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20744-2001 - Fernanda Tavares de Almeida

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FUNDAÇÃO PREFEITO FARIA LIMA - CEPAM Centro de Estudos e Pesquisas de Administração Municipal

Parecer CEPAM nº 20.744 Processo FPFL nº 1465/01 Interessada: Câmara Municipal de Taubaté Vereador Wilson Vieira de Souza, Presidente PREFEITURA MUNICIPAL. SERVIDOR ESTADUAL. COMPLEMENTAÇÃO SALARIAL. É possível a concessão, pelo Município, de pró-labore a policiais militares que, em virtude de Convênio com o Estado de São Paulo, exercem as atividades de fiscalização e policiamento do trânsito municipal, desde que haja previsão legal e cláusula convenial correspondente e que a Lei instituidora seja de iniciativa do Chefe do Executivo.* CONSULTA A Câmara Municipal de Taubaté, através de seu Presidente, Vereador Wilson Vieira de Souza, consulta-nos sobre a legalidade do Projeto de Lei Ordinária nº 100/2001, que “autoriza o Poder Executivo a conceder ‘pró-labore’ aos policiais militares (...), e dá outras providências”. PARECER Este Centro de Estudos manifestou-se sobre questão análoga, resultando no Parecer nº 20.184, de autoria da advogada Vera Lúcia de Oliveira Alcoba, o qual transcrevemos parte:
“Antes de adentrarmos a questão específica que ora se nos apresenta, é necessário que analisemos alguns aspectos da Federação Brasileira. A análise histórica do Estado federal brasileiro demonstra-nos que, desde o seu nascimento, o modelo foi tendente ao fortalecimento de poderes da União, em prejuízo das unidades federadas – os Estados membros. Encontrava-se determinada nas Constituições a repartição de poderes e competências que na prática não se efetivava; sobre períodos críticos nesta situação, Raul Machado Horta manifesta-se:

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‘O federalismo foi, efetivamente, uma roupagem estranha, enfiada à força no corpo nacional. Não passou nunca de uma vestimenta exótica. De simples macaqueação: os chamados ultrafederalistas brasileiros transplantaram para o nosso ambiente político as caracterizações ideológicas que tiveram curso nos Estados Unidos, no período anterior à Guerra da Secessão, e que ali se explicaram como sobrevivência da organização política anterior, mas, no Brasil eqüivaliam à pura sugestão imitativa’ (Estudos Sociais e Políticos, Perspectivas do Federalismo Brasileiro. Belo Horizonte: Universidade de Minas Gerais. 1958). Evoluindo em um conceito de colaboração entre Estados-mem-bros, a União, e com a inclusão dos municípios, a nova Constituição de 1988 plasma o pressuposto de federalismo cooperativo, na medida em que reparte as competências entre os entes da Federação, introduzindo, nas atividades, que prevê expressamente, a necessidade de cooperação entre eles para a implantação das políticas públicas, ex vi do art. 23 da Constituição da República Federativa do Brasil, que entre elas dispõe: ‘Art. 23 - É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: ..................................................................................................... . II - cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência; ..................................................................................................... . XII - estabelecer e implantar política de educação para a segurança do trânsito. Parágrafo único - Lei complementar fixará normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional’. A organização federalista do Estado não é uniforme e cada um tem suas peculiaridades e para sua compreensão é necessário analisar os critérios de repartição das competências. Segundo Karl Loewestein, ‘a principal razão para a preferência da organização federal é a convicção de que, apesar do reconhecimento da

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necessidade de unidade nacional, as tradições regionais operam contra a fusão de Estados individuais numa organização estatal unitária, sendo preciso que as diversidades culturais das várias entidades se mantenham por meio de uma ordem federal’ (Teoria de La Constituición, na tradução de Alfredo Gallego Anabitarte, p. 355, in: Um Novo Pacto Federativo para o Brasil, Janice Helena Ferreri Morbidelli, Celso Bastos Editor, p. 191). O princípio da cooperação inserto na Constituição da República merece ainda ser burilado em vários aspectos para que se atinja efetivamente a moderna concepção de cooperação intragovernamental existente em outros países, como os Estados Unidos da América, Canadá e Alemanha; permitindo uma reestruturação para promover a transferência de competências comuns e incrementar o desenvolvimento local. Segundo Manoel Gonçalves Ferreira Filho, ao comentar o artigo 23 da Carta Magna: ‘A previsão aqui feita de lei complementar para fixar norma para essa colaboração pouquíssimo contribuirá para a realização desse ideal, já que esta, efetivamente, é comandada ou limitada pelas regras de repartição de competência’ (Comentários à Constituição Brasileira de 1988. 2ª ed., vol. I. São Paulo: Saraiva, 1997, p. 182). As relações de cooperação entre os entes federados vêm, paulatinamente, revestindo-se de maior importância no Estado federal moderno, subsidiando-se em conceito do federalismo alemão, visando a aproximação das necessidades dos cidadãos e, ainda, o processamento mais rápido e com maior eficiência do atendimento das demandas diferenciadas de cada região ou localidade. Nesta esteira, e como a definição de atribuições e responsabilidade de cada ente federado depende de um processo permanente de evolução, a divisão de encargos deve seguir o mesmo princípio estabelecido no modelo alemão, pelo qual, se determinado ente federado dispuser dos recursos técnicos e financeiros para executar determinada função local, o outro não o fará. A par dos recursos financeiros para a aplicação deste princípio, é necessária a existência dos agentes, recursos humanos e técnicos e a combinação de esforços para o atendimento dos programas, projetos e políticas públicas interdependentes. No caso do trânsito, o cenário nacional sofreu várias mudanças e a União, com sucedâneo no inciso XI, do art. 22, da Constituição da República, deu novo tratamento à matéria com a edição de um novo Código de Trânsito Brasileiro, estabelecendo um Sistema Nacional de

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Trânsito, o que sinaliza o envolvimento de todos os órgãos que dirigem o trânsito, desde o de menor ao de maior importância, em todas as escalas, incluindo-se a administrativa. Isto não exclui, é claro, a competência complementar dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, para estabelecer e implantar uma política de educação para a segurança do trânsito, como o disposto no inciso XII, do art. 23, da Carta Magna. A propósito, o art. 320 do já citado Código disciplina: ‘Art. 320 - A receita arrecadada com a cobrança das multas de trânsito será aplicada exclusivamente, em sinalização, engenharia de tráfego, de campo, policiamento, fiscalização e educação de trânsito. Parágrafo único - O percentual de cinco por cento do valor das multas de trânsito arrecadadas será depositado, mensalmente, na conta de fundo de âmbito nacional destinado à segurança e educação de trânsito’. Isto reforça a existência de um sistema nacional de trânsito, englobando a participação de todos os entes federados e os seus órgãos competentes. A cooperação entre os entes federados é corolário da gestão integrada e para a sua existência mister se faz analisar, sob a ótica deste contexto, a execução das funções locais, tais como, no caso concreto, a competência para fiscalizar e arrecadar multas de trânsito, que, por força do artigo 24 da Lei Federal instituidora do Novo Código de Trânsito Brasileiro, é destinada aos órgãos e entidades executivas de trânsito dos Municípios, no âmbito de sua circunscrição. Seguindo este princípio de colaboração entre os entes federados, o artigo 26 do citado diploma legal prevê, ainda, a viabilidade de celebração de convênio entre os órgãos e entidades executivas do sistema nacional de trânsito delegando atividades, com vista à maior eficiência e à segurança para os usuários da via, sendo certo que no Estado de São Paulo o Decreto Estadual nº 43.133, de 1º de junho de 1998, disciplinando as atividades previstas no Código de Trânsito Brasileiro, autoriza a celebração de convênio com os Municípios, objetivando a execução dos serviços de engenharia, fiscalização, policiamento e controle de tráfico e trânsito nas vias terrestres municipais, com recursos humanos e materiais a serem disponibilizados pela Polícia Militar do Estado de São Paulo e pelo Departamento Estadual de Trân-sito – DETRAN.

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A adoção do princípio de gestão cooperativa, envolvendo recursos de natureza financeira, bens, equipamentos e recursos humanos, rompe com a tradicional análise do Estado com repartições estanques a serem desenvolvidas por determinado ente federado, isoladamente, sem a participação dos demais. Com o processo de delegação da execução das atividades, previsto constitucionalmente e por legislação infraconstitucional e, ainda, viabilizada com a celebração de convênio, é determinante que haja a conjugação de recursos e esforços comuns. Neste teor, em havendo cessão de servidores, respeitados os requisitos legais, em especial a autorização expressa no convênio e previsão orçamentária, nada obsta a concessão de pro-labore aos servidores alocados para prestação das atividades preestabelecidas. Ressalte-se que a concessão de pro-labore deve ter previsão orçamentária e, ademais, estar consignado em lei municipal específica e em cláusula do convênio, isto, para a estrita observância do princípio da legalidade ao qual subsumem-se os entes federados, ao gerirem os bens e os recursos públicos, em especial o artigo 62 da Lei Complementar nº 101, de 4/5/2000, que dispõe: ‘Art. 62 - Os Municípios só contribuirão para o custeio de despesas de competência de outros entes da Federação se houver: I - autorização na lei de diretrizes orçamentárias e na lei orçamentária anual; II - convênio, acordo, ajuste ou congênere, conforme sua legislação’”.

Em um Estado Federal cooperativo como o nosso, inclusive buscando o aperfeiçoamento de uma Federação flexível, todas as unidades federativas brasileiras, visando ao interesse público, podem trabalhar em conjunto, seja na gestão associada de serviços (artigo 241 da Constituição Federal), seja no custeio de determinadas despesas de responsabilidade de outros entes da Federação, como prevê a Lei de Responsabilidade na Gestão Fiscal, no dispositivo retrotranscrito (MENDES Áquilas Nogueira e MOREIRA Mariana et alli, cf. Comentários à Lei de Responsabilidade na Gestão Fiscal. São Paulo: FPFL-CEPAM, 2001, p. 244/245). Desta forma, temos como certo que pode haver cooperação de custeio de despesa entre os entes da Federação, portanto, o Município pode pagar pró-labore aos policiais militares, desde que respeitado o estabelecido no artigo 62 e incisos da Lei de Responsabilidade na Gestão Fiscal.

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No entanto, o artigo 1º do Projeto em exame é de questionável constitucionalidade quanto à exigência de um tempo mínimo de exercício contínuo da atividade no Município, uma vez que o fundamento para a concessão de pró-labore é a existência de convênio entre o Governo do Estado e o Município, no qual o Estado cede ao Município policiais militares para que executem a fiscalização, o policiamento e o controle de tráfego e o trânsito em suas vias terrestres. Portanto, entendemos não ser possível estabelecer tempo mínimo de atividade no Município para ensejar o direito ao pró-labore, pois o que é realmente importante é o fato de tratar-se de servidor do Estado prestando serviço ao Município. Tal dispositivo acaba por ferir o princípio da igualdade, sendo discriminatório por tratar de forma desigual os servidores estaduais que atuam no Município. Além disso, no que tange à apresentação do Projeto, há uma inconstitucionalidade quanto à sua iniciativa, uma vez que a competência para propor lei autorizadora é privativa do Executivo. Este Centro de Estudos, em outra oportunidade, já se manifestou sobre situação análoga, resultando no Parecer CEPAM nº 20.068, de autoria da advogada Laís de Almeida Mourão, do qual transcrevemos parte:
“O entendimento de que as leis autorizadoras são de competência privativa do Executivo já foi expresso por esta Fundação no Parecer FPFL nº 5.773/79, do qual transcrevemos trecho significativamente elucidativo: ‘Sempre que a Lei Orgânica dos Municípios, ao conferir competência à Câmara, confere-lhe nos termos de ‘autorizar’, está a se referir à autorização a ser concedida a ato externo à própria Câmara. Ilogicamente seria se o Legislativo Municipal conferisse autorização a si próprio. Autorizar significa autorizar outrem a. Significa conceder permissão para’ (grifamos). No mesmo sentido posicionou-se o STF em decisão prolatada na Representação nº 1331-6, do Rio Grande do Sul, cujo relator, o Min. Djaci Falcão, assim se manifestou: ‘(...) a boa interpretação do texto há de fazer-se no sentido de que a autorização em si mesma – no que ela se distingue da criação ou do aumento – encontra-se também reservada à iniciativa do Poder Executivo.

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................................................................................................................... Ora, sendo a matéria reservada à iniciativa do Poder Executivo, qualquer interferência do Poder Legislativo importa, conseqüentemente, em ofensa ao princípio da separação dos Poderes. ................................................................................................................... A meu ver, há uma interferência ilegítima do Poder Legislativo, criando, inclusive, um constrangimento para o Poder Executivo, que se afasta do exato alcance da harmonia entre os Poderes’ (In: Jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. São Paulo: LEX, maio/89, nº 125, p. 153) (grifamos)”.

Portanto, a iniciativa para a apresentação do Projeto em análise, bem como para solicitar autorização para firmar o convênio é do Chefe do Executivo e não do Legislativo, motivo pela qual entendemos que o Projeto de Lei em estudo não deve prosperar na Câmara, pois caso isso ocorra e venha a ser aprovado, será inserida no ordenamento jurídico municipal lei cuja constitucionalidade poderá vir a ser questionada judicialmente. É o parecer. São Paulo, 10 de dezembro de 2001

FERNANDA TAVARES DE ALMEIDA Advogada De acordo, encaminhe-se.

JOSÉ CARLOS MACRUZ Coordenador da Unidade de Produção de Pareceres e Informações Jurídicas

(*) Parecer elaborado em 4/12/01.

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UPPIJ/fta/evn.

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