CONSEJO DE ESTADO by Z39A3r

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									DERECHO A CIRCULAR LIBREMENTE - Tránsito de peatones:
reglamentación / PEATONES - Pasos a nivel y desnivel / DISCAPACITADOS -
Improcedencia de obras en puentes peatonales ante obras en el Sistema
Integral de Transporte Masivo / SISTEMA INTEGRAL DE TRANSPORTE
MASIVO - Solución a usuarios discapacitados: puentes peatonales

A los efectos de la decisión que debe adoptarse en este fallo, es necesario tener en
consideración que en desarrollo del artículo 24 de la Constitución Política, el
artículo 1º de la Ley 769 de 2002 (Código Nacional de Tránsito) establece que
«todo colombiano tiene derecho a circular libremente por el territorio nacional, pero
está sujeto a la intervención y reglamentación de las autoridades para garantía de
la seguridad y comodidad de los habitantes, especialmente de los peatones y de los
discapacitados físicos y mentales, para la preservación de un ambiente sano y la
protección del uso común del espacio público. El artículo 57 de la Ley citada regula
la circulación de peatones, disponiendo que «el tránsito de los peatones por las vías
públicas se hará por fuera de las zonas destinadas al tránsito de vehículos. Cuando
un peatón requiera cruzar una vía vehicular, lo hará esperando las señales de
tránsito y cerciorándose de que no existe peligro para hacerlo. » Por su parte, el
artículo 2º señala que los denominados «pasos peatonales» pueden ser a nivel,
entendiendo por tal «la zona de la calzada delimitada por dispositivos y marcas
especiales con destino al cruce de peatones», o a desnivel, es decir, el «puente o
túnel diseñado especialmente para que los peatones atraviesen la vía.» Quedó
demostrado que tales medios alternativos han sido previstos en el Sistema Integral
de Transporte Masivo, por tanto, no resulta apropiado habilitar rampas en los
puentes peatonales existentes pues ello conllevaría un uso irracional de recursos
económicos y técnicos escasos, que deben destinarse a la atención prioritaria de
otras necesidades del todo carentes de medios de satisfacción. Demostrado como
está que con la construcción y entrada en funcionamiento del Sistema Integral de
Transporte Masivo en Santiago de Cali, se brindarán soluciones definitivas a los
usuarios discapacitados y la realización de las obras públicas en los puentes
peatonales a que se contrae la demanda ordenadas por el Tribunal resultan
improcedentes, pues como esta Sala lo ha sostenido, solo pueden adelantarse
obras públicas con fundamento en estudios técnicos y cuando exista la debida
disponibilidad presupuestal, conforme a las prioridades sobre inversión que las
autoridades territoriales en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales
señalen en los respectivos Planes de Desarrollo, pues de lo contrario, las órdenes
de construcción de obras carentes de sustento técnico apropiado, lejos de proteger
los derechos colectivos introducen caos y anarquía en el Plan de Desarrollo y en el
Presupuesto Municipal. Se impone, por tanto, revocar la sentencia apelada.


                             CONSEJO DE ESTADO

                SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

                               SECCION PRIMERA

            Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá, D.C., tres (3) de marzo de dos mil cinco (2005)

Radicación número: 76001-23-31-000-2003-03255-01(AP)

Actor: JULIÁN HUMBERTO ERAZO DE JESUS
Demandado: MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI



Referencia: APELACION SENTENCIA (ACCION POPULAR)



Se decide el recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Santiago de Cali
contra la sentencia 30 de abril de 2004, mediante la cual el Tribunal Administrativo
del Valle del Cauca accedió a las pretensiones de la demanda y reconoció al actor
el incentivo establecido en el articulo 39 de la Ley 472 de 1998, equivalente a diez
(10) salarios mínimos mensuales vigentes.


I.       ANTECEDENTES


1.       LA DEMANDA


JULIÁN HUMBERTO ERAZO DE JESÚS instauró acción popular contra el
Municipio de Santiago de Cali con miras a la protección de los derechos colectivos
al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, a
la seguridad y salubridad públicas y a la realización de las construcciones,
edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de
manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los
habitantes.


1.1.         Hechos


 En Santiago de Cali, a la altura de la calle 5ª existen los siguientes puentes
     peatonales:


     -   En la carrera 62 sur que comunica la Universidad Santiago de Cali con la
         parte este de la ciudad;

     -   En la carrera 25;

     -   - En la carrera 22 que facilita el acceso al centro médico infantil CLUB NOEL;

     -   En la carrera 6ª que comunica el sector este de la ciudad con el sector oeste
         por San Antonio;

     -   El de la carrera 13.
 La Avenida Primera cuenta con los siguientes puentes peatonales:


    -   El de la carrera 8ª, que facilita el acceso al sector de la Cámara de Comercio
        y del Tribunal Administrativo y al sector sur del Centro Administrativo
        Municipal (CAM);

    -   En la carrera 11 y pasaje peatonal que comunica al sector del CAM;

    -   El del sector peatonal contiguo a la Ermita que comunica al CAM en la línea
        del Paseo Bolívar.


   Sobre la Avenida 2ª Norte:


    -   Saliendo de la parte peatonal del sector Instituto Departamental de Bellas
        Artes comunica con el CAM.

    -   Saliendo del CAM, parte central que comunica con la zona peatonal que
        conduce a la Avenida 6ª.


   Ninguno de estos puentes peatonales cuenta con rampas peatonales para los
    minusválidos y sus sillas de ruedas; mujeres embarazadas o con menores de
    brazos; ancianos y discapacitados, circunstancia que impide su libre locomoción.


   Es evidente que los ciudadanos discapacitados (incluidos los menores de edad)
    son titulares de derechos e intereses colectivos y las autoridades administrativas
    están obligadas a construir rampas que faciliten su locomoción.


1.2.    Pretensiones


El actor solicita se ordene al Municipio de Santiago de Cali que construya rampas
adecuadas en los puentes peatonales citados, para que los minusválidos, mujeres
embarazadas, ancianos y discapacitados puedan desplazarse libremente y por sus
propios medios; y para que en lo sucesivo, cuando construya puentes peatonales,
los habilite con rampas para discapacitados.


Que se fije el incentivo correspondiente.


    2. LA CONTESTACIÓN
La apoderada del municipio de Santiago de Cali puso de presente que el puente de
la carrera 62 sur que comunica a la Universidad Santiago de Cali no tiene área de
andén suficiente para el desarrollo de una rampa, razón por la que la Secretaría de
Tránsito lo construyó con gradas.


Los puentes de las carreras 6ª, 13, 22 y 25, fueron construidos antes de expedirse
la normativa que obliga a construir rampas; además, en los sitios donde se ubican
estos puentes no tienen áreas para la construcción de rampas, pues están en
sectores que se encuentran muy consolidados.


Destaca que actualmente en el desarrollo de los diseños definitivos del Proyecto del
Sistema Integrado de Transporte Masivo para el Municipio se plantean soluciones
peatonales definitivas, unas a nivel semaforizado donde se ubican las estaciones y
otras a desnivel donde no existen. Este tipo de solución ya se encuentra a nivel de
prediseño en el Corredor Troncal de la calle 5ª, que inicia en la terminal de la calle
25 con carrera 100, calle 5ª, carrera 15 hasta la Avenida Ciudad de Cali, que
brindará soluciones peatonales de carácter definitivo.


No tiene sentido hacer una inversión cuando próximamente se iniciará un proyecto
que mejorará las condiciones de transporte y de tránsito para la ciudad en donde la
beneficiada será, como es lógico la comunidad. Resalta que algunos de los puentes
a que se refiere la demanda serán demolidos y reemplazados por otros con
características de diseño más funcional, mientras que otros serán reemplazados
por pasos peatonales a nivel con semáforos, donde los peatones podrán cruzar
este corredor con tranquilidad y seguridad.


El proyecto del Sistema Integrado de Transporte Masivo se formula a partir del Plan
Vial de Tránsito y Transporte para el Municipio, adoptado mediante Acuerdo 13 de
1993 y retomado posteriormente por el Plan de Ordenamiento Territorial.


Señala que el municipio siempre ha tenido en cuenta a los discapacitados, tanto así
que en el Acuerdo 02 de 1997 quedaron consignadas las disposiciones
establecidas para la eliminación de barreras físicas a personas discapacitadas o
con movilidad reducida. Pero es preciso aclarar que la instalación de rampas no es
posible sin los estudios técnicos y de factibilidad, estudios entre los que debe
incluirse un informe estadístico de movimiento de flujo peatonal, de necesidades
insatisfechas, levantamiento topográfico, estudios del terreno y elaboración de
diseños de rampa, formulación del proyecto que comprende el diseño geométrico y
arquitectónico de rampas y la fase de construcción y la existencia de rubros
presupuestales correspondientes a la vigencia fiscal respectiva.


Propuso la excepción de improcedibilidad de la acción popular, considerando que
no hay omisión del municipio que tenga como consecuencia la violación o amenaza
de los derechos e intereses colectivos, pues el municipio a través de la Secretaría
de Tránsito y en forma permanente atiende quejas de la comunidad sobre las
necesidades en materia de seguridad para el peatón, las cuales evalúa mediante
los respectivos procedimientos para adoptar las medidas del caso.




3.       LA AUDIENCIA DEL PACTO DE CUMPLIMIENTO


La audiencia de pacto de cumplimiento convocada para el 11 de noviembre de
2003, se declaró fallida por la inasistencia del actor y se ordenó continuar con el
trámite del proceso.


4.       ALEGATOS DE CONCLUSIÓN


4.1.     El apoderado del municipio insistió en los argumentos expuestos en su
contestación y reiteró que la construcción rampas de acceso en los actuales
puentes presenta inconvenientes técnicos de espacio físico pues éstos se
encuentran ubicados en sectores consolidados de la ciudad, en donde es necesario
adquirir los predios aledaños, negociación que requiere de un procedimiento de
oferta y compra y que al no llegarse a un acuerdo debe adelantarse ante la justicia
ordinaria un proceso de expropiación.


Como la construcción de las rampas debe ser ejecutada por la Secretaría de
Infraestructura y Valorización, estas obras deben incluirse dentro del Plan de
Acción de esta entidad, debiendo formularse y viabilizarse el proyecto, luego
matricularlo en el Banco de Proyectos del Municipio para que sea estudiado por el
CONFIS que es la entidad que define y autoriza la fuente de los recursos para estas
obras.


No tiene sentido ―dice― hacer una inversión cuando ya está próximo a iniciarse
un proyecto que mejorará las condiciones de transporte y tránsito para la ciudad.
De acuerdo con el cronograma del proyecto del Sistema Integrado de Transporte
Masivo las soluciones peatonales definitivas funcionarán a nivel de semáforos
exclusivos para transeúntes, obras que deben iniciarse unas en el 2004 y otras en
el 2005 y 2006. La construcción de los corredores implica un cierre parcial o total
donde quedará restringido el paso de vehículos y peatones, quedando de esta
forma los puentes peatonales existentes fuera de servicio.


2.2.   El actor no alegó de conclusión.


II.    LA SENTENCIA IMPUGNADA


Mediante la sentencia apelada, el Tribunal concedió el amparo a los derechos
colectivos a la seguridad pública, a la seguridad y prevención de desastres
previsibles técnicamente y a la realización de construcciones, edificaciones y
desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y
dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes del municipio.


En consecuencia, ordenó la construcción de las rampas de acceso de los puentes
peatonales de la calle 5ª con carreras 6ª y 22; carrera 1ª con calle 12; Avenida 2ª
Norte con la prolongación de la calle 1ª y Avenida 2ª Norte con la intersección de la
Avenida 4ª Norte, para lo cual concedió al municipio un término de seis (6) meses.


Como argumentos señaló, en síntesis, que en la diligencia de inspección judicial
practicada a cada uno de estos puentes se pudo constatar la carencia absoluta de
rampas para discapacitados y de semáforos cercanos al lugar que regulen el
tránsito vehicular, ofreciendo peligro para quienes transitan por estas vías, incluidos
los minusválidos.


Resaltó la importancia del puente de la calle 5ª con carrera 22 ubicado en el
costado occidental sobre el Centro Hospitalario Infantil Club Noel, institución a
donde acuden regularmente niños enfermos. Aquí no existe un semáforo que
regule el tránsito vehicular circunstancia que permite que los automotores que por
allí transitan lo hagan a grandes velocidades impidiendo el cruce de la vía.


El puente de la calle 5ª con carrera 13 representa un peligro constante para
peatones y pasajeros de los vehículos que pasan por debajo de él, pues su
deterioro es tan evidente que si se derrumbara podría causar una tragedia de
grandes proporciones.
Señaló que en el cruce con la calle 8ª sobre la carrera 1ª deben instalarse
reductores de velocidad para proteger la vida de los peatones, incluidos los
empleados judiciales que por allí transitan e implementar las señales de tránsito
que adviertan a los conductores sobre la disminución de velocidad y el cruce de
peatones en la vía.


Respecto de la solicitud de construir rampas, consideró que en los puentes de la
calle 5ª con carreras 25 y 62 no hay lugar para la construcción de rampas, pues
estos cuentan con semáforos vehiculares cercanos que regulan de forma adecuada
el paso sin que implique riesgo para los peatones y las personas discapacitadas.
Por tanto, negó las pretensiones de la demanda en relación con éstos.


Reconoció a favor del actor un incentivo de diez (10) salarios mínimos mensuales
que deberá pagar el municipio de Santiago de Cali.


III.   EL RECURSO DE APELACIÓN


La apoderada del municipio insistió en que el diseño operacional para el desarrollo
del proyecto del Sistema Integrado de Transporte Masivo en Cali plantea la
ubicación de una estación doble en la intersección de la calle 5ª con carrera 11 que
soluciona el problema peatonal tanto para el acceso a la estación como para
atravesar el corredor de la calle 5ª, incluidos los cruces para discapacitados y
observando las normas vigentes.


Esta solución de carácter definitivo beneficiará igualmente a los pacientes del
Hospital Infantil Club Noel y, por tanto, los puentes peatonales existentes en la calle
5ª con carreras 5ª y 11 pierden interés. Además, como se comprobó en la
inspección judicial,no existe espacio físico para la construcción de rampas, lo que
significa que para construirlas deben afectarse los predios aledaños, hecho que
representaría costos elevados injustificados, considerando las condiciones
económicas por las que atraviesa el municipio.


En relación con el puente de la calle 5ª con carrera 11 señala que si bien en la
inspección judicial se observó que presenta un notable deterioro en su estructura
como en su baranda por falta de mantenimiento, no puede establecerse que este
deterioro obedece a daños estructurales, pues para llegar a esta conclusión es
necesario realizar una auscultación de todos los elementos que componen la
estructura del puente y verificar si existen estas fallas, que debe ir acompañada de
un estudio técnico y de un informe que permita evaluar la gravedad y magnitud de
los daños para determinar si procede su reparación, rehabilitación o demolición.


Consideró que la construcción de las rampas en los puentes de la carrera 1ª con
calles 8ª, 11 y 12 no hacen parte de las pretensiones de la demanda, pese a lo cual
en el dictamen se solicitó al perito pronunciarse sobre ellos generando más gastos
para la entidad demandada, pues el actor no concurrió a las diligencias.


La instalación de reductores de velocidad en el cruce de la carrera 1ª con calle 8ª
corresponde a la Secretaría de Tránsito Municipal, quien debe evaluar las
condiciones de movilidad del sector para determinar si se amerita su construcción.


Concluye que no tiene objeto hacer una inversión para atender lo solicitado en la
demanda, cuando próximamente se iniciará el proyecto del Sistema Integrado de
Transporte Masivo que mejorará las condiciones de transporte y tránsito para la
ciudad, donde la beneficiada será la comunidad de la que forman parte los
discapacitados. Además, con la construcción de este proyecto habrá soluciones
semaforizadas y los peatones podrán atravesar los corredores o acceder como
usuarios al sistema con todas las garantías y seguridades del caso, razón por la
que los puentes peatonales existentes quedarán sin servicio.


Adujo que no hay lugar al pago del incentivo, pues el actor no concurrió a la
audiencia de pacto de cumplimiento, ni a las diligencias decretadas en las pruebas.
Es decir, no estuvo atento a la actividad procesal.


En consecuencia, la sentencia apelada debe revocarse.


IV.       CONSIDERACIONES


Esta Sala ya ha tenido oportunidad de consignar su pensamiento en relación con la
integración social de las personas con limitaciones que es la cuestión que vuelve a
plantearse con ocasión de acciones populares interpuestas con análogos
fundamentos y pretensiones1.


         La especial protección constitucional y legal a los discapacitados.



1
 Ver sentencias de 30 de octubre de 2003, expediente AP-01371 y de 15 de abril de 2004,
expediente 0602. M.P. Camilo Arciniegas Andrade.
En sentencia T-595 de 2002 que la Sala prohíja por resultar del todo aplicable a la
problemática que se plantea en el caso presente, la Corte Constitucional estudió la
protección especial de los discapacitados a la luz del derecho interno e
internacional y de la jurisprudencia constitucional. Por su relevancia en punto al
caso sub-examine, es del caso transcribir sus consideraciones más relevantes:


     «3.1. La Carta Política de 1991 contempla una especial protección para todos
     aquellos grupos marginados o desaventajados de la sociedad que, en razón a su
     situación, suelen ver limitado el ejercicio y el goce efectivo de sus derechos
     fundamentales. El mandato se encuentra expresamente consagrado en los incisos
     segundo y tercero del artículo 13 (derecho a la igualdad) y en el artículo 47 de la
     Constitución. En el primero de los dos se indica que es deber del Estado promover
     las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptar medidas en favor
     de grupos marginados o discriminados, así como también que el Estado protegerá
     especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental,
     se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o
     maltratos que contra ellas se cometan. Por su parte el artículo 47 ordena al Estado
     adelantar una política de previsión, rehabilitación e integración social para los
     disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a quienes se prestará la atención
     especializada que requieran. Adicionalmente, la Carta consagra una protección
     especial para los discapacitados en materia laboral (artículo 54) y de educación
     (artículo 68).

     Ahora bien, a esto debe sumarse el hecho de que según la propia Constitución, en su
     artículo 2°, uno de los fines esenciales del Estado, es garantizar el goce efectivo de
     los derechos.

     3.2. En el ámbito internacional también son varios los acuerdos y tratados que se han
     desarrollado en defensa de las personas discapacitadas a partir de la segunda mitad
     del siglo veinte, en especial desde la Declaración de los Derechos de los Impedidos,
     proclamada por la Asamblea General;2 la comunidad internacional ha construido un
     consenso en torno a la necesidad de brindar la protección necesaria a este grupo de
     la población mundial.3
     En la Declaración de los Derechos de los Impedidos de 1975 se reconocieron, entre
     otros, los siguientes derechos:
           ―3. El impedido tiene esencialmente derecho a que se respete su dignidad
           humana. El impedido, cualesquiera sean el origen, la naturaleza o la gravedad
           de sus trastornos y deficiencias, tiene los mismos derechos fundamentales que
           sus conciudadanos de la misma edad, lo que supone, en primer lugar, el
           derecho a disfrutar de una vida decorosa, lo más normal y plena que sea
           posible.
           (…)
           5. El impedido tiene derecho a las medidas destinadas a permitirle lograr la
           mayor autonomía posible.
           6. El impedido tiene derecho a recibir atención médica, psicológica y funcional,
           incluidos los aparatos de prótesis y ortopedia; a la readaptación médica y social;
           a la educación; la formación y a la readaptación profesional; las ayudas,
           consejos, servicios de colocación y otros servicios que aseguren el
           aprovechamiento máximo de sus facultades y aptitudes y aceleren el proceso de
           su integración o reintegración social.


2
 Resolución 3447/XXX, 9 de diciembre de 1975.
3
 La normativa internacional en materia de discapacitados ha sido abordada por la Corte
Constitucional en sentencias T-823/99 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) y C-410/01 (M.P. Álvaro
Tafur Galvis).
            (…)
            8. El impedido tiene derecho a que se tengan en cuenta sus necesidades
            particulares en todas las etapas de la planificación económica y social.‖
            (resaltado fuera del texto original)
            ... El alcance del consenso internacional en esta materia es de tal relevancia que
            ha indicado que las obligaciones del Estado Colombiano para con los
            discapacitados no sólo surgen de los tratados y convenios internacionales
            ratificados por Colombia, sino en general de las manifestaciones de voluntad de
            la comunidad internacional con respecto del reconocimiento de sus derechos
            humanos y de su dignidad humana, principios que además de regir el orden
            público internacional, son pilares fundamentales de la constitucionalidad
            colombiana.
      3.3. El Congreso de la República, en atención a estos postulados normativos, ha ido
      desarrollando e incorporando a la legislación nacional la especial protección que
      debe brindar el Estado a personas discapacitadas como el accionante, ... En efecto,
      en la referida Ley sobre el servicio de transporte público (Ley 105 de 1993) se
      reconoce entre los principios que deben regir la actividad, la accesibilidad al
      transporte, haciendo especial énfasis en personas con limitaciones físicas.
      ...
      Posteriormente, en 1997, el Congreso abordó concretamente el tema de los
      discapacitados en la Ley 361 (por la cual se establecen mecanismos de integración
      social de las personas con limitación y se dictan otras disposiciones). En el primer
      artículo, el Legislador decidió asumir un compromiso incluso de mayor alcance que el
      de la propia Carta Política, pues se prescribe que la integración debe propender por
      la completa realización personal de los discapacitados y por su total integración
      social,4 al tiempo que se ordena en el artículo 4 que (l)as ramas del poder público
      pondrán a disposición todos los recursos necesarios para el ejercicio de los derechos
      a que se refiere el artículo 1 (…) de dicha Ley. Adicionalmente, se indica que el
      contenido normativo de la misma no sólo se inspira en preceptos constitucionales,
      también es un desarrollo de diversas disposiciones internacionales, las cuales son
      enumeradas en el artículo 3°.5
      El Título Cuarto de la Ley se ocupa de la accesibilidad, la cual es entendida como
      ―(…) la condición que permite en cualquier espacio o ambiente interior o exterior, el
      fácil y seguro desplazamiento de la población en general, y el uso en forma confiable
      y segura de los servicios instalados en estos ambientes‖.6 Con las disposiciones allí
      contenidas, además de establecer normas y criterios básicos para facilitar la
      accesibilidad, se busca suprimir y evitar toda clase de barreras físicas en el diseño y
      ejecución de las vías y espacios públicos y del mobiliario urbano, así como en la
      construcción o reestructuración de edificios de propiedad pública o privada, 7
      entendiendo por barreras físicas ―(…) todas aquellas trabas, irregularidades y

4
  Artículo 1° de la Ley 361/97: «Los principios que inspiran la presente Ley, se fundamentan en los
artículos 13, 47, 54 y 68 que la Constitución Nacional reconocen en consideración a la dignidad que
le es propia a las personas con limitación en sus derechos fundamentales, económicos, sociales y
culturales para su completa realización personal y su total integración social y a las personas con
limitaciones severas y profundas, la asistencia y protección necesarias.‖ El artículo 2° indica: ―El
Estado garantizará y velará por que en su ordenamiento jurídico no prevalezca discriminación sobre
habitante alguno en su territorio, por circunstancias personales, económicas, físicas, fisiológicas,
síquicas, sensoriales y sociales.»
5
  Artículo 3° de la Ley 361/97: «El Estado Colombiano inspira esta ley para la normalización social
plena y la total integración de las personas con limitación y otras disposiciones legales que se
expidan sobre la materia en la Declaración de los Derechos Humanos proclamada por las Naciones
Unidas en el año 1948, en la Declaración de los Derechos del Deficiente Mental aprobada por la
ONU el 20 de diciembre de 1971, en la Declaración de los Derechos de las Personas con Limitación,
aprobada por la Resolución 3447 de la misma organización, del 9 de diciembre de 1975, en el
Convenio 159 de la OIT, en la Declaración de Sund Berg de Torremolinos, Unesco 1981, en la
Declaración de las Naciones Unidas concerniente a las personas con limitación de 1983 y en la
recomendación 168 de la OIT de 1983.»
6
  Ley 361/97, artículo 44.
7
  Ley 361/97, artículo 43.
         obstáculos físicos que limiten o impidan la libertad o movimiento de las personas.
         (…)‖8
         ...
         Así pues, el Congreso no sólo reiteró el mandato constitucional en defensa de las
         personas que sufren de alguna discapacidad, sino que fijó un compromiso claro y
         decidido con ellos. Desarrolló el tema de manera amplia, enumerando sinnúmero de
         garantías específicas en los ámbitos de la educación, el transporte, el trabajo, el
         bienestar social, el espacio público y las comunicaciones.
         ...
         3.5. Por su parte, la jurisprudencia constitucional también ha reconocido la especial
         protección que brinda la Constitución Política a los discapacitados, por cuanto no les
         es posible acceder al espacio público, al mundo laboral o a los servicios de
         educación, trasporte o comunicaciones en condiciones de igualdad, quedando así
         excluidos de la sociedad lo cual es incompatible con una democracia participativa y
         un Estado Social de Derecho (artículo 1° C.P.). Al respecto ha dicho la Corte:
                  «En el curso de la historia, las personas discapacitadas han sido tradicional y
                  silenciosamente marginadas. A través del tiempo, las ciudades se han
                  construido bajo el paradigma del sujeto completamente habilitado. La
                  educación, la recreación, el transporte, los lugares y los medios de trabajo,
                  incluso el imaginario colectivo de la felicidad, se fundan en la idea de una
                  persona que se encuentra en pleno ejercicio de todas sus capacidades
                  físicas y mentales. Quien empieza a decaer o simplemente sufre una
                  dolencia que le impide vincularse, en igualdad de condiciones, a los
                  procesos sociales —económicos, artísticos, urbanos—, se ve abocado a un
                  proceso difuso de exclusión y marginación, que aumenta exponencialmente
                  la carga que debe soportar.
                  La marginación que sufren las personas discapacitadas no parece obedecer
                  a los mismos sentimientos de odio y animadversión que originan otro tipo de
                  exclusiones sociales (raciales, religiosas o ideológicas). Sin embargo, no por
                  ello es menos reprochable. En efecto, puede afirmarse que se trata de una
                  segregación generada por la ignorancia, el miedo a afrontar una situación
                  que nos confronta con nuestras propias debilidades, la vergüenza originada
                  en prejuicios irracionales, la negligencia al momento de reconocer que todos
                  tenemos limitaciones que deben ser tomadas en cuenta si queremos
                  construir un orden verdaderamente justo, o, simplemente, el cálculo según el
                  cual no es rentable tomar en cuenta las necesidades de las personas
                  discapacitadas. Estas circunstancias llevaron, en muchas ocasiones, a que
                  las personas con impedimentos físicos o psíquicos fueran recluidas en
                  establecimientos especiales o expulsadas de la vida pública. Sin embargo se
                  trataba de sujetos que se encontraban en las mismas condiciones que el
                  resto de las personas para vivir en comunidad y enriquecer —con
                  perspectivas nuevas o mejores—, a las sociedades temerosas o negligentes
                  paras las cuales eran menos que invisibles.»
                  El reconocimiento de esta marginación social impone, tal como lo ha
                  dispuesto la Corte, tomar decisiones en las que se ordena remover los
                  obstáculos que impiden la adecuada integración social de los discapacitados
                  en condiciones de igualdad material y real, no meramente formal, sin que ello
                  signifique desconocer que las órdenes correspondientes son de ejecución
                  compleja a lo cual se hará referencia posteriormente
                  ...
         3.5.4. En cuanto al espacio público, la jurisprudencia constitucional ha indicado que
         su destinación al uso común, incluye la garantía de acceso al mismo para toda la
         población. La finalidad de facilitar el desplazamiento y el uso confiable y seguro del
         espacio público por parte de las personas, en especial de aquéllas limitadas
         físicamente, impone la toma de medidas especiales para asegurar dicho acceso y
         permanencia.


8
    Ley 361/97, artículo 44.
        La jurisprudencia constitucional, además, ha vinculado explícitamente el derecho al
        espacio público con el derecho a acceder al espacio físico, reconocido a los
        discapacitados.
        ...
        3.5.6. En conclusión, la jurisprudencia constitucional ha velado porque efectivamente
        se brinde a las personas discapacitadas la protección especial que les reconoce la
        Constitución y la ley, garantizando su acceso al espacio físico y a planteles
        educativos, por ejemplo, en condiciones de igualdad al remover los obstáculos, las
        cargas excesivas y las barreras que los marginan.
        La protección de este importante grupo de la sociedad en la jurisprudencia de esta
        Corporación se funda tanto en la defensa del orden constitucional vigente, como en el
        reconocimiento de que efectivamente existe una situación de marginación y
        exclusión para quien tiene algún tipo de discapacidad, en mayor o menor grado. La
        Corte ha tenido en cuenta la dimensión actual del problema en Colombia, 9 país
        donde las limitaciones físicas de las personas, lamentablemente, no sólo se dan en
        razón a causas naturales o accidentes, sino también como el resultado de violentas
        agresiones que se producen en el contexto del actual conflicto armado por el que
        atraviesa la Nación.
        ...»


         La gradualidad y progresividad en la exigibilidad de la protección
          especial a los discapacitados, ante la imposibilidad de hacerla efectiva
          en forma instantánea.

Debe también resaltarse que en la misma sentencia la Corte Constitucional puso de
presente que la efectividad de los derechos de los discapacitados no es algo que
pueda lograrse de manera automática e inmediata. Al precisar que la exigibilidad de
esta prestación es gradual, por lo que las autoridades públicas deben mostrar
avances progresivos en términos de la ejecución de las políticas públicas
adoptadas, sostuvo:


        «5.2. Sin duda, los gastos necesarios para transformar la infraestructura
        actual, con el objeto de que sea accesible para aquellas personas con algún
        tipo de limitación física severa, son considerables, pues buena parte de ella fue
        construida sin contemplar esta finalidad. Esto implica que se trata de una
        garantía que, al comprometer decisiones democráticas sobre inversión pública
        y depender de la adecuación de las condiciones construidas durante siglos, no
        puede ser alcanzada plenamente en un instante. Al respecto esta Corte había
        indicado que:
               «No es ajeno a la Corte que el proceso de diseño y reconstrucción de la
               infraestructura física de las ciudades con miras al cubrimiento de las
               necesidades de las personas con limitaciones físicas y mentales, amerita
               cuantiosas inversiones, que deberán efectuarse gradualmente. No obstante,
               mientras la planeación y la ejecución de proyectos arquitectónicos de dimensión

9
  En la sentencia C-410/01 (M.P. Álvaro Tafur Galvis) se indicó, por ejemplo, que en Colombia cerca
de cinco millones de personas adolecen de discapacidad –en Bogotá casi un millón de personas
tienen limitaciones de diferentes clases-. El 40% del total de la población discapacitada padece
problemas visuales, el 28% posee limitaciones auditivas, el 7% mudez, el 11% problemas en
miembros superiores, el 12% en inferiores y el 2% varias. El incremento de la violencia en Colombia,
aumentó las cifras de discapacidad, especialmente entre 1999 y el primer semestre del año 2000.
(Plan Nacional de Atención a las Personas con discapacidad 1999-2002. Presidencia de la
República de Colombia, Bogotá 2000).
      "humana" se convierte en realidad, las autoridades públicas deben contribuir a
      la eliminación de las barreras jurídicas y culturales que refuerzan la
      discriminación en contra de los discapacitados. En efecto, corrientemente, so
      pretexto de la aplicación de reglamentaciones genéricas se discrimina por
      omisión a las personas discapacitadas. Adicionalmente, la existencia de
      prejuicios, actitudes de vergüenza, de temor supersticioso, de incomodidad o de
      intolerancia, impide en la práctica la integración y participación plena de los
      discapacitados en todos los ámbitos de la vida social. Frente a esta realidad
      social, el Estado está en la obligación de intervenir mediante la adopción de
      medidas en favor de los grupos segregados o discriminados, por expreso
      mandato constitucional (CP art. 13).
5.3. Así pues, el hecho de que se requiera tiempo para diseñar y planificar, así
como la necesidad de apropiar y destinar recursos para adecuar las
condiciones existentes, evidencia que se trata de una prestación de carácter
programático, cuyo pleno e integral cumplimiento no puede ser exigido de
forma instantánea. Es preciso que gradualmente se vayan implementado las
diversas políticas que aseguren a los discapacitados su inclusión a la sociedad.
Ahora bien, si la exigibilidad de la prestación protegida por la dimensión positiva
del derecho fundamental depende del paso del tiempo, no es aceptable que en
el año 2002, por ejemplo, una entidad del Estado dé la misma respuesta que
daba en 1992 cuando se le exigía el cumplimiento de un derecho de éste tipo,
que es su obligación hacer cumplir. A medida que pasan los años, si las
autoridades encargadas no han tomado medidas efectivas que aseguren
avances en la realización de las prestaciones protegidas por los derechos
constitucionales, gradualmente van incurriendo en un incumplimiento cuya
gravedad aumenta con el paso del tiempo.
El que una prestación amparada por un derecho sea de carácter programático
no quiere decir que no sea exigible o que eternamente pueda incumplirse. La
libertad de locomoción, en su faceta prestacional, es un derecho constitucional
que al igual
que los demás debe ser respetado desarrollado y garantizado, máxime si es
para remover los obstáculos que impiden el acceso a una persona disca-
pacitada al sistema de transporte de su ciudad con el fin de alcanzar la igualdad
real y efectiva (artículo 13, CP).
Así entendida la progresividad adquiere su pleno alcance constitucional. Tomar
los derechos en serio exige, también, tomar la progresividad en serio, como lo
han precisado los organismos internacionales competentes. En primer lugar, la
progresividad se predica del goce efectivo del derecho y por lo tanto, no justifica
excluir grupos de la sociedad de la titularidad del mismo. En la medida en que
ciertos grupos sociales, por sus condiciones físicas, culturales o
socioeconómicas, sólo pueden gozar plenamente de una prestación amparada
por un derecho si el Estado adopta políticas que comprometen recursos
públicos y exigen medidas de orden administrativo, el carácter progresivo de
estas prestaciones impide que el Estado sea completamente indiferente a las
necesidades de tales grupos puesto que ello equivaldría a perpetuar su
situación de marginamiento, lo cual es incompatible con los principios
fundamentales en que se funda una democracia participativa. En segundo
lugar, la progresividad de ciertas prestaciones protegidas por un derecho
requiere que el Estado incorpore en sus políticas, programas y planes, recursos
y medidas encaminadas a avanzar de manera gradual en el logro de las metas
que el propio Estado se haya fijado con el fin de lograr que todos los habitantes
puedan gozar efectivamente de sus derechos. En tercer lugar, el Estado puede
a través de sus órganos competentes definir la magnitud de los compromisos
que adquiere con sus ciudadanos con miras a lograr dicho objetivo y, también,
puede determinar el ritmo con el cual avanzará en el cumplimiento de tales
compromisos. Sin embargo, estas decisiones públicamente adoptadas deben
ser serias, por lo cual han de estar sustentadas en un proceso decisorio
racional que estructure una política pública susceptible de ser implementada,
de tal manera que los compromisos democráticamente adquiridos no sean
      meras promesas carentes de toda vocación de ser realizadas. Así, cuando
      tales compromisos han sido plasmados en leyes y representan medidas
      indispensables para asegurar el goce efectivo de derechos fundamentales, los
      interesados podrán exigir por vía judicial el cumplimiento de las prestaciones
      correspondientes.
      ...
      En síntesis, las prestaciones programáticas que surgen de un derecho
      fundamental le imponen un derrotero a la administración en el diseño de
      políticas públicas que gradualmente aseguren el cumplimiento de las mismas.
      Estas prestaciones son también garantías puesto que no son meros
      enunciados de buenos propósitos y buenas intenciones que la administración,
      si así lo desea, puede tratar de alcanzar. Precisamente el avance progresivo en
      el cumplimiento de estas prestaciones se garantiza mediante procesos de
      ejecución compleja de los mandatos constitucionales, a diferencia de las
      garantías que impiden hacer las cuales son generalmente de ejecución simple
      puesto que se realizan en virtud de una orden de abstención dirigida al Estado
      que con su acción estaba violando o amenazando un derecho...»

De ahí que en ocasiones anteriores10, esta Sala haya puesto de presente que las
obras públicas solo pueden adelantarse con fundamento en estudios técnicos y
cuando exista la debida disponibilidad presupuestal, conforme a las prioridades
sobre inversión que las autoridades territoriales en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales señalen en los respectivos Planes de Desarrollo, no
significa en modo alguno que puedan dilatar indefinidamente las soluciones a las
necesidades colectivas ni permanecer indiferentes ante los riesgos que amenacen
los derechos y la seguridad de los ciudadanos.


Así, pues, aunque asistió razón a la entidad demandada en advertir que
próximamente se implementará el Sistema Integral de Transporte Masivo para
Cali, que dejaría fuera de servicio los puentes peatonales existentes y mejoraría las
condiciones de vida de los transeúntes como de los discapacitados, no acertó al
aducir la falta de disponibilidad presupuestal, pues ya esta Sala ha señalado que
no desdice la vulneración de los derechos colectivos ni enerva las pretensiones
cuando esta se ha demostrado plenamente.


En sentencia de 25 de octubre de 2001 (Expediente 0512, Consejero Ponente Dr.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), al decidir una acción popular esta                        Sala
consignó el criterio jurisprudencial que por su pertinencia para el caso presente en
esta oportunidad reitera:


      «La falta de disponibilidad presupuestal y de existencia real de recursos no
      es, en manera alguna, argumento válido para destruir el acervo probatorio

10
   Cfr., entre otras, la sentencia de 6 de junio de 2003. Expediente 2000-02097. Actor: Jorge
Enrique Cuervo.
          que sustenta el fallo del inferior y que se puntualiza en la indudable
          demostración de los hechos que sirvieron de fundamento al ejercicio de la
          acción popular.»

Y en sentencia11 de 5 de septiembre de 2002, reiteró que:


          «... La falta de disponibilidad presupuestal no enerva la acción ante la
          demostrada vulneración de los derechos colectivos para cuya protección se
          instauró. Cosa distinta es que ante esa situación lo procedente sea ordenar
          a las autoridades... que efectúen las gestiones administrativas y financieras
          necesarias para obtenerlos.»

Sin embargo, como la Sala lo ha puesto de presente en numerosas ocasiones, al
impartir las órdenes necesarias para proteger los derechos para cuyo amparo se
instaura la acción, no puede el Juez desatender las razones válidas de orden
técnico o presupuestal que expuso la Administración, pues indudablemente estas
supeditan la viabilidad de la orden de gestión que deba impartirse a las autoridades
para lograr la protección de los derechos colectivos.

          El Caso concreto

En el contexto que se ha reseñado, corresponde a la Sala determinar si la falta de
un sistema de circulación que permita el acceso de personas con discapacidad
física en los puentes peatonales de la carrera 62 sur con la parte este de la ciudad;
de la carrera 25; de la carrera 22 que facilita el acceso al centro médico infantil Club
Noel; de la carrera 6ª con el sector oeste por San Antonio; de la carrera 13. De la
Avenida Primera con carrera 8ª; de la carrera 11 y pasaje peatonal que comunica al
sector del CAM; del sector peatonal contiguo a la Ermita que comunica al CAM en la
línea del Paseo Bolívar. Sobre la Avenida 2ª Norte, sector del Instituto
Departamental de Bellas Artes y de la zona peatonal que conduce a la Avenida 6ª,
vulnera los derechos e intereses colectivos que invoca el actor popular.

A los efectos de la decisión que debe adoptarse en este fallo, es necesario tener en
consideración que en desarrollo del artículo 24 de la Constitución Política, el
artículo 1º de la Ley 769 de 2002 (Código Nacional de Tránsito) establece que
«todo colombiano tiene derecho a circular libremente por el territorio nacional, pero
está sujeto a la intervención y reglamentación de las autoridades para garantía de
la seguridad y comodidad de los habitantes, especialmente de los peatones y de los
discapacitados físicos y mentales, para la preservación de un ambiente sano y la
protección del uso común del espacio público.»


11
     Expediente 0303. Actor: Adalberto Castro Meléndez
El artículo 57 de la Ley citada regula la circulación de peatones, disponiendo que
«el tránsito de los peatones por las vías públicas se hará por fuera de las zonas
destinadas al tránsito de vehículos. Cuando un peatón requiera cruzar una vía
vehicular, lo hará esperando las señales de tránsito y cerciorándose de que no
existe peligro para hacerlo.»

Por su parte, el artículo 2º señala que los denominados «pasos peatonales»
pueden ser a nivel, entendiendo por tal «la zona de la calzada delimitada por
dispositivos y marcas especiales con destino al cruce de peatones», o a desnivel,
es decir, el «puente o túnel diseñado especialmente para que los peatones
atraviesen la vía.»

Quedó demostrado que tales medios alternativos han sido previstos en el Sistema
Integral de Transporte Masivo, por tanto, no resulta apropiado habilitar rampas en
los puentes peatonales existentes pues ello conllevaría un uso irracional de
recursos económicos y técnicos escasos, que deben destinarse a la atención
prioritaria de otras necesidades del todo carentes de medios de satisfacción.

Las pruebas allegadas demostraron:

 En las inspecciones judiciales practicadas durante los días 27, 28 y 29 de enero
   de 2004, 2 y 4 de febrero de 2004 por el Tribunal en cada uno de los puentes
   peatonales, se corroboró que estos fueron hechos con escaleras, estructura y
   pilares en acero; y que uno de ellos (el de la calle 5ª con carrera 62) posee
   rampas por un lado. También se estableció que la falta de rampas en su
   mayoría se debe a la carencia de espacio para su construcción, lo que haría
   necesaria la adquisición de algunos predios aledaños, que implicaría una
   inversión cuantiosa para el municipio.

  Se estableció, asimismo, que los sitios donde se encuentra los puentes
  peatonales objeto de inspección, según el Ingeniero de Planeación Municipal de
  Cali, quien asistió a la diligencia, estos puentes quedarán fuera de servicio y
  serán demolidos una vez entre en funcionamiento el Sistema Integral de
  Transporte Masivo que adelantará el municipio, contará con todas las medidas
  de seguridad para transeúntes en general y discapacitados.

 El perito nombrado por el a quo y presente en las diligencias de inspección
   judicial, en su dictamen señala que «... en el Proyecto del Sistema de
   Transporte Masivo, los planos suministrados por Metro Cali del Anteproyecto
   Arquitectónico Urbanístico Troncal Sur, establecen pasos peatonales a nivel
   con regulación de semáforos en la calle 5 con carrera 62, que además de servir
   de acceso a la estación de Metro Cali, también solucionan con seguridad para
   los peatones la atravesada o cruce de este sitio.» Concepto similar emitió
   respecto de los demás puentes peatonales objeto de la demanda. En esas
   condiciones, le asiste razón a la entidad demandada al señalar que no se
   justificarían gastos para la construcción de rampas en los puentes peatonales
   existentes, pues al construirse y entrar en funcionamiento el Sistema Integrado
   de Transporte Masivo se dará soluciones peatonales definitivas.

 Por su parte, los testigos FERNANDO RAFAEL MARTÍNEZ ARAMBULO,
   Ingeniero de Transportes y Vías del Departamento de Planeación Municipal y
   HELY DE JESÚS MARTÍNEZ HERNÁNDEZ, Ingeniero de transportes y Vías de
   Metrocali, son claros en afirmar que el Sistema Integral de Transporte Masivo
   «en la jerarquía de corredores troncales contempla soluciones peatonales con
   elementos para discapacitados en todos los componentes de la infraestructura,
   terminales y estaciones... y en aquellos lugares donde no existan puentes
   peatonales cercanos, el acceso al sistema se hará con soluciones a nivel
   debidamente semaforizadas.». Es decir, «que están contempladas las
   soluciones...son integrales las cuales permitirán el desplazamiento libre de
   obstáculos y barreras para personas discapacitadas y con limitaciones físicas
   acorde con los diseños arquitectónicos del proyecto.»


Demostrado como está que con la construcción y entrada en funcionamiento del
Sistema Integral de Transporte Masivo en Santiago de Cali, se brindarán
soluciones definitivas a los usuarios discapacitados y la realización de las obras
públicas en los puentes peatonales a que se contrae la demanda ordenadas por el
Tribunal resultan improcedentes, pues como esta Sala lo ha sostenido, solo
pueden adelantarse obras públicas con fundamento en estudios técnicos y cuando
exista la debida disponibilidad presupuestal, conforme a las prioridades sobre
inversión que las autoridades territoriales en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales señalen en los respectivos Planes de Desarrollo, pues
de lo contrario, las órdenes de construcción de obras carentes de sustento técnico
apropiado, lejos de proteger los derechos colectivos introducen caos y anarquía en
el Plan de Desarrollo y en el Presupuesto Municipal.


Se impone, por tanto, revocar la sentencia apelada.
Con todo, la Sala ordenará a las autoridades de tránsito implementar y destacar
operativos de policía que vigilen y organicen el tránsito peatonal mientras entra en
funcionamiento los pasos a nivel semaforizados y demás soluciones previstas en el
Sistema Integral de Transporte Masivo.


Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad
de la ley,


                                     FALLA:


REVÓCASE la sentencia apelada. En su lugar, DENIÉGANSE las pretensiones de
la demanda.


EXHÓRTASE a las autoridades de tránsito a que implementen y organicen
operativos de policía que vigilen el tránsito para garantizar la seguridad de los
transeúntes, especialmente minusválidos y discapacitados mientras entren en
funcionamiento los pasos a nivel semaforizados y demás soluciones previstas en el
Sistema Integral de Transporte Masivo en Cali.


Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al
Tribunal de origen. Cúmplase.


La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el
3 de marzo de 2005.




RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA            CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
             Presidente




GABRIEL E. MENDOZA MARTELO                  MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO

								
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