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21214-2002 - Fernanda Tavares de Almeida

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FUNDAÇÃO PREFEITO FARIA LIMA - CEPAM Centro de Estudos e Pesquisas de Administração Municipal

Parecer CEPAM nº 21.214 Processo FPFL nº 637/02 Interessada: Prefeitura Municipal de Duartina Sr. Enio Simão, Prefeito PREFEITURA MUNCIPAL. SERVIDOR ESTADUAL. COMPLEMENTAÇÃO SALARIAL. É possível a concessão, pelo Município, de pró-labore a funcionários públicos estaduais que, em virtude de Convênio com o Estado de São Paulo, exerçam atividades em escolas municipalizadas, desde que haja previsão legal e cláusula convenial correspondente e que a Lei instituidora seja de iniciativa do Chefe do Executivo.* CONSULTA A Prefeitura Municipal de Duartina, por intermédio de seu Chefe de Gabinete, consulta-nos sobre a possibilidade de pagar pró-labore a funcionário público estadual que exerça atividade em Escola Municipal, durante o gozo de licença-prêmio. PARECER Este Centro de Estudos, em outra oportunidade, manifestou-se a respeito de situação análoga, resultando no Parecer nº 20.184, de autoria da advogada Vera Lúcia de Oliveira Alcoba, que, pela propriedade de seus fundamentos, passamos a transcrevê-lo parcialmente:
“Antes de adentrarmos a questão específica que ora se nos apresenta, é necessário que analisemos alguns aspectos da Federação Brasileira. A análise histórica do Estado federal brasileiro demonstra-nos que, desde o seu nascimento, o modelo foi tendente ao fortalecimento de poderes da União, em prejuízo das unidades federadas – os Estados-membros. Encontrava-se determinada nas Constituições a repartição de poderes e competências que na prática não se efetivava; sobre períodos críticos nesta situação, Raul Machado Horta manifesta-se:

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‘O federalismo foi, efetivamente, uma roupagem estranha, enfiada à força no corpo nacional. Não passou nunca de uma vestimenta exótica. De simples macaqueação: os chamados ultrafederalistas brasileiros transplantaram para o nosso ambiente político as caracterizações ideológicas que tiveram curso nos Estados Unidos, no período anterior à Guerra de Secessão, e que ali se explicaram como sobrevivência da organização política anterior, mas, no Brasil eqüivaliam à pura sugestão imitativa’ (Estudos Sociais e Políticos, Perspectivas do Federalismo Brasileiro. Belo Horizonte: Universidade de Minas Gerais. 1958). Evoluindo em um conceito de colaboração entre Estados-membros, a União, e com a inclusão dos municípios, a nova Constituição de 1988 plasma o pressuposto de federalismo cooperativo, na medida em que reparte as competências entre os entes da Federação, introduzindo, as atividades, que prevê expressamente, a necessidade de cooperação entre eles para implantação das políticas públicas, ‘ex vi’ do art. 23 da Constituição da República Federativa do Brasil, que entre elas dispõe: ‘Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Fe-deral e dos Municípios: ....................................................................................................... . II - cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência; ....................................................................................................... . XII - estabelecer e implantar política de educação para a segurança do trânsito. Parágrafo único - Lei complementar fixará normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional’. A organização federalista do Estado não é uniforme e cada um tem suas peculiaridades e para sua compreensão é necessário analisar os critérios de repartição das competências. Segundo Karl Loewestein, ‘a principal razão para a preferência da organização federal é a convicção de que, apesar do reconhecimento da necessidade de unidade nacional, as tradições regionais operam contra a fusão de Estados individuais numa organização estatal unitária, sendo

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preciso que as diversidades culturais das várias entidades se mantenham por meio de uma ordem federal’ (Teoria de La Constituición, na tradução de Alfredo Gallego Anabitarte, p.335, in: Um Novo Pacto Federativo para o Brasil, Janice Ferreri Morbidele, Celso Bastos Editor, p. 191).355, in: Um Novo Pacto Federativo para o Brasil, Janice Helena Ferreri Morbidelli, Celso Bastos Editor, p.191).

O princípio da cooperação inserto na Constituição da República merece ainda ser burilado em vários aspectos para que se atinja efetivamente a moderna concepção de cooperação intragovernamental existente em outros países, como os Estados Unidos da América, Canadá e Alemanha; permitindo uma reestruturação para promover a transferência de competências comuns e incrementar o desenvolvimento local. Segundo Manoel Gonçalves Ferreira Filho, ao comentar o artigo 23 da Carta Magna:

‘A previsão aqui feita de lei complementar para fixar norma para essa colaboração pouquíssimo contribuirá para a realização desse ideal, já que esta, efetivamente, é comandada ou limitada pelas regras de repartição de competência’ (Comentários à Constituição Brasileira de 1988. 2ª ed., vol. I, São Paulo: Saraiva, 1997, p. 182).

As relações de cooperação entre os entes federados vêm, paulatinamente, revestindo-se de maior importância no Estado federal moderno, subsidiando-se em conceito do federalismo alemão, visando à aproximação das necessidades dos cidadãos e, ainda, a processamento mais rápido e com maior eficiência do atendimento das demandas diferenciadas de cada região ou localidade.

Nesta esteira, e como a definição de atribuições e responsabilidade de cada ente federado depende de um processo permanente de evolução, a divisão de encargos deve seguir o mesmo princípio estabelecido no modelo alemão, pelo qual, se determinado ente federado dispuser dos recursos técnicos e financeiros para executar determinada função local, o outro não o fará.

A par dos recursos financeiros para a aplicação deste princípio, é necessária a existência dos agentes, recursos humanos e técnicos e a combinação de esforços para o atendimento dos programas, projetos e políticas públicas interdependentes.

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A adoção do princípio de gestão cooperativa, envolvendo recursos de natureza financeira, bens, equipamentos e recursos humanos, rompe com a tradicional análise do Estado com repartições estanques a serem desenvolvidas por determinado ente federado, isoladamente, sem a participação dos demais. Com o processo de delegação da execução das atividades, previsto constitucionalmente e por legislação infraconstitucional e, ainda, viabilizada com a celebração de convênio, é determinante que haja a conjugação de recursos e esforços comuns. Neste teor, em havendo cessão de servidores, respeitados os requisitos legais, em especial a autorização expressa no convênio e previsão orçamentária, nada obsta a concessão de “pró-labore” aos servidores alocados para prestação das atividades preestabelecidas”.

Em um Estado Federal cooperativo como o brasileiro, inclusive buscando o aperfeiçoamento de uma Federação flexível, todas as unidades federativas, visando ao interesse público, podem trabalhar em conjunto, seja na gestão associada de serviços, (artigo 241 da Constituição Federal), seja no custeio de determinadas despesas de responsabilidade de outros entes da Federação, como prevê a Lei de Responsabilidade na Gestão Fiscal, no dispositivo retrotranscrito (MENDES, Áquilas, MOREIRA, Mariana. cf. Comentários à Lei de Responsabilidade na Gestão Fiscal, São Paulo: FPFLCEPAM). Desta forma, temos como certo que pode haver cooperação no custeio de despesas entre os entes da Federação; portanto, o Município pode pagar pró-labore aos funcionários públicos estaduais que prestam serviço a escolas municipais, desde que respeitado o estabelecido no convênio firmado e na lei local. Portanto, no caso concreto, se foram obedecidos os requisitos acima apontados, nada obsta que a funcionária receba o pró-labore pelo Município, desde que mesmo durante o gozo da licença-prêmio pelo Estado,

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continue efetivamente trabalhando no Município, pois se a licença-prêmio levar a servidora a se afastar do Município, não vemos como possível continuar a perceber o pró-labore. É o parecer. São Paulo, 22 de maio de 2002 FERNANDA TAVARES DE ALMEIDA Advogada De acordo, encaminhe-se. JOSÉ CARLOS MACRUZ Coordenador da Unidade de Produção de Pareceres e Informações Jurídicas (*) Parecer elaborado em 14/5/02.

UPPIJ/fta/evn.

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