???????????????? Public

							   รัฐประศาสนศาสตร๑
Public Administration
  ในฐานะกรอบความคิดเกํา
       บุญทัน ดอกไธสง



                          1
1. ความเป็นมาของระบบการบริหารรัฐประศาสนศาตร๑ (การบริหาร
ภาครัฐ) นั้นเป็นวิชากรที่เกิดขึ้นมาพร๎อมกับรัฐและกรบริหารรัฐนั้นๆ

         รัฐประศาสนศาสตร๑มาจาก รัฐ (State) ประศาสน๑ หมายถึง
การบริการ การให๎คาแนะนา ผู๎ตักเตือน ศาสตร๑ คือ (Science) หรือคา
วํา รัฐโชบาย (State policy) รัฐ + นโยบาย หรือนโยบายแหํงรัฐ ดังนั้น
การเมืองจึงกลายมาเป็นธงของการกาหนดนโยบาย การบริหาร คือ
ประศาสนศาสตร๑ ดังนั้น การศึกษาวิชานี้ คือ การเตรียมพร๎อมเป็นผู๎นา
ประเทศหรือบริหารประเทศเป็นสิ่งที่สาคัญเป็นอยํางยิ่งในโลกปัจจุบัน
เพราะ (Public Administration เป็น (art and science)
รัฐประศาสนศาสตร๑มีสถานะเป็นทั้งศาสตร๑และศิลป์

                                                                     2
2. พื้นฐานการศึกษารัฐประศาสนศาสตร๑ 2 ประการ

       1) การตัดสินใจของรัฐบาลในแตํละประเด็นนั้นมีพื้นฐานมาจาก
ปรัชญาอะไร
       2) เมื่อรัฐตัดสินใจนานโยบายไปปฏิบัติแล๎วมีผลกระทบตํอ
สังคมอยํางไร




                                                                 3
   การศึกษาวิชารัฐประศาสนศาสตร๑ในชํวงปีหลัง
   สงครามโลกครั้งที่ 2 ประมาณปี 1960 นั้นจะพบ
         ผลงานของ Paul Appleby ในวิชา
รัฐประศาสนศาสตร๑ประกอบด๎วยแกนหลัก 3 ประการ
         และแกนสนับสนุน 3 ประการ คือ


                                                4
                                                               รัฐประศาสนศาสตร์



                             ประสิทธิภาพทางการเมือง             ประสิทธิภาพของโครงการ             ประสิทธิภาพของการจัดการ
                                (Political efficiency)                   บริหาร                      (Managerial efficiency)
                                                                   (Program efficiency)



                                                                     แกนสนับสนุน
                                                                       (Subfields)




                              การวิเคราะห๑นโยบาย                        การตัดสินใจ                  ผู๎นาและแรงจูงใจ
                             และการประเมินโครงการ                 (Decision making)             (Leadership + Motivation)
                    (Public analysis + Project appraisal)


                                                                  สหวิชาบูรณาการเป็น
                                                                  ศาสตร๑การบริหารรัฐ




                      กฎหมาย            จิตวิทยา           สังคมวิทยา         การบริหารธุรกิจ     เศรษฐศาสตร๑           กรณีตัวอยํางจาก
                      มหาชน         (Psychology)         (Social science)      (Business            (Economic)            ตํางประเทศ
                     (Public law)
                                                                             administration)                        (Case from foreign    5
                                                                                                                        countries)
ที่มา : บุญทัน ดอกไธสง : กาหนดโครงสร๎างระบบจากข๎อเสนอของ Paul Appleby (1960)
          จากระบบโครงสร๎างดังกลําวการศึกษาวิชาการบริหารภาครัฐจึง
เริ่มต๎นด๎วยหลักการดังตํอไปนี้

กรณีศึกษารัฐประศาสนศาสตร์จากความชานาญต่างประเทศ
         การศึกษา รัฐ (PA) อย่างเป็นระบบนั้นประเทศไทยได้ยึดหลัก
พื้นฐานมาจากประเทศสหรัฐอเมริกาเป็นต้นแบบ ดังผลงานที่สาคัญของ
นักวิชาการเด่นๆ ในยุค 1889 – 1890 ซึ่งเรียกว่า รัฐประศาสนศาสตร์
ในยุคเก่าเริ่มต้นประกอบด้วย Johns Hopkins, Woodlow Wilson
และ Frank Goodnow, Deight Woldo เป็นต้น

                                                                   6
                    1. แนวความคิดของ Waldo
         การตัดสินใจในระบบราชการมีผลกระทบตํอวิถีชีวิตมนุษย๑ตํอประเทศ
นั้นๆมากมาย เพราะ (PA) มีบทบาทสาคัญ ในการบริหาร การเกษตร การทา
เหมืองโลหวิทยา การค๎า อุตสาหกรรม การแพทย๑ การขนสํง
วิศวกรรมศาสตร๑ และการศึกษา โดยเริ่มต๎นจากศาสตร๑ทางกายภาพ
และวิชาคานวณที่ใช๎สนับสนุนกรควบคุมแมํน้า การผลิตพืชพันธุ๑ การสร๎าง
งานสาธารณะ และอุปกรณ๑ทางการแพทย๑ การวัดผลงาน และการคาดคะเน
ซึ่งแหลํงวิชาดังกลําวมีนัยสัมพันธ๑กับวิชาการบริหารภาครัฐอํานใน Raymond
W. Cox III, at et; (Ibid 1994:1) ซึ่งประเด็นดังกลําวจะต๎องเกี่ยวข๎องกับการเมือง
และข๎าราชการประจา (Raymond W. Cox III, et al; (Ibid:1) ซึ่งวอลโด๎แตํงตารา
เรื่อง The study of politic administration ในปี 1955
                                                                            7
                   2. แนวคิดของ ฮอบกิ้น

         ได๎เสนอหลักวิชาการ (PA) เริ่มต๎นถามวําในยุคแรกของ
ประวัติศาสตร๑อเมริกาวํามีการบริหารภาครัฐอยํางไร สํวน Frank Goodnow
แสดงให๎เห็นวํา PA คือ การบริหารที่เป็นคูํขนานกับรัฐบาลซึ่งหมายถึงทั้ง
สองเป็นคูํขนานกันหากแตํ Woodlow Wilson ได๎ย้าให๎เห็นการแบํงแยก
การเมือง Politics และการบริหารออกจากกันหรือรัฐบาลที่ประกอบด๎วย
(Politic and Administration) ยุทธศาสตร๑การบริหารที่สาคัญในยุคเริ่มต๎น
(PA) คือ


                                                                        8
“ศาสตร์การบริหารนั้นจะต้องวิเคราะห์ระบบโครงสร้าง
พื้นฐานของประเทศ และปัญหาเกี่ยวกับงบประมาณ
โดยกาหนดเป็นเป้าหมาย 2 ประการ คือ การบริหาร
โครงการให้มีประสิทธิภาพ และจะทาให้พนักงานมี
สมรรถภาพมากขึ้น (Improve government better programs
และ More competence employee”


                                                      9
3. แนวความคิดของ Max Weber : ระบบราชการ
  นาเสนอระบบราชการในฐานะนักสังคมวิทยาชาวเยอรมัน 4
  ประเด็น คือ
  1. ระบบสายการบังคับบัญชา (Hierarchical level)
  2. ความเป็นกลางทางการเมือง (The ethic of neutrality)
  3. ระบบคุณธรรม (Merit system)
  4. มีความเป็นวิชาชีพ (Professionalism)



                                                         10
4. ไชแอนทิฟิก แบเนจเมนสกูล (Scientific management)
ของ เทเลอร๑ (Taylor)
        ที่เน๎นการแบํงหน๎าที่เป็นหมวดหมูํ (Division of
Labour) เป็นการบริหารเน๎นเชิงประจักษ๑วัดผลงานการ
เคลื่อนไหวเรียกวํา One best way คือ Idea of efficiency
ประสิทธิภาพของความคิด เพราะสามารถวัดผลงานได๎
Technical efficiency as the vehicle for successful
management ประสิทธิภาพในการใช๎เทคนิคเป็นเครื่องมือ
(พาหะ) ของความสาเร็จในการบริหาร

                                                         11
           5. หลักการบริหารของ Luther Gulick
        ได๎เสนอหลักการบริหารองค๑การที่เรียกวํา POSDCORB คือ Planning,
Organizing, Staffing, Directing, Coordinating, Reporting (Reviewing) and
                                   ิ
Budgeting) ซึ่ง Herbert Simon ได๎วจารณ๑วํารูปแบบการบริหาร
รัฐประศาสนศาสตร๑ยุคดั้งเดิมนั้นมีลักษณะเป็นสุภาษิตหรือคติพจน๑ Proverb
พร๎อมกันนั้น Marry Parker Folletได๎ชี้ให๎เห็นความสาคัญของการบริหาร คือ
องค๑กรทางสังคม (Social organization)
        “เพราะสังคมมีบทบาทวิถีประชาของเอกบุคคล กลุํม และอิทธิพลของ
สิ่งแวดล๎อม เพราะมนุษย๑จะต๎องเรียนรู๎จากสังคม (Social learning
organization)”
                                                                     12
PA เรียกหาธรรมาภิบาลในศตวรรษที่ 19 และการเปิด MPA
                  แห่งแรกในโลก

        การพัฒนาการ (PA) ในศตวรรษที่ 19 ของประเทศ
สหรัฐอเมริกา คือ ความพยายามเข๎าใจการกํอกาเนิดขึ้นธรรมาภิบาล
ทันสมัย Modern governance เพราะเกิดภาวะวิกฤตขึ้นในการพัฒนาใน
การบริหารของรัฐบาลท๎องถิ่น




                                                               13
            การพัฒนารัฐประศาสนศาสตร๑ และการค๎นคว๎าทางวิชาการ
จึงเริ่มขึ้น โดยเน๎นการพัฒนาการทางาน และพนักงานเกิดการปฏิรูป
การบริหารภาครัฐขึ้น เพื่อแสวงหารัฐบาลที่ดีและการปรับ
ภาระหน๎าที่ทางการบริหาร เชํน การวางแผนและภารกิจทางการ
เมือง Woodlow Wilson จึงเสนอความคิดการแยกการเมือง และการ
บริหารออกจากกัน (The politics/Administration dichotomy) ดังนั้น
โลกของรัฐบาลจึงมีภารกิจ ในการปฏิรูประบบราชการ เพื่อทดแทน
ระบบอุปถัมภ๑ (Patronage appointment) ทดแทนด๎วยระบบคุณธรรม
มีคาถามวํา รัฐบาลจะบริหารดีกวํานี้ได๎อยํางไร?


                                                                  14
        ดังนั้น รัฐจึงเริ่มจัดตั้งองค๑กรอิสระเพื่อการตรวจสอบ
ประกอบด๎วยคณะกรรมการการค๎า คณะผู๎เชี่ยวชาญตํางๆ เพื่อให๎
ข๎าราชการทางานอยํางรวดเร็วมีเหตุมีผลมีความเป็นกลางและการ
ตัดสินจะต๎องไมํปฏิบัติตามความต๎องการที่ไมํชอบธรรมของเจ๎านาย
ทางการเมือง (ไมํวําจะเป็นฝ่ายนิติบัญญัติ หรือฝ่ายเทศมนตรีในกรณี
การปกครองตนเอง)




                                                                  15
   การเคลื่อนไหวสานักการวิจัยเทศบาลนิวยอร์ค (The creation of
        the municipal research Bureau in New York city)
         นับได๎วําเทศบาลนิวยอร๑คมีความคิดริเริ่มที่สาคัญในการพัฒนาวิชาการ
รัฐประศาสนศาสตร๑ ซึ่งสานักการวิจัยเทศบาลมีการเคลื่อนไหว เพื่อแก๎ไข
ปัญหาเทศบาลนิวยอร๑ค 2 ยุทธศาสตร๑ คือ การใช๎ศาสตร๑การบริหาร Science of
administration เพื่อวิเคราะห๑โครงสร๎างพื้นฐานงบประมาณของเทศบาล และ
การปรับกลไกการเลือกตั้งเจ๎าหน๎าที่ของเทศบาล
                                   ั
         ผลของการรายงานสานักวิจยเทศบาลได๎เป็นเครื่องมือที่สาคัญเกี่ยวกับ
การอานวยการบริการงานสาธารณะ การงบประมาณ และการบริการภาครัฐ
ด๎านอื่นๆ และพร๎อมกันนั้น สานักการวิจัยเริ่มต๎นให๎การฝึกอบรมพนักงาน
เกี่ยวกับการวางแผนและการวิเคราะห๑แนวใหมํในสาขารัฐประศาสนศาสตร๑
                                                                      16
       ความคิดริเริ่มจากเทศบาลเทศบาลนิวยอร์ค
         การพัฒนาการใดๆ นั้นจะเริ่มเกิดขึ้นจากนักปฏิบัติจริงที่พบปัญหา
แล๎วหาทางแก๎ไขในการทางานนั้นๆ ดังนั้น ในปี 1916 (อ๎างใน Raymomd
W. Coxn III (et el; 1994:7)
         โครงการฝึกอบรมของสานักงานการวิจัยเทศบาลนิวยอร๑ค
(New York municipal research Bureau) จึงขอความรํวมมือกับมหาวิทยาลัย
โคลัมเบีย (Affiliated with Columbia University) จัดตั้ง MPA Program ขึ้น
ในโลกภายหลัง (Maxwell school of citizenship and public affairs at
Syracuse university) แมกเวลสคูล จึงเริ่มพัฒนาหลักสูตรตามในระยะใกล๎
เคียงกัน (Be followed shortly)
         Public Raymond W.CoxIII (1997:7) Practive. New Jersey:
Practice Hale.                                                         17
         หลังจากนั้นจึงเกิดความสนใจยํางกว๎างขวาง และเป็นยุคของ
ความก๎าวหน๎าของวิชาการเกี่ยวกับกิจกรรมทางกรเมืองทาให๎เกิด
นักวิชาการในด๎านนี้ โลกวิชาการได๎ยอมรับรัฐประศาสนศาสตร๑เป็น
วิชาชีพเป็นเครื่องมือชนิดหนึ่งที่จะปรับเปลี่ยนรัฐบาลให๎บริหาร
โครงการที่ดีขึ้น และมีพนักงานที่มีสมรรถนะมากขึ้น รัฐบาลที่มีการ
                                       ํ
ปฏิรูปรูปนั้นจะต๎องเชื่อมโยงกับการอยูดีกินดีของประชาชน ดังนั้น
นักวิชาการที่โดดเดํนทํานหนึ่ง คือ วิลสัน เป็นผู๎วําการรัฐนิวเจอร๑ซี่
และภายหลังเป็นประธานาธิบดีของสหรัฐอเมริกาได๎ชี้ให๎เห็นจุดแบํง
และจุดเชื่อมทางการเมือง และการบริหารซึ่งมีนัยสัมพันธ๑กันและ
แยกกัน

                                                                       18
          ดังนั้น การบริหาร คือ ศาสตร์ Administration as science
เทเลํอร๑ เสนอหลักการการบริหารเชิงวิทยาศาสตร๑ Scientific
                     ี้
management ที่ได๎ชให๎เห็นวําระดับของการจัดการของพนักงาน
จะต๎องมีความรับผิดชอบ โดยแยกพนักงาน (Workers) ออกตาม
ความเป็นเจ๎าของ (Owners) โดยชี้ให๎เห็นขอบขํายฝ่ายการเมืองที่
เป็นปัจจัยผลักดัน (Input) สานักงานและพนักงานที่สามารถ
ประกันประสิทธิภาพของผลผลิตที่ดี (Out put) (ฝ่ายการเมือง และ
ฝ่ายราชการ)


                                                                   19
   ในปี 1905 คณะกรรมการการจัดการการบริหาร Administrative
management โดยคณะกรรมการ Brownlow Commission ได๎เสนอการ
สารวจ การตรวจสอบ และการโปรโมท (To examine and to
promote) เศรษฐกิจ และประสิทธิภาพในการบริหารภาครัฐ ซึ่ง
คาแนะนาเบื้องต๎นของประธาน Brownlow รายงานหลักแกํฝ่าย
การเมืองทุกระดับ ดังนี้
  1. จะต๎องขยายอานาจให๎ฝ่ายบริหาร โดยเฉพาะประธานาธิบดี
และสต็าฟให๎ทาหน๎าที่ในการบริหารสั่งการมากขึ้น (Executive
management)

                                                           20
    2. องค๑กรการบริหารที่สาคัญ เชํน งบประมาณประสิทธิภาพ
การวิจัย การบริหารบุคคล การวางแผนจะต๎องอยูํภายใต๎การดูแล
ของหัวหน๎าฝ่ายบริหาร (Chief executive)
    3. ระบบธรรมาภิบาลจะต๎องขยายไปทุกระดับอยํางกว๎างขวาง
สร๎างแรงจูงใจระบบคุณธรรม เน๎นอาชีพสามารถจูงใจคนฉลาดไว๎
ในองค๑การ (Best talent)
    4. จะต๎องมีการปรับรื้อวางระบบอานาจกรบริหารให๎ทันสมัย
รวมทั้งการลดจานวนองค๑กรตํางๆ ลงโดยเน๎นประสิทธิภาพ
    5. ระบบการเงิน การคลังจะต๎องทบทวนและปรับปรุง โดย
ปรับระบบให๎มีความคลํองตัว เชํน ระบบธุรกิจ โดยเฉพาะอยํางยิ่ง
ระบบการเงิน การบัญชี และการตลาดที่สามารถตรวจสอบได๎ทั้ง
องค๑กร นิติบัญญัติ และระบบบริหาร ตุลาการ                      21
  รัฐประศาสนศาสตร์ยุคหลังสงครามโลกครั้งที่ 2
          หลังสงครามโลกครั้งที่ 2 นักวิชาการสาขารัฐประศาสนศาสตร๑
ที่มีอิทธิพลมากที่สุด คือ Herbert Simon (1948) เขียนหนังสือ พฤติ
กรรมการบริหาร (Administrative behavior) ผลงานของไซมํอนได๎
โจมตีนักรัฐประศาสนศาสตร๑ที่ใช๎หลักการบริหารแบบคติพจน๑หรือ
แบบสุภาษิต (Proverb) โดยกลําววํานัก PA เดิมเป็นประเภทเน๎น
โครงสร๎างไมํสนใจพฤติกรรมของบุคคล และกลุํมบุคคลในองค๑การ
เพราะเมื่อพนักงานเข๎าใจเป้าหมายขององค๑การแล๎วจะทาให๎องค๑การ
บรรลุผลสาเร็จหาใชํโครงสร๎างขององค๑การไมํ เมื่อเผชิญกับปัญหา
พนักงานจะใช๎วิธีนอกกรอบ (Informal means)
                                                                   22
        เพื่อทาให๎เกิดความสาเร็จให๎องค๑การที่มีข๎อจากัด ขณะที่ Dwight
Waldo อ๎างถึงการบริหารรัฐ Administrative state ได๎กลําววําการเมือง
การบริหารรัฐบาล (Government) ประกอบด๎วยด๎วย 5 สาขา คือ สํวน
ของรัฐธรรมนูญที่ประกอบไปด๎วยอานาจ 3 คือ นิติบัญญัติ บริหาร
และตุลาการ และภาคปฏิบัติ 2 ประการ คือ นโยบายและตาแหนํงใน
ระดับตํางๆ (Rank and File) และ วอลโด๎มีคาถามวํา “ข๎าราชการทางาน
เพื่อใครข๎าราชการเป็นผู๎เชี่ยวชาญ รักษาความเป็นราชการของตนเอง
มากกวําเน๎นผลประโยชน๑ของประชาชน หรือรัฐบาล



                                                                        23
        สํวน Paul Appleby ได๎เน๎นให๎เห็นบทบาทของศีลธรรมในการ
บริหารเป็นรัฐบาล ประชาธิปไตย (Morality and democratic
government) โดยมีคาถามอยูํ 2 ประเด็น คือ
        1. พื้นฐานทางศีลธรรมของรัฐบาล
        2. ความแตกตํางระหวํางการบริหารปฏิบัติงานในแตํละวัน
ระหวํางการบริหารภาครัฐ และการบริหารธุรกิจ ซึ่งมีพื้นฐานมาจาก
แหลํงเดียวกัน




                                                               24
        นักวิชาการทั้ง 3 คือ Simon, Woldo, Appleby ได๎มีสํวนชํวย
นาเสนอหลักการรัฐประศาสนศาสตร๑ที่สาคัญ ซึ่ง Simon ได๎รับรางวัลโน
เบิ้ลสาขาเศรษฐศาสตร๑ เน๎นกระบวนการตัดสินใจเชิงปริมาณวําเป็น
องค๑ประกอบที่สาคัญในการบริหาร (Program) ประเภทนักบริหาร Proverb
เน๎นการตัดสินใจแบบ Non – program สํวน Waldo เสนอการเมืองการ
บริหาร โดยเน๎นประสิทธิภาพของรัฐบาล เพื่อบริการให๎มีประสิทธิภาพ
และถามวําใครควรจะมาปกครอง และมีคาถามวําใครควรจะปกครอง สํวน
Appleby ย้าให๎เห็นบทบาทพื้นฐานของการบริหารต๎องอาศัยศีลธรรมและ
จริยธรรมวําเป็นคุณคําที่สาคัญมากกวําการออกกฎหมายมามากๆ เพื่อบังคับ
ประชาชน หรือควบคุมประชาชนหรือคาตัดสินของศาล ซึ่งประเด็นที่
สาคัญ คือ 3 นักวิชาการดังกลําวเน๎นมีบทบาท 3 ประการ คือ
                                                                 25
         1) กระตุ๎น (วิเคราะห๑) การพัฒนาหลักการ
รัฐประศาสนศาสตร๑
         2) มีความยืดหยุํนและมีความคิดสร๎างสรรค๑
                       ิ
         3) ใช๎ดุลยพินจ (Discretion) ในการตัดสินใจเพื่อสาธารณะ
         ระบบราชการที่ติดยึดตึง (Rigid) มีขั้นตอนสายบังคับบัญชา
ยาวไกล และใช๎หลักการบริหารที่มีฐานมาจากสุภาษิต หรือคติพจน๑
ได๎พิสูจน๑แล๎ววําไร๎ประสิทธิภาพตามทัศนะของเอมเปิ้ลบีอ๎างถึง
ศีลธรรม หรือคุณคําที่มีพื้นฐานทางจริยธรรมจะต๎องนามาเป็น
หลักการที่สาคัญตํอความรับผิดชอบในการทางาน


                                                                  26
           สิ่งที่ใช๎ในการตัดสินใจที่สาคัญมากที่สุดของรัฐบาล คือ
ไมํใช๎การออกกฎหมายใหมํหรือคาตัดสินของศาล แตํความสาคัญอยูํ
ที่วํารัฐบาลจะจัดการและนาไปปฏิบัติอยํางไรให๎ประชาชนได๎รับ
ผลประโยชน๑มากที่สุด ดังนั้น การบริหาร คือ สิ่งที่ทุกคนจะต๎อง
เกี่ยวข๎อง ถ๎าปรารถนาจะอยูํรอดเราจะต๎องอยูํอยํางผู๎มีสติปัญญา
Intelligence ไมํใชํกอดระเบียบและกฎหมายไมํพัฒนาไปวันๆ เมื่อ
กลําวโดยสรุปแล๎ววิชาการสาขารัฐประศาสนศาสตร๑หลังสงครามโลก
ครั้งที่ 2 ที่กลําวมาแล๎ว คือ Herbert Simon, Dwight Waldo และ Pual
Appleby ได๎สรุปประเด็นของรัฐประศาสนศาสตร๑ คือ


                                                                     27
        ระบบราชการเป็นหลุมดาของการบริหาร เพราะติดอยูํกับ
ระบบเดิมที่ไมํกล๎าทาอะไร เพราะกลัวผิดกฎหมายโดยเฉพาะคาพูด
ของประธานของคณะกรรมการประชุมที่เรียกวํา Mino brook
conference center at Syracuse university (1968) ที่มีจุดประสงค๑ใน
การคัดค๎านระบบสายการบังคับบัญชา Anti – Hierarchical โดยยึด
หลักแนวทางประชาชนเป็นแกนกลาง People oriented ที่ให๎ความ
                          ่
สนใจพนักงานและลูกค๎าทีมีหลักการนาเสนอ 3 ประการ คือ




                                                                    28
   1. ทบทวนการตัดสินใจในระบบราชการ การกาหนด
         ่
นโยบายเกียวกับชีวิตของประชาชน
   2. ความล๎มเหลวในการรักษาของรัฐธรรมนูญทาให๎ระบบ
ราชการเป็นอานาจ 4 ที่มีอานาจ และมีความรับผิดชอบ
(กรณีทหาร ศาล อัยการ และบริวารที่มีอานาจเหนือนิติ
บัญญัติ และการบริหาร
   3. องค๑กรที่มีความยืดหยุํนที่รับผิดชอบตอบสนองตํอความ
ต๎องการของประชาชนเป็นคุณคําใหมํในรัฐประศาสนศาสตร๑
ใหมํ

                                                          29
              อานาจ 4 อานาจตามข้อ 2 คือ

                          รัฐธรรมนูญ


     1                2                      3                      4

  อานาจ           อานาจ                อานาจ                   อานาจ
นิติบัญญัติ       บริหาร               ตุลาการ               ข้าราชการ



                            ทหาร นักวิชาการ หนังสือพิมพ์ ชนชั้นนายทุนเป็นแกน
                                                                          30
      อานาจ 4 คือ อานาจข๎าราชการแท๎ๆ ที่ยึดอานาจกาหนด
อานาจ แล๎วอ๎างวําเป็นสภาของประชาชนอันขัดหลักที่มาของ
รัฐสภาประชาชน กฎหมายมาจากประชาชนและบริหารโดย
ตัวแทนประชาชน อานาจเป็นระบบอมาตยธิปไตย




                                                  31
              สํวนที่ 2
การปรับเปลี่ยนกระบวนทัศน๑(กรอบความคิด)
         การบริหารราชการยุคใหมํ
  Public Management : A New Paradigm


                                         32
        การเคลื่อนไหวของแนวคิดการจัดการทั่วไป(GM) ซึ่ง
เชื่อมโยงความคิดจากวอลโดและแอปเพิลบี จากปี 1950 และ
ก๎าวเข๎าสูํกระแสสูงในปี 1970 ซึ่งได๎รับอิทธิพลจาก school of
Management แม๎วํา Public Administration และ Business
Administration are fundamentally the same คือมีหลักการ
เดียวกัน แตํการเน๎นจริยธรรม(ethic หรือvalue perspective
ตํางกันคือ BA เน๎นกาไรแตํ PA เน๎น profit and betterment คือ
                     ่
กาไรและการบริการทีดีแกํสาธารณะ

                                                       33
        ในทัศนะของบุญทัน ดอกไธสง มีความเห็นวําใน
ทั้งสองประเด็นนั้นได๎เคลื่อนมิติของการบริการสาธารณะ
ในจุดเดียวกันคือทั้งสองฝ่ายมีเป้าหมาย(serve the public)
มีการบริการหรือบริหารเพื่อผลประโยชน๑ของสังคม
เชํนเดียวกัน บริษัทได๎กลายเป็นบริษัทมหาชน(public
company) ทุํมเทการบริการให๎สาธารณะมากยิ่งขึ้นและมี
บทบาทสูงกวําระบบราชการ ภาครัฐเพียงกากับดูแล
กาหนดนโยบาย อานวยความสะดวก ให๎แตํละคนแสดง
แสวงหา ดูแลความปลอดภัยของประเทศ
                                                          34
       เราพบวําจากปี 1960-1970 เป็นทศวรรษที่วิชาการ
บริหารภาครัฐและธุรกิจเป็นที่สนใจของทุกประเทศทั่วโลก
และเจริญก๎าวหน๎าสูงสุด(reach the high peak)
PA เป็นสหวิชาทางสังคมศาสตร๑ในการศึกษาเพื่อการเข๎าใจ
การบริหารและการปฏิบัติ(social science as to better
understanding management and practices) สํวน BA มี
พื้นฐานจากนักจิตวิทยา เชํน      Lewin และ Maslow ใน
แงํ social psychology หากแตํพื้นฐานการบริหารทั้งสอง
หลังจากปี 1970 ได๎เปลี่ยนแปลงไปเพราะโลกทางการเมือง
ธุรกิจและเทคโนโลยี
                                                 35
        ทาให๎ PA และ BA เชื่อมโยงกันมากขึ้น วิชาทั้ง
สองคัดค๎านระบบสายบังคับบัญชายาวไกล(hierachical)
และเน๎นการตัดสินใจโดยระบอบประชาธิปไตยมากขึ้น
(more democratic decision style) ในยุคนี้นักวิชาการที่มี
บทบาทตํอการบริหารทั้งสองภาคคือ Cert Lewin,
Maslow Argyris,
        Waldo and Appleby กลําวได๎วําจากปี 1960 PA
ได๎เปลี่ยนโฉมหน๎าวิชาการเป็นรัฐประศาสนศาสตร๑ใหมํ
(ศึกษาจาก Raymond. Cox 1994: 9) นักรัฐประศาสน
ศาสตร๑ไทยยังใช๎ตัวแบบมหาดไทย กลาโหม ยุติธรรม
แบบไมํมีอะไรเปลี่ยนแปลง                                36
 บทบาทของการบริหารสาธารณะ(PA)และหลักสูตร
   MPA, MBA , DPA and DBAในศตวรรษใหมํ
        ในฐานะ Paradigm ใหมํ
          กระบวนการเรียนรู๎หลักการบริหารการจัดการได๎มีการ
เปลี่ยนแปลงไปตามการพัฒนาการของโลก การบริหารภาครัฐและ
ภาคธุรกิจในโลกตะวันตกตํางไปจาก 20 ปีที่ผํานมา ในปี 1980
เป็นยุคของการแขํงขันในเวทีโลกทางธุรกิจอยํางรุนแรง (Global
major change ) เพราะโลกได๎ท๎าทายการเปลี่ยนแปลงทาง
เทคโนโลยีและการแขํงขันทุกภาคสํวน ภาคสาธารณะต๎องปฏิรูป
ยุคนี้จึงเรียกวําเป็นยุคของการเปลี่ยนแปลงจากหลุมดาการบริหาร
แบบราชการไปสูํการบริหารเพื่อการเปลี่ยนแปลง               37
       กระบวนทัศน๑(paradigm shift) จากรัฐประศาสน
ศาสตร๑(PA) สูํลัทธิการจัดการ (Managerialism) หรือเป็น
Public Management คือการบริหารเพื่อสาธารณะทั้งภาค
ธุรกิจและภาครัฐ นั่นคือทฤษฎีระบบราชการ ได๎ถูกแทนที่
ด๎วยทฤษฎีทางเศรษฐศาสตร๑( The theory of bureaucracy
is being replaced by economic theories or market model
) นักบริหารศาสตร๑ได๎ประเมินสถานการณ๑ในการบริหาร
เกี่ยวกับ Public Management ซึ่งตรงกันข๎ามกับ traditional
model of Public Administration ดังที่ได๎กลําวมาแล๎ว
                                                     38
        โครงการจัดการ Managerial Program มีความแตกตํางกันบาง
ประเด็น หลักการในการเปลี่ยนแปลงทฤษฎีเศรษฐศาสตร๑เป็น
หลักการบริหารภาคเอกชน(the principle of private management)
เป็นที่ยอมรับกันวําทฤษฎีรัฐประศาสนศาสตร๑(PA)เป็นที่ยอมรับกันวํา
เป็นถนนสายเกําที่เคยเข๎มแข็งดีแตํมีปัญหามากมายแม๎มีหนังสือ
วิชาการและเอกสารมากมายในการสะสมองค๑ความรู๎ รัฐประศาสน
ศาสตร๑ในศตวรรษที่ 20 จากปี 1916- 1980 ได๎เปลี่ยนแปลงไปแล๎ว
the traditional model of PA , which predominated for most of the
twentieth century has changed since the mid-1980 ใน Owen E.
Hughes(2003: 1) เป็นการปรับตัว การบริหารสาธารณะโดยมีฐานมา
จากการตลาด a flexible, market- based of PM
                                                             39
                ความแตกตํางระหวําง PA and Public Management
                   Old Paradigm                                         New Paradigm
                                                      การบริหาร New PM
1. เน้นการบริหารแบบประเพณีนิยม(TPA)                   1. ระบบราชการมีอานาจมากและมีผลลบ(negative
                                                          consequences)
2. ระบบราชการแบบสายบังคับบัญชา (Weber            2. ระบบ one best way ขาดความยืดหยุ่นต้องใช้
    ,1918                                            หลักการจาก private sector
  - one best way, scientific management (Taylor,
    1911
3. ระบบราชการที่เน้นนโยบาย(bureaucratic               3. ไม่เพียงแต่บริหารระบบราชการเท่านั้น รัฐต้อง
    delivery focus on policy)                             จ้างบริการจากภายนอก(contracting out) เช่น
                                                          outsourcing
4. แยกการเมืองจากการบริหาร(Political/Administration   4. การปฏิบัติจริงทางการเมืองการบริหารทางานร่วมกัน มีการ
     dichotomy) Wilson,1887                                ประสานกันตามโครงสร้าง                         40
           Old Paradigm                          New Paradigm

5. แรงจูงใจของข้าราชการและบุคคลที่    5. ทางานโดยมีแรงกระตุ้นเพื่อ
ทาเพื่อประโยชน์สาธารณะแต่มักสนใจ      ผลประโยชน์สาธารณะเน้นประสิทธิภาพ
ประโยชน์ส่วนตัว(motivation of
individual public servants)
6. PA เป็นระบบราชการเป็นวิชาชีพ       6. เงื่อนไขบริการสาธารณะของราชการ
ทางานให้นักการเมืองหรือรัฐบาล         มีความอ่อนแอจึงเน้นบริการเพื่อการ
(professional bureaucracy)            เปลี่ยนแปลง

7. งานบริการสาธารณะปฏิบัติตามคาสั่ง   7. เน้นการจัดการรวดเร็วมุ่งผลลัพธ์
เพื่อให้บรรลุเป้าหมาย (bureaucratic   (result)
model)                                เน้น market model
                                                       บุญทัน ดอกไธสง      41
        จากปี 1980 นักวิชาการได๎ศึกษาจากประเด็นการ
ประเมินผลงานของราชการเห็นพ๎องกันวําต๎องการ
เปลี่ยนแปลงทาให๎เกิดการบริหารภาครัฐแบบเฉื่อยชาชักช๎า
และมีปัญหาทุจริตจึงต๎องถอนรากถอนโคน (radical change)
เกี่ยวกับวัฒนธรรมองค๑การ การจัดการแบบมุํงเน๎นผลลัพธ๑
(result based management) ด๎วยการหันหลังให๎การบริหาร
แบบดั้งเดิมนั่นคือ paradigm shift โดยที่ traditional model
of administration is based on bureaucracy , PM is based
on markets รัฐประศาสนศาสตร๑มีฐานมาจากระบบราชการ
สํวน PM มาจากการตลาด
                                                         42
       A. นักวิชาการชื่นชอบปฏิรูปกระบวนทัศน๑ใหมํ
               Osborne and Gaebler (1992) , Barzelay(1992)
Behn(1998-2001) Borins(1999), Mathiasen(1999), Holmes and
Shand(1995) OECD (1998)
       B. กลุํมที่คัดค๎าน
               Hood(1995-6), Lynn(1997,2001), Pollilt(1990-3),
Gruening(2001) and Pollilt and Bouckaert(2000)
       กลุํม B. กลําววํา paradigm เหมาะสมทั้ง PA และ PM อําน
ใน Owen E. Hughes(2003:3) แตํพื้นฐานจริง ๆ เกิดจาก
Osborne(1989) ที่กลําววํารูปแบบโดยทั่วไปมี 2 คํายคือระบบราชการ
และระบบตลาด กุญแจที่สาคัญคือมีทางเลือก(choice) และการบังคับ
                                                          43
การปรับเปลี่ยนกระบวนทัศน๑การจัดการภาครัฐใหมํ

     Ostroms 1989 “องค๑การมีความขัดแย๎งกันอยูํ 2
ลักษณะ คือ Bureaucracy and market ความแตกตําง
ระหวํางทั้ง 2 คือ choice และ compulsion เพราะ
bureaucracy and market are different, They are based on
different ways of looking at the world, in short, the
traditional model of administration is based on
bureaucracy ; public management is based on markets.”
                                                          44
     สํวน Behn กลําววํา “ทฤษฎี traditional model of public
administration สามารถ เรียกได๎เป็น paradigm เชํนกันเพราะมี
discipline theories, laws and generalization and traditional
model of public administration จากยุคสมัยของ Weber, Taylor,
Wilson
     แตํ Public management paradigm มีทฤษฎีที่แตกตํางคุณปู่
ทั้ง 3 ดังกลําว เพราะ (PM) เกิดจากทฤษฎีที่มีมาจากวิชา
เศรษฐศาสตร๑ และการบริหารภาคเอกชน ซึ่ง OECD อ๎างถึง
New management paradigm ซึ่งเน๎นผล result value for money
นั้นจะบรรลุได๎ด๎วย management objectives ใช๎ markets
mechanisms, competition and choice and devolution to staffs
through a better matching of authority responsibility and
accountability.
                                                           45
               จุดกาเนิดของตัวแบบใหมํ
      ในปี 1990 new model of public sector management ได๎เกิดขึ้นใน
ประเทศพัฒนา และนักวิชาการได๎ให๎ความเห็นในแนวทางเดียวกัน และมี
ชื่อ และรายละเอียดแตกตํางกันบ๎าง เชํน กรณีของ Pollitt, 1993 เรียกวํา
managerialism (Hood, 1991) ; New public management (Land and
Rogenbloom 1992) ; market-based public administration (Barzelay, 1992) ;
The post bureaucratic paradigm (Osborne and Gaebler, 1992)
entrepreneurial government แม๎วําจะเรียกศัพท๑แตกตํางกัน แตํได๎เสนอ
แนวทางพื้นฐานเดียวกัน และแนวความคิดดังกลําว (Hood 1991) ได๎เห็น
พ๎องที่จะใช๎ public management และหลังจากนั้น 10 ปี นักวิชาการให๎
ความเห็นวํา New นั้นไม๎จาเป็นแล๎วจึงเหลือเฉพาะ Public management
                                                                    46
        หลังจาก 1980 จึงได๎มีการพัฒนาการจากแนวความคิด
จาก public administration เป็น public management ดังนี้
        ประเทศอังกฤษได๎แปรรูป (Privatization) รัฐวิสาหกิจ
และตัดสํวนตําง ๆ ของภาครัฐออกไป ในสมัยรัฐบาลเทส
เชํอร๑ กํอนที่นักทฤษฎีบริหารจะอ๎างถึงรูปแบบใหมํของการ
จัดการ Rhodes ได๎อ๎างถึงผลงานของ Hood (1991) ได๎เห็น
ลัทธิผู๎จัดการของประเทศอังกฤษที่พยายามจะนา 3 Es ไปสูํ
การปฏิบัติ คือ Economy, efficiency, effectiveness ใน
รัฐบาลอังกฤษ
                                                     47
        ดังนั้น (Horton 1999) กลําววําระบบราชการได๎
เคลื่อนผํานจาก Administration to managerial or from the
system of public administration to one of the new public
management (NPM 1999) อเมริกานักวิชาการ (Osborne
and garbler 1991)ได๎เขียนหนังสือ Reinventing the
government ได๎เสนอให๎มีการบริการระบบภาครัฐ
เชํนเดียวกับภาคธุรกิจ ซึ่งหนังสือเลํมนี้ เป็นหนังสือที่ขาย
ดีที่สุด และหนังสือเลํมนี้ได๎เขียนคานิยม จากนายบิล
คลินตัน ที่กาลังแขํงขันชิงตาแหนํงประธานาธิบดี
                                                             48
    ภายหลั ง ทํ า นประธานาธิ บ ดี ไ ด๎ น ามาปฏิ รู ป ระบบ
ราชการของสหรัฐซึ่ งมีการประชุมทบทวนการบริห าร
ราชการแหํงชาติ โดยทํานรองประธานาธิ บดี อัลกอร๑
1993 ซึ่งการประชุม ดังกลําว ได๎รับอิทธิพลจากหนังสือ
ของ Osborne and Gaebler ที่ทาการวิเคราะห๑วํา ระบบ
ราชการใหญํโตจนเกินไป คาวํา reinvention จึงถูก
นามาใช๎ ผมและคณะนักศึกษาระดับผู๎วําราชการจังหวัด
ได๎ไปดูงานที่สานักงานของทํานในเรื่องเดียวกันนี้
                                                       49
         ผลการรายงานของทํานรองประธานาธิบดี อัลกอร๑ ได๎วาง
ระบบเพื่อเปลี่ยนแปลงระบบวัฒนธรรมการทางานของรัฐบาลกลาง
American federal government โดยมีหลักการที่สาคัญ 4 ประการ คือ
         1. Cutting the red tap. ตัดความเฉื่อยชา
         2. Putting the customer first. เน๎นประชาชนกํอน
         3. Empowerment employees to get results.
            มอบให๎พนักงานมีผลงานกลับสูํพื้นฐานหรือมีรัฐบาลที่ดี
         4. Back to basics and producing better government for less.


                                                                 50
         อัลกอร๑ได๎ชื่นชม Innovative practices ของอังกฤษ นิวซีแลนด๑
ออสเตรเลีย ซึ่งดูเหมือนวํา อเมริกาได๎พัฒนาสูํ New management หลัง
ประเทศดังกลําว
         องค๑กรระหวํางประเทศที่ตั้งอยูํในประเทศอังกฤษที่ เรียกวํา
(OECD/Organization for economic cooperation and development รวมทั้ง
world bank and IMF สนใจพัฒนา public management ในองค๑การ และใน
ประเทศสมาชิกที่เรียกวํา (Puma) the public management committee ซึ่ง
องค๑กรระหวํางประเทศ ดังกลําวได๎เป็นองค๑กรทาให๎การปฏิรูป public
management reform process in a 1990 เพื่อให๎เกิดประสิทธิภาพ และ
ประสิทธิผล จึงมีการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงในลักษณะ Radical change in the
culture of public management ซึ่งเน๎น Results, focus in clients, output and
outcome.
                                                                        51
         It would use management by objectives and performance
management, the use of market type mechanisms in place of
centralized command and control style regulation competition and
choice, and devolution with a better matching of authority,
responsibility and accountability. The system of PA .
         ดังที่กลําวมาแล๎วตัวแบบทางทฤษฎีทางรัฐประศาสนศาสตร๑
นั้น
         Based on bureaucracy, one best way , the political interests
and separation of politic from administration. เกิดปัญหาความชักช๎า
ติดระบบ ดังนั้น public management paradigm is directed response
to the inadequacies of public bureaucracies (Behn 2001 : 30)      52
                                            ้
       เพราะ public management reform นันมีทฤษฏีที่เน๎นตําง
ไปยังความจูงใจทางเศรษฐกิจที่จะเกิด มี แกํคนของรัฐทุกคน
(สวัสดิการดี) private management flexibilities provide lesson
for government, and there can be no separation of polities from
administration therefore change of theory is from
administration to management that the former being about
following instructions and the later meaning to achieve results
and take personal responsibility for doing so อําน (OWEN E
Hughes : 5-6)

                                                              53
        Oxford Dictionary ได๎ให๎คาจากัดความ Administration
as an act of administering means to manage the affairs or to
conduct, to control the course of affair by his own action to
take charge of while Latin origins, Administration come from
minor the ministries, meaning : to serve , and hence later, to
govern management course from manus, meaning to control
by hand นั้น คือ ความแตกตํางกันโดยรากศัพท๑ คือ to serve
and to control or gain results

                                                                 54
                                               ู
      ดังนั้น คาวํา management และ manager ได๎ถกนามาใช๎อยําง
มากมายใน public sector การเปลี่ยนแปลงในภาครัฐจึงมีความ
จาเป็นเรํงดํวนเพราะ (1) การบริหารภาครัฐถูกท๎าทาย และถูก
วิจารณ๑วําไร๎ประสิทธิภาพทั้งการจัดการ และบริหาร (2) รัฐประ
ศาสนาศาสตร๑ไมํสามารถแยกออกจากระบบเศรษฐกิจได๎ (3) การ
เปลี่ยนแปลงภาคธุรกิจโดยเฉพาะการเปลี่ยนแปลงเศรษฐกิจในยุค
โลกาภิวัฒน๑ และ (4) การเปลี่ยนแปลงทางเทคโนโลยี (5) การ
บริหารบริการจึงต๎องปรับตัวสู๎โลกยุคใหมํ


                                                               55
ผู๎นาเทํานั้นกล๎าบริหารเพื่อการเปลี่ยนแปลงข๎าราชการบริหารตามตัวหนังสือ
        ในปี 1980 ได้มีการเลือกตั้งประธานาธิบดี Ronald Ragan และ
  Margaret Thatcher ในปี 1979 ซึ่งมีนักวิชาการ เช่น (Flynn 1997,)
  (Famhamand และ Horton 1996)( Ranson and Stewart 1994) ย้าให้เห็น
  ความส าคั ญ ของการจั ด การ เพื่ อ ได้ รั บ ผล result มากกว่ า กระบวนการ
  Process รักษากฎเกณฑ์เก่า ๆ
        ประเด็นที่วิจารณ์ภาครัฐมีอยู่อย่างน้อย 3 ประการ คือ
        1. ขอบข่ายของการบริหารภาครัฐใหญ่โตจนเกินไป มีผู้บริโภคมากแต่
  มีทรัพยากรจากัด ซึ่งจาเป็นจะต้องตัดค่าใช้จ่ายลง ดังกรณีประเทศในยุโรป
  เช่น สเปน อิตาลี เยอรมนี และสวีเดน
        2. เพราะกิจกรรมภาครัฐเกี่ยวข้องกับงานหลากหลาย จึงทาให้เกิดการ
  แปรรู ป ขึ้ น ครั้ ง แรกในประเทศอั ง กฤษ ซึ่ ง อั ง กฤษ นิ ว ซี แ ลนด์ และ
  ออสเตรเลีย ได้ Turn over to private providers either by contract or
  direct sale
                                                                               56
        3. มีการวิจารณ๑อยํางรุนแรงเกี่ยวกับวิธีการของรัฐบาลที่
มีระบบราชการที่บริการไมํประทับใจสูงมาก Highly unpopular
เพราะบริการได๎แบบครึ่ง ๆ กลาง ๆ Mediocrity และ ด๎อย
ประสิทธิภาพ แม๎แตํสถาบันระดับโลก เชํน World Bank และ
IMF จึงได๎พยายามกระตุ๎นให๎ประเทศที่กาลังพัฒนาลดขนาด
ระบบราชการลง (ลดราชการ) ให๎เปลี่ยนทัศนคติ หยุดความ
เป็นเจ๎านาย และวิเคราะห๑ cost ต๎นทุนการใช๎จํายอยํางมี
ประสิทธิภาพ และโปรํงใสตรวจสอบได๎โดยการให๎มีสํวนรํวม
และการเข๎าถึงข๎อมูล
                                                                 57
      ในต๎นปี 1970 แม๎แตํนักเศรษฐศาสตร๑ อนุรักษ๑ ยังกลําววํา
“รัฐบาลเองเป็นตัวสร๎างปัญหาทางเศรษฐกิจ โดยการควบคุมเศรษฐกิจ
และเสรีภาพ” ซึ่งนักทฤษฏีทางเศรษฐศาสตร๑มีข๎อเสนอวํา ถ๎ารัฐบาล
                                         ี
ควบคุมแตํน๎อยจะทาให๎เกิดการพัฒนาวิถชีวิต และเศรษฐกิจได๎อยํางมี
ประสิทธิภาพ แทนที่รัฐบาลจะควบคุมประชาชนให๎ทาตามราชการ
เพราะการตลาดยิ่งใหญํกวําภาครัฐเป็นไหน ๆ ซึ่งในปัจจุบันนี้
การเมืองและรัฐบาลได๎ เผชิญกับความหนักหนํวงเกี่ยวกับประเด็นทาง
เศรษฐกิจของประเทศเป็นอยํางมาก แม๎แตํคณะที่ปรึกษาเศรษฐกิจ
นักการเมือง และข๎าราชการได๎เรียกร๎องให๎ใช๎เศรษฐกิจแนวใหมํ เพื่อ
กาหนดนโยบาย โดยใช๎ตลาดภายใน และภายนอก เพื่อขายสินค๎าและ
บริการ ดังนั้นนักเศรษฐศาสตร๑จึงมีความสาคัญในการพัฒนาบริหาร
จากรูปแบบ Old public administration ไปสูํ Public management โดย
เน๎น public choice theory, principle /agent, the theory of transaction
cost theory เป็นต๎น                                                      58
        ทฤษฏีเศรษฐศาสตร๑มีความสาคัญมากตํอระบบ
          ราชการบริหารภาครัฐ (ราชการ)
     โดยเฉพาะอยํางยิ่งในประเด็นที่ ได๎อ๎างถึง ลัทธิ Managerialism การ
                                                 ั
จัดการซึ่งเป็นทฤษฏีทางเลือกสาธารณะซึ่งทาให๎นกทฤษฏีมีเครื่องมือที่ดี
ในการสนับสนุน ทัศนคติที่วํารัฐบาลใหญํเทอะทะ ไร๎ประสิทธิภาพ
โดยเฉพาะในรูปแบบของรัฐประศาสนศาสตร๑ แบบดั้งเดิม (Old PA)
Public choice is a sub -branch of economic though concerned while the
application of microeconomic to political and social areas (Mueller
1989)


                                                                  59
           ซึ่งตามสมมติฐาน ตามวิชาการเศรษฐศาสตร๑ในประเด็นการคาดคะเน
สามารถกระทาได๎จากข๎อมูลที่มี และจะทราบวําสิ่งที่คาดคะเนนั้นจะมีความเป็น
จริงตามสมมติฐานหรือไมํ หรือกุญแจที่สาคัญของสมมติฐาน คือ ทางเลือก
สาธารณะ คือ ภาพความรํวมมือของความมีเหตุผลตามทัศนคติ Stigler (1975:171)
ที่กลําววํา
           “มนุษย๑ที่มีเหตุผลจะต๎องมีผลประโยชน๑ incentive system พฤติกรรมการ
คาดโทษ และการให๎รางวัลนั้นถูกนามาใช๎ในทุกวิชาชีพ แทนที่จะมีแรงจูงใจ
เพราะทางานเกิดผลประโยชน๑ ตํอสาธารณะหากแตํทางาน เพราะเห็นประโยชน๑
ของตนเองเป็นสาคัญ เพราะเป้าประสงค๑สูงสุด เพื่อตาแหนํงสูงสุดของตนเอง
ไมํใชํเพื่อสาธารณะ เชํน เดียวกับนักการเมืองไมํเป็นที่ไว๎วางใจ เพราะคะแนน
สูงสุดของเขาเกิดจากเงิน คือ ที่มาของจานวนเสียงสนับสนุนตัวแทนกาหนดขึ้น
ตามข๎อสมมติฐานที่สามารถทดสอบได๎ด๎วยข๎อมูลเชิงประจักษ๑ “empirically”
ทฤษฏีทางเลือกสาธารณะ สรุปประเด็นวํา                                     60
      ผลลัพธ๑ที่ดีที่สุด มีบทบาทสูงสุดนั้นเกิดจากพลังการตลาด และรัฐ
มีบทบาทน๎อย
              maximum role for market force
      =
              minimum role for government

        ซึ่งแนวความคิด ดังกลําว เป็นเพียงอุดมคติ แตํไมํได๎เป็นแกนของ
ทฤษฏี axiom of theory แตํมีข๎อมูลเดํนชัดวํา Private markets are better than
government or political market ในกรณีกรวางเป้าหมายความรวดเร็วไมํเจ๎า
ยศเจ๎าอยํางไปบริหารแบบวิธีกรรมองค๑กรกรอง
                                                                         61
         ถ๎าสามารถลดการแจกจํายสิ่งของ วัตถุ และการบริการลงได๎ใน
ภาครัฐ เศรษฐกิจ โดยทั่วไปจะดีขึ้น และกลไกการตลาดจะมีกลไก
               ี
ตรวจสอบได๎ดกวําระบบราชการนั้น คือ public choice มีทางเลือก โดย
มีการแขํงขัน และทางเลือกมีกิจกรรม เชํนเดียวกับภาคธุรกิจนั้น คือ
public choice model นั้น เน๎นการตรวจสอบพัฒนาในรูปแบบ private
sector and attempts to find incentive schemes และ public choice model
ยังเน๎นให๎ความสาคัญเกี่ยวกับการให๎ contracting out introducing the
transaction cost theory ซึ่งกุญแจสาคัญของทฤษฏีการเปลี่ยนแปลงนี้เป็น
กุญแจทางเศรษฐกิจที่สาคัญเกี่ยวกับ managerial change นั้นคือการ
เชื่อมตํอทางระบบทุน หรือมีระบบต๎นทุนเข๎ามาเกี่ยวข๎อง ซึ่งถือวํา
public choice theory และ principle/agent theory เป็น New institution
economics theory
                                                                        62
         ซึ่งเป็นแนวทางการตลาด เพื่อการบริหารภาครัฐให๎มี
ประสิทธิภาพจึงจาเป็นจะต๎อง restructuring management ดังนั้นหลักการ
ของ public administration จึงถูกท๎าทายและกลําววําเป็น Poor theory
         ซึ่งทาให๎เกิดคาถามเกี่ยวกับประเด็นของ “การจ๎างงานตลอดชีวิต
บางอาชีพถึง 70 ปี เขียนไว๎ในรัฐธรรมนูญจับฉําย เลื่อนตาแหนํงตาม
ระดับอาวุโส ระยะเวลา และเงื่อนไขของการจ๎างงาน จ๎างข๎าราชการมาก
เงินเดือนถูกนาไปสู๎การคอรัปชั่น และเฉื่อยชา”
         การเลี่ยนแปลงภาคเอกชนในการบริหาร การจัดการให๎มี
ประสิทธิภาพนั้นทาให๎การแขํงขันเกิดขึ้นทั้งภายใน และตํางประเทศ ทา
ให๎เกิดการปฏิรูประบบราชการ และขณะเดียวกันรัฐได๎เชิญธุรกิจตํางชาติ
มาลงทุน จึงทาให๎รัฐต๎องปฏิรูปภาครัฐ เพื่อสร๎างบรรยากาศลงทุน เพื่อ
เพิ่มการแขํงขันทั้งภายใน และภายนอกตํางประเทศ
                                                                      63
        ดังนั้นการแปรรูปรัฐวิสาหกิจในรูปแบบตําง ๆ รวมทั้งการจ๎าง
งานภายนอกเข๎ามารับผิดชอบงาน Contracting out การลดคําใช๎จําย
ภาครัฐ จึงกลายเป็นแกนหลักที่สาคัญที่ทาให๎เกิดการปฏิรูประบบ
ราชการ โดยเฉพาะอยํางยิ่งในยุคโลกาภิวัฒน๑ ทาให๎เกิดการปฏิรูป
โครงสร๎างการบริหารภาครัฐ และรัฐบาลได๎กาหนดนโยบายที่สาคัญที่
จะทาให๎รัฐมีขีดความสามารถในการแขํงขันได๎จึงต๎องวางเป้าหมายขึ้น
เชํน นโยบาย Education, Tax, health care, anti trust regulation,
environment, and monetary policy จาเป็นจะต๎องปรับตัวให๎เทําทันกับ
สถานการณ๑ใน การแขํงขันในระบบการตลาดของโลกซึ่งทั้งสองภาค
จะต๎องมีการปรับตัวอยํางร๎างสรรค๑รีบเรํงทันการณ๑
                                                                    64
การเปลี่ยนแปลงทางเทคโนโลยี (Technological change)
         การเปลี่ยนแปลงเทคโนโลยีและ Government management ถือวํา
เป็น Main driving forces both toward new from of public management and
away form traditional bureaucracy โดยเฉพาะอยํางยิ่งการนาระบบ ICT
และระบบ e-government, computer, system, interest linkages, new
databases could lead to a reconceptuclization of the very way that
bureaucratizes work.
         สรุป public management ได๎เข๎ามาทดแทน Traditional public
administration เมื่อปี 1980 The main reason for this change is simply that
                                          ั
old model did not work well. ทุกชีวิตได๎รบการบริการจากภาครัฐในระดับ
very poor เพราะผูกพันการบริการอยูํที่ Process out of touch of reality เมื่อ
ถูกดํา และวิจารณ๑มากขึ้นรัฐจึงมีการปรับตัวเกี่ยวกับ
                                                                       65
  บทบาทจริยธรรมในรัฐประศาสนศาสตร๑ใหมํ

         มันเป็นความจริงที่นักวิชาการโลกยอมรับการเปลี่ยนแปลง
จากระบบอืดอาด เพราะไมํรู๎หรือเพราะอ๎างวําจะไป
กระทบกระเทือนตํอระบบเกําศักดินาเดิม หรือวัฒนธรรมที่ไมํกล๎าที่
จะเปลี่ยนแปลงจึงทาให๎กลุํมปฏิรูปทางการบริการกระโดดเข๎าโอบ
อุ๎มตัวแบบการบริหารที่ขับเคลื่อนด๎วยกาไร และเทคโนโลยี
(Technology and profit driven management style) แม๎หลักการ
ระบบราชการของแม็กวีเบอร๑จะย้าให๎เห็นความสาคัญของความเป็น
กลางทางจริยธรรม ไมํเอนเอียงไมํมีอคติในฐานะเป็นราชการ
นักการเมือง                                                     66
          พรรคไหนที่ได๎รับการเลือกตั้งเข๎ามาจะต๎องปฏิบัติตาม
กฎหมายตามหน๎าที่ไมํแตกตํางกัน แม๎แตํสานักพฤติกรรมศาสตร๑ได๎
เน๎นทฤษฎีองค๑การเกี่ยวกับผลิตภาพของพนักงานและจะเพิ่ม
คําตอบแทนตํอเมื่อพนักงานสามารถเพิ่มผลผลิตได๎ดี ดูเหมือนวํา
              ั
ในโลกปัจจุบนนี้คุณคําประโยชน๑นิยมหรือ อัตถิภาวะนิยม
Utilitarian value ได๎หดหายไปในภาคธุรกิจและขยายตัวมายัง
ภาครัฐประศาสนศาสตร๑



                                                               67
        แตํมนุษย๑จะทาอยํางไรกับสถานการณ๑ที่ไฟกาลังไหม๎โลก
ภายนอกคือใช๎และทาลายทรัพยากรอยํางมหาศาล และไฟภายใน คือ
ความต๎องการของแตํละบุคคลมันไมํมีที่สิ้นสุด นอกจากพากันทามาหา
กินประโยชน๑กันสุดความสามารถแล๎วยังกักตุนกันอีก เมื่อเกิดการกักตุน
ของคนรุํนใหมํจะต๎องไปปะทะกับเจ๎าของทุนเกํา ความขัดแย๎งในสังคม
โลกจึงเกิดขึ้น นักบริหารไทยทุกระดับไมํเคยคิดเรื่องอนาคตคิดเพียงแตํ
ตนและกลุํมของตนจะอยูํรอดเทํานั้น พวกเขาคิดถึงการได๎มาซึ่งอานาจ
                                        ่
การรักษาอานาจ เมื่อเป็นเชํนนั้นกลุํมใดทีมีตาแหนํงฐานะจึงสร๎าง
สถานการณ๑ขึ้นทุกรูปแบบ คนไทยไมํชอบวิเคราะห๑เปรียบเทียบและคิด
เองเพราะเป็นระบบความจาคนใช๎สื่อใช๎ปืนจึงเป็นนายเลี้ยงกบตลอดเวลา
ชาติไทยเสียโอกาส เพราะคนในเครื่องแบบมนุษย๑เงินเดือนเป็นผู๎นาพวก
เขาเป็นนักรบทางการบริหารที่อํอนแอยิ่งนัก โดยเฉพาะในโลกปัจจุบัน
                                                                     68
         เพื่อกักตุนทรัพย๑สมบัติตํอไป มหาบุรุษผู๎กู๎ชาติยังถูกยัดเยียด
                                         ่
วําเสียสติ เป็นต๎น มันไมํงํายดังปากพูดทีพูดวําจริยธรรมและคุณธรรม
และมันงํายที่จะกลําววําตนเองเป็นผู๎ดีมีศีลธรรมในทํามกลางการ
บริโภคที่อิ่มหมีพีมันจากระบบยศศักดิ์ของตนที่สะสมมาจากตาแหนํง
นั้นๆ จริยธรรมและศีลธรรมในการบริหารจึงเป็นเรื่องสาคัญตั้งแตํ
สร๎างโลกขึ้นมา แตํมันมีปัญหาเรื่องคาจากัดความวําจริยธรรมของเผํา
ใด กลุํมไหน ศาสนาใด ในโลกธุรกิจที่อ๎างถึงจริยธรรมในการบริหาร
นั้นจะเน๎นบทบาทความสัมพันธ๑ของพนักงานเป็นกับการผลิต
ผู๎จัดการ ลูกค๎าที่ดี บทบาทของจริยธรรม


                                                                         69
         นักวิเคราะห๑นโยบายพยายามแยกภารกิจของตนออกจากมิติ
ทางวัฒนธรรม เพราะต๎องการให๎ได๎รับการยอมรับผลงานที่มีนัย
สัมพันธ๑กับวิธีการทางวิทยาศาสตร๑(ที่ไมํกล๎าที่จะเปลี่ยนแปลงจึงทา
ให๎กลุํมปฏิรูปทางการบริหารกระโดดเข๎า และ การวิจัยเชํนเดียวกัน
กับ Public choice ที่ยึดแนวทางพื้นฐานเศรษฐศาสตร๑มาเป็นทฤษฎี
ทางการบริหาร โดยปฏิเสธแนวทางการเอาใจสาธารณะที่ไมํ
สามารถวัดได๎ไมํวําการตัดสินใจสํวนบุคคล หรือองค๑การขึ้นอยูํกับ
ตัวเลข เพื่อให๎ได๎กาไรสูงสุดและลดการสูญเสียให๎มากที่สุด
Maximizing gain และ Minimizing loss


                                                                   70
        โดยประกาศวําการวิเคราะห๑ทางเศรษฐกิจเป็นพื้นฐานใน
การตัดสินใจทางการเมือง โดยใช๎การคานวณด๎วยตัวเลขเป็นการ
สนับสนุนการตัดสินใจเน๎นกาไรจนลืมพฤติกรรมทางจริยธรรม
                             ้
จริยธรรมมิได๎ถูกนามาเป็นพืนฐานในการวิเคราะห๑นโยบาย
โดยเฉพาะอยํางยิ่งการละเลยตํอสิทธิของชนกลุํมน๎อยผู๎เสียเปรียบ
บางกลุํมอันนาไปสูํการเป็นสังคมที่รุนแรงแทนที่เป็นสังคม
ปลอดภัย Do no harm ไมํทาผิดรัฐธรรมนูญหรือฉีกรัฐธรรมนูญ
(Do not violate constitution freedom) จริยธรรมดีเลิศแตํฉีก
หรือไมํปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญสังคมไทยยังมีใจอ๎างถึงจริยธรรม
ตรงไหนอันสูงสํงของกลุํมแกตน
                                                               71
                    พื้นฐานทางจริยธรรม
         จริยะการปฏิบัติธรรม ความดี ความถูกต๎อง ความเที่ยงตรง ความ
ไมํเบียดเบียนไมํมีอคติให๎วามเป็นธรรมกับทุกฝ่ายเป็นบุคคลหรือสถาบันที่มี
จรรยาบรรณตลอดประวัติการบริหารตามวิถีทางอเมริกันตั้งแตํยุค Talor
จนถึงยุคปฏิวัติอุตสาหกรรมเกิดขึ้นโดยมีจริยธรรมเป็นพื้นฐาน แตํชาวยุโรป
หนีมาอยูํอเมริกา เพราะเมื่อหนํวยการกดขี่ลงโทษจากศาสนารัฐธรรมนูญ
เขียนขึ้นที่อเมริกาไมํได๎อ๎างอิงถึงพระเจ๎า อานาจของชาติใหมํไมํได๎เกิดจาก
อานาจของพระเจ๎า แตํเกิดจากอานาจของมนุษย๑ศาสนาถูกมองวําเป็น
นามธรรม แตํสามารถนาไปปฏิบัติได๎ในสํวนของบุคคล แม๎จะมองวําศาสนา
มีประโยชน๑ และเป็นเครื่องมือทางการเมืองและของชนชั้น
         ในศตวรรษที่ 20 นั้นความรับผิดชอบด๎านจริยธรรมการบริหาร
สาธารณะได๎มีบทบาทมากขึน      ้                                      72
ลักษณะของจริยธรรมสาธารณะ Public morality
     ในปี 1984 York Willbern ได๎มีพัฒนาขั้นตอนจริยธรรมสาธารณะ
ที่มีกรอบอยํางเดํนชัด เพื่อนามาตรวจสอบระดับจริยธรรมของ
เจ๎าหน๎าที่ราชการ โดยแบํงเป็นระดับด๎าน
1. พื้นฐานความซื่อสัตย๑ และปฏิบัติตามกฎหมาย
2. ความขัดแย๎งผลประโยชน๑
3. ปฐมนิเทศการบริหารและหลักการที่เป็นธรรม
4. จริยธรรมความรับผิดชอบตํอระบอบประชาธิปไตย
5. จริยธรรมการตัดสินใจนโยบายสาธารณะ
6. จริยธรรมการประนีประนอมและการบูรณาการทางสังคม
Raymond W. Cox III. (1994:19                                73
         จริยธรรมความรับผิดชอบตํอประชาธิปไตย คือ การได๎รับ
ฉันทานุมัติจากประชาชน The consent of the people การประกันสิทธิ
เสรีภาพ และการเปิดเสรีภาพให๎แกํประชาชนเป็นจริยธรรมของ
สาธารณะ (มวลชน) ถ๎าหากคุณคําทางศาสนาไมํเปิดโอกาสให๎
ประชาชนมีสํวนรํวมไมํถือวําเป็นพื้นฐานทางจริยธรรมชาติ คาถามมี
อยูํวําจะกาหนดนโยบายอยํางที่จะไมํกระทบตํอวิถีชีวิตในด๎านลบของ
ประชาชน ประเทศจะสร๎างภาพคุณคําแหํงชาติได๎อยํางไร ดังนั้น
จริยธรรม คริสเตียนจึงกาหนดพื้นฐาน



                                                                 74
    บุญทัน ดอกไธสง (2542:185) โดยมีจริยธรรม ดั้งเดิม
ศตวรรษที่ (14 – 19) 5 ข๎อ
1. หลักความรัก Love
2. หลักความขยัน Endeavour
3. หลักการประหยัด Economy
4. นักสารวจ Explorer
5. เสรีทางการศึกษา Mass education
(จริยธรรม คริสเตียนยุคแรก)

                                                       75
     หลักจริยธรรมในยุคศตวรรษที่ 21 ที่เน๎นย้าปกป้องตํอสู๎ 8 ข๎อ
วิทยาศาสตร๑เทคโนโลยี
     1. วิทยาศาสตร๑เทคโนโลยี
     2. เสรีภาพ Liberty
     3. ความเทําเทียมกัน Equality
     4. ประชาธิปไตย Democracy
     5. เปิดเสรีภาพทางการค๎า Liberalization
     6. การแขํงขัน Competition
     7. พันธมิตร Alliance
     8. รํวมกิจการลงทุน เลํนหุ๎น Investment
                                         ดร.บุญทัน ดอกไธสง
                                                                  76
         การทางานเป็นนิสัยหรือพฤติกรรมของมนุษย๑
เพราะมนุษย๑รู๎จักหน๎าที่ คือ มีธรรมะ ธรรมะ คือ หน๎าที่
หน๎าที่ คือ จริยธรรม ซึ่ง สเต็ปเห็น คอวี เขียนหนังสือ นิสัย
7 ประการ ซึ่งแปลออกไป 58 ภาษา ซึ่งแบํงออกเป็น
จริยธรรมที่เลวและดี 7 ประการ ดังนี้




                                                              77
7 นิสัยไร้ประสิทธิภาพอจริยธรรมการทางาน
        1. เฉื่อย ไมํแอ็คทีฟ (Reactive)
        2. ทางานโดยไมํคิด
        3. ทางานโดยไมํเรียงลาดับความสาคัญกํอนหลัง
        4. คิดเอาแตํได๎
        5. อยากให๎เขาไหว๎ตนเองกํอน (ชมกํอน) (ยกยํองกํอน)
        6. ไมํชนะจึงหาทางรํวมมือภายหลัง
        7. ไมํมีการพัฒนา (กลัวการเปลี่ยนแปลง)


                                                           78
7 นิสัยดีจริยธรรมทางานดี
        1. เชิงรุก ใช๎ความรู๎ (Proactive)
        2. คิดกํอนทา
        3. ทางานด๎วยความตั้งใจ
        4. ไมํยอมแพ๎ (รักษาผลประโยชน๑ทุกฝ่าย)
        5. ยกยํองคนอื่นกํอน (ยกมือไหว๎เขากํอน เขาจะไหว๎ตอบเรา)
        6. บูรณาการประสานพลัง
        7. ลับมีดให๎คม (พัฒนาไมํยุด) ปรับปรุงตัวหรือองค๑การใหมํ
            อยูํเสมอ)


                                                            79
      จริยธรรมในการบริหารยุคใหมํทีรู๎จักใน
ทศพิธราชธรรม และธรรมาภิบาล Good governance
นั้นเอง แม๎จริยธรรมจะมีบทบาทสูง แตํผู๎ที่กลําวถึง
           มากมักขาดสิ่งที่ตนเองอ๎างถึง


                                                80
รัฐประศาสนศาสตร๑ใหมํปะทะรัฐประหาร (ทหารรุํนเก๐า)
         นักทฤษฎีการเมืองในระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยนั้น
ไมํวําจะเป็นนักวิชาการที่มีความรู๎ดี และข๎าราชการ อัยการ ศาล ตารวจ
รวมทั้งตระกูลที่เคยมั่งมีทั้งหลายเห็นวําการใช๎มาตรา 7 และการศึกษา
อานาจฉีกรัฐธรรมนูญวําเป็นแนวทางแก๎ไขปัญหาชาตินับเป็นเรื่องที่
จะต๎องโต๎เถียงเชิงนโยบายการบริหารประเทศในยุคใหมํเป็นหลุมดาทาง
จาลึก



                                                                 81
           คาถาม : ถามหาจริยธรรมทางการเมือง
         จริงหรือที่มีคากลําววําถ๎าไมํยึดอานาจชาติจะลํมจม จริงหรือรัฐบาล
ไทยรักไทยคดโกงมากที่สุดตั้งแตํตั้งประเทศ จริงหรือการยึดอานาจแล๎ว
เศรษฐกิจของประเทศจะดีขึ้น จริงหรือที่รัฐธรรมนูญปี 2550 ดีกวํา
รัฐธรรมนูญปี 2540 การยึดอานาจล๎มล๎างฉีกรัฐธรรมนูญปี 2540 ซึ่งเป็นฉบับ
                                            ่
ของประชาชน ซึ่งเป็นประชาธิปไตยมากทีสุดจนพิสูจน๑ให๎เห็นวําสามารถ
สร๎างรัฐบาลที่เข๎มแข็ง ส.ส. ส.ว. อยูํในสภาครบเทอมเป็นครั้งแรก เศรษฐกิจ
ฟื้นตัวจากการลํมสลายทางเศรษฐกิจในปี 2540 ประชาชนโลกยกยํองวํา
ประเทศไทยมีขีดความสามารถในการแข็งขันสูง และการปกครองของ
                             ้
ภาคเอกชนเจริญก๎าวหน๎า นันคือสามารถสร๎างความเชื่อมั่นทั้งในตํางประเทศ
ได๎ Trust and confidence ในระบอบประชาธิปไตย และระบอบเศรษฐกิจ
                                                                     82
          ประชาชน มีรายได๎ ชาติไมํตกอยูํในอานาจ กฎอัยการศึก ประชาชน
                                         ่
จะต๎องเสียภาษีอากร เพิ่มขึ้นในเขตพื้นทีกฎอัยการศึก แกํข๎าราชการ ทหาร
ตารวจ เพราะเป็นกฎที่เคยปฏิบัติมา กลุํมนักเทคโนแครทที่ชานาญงานเฉพาะ
เรื่องได๎รับเงื่อนประจานั้นขาดความกระตือรือร๎นในการแสวงหาโครงการ
ใหมํๆ เพื่อนามาพัฒนาประเทศแถมยังเป็นที่รังเกียจของประเทศที่เป็น
ประชาธิปไตย ซึ่งสํวนมากเป็นประเทศที่พัฒนาแล๎วไมํอยากคบไมํอยากมา
ลงทุนด๎วย เพราะเมื่อไมํรู๎วําเจ๎าของอานาจจะถือปืนมายึดทรัพย๑สมบัติที่เขา
มารํวมลงทุนเมื่อไหรํ และที่สาคัญที่สุดคือใครกลุํมไหนที่ผลักดันสั่งให๎เกิด
การยึดอานาจจากประชาชน โดยระบบทหารถือวําเป็นแนวทางที่ขัดตํอ
จริยธรรมกรบริหารยุคใหมํ เพราะเป็นการสนับสุนนการใช๎กาลังแก๎ไขปัญหา
ชาติ ซึ่งไมํมีวันที่จะได๎รับความสาเร็จ Violent will not work anywhere
anyplace, as school, family, government.                              83
         เพราะการแบํงงานการกันทา Division of Labour ได๎
แบํงสันปันสํวนความเชี่ยวชาญมามากกวํา 100 ปี มาแล๎ว ประเทศ
ไทยยังจะมางมโขํงเป็นทั้งนักรบและนักการเมืองได๎อยํางไรกองทัพ
นั้นดีมีประโยชน๑มาตั้งแตํโบราณจนถึงปัจจุบัน ถ๎าปฏิบัติตามหน๎าที่
ไมํใชํนากองทัพไปยึดอานาจมาจากประชาชนตามคาสั่งอันเป็น
อจริยธรรมทางการเมือง นักรัฐประศาสนศาสตร๑จะต๎องไมํโลภไมํ
โกงเพื่ออานาจ แตํบริหารตามฉันทามติของประชาชนที่มอบให๎ จึง
เรียกวําจริยธรรมทางการบริหารในการรักษาปกป้องสิทธิเสรีภาพทั้ง
ของตนเองและประชาชน เพื่อไมํให๎ราชการกลุํมใดกลุํมหนึ่ง แยํง
อานาจไปจากประชาชน

                                                                   84
         รัฐประศาสนศาสตร๑จึงตํอต๎านเผด็จการทุกรูปแบบ แตํ
ถ๎าหากสนับสนุนเผด็จการทั้งทางวิชาการทางสื่อสาร
ประวัติศาสตร๑จะได๎จาลึกไว๎วํามันเป็นสัจจธรรมหรือไมํ จาก
วันที่ 19 กันยายน 2549 ถึงครบรอบ 1 ปี วันที่ 19 กันยายน
2550 ได๎พิสูจน๑ผลงานอันเยี่ยมยอดของผลงานเผด็จการอยูํแล๎ว
มิใชํหรือ




                                                           85
                       ประเด็นพิจารณา
         สังคมไทยพร๎อมที่ยอมรับวําประชาชนมีความคิดประชาชนไมํได๎
รับจ๎างไมํได๎ขายเสียงแม๎แตํการลงมติรัฐธรรมนูญ 2550 เพราะอานาจรัฐ
เผด็จการใช๎ทั้งกฎอัยการ และ กอรมน. และทหารออกไปเต็มพื้นที่
กระทรวงมหาดไทยได๎ออกคาสั่งเต็มที่ เป็นไปได๎หรือที่ซื้อเสียงเป็น 10
ล๎าน ทั้งภาคอีสาน และภาคเหนือสํวนบนประชาชนได๎มีพลังโต๎แล๎ว
พวกเขาคิดเป็นชนชั้นปกครองและสภา คมช. นั้นเป็นตัวแทนพวกเขาหรือ
การยัดเยียดความคิดแบบโบราณ และสั่งการแบบประชาชนเป็นคนรับใช๎
นั้น คือ ความล๎มเหลวโลกปัจจุบันได๎เปลี่ยนไปแล๎ว สถาบันใด ๆ ที่ไมํมี
ความเป็นธรรม ความไมํจริงหรือความเป็นจริงไมํอาจซํอนเงื่อนได๎
ประธาน ADB วิจารณ๑วํา                                             86
        นําเสียดายที่ประเทศไทยมีศักยภาพแตํเสียโอกาสในการ
พัฒนาเศรษฐกิจต๎องตามหลังประเทศฟิลิปปินส๑ อินโดนีเซีย และ
นักลงทุนได๎โบยบินไปเรียกนามความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจต่า
กวําเขมร และลาวไปในชั่วเวลาหนึ่งปี
         “กลุํมโดยมีอานาจยังเพียงหลงเงาตนเองเทํานั้น
นักการเมืองที่ใช๎ปืนสูํอานาจและเขียนรัฐธรรมนูญฉบับมีปัญหา
ทํานจะได๎เห็นผลงานความอํอนแอของรัฐบาล พรรคการเมืองและ
ความแตกสามัคคีของคนในชาติพวกทํานคุมอานาจคุมประชาชน
       ี
ไมํได๎อกแล๎ว ประชาชนจะให๎บทเรียนแกํนักรัฐประศาสนศาสตร๑ที่
หลงยุคในไมํช๎า”
                                                            87
                นโยบายศาสตร๑
   Policy Science Yehezkel Dror, Public policy making Re
Examined (1968) Pennsylvania, Chandler publishing company.




                                                             88
                 1. Policy science
        เนื้อหาต่อไปนี้เป็นส่วนหนึ่งของการทาความเข้าใจนโยบาย
ศาสตร์ตามบทความของศาสตราจารย์ Dror แห่งมหาวิทยาลัย
Hebrew of Jerusalem ที่พยายามเรียกร้องให้นักวิชาการแสวงหาขอบ
ฟ้าใหม่ทาง สหวิชาการ โดยการปะทะกับขั้ววิชาการตามประเพณียึด
ติดศาสตร์เดิม ๆ เน้นย้าวิชาเชิงเดียวเชี่ยวชาญด้านเดียว และผูกขาด
                                         ่
อานาจความคิดในแนวทางใหม่ โปรดเพิมความสงสัยของท่านด้วยการ
อ่านในเนื้อหาต่อไปนี้

                                                                   89
        1. Dror[1] กลําววํา “วิทยาศาสตร๑ยุคใหมํ สร๎างปัญหา แตํเป็น
แนวทางแก๎ไขปัญหา Means to solving them แม๎วําศาสตร๑ไมํสามารถตอบ
ปัญหาทางจิตวิญญาณของมนุษย๑ และขจัดความขัดแย๎ง และความทุกข๑
ระทมขมขื่น สํวนบุคคลได๎แตํเป็นตัวกาหนดคุณคําสุดท๎ายที่แก๎ไขปัญหาเชิง
รวมได๎ Spiritual problems of human life, และ Eliminate conflict and
personal suffering, แตํ Determine final values and relief’s or solve
problems “ one and for all.

[1] โดย Y – Dror 1968 เรียบเรียงโดย บุญทัน ดอกไธสง (2549)
Examined Pennsylvania : Chardler publishing company.

                                                                  90
   2. Dror กลําววํา “มิได๎ประกาศวําวิทยาศาสตร๑จะไมํสามารถ
              ั
ทดแทนเชาว๑ปญญา และความรู๎ลึกลับ เพราะภูมิปัญญาเกิดจากความ
ชานาญ หรือความรู๎ที่เกิดจากอํางน้า เชํน “Eurekas” แตํได๎อ๎างวําใน
อนาคตวําความรู๎ทางวิทยาศาสตร๑จะถูกนามาใช๎ในกระบวนการ
                                                   ่
ตัดสินใจเกี่ยวกับประเด็นทางสังคม และจะนาไปใช๎ เพือแก๎ไขปัญหา
ทางสังคมในอนาคต”
   3. ความรู๎ใหมํ (วิทยาศาสตร๑) จะไมํจากัดเฉพาะในประเด็นทาง
สังคมเทํานั้นหากจะถูกนาไปใช๎ในวิทยาศาสตร๑ทางกายภาพ และ
ศาสตร๑เกี่ยวกับชีวภาพ หากแตํศาสตร๑ดังกลําวจะเป็นแกนโครงสร๎าง
ของการกาหนดนโยบายสาธารณะนั้นคือ การพัฒนา A policy science
จะนาไปสูํการพัฒนาคุณภาพการตัดสินใจสาธารณะเป็นอยํางมากซึ่ง
ตามแนวความคิดของ Dror กลําววํา                                      91
        “Policy making knowledge deals with the problems
of how to make policy about making policies. That is,
policymaking knowledge dealing with meta-policy. Policy
science can therefore be partly described as the discipline
that searches for policy knowledge, that seeks general
policy issue knowledge and policy making knowledge, and
integrated them into a distinct study.”


                                                              92
4. รูปลักษณะองค๑ประกอบของการกาหนดนโยบายประกอบด๎วย
         (1) Very complex. (ซับซ๎อนมาก)
         (2) Dynamic process. (เป็นกระบวนการพลวัต)
         (3) Various components. (มีองค๑ประกอบหลากหลาย)
         (4) Make different contributions. (มีผลแตกตํางกัน)
         บทบาทของรัฐสภามีการรับรู๎ไวมากตํอมติสาธารณะ และกลุํมกดดัน
                  (4.1) The role of parliament is highly sensitive to public
opinion and pressure groups.
         แตํกลุํมข๎าราชการมีการรับรู๎มติตามข๎อ 1 ในระดับกลาง
                  (4.2) The merit selected civil service is moderately
insensitive to public opinion and pressure group.
         ศาลไมํถูกกดดันตามมติสาธารณะตามข๎อหนึ่ง เพราะจะต๎องยึด
กฎหมายมากกวําความเห็น                                                     93
                (4.3) The courts are highly insensitive to public
opinion and pressure groups.
ตัดสินใจตามรูปแบบที่กาหนดไว้
        (5) Decide according to decision-making model.
หลักสาคัญของนโยบายสาธารณะทั้งหมดได้วางทิศทางกว้าง ๆ ไว้มากว่า
บอกรายละเอียด Dror ใช้คาว่านโยบายแทนยุทธศาสตร์ และกลยุทธ์
        (6) Major guideline public policy, in most case, lays down
general directives, rather than details instruction Dror ใช้คาว่า Policy
แทน Strategy and tactics.
        การทาหน้าที่ของการกาหนดนโยบายเน้นผลปฏิบัติ เช่น
ประสิทธิภาพที่เกิดจากภาครัฐนั้นคือ เน้นแนวทางปฏิบัติได้
                                                                           94
        (7) For action most public policy making, are extended to result
in action such as efficiency drives in government, are action oriented หรือ
policy may be declared in order to mislead an opponent.
แต่ทิศทางการกาหนดนโยบายในอนาคตจะต้องเผชิญกับอนาคตที่ไม่แน่นอน
                                               ี
เผชิญกับปัญหาใหม่ ๆ จึงจะต้องมีการตัดสินใจที่ดที่สุด เพื่อหาคาตอบที่จะใช้
                                        ี
วิธีการลดขั้นตอนของความเสี่ยง ซึ่งวิธการดังกล่าว คือ จะต้องใช้นโยบายเป็น
หลักวิชาที่สาคัญ
        (8) Directed at the future policies must always deal with an
uncertain future or face with the major problem that must be faced by
best possible optimal policy making. The solution will require extensive
use of methods for reducing uncertainty and compensating for it, and
such methods must therefore be a main subject of policy science.
                                                                       95
        (9) Mainly by government organs ความแตกต่างกัน
ระหว่าง Private policy and making public policy ขึ้นอยู่กับ
องค์กรของรัฐ เพราะ public policy มีบทบาทต่อ private persons
and non-governmental structures.
        (10) Formally aim at achieving formal aim is to
achieve.
        (11) What is in the public interest.
        (12) By the best possible means.



                                                              96
         5. Public policy formally aims not only at achieving. What is in the
public interest, but doing so by the best possible means. In abstract
terminology public policy aims at achieving the maximum net benefit (Public
interest achieved less cost of achievement).
         Benefits and costs take in part the from of realized values and
impaired value, respectively, and can not in most cases be expressed in
commensurable unit. (จัดได๎ตามเกณฑ๑มาตรฐานเกี่ยวกับ)
         6. Offend, quantitative. Techniques can therefore not be used in this
area of public policymaking, but neither the qualitative significance of
maximum net benefit as an aim was the necessity to think broadly about
alternative police policies in terms of benefits and as costs is therefore
reduced.
                                                                           97
         7. The interdependence between ends and means is most
important. Often ends, that is, both operational and general value
change because of innovation in means เชํนตัวอยําง eliminating
poverty by social action because a widely accepted goal when
science began to be regarded as making it possible to eliminate
poverty.
         “Reaching the moon and penetrating space were adopted as
main targets of public policy in the unified state and the soviet
union often developments in technology put those targets within the
image of the possible.

                                                                      98
         องค๑ประกอบการกาหนดนโยบาย 12 ประเด็น ซึ่งมีนัยสัมพันธ๑ซึ่ง
กันและกันในแนวคิดระดับกว๎าง การตัดสินใจ และการวางแผนมีความ
เหลื่อมกันอยูํ เพราะ Planning is a major means of policy making. ซึ่งมี
ลักษณะเป็นโครงสร๎างเดํนชัด มีความชัดเจน Explicit มีระบบและสันนิษฐาน
วํามีเหตุผลเพิ่มขึ้นแตํ Professor Dror. ได๎ย้าเน๎นถึง Public policy ไปยัง
Private policy making, decision making and planning เพื่อเป็นแกนในการ
วิเคราะห๑ The cultural socio-psychological determinism. เงื่อนไขสังคม
จิตวิทยา และความผูกพันทางวัฒนธรรม
         8. ประเด็น Optimal model of public policy making ซึ่ง Dror จะใช๎
การวิเคราะห๑และการประเมิน (AIE) ที่จะใช๎ System analysis และ
Management science รวมถึงการใช๎ Functional Structure Approach ซึ่งพัฒนา
โดย Management science ซึ่งเป็น Control concept ของระบบนั้นคือ การบูร
ณาการระหวําง Structure และ Process                                     99
โดยจะพิจารณาประเด็นของความแตกตํางกันระหวําง A และ B ดังนี้
              A                        VS                  B
1.In aim, explaining real systems.          Improving old system.
2.In the abstractness of the models         Mathematical.
employed, verbal.                           Formal organizations.
3.In the concreteness of what most of       Optimality.
the models refer to, primitive (and,
less complex) societies.
4.In the implied or explicit standards
of evaluation, survival.


   From : Y-Dror (1968:20)                                           100
   9. จากความขัดแย๎ง หรือความเป็นมาแล๎วกับความนําจะเป็นไปเกี่ยวกับ
      นโยบายในอนาคต ซึ่งเรียกวํา ความแตกตํางนั้น Dror พยายาม
      พัฒนาเชิงระบบใช๎แนวความคิดเชิงคุณภาพโดยอาศัยหลักการจาก
      ศาสตร๑การบริหารยุคใหมํ Method from modern management
      sciences เพื่อแก๎ปัญหาปรากฏการณ๑ทางสังคมที่ซับซ๎อนซึ่ง Dror
      เรียกวํา public policy making ซึ่งเครื่องมือที่สาคัญของ Dror คือ
   An optimal qualitative model นั้นคือ Modern system analysis
terminology และ Dror ให๎ความเห็นกับตัวแบบการกาหนดนโยบายใน
ปัจจุบันที่เป็นที่นําสังเกต คือ
   1) ระบบกาหนดนโยบายมีความซับซ๎อนหลากหลายมีการเชื่อมตํอ และ
พัฒนาเป็นอยํางสูงมีการสื่อสารเป็นพลวัตมีข๎อมูลป้อนกลับ หรือบางทีตัว
แบบงําย ๆ เป็นเพียงคาพูด หรือมีโครงสร๎าง 2 มิติ แสดงเป็นโพรชาร๑ต  101
         2) ระบบการกาหนดนโยบายมิได๎ทาการกาหนดตายตัวแตํมันเป็น
ระบบคาดคะเนเป็นระบบเจรจาตํอรอง ซึ่งไมํสามารถคาดคะเนการได๎มาก
เพราะมันเป็นกระบวนการเปลี่ยนแปลง ซึ่งมีความไมํแนํนอนบางอยํางอาจ
มอบหมายความเป็นไปได๎ หรือบอกเป็นเพียงความคาดหวัง
         3) ระบบการกาหนดนโยบายมีความเกี่ยวเนื่องสัมพันธ๑กับระบบอื่น ๆ
รวมทั้งระบบยํอย เชํน ระบบการตัดสินใจเกี่ยวกับนโยบายตํางประเทศ
นโยบายการวางแผนเศรษฐกิจ ซึ่งระบบดังกลําวไมํคงที่มีการเปลี่ยนแปลงอยูํ
ตลอดเวลา ดังนั้น Public policy making system is therefore a dynamic and
open system constellation (กลุํมดาว)
         4) ตัวแบบทั้งหมดเป็น Normative ตัวแบบโดยอธิบายและอ๎างอิงจาก
Behavioral models นั้นคือ Normative ของ Dror ได๎รับอิทธิพลจากตัวแบบทาง
พฤติกรรมที่ใช๎เครื่องมือทางการบริหาร และศาสตร๑การตัดสิน เพื่อหาวิธีหา
สํวนเพิ่มขึ้นจาก Net out put                                        102
           10. การประเมินนโยบาย การประเมินมี 2 ขั้นตอน คือ
                     1) เกณฑ๑ที่ใช๎วัดระดับความเป็นจริง หรือคุณภาพทั้งเชิงปริมาณ และ
คุณภาพของกระบวนการ
                     2) มาตรฐานที่ใช๎ประเมิน “Appraisal”
           เชํนตัวอยําง เกณฑ๑ของ Output ในการสร๎างถนนปีนี้ = x ไมล๑ ตํอ 1,000,000 บาท
โดยมาตรฐานเมื่อเปรียบเทียบกับอดีต เราประเมินวําระดับนี้ดีกวํา ถ๎าเป็นระดับที่แนํใจ
Ascertain level ปีที่แล๎ว คือ x-n ไมล๑ เทํากับ 1,000,000 บาท แตํการประเมินทั้ง 2 ตัว
ดังกลําวมักกลายเป็นฉนวน (สื่อ) ซึ่งกันและกัน หากแตํการประเมินนโยบายสาธารณะ
ต๎องการความชัดเจนระหวํางทั้ง 2 ประเด็นนั้น ด๎วยการตรวจสอบให๎เดํนชัด (เข๎ม)
เกี่ยวกับปัญหาเกี่ยวข๎องวําอยูํในระดับใดจากไหนถึงไหน เชํน Net Output Input
           การประเมิน Net output เป็นเกณฑ๑เบื้องต๎นนั้นคือ
           Net-Output                   Net Output
           Output minus inputInput
                                                                                103
                ี้
       แตํเกณฑ๑นไมํสามารถวัดภายนอกได๎ เพราะมีข๎อจากัด และ
ลาบากตํอการวัด โดยเฉพาะการให๎กรอบแนวคิดเกี่ยวกับผลผลิตออกมาสูํ
กระบวนการทางสังคม
         ยกตัวอย่าง เชํน ผลผลิตออกมา Output เกี่ยวกับความรู๎ของ
การศึกษาระดับปฐม, ทักษะ, ความสามารถทางสมอง, คุณคํา, อุปนิสัย,
พํอแมํที่ทางานแล๎วปลํอยให๎ลูกไปโรงเรียน, การเปลี่ยนแปลงโครงสร๎าง
ทางสังคม โดยเปิดโอกาสให๎มีการเคลื่อนไหว และเรื่องอื่น ๆ ที่คิดไว๎
ซึ่ง Output ดังกลําวเกิดขึ้นในเวลาที่แตกตํางกัน ซึ่งบางกรณีเป็นเรื่องที่
                                             ิ
เกิดขึ้นอยํางทันที เชํน ต๎องให๎การศึกษาแกํบดา มารดาของเด็ก เพื่อให๎
พํอ แมํกลับไปกระตุ๎นลูกให๎ทุํมเทให๎การศึกษาให๎สอนลูก หรือแนะนา
ได๎ซึ่งอาจจะปรากฏเป็นประเด็นสาคัญ เพื่อประชาชนในยุคถัดไป
                                                                       104
         ซึ่ง Output เป็นจานวนมากดังกลําวเป็นนามธรรมไมํสามารถวัด
เป็นตัวเลขได๎ แตํบางคนพยายามอธิบายเป็นเชิงปริมาณ แตํที่วัดได๎ คือ
จานวนของโรงเรียน ละจานวนอุปกรณ๑ และ Net output ยังไมํสามารถคิด
เป็นตัวเลขได๎อยูํดี เมื่อ Output และ Input วัดไมํได๎ไมํชัด เพราไมํเป็น
หนํวยที่วัดได๎ด๎วยเกณฑ๑มาตรฐานเดียวกัน (Commensurable Units) เมือ      ่
เกิดความยุํงยากในการประเมินกระบวนการทางสังคม จึงเป็นเหตุให๎วัด
Output ไมํชัดเจน ทาให๎เกิดการเลือกแบบนโยบายมีอคติอันนาไปสูํการ
ประเมินผิดพลาด และเลวร๎ายไปมากกวํานั้น หรือ การบิดเบือน
(Distorts) กระบวนการการประเมิน เพราะฉะนั้นเราจะต๎องกระตุ๎นการ
วัดผลผลิตตําง ๆ ด๎วยความรู๎ที่เป็นจริง Factorial knowledge
                                                                       105
        11. เกณฑ๑ที่ 2 : เกณฑ๑ที่ 2 เรียกวํา Approximate criteria ซึ่ง
จะต๎องนาไปใช๎ในประเด็นของกระบวนการซึ่งแบํงออกเป็น 4 กลุํม คือ
        1) ตัวแปรอิสระ (Ind-Va) ทาหน๎าที่ปรับคุณภาพเพื่อประเด็น
กระบวนการ
        2) ตัวแปรตาม (De-Va) ปรับคุณภาพโดยการประเมิน
กระบวนการ
        3) ตัวแปรแทรก หรือตัวแปรกระบวนการ Interdependent
variables ซึ่งมีนัยสัมพันธ๑กับคุณภาพ และประเมินกระบวนการ
        4) ตัวแปรที่ไมํสัมพันธ๑กับผล (Non-causally) ในการประเมิน
คุณภาพที่เป็นไปตามตัวแปรเหตุ

                                                                     106
        มีอิทธิพลตํอ Net Output จึงสามารถนามาเป็นแนวทางเกียวกับ   ่
คุณภาพของกระบวนการสํวนโครงสร๎างสามารถใช๎เป็นเกณฑ๑ที่ 2 ได๎
เพราะเป็นสํวนที่ทาให๎เกิดคุณภาพ ดังกรณีการศึกษาระดับปฐม ที่ระบบ
โรงเรียนกระจายอานาจให๎อยูํภายใต๎ท๎องถิ่น และจานวนเงินที่เพิ่มให๎ตํอ
นักเรียน หรือจานวนนักเรียนที่จบนั้นคือ หลักการของปัจจัยนาเข๎า ที่มีผล
ตํอผลผลิตจึงสันนิษฐานวํา สามารถวัดคุณภาพของการศึกษาได๎ เพราะเป็น
เกณฑ๑บอกตัวแบบของกระบวนการ Process pattern criteria ที่มี
ความสัมพันธ๑กับ Output, Structure และ Input หากแตํความแมํนตรง และ
ความนําเชื่อถือเพิ่มขึ้นอยูํกับข๎อมูลที่ถูกต๎อง โดยไมํประเมินผลตามข๎อมูลที่
                                             ั
ผิดพลาด ดังนั้นเกณฑ๑ที่เดํนชัดจึงขึ้นอยูํกบข๎อมูลที่ดีเป็นพื้นฐาน
ความสัมพันธ๑ระหวํางเกณฑ๑ตัวแปรเหตุ Causal criteria (Group 1,2, 3) ซึ่ง
เป็นการประเมินทางอ๎อม โดยผํานตัวแปรแทรก
                                                                         107
        ตัวอย่าง เชํน ปัจจัย Input เกี่ยวกับกาลังแรงคนสามารถใช๎เป็น
เกณฑ๑ที่สอง เพราะวําคุณภาพกาหนดนโยบายทางสาธารณะ แตํ Input ใน
การฝึกอบรม ซีเนียสต็าฟสามารถใช๎เป็นเกณฑ๑ที่ 2 เพราะได๎อ๎างถึง
ความสัมพันธ๑ทางอ๎อมเกี่ยวกับการฝึกอบรม (เป็นตัวแปรอิสระ) ที่มี
อิทธิพลตํอตัวแปรแทรก (Intervening Va) ซึ่งจะเป็นตัวปรับให๎เกิดคุณภาพ
ในการกาหนดนโยบาย (Dep Va) ในทางตรงกันข๎าม คุณภาพการศึกษา
ระดับปฐมสามารถนามาเป็นตัวแบบของกระบวนการการศึกษาได๎เพราะวิธี
สอน และวิธีอํานระดับสากล



                                                                 108
           มาตรฐาน เกณฑ๑มาตรฐาน Means of standard ในการประเมินการเรียนรู๎ของนักเรียนปฐมหนึ่ง
นั้น จะต๎องเข๎าใจศัพท๑ได๎ 1,500 คา โดยการวัดโดย Output, Structure, Input ซึ่งมี 7 ข๎อ คือ
           1) เมื่อเปรียบเทียบการศึกษาดีหรือเลวในปี 1967 กับ 1966
           2) เปรียบเทียบโรงเรียนระดับเดียวกัน
           3) คุณภาพเป็นไปตามความต๎องการของประชาชนหรือไมํ ผู๎ปกครองพอใจ ครู (x) ใหมํ และ
นักเรียนพอใจ (y) รงเรียนใหมํหรือไมํ
           4) มีคุณภาพเป็นไปตามมาตรฐานสากล หรือไมํ เชํน สมาคมโรงเรียนในพื้นที่ หรือ
มหาวิทยาลัยในท๎องถิ่น
                   ุ
5) คุณภาพนั้นมีคณความรู๎เพื่ออยูํรอดหรือไมํ เป็นไปตามมาตรฐานในระดับต่า ซึ่งทาให๎ผู๎ปกครอง
ปฏิเสธที่จะไมํให๎ลูกเข๎าไปเรียนตํอ หรือที่ปรึกษาโรงเรียนเรียกร๎องการเปลี่ยนแปลงอยํางรวดเร็ว
           6) ความสาเร็จนั้นเป็นไปตามการวางแผนคุณภาพที่ตั้งไว๎สูง และนักเรียนได๎มีคุณภาพตาม
แผนที่กาหนดไว๎
           7) คุณภาพการศึกษานั้นจะต๎องเป็นไปตามการศึกษานั้น ๆ (y) นักเรียนต๎องมีคุณภาพ ครู (x)
จึงมีคุณภาพดี เชํน (y)


                                                                                         109
         12. The optimal model. ของ Dror มีอยูํ 3 ขั้นตอน คือ Meta-policy making,
policy making, and post policy making ซึ่งทั้ง 3 ประเด็นนั้นมีความสัมพันธ๑เชื่อมตํอ โดย
การสื่อสาร และข๎อมูลป้อนกลับ ซึ่งอยูํ 18 ขั้นตอน ดังนี้ Meta-policy making มีอยูํ 7
ขั้นตอน คือ
         1) Processing values. กระบวนการทางคุณคํา
         2) Processing reality. กระบวนการความเป็นจริง
         3) Processing problems. กระบวนการของปัญหา
         4) Surveying, processing. And developing resources. การสารวจ, กระบวนการ
และการพัฒนาทรัพยากร
         5) Designing, evaluating, and redesigning the policy making system. การ
ออกแบบ การประเมิน การออกแบบระบบการกาหนดนโยบายใหมํ
         6) Allocating problems, values and resources. การแยกปัญหาคุณคํา และ
ทรัพยากร
         7) Determining policy making strategy. การกาหนดยุทธศาสตร๑การกาหนด
นโยบาย                                                                             110
          The policy making มี 7 ขั้นตอน
          8) Sub-allocated resources. การแบํงทรัพยากรเป็นสํวน ๆ
          9) Establishing a set of other. จัดตั้งหนํวยอื่น ๆ
          10) Significant values, with some order of priority for them. มีนัยสัมพันธ๑โดย
เรียงลาดับความสาคัญ
          12) Preparing a set of major alternative policies, including some good ones.
เตรียมนโยบายทางเลือกหลักรวมทั้งนโยบายที่ดีที่สุด
          13) Preparing reliable Predictions of significant benefits and costs of the various
alternatives. เตรียมการคาดคะเนความเป็นไปได๎เกี่ยวกับความสัมพันธ๑เชิงผลประโยชน๑ และ
มูลคําของหลาย ๆ ทางเลือก
          14) Comparing the predicted benefits and costs of the various alternatives and
identifying the best ones. เปรียบเทียบการคาดคะเนเกี่ยวกับผล และมูลคําเกี่ยวกับทางเลือก
และบอกทางเลือกที่ดีที่สุด
          15) Evaluating the benefits and costs of the best alternatives and deciding whether
they are good or not. ประเมินผลประโยชน๑ และมูลคํา และทางเลือก และการตัดสินใจวํา       111


ใช๎ได๎หรือไมํ
The post policy making stage has three level as.
           15) Motivating the executing of the policy. ระดับของนโยบายที่ผํานมา
           16) Executing the policy. กระตุ๎นการบริหารเกี่ยวกับนโยบาย
           17) Evaluating policy making after executing the policy. บริหารนโยบาย
           18) Communicating and feedback channels inter annexing all phases. ประเมิน
การกาหนดนโยบาย หรือจากการนานโยบายไปปฏิบัติแล๎วดูข๎อมูลที่ป้อนออกมาที่มีนัย
สัมพันธ๑ที่เกี่ยวข๎อง
           Note Meta-policy making means policy making on the policy making. The
scientific gospel which preaches that. Rationality, science, and knowledge are the new
saviors of humanity. The growing intelligence of mankind seams not to be growing
rapidly enough to achieves of technology create. ศัพท๑ : (Fata manganese ความรู๎สึก
สํวนตัว) Shaping the future คือ Muddling through คือ การหลอมเหลาเพื่ออนาคต

                                                                                  112
2. การเปลี่ยนแปลงนโยบายต๎องมีความรู๎เป็นหลัก
     ความรู้สาขาสหวิชาการมีความสาคัญที่สุดเป็นปัจจัยหลักของ Optimal
model จะต้องเข้าใจองค์ประกอบในการกาหนดนโยบายสาธารณะ ดังนี้
     1. มีความรู้ที่จะทางานนั้น ๆ
     2. วิธีบูรณาการ Means to บูรณาการ การกาหนดนโยบายสาธารณะที่เป็น
จริง
     3. นักกาหนดนโยบายสาธารณะที่เก่งกาจจะต้องใช้ความรู้ เพื่อสาธารณะ โดย
คิดนอกอุดมการณ์อนุรักษ์นิยม และพลังด้านอื่น ๆ
ความรู้ที่จะนาไปใช้ในการกาหนดนโยบาย Optimal public policy making นั้น
จะต้องประกอบด้วยประเด็นดังต่อไปนี้


                                                                     113
1.) ตรวจสอบคุณค่า และเป้าหมายอย่างต่อเนื่อง (E (V + and G) Value + Goal
         (1.1) ระบบรวมองค์ความรู้ Intelligence
         (1.2) คาดการณ์ผลของการกระทาที่แตกต่าง
         (1.3) เปรียบเทียบ Benefits และต้นทุน Cost
         (1.4) กาหนดเกณฑ์เพื่อทางเลือกที่ดีมาก และดี
         (1.5) กาหนดระบบข้อมูลป้อนกลับ
         (1.6) สร้างเงื่อนไขที่จะเป็นตัวกระตุ้นความสามารถที่มีเหตุผลพิเศษ
2.) จะต้องเข้าใจจุดแข็งองค์ประกอบของความมีเหตุผลพิเศษในการกาหนดนโยบาย
สาธารณะ เช่น
         (1) เลือกบุคคลที่มีความสามารถพิเศษ และแสวงหาบุคคลประเภทนั้น เพื่อ
มอบตาแหน่งให้กาหนดนโยบายสาธารณะ
         (2) พัฒนาความสามารถเชิงเหตุเชิงผลพิเศษให้เห็นเด่นชัด
         (3) กระตุ้นบุคคลพิเศษนั้นให้ใช้นโยบายความสามารถพิเศษ (ปัญญา) ของ
พวกเขาออกมา
                                                                             114
           ดังนั้นกลุํมสมองนั้น จะต๎องมีองค๑ประกอบของความรู๎ในกลุํมวิชา
      สาขาตําง ๆ คือ
1.   กลุํมวิชา Traditional disciplines สาขาดังเดิม เชํน กฎหมาย, เอ็นจิเนียร๑,
      วิทยาศาสตร๑ชีวภาพ
2.   กลุํมวิชา Social science disciplines เชํน จิตวิทยา จิตวิทยาการศึกษา
      สังคมวิทยา มนุษย๑วิทยา รัฐศาสตร๑, รัฐประศาสนศาสตร๑,
      ความสัมพันธ๑ระหวํางประเทศ
3.   กลุํมวิชา Economic disciplines สหวิทยาการใหมํ เชํน การศึกษาภูมิ
      ปัญญา (ระบบปัญญาเลิศ) ศึกษาความขัดแย๎ง ศึกษาภูมิภาคศึกษาการ
      พัฒนา ศาสตร๑การบริหาร และศาสตร๑การจัดการ และศาสตร๑การ
      ตัดสินใจ
4.   กลุํมวิชาสาขานามธรรม Abstract disciplines เชํน ตรรกวิทยา
      คณิตศาสตร๑ สถิติ ปรัชญา และ Applied ethics จริยธรรมสากล               115
        Dror ให๎ความเห็นวําใน social scienceวิชาเศรษฐศาสตร๑มีความ
เดํนชัดในการวัดการกาหนดนโยบายสาธารณะ และในเชิงปฏิบัติสํวนวิชา
ตรรกวิทยา คณิตศาสตร๑ และปรัชญาได๎มีบทบาทสนับสนุนการตัดสินใจเชิง
คุณภาพให๎เดํนชัดขึ้น การบริหารศาสตร๑ และรัฐประศาสนศาสตร๑ อธิบาย
                                                    ั
หลักการให๎เห็นภาพเป็นระบบ เพื่อนาไปปฏิบัติให๎ได๎รบความสาเร็จ
โดยเฉพาะอยํางยิ่งสาขาการบริหารศาสตร๑ และการตัดสินใจนั้นได๎พัฒนา
เป็นสหวิชาการที่ดีเยี่ยม เพราะสาขาการบริหารมีพื้นฐานมาจากแนวทาง
ภาคปฏิบัติ และพัฒนาขึ้นอยํางมีประสิทธิภาพปฏิบัติงาน (Orientation to
action) และเป็นสาขาที่เกิดหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ซึ่ง Dror ได๎วิจารณ๑
ระบบมหาวิทยาลัยที่เปิดสอนวิชาแบบคุมเครื่องยนต๑เป็นชั้น ๆ วํา ได๎เดิน
หลงทาง
                                                                    116
         เพราะติดยึดอยูํกับกลไกของตน ศึกษาความรู๎จากสาขาเดียว
นอกจากระดับแคบแล๎วมีลักษณะไมํสามารถ “Meet the needs of policy
making” เพราะระบบมหาวิทยาลัยกลุํมวิชา Traditional disciplines เน๎น
คณะของตนแบบเข๎มงวดไมํสนใจเรียนวิชาอื่น ๆ เชํน สาขากฎหมาย วิศ
วะ หมอ เป็นต๎น จึงทาให๎เกิด “Create many vacuums” จุดโหวํ ชํองวําง
เชํน กลําววําปัญหาบางประการอยูํนอกจากสาขาของตน All the
disciplines ”As being outside their proper domains” เชํน การขายหุ๎น
ตลาดหลักทรัพย๑นาหุ๎นเข๎า ชะลอการนาหุ๎นเข๎าตลาดหลักทรัพย๑รวมทั้ง
ห๎ามแปรรูปหาวําขาดสมบัติของชาติ แตํอยากจะให๎ประชาชนมีงานทา
                           ิ                           ั
อยากรวย (หวย) ทาไมํได๎ผดกฎหมาย (ทาให๎หากินไมํทนเขาในโลกยุค
ใหมํ)
                                                                  117
         แตํความเป็นจริงแล๎วสาขาอื่น ๆ นั้นทับซ๎อนกันอยูํ เชํน รู๎วิศวะ
เครื่องกลไมํชานาญไมํขายเครื่องจักรและซํอมเป็นอยํางเดียวคนขายเลย
รวย สํวนตัวเองเป็นนายชํางใหญํมือดาคล้า ๆ เครียด ปัญหาตําง ๆ ต๎อง
อาศัยสหวิชาการ ซึ่งมีคํามาก ถ๎าขาดบูรณาการแล๎วจะไมํสามารถมอง
ปัญหาแก๎ปัญหาได๎อยํางเดํนชัดเป็นเรื่องแปลกที่อาจารย๑ Dror พูดตํอไป
วํามหาวิทยาลัยในปัจจุบันนี้ สกัดกั้นนักศึกษาจากการเรียนรู๎ The basics
of the disciplines that are most relevant to policy science หรือแม๎แตํ
Social sciences คณะตําง ๆ มีความอิจฉา และเป็นตัวการ Anti
innovative bogeyman (เป็นบุคคลร๎ายกาจที่สมมุติขึ้นมาหลอกเด็ก)
ตํอต๎านความคิดริเริ่ม
                                                                          118
          โดยทาการสอนแคบเข้า แคบเข้า และเข้าไปรวมหัวกับมหาวิทยาลัยที่สกัด
กั้นมหาวิทยาลัยอื่นไม่ให้ออกแบบการสอนสหวิชาการ หรือออกแบบหลักสูตรร่วม
คณะ Designing interdepartmental curriculums ซึ่งจะช่วยให้นักศึกษามีพื้นที่ดีทาง
สังคมศาสตร์ และมีพื้นฐานในการศึกษาสาขาอื่น ๆ การที่นักวิชาการได้ผูกพันตนเอง
ในสาขาวิชาชีพเดียว Traditional single discipline ได้เลื่อนขั้นตาแหน่งแบบ “Single
disciplines professional associations” จึงทาให้เกิดการไม่ส่งเสริมการวิจัย หรือ
การศึกษาเชิง Inter - disciplinary เกี่ยวกับการแสวงหาความรู้เชิงนโยบาย
มหาวิทยาลัยจะต้องจัดตั้งโครงการสาขาสหวิชาการในทางสังคมศาสตร์ในระดับ
ตรรกวิทยา Graduate level และตั้ง Policy science center ขึ้นในระดับคณะ
          Policy science ได้กลายเป็นสาขาสหวิชาการที่ได้รับการยกย่อง และยอมรับ
สูงมิฉะนั้นเราไม่สามารถเอาชนะข้อจากัดได้ (นักบริหารเขาเก่งต้องมีความรู้เกี่ยวกับ
บูรณาการได้ดีเด่น)

                                                                              119
           ดังนั้น Dror จึงเห็นว่าวิชาการบริหารศาสตร์ Management Science และ
ศาสตร์การตัดสินใจเป็นฐานของสหวิชาการเป็นสาขายุคใหม่ ดังกรณีในสงครามโลกครั้ง
ที่ 2 ได้เกิดวิชาหลอมรวมที่เรียกว่า “System management” เป็นทั้ง Cybernetics,
Information theory, Engineering, Economic เป็นวิชา Action เน้นความรู้เป็นเครื่องมือ
พัฒนาการบริหาร Improving operations มีความเป็นมนุษย์ เข้าใจภารกิจขององค์กรที่
เน้นเป้าหมายเน้นคุณค่ามีเหตุผล และประสิทธิภาพ Reliability and efficiency ว่าเป็น
ปทัสถานหลักเพื่อนาไปสู่การบริหาร และการตัดสินใจที่มีตัวแบบเชิงปริมาณมีตัวแปร
และวัดได้มองภาพรวม Holistic views ตรวจสอบปัญหาต่าง ๆ อย่างมีระบบสามารถ
กาหนดนโยบายได้ดีนั้นจาเป็นจะต้องเข้าใจวิธีบูรณาการที่เรียกว่า “Better integration
with social science” แต่ Social science จะต้องมีการปรับตัวเกี่ยวกับวิธีการที่จะวัดตัว
แบบเชิงคุณภาพโดยอาศัยหลักการบริหาร และการตัดสินใจในบรรดาสังคมศาสตร์
ยกเว้นเศรษฐศาสตร์จะไม่สนใจศาสตร์การจัดการ และการตัดสินใจ แม้จะอ้างถึง
หลักการมนุษย์แต่ไม่สนใจ การวัดตัวแปร มนุษย์ที่มีความสัมพันธ์ทางจิตวิทยา สังคม
วิทยา รัฐศาสตร์
                                                                                 120
          แต่ขณะเดียวกันกลุ่มมนุษย์ Man-machine system ไม่สนใจการค้นหาแรงจูงใจ
มนุษย์จึงทาให้เกิดจุดอ่อนในการทางาน เพื่อมนุษย์ที่มีจิตใจตามความเป็นจริงในโลก
อุตสาหกรรม การจัดการเทศบาล การบริหารโรงเรียนการจัดการโรงพยาบาล การวางผัง
เมืองจะต้องเกี่ยวข้องกับศาสตร์บริหาร และการตัดสินใจในขณะเดียวกัน Jerry W.
Forrester และทีม MIT ได้นาหลักการบริหารศาสตร์ไปใช้ในวิสาหกิจธุรกิจ เรียกว่า
Industrial Dynamics เพราะการจัดการนั้นเน้นแนวทางแก้ไขปัญหา และทาการตัดสินใจ
ให้เป็นจริง เช่น ขายสินค้า Sale their goods (นักกาหนดนโยบาย) จึงเน้นความสัมพันธ์
ระหว่างบุคคลในองค์การ ดังนั้นการจัดการจึงจาเป็นจะต้องให้การศึกษาแก่ผู้กาหนด
นโยบายให้มีความรู้ใหม่ เพราะความที่ อิทธิพลของโลกในยุคใหม่การบริหารศาสตร์การ
ตัดสินใจของนักปฏิบัติ นักทฤษฎี จึงทาการวิจารณ์ ทัศนคติ ความรู้สึกต่องานของเขา
จะต้องสร้างความเป็นจริงให้แก่มนุษย์รวมทั้งการออกแบบระบบที่กล้าเปลี่ยนแปลง และท้า
ทาย ดังนั้น สถาบันหรือมหาวิทยาลัยจะต้องปรับตัวจากสานักเก่าเพื่อเผชิญกับปัญหาที่
แท้จริง เพื่อสร้างกรอบทฤษฎีการจัดการยุคใหม่ให้ทันการเปลี่ยนแปลงของโลกด้วยโดยใช้
แนวทางสหวิชาการ
                                                                           121
           3. สรุปประเด็นนโยบายศาสตร๑ Policy science
                  ตามทัศนะของ Professor Y Dror
          Dror ได๎อ๎างถึง Harold Lasswell (1951)[1] ที่แนะนาวํา สหวิชาการ และการ
แสวงหานโยบายแหํงความรู๎เพื่อการกาหนดนโยบายเป็นสาขาใหมํของนโยบายศาสตร๑ A
new interdisplinnary field and the discovery of policy knowledge to do a policy making
as the new field of policy science ตามแนวความคิดของ Dror ได๎อ๎างถึงองค๑ประกอบของ
Policy science ดังนี้
          1.) วิชาที่เป็นแกนกลางของ (PS) จะต๎องเป็นการกาหนดนโยบายสาธารณะ
ประกอบด๎วยความรู๎เกี่ยวกับประเด็นผลของนโยบาย และการกาหนดนโยบายที่พยายาม
ตอบคาถามวํา ระบบการกาหนดนโยบายทาการปฏิบัติการอยํางไร
อะไรคือตัวแปรเหตุ และตัวแปรสิ่งแวดล๎อมที่มีอิทธิพลตํอการกาหนดนโยบาย

[1] อําน Y – Dror ใน Harold Lasswell, The policy orientation Stanford university, press.
                                                                                     122
        ผลกระทบอะไรที่ทาให้เกิดการเปลี่ยนแปลงตัวแปรดังกล่าวที่มีผลต่อ
ระบบการกาหนดนโยบายสาธารณะ
        วิธีการหลักในการแก้ไขปัญหาในการกาหนดนโยบายมีอยู่หรือไม่ ถ้ามี
องค์ประกอบอะไร
        จะพัฒนาหลักการเหตุผลหลากหลาย หรือองค์ประกอบหลักเหตุผล
สาคัญในการกาหนดนโยบายอย่างไร
        มีแนวทางหลัก ๆ อะไรจะเข้าไปเชื่อมกับศาสตร์ทางสังคมนอกเหนือจาก
การกาหนดนโยบาย และสังคมศาสตร์มีความสาคัญระดับโลก
        จะต้องเปลี่ยนระบบการกาหนดนโยบายสาธารณะให้ดีที่สุดอย่างไร




                                                                        123
          2.) นโยบายศาสตร์มุ่งประเด็นไปยังการปฏิบัติเป้าหมายหลัก คือ การ
พัฒนาการการกาหนดนโยบายทางสาธารณะทั้งในระยะสั้น และระยะยาว
เช่นเดียวกันกับการแพทย์ เศรษฐศาสตร์ และบริหารศาสตร์ ซึ่งมีพื้นฐานหลักคือทา
ให้กิจกรรมมีสีสัน แต่มิได้สร้างทฤษฎีบริษัทหรือวิจัยบริษัท แต่การกาหนโยบาย
จะต้องเป็นส่วนหนึ่งของวิจัย และมีภาคทฤษฎีด้วย
          3.) นโยบายศาสตร์จะต้องเป็นสหวิชาการ ซึ่งจะต้องอาศัยสังคมศาสตร์
มากกว่าศาสตร์อื่น ๆ เช่น สาขาการเรียนรู้ ประวัติศาสตร์ ปรัชญา คณิตศาสตร์
ข้อมูล และความคิด ซึ่งจะต้องนามาบูรณาการเพื่อบรรลุความต้องการเฉพาะใน
การศึกษา การกาหนดนโยบายเช่นเดียวกัน วิชาแพทย์ศาสตร์ไม่เพียงแต่ใช้ความรู้
ด้านการแพทย์ แต่จะต้องผลิตข้อมูล และทฤษฎีที่มีนัยสัมพันธ์กับศาสตร์อื่น ๆ ด้วย



                                                                           124
           4.) มรรควิธีกาหนดนโยบายศาสตร์จะต้องปรับตัวตามความต้องการจะต้อง
ใช้ประโยชน์จากงานการวิจัยทางสังคมร่วมสมัยให้เต็มที่ยอมรับความสาคัญของความรู้
แจ้งรู้สึก เน้นความสนใจพิเศษไปยัง หลักการและเหตุผล Dror ชอบวิธีการวิจัยเชิง
ปริมาณ และนโยบายศาสตร์ซึ่งบ่อยครั้งเกิดจากผู้กาหนดนโยบายของนักการเมือง หรือ
ข้าราชการระดับสูงที่ขาดบูรณาการด้านลึก และสิ่งที่ท้าทายที่สุดในมรรควิธีการกาหนด
นโยบายศาสตร์ คือ การขาดความรู้อันเกิดความเป็นผู้เชี่ยวชาญ ดังกรณี Kennedy
School of government มหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด และ The center for advance study in
the behavior science เน้นและกาหนดหลักเกณฑ์การศึกษา และการกาหนดนโยบาย
อย่างชัดเจนโดยการจัดตั้งห้องทดลองร่วมกับกลุ่มนักวิทยาศาสตร์สังคม และผู้กาหนด
นโยบายระดับสูงมาปรึกษากัน โดยทาการทดสอบตัวแปรหลากหลายทั้ง 2 ฝ่าย ได้
แลกเปลี่ยนร่วมมือ และสารวจข้อมูลในรูปแบบการเสนอบทความสัมมนา โดยไม่มี
กาหนดรูปแบบโครงสร้างเป็นทางการ ซึ่งเป็นการระดมสมองแบ่งปันข้อมูลแบบ
Brainstorming เพื่อแสวงหาความรู้ที่มีความน่าจะเป็นสูง
                                                                            125
         5.) นโยบายศาสตร์มีเป้าหมายที่จะสร้างองค์ความรู้จะนาไปพัฒนาการกาหนด
นโยบายเป็นระบบ รูปแบบการกาหนดนโยบาย และระบบคุณค่าที่เป็นจริงตามหลักการ
นโยบายศาสตร์นั้นสามารถสนองตอบเป้าหมาย เช่น ให้ประชาชนมีความสุขมากขึ้น
ให้ช่วยตนเองได้มากขึ้น และนโยบายศาสตร์จะช่วยกาหนดเป้าหมายของนโยบายให้มี
เหตุมีผลมีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น สามารถแก้ปัญหาที่หนักหน่วงเผชิญหน้าได้ และ
ต้องสามารถให้ประชาชนยอมรับหลักการ และเป้าหมายนั้น ๆ และผลของนโยบายจะ
เป็นพลังสะท้อนกลับมายังประชาชนในทางบวก Boomerang affects แต่จะไม่ลืม
ประเด็นที่สาคัญทางนโยบายศาสตร์ คือ คุณค่าและข้อมูลจริง Value และ Fact จะมี
บทบาทสาคัญต่อการกาหนดนโยบายศาสตร์ นักวิทยาศาสตร์เชิงนโยบายที่ยอมรับ
คุณค่าประชาธิปไตยทางตะวันตกจะพยายามพัฒนาการกาหนดนโยบายสาธารณะ
แตกต่างจากนักวิทยาศาสตร์เชิงนโยบาย ฝ่ายอุดมการณ์คอมมิวนิสต์ เพราะฐาน
ความคิดในการตั้งสมมุติฐานการกาหนดนโยบายแตกต่างกันโดยพื้นฐาน แต่ทั้งสองฝ่าย
สามารถแบ่งปันความรู้ในประเด็นของเทอมที่ใช้วิธีการเทคโนโลยี และการเข้าใจความ
เป็นมนุษย์
                                                                        126
          6.) นโยบายศาสตร์จะต้อง Try to achieve a holistic attitude พยายามที่จะ
บรรลุถึงทัศนคติขององค์รวมจะต้องเข้าใจผลกระทบการเปลี่ยนแปลงจากตัวแปรใดตัว
แปรหนึ่งที่อาจจะมีอิทธิพลต่อคุณภาพการตัดสินใจสิ่งนี้ คือ ความแตกต่างที่สาคัญ
ระหว่างนโยบายศาสตร์ และสหวิชาการที่มีอยู่ซึ่งส่วนมากจะเน้นไปยังภาคใดภาคหนึ่ง A
sector ในระบบการตัดสินใจ เช่น ลักษณะการรวบรวมตัวปัญญา The intelligence
collecting phases และความเป็นเอกภาพในการบริหารองค์การ Operations of unitary
organizations การบริหารศาสตร์ Management science ต้องการ (Aspire) อยากเห็นการ
กาหนดนโยบาย โดยมองภาพกว้างไม่จาเพาะเจาะจง และไปตามเชิงปริมาณเท่านั้น
แม้ว่านโยบายศาสตร์ยอมรับการบริหารศาสตร์ประสานกับสังคมศาสตร์ว่าเป็น
องค์ประกอบของการวิเคราะห์ระบบที่ร่วมกับรัฐศาสตร์ เพื่อนาไปใช้ในระบบการ
ตัดสินใจสาธารณะซึ่งในบางส่วนได้สูญเสียความน่าเชื่อถือเกี่ยวกับความแม่นตรงไปบ้าง
Reliability and exactness แต่มีส่วนได้รับภาพกว้างภาพรวมอย่างมีนัยสัมพันธ์ (คือมีทั้ง
เชิงคุณภาพ และปริมาณ)
                                                                                 127
         7.) นโยบายศาสตร์ Will be action oriented ซึ่งมีอยู่ 2 ลักษณะ คือ (a)
สนับสนุนให้ใช้องค์ความรู้ในการสร้างนโยบายสาธารณะ (b) และใช้ความรู้อย่างรอบด้านใน
การใช้ความรู้ เพื่อกาหนดนโยบายสาธารณะ
         ซึ่งในข้อ (b) นั้นต้องใช้ความรู้ตามความเป็นจริง เพื่อความเป็นไปได้สูงในการ
กาหนดนโยบายจึงจาเป็นจะต้องสร้างเครือข่ายการสื่อสารกับผู้กาหนดนโยบาย (กลุ่ม) หลีก
หลบกลุ่มวิชาชีพ (ที่พูดเฉพาะกลุ่ม เช่น นักเศรษฐศาสตร์นักการเมือง ซึ่งมักย้าว่า ต้อง
เป็นอย่างนี้เท่านั้น) A voiding professional jargons โดยจะต้องพัฒนาการวัดที่ดี และ
จาเป็นจะต้องทาการวิจัยด้านลึกในประเด็นของปัญหานั้น ๆ ในการการกาหนดนโยบายตาม
หลักการของนโยบายศาสตร์ ศัพท์ Jargon คือคาพูดเฉพาะกลุ่ม เฉพาะอาชีพ ซึ่งมีลักษณะ
ทาให้ (Ad nauseam) ซึ่งทาให้คลื่นเหียนขยะแขยงในบางครั้ง
         ข้อเสนอของศาสตราจารย์ Dror เป็นแนวคิดที่มีความสวยงามทางความคิดมาก
ท่านเขียนหนังสือบทพื้นฐานตามแนวคิดของท่านในฐานะนักสร้างทฤษฎี สงสัย และตั้ง
คาถามในตัวท่านเอง เช่น กล่าวว่า
                                                                              128
            “ปัญหาหลักคือข้อจากัดในการพัฒนาความรู้เกี่ยวกับนโยบายที่มันมีอยู่ใน
วิชาสังคมศาสตร์ ยิ่งนโยบายศาสตร์ยิ่งเป็นเรื่องยากเพราะ กลุ่ม Traditional social
science พยายามขจัดความรู้นอกเหนือกลุ่มตนเองออกไป การจัดตั้งศาสตร์สาขา
ใหม่ ยิ่งยุ่งยากมาก โดยเฉพาะมันมิได้เกิดเป็นสาขาที่พวกเขาเปิดสอนอยู่ เป็นสาขา
ย่อย เช่น รัฐประศาสนศาสตร์ วิทยาการจัดการ บริหารศาสตร์ นโยบายศาสตร์
เป็นต้น แต่อย่างไรก็ตามการนาเสนอบางครั้งถูกมองว่า เป็นประเภท (Ad
nauseam) เป็นการสนทนาที่น่าคลื่นเหียนขยะแขยง” ในส่วนของท่านจาก
นักวิชาการที่ยึดหลักประเพณีเดิม”




                                                                             129
           แต่เพราะความที่ปัญหาทางสังคมมันบานปลาย เช่น ปัญหาเชื้อชาติ ศาสนา
เผ่าพันธุ์ พลังงาน เทคโนโลยี หนังเอ็กซ์ ความบ้าบอความเครียด ความกดดัน ความ
คับแค้นทางวัตถุ การแบ่งปันไม่สมดุล จึงเกิดการเปรียบเทียบ จาเป็นจะต้องอาศัยสห
วิชาการหลากหลาย การบริหารศาสตร์ และความรู้ก้าวหน้าจึงมีความจาเป็นจะสร้าง
นโยบายศาสตร์ให้เป็นจริง ดังนั้น การจัดตั้งนโยบายศาสตร์จึงมีความสาคัญมากกว่า
อดีตที่ถูกสยบด้วยกลุ่มหัวโบราณ การพัฒนา การวิเคราะห์เชิงระบบ จึงเป็นทิศทางที่
แจ่มชัดในการตอบรับวิชานโยบายศาสตร์แม้ว่าจะมีการพัฒนาการแบบเชื่องช้า
เพราะฉะนั้นการแยกการจัดตั้งนโยบายศาสตร์ออกมาจึงมีความสาคัญที่เอาชนะ
ข้อจากัดในการสกัดนโยบายแห่งความรู้ Policy knowledge และสร้างนโยบายแห่ง
ความรู้นั้นเพื่อสนองตอบความต้องการ Dror กล่าวว่า “คุณค่าของการจัดตั้งนโยบาย
ศาสตร์จึงมีความเหมาะสมเป็นอย่างยิ่ง และมีค่า มีคุณค่าต่อสังคม


                                                                          130
         แต่จักต้องมีความพยายามผลักดันให้เข้มแข็ง และมีความจาเป็นที่จะต้อง
แสวงหา กาลังคนผู้มีกาลังสมองเพื่อเอาชนะกลุ่มควบคุมการศึกษาโบราณไว้ โดย
การบูรณาการความรู้ในการกาหนดนโยบายที่เป็นจริง แต่จะต้องระวังอันตรายที่
กลายเป็นการยึดติดกับการกาหนดนโยบายสาธารณะนั้นว่า เป็นจริง” และแน่นอนเช่น
การพัฒนาเพื่อหวังผลเกี่ยวกับนโยบายเฉพาะ หรือหน่วยการกาหนดนโยบาย เช่น (จะ
แก้ความยากจนไม่มีสลัมในกรุงเทพฯให้ได้ภายใน 3 ปี เป็นต้น) หรือบางทีบิดเบือน
ความรู้ เพื่อที่จะทาให้เกิดการยอมรับ เช่น (เศรษฐกิจปี 2548 โต 5.3% เป็นต้น)
เพราะการประกาศนโยบายตามความรู้ ความเห็นองค์กรสายอาชีพ หรืออ้างกฎของ
ศีลธรรม แต่ที่สาคัญ คือ ยึดหลักตามนักวิทยาศาสตร์เชิงนโยบายที่ได้รับการ
สนับสนุนจากชุมชนนักวิชาการที่ชานาญเป็นสาคัญ


                                                                        131
           8.) นโยบายศาสตร์จะต้องรักนวัตกรรม Favor innovation จะต้องแสวงหา
ทางเลือกใหม่เพื่อการตัดสินใจนโยบายสาธารณะจะต้องมีความคิดริเริ่มยอมรับฟัง
สมมุติฐาน และยอมรับผู้เชี่ยวชาญนโยบายศาสตร์ที่ศึกษามาเป็นระบบ และติดตาม
สภาพปัญหามายาวนาน การใช้หลักการ Normative optimal model ในการกาหนด
นโยบายสาธารณะ จึงมีนัยสาคัญมากในนโยบายศาสตร์ เช่น การศึกษาข้อมูลเชิง
ประจักษ์ ในการกาหนดนโยบายสาธารณะที่เป็นจริง Empirical study จับต้องได้เป็น
รูปธรรม
           9.) นโยบายจะต้องมีความชานาญพร้อม Available experience ดังนั้นจึงจัก
ต้องจัดตั้งหน่วยอิสระออกจาก มหาวิทยาลัย โดยการพัฒนาเป็น “Special policy
research institute” ถ้าหากพัฒนานั้นจะต้องยอมรับ การจัดตั้งสาขานั้นมาเฉพาะ และ
ให้การศึกษา ฝึกอบรม เพื่อสร้างเสรีภาพแห่งความคิด และการปฏิบัติจึงจักต้องพัฒนา
คุณลักษณะให้เป็นเอกภาพ เพื่อศึกษาวิจัย และกาหนดนโยบายศาสตร์โดยเฉพาะขึ้น

                                                                            132
10.) นโยบายศาสตร์จะต้องเอาใจใส่ต่อความสาคัญในการให้ความรู้ และจะต้อง
     ฝึกอบรมนักกาหนดนโยบายในอนาคต ดังนั้นนักวิทยาศาสตร์เชิงนโยบายศาสตร์
     จึงมีความจาเป็นจะต้องพัฒนาหลักสูตรอย่างระมัดระวัง เน้นการเรียนการสอน
     แนวใหม่ และแนวทางใหม่เพื่อให้ได้นักกาหนดนโยบายมีคุณภาพ มีวิสัยทัศน์เพื่อ
     อนาคตไม่เพียงใช้ความรู้ที่มีอยู่ไปใช้เท่านั้นหากแต่กระตุ้นให้เพิ่มพูนสหวิชาการ
     โดยนา Policy knowledge ไปจัดตั้งนโยบายศาสตร์ขึ้น เพื่อแก้ไขปัญหาที่ทับถม
     ซับซ้อนรุนแรงอ่อนไหวทั่วโลก
คาถาม
1. นโยบายศาสตร์ คือ อะไร?
2. Optimal model นั้นคุณเข้าใจอย่างไร?
3. คาตอบ Rational, Operation know ledge, Management science, Decision making
     science?
                                                                              133
        รัฐประศาสนศาสตร์ในฐานะทฤษฎีองค์การ
       Public management as organization theory
        นักวิชาการเพียงบอกวํา (รัฐประศาสนศาสตร๑) เป็นสหวิชาการจึง
ต๎องศึกษาทฤษฏีองค๑การเป็นสํวนที่สาคัญของการบริหารรัฐประศาสน
ศาสตร๑จึงพากันสอนทฤษฎีองค๑การเป็นคุ๎งเป็นแควจริงๆ แล๎วนักทฤษฎี
การบริหารจะเป็นนักสังคมวิทยาที่คิดเกี่ยวกับปัญหาเอกบุคคลกลุํมสังคมที่
มีพฤติกรรมในการแสดงทางสังคมสํงออกบํงบอก Intrinsic value คําแหํง
ความคิดจิตวิญญาณจึงเสนอทฤษฎีองค๑การประเพณีนิยมมีพฤติกรรมเป็น
Analog (Classical Theory) ซึ่งประกอบด๎วย


                                                                   134
        (1) ระบบราชการ (Max Weber)
        (2) ทฤษฎีบริหารของ Administration Theory (Lyndall
Urwick) และ
        (3) การบริหารตามหลักวิทยาศาสตร๑ Swenhfic Management
(Taylor) และในชํวงถัดมา Mary Parker Fulletlt ได๎เสนอทฤษฎี
จิตวิทยาสัมพันธ๑ Social interaction ที่เสนอให๎เห็นความสาคัญของเอก
บุคคลในองค๑การ และกลุํมบุคคลในองค๑การ ซึ่ง
        (4) ทฤษฎีพฤติกรรมศาสตร๑องค๑การ (Organization) หรือ
ทฤษฎีมนุษย๑สัมพันธ๑ (Human Relation Theory Elton Mayo) แล๎ว
        (5) พัฒนาไปสูํการบริหารสมัยใหมํ โดยอ๎างถึงสังคมพลวัต
เน๎นความสาคัญขององค๑การนอกกรอบ (Informal organization) โดย
(Chester Barnard)
                                                                    135
         และนักวิทยาศาสตร๑ (Norbert Wiener) ได๎เขียนหนังสือ
เกี่ยวกับการควบคุมขําวสารที่ย๎อนกลับได๎ Cybernetics และการ
พัฒนาระบบคอมพิวเตอร๑ และเวียเนํอร๑ชี้ให๎เห็นองค๑การการที่
เป็นปัจจัยนาเข๎า (Inputs) กระบวนการ (Process) ปัจจัยนาออก
(Outputs) และข๎อมูลป้อนกลับ (Feedback) เมื่อกลําวโดยสังเขป
แล๎วจะพบวําระบบราชการ และระบบรัฐบาลประกอบด๎วย
คาถามที่วําทาไมทฤษฎีองค๑การจึงเป็นหลักที่สาคัญในการศึกษา
รัฐประศาสนศาสตร๑



                                                              136
                          ทฤษฎีองค์การ
              Market Model                                    Bureaucratic Model
1.   โครงสร้างองค์การ Stmcture เน้นการแข่งขัน   1. ระบบราชการสายบังคับบัญชา (ไม่แข่งขันเพราะไม่มี
2.   ระบบกรบริหารแนวราบ Flat                        คู่แข่ง)
3.   คุณค่ามนุษย์ Value                         2. ระบบราชการแนวตั้ง Tall
4.   พฤติกรรมสัมพันธ์                           3. จรรยาบรรณข้าราชการ (Ethics) Red tape
5.   แรงจูงใจ Benefit                           4. ระบบตาแหน่ง (Position)
6.   เน้นผลงาน Result based                     5. กฎระเบียบ Rule Regulation
7.   ระบบเปิด Open system                       6. เน้นปฏิบัติตามกฎระเบียบที่เขียนไว้แบบ Fix หรือ
8.   ระบบผู้นา CEO, Flexible, Radical Change        Rigidity ตกทอดมาจากอดีต เช่น กฎหมายโบราณ
9.   องค์การไร้พรมแดน (กาไร คือ นาย)                เป็นต้น ระบบปิด Close system
                                                7. ระบบนาแบบนาย System order by law
                                                8. องค์การไม่เปลี่ยนแปลงแต่ขยายเพิ่ม เช่น ขยายอายุ
                                                    กานัน ผู้ใหญ่บ้านถึง 60 ปี ศาล อัยการ 70 ปี
                                                    เป็นต้น
                                                9. ยึดสถาบันเพื่อนฝูงเป็นหลัก
                                                                                              137

                                                          ที่มา: บุญทัน ดอกไธสง
        จากประเด็นดังกลําวทฤษฎีองค๑การโดยเฉพาะอยํางยิ่งการ
พัฒนาระบบการบริหาร เชํน การปรับรื้อระบบ (Re - engineering)
ลดขนาดองค๑กร (Down sizing) การปรับปรุง (Revitalization)
คิดค๎นใหมํ (Reinventing) ตัดตอนการทางานให๎เร็วขึ้น
(Streamlining) เน๎นนวัตกรรม (Innovation) และผลตอบแทน
(Wages and benefits) และระบบการจัดการที่มีผลกาไร Managerial
                                       ู
เน๎นระบบความรวดเร็ว (Fast track) ได๎ถกนามาปรับใช๎และทดแทน
ระบบช๎างเฒําขาเป๋ Old Lamed elephant ที่ Kirkhard ได๎พัฒนา
ระบบตรวจสอบองค๑การไร๎สายบังคับบัญชา A non – hierarchical
organization ซึ่งได๎เสนอในยุคใกล๎เคียงเกี่ยวกับวีเบอร๑ทเี่ นอระบบ
Hierarchy
                                                                    138
        ซึ่งระบบ Public management ได๎กลําววํา Bureaucracy is
dead ระบบราชการตายแล๎ว Hierarchy is at bay ถนนสายบังคับ
บัญชายาวไกล คือ เครื่องมือทาลายระบบการพัฒนาให๎ติดมุม At
bay หรือสุนัขจนตรอก ปัจจุบันนี้ข๎าราชการต๎องรับใช๎ประชาชน
ไมํใชํนายประชาชนระบบศักดินา คือ ระบบยศศักดิ์ ถึงแม๎จะ
                                                   ี่
ควบคุมด๎วยอาวุธ แตํพวกเขาจะไมํมีวันชนะอานาจที่ทประชาชน
มอบให๎



                                                                139
  รัฐประศาสนศาสตร์ในฐานะองค์กรประชาธิปไตย Public
        management as democratic organization
       อานาจรัฐในโลกยุคใหมํเป็นของประชาชนเกิดขึ้นจากฉันทานุมัติของ
ประชาชน (People consent) เป็นรัฐบาลที่มาจากประชาชน Representative
government ที่ผํานมาสิทธิของแตํละบุคคลในออกเสียง The right to vote นั้น
คือ การมีสํวนรํวมทางการเมืองเสียงข๎างมากในรัฐสภาที่มาจากประชาชนใน
สภาไมํใช๎เผด็จการรัฐสภา เพราะประชาชนเลือกเขามาทาให๎สภาเข๎มแข็ง
และรัฐบาลเข๎มแข็งจะถูกกลําววําพรรคเขาชื้อเสียงมาโกงมาต๎องฟ้องร๎องตาม
กฎหมาย และดูวํามันเสียหายระดับชาติลํมจมอยํางไร ผู๎แพ๎ยํอมกลําวหา
เพราะประเทศมีองค๑กรตรวจสอบอยูํแล๎ว

                                                                    140
         มีหนังสือพิมพ๑มีประชาชนอยูํแล๎วไมํได๎ไมํครอบงาถึงขนาด
สั่งปิดปาก และลงโทษจนชาติพัฒนาไมํได๎ รัฐสภาใช๎ พ.ร.บ.ความ
มั่นคงหรือกฎอัยการศึกในจังหวัดตํางๆ ที่ไมํมีปัญหาความมั่นคงไหม
                                          ํ
ตํางชาติเขาไมํมาลงทุนไหม เศรษฐกิจชาติลมจมตรงไหน ตัวเลข
เกี่ยวกับการลงทุนจากตํางประเทศ การปิดโรงานคนตกงานหากิน
ลาบากชาวชนบทหลั่งไหลเข๎าเมือง โครงการใหญํๆ มันหยุดชะงัก ไป
ยืมเงินตํางประเทศเขาไมํให๎ชาวโลกติเตียนไหม ในระบบรัฐสภา
นักขําว นักวิเคราะห๑ นักวิชาการ เห็นแตํเงียบพอใจตํอการบริหาร
ประเทศที่มาจากการยึดอานาจรัฐธรรมนูญที่ปิดกั้นสิทธิของประชาชน

                                                                 141
         และใช๎อานาจฝ่ายราชการอมาตยธิปไตยมาควบคุมสิทธิ
เสรีภาพของ ประชาชนและตั้งธงออกกฎระเบียบชี้นาประเทศวํา
                           ๎
คนอื่นเขาเลวร๎ายตัดสินคดียอนหลังที่พวกเขาไมํรู๎ไมํเห็นในการ
กระทาความผิด ซึ่งเป็นการตัดสินใจที่สังคมถูกกฎหมายบังคับให๎
ยอมรับอันนาไปสูํความแตกตํางและแตกแยกเกิดการแบํงกลุํมกัน
อยํางเด็ดขาด โดยไมํมีสิทธิวีโต๎ (Veto power) ทุกคนเป็นเจ๎าของ
ประเทศไมํห๎ามนักการเมืองไมํให๎เลํนการเมืองต๎องการนักการเมือง
รุํนใหมํ ทาไมเก็บคนแกํๆ ไร๎คุณภาพไว๎ในระบบราชการ ทาไมํไมํ
               ่
เปลี่ยนเด็กๆ ทีมีความรู๎ไปทางานให๎ชาติ

                                                                142
          เมื่อทากับพวกเขาแล๎วเกิดความกลัวผลที่จะตามมาจึงต๎องเตรียมพร๎อม
                ้
ตํอสู๎ป้องกันทังทางกฎหมายและทางอานาจ อานาจใดได๎มาไมํชอบธรรมอานาจ
นั้นยํอมสร๎างความสั่นสะเทือนให๎เกิดขึ้นอยํางแนํนอน ผล คือ คาที่อดีต
นายกรัฐมนตรี มรว.คึกฤทธิ์ ปราโมทย๑ เปรยออกมาวํา “กูไมํกลัวมึง” ทุก
ฝ่ายจึงเตรียมพร๎อมสู๎กัน ความแปรปรวนในภูมิภาคตํางๆ จนกลายเป็นจิตเสื่อม
คือ เกิดอาเพศทางจิตคิดแก๎ไขปัญหาด๎วยความรุนแรง เพราะความขัดแย๎งของผู๎
ได๎เปรียบ คือ กลุํมทุนเกํา และกลุํมทุนใหมํที่ตํอสู๎กันอยํางรุนแรงเทํานั้น แล๎ว
นาสื่อ นานักวิชาการ คนจนเป็นเครื่องมือ เพื่อหาอานาจให๎ตนแบบยึดอานาจ
มันงําย แตํมันยากที่จะรักษาอานาจเชํนกัน จึงปลํอยให๎มีการเลือกตั้งทั้งๆ ที่ไมํ
อยากให๎มีการเลือกตั้งเร็ว แตํนายกรัฐมนตรี พลเอกสุรยุทธ๑ จุลานนท๑ ทํานรู๎
และเข๎าใจประกาศผําทางปืน แตํจะต๎องมอบอานาจและตาแหนํงให๎คุมตํอไป
โดยอาศัยเงื่อนไข สังคมไทยที่เป็นสังคมทาสี แตํภายนอก
                                                                         143
          สํวนภายในของชนชั้นที่ได๎เปรียบทางกาลังไมํมั่นใจแบบทั้งแพ๎
ทั้งชนะอาฆาตขาดความมีจริยธรรมประชาธิปไตย หรือเป็นนักกีฬาทาง
กรเมืองจึงคาดการณ๑วําอาจจะควบคุมสภาพและสถานการณ๑ในอนาคต
ไมํได๎ และไมํมีใครควบคุมอนาคตได๎ ถ๎าขาดธรรมจริงอยูํผู๎มีอานาจ
ข๎าราชการโดยมีกองทัพเป็นฐานเลํนการเมืองนั้นยํอมมีชัยชนะใน
เบื้องต๎น และทาความบอบช้าให๎กับกลุํมที่เห็นวําคุกคามตนเป็นอยํางยิ่ง
ได๎ถึงกับจับเข๎าคุก และยึดทรัพย๑สมบัติเขาได๎แตํถ๎าภาพรวมของ
                          ึ้
ประเทศไมํพัฒนาขึ้นไมํดีขน และเมื่อฝ่ายแพ๎ถูกกระแทกและกระทบ
จนไมํมีทางตํอกรกับอานาจของศาลอัยการ ทหาร ตารวจได๎สงครามยุค
ใหมํที่เรียกวําสังคมประชาชนแบบอัลกออิดะในภาคคนไทยจะเกิดขึ้น
ให๎เห็น
                                                                      144
         กรณีปัญหาภาคใต๎เป็นตัวอยํางแนํนอนไมํวําจะเกาะพลาง ลวง
ล๎วงอยํางไร ฝ่ายที่มีเคี้ยวเล็บยํอมไมํกลัว เพราะคิดวําป้องกันได๎ดู
ปากีสถาน นายพลเอกมูชาราฟ และอเมริกากับอัลกออิดะใน อีรัก
อิสราเอลกับปาเลสไตน๑ การคลีคลายสถานการณ๑ในประเทศไทยคงทาได๎
ยากในกรณีดังกลําว เพราะพรรคการเมืองเมืองไทยไมํเลํนการเมือง เพื่อ
รวมกันปกป้องประชาธิปไตย หากแตํยึดพรรค คือ พวกและกอดแข๎ง
กอดขา สถาบันแหํงอานาจจนเห็นประชาชนระดับชนบทรากหญ๎า และ
พระในพระพุทธศาสนาวําเป็นคนโงํซื้อขายได๎แบบวัว ควาย โดยไมํดู
ตนเองวําอานาจของคนนั้นใช๎เงินภาษีอากรของประชาชน โดยไมํผําน
สภาเทําไร

                                                                 145
     เมื่อกลับมาดูชนชั้นแรงงาน ดูตัวเลขประเทศที่จะสร๎างขีด
     ความสามารถในการแขํงขันในขณะพํอ แมํ คือ ภาครัฐ
                  ่
     ทะเลาะกันเพือรักษาตาแหนํง ยศ และอานาจ อยูํนั้นลูกหลาน
     ต๎องหาเช๎ากินค่า คือ แรงงานชาติในปี 2550 คือ
วัยแรงงาน 35.8 ล๎านคน
     1. ประมาณ 21 ล๎านคณะ 61 – 6% ความรู๎ระดับปฐมหรือตา
     กวําระดับปฐม
     2. มีความรู๎ระดับ ปวช. 3.2% ประมาณ 1 ล๎านคน
     3. มีความร๎ะดับ ปวช. 3.8% ประมาณ 1 ล๎าน กวําคน

                                                             146
          ขณะที่แรงงานระดับทักษะ Skill ระดับกลางของอังกฤษ 62%
อเมริกา 65% ผลผลิตของประเทศเป็นเพียงรับจ๎างโรงงานตํางประเทศผลิต
ตามเขาสั่งมาเกือบปีกวําที่การสั่งสินค๎าใหมํไมํมีเข๎ามา และผลแหํงการออก
กฎเข๎มในการลงทุนในขณะที่โครงสร๎างพื้นฐานวิ่งอยูํกับที่ “Run stand still”
หรือวิ่งถอยพลัง Run backward ฝ่ายข๎าราชการกาลังเพิ่มเงินเดือนตํออายุกัน
และเก็บภาษีไมํได๎นักลงทุนตํางชาติถอยหนี คนในชาติแบํงกันเป็น 5 ก๏ก
ใหญํๆ พร๎อมกับการวํางงาน และการสร๎างงานใหมํไมํมีข๎าราชการสร๎างกฎ
ระเบียบขึ้นมา เพื่อควบคุมอนาคตโดยคิดแบบ คับแคบ กฎที่ออกมาจะ
สามารถ สยบประชาชนให๎อยูํในอุ๎งตีน ของพวกราชการตลอดไปเป็นการ
                                                      ั
คิดที่ผิด เพราะไมํมีใครซุกหัวอยูํได๎ กฎ ระเบียบ ที่ขดขวางการพัฒนา
และสิทธิเชํนรัฐธรรมนูญหลายข๎อฉบับปี 2550 ต๎องแก๎ไขให๎เร็ว กฎหมาย
จะต๎องผํานรัฐสภาที่มาจากประชาชน ไมํใชํคนไมํกี่คนเขียนขึ้นโดยคาสั่ง
ของกลุํมใดกลุํมหนึ่งโดยเฉพาะ                                         147
          เพราะพวกเขาหิวไมํเพียงพอ เพราะไมํมีเงินเดือนประจากิน กรณี
สภา คมช. ออก พ.ร.บ.ลักษณะปกครองท๎องที่ 2457 93 ปี มาแล๎วถอย
                     ๎
หลังไหม? ให๎กานันผูใหญํบ๎าน มีตาแหนํงถึง 60 ปี กลับสูํ ยุคสมัย 2457
ถ๎าคิดวํากระทรวงมหาดไทยกาลังแยกปลาออกจากปลา ปลาจะเกิดแยํงน้า
เพราะจะเกิดการชิงอานาจชิงพื้นที่ระหวําง อบต. และตาแหนํงที่มี
ผลประโยชน๑ ซึ่งมีการแขํงขันกันอยูํแล๎วในชุมชนเล็กๆ ไมํรู๎ใครจะเป็น
ผู๎รับลูกกระสุนปืนเป็นคนแรกจากสภา คมช. ชุดนี้ การรับใช๎ประชาชนใน
วิชารัฐประศาสนศาสตร๑ใหมํ คือ ความเป็นประชาธิปไตย และมีเทอม
แนํนอนไมํใชํให๎ตาแหนํง เพื่อเอาใจให๎เป็นพวกตนเอง ซึ่งเป็นการการผิด
หลักการบริหาร ดังนั้น คุณธรรม Virtue คือ คุณคําของประชาธิปไตย
                                       ิ่
ประชาธิปไตย คือ จริยธรรม ประเทศที่ยงใหญํที่จะต๎องรักษา ซึ่งมี
องค๑ประกอบ ดังนี้                                                148
    1. ความเทําเทียมกัน
    2. ชอบด๎วยกฎหมาย Legitimacy
    3. เสรีภาพ Liberty
    4. มีสํวนรํวมในชุมชน Community
    5. รับผิดชอบตํอประชาชน
    ดังนั้น อุดมคติของชุมชน คือ ความเป็นประชาธิปไตย คือ พลังของ
    ศีลธรรมที่เกิดจากหลักการของประชาธิปไตย โดยมีจริยธรรมที่สูงสุด
    คือ รัฐธรรมนูญที่ไมํใชํใครที่มีสิทธิพิเศษ และใช๎สิทธิแทนประชาชน
    เชํนกรณีเลือก สว. เป็นต๎น
ประเทศโดยขณะนี้ คือ การ ปะทะกันระหวํางนายทุนยศศักดิ์เกํา กับ
    นายทุนเงินหน๎าใหมํจึงดึงเอาระบบราชการมาปะทะกับระบบ
    ประชาธิปไตย Bureaucracy versus democracy โดยตํางคน ตํางชี้หน๎า
    ดํากันวําคุณเลวบริสุทธิ์ ฉันบริสุทธิ์ เลว ทั้งๆ ที่ปล๎นร๎านทองมา
                                                                   149

    ด๎วยกัน
          ประชาชนทั่วประเทศเลือกตั้งโดยไมํใช๎เครื่องมือใด เครื่องมือ
หนึ่งบีบบังคับ และคดโกง พวกเขาโดยปลํอยให๎ใช๎สิทธิอยํางอิสรเสรี
โปรํงใสไว๎ใจ และเคารพผู๎เสียภาษีทุกชนชั้นรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550
                            ํ
ได๎มอบชนชั้นพิเศษ คือ กลุมราชการหาใชํคนยากจน ชาวไรํ ชาวนา
ไมํ นี้คือ รัฐประศาสนศาสตร๑ในเนื้อหาของการบริหารประเทศ
                          ั
Public management ปัจจุบนนี้การบริหารยุคไร๎มิตรหากแตํมี
ผลประโยชน๑ถาวรรํวมกัน ประเทศประชาชนเปรียบเสมือนธรรมชาติ
มีจิตวิญญาณไมํมีอานาจปืนใดจะควบคุมมวลชนได๎ ไมํมีใครชนะ
ถาวรซึนามิจะเกิดเมื่อใดก็ได๎ถ๎าการบีบคั้นมันเกินความอดทน เรา
จะต๎องนาหลักพุทธศาสตร๑ คือ Loving kindness รู๎จัก Forgive and
forget ถ๎าตั้งหน๎าแบํงแยกแบบทุกวันนี้ โปรดดูปัญหายาเสพติด โจร
ขโมย และปัญหา 4 จังหวัดภาคใต๎                                          150
       นักสมานฉันท๑อยําพูดแตํปาก คาตอบ คือ
                                     ้
อานาจไมํใชํของพวกมีเงินเดือนกินเทํานัน นี้คือวิชาที่รัฐ
ประศาสนศาสตร๑ใหมํ Public management เขาวิจารณ๑
และศึกษากัน คุณและผมเป็นเจ๎าของอานาจและสิทธิ
รักษาชาติ ศาสนา พระมหากษัตริย๑ เชํนกัน




                                                          151