Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych
Szczegóły orzeczenia
drukuj zapisz Powrót do listy
II OSK 1019/10 - Wyrok NSA
Data
2011-01-20 orzeczenie prawomocne
orzeczenia
Data wpływu 2010-05-12
Sąd Naczelny Sąd Administracyjny
Joanna Runge - Lissowska /sprawozdawca/
Sędziowie Krystyna Borkowska
Maria Czapska - Górnikiewicz /przewodniczący/
6262 Radni
Symbol z
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i
opisem
101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn.
II SAB/Wa 68/09 - Wyrok WSA w Warszawie z 2010-02-02
powiązane
Skarżony
Rada Miasta
organ
Treść wyniku Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
SENTENCJA
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria
Czapska - Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia NSA
Joanna Runge - Lissowska /spr./ Protokolant asystent Paweł Konicki po rozpoznaniu
w dniu 20 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze
skargi kasacyjnej Rady Miasta Ciechanów od wyroku Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 68/09 w
sprawie ze skargi Zarządu Powiatu Ciechanowskiego na bezczynność Rady Miasta
Ciechanów w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wyrażenie zgody na odwołanie
radnego ze stanowiska dyrektora [...] w C. 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i
oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 2 lutego 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 68/09, Wojewódzki Sąd
Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Zarządu Powiatu
Ciechanowskiego na bezczynność Rady Miasta Ciechanów, zobowiązał tę Radę do
rozpoznania wniosku Zarządu Powiatu i podjęcia uchwały w przedmiocie wyrażenia
bądź odmowy wrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy:
Zarząd Powiatu Ciechanowskiego wnioskiem z 11 lutego 2009 r. wystąpił do Rady
Miasta Ciechanów o wyrażenie zgody na odwołanie radnego Miasta Ciechanów ze
stanowiska dyrektora samorządowej instytucji kultury – [...] w C.
Na sesji z dnia 26 marca 2009 r. Rada Miasta nie podjęła żadnej uchwały w zakresie
wniosku wobec tego Zarząd 1 kwietnia 2009 r. wezwał Radę do usunięcia naruszenia
prawa, na co Rada nie zajęła stanowiska, a udzielona odpowiedź, stwierdzająca, że
Rada nie wyraziła zgody na odwołanie radnego nie odpowiada stanowi faktycznemu.
W takiej sytuacji Zarząd Powiatu wniósł skargę na bezczynność Rady, która –
odpowiadając na nią – wniosła o jej oddalenie wobec tego, że Zarząd nie posiada
zdolności sądowej, bowiem nie mieści się w kręgu podmiotów wymienionych w art.
25 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bo taką ma [...] w C, jako
jednostka mająca status pracodawcy. Nadto odrzucenie skargi Rada uzasadniła jej
niedopuszczalnością z uwagi na przedmiot sprawy. W razie nieuwzględnienia
wniosku o odrzucenie skargi, domagała się jej oddalenia, gdyż bezczynność ma
miejsce wówczas, gdy organ przejawia brak aktywności.
Na rozprawie pełnomocnik Rady Miasta wyjaśnił, że umowę o pracę z radnym
została zawarta pomiędzy nim a Zarządem Powiatu Ciechanowskiego.
Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny, po przytoczeniu przepisów
art. 25 § 1, art. 26 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 2
ust. 2, art. 8 ust. 2, art. 32 ust. 2, art. 34 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym,
art. 7 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych, a także art. 25 ust. 1, art. 101
ust. 1 i art. 101a ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził, że skarga jest
dopuszczalna ponieważ została wniesiona przez uprawniony podmiot – starostę –
działającego w imieniu Zarządu Powiatu, z zachowaniem trybu i terminu wniesienia i
w sprawie z zakresu administracji publicznej. Skarga jest nadto uzasadniona,
bowiem Rada Miasta miała obowiązek zajęcia jednoznacznego stanowiska w
przedmiocie rozwiązania stosunku pracy z radnym i podjęcia decyzji czy wyraża
zgodę czy nie w formie uchwały (art. 14 ustawy o samorządzie gminnym), zatem nie
podejmując żadnej uchwały w kwestii wyrażenia bądź nie zgody pozostaje w
bezczynności – uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny.
Rada Miasta Ciechanów wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się
jego uchylenia oraz odrzucenia bądź oddalenia skargi i zarzucając:
1) nieważność postępowania wskutek wypełnienia przesłanki z art. 183 § 2 pkt 2
ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie,
że Zarząd Powiatu Ciechanowskiego posiada zdolność sądową;
2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię:
a) art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej
poprzez uznanie, że pracodawcą dyrektora samorządowej powiatowej instytucji
kultury [...] w C jest Zarząd Powiatu Ciechanowskiego,
b) art. 25 ust. 2 w zw. z art. 14 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie w
ustalonym stanie faktycznym niniejszej sprawy istnienia obowiązku podjęcia przez
Radę Miasta Ciechanowa uchwały w przedmiocie wyrażenia bądź odmowy
wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.
Zarząd Powiatu Ciechanowskiego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Jako pierwszy należało rozpoznać zarzut nieważności postępowania, która –
zdaniem skargi kasacyjnej – polegała na tym, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w
sprawie skargi podmiotu nieposiadającego zdolności sądowej, tj. wystąpienie
przesłanki, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze
zm.), dalej "P.p.s.a." Na marginesie wyjaśnić należy, że przesłanki nieważności
postępowania Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę z urzędu, z mocy art.
183 § 1 P.p.s.a. W sprawie nie zachodzi nieważność postępowania, bowiem
zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga została wniesiona przez
uprawniony podmiot.
Stosownie do art. 25 § 1 P.p.s.a. osoba prawna ma zdalność sądową, tj.
występowania przed sądem administracyjnym, a reprezentowana jest w
postępowaniu przez organy uprawnione do działania w jej imieniu, jak wynika z art.
28 § 1. Powiat ma osobowość prawną, jak stanowi art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 5
czerwca 1988 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze
zm.), dalej "ustawa powiatowa", a jego organami są rada powiatu i zarząd powiatu –
art. 8 ust. 2 tej ustawy. Zarząd jest organem wykonawczym powiatu – art. 32 ustawy
powiatowej, natomiast starosta reprezentuje powiat na zewnątrz – art. 34 ust. 1 tej
ustawy. Zarząd powiatu i reprezentujący go starosta ma zatem zdolność sądową w
rozumieniu art. 25 ust. 1 P.p.s.a. co do zasady. Natomiast w niniejszej sprawie jego
zdolność, a nie instytucji kultury wynika również z przepisów ustawy z dnia 25
października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z
2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.). Jednostki samorządu terytorialnego tworzą
samorządowe instytucje kultury, o czym stanowi art. 9 ust. 1 tej ustawy i są one z
tego tytułu organizatorami, jak wynika z jej art. 10 ust. 1. Uprawnienie do powołania i
odwołania dyrektora instytucji kultury art. 15 ust. 1 tej ustawy przyznaje
organizatorowi, zatem ten podmiot, tj. jednostka samorządu terytorialnego jest
uprawniona do podejmowania czynności niezbędnych do powołania lub odwołania
dyrektora jednostki kultury. Jak z uregulowań tych wynika to Zarząd Powiatu
Ciechanowskiego jest podmiotem uprawnionym do działania jeśli idzie o powołanie
lub odwołanie dyrektora jednostki kultury, w tym wystąpienia o wyrażanie zgody na
rozwiązanie stosunku prawy z tym dyrektorem, który jest radnym – art. 25 ust. 2
ustawy z dnia 8 czerwca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142,
poz. 1591 ze zm.), dalej "ustawa gminna", a dalej inicjowania postępowania
sądowoadministracyjnego, jeżeli uzna takie za konieczne.
Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga na bezczynność
Rady Miasta Ciechanowa została wniesiona przez uprawniony podmiot, jednak nie
można się zgodzić z oceną Sądu co do jej zasadności.
Zarząd Powiatu Ciechanów wystąpił do Rady Miasta Ciechanów o wyrażenie zgody
na odwołanie dyrektora [...] w C., powiatowej instytucji kultury, będącego radnym
Miasta Ciechanowa. Wyrażenia takiej zgody wymaga bowiem art. 25 ust. 2 ustawy
gminnej, gdyż radny, stosownie do jej art. 25 ust. 1, korzysta z ochrony prawnej w
związku z wykonywaniem mandatu. Z akt sprawy wynika, iż wniosek o wyrażenie
zgody na odwołanie radnego ze stanowiska dyrektora instytucji kultury Urząd
Powiatu Ciechanowskiego wniósł do Rady Miasta Ciechanów 11 lutego 2009 r., zaś
rada umieściła sprawę zgody w porządku obrad sesji zwołanej na 16 marca 2009 r.
Przedmiotem obrad Rady był projekt uchwały w sprawie zgody na rozwiązanie
stosunku pracy z radnym. W wyniku głosowania uchwała ta nie została przez Radę
zaakceptowana, bowiem większość radnych była przeciw, o tej sytuacji Rada Miasta
powiadomiła Zarząd Powiatu pismem z dnia 27 marca 2009 r., w którym wskazano,
że wniosek Zarządu o wyrażenie zgody był przedmiotem obrad, ale stosunkiem
głosów 10 przeciw, 9 za Rada nie wyraziła zgody na rozwiązanie stosunku pracy z
radnym. Niewyrażenie zgody Zarząd Powiatu uznał za bezczynność Rady, zaś
Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowisko to podzielił.
Bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy nie podejmuje on żadnych czynności w
sprawie, w której wpłynął wniosek określonego podmiotu. W niniejszej sprawie rada
Miasta Ciechanów umieściła wniosek Zarządu Powiatu w porządku obrad sesji,
przedstawiając radnym projekt uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie
stosunku pracy z radnym, gdyż taki był wniosek Zarządu Powiatu. Uchwały rady
gminy można uznać za podjęte, jeśli zapadnie większością głosów, jak stanowi art.
14 ustawy gminnej. Jeśli projekt uchwały poddany radzie pod głosowanie nie uzyska
większości oznacza, że uchwała w danej sprawie "nie przeszła", mówiąc językiem
potocznym, zatem nie uzyskała akceptacji rady.
W niniejszej sprawie przedmiotem była zgoda na rozwiązanie stosunku pracy z
radnym. Rozpoznanie wniosku przez radę może się zakończyć dwojako – wyrażenie
zgody, bądź nie, odrębną bowiem kwestią jest odmowa wyrażenia zgody, o której
mowa w zdaniu drugim art. 25 ust. 2 ustawy gminnej. Jeśli pod obrady rady został
poddany projekt uchwały o wyrażeniu zgody i nie uzyskał on wymaganej art. 14
ustawy gminnej większości oznacza to, że rada nie wyraziła zgody na rozwiązanie
stosunku pracy z radnym. Nieuzyskanie przez projekt uchwały w sprawie wyrażenia
zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym wymaganej większości głosów nie
jest równoznaczne z bezczynnością rady w sprawie, ale z niepodjęciem uchwały w
sprawie wyrażenia zgody, tym samym niewyrażenie tej zgody.
Za zasadny należy zatem uznać zarzut skargi kasacyjnej, sprowadzający się do
naruszenia art. 25 ust. 2 w zw. z art. 14 ustawy gminnej, bowiem Rada Miasta
Ciechanów nie była bezczynna jeśli idzie o wniosek Zarządu Powiatu
Ciechanowskiego, a jedynie wniosek ten nie uzyskał jej akceptacji. Tym samym nie
było podstaw do uwzględnienia skargi Zarządu Powiatu na bezczynność Rady.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 188 i art. 207 § 2
P.p.s.a.