25303-2006 - Jose Carlos Macruz by PareceresCepam

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FUNDAÇÃO PREFEITO FARIA LIMA - CEPAM Centro de Estudos e Pesquisas de Administração Municipal

Parecer CEPAM nº 25.303 Processo FPFL nº 193/2006 Interessada: Câmara Municipal de Tambaú Vereador Antonio Celso Martins, Presidente CÂMARA MUNICIPAL. ORGANIZAÇÃO. SERVIDOR. REMUNERAÇÃO. A Constituição Federal assegurou ao Poder Legislativo autonomia para fixar a remuneração de seus servidores, Mas, a autonomia pressupõe limites estabelecidos pelo próprio Texto Máximo, do qual a Edilidade não pode se furtar de cumpri-los. Observância do inciso XII, do artigo 37, da Constituição Federal. CÂMARA MUNICIPAL. ORGANIZAÇÃO. SERVIDOR. CARGO. Requisitos. O inciso I, do artigo 37, da Constituição Federal, prevê que os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis a todos os brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei. E a escolaridade é um requisito regularmente exigido, como forma de qualificação do profissional – em sentido amplo – que prestará serviços à Edilidade. CÂMARA MUNICIPAL. ORGANIZAÇÃO. ADMINISTRATIVA. ÓRGÃO. É legalmente possível a Resolução revogar a Lei parcialmente – e não revogá-la integralmente, pois alguns dispositivos são matérias de Lei –, no tocante à organização dos serviços da Edilidade e na organização de seu quadro de pessoal, com a adoção de todas as cautelas constitucionais e legais para que a Resolução possa ser editada em conformidade com as normas que a regem.* CONSULTA Consulta-nos a Câmara Municipal de Tambaú, por intermédio de sua Assessora Jurídica, Luciana Bernini Menegatto, sobre o seguinte:
“A Câmara Municipal de Tambaú pretende reformar a sua organização administrativa.

Avenida Professor Lineu Prestes, 913 - Cidade Universitária - São Paulo - SP CEP 05508-000 - Tel. (0xx11) 3811-0300 - FAX (0xx11) 3813-5969 Homepage http://www.cepam.sp.gov.br e-mail: fpfl@cepam.sp.gov.br

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A Lei vigente, nº 1.827, de 04.09.2003, não prevê, sequer, as atribuições (competências) de cada cargo, bem como vincula toda a estrutura do Legislativo à estabelecida pelo Executivo. Contudo, algumas dúvidas surgiram quando da elaboração desse projeto. Para tanto, solicitamos o auxílio dessa Fundação, no seguinte sentido: a) Como poderemos redigir a progressão? (ressaltamos que não será estabelecida a promoção, mas somente a progressão). V. art. 23 do projeto. b) Quais parâmetros poderemos utilizar para fixar os salários dos funcionários? Pretendemos fazê-lo independentemente dos fixados pelo Executivo? É viável? c) O projeto pode prever qual a escolaridade será exigida para cada cargo? d) A atual regulamentação da matéria é feita pela Lei n. 1.827/2003. O atual Regimento Interno desta Casa prevê (art. 191, par. 1º, IV) que a matéria deverá ser tratada por Resolução. No caso, o futuro projeto de Resolução poderá revogar a Lei? e) Quais sugestões essa Fundação tem a nos oferecer? Seguem, via correio, o esboço do Projeto de Resolução e a Lei vigente, n. 1.827, de 04.09.2003”.

PARECER Preliminarmente, convém esclarecermos que a primeira questão (a) merecerá considerações de ordem técnico-administrativa, que refoge à nossa manifestação sob a forma de parecer, a levar-nos à elaboração de planilha de custos que, se concordar a consulente, esta Fundação assim a fará, para, posteriormente, se for o caso, apresentarmos as propostas solicitadas. Com relação às demais indagações, sob o ponto de vista jurídico, cabe-nos considerar o seguinte: b) A Constituição Federal assegurou ao Poder Legislativo autonomia para fixar a remuneração de seus servidores. Mas, a autonomia pressupõe limites estabelecidos pelo próprio Texto Máximo, do qual a Edilidade não pode se furtar de cumpri-los.

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Apontamos a paridade de vencimentos prevista no inciso XII, do artigo 37, da Constitucional Federal, em que os vencimentos dos servidores do Poder Legislativo não podem ser superiores aos vencimentos pagos ao servidores do Poder Executivo. A aplicação do parâmetro constitucional ali estabelecido requer o exame dos cargos de atribuições iguais ou assemelhadas exercidas pelos servidores da Prefeitura Municipal e da Câmara de Vereadores. Evidentemente que se não houver o parâmetro antes referido, não será aplicado o disposto no inciso XII, do artigo 37, do Texto Constitucional. No entanto, com ou sem a paridade de vencimentos, há o limite máximo de remuneração estabelecido pelo inciso XI, do artigo 37, da Lei Maior, segundo o qual nenhum servidor público local – seja ele do Poder Executivo, seja ele do Poder Legislativo – poderá perceber remuneração superior ao subsídio pago ao Prefeito Municipal. Acresça-se a isso o limite constitucional de despesa com pessoal da Câmara Municipal, prevista no § 1º do artigo 29-A, segundo o qual os gastos não poderão ser superiores a 70% de sua receita, incluídos os gastos com os subsídios dos vereadores. E, também, o limite legal de despesa com pessoal para o Poder Legislativo municipal, fixado pela Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, cuja alínea a, do inciso III, do artigo 20, em 6% da receita corrente líquida local. Quanto à estruturação institucional em si, tem a Câmara de Vereadores ampla liberdade de organizar-se funcionalmente, com a criação e a extinção de seus cargos efetivos e em comissão, com a organização das carreiras dos cargos públicos de seus servidores e com o escalonamento das remunerações – referências, graus, níveis, entre outros –, sempre observado os limites constitucionais e legais antes expostos. c) O inciso I, do artigo 37, da Constituição Federal, prevê que os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis a todos os brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei. E a escolaridade é um requisito regularmente exigido, como forma de qualificação do profissional – em sentido amplo – que prestará serviços, no caso, à Câmara Municipal. Portanto, qualquer que seja o cargo, o requisito escolaridade, mesmo que nenhum, a exemplo de cargo que puder ser exercido por um analfabeto, deve ser fixado. d) Aqui estamos diante de uma questão que merece reflexão mais detida.

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Com a publicação da Emenda Constitucional nº 19/98, que alterou o disposto no inciso IV do artigo 51 da Constituição Federal, que serve de parâmetro para as Edilidades, a organização, o funcionamento e a criação, transformação ou extinção de cargos, empregos e funções dos serviços do Poder Legislativo far-se-ão por meio de Resolução e a fixação da remuneração dos cargos, empregos e funções públicas far-se-á, agora, por meio de Lei, em seu sentido estrito, a representar a conjugação de vontades do Poderes Políticos. Portanto, a criação, transformação ou extinção de cargos ou empregos públicos far-se-ão por meio de Resolução. A fixação ou modificação dos valores remuneratórios, ainda que sob a forma de referências, graus ou níveis salariais, é que se fará por Lei. Não obstante, encontramos, muitas vezes, Leis Municipais com a determinação de que a criação, transformação de cargos públicos da Câmara Municipal dependerão de Lei, conseqüentemente, a possibilidade de edição da espécie Resolução. Orgânicas e extinção a afastar, normativa

Em exame à Lei Orgânica local, verificamos que o artigo 12 prevê a competência privativa da Edilidade no concernente à organização de sua secretaria, funcionamento e criação, transformação ou extinção de cargos, empregos e funções públicas de seus serviços e fixação da respectiva remuneração. A privatividade reconhecida pela Lei Orgânica é relativa tanto à expedição de decretos legislativos e de resoluções, como indica o parágrafo único do artigo 12. Porém, deve-se interpretar a regra legal orgânica, atualmente, em conformidade com as disposições constitucionais vigentes. Especificamente quanto à fixação da remuneração dos servidores do Poder Legislativo local, não há mais como fixá-la por meio de Resolução, mas apenas por Lei. Essa espécie normativa se restringirá à criação, transformação e extinção dos cargos, empregos e funções públicas dos serviços internos da Edilidade. Nesse sentido, os artigos 4º e 10, e seu Anexo I, da Lei nº 1.827, de 4 de setembro de 2003, estão corretamente tratados, pois somente poderiam estar contidos naquela espécie legislativa. Os demais dispositivos da Lei nº 1.827/03, assim podemos afirmar, são ilegais perante a Lei Orgânica, na medida em que deveriam estar disciplinados em Resolução, sem qualquer interferência do Poder Executivo.

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Nessa linha, não poderiam os artigos 32 a 34 do Projeto de Resolução a nós encaminhado estarem disciplinados nessa propositura, pois o assunto é privativo de tratamento legal, fato que deve levar à modificação do Projeto neste particular. As outras disposições, pela sua natureza, estão corretamente adequadas no Projeto mencionado. Pois bem. Sobre serem ilegais várias disposições da Lei nº 1.827/03, poderia a Resolução modificar a Lei? No caso especial que estamos a examinar, a resposta é sim! Explicamos: Consiste a Resolução uma espécie normativa – e não um ato administrativo – voltado a regular matéria de competência privativa da Câmara Municipal, não sujeita à sanção, promulgada pelo Presidente da Casa Legislativa, que produz efeitos internos, políticos e administrativos, como é a hipótese de organização dos serviços camarários e a criação, extinção e transformação de seus cargos, empregos e funções públicas. A Lei, por seu turno, é a espécie normativa emanada do Estado, objetivando regular a conduta humana em sociedade, de caráter obrigatório, genérico, abstrato, impessoal e inovativo e pode assumir a forma de lei complementar ou lei ordinária e sempre dependerá de aprovação pelo Poder Legislativo. Também é o instrumento adequado para a organização interna da Administração Pública direta e para a criação, extinção e transformação de cargos, empregos e funções públicas e para a fixação e aumento da respectiva remuneração. E é exatamente neste particular que a Resolução tem a sua força semelhante à Lei: ambas organizam os seus serviços, a estrutura administrativa dos órgãos públicos, e criam, extinguem e transformam os cargos, empregos e funções públicas. A Resolução, embora não seja lei em seu aspecto formal de elaboração, é lei no sentido material, no tocante aos assuntos aqui tratados. Queremos, com isso, dizer que vemos como legalmente possível a Resolução revogar a Lei parcialmente – e não revogá-la integralmente, pois alguns dispositivos são matérias de Lei, no tocante à organização dos serviços da Edilidade e na organização de seu quadro de pessoal, com a adoção de todas as cautelas constitucionais e legais para que a Resolução possa ser editada em conformidade com as normas que a regem. Entender de outro, ou seja, compreender que a Resolução, na especificidade ora discutida, é fazer com que a Câmara Municipal, antes de aprovar o Projeto de Resolução, revogue a Lei nº 1.827/03 por meio de outra

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Lei, de sua iniciativa. Embora possam tramitar juntas no âmbito do Poder Legislativo, somente após a efetiva revogação da Lei é que a Resolução poderá entrar em vigor, o que pode levar ao absurdo de revogar a Lei e não conseguir a aprovação da Resolução, circunstância que, fatalmente, geraria um sem fim de situações indesejáveis e de extremada insegurança jurídica. Voltamos a dizer, que entendemos legal a revogação parcial da Lei pela Resolução para o caso específico. Além do mais, garantirá a segurança jurídica das relações entre a Administração Pública – na qual incluímos a Câmara Municipal – e seus agentes, princípio este da qual não se pode afastar. É o parecer. São Paulo, 25 de abril de 2006 JOSÉ CARLOS MACRUZ Advogado De acordo, encaminhe-se. VERA LÚCIA DE OLIVEIRA ALCOBA Coordenadora de Assistência Jurídica (*) Parecer elaborado em 18/04/2006. CAJ/jcm/sg

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