22809-2003 - Vera Lucia O. Alcoba

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FUNDAÇÃO PREFEITO FARIA LIMA - CEPAM Centro de Estudos e Pesquisas de Administração Municipal

Parecer CEPAM nº 22.809 Processo FPFL nº 1369/03 Interessada: Câmara Municipal de Miracatu Vereador Lindevaldo Santos de Carvalho, Presidente PREFEITURA MUNICIPAL. SERVIDOR MUNICIPAL. PREVIDÊNCIA SOCIAL. REGIME PRÓPRIO. BENEFÍCIO. SALÁRIO-FAMÍLIA. O Município, ao instituir seu regime próprio de previdência, deverá observar os princípios constitucionais e no tocante à definição dos benefícios, as condições para aquisição e gozo, deverá observar as normas do regime geral. O salário-família é benefício privativo de servidor de baixa renda, entendida aquela igual ou inferior ao definido em lei federal, e enquanto esta não for editada, o estipulado no artigo 13 da Emenda Constitucional nº 20/98 – R$ 360,00, (trezentos e sessenta reais). O valor do benefício será fixado por lei municipal, respeitada a capacidade financeira do órgão pagador e precedido de estudo de cálculo atuarial, por ocasião de nova elaboração.* CONSULTA Consulta-nos a Câmara Municipal de Miracatu, por intermédio de seu Presidente, Vereador Lindevaldo Santos de Carvalho, sobre o direito dos funcionários da Edilidade em receber o abono familiar, instituído pela Lei Complementar municipal nº 1/01, considerando o artigo 13 da Emenda Constitucional nº 20/98. PARECER Preliminarmente, devemos trazer à colação algumas considerações relativas ao Sistema Nacional de Seguridade Social que em um Estado do Bem-Estar Social funda-se, dentre outros valores, no primado da dignidade da pessoa humana, elegendo o trabalho como valor social, com primazia sobre o capital, sem, todavia, comprometer a liberdade de iniciativa. Ca-racteriza-se por contemplar em sua Carta Magna os direitos sociais fundamentais.

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Nesse sentido, a Constituição da República Federativa do Brasil estatui:
“Art. 1º. A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos: ....................................................................................................... . III - a dignidade da pessoa humana; IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa”. “Art. 3º. Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: I - construir uma sociedade livre, justa e solidária; II - garantir o desenvolvimento nacional; III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação”.

O Estado brasileiro, que é um Estado Democrático de Direito, por ser democrático é também social, ou seja, em sua Constituição há um título da Ordem Social prevendo, dentre os direitos individuais no Capítulo da Seguridade Social, o acesso à previdência, à assistência e à saúde, in verbis:
“Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social. Parágrafo único - Compete ao Poder Público, nos termos da lei, orga-nizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos: I - universalidade da cobertura e do atendimento; II - uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais;

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III - seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços; IV - irredutibilidade do valor dos benefícios; V - eqüidade na forma de participação no custeio; VI - diversidade da base de financiamento; VII - caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados”.

Como o Estado brasileiro é organizado na forma de Federação, evidencia-se pela existência de três esferas de governo, com órgãos independentes e autônomos, exercendo cumulativamente as funções de Estado. Em razão disso, há necessidade do Texto Magno estabelecer um rígido sistema de distribuição de competência, por ser privativa de norma constitucional. Nas ações comuns, como é o caso da seguridade social, a organização é necessariamente sistêmica, sob pena de comprometimento da independência e harmonia dos órgãos envolvidos, o que é obtido obedecendo-se o disposto nos artigos 194 a 203 da Constituição da República. Marcelo Neves define sistema como “(...) um conjunto de elementos (partes) que entram em relação formando um todo unitário. Portanto, todo sistema implica elementos (reais ou proporcionais), relações e também unidade, que pode decorrer de uma fundamentação unitária (sistema proporcional) ou da forma em que se apresentam ao sujeito cognoscente os modos de se relacionarem os seus elementos (sistema real e empírico)” (In: Teoria da Inconstitucionalidade das Leis. São Paulo: Saraiva, 1988, p. 2). Para Tércio Sampaio Ferraz Júnior:
“Sistema é um conjunto de elementos que estão relacionados entre si. Assim, nestes termos, os elementos compõem aquilo que chamamos de repertório do sistema e as relações que estabelecemos entre os elementos compõem aquilo que chamamos de estrutura do sistema” (In: Conceito de Sistema no Direito, São Paulo: Revista dos Tribunais, 1976, p. 2).

As normas estabelecidas na Constituição da República formam um sistema de proposições normativas e, para Paulo de Barros Carvalho, “(...) o texto da Constituição é o espaço, por excelência das linhas gerais

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que informam a organização do Estado, limitando-se, como adverte Celso Ribeiro Bastos, a tracejar as características dominantes das várias instituições que a legislação comum posteriormente desenvolve, conferindo-lhe compostura final. No seu repertório, como decorrência há predomínio quantitativo das regras da estrutura que são mais numerosas que as regras de comportamento” (In: Curso de Direito Tributário, São Paulo: Saraiva, 1995, p. 84). Prevê a norma constitucional, no âmbito da seguridade social, a possibilidade dos entes autônomos integrantes do Estado brasileiro instituírem regime próprio para provimento dos benefícios previdenciários dos seus servidores. Tal possibilidade vem expressa no artigo 40, como segue:
“Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter contributivo, observados os critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo” (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98).

Os benefícios previdenciários são aqueles elencados no artigo 201 da Constituição da República. Assim, tem o Município competência para organizar seu próprio sistema de seguridade social para seus servidores, instituindo os benefícios expressamente previstos no artigo 201, obedecendo tão-somente os princípios e normas plasmados na Constituição da República, que são limitadores do exercício da discricionariedade legislativa e é fundamento de validade da norma infraconstitucional a ser editada. O regime próprio municipal deverá obedecer ao disposto no artigo 40, nos artigos 201 e 202 e, ainda, no que couber, observar os requisitos e critérios fixados para o regime geral de previdência social, ex vi do § 12 do artigo 40:
“Art. ........................................................................................................ . § 12 - Além do disposto neste artigo, o regime de previdência dos servidores públicos titulares de cargo efetivo observarão, no que couber, os requisitos e critérios fixados para o regime geral de 40.

.......................................................................................................

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previdência social” (Acrescentado pela Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98).

Temos, portanto, a limitar a iniciativa legislativa municipal, o conjunto de regras que fixam requisitos e critérios para a aquisição e gozo dos benefícios estatuídos por norma da União que disciplina o regime geral de previdência social. Tal subordinação justifica-se em face da necessidade de manutenção da unidade do sistema nacional de seguridade social, constituído em princípio constitucional. Entre os benefícios previdenciários previstos no artigo 201 está o salário-família, a ser concedido aos dependentes dos segurados de baixa renda. Por evidente, a lei que disciplina o regime geral de previdência deve estabelecer o que seja baixa renda e isto é requisito para a aquisição do direito ao gozo. Enquanto não for editada a referida lei, a Constituição da República define como segurado de baixa renda aquele que perceba mensalmente remuneração inferior a R$ 360,00 (trezentos e sessenta reais), nos termos do artigo 13 da Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98:
“Art. 13. Até que a lei discipline o acesso ao salário-família e auxílio-reclusão para os servidores, segurados e seus dependentes, esses benefícios serão concedidos apenas àqueles que tenham renda bruta mensal igual ou inferior a R$ 360,00 (trezentos e sessenta reais), que, até a publicação da lei, serão corrigidos pelos mesmos índices aplicados aos benefícios do regime geral de previdência social”.

Ao definir a natureza jurídica do salário-família como benefício previdenciário, a Constituição da República subordinou a sua concessão ao preenchimento dos requisitos constitucionais e à existência de prévia contribuição. Ou seja, os Institutos devem prever e considerá-los por ocasião da elaboração de cálculo atuarial, preservando-se o equilíbrio financeiro do sistema. Com fundamento no § 12 do artigo 40 da Constituição da República, a Lei federal nº 9.717/98 estabelece no artigo 5º o princípio da simetria no tocante aos benefícios, isto é, a modalidade e requisitos para a aquisição e gozo, não podendo a lei municipal criar outros benefícios, incluir novos beneficiários ou modificar os critérios, como se lê:
“Art. 5º. Os regimes próprios de previdência social dos servidores públicos da União, dos Estados, do Distrito federal e dos Municípios, dos militares dos Estados e do Distrito Federal não poderão con-

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ceder benefícios distintos dos previstos no regime Geral de Previdência Social, de que trata a Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991, salvo disposição em contrário da Constituição Federal”.

A lei municipal deverá observar o conceito de segurado veiculado pela lei federal, o rol de beneficiários estabelecidos na referida norma e o conceito de baixa renda fixado na lei federal, e, enquanto ela não for editada, com aplicabilidade para o servidor público, aplica-se o disposto no já referido artigo 13 da Emenda Constitucional nº 20/98. Há liberdade para a fixação do valor dos benefícios pelos entes federados, já que este não está previamente estabelecido na Carta Federal; no entanto, sua fixação, no caso por lei municipal, deve observância ao cálculo atuarial e à capacidade financeira do instituto local. Feitas as considerações gerais sobre a matéria, temos a apontar que, no caso concreto sub examine, a Lei municipal nº 1.192 disciplina a matéria no artigo 17:
“Art. 17. Será devido o salário-família, mensalmente, ao segurado na proporção do número de filhos ou equiparados, de qualquer condição, de até 14 (quatorze) anos ou inválidos. Parágrafo único - O valor da cota do salário-família por dependente corresponderá a 5% (cinco por cento) do valor da menor referência da escala de vencimentos dos funcionários públicos do Município, observado o disposto no artigo 13 da Emenda Constitucional nº 20/98”.

Já os artigos 72 a 76 da Lei Complementar municipal nº 1/01 disciplinam a concessão do abono familiar. Conforme informação obtida em contato telefônico com a Fundação de Previdência Municipal, o primeiro benefício é concedido aos servidores celetistas, enquanto o segundo é concedido aos servidores estatutários. Atente-se que embora a nomenclatura dos benefícios seja diferente, na verdade trata-se de idênticas prestações. Esclareça-se, por oportuno, que com relação aos servidores celetistas, só farão jus ao benefício aqueles que já o recebiam antes do advento da Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98; e com relação aos servidores estatutários, estes sim fazem jus ao abono familiar, desde que sejam obedecidos os requisitos legais, entre eles a capacidade financeira do órgão pagador e o limite estabelecido no artigo 13 da Emenda Constitucional nº 20/98,

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ou seja, servidores que percebam até R$ 360,00 (trezentos e sessenta reais) mensais. Ressalte-se, ainda, que o normativo do § 3º, do artigo 72, da lei municipal é inconstitucional, por prever benefício pecuniário baseado em apenas um fato gerador, qual seja, alcança pai e mãe, ambos funcionários municipais, distintamente, considerando o filho do casal. Por todo o exposto, evidencia-se que não há, por parte do Município, a possibilidade de ampliação do rol de benefícios, que pela lei municipal local denominou-se abono familiar, sendo certo que todos os servidores estatutários do Poder Executivo ou do Poder Legislativo fazem jus ao seu percebimento, desde que preencham os requisitos legais. É o parecer. São Paulo, 4 de novembro de 2003

VERA LÚCIA DE O. ALCOBA Técnico Master III - Advogada De acordo, encaminhe-se.

JOSÉ CARLOS MACRUZ Coordenador da Unidade de Produção de Pareceres e Informações Jurídicas

(*) Parecer elaborado em 28/10/03.

UPPIJ/gtn/evn.

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