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Parecer CEPAM nº 20.302 Processo FPFL nº 811/01 Interessado: Instituto de Previdência do Servidor Municipal de São José dos Campos Sr. José Roberto Maciel Prince, Procurador PREFEITURA MUNICIPAL. SERVIDOR MUNICIPAL. PREVIDÊNCIA SOCIAL. REGIME PRÓPRIO. BENEFÍCIO. PENSÃO. Regime próprio de previdência de servidores públicos não pode custear pensão aos dependentes de agente político.* CONSULTA O Instituto de Previdência do Servidor Municipal de São José dos Campos, por intermédio de seu Procurador, Sr. José Roberto Maciel Prince, pergunta-nos:
“1. A Lei 3.182/86 (doc. em anexo), deve ser adequada nos termos da legislação federal do Ministério da Previdência e Assistência Social, por serem os pensionistas custeados pelo órgão previdenciário municipal? 2. Por ser uma lei específica que beneficia dependentes do ex-prefeito falecido deveriam os pensionistas (que não são servidores), serem custados pelo Poder Executivo e não pelo I.P.M.S.?”.
PARECER Preliminarmente, compete-nos esclarecer que esta Fundação, na vigência da Constituição Federal de 1967, com a redação que lhe confere a Emenda Constitucional nº 1, de 1969, já se posicionava pela impossibilidade de outorga de pensão aos dependentes de agentes políticos. Transcrevemos o Parecer FPFL nº 11.784, datado de 30/4/86, de autoria da advogada Sandra Regina de Moraes Tolentino:
Avenida Professor Lineu Prestes, 913 - Cidade Universitária - São Paulo - SP CEP 05508-900 - Tel. (0xx11) 3811-0300 - FAX (0xx11) 813-5969 Homepage http://www.cepam.sp.gov.br e-mail: fpfl@cepam.sp.gov.br
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“(...) Trata-se, portanto, de problema previdenciário referente a agente político. ‘Agentes políticos são os titulares dos cargos estruturais à organização política do País, isto é, são os ocupantes dos cargos que compõem o arcabouço constitucional do Estado e, portanto, o esquema fundamental do Poder. Sua função é a de formadores da vontade superior do Estado. São agentes políticos o Presidente da República, os governadores, os prefeitos e respectivos auxiliares imediatos (ministros e secretários das diversas pastas), os senadores, os deputados, e os vereadores. Todos estes se ligam ao Estado por um liame não profissional. A relação que os vincula aos órgãos do poder é de natureza política. Desempenham um munus público. Para o exercício de tão elevadas funções não comparecem como profissionais. O que potencialmente os qualifica ao seu exercício é a qualidade de cidadãos, de membros da sociedade política; em conseqüência, titulares de direitos e de responsabilidades na condição da res publica. A função que lhes corresponde não é de caráter técnico, mas a de traçar a orientação superior a ser cumprida, por meios técnicos, pelos demais agentes’ (MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Apontamentos sobre os Agentes e Órgãos Públicos. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1972, p. 7). Dimana com clareza, da lição trazida à tona, que o agente político é aquele que presta serviços à Administração Pública, inexistindo qualquer vinculação profissional, mas existindo, unicamente, a qualidade de cidadão que é. Examinada a questão sob esse primeiro ângulo, impõe-se verificá-la sob o prisma da previdência social. Para tanto, valemo-nos da Carta Magna, mais precisamente de seu art. 165, inciso XVI, onde o legislador pátrio contempla: ‘Art. 165. A Constituição assegura aos trabalhadores os seguintes direitos, além de outros que, nos termos da lei, visem a melhoria de sua condição social: ................................................................................................... XVI – previdência social nos casos de doença, velhice, invalidez e morte, seguro-desemprego, seguro contra acidentes do
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trabalho e proteção da maternidade, mediante contribuição da União, do empregador e do empregado’. Assim, a Previdência Social Nacional não abrange o Prefeito, o Vereador ou quaisquer outros agentes políticos, enquanto somente nestas condições – de agente político – eis que essa categoria (agente político) não desempenha atividade profissional, conforme dito anteriormente. Visto também esse aspecto, cumpre-nos considerar que, não obstante essa impossibilidade apontada acima, nada impede que o agente político tenha garantias previdenciárias como qualquer outro cidadão, através de convênio firmado com o IPESP. Assim é que, com a promulgação da Lei nº 4.642/85, ficou permitida a inscrição dos Prefeitos paulistas na Carteira de Previdência dos Vereadores e Prefeitos do Estado de São Paulo, que passaram a fazer jus aos benefícios da pensão parlamentar, tal qual é concedida aos Vereadores do Estado. Recentemente esta Fundação assim se manifestou em parecer do Dr. Eurípedes Clovis de Paula, do qual extraímos trecho: ‘A nível nacional a lei previdenciária permite a inscrição de facultativos, isto é, daqueles que não tiverem relação de emprego e que não se vinculem obrigatoriamente a outro sistema. Nesse sentir, esta Fundação, em trabalho publicado na Revista LTr, vol. 45, de setembro de 1981, de autoria de Maria Cecília F. Álvares Leite, assim se posiciona a respeito de exercentes de mandato legislativo: ‘para que venha a receber à época própria os proventos da aposentadoria pertinentes a esse período, deverá providenciar o recolhimento das contribuições, como segurado facultativo e em dobro, no mesmo molde do art. 11 da CLPS’. Em face de todo exposto, fincamos nosso posicionamento pela impossibilidade da pretensão em apreço, quer para ex-Vereadores, quer para os Chefes de Executivos.
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Vale observar que as alternativas para ambos são as duas já expostas e que assim se resumem: filiação ao SINPAS ou ao IPESP, através de convênio. De se observar, por derradeiro, que a indagação do consulente não encontra suporte legal, eis que o ônus dela decorrente afigura-se-nos vultoso para o Município, que poderia até mesmo ser apenado (claro que na figura do Chefe do Executivo) com uma possível ação popular”.
Temos, ainda, que esclarecer que a Lei municipal nº 3.182/86, que “concede pensão mensal aos dependentes do ex-Prefeito Municipal Prof. Hélio Augusto de Souza”, é, desde a época de sua edição, inconstitucional, porque fere não só o princípio da isonomia (art. 153, § 1º, da Constituição Federal de 1967, com a Emenda de 1969), na medida em que não instituiu um benefício para todos os dependentes de agentes políticos, como também o princípio da impessoalidade – que, não obstante previsão expressa, sempre foi princípio a nortear a atuação do Administrador Público -, uma vez que a lei municipal não é abstrata e geral, mas individual e específica. No entanto, até ser argüida a sua inconstitucionalidade, considera-se válida e eficaz. Feitas essas primeiras considerações, passamos a analisar a situação concreta – pagamento da pensão prevista na Lei nº 3.182/86 pelo Instituto de Previdência. A Lei nº 4.220, de 8/7/92, que criou o Instituto de Previdência do Servidor Municipal, dispõe:
“Artigo 2º. O Instituto de Previdência será o órgão gestor do sistema de previdência dos servidores do Município, de suas Autarquias e Fundações. ................................................................................................... Artigo 24. O Prefeito, o Vice-Prefeito e os Vereadores não são considerados segurados do Instituto de Previdência, salvo se servidores municipais.
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................................................................................................... Artigo 26. As atuais aposentadorias e pensões sustentadas pela Fazenda Municipal passam à responsabilidade financeira do Instituto”.
Da análise sistemática dessa lei e em especial dos dispositivos retrotranscritos, conclui-se que o pagamento de pensão aos dependentes do ex-Prefeito, que, nos parece, não era servidor público, não poderia ter sido transferido para o Instituto, pois esta autarquia cuida tão-somente da previdência social de servidor público. Não há, ou pelo menos não nos foi encaminhado, qualquer comando legal que permita outra interpretação. Aliás, quando da instituição desse Instituto, a Constituição Federal de 1988 somente possibilitava ao Município a criação de sistema de previdência para os seus servidores, conforme o parágrafo único do art. 149. Os agentes políticos, pois, não poderiam participar desse regime previdenciário. E assim o fez o Município, através da Lei nº 4.220/92. Nesses moldes, a Lei federal nº 9.717, de 27/11/98, que versa sobre as regras gerais dos regimes próprios de previdência social dos servidores públicos, impôs:
“Art. 1º. Os regimes próprios de previdência social dos servidores públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos militares dos Estados e do Distrito Federal deverão ser organizados, baseados em normas gerais de contabilidade e atuária, de modo a garantir o seu equilíbrio financeiro e atuarial, observados os seguintes critérios: ..................................................................................................... V – cobertura exclusiva a servidores públicos titulares de cargos efetivos e a militares, e a seus respectivos dependentes, de cada ente estatal, vedado o pagamento de benefícios, mediante convênios ou consórcios entre Estados, entre Estados e Municípios e entre Municípios”.
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O sistema próprio de previdência deve albergar, portanto, somente servidores públicos e seus dependentes. A Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98, em nada alterou esse panorama, visto que o art. 149 permaneceu com a mesma redação. Do exposto, passamos a responder às questões propostas: 1. Não obstante a inconstitucionalidade da Lei nº 3.182/86, entendemos que esta lei não pode ser adequada à legislação federal inerente a regime próprio de previdência, porque o pagamento de pensão a dependentes de agente político não pode estar inserido em sistema de previdência de servidor público. 2. A pensão deve ser custeada diretamente pelo Executivo Municipal e não pelo Instituto de Previdência dos Servidores Públicos. É o parecer. São Paulo, 27 de julho de 2001 TERESA CRISTINA S. M. PEREIRA Técnico Pleno II - Advogada De acordo, encaminhe-se. JOSÉ CARLOS MACRUZ Coordenador da Unidade de Produção de Pareceres e Informações Jurídicas (*) Parecer elaborado em 12/7/01. UPPIJ/gtn/emss
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