saúde. Tudo isso ocorre apesar de a Lei n.º
8080/90 assegurar a gratuidade no acesso aos serviços públicos e privados que integram o SUS”.
         Esses autores realizaram estudo sobre o co-pagamento no Sistema Único de Saúde
brasileiro, por solicitação da ABrES – Associação Brasileira de Economia da Saúde, com o apoio do
PNUD – Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento e da CEPAL – Comissão
Econômica para a América Latina e Caribe. Relatam casos como de Panambi – RS, que através da
aprovação do Conselho Municipal de Saúde, instituiu-se o co-pagamento, onde “é sugerido ao
paciente uma contribuição no valor de R$ 15,00, para evitar o consumo desmesurado das consultas
médicas nos plantões noturnos, domingos e feriados” (Vianna, Piola & Reis, 1998, p.25).
         Destaca-se também a sugestão do Banco Mundial de que se deveria “em conjunto com
organizações profissionais, estabelecer diretrizes de garantia de qualidade, com suficiente
flexibilidade para permitir adaptações por parte dos diferentes prestadores de serviço” (Banco
Mundial, 1995, p. xxiii). Não é mera coincidência a recentemente criação da ONA – Organização
Nacional de Acreditação, entidade de direito privado, que tem como objetivo principal “o
estabelecimento de padrões de qualidade dos serviços de saúde”. No próximo capítulo serão dados
maiores detalhes sobre esta e outras “organização” desta natureza.
         Embora o Brasil seja um país que compõe o rol das nações ditas democráticas, com um
sistema constitucional - legal que organiza o funcionamento dos poderes executivo, legislativo e
judiciário, regula a vida da sociedade e estabelece os direitos e deveres da população, tem sido
comum, entre nós, o desrespeito e o descaso para com a Constituição. Apesar desta prática
“descuidada” com a Lei Maior, o fato de constar da Carta Constitucional que a saúde é direito de
todos e dever do Estado, devendo fornecê-la gratuitamente a todos, tem provocado um inequívoco
incômodo, tanto no atual governo, como nos Organismos Internacionais, que pressionam pela
redução deste direito e a sua retirada da Constituição.
         Em 1996 o Poder Executivo elaborou e submeteu ao Congresso Nacional, proposta de
Emenda Constitucional, acrescentando a expressão “nos termos da lei”, ao artigo 196 da
Constituição Federal, que abriria brecha jurídica para a adoção de medidas de ajuste no interior do
SUS, entre as quais a revogação dos princípios da integralidade, da gratuidade e da universalidade
(Vianna, Piola & Reis, 1998, p. 8).
         Em documento do Banco Mundial de 1991, não obstante a promulgação recente da
Constituição Federal e a manifestação expressa de conhecimento dos princípios e diretrizes do
SUS, o Banco apresenta uma série de sugestões que colidem frontalmente com a Constituição
brasileira. Citamos como exemplo: (1) a proposta de cobrança por serviços de saúde que é contrária
ao princípio da gratuidade, “a cobrança aos usuários, tanto direta como através de impostos locais,
é um elemento essencial para a fixação de prioridades” (Banco Mundial, 1991, p.122); (2) a
sugestão da discriminação do acesso que fere o princípio da universalidade, “os programas devem
orientar-se especificamente para os pobres e considerar explicitamente a sua situação” (Banco
Mundial, 1991, p.7); e (3) a restrição do acesso à atenção médica curativa que contradiz os
princípios da integralidade e da equidade:

        São muitos os profissionais de saúde pública no Brasil que argumentam que a dicotomia
        prevenção/cura é um conceito obsoleto (...). Embora encerre um certo mérito, esse
        argumento expressa uma equivalência estreita dos serviços médicos pessoais com
        cuidados de saúde. Muitas, se não a maioria das ações prioritárias de saúde pública
        devem ocorrer fora do “sistema de tratamento de doenças” (...). Como os custos deste
        tratamento são muito altos, o racionamento dos serviços médicos é inevitável (Banco
        Mundial, 1991, p.10/107).




                                                                                                20
          Em seu primeiro documento sobre o setor de saúde brasileiro, o Banco Mundial, ao mesmo
tempo que manifesta uma certa concordância com as reformas em curso, demonstra preocupação
com os possíveis desdobramentos do cumprimento da Constituição Federal, recém aprovada. “O
prognóstico para o sistema de saúde no Brasil não é bom (...). A Constituição de 1988 estabelece
como direito constitucional, o acesso universal aos serviços públicos de saúde. A implementação
deste direito exerceria significativo efeito sobre a procura e o custo dos serviços médicos públicos”
(Banco Mundial, 1991, p.5/82).
         Esta preocupação inicial com os direitos constitucionais, que segundo eles era
conseqüência de “propostas idealistas que visam a uma rápida passagem para um sistema de
prestação de serviços de alta qualidade para todos, de acordo com suas necessidades” (Banco
Mundial, 1991, p.3), transformou-se, no segundo documento, em recomendação implícita ao não
cumprimento da Constituição Federal: “A crescente expectativa da população em relação a um
compromisso público aberto e descentralizado de oferecer assistência médica a todos os cidadãos,
(...) deverá forçar uma retração ou diluição do compromisso assumido pelo governo”. Diante das
possibilidades de implementação do SUS e da “firme tendência para a universalização de cobertura
(...) trará, por si só, um aumento significativo nas despesas se as promessas públicas forem
mantidas” (Banco Mundial, 1995, p. x/xi).
         O relatório “A Organização, Prestação e Financiamento da Saúde no Brasil: uma agenda
para os anos 90”, publicado em 1991, em face da colisão de suas propostas com os ideais de
técnicos do Ministério da Saúde, naquela ocasião mereceu uma resposta oficial desse órgão, na
forma de “Parecer técnico sobre o relatório do Banco Mundial: The Organization, Delivery and
Financing of Health Care in Brazil - 1993”.
         Contudo, manifestações recentes do governo brasileiro e de representantes do próprio
Ministério da Saúde, não nos autorizam a pensar que as divergências manifestadas, naquele
parecer, permanecem com o mesmo grau e intensidade. Ao contrário, determinadas sugestões
contidas nos documentos do Banco Mundial, têm sido incorporadas aos discursos de
representantes do governo, ou mesmo passaram a fazer parte das “estratégias prioritárias” do
Ministério da Saúde.
         Pode-se identificar sinais dessa “assimilação” na proposta de reforma do setor de saúde,
apresentada pelo Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado e pelo Ministério da
Saúde, na reforma da previdência; na tentativa de criar, na opinião pública, um consenso sobre a
necessidade de restrição dos direitos de universalidade, equidade e integralidade da assistência; na
centralidade que os programas PACS e FSF assumiram no conjunto das políticas do Ministério da
Saúde, os quais visam a focalização e seletividade dos serviços de atenção à saúde; no estímulo a
participação da iniciativa privada na prestação de serviços de saúde, através da abertura do
mercado para empresas estrangeiras e, no estabelecimento de acordos de empréstimos com o
Banco Mundial para o desenvolvimento de projetos na área da saúde, que visam a implementação
de propostas condizentes com a agenda e os objetivos desta instituição.
         Entretanto, a situação que o Brasil enfrenta atualmente, no campo da saúde, não resulta
unicamente da imposição de concepções ou perspectivas de agências externas. Processos
dinâmicos que se estabeleceram na sociedade brasileira, nas últimas décadas, referentes a
aspectos políticos, econômicos ou socio-culturais, foram determinantes para a construção da
realidade atual, a qual tem apresentado avanços e retrocessos significativos para o campo da
saúde. Do ponto de vista conceitual e de estratégia política, a questão da descentralização e da
participação popular, tem se apresentado como central em diversos contextos de reformas. É sobre
estas questões e outras como a seletividade e a focalização, que trataremos a seguir, pois
entendemos que elas ajudam a compor o núcleo das propostas do Banco Mundial para o setor de
saúde brasileiro.


AS ESTRATÉGIAS DE AÇÃO NA ÁREA DA SAÚDE: O QUE ERA PARECE NÃO SER MAIS

        A questão da descentralização, da ênfase na prevenção/promoção da saúde e da
participação da comunidade, processos que foram e têm sido defendidos por integrantes de
matrizes políticas e conceituais situadas em posições antagônicas, merece uma discussão mais
atenta, tanto para localizar do que, e de quem se fala, como para compreender como estas
estratégias, explicitadas desde a década de 70 por organismos internacionais, ratificadas em

                                                                                                  21
conferência mundiais e em seus respectivos documentos,15 se articulam a movimentos nacionais,
que contribuíram para construir e difundir internamente estes conceitos. Conceitos que se
constituíram em questões centrais nos processos de reforma nos anos 70 e 80, não só do setor de
saúde, mas de outros setores sociais e do próprio Estado brasileiro. Portanto, faz-se necessário
identificar as possíveis diferenças entre a fala do Banco Mundial sobre prevenção, descentralização
e participação da comunidade, os paradigmas propostos nestes encontros internacionais e os
conceitos defendidos pelos movimentos e setores progressistas nos anos 70 e 80 no Brasil. Os
aspectos que pretendemos analisar, antecedem o momento de operacionalização de um princípio
constitucional, e buscam compreender em que medida o movimento da Reforma Sanitária brasileira
e os atores nela envolvidos, contribuíram para difundir internamente conceitos como
descentralização e participação popular, aparentemente distintos da concepção proposta e
defendida por organismos internacionais como o Banco Mundial.
         Decorridos quase duas décadas do auge do Movimento da Reforma Sanitária brasileira e
com alguns resultados empíricos identificáveis, acreditamos que é possível reconstituir alguns
aspectos desse processo histórico. Campos, em 1992, já identificava as ambigüidades do processo
de descentralização implementado no Brasil a partir de 1987 com o SUDS – Sistema Unificado e
Descentralizado de Saúde e, em 1990, com o SUS. “Inegavelmente, as políticas do SUDS e, hoje, a
do SUS ampliaram as responsabilidades sanitárias e, em certa medida, a cota de poder do nível
local. Mas, ao mesmo tempo, também se distribuíram encargos do poder central para os
municípios, sem uma contrapartida financeira adequada e sem uma plena delegação de autonomia
gerencial e política ao nível local”. Este mesmo autor, afirmaria que, “aparentemente, nem os
analistas do movimento sanitário nem os dirigentes governamentais avaliaram em toda a sua
extensão as possíveis conseqüências do modelo de estrutura descentralizado adotado no país”
(Campos, 1992, p. 94/98).
         Embora o problema do financiamento tenha sido, em parte, amenizado com o repasse de
verbas através do PAB – Piso de Atenção Básica e de outras formas previstas nas NOBs – Normas
Operacionais Básicas, questões como da heterogeneidade regional, não são resolvidas com esta
forma de financiamento, ao contrário, as acentuam.
         Em nível internacional, a questão da descentralização emerge nos anos 70, por razões que
embora tenham poder de determinação distintos se articulam mutuamente. As transformações nas
bases produtivas, os avanços tecnológicos da microeletrônica e das comunicações, deslocaram o
foco da competição capitalista do domínio e acesso às matérias primas para o controle dos
processos produtivos em escala mundial, gestando um novo padrão organizacional de produção,
com base tecnológica, fazendo emergir outro perfil de participação do Estado.
         O crescimento econômico que emerge dessa conjuntura é acompanhado da elevação dos
índices de desemprego e da piora das condições de vida das populações, aumentando assim, a
demanda por serviços públicos fornecidos pelo Estado, ao mesmo tempo em que diminuía a sua
capacidade de arrecadação. Estes fatores acabaram por colocar em cheque a capacidade de
manutenção de um Estado de bem-estar social. A crise do Welfare State, nos países centrais,
colocou na ordem do dia a discussão sobre a descentralização, que emergiu como estratégia para
diminuir a pressão e as demandas sobre o Estado. Neste sentido, descentralizar significava
transferir para as instâncias locais a responsabilidade pelo fornecimento dos serviços públicos ao
mesmo tempo em que deslocava o foco da pressão. Reagan nos EUA e Tacher na Inglaterrra,
foram os governos que mais se empenharam em desconstruir a estrutura estatal, criada pelas
políticas keynesianas de um Estado Protetor.
         O conceito de descentralização que o Banco Mundial vem defendendo, aponta para a
redução do escopo do governo federal, com o deslocamento da responsabilidade pela assistência à
saúde às comunidades e às instâncias subnacionais, particularmente aos estados federados. Para
esta instituição, a descentralização é necessária para que o sistema de saúde tenha condições de
melhor e mais rapidamente adaptar-se às mudanças provocadas pelas forças exógenas
incontroláveis, “será necessário que o sistema de saúde adquira flexibilidade capaz de possibilitar a
15
  Refiro-me ao documento da OMS sobre Saúde para Todos no ano 2000 (1977); à Conferência Internacional sobre
Atenção Primária em Saúde e a Declaração de Alma Ata (1978); à Primeira Conferência Internacional sobre Promoção
da Saúde e a Carta de Ottawa (1986); o Encontro Internacional sobre Políticas Públicas Saudáveis e a Declaração de
Adelaide (1988); à Convocação para a Ação: Promoção da Saúde nos países em desenvolvimento – Genebra (1989); à
Conferência Internacional sobre Promoção da Saúde e a Declaração de Sundsvall (1991) e a Conferência Internacional em
Promoção da Saúde e a Declaração de Bogotá (1992).

                                                                                                                  22
introdução de ajustamentos inovativos e rápidos às novas circunstâncias externas” (Banco Mundial,
1991, p.10).
        É com este cenário internacional que nos anos 70 e 80, em nível nacional, emerge a
discussão da reforma sanitária e com ela a descentralização. Para nós que vivíamos a tensão
imposta por um regime político autoritário, descentralizar assumia também o significado de
democratizar. O Movimento da Reforma Sanitária, acabou por se configurar como um processo
político nacional, que questionava a ordem autoritária vigente e a centralização ocorrida durante o
regime militar. Os participantes deste movimento, fazendo coro com outros movimentos sociais e
referenciados pelo sucesso da Reforma Sanitária Italiana, passaram a condenar a centralização e
as instâncias nacionais e defender a descentralização, a participação popular e a atuação local
como sinônimo de democrático e progressista. Estas estratégias, defendidas pelos movimentos
sociais e por muitos setores da esquerda, que as viam como possibilidade de exercício de cidadania
e como instrumento capaz de contribuir para a melhoria dos serviços de saúde, são também
conceitos difundidos pelo Banco Mundial, que os apresentam com outra perspectiva histórico social,
passando a fazer parte de suas recomendações para as reformas dos setores sociais, nos países
“em desenvolvimento”.
        Atualmente o processo de descentralização no âmbito da saúde, em nível nacional, se
encontra em processo avançado, e os resultados que se observa, indicam uma municipalização
acentuada de serviços, particularmente os de atenção básica. Dados comparativos do IBGE,
período 1992 - 1999, mostram que os municípios brasileiros, neste período, praticamente dobraram
as unidades de saúde pública sob a sua responsabilidade. Em 1992 haviam 18.662 unidades
municipais, que correspondia a 69% das unidades públicas de saúde, em 1999 este número é de
30.404, que corresponde a 92% das unidades públicas de saúde no Brasil; ficando apenas 8% das
unidades sob responsabilidade dos estados e/ou do governo federal.
        Verifica-se também, no processo de descentralização, avanços no que se refere a
autonomia relativa do poder local, que tem possibilitado a implementação de experiências contra -
hegemônicas em várias cidades do país, isto, no entanto, tem promovido um desenvolvimento
desigual do sistema de saúde que se pretendia único nacionalmente, provocando uma notável
fratura social. Mas, esta forma de operacionalizar a descentralização, tem permitido também a
desresponsabilização do Estado, o “alívio” das instâncias centrais, a fragmentação dos serviços de
saúde e a co-responsabilização da sociedade pelos serviços e pela gestão pública, por meio da
propalada “participação da comunidade”.
        Num país onde o clientelismo se sobrepõe à ética política, onde a administração pública se
subordina aos interesses privados, onde o controle social ainda é frágil ou mesmo inexistente em
muitas cidades de médio e pequeno porte, o que tem ocorrido, neste processo de descentralização
e municipalização do sistema de saúde, é a deterioração do setor em muitos municípios e a quebra
da possibilidade de um padrão unitário de qualidade da assistência. Deterioração que ocorre tanto
pelas questões políticas assinaladas, como pelas dificuldades econômicas e deficiências técnicas e
operacionais locais, para diagnosticar, propor e/ou implementar políticas neste campo.
        Porém, nem tudo foi descentralizado na dinâmica estabelecida entre o poder central e o
poder local. O executivo federal tem transformado o orçamento num instrumento de planificação
econômica centralizado nacionalmente, descentralizando as responsabilidades e as conseqüências
de sua execução. As questões políticas que perpassam a elaboração das propostas orçamentárias,
são diluídas pelo filtro burocrático e transformadas em questões técnicas, numa clara hegemonia do
executivo em relação ao legislativo. Além disso, o Ministério da Saúde criou estratégias de
centralização financeira que permite continuar definindo as políticas e as reformas de saúde que
julga adequadas e necessárias ao território nacional.
        Quanto à participação da comunidade, estratégia defendida pelo Banco Mundial, este
parece não partilhar do mesmo conteúdo da proposta explicitada na legislação brasileira, que seria
no sentido de possibilitar a participação, por meio do controle, nos serviços e na formulação das
políticas de saúde. Para o Banco, a participação da comunidade deve ser incentivada para que as
comunidades passem a assumir a sua responsabilidade pela atenção à saúde, deixando de reputar
ao Estado algo que não seria mais de sua exclusiva competência.
        No Brasil, a cultura política de centralismo paternalista tem gerado, nas comunidades, a
esperança de que venham a ser beneficiárias de instalações e serviços “gratuitos” pelo Estado. A
atribuição de poder às comunidades também significa que elas devem aprender a distribuir e utilizar
racionalmente os recursos. (...) A cobrança aos usuários, tanto direta como através de impostos

                                                                                                23
locais, é um instrumento essencial para a fixação de prioridades. (...) O fim de um modelo político
paternalista e centralizado abre caminho para respostas criativas em todos os níveis de governo,
pelo setor privado, por organizações não governamentais e, individualmente, pelo cidadão (Banco
Mundial, 1991, p.122).
        Outras propostas fartamente divulgadas pelo Banco Mundial diz respeito a focalização e a
seletividade. Antes mesmo de se concretizarem os princípios universalizantes, da gratuidade, da
equidade e integralidade do sistema de saúde, os mesmos têm aparecido sistematicamente, na
pauta política, como dilemas para a sociedade brasileira resolver, remetendo à uma discussão mais
geral da reforma do Estado e, recolocando para o setor de saúde uma discussão tida como
resolvida no momento da promulgação da Constituição Federal. Universalizar o acesso ou destinar
os parcos recursos do setor para os mais pobres; manter a gratuidade para todos ou cobrar de
quem pode pagar; ampliar o setor público ou estimular a participação da iniciativa privada que seria
mais eficiente e eficaz; responsabilizar o Estado pela saúde ou envolver a comunidade para que
esta contribua com parte dos custos da saúde; oferecer todos os níveis de assistência ou o Estado
deve oferecer um pacote mínimo de serviços aos mais pobres e os demais se responsabilizariam
pela sua própria saúde. Questões que ao serem colocadas isoladas de uma análise geral da
sociedade capitalista, parecem difíceis de serem resolvidas. Desta forma, vai se construindo o
consenso da necessidade de reformar o Sistema Único de Saúde, no sentido de uma redução das
conquistas sociais na área, apontando para uma focalização seletiva das ações do Estado, para a
privatização do setor e para o fim da universalidade e da gratuidade. Segundo os defensores destas
estratégias, elas evitariam a “irracionalidade” no uso de recursos, induzida pela gratuidade dos
serviços públicos.
        Diante do aumento real da pobreza em nosso país, fruto da forma extremamente desigual de
apropriação da riqueza produzida e da crise capitalista das últimas décadas, as dualidades
apresentadas, acabam assumindo contornos de tensão, constituindo-se em argumento
político-ideológico para o abandono da visão universalista, vinculada a direito social, com a
conseqüente defesa da seletividade e da focalização. Neste cenário, a difusão da concepção de
justiça social terminal, ou seja, a que seria feita na hora da distribuição, dando mais a quem tem
menos, obscurece a discussão da justiça social no outro extremo do processo, ou seja, a
possibilidade de se fazer justiça no momento da arrecadação e da tributação do que foi produzido e
acumulado, cobrando mais de quem tem mais.
        Muitas críticas que têm sido feitas às ações seletivas e de focalização, particularmente pelos
efeitos perversos que acarretam, pois consolidam as desigualdades já existentes, uma vez que se
dão no marco de agudas desigualdades sociais. Além de introduzirem uma precariedade e
descontinuidade muito grande na política social, tendendo a assistencializá-la, abrindo amplo
espaço à arbitrariedade dos que decidem sobre o rol de “necessidade dos beneficiados”. É preciso
também alertar para a profunda segmentação da cidadania que pode resultar da duplicidade da
política social: cria-se um sistema privado de serviços sociais de alto nível, financiado pelos estratos
de maior renda e à eles destinados e, de outro lado, implementa-se um sistema estatal, com parco
orçamento e fornecimento de alguns serviços básicos destinados aos mais pobres (NEPP, 1991,
p.112).
        Manifestações públicas dos ex-ministros da saúde, Adib Jatene e Carlos Albuquerque,
quando ainda titulares da pasta, revelam a posição do governo acerca de questões cruciais do
Sistema Único de Saúde, como a gratuidade. Segundo Jatene, “todos os que podem pagar devem
fazê-lo para que se viabilize o atendimento dos que não podem, com os poucos recursos que o
sistema possui” (Folha de São Paulo, 5 mar. 1995, p. ). O seu sucessor, Carlos Albuquerque,
afirmou que a legislação vigente “... em nenhum momento afirma, pelo contrário, que é obrigação do
Estado assumir integralmente a prestação ou o financiamento da saúde”(Folha de São Paulo, 19
out. 1997, p. ).
        Analisando as propostas dos organismos internacionais, do governo e a legislação vigente
no campo da saúde, percebe-se que há uma divergência, que não é só semântica, mas de princípio
e de projeto para o setor de saúde brasileiro. Neste sentido, o processo de implementação dos
princípios e diretrizes do SUS, que se dá por meio de políticas de governo, deve ser avaliado e
analisado criticamente, pois corre-se o risco de a perspectiva contra-reformista tornar-se
hegemônica na área da saúde.
        Pelo fato do sistema de saúde brasileiro ser único em todos o território nacional, e as
políticas de saúde serem, em grande medida, definidas centralmente no Ministério da Saúde, as

                                                                                                     24
avaliações e considerações feitas neste texto são pertinentes à todos os estados federados. No
caso do Estado do Paraná, a adesão às políticas de caráter liberalizantes e de redução do papel e
funções do Estado, bem ao gosto do Banco Mundial, tiveram o caráter de pioneirismo na
implementação de programas, os quais, a partir da “experiência” paranaense foram disseminados
para todo o território nacional.


Referências Bibliográficas

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Os Autores
FRANCIS MARY GUIMARÃES NOGUEIRA, professora do Curso de Pedagogia da
Unioeste-Campus de Cascavel e Professora participante do Mestrado em Educação da UEM.
Mestre em História e Filosofia da Educação na PUC/SP, Doutora em Filosofia e História da
Educação pela UNICAMP. Publicou em 1999 o livro “Ajuda Externa para a Educação Brasileira: Da
Usaid ao Banco Mundial”, pela Edunioeste. Co-autora de “Educação e Estado: mudanças nos
Sistemas de Ensino no Brasil e no Paraná na década de 90”. HIDALGO, Â. M.; SILVA, I. F. (orgs.),
(Editora UEL, 2001). Organizadora e Co-autora de “Estado e Políticas Sociais no Brasil”. Cascavel,
PR: EDUNIOESTE, 2001. Pesquisadora do Grupo de Pesquisas em Políticas Sociais (GPPS) –
Unioeste, onde, desde 1999, coordena Pesquisa Interinstitucional, financiada pelo CNPq, sobre
políticas de educação e saúde no Estado do Paraná.

ANGELA MARIA HIDALGO, graduação em Pedagogia (UEL), Mestre em Educação (PUC-SP),
Doutoranda na UNESP-Marília-SP, professora Departamento de Educação da UEL. Pesquisadora
do Núcleo de Pesquisas em Políticas de Educação e Saúde (Nuppes) – Unioeste, onde participa de
projeto de pesquisa interinstitucional sobre políticas de educação e saúde no Estado do Paraná,
com apoio do CNPq. Co-autora e organizadora do livro “Educação e Estado: mudanças nos
Sistemas de Ensino no Brasil e no Paraná na década de 90”. HIDALGO, Â. M.; SILVA, I. F. (orgs.),
(Editora UEL, 2001). Co-autora de “Estado e Políticas Sociais no Brasil”. Cascavel, PR:
EDUNIOESTE, 2001.

ANTONIO BOSCO DE LIMA, graduado em Letras e Pedagogia. Professor Adjunto do Curso de
Pedagogia da Universidade Estadual do Oeste do Paraná - Unioeste. Mestre em Administração e
Supervisão Escolar pela Unicamp e Doutor em Política Educacional pela PUC/SP. Autor de
diversos artigos que tratam da formação de professores e gestão escolar. Pesquisador do Grupo de
Pesquisas em Políticas Sociais (GPPS) – Unioeste, onde participa de projeto de pesquisa
interinstitucional sobre políticas de educação e saúde no Estado do Paraná, com apoio do CNPq.
Co-autor do livro “Estado e Políticas Sociais no Brasil”. Cascavel, PR: EDUNIOESTE, 2001,
Organizador do Livro “Política Educacional e Qualificação Docente”, Cascavel, PR: Assoeste,
2001.
EDAGUIMAR ORQUIZAS VIRIATO, Graduada em Letras e Pedagogia. Professora Adjunta do
Curso de Pedagogia da Universidade Estadual do Oeste do Paraná - Unioeste. Mestre em
Administração e Supervisão Escolar pela Unicamp e Doutora em Política Educacional pela
PUC/SP. Autora de diversos artigos que tratam da formação de professores e gestaão escolar.
Pesquisadora do Grupo de Pesquisas em Políticas Sociais (GPPS) – Unioeste, onde participa de
projeto de pesquisa interinstitucional sobre políticas de educação e saúde no Estado do Paraná,
com apoio do CNPq. Co-autora do livro “Estado e Políticas Sociais no Brasil”. Cascavel, PR:
EDUNIOESTE, 2001, Organizadora do “Livro Política Educacional e Qualificação Docente”,
Cascavel, PR: Assoeste, 2001.

EDMILSON LENARDÃO, pedagogo pela UEL – Universidade Estadual de Londrina - PR,
mestrando em Fundamentos da Educação pela UEM – Universidade Estadual de Maringá - PR,
professor do Departamento de Educação da UEL, atua em Projetos de Extensão nesta
universidade. Diretor da ADUEL – Associação dos docentes da Universidade Estadual de Londrina.
Pesquisador do Grupo de Pesquisas em Políticas Sociais (GPPS) – Unioeste. Co-autor de Estado
e Políticas Sociais no Brasil. Cascavel, PR: EDUNIOESTE, 2001.

ELIANE CLEIDE DA SILVA CZERNISZ, graduação em Pedagogia (UEL), Mestre em Educação
(UEM), professora do Departamento de Educação da UEL. Pesquisadora Grupo de Pesquisas em
Políticas Sociais (GPPS) – Unioeste, onde participa de projeto de pesquisa interinstitucional sobre
políticas de educação e saúde no Estado do Paraná, com apoio do CNPq. Co-autora de Estado e
Políticas Sociais no Brasil. Cascavel, PR: EDUNIOESTE, 2001.



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ILEIZI LUCIANA FIORELLI SILVA, graduação em Ciências Sociais (UEL), Mestre Educação
(USP), professora do Departamento de Ciências Sociais da UEL. Pesquisadora Grupo de
Pesquisas em Políticas Sociais (GPPS) – Unioeste, onde participa de projeto de pesquisa
interinstitucional sobre políticas de educação e saúde no Estado do Paraná, com apoio do CNPq.
Co-autora e organizadora do livro “Educação e Estado: mudanças nos Sistemas de Ensino no Brasil
e no Paraná na década de 90”. HIDALGO, Â. M.; SILVA, I. F. (orgs.), (Editora UEL, 2001). Co-autora
de “Estado e Políticas Sociais no Brasil”. Cascavel, PR: EDUNIOESTE, 2001.

IRENI MARILENE ZAGO FIGUEIREDO, graduada em Pedagogia, Especialista em Fundamentos
da Educação, mestre em História, Filosofia e Educação, pela Unicamp/SP. Professora do Curso de
Pedagogia da Universidade Estadual do Oeste do Paraná - Unioeste, Campus de Cascavel.
Pesquisadora do Grupo de Pesquisas em Políticas Sociais (GPPS) – Unioeste, onde participa de
projeto de pesquisa interinstitucional sobre políticas de educação e saúde no Estado do Paraná,
com apoio do CNPq. Co-autora do livro “Estado e Políticas Sociais no Brasil”. Cascavel, PR:
EDUNIOESTE, 2001.

ISAURA MONICA SOUZA ZANARDINI, Pedagoga, especialista em Fundamentos da Educação
pela UNIOESTE, Mestre em Fundamentos da Educação pelo Programa de Pós-Graduação em
Educação da Universidade Estadual de Maringá, onde desenvolveu pesquisa sobre a concepção de
gestão escolar implementada no Estado do Paraná (1995-2000) a partir das orientações do Banco
Mundial. Docente do Colegiado de Pedagogia da UNIOESTE – Campus de Cascavel, integra
também o projeto de pesquisa A “Gestão Democrática” escolar na redefinição do papel do Estado.
Pesquisadora do Grupo de Pesquisas em Políticas Sociais (GPPS) – Unioeste, onde participa de
projeto de pesquisa interinstitucional sobre políticas de educação e saúde no Estado do Paraná,
com apoio do CNPq. Co-autora do livro “Estado e Políticas Sociais no Brasil”. Cascavel, PR:
EDUNIOESTE, 2001.

LUIZ FERNANDO REIS, professor do curso de Enfermagem da UNIOESTE – Universidade
Estadual do Oeste do Paraná, Campus de Cascavel. Licenciado em Pedagogia, Especialista em
Educação Popular e Mestrando do Programa de Pós-graduação em Educação, na área de
Fundamentos da Educação, da UEM – Universidade Estadual de Maringá. Pesquisador do Grupo
de Pesquisas em Políticas Sociais (GPPS) – Unioeste, onde participa de projeto de pesquisa
interinstitucional sobre políticas de educação e saúde no Estado do Paraná, com apoio do CNPq.
Co-autor do livro “Estado e Políticas Sociais no Brasil”. Cascavel, PR: EDUNIOESTE, 2001.

MANOELA CARVALHO, enfermeira, especialista em Saúde Pública com ênfase em saúde mental
pela Unioeste e mestranda em Saúde Coletiva pela UEL - Universidade Estadual de Londrina.
Pesquisadora colaboradora do Grupo de Pesquisas em Políticas Sociais (GPPS) – Unioeste, onde
participa de projeto de pesquisa interinstitucional sobre políticas de educação e saúde no Estado do
Paraná, com apoio do CNPq.

MARIA LUCIA FRIZON RIZZOTTO, professora Adjunta do Curso de Enfermagem da Universidade
Estadual do Oeste do Paraná – Unioeste, Campus de Cascavel. Graduada em Enfermagem, Mestre
Em Educação e Doutora em Saúde Coletiva pela Unicamp. Pesquisadora do Grupo de Pesquisas
em Políticas Sociais (GPPS) – Unioeste, onde participa de projeto de pesquisa interinstitucional
sobre políticas de educação e saúde no Estado do Paraná, com apoio do CNPq. Autora do Livro
“História da Enfermagem e sua Relação com a Saúde Pública”. (Editora AB, 1999). Co-autora do
livro “Estado e Políticas Sociais no Brasil”. Cascavel, PR: EDUNIOESTE, 2001.

MARLEIDE RODRIGUES DA SILVA PERRUDE, graduação em Pedagogia da UEL –
Universidade Estadual de Londrina, Especialização em Sociologia da Educação na UEL, professora
do Departamento de Educação da UEL. Pesquisadora do Grupo de Pesquisas em Políticas Sociais
(GPPS) – Unioeste, onde participa de projeto de pesquisa interinstitucional sobre políticas de
educação e saúde no Estado do Paraná, com apoio do CNPq. Co-autora do livro “Estado e Políticas
Sociais no Brasil”. Cascavel, PR: EDUNIOESTE, 2001.




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ROBERTO ANTONIO DEITOS, pedagogo, mestre em História da Educação pela Unicamp.
Professor Assistente do Curso de Pedagogia da Universidade Estadual do Oeste do Paraná –
Unioeste, Campus de Cascavel. Atualmente cursando doutorado em História da Educação e
participante do Grupo de Pesquisa História, Sociedade e Educação no Brasil (Histedbr) – Unicamp.
Pesquisador do Grupo de Pesquisas em Políticas Sociais (GPPS) – Unioeste, onde participa de
projeto de pesquisa interinstitucional sobre políticas de educação e saúde no Estado do Paraná,
com apoio do CNPq. Autor do livro “Ensino Médio e Profissional e seus vínculos com o BID/BIRD: os
motivos financeiros e as razões ideológicas da política educacional” (Edunioeste, 2000). Co-autor
do livro “Educação e Estado: mudanças nos Sistemas de Ensino no Brasil e no Paraná na década
de 90”. HIDALGO, Â. M.; SILVA, I. F. (orgs.), (Editora UEL, 2001). Co-autor de “Estado e Políticas
Sociais no Brasil”. Cascavel, PR: EDUNIOESTE, 2001.

ROSA MARIA RODRIGUES, enfermeira, especialista em Saúde Coletiva, Mestre em Enfermagem
Fundamental pela Universidade de São Paulo/EE, Campus Ribeirão Preto. Doutoranda em
Educação, área Educação e Saúde da UNICAMP/FE. Pesquisadora do Grupo de Pesquisas em
Políticas Sociais (GPPS) – Unioeste, onde participa de projeto de pesquisa interinstitucional sobre
políticas de educação e saúde no Estado do Paraná, com apoio do CNPq.

SOLANGE DE FATIMA REIS CONTERNO, professora do curso de Enfermagem da
UNIOESTE-Cascavel. Licenciada em Pedagogia, Especialista em Fundamentos da Educação e
Mestranda do Programa de Pós-graduação em Educação, na área de Fundamentos da Educação,
da UEM – Universidade Estadual de Maringá. Pesquisadora do Grupo de Pesquisas em Políticas
Sociais (GPPS) – Unioeste, onde participa de projeto de pesquisa interinstitucional sobre políticas
de educação e saúde no Estado do Paraná, com apoio do CNPq. Co-autora do livro “Estado e
Políticas Sociais no Brasil”. Cascavel, PR: EDUNIOESTE, 2001.




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